金融政策和财政政策的区别篇1
关键词财政；金融；城市化；城乡收入差距
中图分类号F291文献标识码a
文章编号1002-2104（2015）09-0093-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.012
我国地方政府在经济发展中始终扮演着重要的角色，地方政府的政策决策推动了城市化的发展。在中央政府出台推动城市化发展的财政政策和宽松货币政策的影响下，地方政府推行了一系列的配套政策。除了中央财政拨款外，地方城市化进程的资金来源主要包括地方政府的财政政策和地方金融机构。在土地财政的推动下，地方政府支持房地产等行业发展来吸引农村劳动力转移至城市，推动城市化发展。地方主要金融机构的国有企业性质导致其行为受到地方政府政策决策的影响较大，其金融活动更倾向于地方政府政策支持的建设活动。在城市化进程加快的过程中，城乡人均收入差距扩大已为社会广泛关注，因此，研究地方政府的财政政策和金融政策对调整城乡收入比例具有现实启示。
1文献综述
当前对于城市化的研究主要集中在人口迁移的影响因素[1-4]及推动城市化发展的原因等问题的分析上[5-16]。
关于人口迁移影响因素问题，理论界的主要观点有户籍政策、融资约束、工业化进程影响以及政府政策选择等几种[1-4]。①户籍制度影响论：认为户籍政策是阻碍人口自由流动的重要因素。城市化是市场化发展的结果，城市可以通过市场经济力量和以再分配的方式获取资源来进行城市化发展，但阻碍人口自由迁移的户籍政策可能导致国家城市化整体格局的扭曲。②融资约束影响论：认为融资约束导致城市化建设项目发展受阻，从而产生城市基础设施建设资金约束问题和中小企业发展资金约束问题，导致城市化进程缓慢，城市容纳劳动力能力降低。③工业化影响论：认为工业化偏差导致城市工业发展吸收农村劳动力不足，造成人口向城市转移缓慢。中国城市化并没有严重滞后于工业化发展，中国的问题不在于城市化偏差，而在于工业化偏差，应当尽快实现农村工业化向城市工业化的战略性转变。④政府选择影响论：认为政府政策选择导致产业结构不合理，降低了劳动力向城市转移的就业机会。
中国城市化发展滞后以及城乡收入差距拉大的根源在于政府鼓励资本密集型的部门优先发展，导致其他城市部门就业需求下降，从而导致城市化减缓，收入差距扩大。
关于推动城市化发展原因问题，理论界主要观点有地方财政推动，金融发展，政府干预，工业发展以及出口结构影响等几种[5-6，8，10-14]。①地方财政推动论：认为地方财政是推动城市化的重要因素。认为在土地要素被重估后，地方政府拥有“土地财政”，基础建设投资扩张，推动了土地城市化和区域经济增长。如陆铭和陈钊[6]基于省级面板数据，研究发现现行户籍制度、经济开放、政府经济活动等对城乡收入差距具有显著影响，而金融发展指标对城乡收入差距没有显著影响。李伶俐等[8]发现政府财政主导的城市化进程在初始阶段会缩小城乡收入差距，当超过一定合理限度时，会拉大收入差距。而在西部地区，政府财政支出对缩小收入差距的作用不显著。周少甫等[12]同样发现在收入水平较低时，城市化对缩小城乡收入差距方面作用不明显。②金融影响论：认为金融发展对城市化发展具有直接推动作用，但对城乡收入差距影响具有积极和消极的方面。Cho，wu和Boggess[13]认为金融发展可以支持房地产等行业的融资过程，从而更加有利于城市化进展。Clark，Xu和Zou[14]认为，金融发展和收入差距是呈倒U型关系的，金融发展初始阶段会加大收入差距，后期会降低收入差距。金融发展效率影响论：认为金融发展效率与城乡收入差距具有负向相关关系，
并且城市化水平与城乡收入差距负向相关。金融发展影响论：认为金融发展特别是金融深度提高能够缩小城乡收入差距。在金融发展初期，金融深度较高会导致收入差距较大；在金融发展高级阶段，金融深度的提高会逐渐缩小城乡收入差距。其他影响城市化进程的观点还有，③政府干预论[15]：认为政府干预是影响城市化的因素，由于中央政府干预活动导致土地市场难以有效运行，当大城市城市化水平过度时，无法衍生出新的城市。④工业发展影响论[7，16]：认为工业发展水平对城市化发展水平具有正面影响作用。moomaw和Shatter[16]发现人均GDp、工业化发展、出口等方面的因素均会对城市化发展造成正向影响。李金昌和程开明[7]则认为经济增长可以对城市化发展产生显著正向冲击。⑤出口结构影响论[9]：认为出口结构优化会拉大城乡收入差距，城市化发展会缩小收入差距，而出口结构优化可以促进城市化发展，进而缩小收入差距；综合而言城市化对缩小收入差距的影响要大于出口结构优化的影响。
2理论模型
多数研究认为中国经济存在二元结构，即城市经济部门和农村经济部门。本文研究的重点是地区财政金融活动对于区域城市化进程以及收入差距的影响，因此假定经济部门仅存在城市经济部门和农村经济部门。由于人均资本存量、劳动力数量以及技术方面的差异，一般认为城市经济部门经济发展水平优于农村经济部门。假定城市经济部门和农村经济部门的产出水平受到各自技术、资本和劳动要素的影响，分别构建农村经济部门和城市经济部门的生产函数，分别如公式1和公式2所示。
可以看出，在达到技术转移的稳态时，城市经济部门的技术可以转移给农村经济部门，且农村经济部门与城市经济部门的技术差异为常数，说明在同一经济体的假定条件下，农村经济部门对于城市经济部门的技术要素增长是稳定的。
2.2资本要素分析
相比于技术要素和劳动力要素，资本要素更容易被政策决策者进行调整决策。当前的财政政策和金融政策最主要的是作用于资本要素，从而推动产出增长。根据一般经济发展理论，我们假定k=KaL，可以得到农村经济部门和城市经济部门的稳态条件（推导过程省略），如公式7所示。
2.3劳动力要素分析
在现行的财政状况和金融环境下，城市经济部门获得的财政和金融支持大于农村经济部门，根据公式7可以得到城市经济部门稳态高于农村经济部门稳态条件，且K/L的增长率等于技术进步增长率g，当g2>g1时，则会吸引农村经济部门劳动力到城市劳动力部门。因此，假定农村经济部门（1-λ）比率的劳动力进入城市经济部门，λL1的劳动力留存农村经济部门，其中0
2.4收入与收入差距
城市化进程最基本的动力是城市经济部门与农村经济部门的收入差距，不断吸引农村经济部门劳动力向城市转移，在财政和金融政策作用下，二者的人均资本差额逐渐缩小，在均衡条件下达到相等状态，工资水平也逐渐趋于相等。对公式8和9的劳动力要素求一阶导数，得到两部门的工资水平，如公式10和11所示。
从公式13和14可以看出，倾向于农村经济部门的财政政策和金融政策可以缩小收入差距，而倾向于城市经济部门的财政政策和金融政策则扩大收入差距。
同时，公式8和公式9对资金要素求一阶导数可以得到公式15和公式16，两者皆大于零，说明财政政策和金融政策的实施会提高城市经济部门和农村经济部门的收入水平，即提高地区收入水平。
3实证模型与变量选取
为了分析财政政策和金融政策对城市化进程及城乡收入差距的影响，我们构建了如下回归方程，如公式17和公式18所示所示：
城市化率指标选取的是市区单位从业人员和城镇私营个体从业人员与地区从业人员数量的比值，较选用非农业人口比重来衡量城市化率更能直接体现劳动力因素对于产出的作用。fiscal指标表示财政政策的作用效果，选取的是地方财政一般预算内支出。国内财政政策多投资于城市现代化建设，因此预期其与城市化率回归系数为正，对提高地区收入水平作用为正。financial表示金融环境指标，选取的是金融机构年末贷款余额。金融机构贷款可以为经济体提供投资，增加资本，完善发展的金融环境可以提高地区收入水平，反之则可能影响实体经济运行。控制变量包括固定资产投资总额，实际使用外资额和人均公共交通数量。地区固定资产投资总额预期会对城市化建设产生正向推动作用；实际使用外资额可以用来衡量地区的经济开放程度，预期可以缩小城乡收入差距；人均公共交通数量可以用来衡量城市的基本建设条件，从理论上说，公共资源越便利，越容易吸引人口的转入。
数据类型为面板数据，时间跨度为2003-2012年，在剔除数据缺失较多的地区后，样本包含全国273个地区。数据来源于《中国城市统计年鉴》（2004-2013）。数据初步统计分析结果见表1。基于城市层面的样本，城市化率的中值约为45%，均值为49%，这与中国整体城市化率水平相当。在样本期内，城市人均收入的中值和均值都约为农村人均收入水平的两倍，收入差距中值约为1万元而均值约为1.4万元，说明中国城乡收入差距现象值得关注。
4实证检验及分析
根据样本的特点，本文对面板数据样本进行了固定效应检验和随机效应检验，结果见表2。首先是城市化率对于财政政策和金融政策以及控制变量的回归，结果见（1）列；其次是城乡收入差距对自变量的回归，结果见（2）列。另外本研究还检验了财政政策和金融环境对于地区收入水平和农村收入水平的影响，结果分别见（3）列和（4）列。其中被解释变量分别为城市化率、城乡收入差距、地区收入水平和农村平均收入水平。
从（1）列可以看出，基于城市层面，预算内财政支出对于城市化进程有着显著的推进作用，说明样本期内财政政策更加倾向于城市发展，政府的投资行为增加了城市经济部门的人均资本，工资水平较高，吸引农村劳动力向城市转移。金融机构贷款余额对城市化率的影响结果不显著，说明金融机构行为对于城市化进程还难以形成显著推动作用，这也与一些惠农金融政策有关。人均公共交通数量对城市化进程具有负向作用，这点与期望相反，可能的解释原因是城市化水平较高的地区人口密度大，人均公共交通等公共资源不足，从而导致劳动力转移至公共资源更充分的地区。从（2）列可以看出，城乡居民收入差距对财政支出的
回归系数显著为正，说明财政政策支出一定程度上拉大了城乡收入差距。城乡收入差距对金融机构的贷款余额回归系数显著为负，说明金融政策一定程度上缩小了城乡收入差距，一般的商业银行等金融机构多为城市实力较为强大的企业提供资金支持，而一些支持农村经济发展的政策性银行则可以为农村经济发展提供资金支持，有利于缓解城乡收入差距。然而，城乡收入差距对城市化率的回归结果不显著，表明城市化率本身对城乡收入差距扩大或减小没有显著影响作用。
结果（3）列显示了地区财政政策和金融环境对于地区经济发展的作用。地区收入水平对财政支出的回归结果为正值，这点与预期相符，地方政府的投资行为很大程度上推动了地方经济的发展。地区收入水平对金融机构贷款余额的回归显著为负值，说明在城市样本层面上，金融机构并没有推动实体经济发展，可能是由于金融脱离实体经济进行逐利活动导致的。固定资产投资和人均公共交通数量对地方收入水平提高具有显著的正向推动作用。
结果（4）列为地区农村收入水平与地区财政政策和金融环境的回归结果。财政政策虽然在推动城市化进程方面起到了较大作用，但对农村经济发展的推动作用却不显著，说明样本期内财政政策多倾向于城市的建设发展。农村收入水平与金融机构贷款余额的回归结果为负值，说明在城市样本层面上，金融机构没有有效为农村经济发展服务。固定资产投资总额对农村经济发展具有显著的推动作用，可能是由于固定资产投资活动为农民工提供了就业机会与较高的工资报酬导致的。
综合而言，基于城市层面的样本，我们得到了一些与其他文献不一样的回归结果。地方政府的财政政策多倾向于城市建设，推动了城市化进程，也推动了地方经济的发展，倾向于城市建设的政策也同时拉大了城乡收入差距。城乡收入差距的进一步拉大对社会稳定具有多方面的不利影响，因此地方政府可以适当调整财政政策来推动农村经济发展，缩小城市和农村的收入差距。金融机构贷款余额并没有显示出对推进城市化建设具有显著推动作用，对地方收入水平具有负向影响作用，且对农村收入水平具有负向影响作用，一方面说明农村经济发展依然难以获得金融机构支持，乡镇企业难以获得金融机构的支持，另一方面说明由于资本的逐利性，金融机构没有支持地方的实体经济，从而一定程度上脱离了实体经济而独立运行，金融机构历年来高涨的利润额一定程度上也说明了金融业可能侵占实体经济的利润。地方的财政政策和金融支持是支持地方经济发展的重要的资金来源，它们的资金走向及是否有效利用可以对地方经济产生不同的作用效果，在城市化加快及城乡收入差距不断拉大的背景下，其作用调整显得更加重要。
5结论与政策建议
通过对2003-2012年地区面板数据的分析，我们发现地方政府的财政政策对城市化进程推进效果显著，同时也有力地推动了地方经济的发展，但财政政策也拉大了城乡收入差距水平，并且没有对农村经济发展产生正向的推动作用。这与样本期内地方政府多实行城市发展倾向的财政政策导向有关，农村经济获得财政支持少，导致劳动力流向城市。地方经济发展资本另一来源――金融机构贷款余额，则对地方城市化发展没有显著影响作用，并且对地方经济发展具有抑制作用，同时金融机构贷款余额对农村收入水平提高具有负向影响，但整体而言地方金融发展缩小了城乡收入差距。这与金融业脱离实体经济运行、侵占实体经济的利润有关。从城市层面讲，为农村经济建设提供资金的两大政策来源都未能充分推动农村经济发展，农村劳动力则会被动迁移至城市，农村劳动力数量的降低反之有可能进一步拉大城乡收入差距。固定资产投资总额能够推动地方经济发展，提高农村收入水平，同时也拉大了收入差距；实际外资使用额能够减小城乡收入差距；人均公共交通数量能够推动地方经济发展，也提高了农村收入水平。我们还发现城市化进程本身对城乡收入差距没有显著影响。在进一步研究中，如何更加准确衡量金融机构对于城市化进程的作用机制是我们努力的方向。
从本文的结论出发，提出以下政策建议：
首先，地方政府应当调整财政政策支出结构，提高对农村经济的支持比例。地方政府应当改变先前只注重城市发展建设的目标，在提高经济发展效率的同时兼顾公平，注重农村地区的建设。地方政府应当统筹地方的财政支出，按照各地的实际情况对农村经济发展做出支持，对于收入水平严重落后的农村地区予以较大财政支持，提高农村地区经济发展稳态。地方政府应当优化财政支出结构，盘活存量资金，提高使用效率，减轻企业特别是小微企业负担。地方政府应当根据当地“三农”的生产发展特点，制定合理财政支持政策，设立扶持地方“三农”经济发展的专项财政资金，切实推动农村经济发展，缩小城乡收入水平差距。
其次，加强金融机构对农村经济的支持力度，为农村经济发展提供资金支持。金融机构是地方经济体发展最重要的资金来源。当前从城市层面看，地方的金融机构没有为推动地方经济发展、提高农村居民收入水平做出应有贡献，反而侵占地方实体经济利润。同城市中小企业一样，乡镇企业贷款难，农村一般生产活动贷款则更难。因此，应当深化地方金融改革，尤其是农村金融改革。金融资本有逐利的特性，抑制金融投机、切实为农村经济服务，则必须从制度和规则上规定金融机构对农村的支持。地方政府应当根据当地农村经济发展特点，建立规范多元可持续的建设投融资机制，创新和完善地方政府举债融资机制，推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，并且要求金融机构设立针对地方农村经济发展特点的专项扶持基金，推动农村地区经济发展。
再者，地方政府应当统筹安排关于地方发展的金融机构决策与地方财政政策，全面推动高质量城市化进程。地方财政政策在推动城市化进程方面起着重要作用，但是单靠财政政策远不能完成城市化发展的任务。地方财政政策通常针对解决区域内突出问题而制定的，就缩小地区城乡人均收入差距这一问题而言，地方政府多是通过投资项目建设来增加就业，提高农村地区居民收入水平。建设项目如果缺少金融机构雄厚的资金支持，农村及城市建设项目发展必然放缓。金融机构资金具有逐利特性，地方政府统筹财政政策和部分金融机构决策，才能保证收益低、但能够提高居民福利水平的项目得以实施。区域建设项目的发展，使得农村剩余劳动力可以参与到建设项目中来，一方面获得进城工作的劳动技能，另一方面也提高了区域居民的生活水平，这在一定程度上能够缩小城乡收入差距。
金融政策和财政政策的区别篇2
农村金融是我国金融体系的重要组成部分，是支持服务“三农”发展的重要力量。近年来，我国农村金融取得长足发展，初步形成了多层次、较完善的农村金融体系，服务覆盖面不断扩大，服务水平不断提高。但总体上看，农村金融仍是整个金融体系中最为薄弱的环节。为贯彻落实党的十、十八届三中全会精神和国务院的决策部署，积极顺应农业适度规模经营、城乡一体化发展等新情况新趋势新要求，进一步提升农村金融服务的能力和水平，实现农村金融与“三农”的共赢发展，经国务院同意，现提出以下意见。
一、深化农村金融体制机制改革
（一）分类推进金融机构改革。在稳定县域法人地位、维护体系完整、坚持服务“三农”的前提下，进一步深化农村信用社改革，积极稳妥组建农村商业银行，培育合格的市场主体，更好地发挥支农主力军作用。完善农村信用社管理体制，省联社要加快淡出行政管理，强化服务功能，优化协调指导，整合放大服务“三农”的能力。研究制定农业发展银行改革实施总体方案，强化政策性职能定位，明确政策性业务的范围和监管标准，补充资本金，建立健全治理结构，加大对农业开发和农村基础设施建设的中长期信贷支持。鼓励大中型银行根据农村市场需求变化，优化发展战略，加强对“三农”发展的金融支持。深化农业银行“三农金融事业部”改革试点，探索商业金融服务“三农”的可持续模式。鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务，逐步扩大涉农业务范围。稳步培育发展村镇银行，提高民营资本持股比例，开展面向“三农”的差异化、特色化服务。各涉农金融机构要进一步下沉服务重心，切实做到不脱农、多惠农。（银监会、人民银行、发展改革委、财政部、农业部等按职责分工分别负责）
（二）丰富农村金融服务主体。鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金，支持其他融资性担保机构为农业生产经营主体提供融资担保服务。规范发展小额贷款公司，建立正向激励机制，拓宽融资渠道，加快接入征信系统，完善管理政策。（财政部、发展改革委、银监会、人民银行、证监会、农业部等按职责分工分别负责）
（三）规范发展农村合作金融。坚持社员制、封闭性、民主管理原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，发展农村合作金融。支持农民合作社开展信用合作，积极稳妥组织试点，抓紧制定相关管理办法。在符合条件的农民合作社和供销合作社基础上培育发展农村合作金融组织。有条件的地方，可探索建立合作性的村级融资担保基金。（银监会、人民银行、财政部、农业部、供销合作总社等按职责分工分别负责）
二、大力发展农村普惠金融
（四）优化县域金融机构网点布局。稳定大中型商业银行县域网点，增强网点服务功能。按照强化支农、总量控制原则，对农业发展银行分支机构布局进行调整，重点向中西部及经济落后地区倾斜。加快在农业大县、小微企业集中地区设立村镇银行，支持其在乡镇布设网点。（银监会、人民银行、财政部等按职责分工分别负责）
（五）推动农村基础金融服务全覆盖。在完善财政补贴政策、合理补偿成本风险的基础上，继续推动偏远乡镇基础金融服务全覆盖工作。在具备条件的行政村，开展金融服务“村村通”工程，采取定时定点服务、自助服务终端，以及深化助农取款、汇款、转账服务和手机支付等多种形式，提供简易便民金融服务。（银监会、人民银行、财政部等按职责分工分别负责）
（六）加大金融扶贫力度。进一步发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的互补优势，切实改进对农民工、农村妇女、少数民族等弱势群体的金融服务。完善扶贫贴息贷款政策，引导金融机构全面做好支持农村贫困地区扶贫攻坚的金融服务工作。（人民银行、财政部、银监会等按职责分工分别负责）
三、引导加大涉农资金投放
（七）拓展资金来源。优化支农再贷款投放机制，向农村商业银行、农村合作银行、村镇银行发放支小再贷款，主要用于支持“三农”和农村地区小微企业发展。支持银行业金融机构发行专项用于“三农”的金融债。开展涉农资产证券化试点。对符合“三农”金融服务要求的县域农村商业银行和农村合作银行，适当降低存款准备金率。（人民银行、银监会、证监会等按职责分工分别负责）
（八）强化政策引导。切实落实县域银行业法人机构一定比例存款投放当地的政策。探索建立商业银行新设县域分支机构信贷投放承诺制度。支持符合监管要求的县域银行业金融机构扩大信贷投放，持续提高存贷比。（人民银行、银监会、财政部等按职责分工分别负责）
（九）完善信贷机制。在强化涉农业务全面风险管理的基础上，鼓励商业银行单列涉农信贷计划，下放贷款审批权限，优化绩效考核机制，推行尽职免责制度，调动“三农”信贷投放的内在积极性。（银监会、人民银行等按职责分工分别负责）
四、创新农村金融产品和服务方式
（十）创新农村金融产品。推行“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用、动态调整”的农户信贷模式，合理确定贷款额度、放款进度和回收期限。加快在农村地区推广应用微贷技术。推广产业链金融模式。大力发展农村电话银行、网上银行业务。创新和推广专营机构、信贷工厂等服务模式。鼓励开展农业机械等方面的金融租赁业务。（银监会、人民银行、农业部、工业和信息化部、发展改革委等按职责分工分别负责）
（十一）创新农村抵（质）押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产权抵押试点。健全完善林权抵押登记系统，扩大林权抵押贷款规模。推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。（人民银行、银监会、保监会、国土资源部、农业部、林业局等按职责分工分别负责）
（十二）改进服务方式。进一步简化金融服务手续，推行通俗易懂的合同文本，优化审批流程，规范服务收费，严禁在提供金融服务时附加不合理条件和额外费用，切实维护农民利益。（银监会、证监会、保监会、发展改革委、人民银行等按职责分工分别负责）
五、加大对重点领域的金融支持
（十三）支持农业经营方式创新。在部分地区开展金融支持农业规模化生产和集约化经营试点。积极推动金融产品、利率、期限、额度、流程、风险控制等方面创新，进一步满足家庭农场、专业大户、农民合作社和农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的金融需求。继续加大对农民扩大再生产、消费升级和自主创业的金融支持力度。（银监会、人民银行、农业部、证监会、保监会、发展改革委等按职责分工分别负责）
（十四）支持提升农业综合生产能力。加大对耕地整理、农田水利、粮棉油糖高产创建、畜禽水产品标准化养殖、种养业良种生产等经营项目的信贷支持力度。重点支持农业科技进步、现代种业、农机装备制造、设施农业、农产品精深加工等现代农业项目和高科技农业项目。（银监会、人民银行、发展改革委、农业部等按职责分工分别负责）
（十五）支持农业社会化服务产业发展。支持农产品产地批发市场、零售市场、仓储物流设施、连锁零售等服务设施建设。（银监会、人民银行、发展改革委、财政部、农业部、商务部、供销合作总社等按职责分工分别负责）
（十六）支持农业发展方式转变。大力发展绿色金融，促进节水农业、循环农业和生态友好型农业发展。（人民银行、银监会、农业部、林业局、发展改革委等按职责分工分别负责）
（十七）探索支持新型城镇化发展的有效方式。创新适应新型城镇化发展的金融服务机制，重点发挥政策性金融作用，稳步拓宽城镇建设融资渠道，着力做好农业转移人口的综合性金融服务。（人民银行、发展改革委、财政部、银监会等按职责分工分别负责）
六、拓展农业保险的广度和深度
（十八）扩大农业保险覆盖面。重点发展关系国计民生和国家粮食安全的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险和森林保险。推广农房、农机具、设施农业、渔业、制种保险等业务。（保监会、财政部、农业部、林业局等按职责分工分别负责）
（十九）创新农业保险产品。稳步开展主要粮食作物、生猪和蔬菜价格保险试点，鼓励各地区因地制宜开展特色优势农产品保险试点。创新研发天气指数、农村小额信贷保证保险等新型险种。（保监会、财政部、农业部、林业局、银监会、发展改革委等按职责分工分别负责）
（二十）完善保费补贴政策。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县的县级保费补贴。（财政部、保监会、农业部等按职责分工分别负责）
（二十一）加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，增强对重大自然灾害风险的抵御能力。（财政部、保监会、农业部等按职责分工分别负责）
（二十二）加强农业保险基层服务体系建设，不断提高农业保险服务水平。（保监会、财政部、农业部、林业局等按职责分工分别负责）
七、稳步培育发展农村资本市场
（二十三）大力发展农村直接融资。支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场上进行融资，鼓励发行企业债、公司债和中小企业私募债。逐步扩大涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具的规模。支持符合条件的农村金融机构发行优先股和二级资本工具。（证监会、人民银行、发展改革委、银监会等按职责分工分别负责）
（二十四）发挥农产品期货市场的价格发现和风险规避功能。积极推动农产品期货新品种开发，拓展农产品期货业务。完善商品期货交易机制，加强信息服务，推动农民合作社等农村经济组织参与期货交易，鼓励农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务。（证监会负责）
（二十五）谨慎稳妥地发展农村地区证券期货服务。根据农村地区特点，有针对性地提升证券期货机构的专业能力，探索建立农村地区证券期货服务模式，支持农户、农业企业和农村经济组织进行风险管理，加强对投资者的风险意识教育和风险管理培训，切实保护投资者合法权益。（证监会负责）
八、完善农村金融基础设施
（二十六）推进农村信用体系建设。继续组织开展信用户、信用村、信用乡（镇）创建活动，加强征信宣传教育，坚决打击骗贷、骗保和恶意逃债行为。（人民银行、银监会、保监会、公安部、发展改革委等按职责分工分别负责）
（二十七）发展农村交易市场和中介组织。在严格遵守《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）的前提下，探索推进农村产权交易市场建设，积极培育土地评估、资产评估等中介组织，建设具有国内外影响力的农产品交易中心。（证监会、发展改革委、国土资源部、农业部、财政部等按职责分工分别负责）
（二十八）改善农村支付服务环境。推广非现金支付工具和支付清算系统，稳步推广农村移动便捷支付，不断提高农村地区支付服务水平。（人民银行、工业和信息化部、银监会等按职责分
工分别负责）
（二十九）保护农村金融消费者权益。畅通农村金融消费者诉求渠道，妥善处理金融消费纠纷。继续开展送金融知识下乡、入社区、进校园活动，提高金融知识普及教育的有效性和针对性，增强广大农民风险识别、自我保护的意识和能力。（银监会、证监会、保监会、人民银行、公安部等按职责分工分别负责）
九、加大对“三农”金融服务的政策支持
（三十）健全政策扶持体系。完善政策协调机制，加快建立导向明确、激励有效、约束严格、协调配套的长期化、制度化农村金融政策扶持体系，为金融机构开展“三农”业务提供稳定的政策预期。（财政部、人民银行、银监会、税务总局、证监会、保监会等按职责分工分别负责）
（三十一）加大政策支持力度。按照“政府引导、市场运作”原则，综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，重点支持金融机构开展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、农业种植业养殖业贷款、大宗农产品保险，以及银行卡助农取款、汇款、转账等支农惠农政策性支付业务。按照“鼓励增量，兼顾存量”原则，完善涉农贷款财政奖励制度。优化农村金融税收政策，完善农户小额贷款税收优惠政策。落实对新型农村金融机构和基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构（网点）的定向费用补贴政策。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。对涉农贷款占比高的县域银行业法人机构实行弹性存贷比，优先支持开展“三农”金融产品创新。（财政部、人民银行、税务总局、银监会、保监会等按职责分工分别负责）
（三十二）完善涉农贷款统计制度。全面、及时、准确反映农林牧渔业贷款、农户贷款、农村小微企业贷款以及农民合作社贷款情况，依据涉农贷款统计的多维口径制定金融政策和差别化监管措施，提高政策支持的针对性和有效性。（人民银行、银监会等按职责分工分别负责）
（三十三）开展政策效果评估，不断完善相关政策措施，更好地引导带动金融机构支持“三农”发展。（财政部、人民银行、银监会、农业部、税务总局、证监会、保监会等按职责分工分别负责）
（三十四）防范金融风险。金融管理部门要按照职责分工，加强金融监管，着力做好风险识别、监测、评估、预警和控制工作，进一步发挥金融监管协调部际联席会议制度的作用，不断健全新形势下的风险处置机制，切实维护金融稳定。各金融机构要进一步健全制度，完善风险管理。地方人民政府要按照监管规则和要求，切实担负起对小额贷款公司、担保公司、典当行、农村资金互助合作组织的监管责任，层层落实突发金融风险事件处置的组织职责，制定完善风险应对预案，守住底线。（银监会、证监会、保监会、人民银行等按职责分工分别负责）
（三十五）加强督促检查。各地区、各有关部门和各金融机构要按照国务院统一部署，增强做好“三农”金融服务工作的责任感和使命感，各司其职，协调配合，扎实推动各项工作。地方各级人民政府要结合本地区实际，抓紧研究制定扶持政策，加大对农村金融改革发展的政策支持力度。各省、自治区、直辖市人民政府要按年度对本地区金融支持“三农”发展工作进行全面总结，提出政策意见和建议，于次年1月底前报国务院。各有关部门要按照职责分工精心组织，切实抓好贯彻落实工作，银监会要牵头做好督促检查和各地区工作情况的汇总工作，确保各项政策措施落实到位。
金融政策和财政政策的区别篇3
关键词：政策性金融；灾后恢复重建；金融服务保障
文章编号：1003－4625（2009）01－0008－04中图分类号：F830.31文献标识码：a
abstract:inthepost-disasterreconstruction,policyfinanceshouldplayanimportantroleforitspowerfulsupportandguaranteefunctions.Soweshouldrecognizetheessentialsofpolicyfinanceanddistinguishthedifferenceamongpolicyfinance,commercialbanking,governmentfinance,developmentfinancingandotherrelatedconcepts.moreover,policyfinancesystemshouldoperateasapilotactivelyinthereconstruction,andlawsandregulationsaboutreconstructionshouldbeconstitutedandissuedandsuitablepolicyfinancialproductsshouldbeprovidedinnovativelytorebuildhomesindisasterarea.
Keywords:policyFinance;post-DisasterReconstruction;FinancialSupportandGuarantee
一、科学认识政策性金融，是运用“特政”支持灾后重建的理论前提
按科学发展观审视我国金融事业的发展，需要多元化的金融制度安排。现阶段我国金融制度的安排大体分为两类，即商业性金融与政策性金融。（曾康霖，2004）那么，究竟什么是政策性金融呢？目前，国内一些人有意无意地误解、错解乃至曲解政策性金融的制度内涵及其科学性，不仅影响到科学的政策性金融理论深入系统的研究与普及应用，而且也使得当前政策性银行改革发展的目标、方向及思路模棱两可、误入歧途和举步维艰。当然，正确认识政策性金融的科学内涵，也是在灾后重建中充分有效地发挥政策性金融特殊功能作用的理论前提和根本保证。早在上个世纪80年代末，白钦先教授就概况了政策性金融的基本含义。在此基础上，结合迄今国内外政策性金融理论与实践的发展变化及特点，笔者认为，所谓政策性金融，是在一国政府的支持和鼓励下，以金融资源配置的社会合理性为最大目标，以政府政策性扶植的强位弱势产业、强位弱势地区、强位弱势领域、强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存贷利率或信贷、保险（担保）的可得性和有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而进行的一种特殊性资金融通行为和制度安排。这里，所谓“强位”，是指关系到国计民生、需要政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊战略性的重要地位；所谓“弱势”，是指这些政策性融资对象由于自身的、历史的和自然的以及特殊时期的特殊原因，造成其在市场经济条件下、在激烈的市场竞争中始终处于劣势和特别弱势的状态。遭受这次汶川地震自然灾害的地区及群众，就是属于强位弱势的地区、产业和群体，亟待政策性金融的特殊支持与援助。这既符合并执行了政府的灾区重建复兴政策、产业政策和社会发展政策等宏观调控政策，也是政策性金融质的规定性及其“政策性”或“特政”的集中体现。
从政策性金融制度结构或业务形式上来看，政策性金融不仅主要是指一切规范性意义上的政策性贷款，而且还包括一切带有特定政策性意向的存款（如住房储蓄、社会保障保险存款）、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、农业保险、公益信托、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通行为活动的总称。所以，对灾区重建的金融支持，既有政策性贷款这种主要形式，也包括政策性保险、担保、公益信托等手段。在现代金融体系中，存在着两大相互对称、平行、并列和互补的基本金融中介，即政策性金融与商业性金融。根据政策性金融的内涵及外延，并相较于商业性金融而言，政策性金融具有如下基本特征：金融资源配置目标的社会合理性；对强位弱势对象的融资倾斜和强力扶植的政策性；融资的优惠性、可得性和有偿性；金融功能的特殊性；“一行一法”的法律独特性；制度载体的多元性。所以，尽管政策性金融以社会合理性和公共绩效作为资源配置的首要目标，但也并非不讲经营绩效或经济效益、并非不讲信用的有偿性、单向无偿分配财政资源的政府机关或慈善机构，而是具有其自身特点、特有绩效评价体系的特殊金融制度。
在这次抗震救灾中所发生的种种金融“特政”行为，也属于政策性金融制度的范畴。因为政策性金融作为一种特殊的制度安排，其业务经营主体或制度载体可以有多种选择，既可以由专门组建的政策性金融机构（包括政策性银行、政策性保险公司等）独立经营或专营，也可以由其他各种类型的金融部门和金融机构，在特殊时期、特殊地区、特定领域，通过多种方式（如制定和实施金融“特政”、自愿承担社会责任等）经营或兼营政策性金融业务。这次汶川特大地震后的一系列政策性金融业务政策，不仅有政策性银行的主动介入和承担，而且也有央行、银监会以及商业性金融机构所采取的属于政策性金融范畴的特殊金融政策，因而灾后政策性金融制度载体在这一特定领域呈现出多元化的明显特征。
二、充分发挥政策性金融机构服务灾后重建的先导性、主动性、主导性和主体作用
国内外的相关实践证明，采取政策性金融机构专营政策性业务，效果会更直接、更明显、更有效。尤其是在遭受自然灾害及贫穷落后的地区，则是政策性金融机构最能直接发挥其特殊功能作用且最能体现其价值的领域和舞台，关键时刻方显政策性金融的制度本色。
所以，我们应该充分发挥政策性金融机构，尤其是三大政策性银行在灾后重建有的先导性、主动性、主导性、主体性的积极作用。这次遭受强烈地震的灾区，也是政策性金融最能直接发挥其特殊功能作用且最能体现其价值的领域和舞台，也真正体现了政策性金融制度设计的初衷。政策性金融机构与商业性金融机构在金融资源配置的主体、目标和地位，性质与宗旨，金融功能，业务运作机制，资产与负债结构，法律的适用性，以及金融监管的主客体与目标等诸多方面存在不同之处。我们鼓励、提倡或“道义劝告”商业性金融机构承担更多的社会责任，但不能强求其必须承担一切或一定的社会责任，因为这违背了市场经济条件下企业自主经营、公平自愿的基本原则。对于商业性金融机构基于成本、风险与收益不对称的考虑而产生的“嫌贫爱富”这种外部性约束，这是企业生存发展的一种本能反应，无可厚非，我们也应该理解和支持，这也有利于金融资源的经济有效性的最佳配置。尤其是中国有很多商业银行都已上市，应该考虑到股东利益最大化的原则。所以，对于市场失灵的领域，包括对灾区的扶贫济困，只能由政府来提供或生产公共产品或准公共产品。政府要做的，就是做市场做不到的事情，而不做市场能做到的事情。这种公共职能的逻辑关系体现在金融领域，就是政策性金融机构只做商业性金融机构做不到的金融业务，而不做商业性金融机构能做到的金融业务。事实上，目前我国的商业银行也在面临着两难尴尬的境地，有的国有商业银行就已经明确表示，他们没有义务承担地震等巨灾造成的信贷损失，作为商业运作的银行，不可能说减免就减免，但现在情况特殊，也没有成熟的处理办法。
三、发挥政策性金融在灾后重建中的独特作用，需要澄清和界定的一些相关概念范畴
发挥政策性金融在灾后重建中的独特作用，既要区别政策性金融与商业性金融不同质的规定性，也要明确政策性金融同政府财政、金融政策、开发性金融等相关概念的理论界分。
市场经济条件下的政府财政或国家财政是一种公共财政，尽管公共财政的逻辑前提也是市场失灵，但其核心概念是公共产品（主要是纯公共产品），与政策性金融资源配置客体的准公共产品有所不同，尤其是公共财政资源配置或公平分配的无偿性，也同政策性金融资源配置的有偿性截然不同。所以，政策性金融不等于财政融资，也不是政府的“第二财政”。财政融资是在早期（主要是二战时期）政策性金融机构初创时的一种主要资金来源渠道，随着当今经济金融运行环境的变化，财政融资正在逐步让位于市场融资的主渠道。然而，即使政策性金融机构在一定或特定时期、特殊融资领域，如这次灾区政策性融资，依靠必要而适量的财政资源也是天经地义、理所当然、无可厚非的，因为政策性金融机构是代表国家与全民利益而从事政策性的业务，提供准公共产品。问题是政策性金融机构用国家资源去从事什么性质的业务活动，所以应该受到质疑的是那些动用珍贵而稀缺的国家资源从事商业性业务的政策性金融机构。事实上，也正是由于我国财政部门十年来对三大政策性银行缺乏必要的财政融资支持这个根本原因，才导致了今天的政策性银行为了生存和发展而不得不另辟蹊径、越位无序竞争的结局，国家也不得不作出深化政策性银行改革的重大决策。
所以，在灾后重建的政策性金融信用活动中，政策性银行既不能单纯讲究利润指标或出于商业性营利目的和动机，也不能无偿地划拨信贷资金，至少应该做到保本或采取无利保本经营型。所谓保本，是指收入能够抵补利息和管理费用这两部分的支出；所谓无利，是在收入可抵支出的基础上，不谋求剩余，不追求盈利。政策性银行如果涉足灾区纯公共产品领域，出现利率倒挂及政策性亏损，则应该采取财政补贴经营型，由财政提供资金来源、贴补、贴息并兜底。否则，就会演变为政策性贷款有借不还或减免偿还的、不规范的“超政策性金融”，也就不能称其为真正的、科学的政策性金融，政策性金融机构也就不能称其为金融机构，机构自身也必将是短命的、不可持续发展的。古今中外政策性金融机构的历史经验和教训已经充分证明了这一点。这是其一。
其二，政策性金融（policy-orientedfinance）不同于金融政策（financialpolicy）。金融政策，一般是指由央行或金融监管部门所制定的金融宏观调控政策，包括货币政策、信贷政策、外汇政策、支付清算政策、信托租赁政策、证券市场政策、保险市场政策以及金融监管政策等；从政策性金融与商业性金融相互对称的角度来看，金融政策还可以分为针对政策性金融的金融政策与针对商业性金融的金融政策两大类。政策性金融是针对强位弱势对象而言的一种制度安排，而金融政策的客体既有强位弱势对象、也有强位强势对象，具有一般性、宏观性、整体性的特点。在西方，金融政策往往是指金融市场，特别是资本市场的政策。所以，面对这次汶川特大地震造成的巨大损失，我国政府采取了种种的金融援助扶植政策，其中也包括政府所采取的政策性金融这项特殊金融政策，利用政策性金融这个强而有力的特殊金融政策工具，支持灾区的灾后重建与复兴。
其三，政策性金融也不同于“开发性金融”。如同农村金融、进出口金融、房地产金融等金融业务领域一样，开发性金融只是具有某种特征的特定金融业务领域，并不是金融理论与业务的基础或基本规范性分类，开发性金融既包括开发性商业性金融、也包括开发性政策性金融。开发性金融同商业性金融、政策性金融彼此既不对称、也不平行、更不并列，进而，开发性金融也不能称为或成为政策性金融的“高级阶段”。“国家信用”是一切政策性金融的共同特征，并不是开发性政策性金融的独有特征，也不可能是开发性商业性金融的特征。“市场化运作原则”是微观经营、运营、操作管理的一个重要原则，但不是最高原则，市场化运作必须服从、服务于政策性金融基本宗旨、职能定位定性这一最高原则。资金筹措渠道与方式的多样化与更大程度的市场化，是现代一切金融的共同趋势或特征，并非开发性金融所独有。开发性金融理论与实践的出发点和落脚点，就是要把开发性政策性银行市场化为追逐自身利润最大化的开发性商业银行。国家开发银行的商业化转型就说明了这一点。可以说，国开行近年来的实践，既是对1994年之前国有商业银行“一身二任”体制的变相回归或传承，也是对国有商业银行过去“一身二任”业务运作方式的开创性变革。这不仅进一步佐证了政策性金融制度在中国长期持续存在的客观必要性，也充分说明现实中仍然需要金融机构直接或间接地经营政策性业务。然而，在我国政策性银行改革发展的进程中，作为政策性金融制度本义的“市场化运作原则”，却不应该被故意炒作、滥用和泛化，更不能各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化或市场化运作同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，乃至于“本末倒置”，将其提升为最高原则。
奥林匹克有句名言：走得再远，也不能忘记自己为什么要出发。同样，政策性银行如何深化改革，也不能忘记政策性金融制度安排的初衷和宗旨。事实上，由于过于推崇、仰视西方的市场化，已经或正在造成我国经济、金融、文化、政治等各行各业的国家安全问题。近年来，我国去西方国家学习、进修、访问的经济金融类专家学者，也大都是去学国外如何追求利润最大化、如何赚钱的商业性金融知识和经验，而很少去学习、关注谋求社会合理性资源配置目标、非营利性的弱势金融、农村金融、政策性金融知识和经验。当然，短期利益往往是直接的和具体的、是诱人的和强烈的，因而是难以抑制的；而长期利益则只有在全局和长久的利益之上才是重要的和值得关注的。然而，作为政策性金融，应该始终关注民族的振兴、国家的发展、社会的进步和人民的福利这一关系到国家前途和长远发展大局的最高战略原则。而且，以政府组织增信、财政兜底的打捆贷款模式为核心的开发性金融理论，在实践中既违背市场经济公平竞争的原则，也缺少明确而充足的法律依据，因而开发性金融也与市场经济条件下注重同商业性金融协调发展的政策性金融截然不同。当然，凭借“不言自明的优势”和“特殊而微妙的背景”、在尴尬中前行的国开行（高晖、陈春，2007），也需要进一步明确自身定性和目标定位，尽快规范自身的业务行为。
所以，作为承载、承担抗震救灾及灾后重建复兴的重要职责、第一天职和先导作用的政策性银行，在当前大灾国难的历史关头，更应该基于非营利性目的，采取保本无利经营型模式，专心致志地专营相关的政策性金融业务，合法合规地遵循商业道德，承担义不容辞的社会责任；而不应该凭借所谓的开发性金融理论，在灾区不受任何限制地从事营利性的开发性商业性金融业务活动。
四、“特政”特事特办，尽快颁行政策性金融支持灾后重建的法律法规，开发创新适合灾区的政策性金融产品
借鉴国外成功经验，尽快制定和颁行《灾区复兴促进法》或《政策性金融区域开发法》，这是规范政策性金融有效运作，以促进灾后重建和灾区尽快复兴的法律保障，也是世界各国促进落后地区社会经济“反弹琵琶”跨越式发展的普遍做法。例如，美国联邦政府为了保障贷款、贴息等一系列区域援助政策的落实，颁发了《地区再开发法》、《阿巴拉契亚地区开发法》等重要法令，把政府援助欠发达地区经济发展的政策性专项资金置于严格的执法和司法监控过程中，而很少发生将资金挪作他用而使项目夭折的事情。日本的区域政策性金融立法更为超前，在制定颁布了《北海道开发法》、《北海道开发金融公库法》及《冲绳振兴开发金融公库法》后，才成立了区域政策性金融机构，依法运作、依法规范、依法保障，有效满足了落后地区开发对中长期资本的需求，也避免了事到临头时的草率应付和许多不必要的延误损失。
关于我国政策性金融专门立法的呼声经久不衰，政策性银行成立运作了十几年，迄今还没有专门或相关的法律法规予以规范和保障，这种立法共识得不到落实尽管有种种主观的或客观的原因，但在大灾大难的紧要关头，在众志成城、抗震救灾的历史时刻，应该本着灾后“特政”特事特办的原则，首先尽快出台相关的专门法律，依法规范和保障各种形式的政策性金融业务活动，尤其是依法落实政策性金融机构支持灾区重建的区域信贷、保险（担保）政策。同时，根据灾区需要，也可以组建跨省份、区域性的灾区复兴信贷银行、政策性保险（担保）公司等一系列区域政策性金融机构。但是，务必汲取中外相关的历史经验教训，力求做到立法先行，或立法与机构建设同步进行。
发挥政策性金融在灾后重建的独特作用，也要求政策性金融机构借鉴国际做法，并结合灾区客户的特殊金融需求，不断地开发和提供适合灾区恢复生产生活、重建家园的金融保险创新产品。各类政策性金融机构，尤其是政策性银行，既要及时足额地保障传统的长期性大额批发贷款的有效供给，加大对灾区电力电网、公路交通、住房建设、电信通信、供水供气、医院学校等抗震救灾重点行业、重点客户的信贷扶持力度，并在贷款资金上予以倾斜，也要开发和提供针对个人的短期性小额零售贷款产品，帮助灾区农民群众尽快重建家园、恢复正常生产生活；既可以直接向灾区弱势群体、弱势产业、弱势领域及基础设施项目等发放政策性贷款，也可以由政策性银行牵头组成银团贷款，或通过商业银行或其他承贷平台发放委托贷款或转贷；既要适当放宽地震灾区小额贷款条件和用途，也要适当扩大小额贷款授信额度上限并适当延长还款期限；既要建立健全政策性金融巨灾援助基金，发行政策性金融特别债券，也要建立巨灾政策性保险及再保险机制，开发巨灾险种。
面对灾后重建，需要在央行和金融监管部门的协调指导下，配合财政政策、金融政策和社会政策，充分发挥政策性金融机构特有的先导性、主动性、主导性、主体性和主力军作用，同商业性金融机构一道，共同吹响金融支援灾区的“集结号”。
参考文献：
[1]曾康霖.按科学发展观发展金融事业需要多元化的金融制度安排[n].金融时报,2004-10-19.
[2]黄丽珠.弱势金融支持:中国金融业未来发展的要务[n].金融时报,2007-03-05.
金融政策和财政政策的区别篇4
落实各项财税支持政策，推动农村信用社改革
《中国农村金融》：财政部门在支持农信社改革改制、实现持续经营方面取得了哪些成效？
财政部金融司相关负责人：财政部积极落实国务院有关深化农信社改革的精神，出台了多项财税扶持政策，支持农村信用社改革改制，实现长期持续支农。一是支持农信社化解历史包袱，优化资产质量。财政部制定了《农村信用社保值储蓄贴补办法》，对1994～1997年期间亏损农信社实际支付的保值储蓄利息支出予以补贴，补贴约88.5亿元。按照农信社保值储蓄补贴规定，财政部根据各地申请及时拨付保值储蓄补贴资金。二是推动农信社深化改革和改制。财政部会同有关部门研究农信社深化改革方案，明确股份制为主的改制方向，支持农信社明晰产权结构、完善治理结构和管理体制，并发展为自主经营、自负盈亏的现代金融企业。在农信社的改制过程中，财政部支持农信社在坚持支农大方向不变的前提下，因地制宜探索改革模式。三是给予农信社税收优惠政策，从2003年至2009年，对试点地区农信社实行所得税中西部全免、东部地区减半征收和营业税减按3%征收的优惠政策。截至2009年末，累计减免农信社两税超过700亿元。从2010年起，财政部进一步扩大税收优惠范围，对全部金融机构的小额农户贷款业务实行营业税、所得税减免，同时，对农信社和法人位于县域的农村合作银行、农村商业银行继续实行3%的优惠营业税率。
撬动金融资源回流“三农”，加大涉农贷款投放力度
《中国农村金融》：财政部是如何引导金融机构加大涉农贷款投放力度的？有哪些具体的举措？
财政部金融司相关负责人：为了引导金融机构加大涉农贷款投放力度，撬动金融资源回流“三农”，财政部于2008年出台了两项奖补政策。一是开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点，二是试行农村金融机构定向费用补贴政策。
《中国农村金融》：县域金融机构涉农贷款增量奖励试点是如何开展的，取得了哪些成效？
财政部金融司相关负责人：县域金融是县域经济和“三农”发展的重要资金来源。但长期以来，受县域经济发展水平的制约，县域金融机构存在资金外流的现象，对县域地区的资金供给长期不足。为了引导和激励县域金融机构加大对县域经济和“三农”的信贷支持力度，财政部于2008年开展试点，对试点地区涉农贷款年度平均余额同比增长超过15%，且不良贷款率同比不上升的县域金融机构，按照涉农贷款增长超过15%部分的2%给予奖励，奖励资金由中央和地方财政按照规定的比例分担，东、中、西部地区的中央地方分担比例分别为3∶7、5∶5和7∶3。
截至2012年末，各级财政部门已累计向9844家县域金融机构拨付奖励资金119.47亿元，其中中央财政拨付68.16亿元，地方财政拨付51.31亿元。农信社获得的奖励资金约占60%。
《中国农村金融》：农村金融机构定向费用补贴政策执行的情况如何？财政部门对西部基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构网点有哪些支持？
财政部金融司相关负责人：财政部于2008年出台了新型农村金融机构定向费用补贴政策，对年度贷款余额同比增长，且符合银监会监管要求的新型农村金融机构（村镇银行的年末存贷比还需要高于50%），按照贷款平均余额的2%给予补贴，补贴资金全部由中央财政承担，政策施行时间为2008～2010年。2010年，为了落实2010年中央1号文件有关“抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保三年内消除基础金融服务空白乡镇”的精神，财政部将设立在西部基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构网点纳入定向费用补贴范围，并将政策施行时间延长至2012年。
截至2012年末，各级财政部门已累计拨付补贴资金36.21亿元，其中拨付957家新型农村金融机构31.53亿元，农信社发起设立的新型农村金融机构获得的补贴资金约占10%；拨付1292家基础金融服务薄弱地区金融机构4.68亿元，其中农信社网点获得的补贴资金占80%以上。
因地制宜支持农信社改革取得阶段性成果
金融政策和财政政策的区别篇5
促进完善农村金融机构体系提高机构服务能力
目前，我国已经建立起了农村信用社、农业银行、农业发展银行、新型农村金融机构等多种所有制并存、覆盖各行政层级的农村金融机构体系。为促进农村金融机构体系不断完善，财政金融部门综合运用税收、奖励、补贴等政策工具，积极推动农村金融机构改革，提高其服务能力。
一是实施农业银行整体改制，探索商业化支农路径。按照“面向三农、整体改制”的原则，动用大量财务资源对农业银行实施财务重组和股份制改造，提高核心资本充足率，改善资产质量，初步建立了现代企业制度。同时，充分发挥商业性金融支持“三农”的主渠道作用，倡导和帮助农业银行试点推广惠农卡，至今已发行3000万张，农户贷款余额568亿元，惠及农户余万户。
二是支持农村信用社改革改制，实现持续经营。财政部会同有关部门研究农村信用社深化改革方案，明确股份制为主的改制方向，并给予农村信用社保值储蓄补贴(88.5亿元)、税收优惠(超过700亿元)等政策，支持央行向农村信用社发放专项票据(累计发放1656亿元)置换不良资产，帮助其实现持续发展。同时，地方财政部门积极采取措施支持农村信用社发展。辽宁、广东省财政对亏损农村信用社给予分红补贴，坚定了社员持股信心。湖北省财政提出了“坚持股份制改革方向，用五年时间整合符合条件的县级联社，将省联社改制成农村商业银行”的整体规划，并提供政策和资金支持。新疆自治区财政提出一揽子深化农村信用社改革的建议，允许财政资金按照市场化原则存入农村信用社，为农村信用社扩大对公存款打开了一条通道。
三是支持农业发展银行拓展业务，进一步发挥政策性支农职能。2006年以来，财政部支持农业发展银行在做好粮棉油购销贷款工作的基础上，不断拓宽业务范围，重点支持农业开发、农村基础设施建设和农业产业化龙头企业、加工企业，加大农村中长期信贷投放力度，强化政策性支农功能。
四是给予新型农村金融机构费用补贴，支持其持续发展。针对新型农村金融机构设立时间短、初期财务压力大等困难，中央财政对2008年1月1日至2010年12月31日之间年度贷款平均余额同比增长，且达到银监会监管指标要求的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类新型农村金融机构(村镇银行年末存贷比还要高于50%)，按年度贷款平均余额的2%给予补贴，以减轻其财务压力，支持其持续发展，以引导更多社会资金投向农村，发展业务灵活、形式多样、贴近“三农”的金融机构，填补金融服务空白。2009年和2010年中央财政分别拨付了补贴资金4189万元和2.19亿元资金。据统计，截至2009年末，全国共设立172家新型农村金融机构，较上年末增加65家，年末存款余额269亿元，贷款余额181亿元，分别较上年末±曾长315.70%和429.86%。2010年5月，为巩固和扩大补贴工作成果，财政部扩大了政策覆盖范围，从2010年1月1日至2012年12月31日，对设立在西部地区基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构网点，按照网点年度贷款平均余额的2%给予定向费用补贴。
支持农村金融业务发展引导金融机构加大农村金融服务供给为支持农村金融业务发展，财政金融部门不断创新支持方式、完善制度建设，力求发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导金融机构加大农村金融服务供给。
一是实施财政奖补政策，激励金融机构加大支农力度。为引导和激励金融机构加大涉农贷款投放力度，财政部于2008年开始推行县域金融机构涉农贷款增量奖励试点。对试点地区涉农贷款年度平均余额同比增幅高于15%，且年末不良贷款率同比没有上升的县域金融机构，财政部门按涉农贷款年度平均余额同比增长超过15%。的部分给予2%。的奖励。2008年试点范围包括黑龙江、河南、湖南、云南、新疆等5省(区)，同时为了支持广西田东县探索农村金融发展，允许其参照执行试点政策。2009年，为了进一步发挥政策效果和更好地总结试点经验，财政部将内蒙古、江苏、安徽等3省(区)纳入试点。2009年和2010年，各级财政部门根据资金管理办法对县域金融机构的奖励资金申请进行了审核拨付，分别拨付奖励资金8.64亿元和20.79亿元，其中中央财政分别承担5.19亿元和12.10亿元。为进一步做好试点工作，2010年9月，财政部在完善试点政策的基础上，进一步扩大了试点范围，将河北、辽宁、吉林、江西、山东、湖北、广西、四川、陕西、甘肃等10省纳入试点。同时，为了减轻突发事件对农村发展的影响，支持相关企业度过难关，恢复生产，财政部出台了专项贴息政策，对重点家禽养殖、加工以及疫苗生产企业流动资金贷款实施财政贴息政策，共对600户次企业办理财政贴息6.21亿元，累计撬动银行贷款约630亿元;对奶制品企业收购生鲜奶予以财政贴息，鼓励其加大原料奶收购力度，帮助奶农减少损失，保护奶农利益。地方财政部门在财政奖补政策方面也进行了一些探索，如江苏省财政探索对金融机构涉农贷款发放予以奖励、上海市财政对上海农村商业银行支农贷款给予贴息、浙江省财政对金融机构的涉农贷款给予风险补偿等。
二是通过税收优惠支持农村金融业务发展，提高服务持续能力。针对涉农业务成本高、风险大和农村金融机构财务压力大的问题，财政部允许金融机构对涉农贷款分类后，按规定的比例计提贷款损失专项准备金，并在计算应纳税所得额时全额扣除。同时，为进一步加大财政促进金融支农力度，财政部积极研究税收优惠政策，包括减免小额农户贷款、农业保险等业务相关的金融机构营业税、所得税，以及扩大营业税优惠政策覆盖范围等。此外，地方财政部门也针对农村金融出台了税收优惠政策，如吉林省财政对新型农村金融机构实行营业税专项补助、云南省财政对农信社上缴的营业税予以返还等。
三是完善支农制度建设，调动金融机构支农积极性。在金融财务制度方面，按照国务院有关精神，财政部放宽了金融机构对涉农贷款的呆账核销条件，授权金融机构对符合一定条件的涉农贷款进行重组和减免，可酌情减免本金和表内利息。在金融机构业绩考核方面，将涉农贷款等指标作为加分因素纳入绩效考核体系，使支农业务对金融机构的薪酬水平产生积极影响，激励金融机构主动支农。
稳步推进农业保险解除农民后顾之忧为防范农业生产风险，解除农民后顾之忧，从2007年开始，中央财政按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，在部分省份进行农业保险保费补贴试点。2007—2010年，中央财政不断加大支持力度，完善相关制度，分别投入21.33亿元、48.69亿元、59.65亿元和67.77亿元，用于农业保险保费补贴。同时，各地财政部门也投入了相应的配套资金。在各级财政的支持下，农业保险取得了快速发展，支持“三农”成效显著。
一'是财政资金撬动农业保险快速发展，保险保障能力显著提高。自1982年恢复开办农业保险以来，由于经营成本和赔付率居高不下，农业保险亏损严重，长期处于停滞状态，全国保费收入规模仅为3—4亿元，提供的风险保障不足40亿元。中央财政开展的保费补贴试点工作有效调动了各级财政、保险机构和广大农户的积极性，农业保险市场规模迅速扩大，2007年至2010年9月，累计参保农户3.9亿户次，全国农业保险保费收入累计达到417.7亿元，提供风险保障超过8000亿元。
二是补贴品种逐步增加、比例逐步提高、区域稳步扩大，保障范围基本全面覆盖。首先，保费补贴品种逐步增加。中央财政补贴品种由2007年的5个增加至现有的三大类，分别为水稻、小麦等种植业，能繁母猪、奶牛等养殖业，以及森林和天然橡胶保险等，基本涵盖了关系国家粮食安全和百姓民生的主要农畜品种。其次，补贴比例逐步提高。对于种植业保险，中央财政配套的保费补贴比例由2007年初的25%。提高至东部地区35%。、西部地区40%。;对于公益林保险，中央财政补贴比例达50%。再次，补贴地区稳步扩大。中央财政对种植业保险补贴基本覆盖粮食主产区，养殖业保险补贴已覆盖全部中西部地区，森林保险补贴已在江西、福建等6个省份开展。
三是农户参保比率迅速上升，农业生产受保障程度大幅提高。随着保险意识不断普及，广大农户参保农业保险的比例明显提高。截至2010年9月，全国农作物及林木累计投保25.75亿亩，约占补贴地区农作物及林木总面积的50%。。在一些主产区，农业保险投保率更高。江苏省小麦投保率超过90%。，湖北省水稻投保率超过85%。同时，全国能繁母猪、奶牛累计参保1.54亿头，占全国能繁母猪、奶牛总数超过80%。农业保险的快速普及大幅提高了农业生产受保障的程度。
金融政策和财政政策的区别篇6
在财税关系方面，财政部不承担直接组织收入的责任，征税和
与此有关的法律诉讼问题，由国家税收部负责，但联邦税收政策则归财政部制定。在财政支出方面，财政部通过预算控制全部政行支出，但不负责直接的拨款事项，日常的支出管理由国库部负责。在财政银行关系方面，财政部参与利率、汇率政策的制定和对金融机构的管理，中央银行董事会成员要包括财政部的一名副部长。另外，作为中央银行的加拿大银行行使国库的责任，管理政府帐户。在国债发行和管理工作中，财政部负责编制联邦政府的国债发行计划和公债基金的统一管理，中央银行则具体安排政府债券发行和还本付息事项等。
具体来讲，财政部的主要任务是：
(1)进行国内外经济形势分析和预测；
(2)对财政和其他经济政策、措施提出意见；
(3)在确定财政政策的基础上，推荐满足政府需要的措施（包
括支出、贷款、税收、借债和现金管理办法等）；
(4)对收支平衡、外汇储备和国际货币金融协议、造币相关
事务提出意见；
(5)对联邦与省的财政经济关系政策提出意见，同各省当局
进行对话，向省政府支付补助金；
(6)执行预算法和为国有公司与机构筹资金。
加拿大财政部共设7个业务局，分别负责税收政策、经济发展、财政政策和经济分析、国际贸易和国际金融、金融部门政策、联邦省关系及社会政策、信息传递与协商等。
（1）税收政策局：负责涉及联邦税收的所有事务，其中最重
要的任务是为政府制定税收政策。该局下设税收法规、公司所得税、个人所得税、销售税、税收估价等5个处，分别负责税收立法、税收政策和税政管理及签订国际税收协定；对公司所得税、资源税税收政策问题进行数量经济分析，对调整公司税在财政收入和宏观经济的影响方面提出意见；对个人所得税（包括社会保险税）进行数量经济分析，制定与个人所得税有关的政策；负责制定联邦销售税的政策和立法工作；负责评价税式支出、税收政策的结构及关税抵免等措施的效果，定期编制税式支出帐户，等等。
（2）经济发展政策局：负责为部长提供经济、财政和金融问题的广泛的分析支持和政策咨询。下设经济发展、环境能源和资源政策两个处，以及国有公司指导委员会。
经济发展处负责工业、地区发展的政策和规划，还从事对私营
公司财务状况的分析和咨询。环境、能源和资源政策处负责对环境、能源、矿产、渔业和北方地区的发展问题提供政策咨询，进行深入的经济和政策分析。国有公司指导委员会负责向财政部和国库部报告国有公司的财务计划、资本预算，制定对国有公司的拍买政策，以及控制国有公司的投资证券等业务。该委员会直接向负责经济发展政策的副部长和计划部副秘书长报告工作。
（3）财政政策和经济分析局：负责对国家经济和财政形势进行分析，协助财政部长按政府既定的财政政策行事，并要经常分析合作伙伴国家的经济发展状况，对每个季度的国内财政状况作出预测，根据收支变化对经济和财政政策提出意见，并在编制预算过程中发挥主要作用。该局下设财政政策、经济研究和政策分析、经济分析和预测、计算机和分析服务等4个处。
财政政策处在编制预算过程中发挥关键作用，负责审查公共帐户和财政报表的格式和内容。内设3个小组，其中两个小组负责收、支预测分析，提出收支和债务管理的基本决策建议，并为支持政府财政收支的实现提出政策要点；第三个小组负责省及地方政府的经济分析。经济研究和政策分析处主要从事结构分析、宏观分析和政府部门分析三项工作。研究与政策相关的经常性和中期性的财政经济问题，包括美加贸易、税收政策、市场（如劳动力）的作用与调整、本国公司与其国际竞争对手的成本对比、实际利率的决定、人口变化和农业政策对经济的影响、政府对企业补助范围的评价、环保问题、鼓励竞争的措施等各个方面。经济分析和预测处主要通过建立模型进行经济分析和预测。经济分析的任务是根据生产、外贸、价格、国内需求、金融市场、劳动力市场等经济指标的变化，提出当前经济状况的报告。报告分周、月和季度三种，内容涉及对宏观经济因素的分析和对企业状况的分析。同时，该处还要进行季度经济预测，除了预测本国财经状况外，还要对美国和经合组织国家的财经状况进行季度分析和预测。为此，要不断完善宏观预测和政策分析模型，并和起草预算报告。
（4）国际贸易和金融局：负责参与国际经济事务。下设关税、国际经济关系、国际金融和发展、国际经济分析4个处。分别负责关税政策和相关法律；参与制定双边或多边贸易协定，处理贸易争端；与国际货币基金组织、世界银行、欧洲发展建设银行、经合组织等进行联系，并参与国际贸易、投资利率和国际债务等事务；分析国际经济和财政发展状况及其对国际金融的影响等。
（5）金融部门政策局：负贡管理联邦政府的借款计划，并为部长批准国有公司的借款提出意见，制定金融市场和汇率政策及金融机构的规章制度。下设金融机构、金融市场两个处，以及金融市场规章改革组。金融机构处负责提出和确定联邦金融机构的法规与制度，提出反通货胀的措施。金融市场处负责为联邦政府和国有公司提出借款的政策建议，作出借款计划，并对汇率、国际货币储备和收支平衡，以及金融市场的趋势与发展问题进行分析和政策咨询。金融机构规章改革检查组负责金融机构立法改革事项，并制定相关的政策和规章。
金融政策和财政政策的区别篇7
一、陕西财政促进农业农村贷款的现状
党的十七届三中全会提出要创新农村金融体制。陕西省财政部门高度重视金融支农工作，主要实行四类财政政策，探索发挥财政杠杆作用，积极培育和健全农村金融服务体系，农业信贷投入呈逐年增加趋势。全省涉农贷款余额从2008年末的1140.2亿元增加到2011年末的2536.9亿元，3年平均增长30.55%，有效缓解了农民贷款难问题，促进了农村经济发展和农民增收。
一是中央财政农村金融机构定向费用补贴政策。2009年起，财政部开始在全国实行农村金融机构定向费用补贴政策。2011年，陕西省财政部门对于全省新型农村金融机构及9个市120个基础金融服务薄弱乡（镇）的银行业金融机构网点，按照其当年贷款平均余额的2%给予费用补贴，补贴资金共计2313万元，由中央财政全额负担，由此带动农村金融机构为陕西37个县发放各类贷款11.6亿元。
二是县域金融机构涉农贷款增量奖励政策。2009年起，财政部在全国进行县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作。财政部门对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。奖励政策创新财政资金投入方式，把财政奖补政策与信贷政策有机结合，加强财政资金与金融资本的有效衔接，在调动金融机构支农积极性等方面发挥了积极作用。2010年，财政部正式将陕西省列入奖励政策试点地区，奖励资金由中央和地方按7∶3比例共同负担，其中地方负担的30%部分，由省、县财政按8∶2比例负担。2011年陕西省75个县的金融机构发放涉农贷款1952.2亿元，比上年增加390.7亿元，同比增长25%，共获得涉农贷款增量奖励资金2.23亿元。
三是财政涉农贷款贴息补助政策。涉农贷款贴息补助政策主要有扶贫贷款贴息（分为项目贴息和小额到户贷款贴息）和农发产业化项目贷款贴息政策。通过对农业产业化龙头企业和贫困户发展产业的贷款予以一定的贴息补助，放大财政资金杠杆作用，充分引导金融和社会资金投入农业农村。2011年陕西省涉农贷款贴息补助资金共1.20亿元，拉动贷款40亿元以上。
四是农民资金互助政策。2006年，财政部支持在陕西省贫困村建立和发展村级发展互助资金组织，由财政扶贫资金和贫困村农户以入股方式投入自有资金组成贫困村村级互助资金，缓解贫困农户发展资金短缺问题，推进贫困村和贫困农户可持续发展。目前，陕西省已在1750个贫困村建立互助资金组织。2011年财政扶贫资金安排4500万元支持建立贫困村村级互助资金组织。
各县区为解决农户贷款难、担保难的问题，分别采取各项措施，大力推广用于农业生产的农户小额信用贷款。例如汉中市勉县，在对农业农村小额扶贫贷款按政策进行财政贴息基础上，启动金融支持订单农业试点工作，加大支持力度，强力推进名、优、新、特农产品研发，提高市场竞争力，同时，通过对农户的信用状况、道德品质、致富能力、家庭资产等情况进行综合调查来确定农户的评级结果，给予2万至5万元的授信额度，农户持“信用证”到信用社办理贷款，无需任何抵押担保手续，随用随贷，方便快捷。
二、陕西省农业农村贷款难问题的剖析
国有商业银行纷纷撤离农村网点后，目前的农村金融市场主要依靠农村信用社等金融机构支撑，造成农村资本的大量“城市化”，农村金融体系“失血”严重。总体来说，虽然涉农贷款数量逐年增长，但是仍远远不能满足农户日益增长的贷款需求。
一是农民贷款渠道少。大多数县区内只有农村信用社、邮政储蓄银行和农业银行三家金融机构，面向农户发放贷款的主要是农村信用社（或农村合作银行）。同时，小额贷款公司、村镇银行、互助资金等新型农村金融机构发展速度还不快，专门为农民贷款提供担保服务的机构尚处于发展初期，数量少、规模小，远不能满足农民的贷款担保需求，加大了农民贷款的难度。
二是金融机构涉农贷款投放额度小。由于农业生产中主要是分散经营，现金交易普遍，经济行为的可核查性差，经营风险较高，而收益率相对较低，金融机构对农民农户贷款的积极性不高，发放贷款资金额逐年呈现出下降趋势。再加上农民一般没有足够的可供抵押的有效资产，难以达到金融部门信贷支持的条件，也是造成贷款难的重要原因。目前，各金融机构发放农户信贷资金以短期小额信贷为主，单笔贷款额度小。
三是审批手续复杂。农户每申请一笔贷款需要提供担保，还需复杂的审批程序，耗费时间长，很容易错过农忙时节。
四是支持政策的“缺位”和“错位”。长期以来，我们对农村的财政投入相对不足，农村水、电、交通、农业基础设施等硬件建设滞后，加大了农户生产经营的风险。另一方面，从全省面上来看，直接用于支持农户小额贷款发展农业产业的资金量很小，难以从根本上解决资金短缺问题。各级政府近年来不断出台支持农村金融发展的相关政策，但各类扶持政策零星，对金融机构的扶持方式单一，体系也不够健全，缺乏系统性和长效性，还有一些地方政府直接介入金融机构具体业务过程，使地方农村金融机构承担了过多的行政性和政策性业务，干扰了金融机构遵循市场化运作。
三、支持破解农业农村贷款难题的财政政策
农村金融是高成本、高风险、低收益的行业，在现阶段如果完全由金融机构来承担风险不可能做到持续经营。解决好金融支持“三农”与分散风险这对矛盾，破解农业农村贷款难题，需要以适当的财政政策和资金引导，通过税收优惠、财政贴息以及建立完善激励机制、担保基金等方式，适当补偿涉农金融机构的风险，降低经营成本，鼓励金融机构加大信贷投放，提供“三农”发展的资金需要。
1.支持健全和完善农村金融体系。现代农业发展和新农村建设，对金融机构和金融服务都提出了新的要求，需要建立多层次、多元化的农村金融机构体系，满足不同层次的金融需求。要通过适当的财政政策支持和引导，推动农村金融改革，逐步构建以农信社为主，农业银行和邮政储蓄为辅，新型农村金融机构为补充的农村商业信贷服务体系，让农村广大群体享受到多元化的金融服务。一是支持建立多元化的新型农村金融机构。不断完善“正向激励”的农村金融政策体系，对农村金融机构，在准入门槛、存款准备金率和财税政策方面给予政策激励，吸引社会资本参与建立村镇银行、小额贷款公司和资金互助社等社区性金融机构，为农村金融注入新鲜血液，拓展农村经济融资渠道，活跃农村金融市场。二是实行差别化的财政支持政策，以一定的财政奖补政策引导金融机构在农村地区增设机构网点。例如，对新设的新型农村金融机构以及银行金融机构在基础服务薄弱地区（空白乡镇）的新设网点，省上给予20万至30万元开办费补助，调动各金融机构进入农村市场的积极性，力争尽快消除全省基础金融服务空白乡镇，增加金融服务网点，切实解决农村金融服务不足的问题。
2.支持涉农金融产品和服务方式创新。要针对不同区域生产特点和经济发展水平，开展多种形式的试点，加紧研究和制定政策，有效解决农民贷款无抵押物问题。一是拓展“一卡通”抵押贷款范围。2010年，陕西省开始在渭南蒲城县和泾阳县开展“一卡通”抵押贷款试点。下一步，要继续完善“一卡通”抵押贷款机制，加大对“一卡通”抵押贷款支持力度，支持更多的县区开展这项工作。二是支持农民专业合作社联保贷款。重点支持增加合作社开展社员资金互助的银行保证金、开展社员生产互助保险的风险基金，利用现有的小额贷款担保公司、金融机构，财政贴息，用于开展为合作社提供贷款担保，引导金融机构创新抵押机制，放宽贷款条件，稳步增加信贷规模，解决合作社贷款难问题。三是加快开展住房、宅基地使用权、土地承包经营权、林权抵押质押贷款试点，逐步完善机制，待政策调整许可后，迅速推广。
3.完善金融业激励机制，引导金融机构加大对“三农”信贷投放力度。在加强新增贷款激励、涉农贷款增量奖励和定向费用补贴等力度的同时，通过制定科学规范的贷款考核奖励政策，鼓励金融机构增加涉农贷款，实现以财政资金激励引导加大信贷投放。一是对银行业金融机构完成省政府下达的年度新增贷款考核指标的，根据增长幅度，给予50万至300万元奖励；二是完善财政专项资金存放商业银行管理模式，加大对商业银行支持“三农”的考核指标权重；三是设立金融发展贡献奖和金融创新奖，对支持省域经济发展作出突出贡献及金融创新取得显著成果的组织和个人，给予20万至50万元奖励。
4、完善农村金融的激励和风险分担机制，支持农村金融创新服务。一是加大农业政策性保险的支持力度，建立农业风险转移机制。通过增加保费补贴资金规模，增加保费补贴品种，扩大政策覆盖面，探索建立农业再保险和巨灾风险分担机制，增强保险机构涉农保险能力，为农业生产提供风险保障。二是建立和完善农业担保机制，不断完善农业担保资金补偿和风险分担机制。按照“政府扶持、多方参与、市场运作”的模式，以财政资金引导，吸引金融资本注入、民间资本投入，整合国有资产，不断增加农业担保机构注册资本，推动农业担保公司持续发展。为防范、化解担保风险，建立以农业信贷担保机构提取风险准备金为主，以财政风险补助资金为补充的担保风险金补偿机制，逐步探索建立政策性再担保基金制度，构建农业担保风险分担的长效机制。三是通过设立网点补助，费用补贴、税费减免等支持措施，建立政府风险补偿机制，确保基础金融服务薄弱地区的基本金融服务。
综上所述，发挥公共财政职能作用，创新财政支持手段和方式，加强财政政策与金融政策、协调配合，不断完善农村金融体系，提高农村金融服务的质量，引导和鼓励农村金融机构加大对“三农”支持，解决“农村金融”失灵问题，是财政支持农村金融发展的方向和政策着力点。
课题组长：苏新泉
课题副组长：程涛乔朴苏诚
金融政策和财政政策的区别篇8
一、国外农业政策性金融的运作
(一)美国农业政策性金融
1、美国农业政策性金融体系的构成
美国农业政策性金融主要包括信贷体系和保险体系两部分,而农业政策性信贷又包含以合作金融为基础的农业政策性信贷体系和政府农业信贷机构两种类型。
首先是以合作金融为基础的农业政策性信贷体系。农场信贷银行与合作社银行等其他类型机构合并,形成了农业信贷合作社。其次是政府农业信贷机构。在1933年美国政府为了缓和农产品过剩危机,利用金融手段对农产品销售和生产实行政府干预与调节,建立了商品信贷公司。1935年成立了农村电气化管理局,对农村电业合作社和农场等借款人发放贷款,用于架设电线,组建农村电网,购置发电设备,发展通讯设施,提高农村电气化水平。1935年,美国还建立了直接属于政府的农民家计局,成为美国政府办理农业信贷的主要机构。另外还有其他农业政策性金融形式。农场信贷系统保险公司承保农场信贷系统票据本金和利息以及对投资者发行的其他债务的及时支付,并负责管理农场信贷保险基金。联邦农业抵押公司的目的是为了农业不动产提供融资,以及为农村的贷款人提供更大的流动性而吸引新的资金。
2、美国农村政策性金融的运作
在资金来源方面,主要有:资本金、发行债券、借款和经营收入。农业政策性金融机构最初设立的资本金基本上都由政府部门提供。例如联邦中期信贷银行、合作社银行、商品信贷公司,其资本金完全由政府直接提供。同时美国发达的金融市场使得美国农业政策政策性金融机构可以从金融市场通过发行金融债券和票据,向社会公众筹措资金。资金来源的另一个渠道就是借款,可以向银行借款,也可以向其他金融机构借。
在资金运用方面,主要有:贷款、担保等。政策性贷款是美国农村政策性金融机构资金运用的最主要形式。例如联邦中期信贷中期信贷银行贷款对象为农业生产者会员,贷款用途主要农牧业生产与经营。担保也为各政策性金融机构普遍采用。例如农民计家局对商业银行和其他金融机构向农民借款人发放的贷款提供担保。
(二)法国农业政策性金融
1、法国农业政策性金融体系的构成
法国是西欧最大的农业国,也是最早建立农业政策性金融机构的国家。法国农业政策性金融体制是建立在合作金融基础之上的。法国农业信贷银行,既可以发放贷款,又可以吸收存款,能够提供各种金融服务,逐步向商业化、综合化、国际化方向过渡。在保险方面,为了补偿农民因自然灾害造成的经济损失,法国从1840年成立了第一家地区性相互保险公司,到1986年正式确定为法国农业相互保险集团公司,专门经营农业保险及相关业务。另外,法国农业信贷银行也在中央金库和地区金库设立特别担保金,从事普通担保、国库特别担保和对地区金库进行担保。并且由法国农业相互保险集团公司专门经营农业保险及相关业务。
2、法国农业政策性金融的运作
在资金来源方面,主要有:资本金、存款、发行债券和借款等。法国政策性金融机构在成立之初,一般都是由政府牵头,倡议大银行或公共机构进行持股组建的。因此,这些金融机构多为股份制形式,同时具有半官方的性质,可以从事一些商业银行开展的业务,可以吸收活期存款、定期存款和储蓄存款等。另外发行债券和借款也是法国农业政策性金融机构资金来源的两大渠道。它可以在金融市场上发行各种债券来筹措资金。法国农业信贷银行战略联盟己经成为一个上市公司,2001年法国农业信贷集团开始向社会公开发行股票,目前社会公众所持股票己占到其股权等40%以上。
在资金运用方面,主要有:贷款、投资、贴现和担保等。最主要的资金运用是根据政策法规和业务需要发放各种优惠贷款,特别是在农业方面发放了大量贷款,为法国继续巩固传统农业大国和保持其农业的优势地位发挥了重要作用。投资也是法国农业政策性金融机构资金运用的一项重要内容。
(三)日本农业政策性金融
1、日本农业政策性金融体系的构成
日本的农业政策性金融包括准政策性金融机构农林中央金库,及严格意义上的政策性金融机构农林渔业金融公库。(1)农林中央金库。日本农林金库成立于1923年,是一家准政府机构,是政策性资金提供的主要渠道。农林中央金库是作为日本合作社体系的“中央银行”而存在的,贷款客户主要有该系统中的合作社组织和农业、渔业、林业机构。(2)农林渔业金融公库。其目的是“在农林渔业者向农林中央金库和其他一般金融机构筹资发生困难时,公库提供低利、长期资本以增加农林渔业生产力”。
日本农业信用担保制度是根据农业信用担保保险法,由全国47个都道府县先后成立的农业信用基金协会和农林渔业信用基金分别实施的信用担保制度和信用保险制度构成,目的是解决农业生产者向商业性金融机构申请农业贷款时自我担保不足的问题。农业信用担保保险的对象包括农业渔业金融公库的所有借款者,对促进政策性信贷资金的发放起到了保障和促进作用。
2、日本农业政策性金融的运作
在资金来源方面主要有:资本金、发行债券和借款等。与其他大多数国家一样,日本的农业政策性金融机构的资本金也是多由政府提供。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成:一部分是由一般会计和产业特别会计历年所拨入的预算资金;一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金;还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金。
在资金运用方面主要以贷款为主。农林渔业金融公库的资金运用主要是对土壤改良、造林、林间道路、渔港等生产性基础设施建设资金提供贷款,以及对维持和稳定农林渔业的经营、改善农林渔业的条件所需资金提供贷款。
二、国外农业政策性金融运作的成功经验及对我国的启示
(一)重视农业政策性金融在我国农业和农村经济发展中的作用
农业、农村、农民的“三农问题”始终是中国经济发展面临的根本问题。但是在金融市场中,资本追逐利润最大化的结果使其获得行业的平均利润,低于平均利润的经营项目或产业将得不到足够的货币资本支持。国家利用财政转移支付职能支持农业是最直接的调控方式。然而,财政补贴既受到wto农业协议的严格限制,同时更受到我国财力不足的严重制约,财政对农业投入不足已经成为我国农业发展的障碍。从下列图表我们可以看出,20世纪90年代以来,尽管国家财政支农支出的绝对值增长较快,但是农业支出占其比率却呈下降趋势。农业政策性金融属于财政融资的范畴,是财政手段的延伸,是财政和金融的有机结合,能有效弥补财政支农职能的不足,在贯彻政府产业政策和区域政策,增加农业投入调控资金投向方面具有特殊的职能作用。
(二)政府对农业政策性金融机构提供扶持政策
由于农业政策性金融所从事的农业领域具有生产周期长、风险大的特点,经济效益不高、商业金融不愿涉足,但是对国民经济发展却有重要影响。因此为了发挥农业政策性金融的作用,各国政府一般都在资金和政策上给予大力支持。
目前各国政府对农业政策性机构的扶持主要采取以下几种方式:一是通过财政渠道提供长期、稳定、低成本的资金来源;二是通过中央银行再贷款保证资金供应;三是通过政府担保支持农业政策性银行在国内外筹资,随着经济发展水平的提高和市场机制的完善,政府不必直接为政策性金融机构提供资金,而是对农业政策性金融机构发行的债券提供担保,将农业政策性金融机构的信用高度提高到国家信用的同等水平;四是通过财政补贴、税收等手段改善农业政策性银行的财务状况。所以,我国政府对政策性银行的支持还可以考虑提供债券融资担保、税收优惠、贴息、增加资本金、对部分项目贷款给予特别担保等措施。
(三)通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障
各国大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障。目前,美、日等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系,对农业政策性金融业的监管严密规范。在健全的法律保障下,政策性银行按照法人的框架以及银行的机制在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。这就在一定程度上减少了外部行政行为对政策性银行经营活动的干预,使其能够自主地在风险管理、人力资源、信息化手段和金融创新能力等方面提高经营管理水平。
(四)农业政策性金融机构有明确的业务对象和服从政策的贷款投向
农业政策性金融作为政府执行农业政策的特殊机构,为体现政府的政策导向在支持对象上应具有一定的选择性,政府一般都对农业政策性金融机构的服务条件进行明确的限定。同时国外农业政策性金融一般会随着一国社会经济环境的变化而演进。农业政策性金融机构的设计、农业政策性金融的主要任务、职能以及运作方式上,都会根据所处的外部环境与本国的战略目标相应地做出调整。例如日本在经济发展的不同阶段赋予公库不同的农业政策性金融业务,很好地适应了农户在不同时期对信贷资金地需求,为政府不同时期地农业政策实施提供了有力地政策性金融支持。
(五)信贷融资模式应为我国农业政策性银行的主要发展模式
政策性银行的发展有两种模式,既财政融资发展模式和信贷融资发展模式。在我国确立以信贷融资为基础的农业政策性银行发展模式是可行也是必要的,它适应可我国经济发展的客观要求,有利于强化农发行所应承担的责任,减少银行对国家的依赖,减少债务人对政府的依赖,防止产生道德风险。
目前,我国农发行基本属于信贷融资的发展模式。中国农业发展银行的运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款。自2004年以来,中国农业发展银行融资方式不断进行创新。目前,中国农业发展银行形成了以人民银行再贷款为依托,市场发债融资为主体,各类存款以及同业拆借、票据交易等为补充,以市场化为主的多元化融资格局,其中金融债券已经成为中国农业发展银行最主要的资金来源。
金融政策和财政政策的区别篇9
一、支持中小企业融资发展
1、建立和完善中小企业贷款风险补偿资金运作机制，市财政从2011年起每年安排3000万元中小企业贷款风险补偿资金。凡符合条件的银行业金融机构、融资性担保机构的中小企业贷款损失和担保代偿损失，市财政给予损失额1%的补偿。
2、对市辖区银行业金融机构新增的小企业、微型企业贷款，省、市和区（市经济技术开发区，以下简称“经开区”）财政按其当年季末平均增加额的3‰给予奖励。
3、依法合规经营的融资性担保机构季末在保贷款平均余额同比增加且担保放大倍数4倍以上的，市本级财政对其季末在保贷款平均余额放大4－10倍部分，按2‰的比例（单户最高不超过200万元）给予奖励。
4、依法合规经营且担保放大倍数3倍以上、年化综合担保费率低于2%的县域融资性担保机构，省、市和县财政按融资担保费收入的30%给予担保费补贴（单户最高不超过200万元）。
5、对改制成功且与保荐机构签订上市辅导协议的上市后备中小企业，省、市和县区（经开区）财政分别给予100万元的补助；上市成功的，省、市和县区（经开区）财政分别给予50万元的奖励。
6、中小企业培育上市期间上缴的企业所得税、因上市利润调整而增加的税收，属于地方留成部分由企业所在县区（经开区）财政全额返还；属于省财政部分由市财政全额返还；属于中央财政部分由市财政暂借给县区（经开区）财政，由县区（经开区）财政全额暂借企业，待企业上市后，由企业还县区（经开区）财政，年终通过结算归还市财政。除不可预测因素外，企业如自行中止上市，按“第14届市人民政府第28次常务会议纪要”规定处理。
7、对上市中小企业成功实施再融资的，省、市财政一次性分别给予50万元的奖励。
8、凤台县、潘集区和毛集综合实验区每培育1家上市中小企业，市财政给予企业所在地政府50万元奖励。
9、对成功发行集合债券、短期融资券和集合票据的中小企业，省、市和县区（经开区）财政分别给予发行费用15%、最高不超过30万元的补贴。
二、支持加强“三农”金融服务
10、继续开展大宗农作物和重要畜禽产品保险试点，扩大试点品种和范围，将大棚蔬菜、油菜及规模家禽养殖场纳入保险范围，提高农业保险覆盖面，防范和化解农业生产风险，增加农民收入。
11、新设的县域涉农融资性担保公司1年内担保放大倍数1倍以上、农业项目担保额占比50%以上的，省、市和县财政给予其实收货币资本的1.5%、最高不超过50万元的一次性奖励。
12、对新设的新型农村金融机构，省、市和县区（经开区）财政给予其实收货币资本的1.5%、最高不超过150万元的一次性奖励。
13、鼓励和支持市级银行业金融机构在县域增设分支机构。对政策性银行、国有商业银行、股份制银行、城市商业银行、农村银行、邮政储蓄银行新设的分支机构，省、市财政分别按每个30万元予以补助。
14、鼓励和支持市级银行业金融机构在市辖区增设分支机构。对政策性银行、国有商业银行、股份制银行、城市商业银行、农村银行、邮政储蓄银行新设的分支机构，市财政按每个30万元予以补助。
15、支持农村信用社改组改制，对成功改制为农村商业银行的，省、市财政分别给予20万元的一次性奖励。
16、完善县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，县域金融机构当年涉农贷款季度平均余额同比增长超过15%以上的部分，由中央、省、市、县财政分别按1%、0.5%、0.5%、0.5%给予奖励。
17、实施新型农村金融机构定向费用补贴政策，对符合条件的新型农村金融机构，中央财政按其贷款平均余额的2%给予奖励。县域金融机构当年新增贷款占新增存款的比例达到40%以上的，市和县财政给予50万元奖励。
18、支持银行业金融机构开展农业保险保单质押贷款，省、市和县区（经开区）财政按其当年季末农业保险保单质押贷款平均余额的7.5‰给予奖励。支持融资性担保机构开展农业保险保单质押担保业务，市和县区（经开区）按其当年季末农业保险保单质押担保贷款平均余额的7.5‰给予奖励。
19、对年度考核合格的县域小额贷款公司，县级财政按其实际缴库营业税的50%返还；小额贷款公司、融资性担保机构所得税前扣除，分别比照银行业金融机构和保险机构相关政策执行。
20、对年度考核合格、服务“三农”、贷款利率不高于基准利率2倍的县域小额贷款公司，县级财政按其涉农贷款、工业企业贷款季末平均余额的3‰给予奖励。
三、支持创业促进就业
21、对从事微利项目的个人或者合伙经营和组织起来就业的，其借入的小额担保贷款，认真落实中央财政给予全额贴息的政策。
22、对符合条件的劳动密集型小企业贷款，中央和市、县区（经开区）财政分别按照基准贷款利率的25%、25%、10%给予财政贴息。
23、鼓励和支持扩大小额贷款担保基金规模，市本级财政每年安排小额贷款担保基金500万元，凤台县财政每年安排小额贷款担保基金300万元；加强担保基金和贴息资金监管，用好用足小额担保贷款政策。
24、对担保基金担保的小额担保贷款且免收担保费的，由同级财政按照2%年化费率给予经办担保机构补助。
25、鼓励金融机构开发适合中小企业、“三农”和个人创业的金融创新产品。市政府每年组织开展一次金融创新产品评奖活动，对获奖的金融机构给予10-50万元奖励。
四、支持金融体系建设
26、鼓励各类金融机构在我市设立分支机构。对在我市设立总部性或者区域总部性金融机构的，省、市财政结合其注册资本规模分别给予一次性补助，其中注册资本超过10亿元的，分别补助500万元、300万元；注册资本5－10亿元的（不含5亿元），分别补助300万元、200万元；注册资本1－5亿元的，分别补助200万元、100万元。
27、省级银行业金融机构在我市新设市级以上分支机构的，市财政一次性给予每个新设机构50万元的补助，并给予5000万元存款支持，营业满一年后按照《市市本级政府性资金存放商业银行管理改革实施方案》参与考核。
28、规范政府性资金存放商业银行管理，建立政府性资金与商业银行对我市贡献挂钩激励机制，将纳税规模、贷款规模、行风评议指标纳入考核范围，每年分两次考核评分，以引导商业银行加大对我市信贷资金的支持力度。
29、鼓励民间资本和外资依法进入融资性担保行业，增加行业资本实力，促进市场竞争；2012年市本级财政将安排5000万元专项资金，壮大担保机构实力，促使其注册资本达到3.5亿元。
30、完善法人治理结构，健全风险控制制度，支持市担保投资公司加强银保合作，采取联保、再担保等方式，积极发挥市担保协会作用，加快推进全市担保体系建设。
五、有关要求
31、各级党委、政府要加强领导，成立组织（领导小组名单附后），周密安排，稳步实施。各相关职能部门、各金融监管机构要各司其职、各尽其责。市政府将建立会议制度，定期召开会议，研判形势，加强协作，促进发展。
32、市财政局、市政府金融办要会同人民银行市中心支行、市银监局等有关部门尽快研究制定实施细则和具体考核办法，确保各项政策落到实处。
33、各金融机构要积极响应，研究制定具体落实方案和措施，进一步拓展业务范围，调整业务结构，创新产品服务，为经济社会发展提供有力的金融支撑。
金融政策和财政政策的区别篇10
一、政策性金融的国际经验借鉴
上世纪80年代以来,国外政策性金融体系整体出现转型和分化,有的因经营不善而被兼并或重组,有的转为商业化经营机构,但农业政策性金融由于其特殊使命,却在各国不同程度地加强。国外农业政策性金融发展比较成功和具有代表性的,有美国、日本、法国、印度、泰国等国家的农业政策性金融机构。
1、立法保障。国外农业政策性金融机构基本都建立在专门法律基础之上,如,美国先后制定《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》和《农业信贷法》,并相应成立农业信贷管理局、农场信贷银行、联邦农业抵押公司和联邦农业信贷银行融资公司;日本1945年依据《农林渔业金融公库法》成立农林渔业金融公库,其贷款种类和条件由《山村振兴法》等十余部法律明文规定;印度于上世纪80年代依据《国家农业和农村发展银行法》成立国家农业和农村发展银行。通过立法,明确政策性金融机构与政府、中央银行、商业银行的关系以及政府的支持方式等,将其性质、地位、经营管理与政府机构及商业银行区别开来,按照法律进行监管。而我国至今也没有一项政策性银行法律,从政策性银行建立及其后续的改革发展事宜,均以政府文件的形式来予以明确。
2、资金来源。国外农业政策性金融机构基本由政府出资或由政府出资控股,资金来源较广,各有侧重,美国主要是发行由政府担保的债券,日本是以邮政储蓄资金和简易人寿保险资金为主,法国主要是吸收公众存款和单位定期与活期存款、发行债券以及国家财政拨付,印度主要是发行政府担保债券、中央银行再贷款、向外国政府或国家金融机构借款等,泰国则可以吸收公众和商业银行这类低息存款。我国农发行2004年7月以前主要依赖人民银行再贷款,再贷款占全行总负债的比重维持在90%以上。其后5年,通过拓展市场化融资逐步减轻对央行再贷款的依赖,至2009年末,发行政策性金融债券100期,筹融资余额达1.25万亿元,占总负债的77.4%,跃居成为全国银行间债券市场的第三大发行主体。
3、政策支持。各国政府普遍在税收、利息补贴、损失补贴等方面对农业政策性金融机构予以政策支持,形成比较健全的风险控制和补偿机制。一是壮大资本。法国农业信贷银行开展长达50多年的中长期贷款业务,几乎全来自于国家资助;泰国1996年创立的农业和农业合作社银行,其资本金已由40亿铢扩增到489亿铢,大部分为财政注资。二是减免税收。印度、泰国对农业政策性银行免交所得税、附加税和其他关于收入、利润、收益方面的税收。三是贴息和补偿损失。美国、法国对农业贷款普遍实行贴息制度;日本的农林渔业金融公库在管理上直属于财政部门,财政干预较多,提供贷款资金、补贴贷款利息、补偿损失和债务保证等。四是实行有差别的存款准备金制度。美国、英国、日本、泰国等国家中央银行要求农村机构缴存的准备金比例均低于城市商业银行。我国农发行所享受的政策支持则很有限,除收购贷款免印花税外,不享受其他任何税收减免政策,贷款贴息及损失补偿仅限于政府指令性政策性贷款,且与同业同等缴存存款准备金。
4、支农模式。一是按组织结构区分,有单一结构型和复合结构型,前者只设一个金融机构,没有或很少有分支机构,往往只从事农业政策性金融批发业务;后者分支机构多且遍布全国,可直接从事部分或全部农业政策性金融零售业务。二是按资金运用区分,有直接贷款和间接贷款两种,也就是“零售”和“批发”的关系。三是按业务运作区分,有单轨运行和双轨运行,前者只从事政策性业务,后者同时从事政策性业务和商业性业务,政策性业务执行政府指令,商业性业务严格按商业化原则管理。我国农发行为复合结构型,直接向涉农企业发放贷款,不向农户个体放款,实行政策性业务和商业性业务双轨运行。
应当说,各国农业政策性金融的发展模式、功能定位、管理机制各不相同,与各自的国民经济特点和执政理念密切相关,如美国的政策性金融体系强调对弱势经济个体的保护,维护自由竞争制度;德国政策性银行的支持重点包含厂中小企业、基础设施、重点行业等诸多领域,符合该国银行功能全面化的一贯传统;同时,在实践过程中各国的政策性金融也都有各自的长处和不足,如日本的政策金融机构存在行政化主导和政府的过度干预的弊端,因此,在学习借鉴各国农业政策性金融经验的同时应结合我国国情取长补短,择其善者而用之,避免照搬照抄。
二、完善农业政策性金融制度
我国农业政策性金融起步和发育较晚,并且在制度安排上存在缺陷,亟待加以完善。以下四个问题应优先解决。
首先是健全法律保障的问题。缺乏法律保障对发挥农发行支农职能带来许多弊端:一是职能定位不清晰。农发行成立15年始终没有一个明确的支农定位,无法确立长远经营战略,其“三个发展阶段”的形成,固然是政策性金融的经营方向,必须依据国家政策调整而调整,但也因缺乏法律保障,使其支农思路长时期陷于混乱。二是作为国家政策性银行的地位受到挑战。国外农业政策金融由于有立法保障,因此在支持农业发展中具有不可替代性和权威性。而我国农发行存在的意义与价值则始终受到质疑,特别是最近几年,由于在业务发展过程中与商业性银行竞争的问题,农发行一度饱受业内指摘。三是政策支持难以到位。农发行成立以来资本金一直就没有补充过,在统筹安排财政支农资金方面不拥有话语权,在风险控制和补偿机制方面没有充足保障,在监管上接受与商业银行相同的标准。上述方面,均不同程度
抑制了农发行的积极性。因此,完善我国农业政策性金融制度必须立法先行。考虑到目前国家开发银行已完成商业化改造,进出口银行也正开展相关改革,因此可制定专门的《中国农业发展银行法》或《条例》,从法律层面确定相关重要事项:一是在职能定位上,明确农发行农业政策性银行的性质;二是在业务范围上,明确农发行业务范围随国家农业政策进行调整的原则;三是在公司治理上,明确农发行实行现代公司治理机制;四是在风险控制和补偿机制上,明确国家对农发行在货币、财税等方面的扶持政策;五是在监管机制上,实行区别于商业银行的监管模式和考评体系。
其次是筹集低成本支农资金的问题。农发行以国家信用为基础,不组织个人存款,这种特性某种程度上使之资金成本要高于同业。而农发行投放贷款执行人民银行同期同档基准利率,基本不上浮,对一些优质企业还采取适当下浮利率政策,如果没有一定规模的稳定的低成本资金,就难以长期保持让利“三农”的热情,就可能更多地选择一些风险相对较低、回报相对较高的农业信贷项目,以维持财务上的可持续,而这与农发行扶持弱质、弱势农业的办行初衷是相悖的。农发行市场发债取得较大成功,一方面适应了国际农业政策性金融扩展市场化融资渠道的趋势,获取了大规模的支农资金,但另一方面,和人民银行再贷款相比,金融债券融资筹资成本相对较高,且易受市场波动影响,农发行迫切需要解决筹集长期、稳定、低成本资金的问题,使其支撑农业基础建设具有可持续的资金来源。可考虑一是赋予农发行在财政支农资金方面的话语权。我国财政支农资金与农发行信贷计划缺乏关联性,应注重二者的黏合效应,统筹安排形成支农合力。可通过国家财政专项拨款、建立农业基金等形式充实农发行资金来源,并归集各类财政支农资金由农发行统一拨付,保证财政支农资金不“外流”。二是对农发行开展政策性业务所需资金,完全由人民银行提供低息优惠贷款或由财政直接拨款保障供给。三是在继续加强农发行市场发债工作,使其成为引导社会资金“回流”农村的重要载体的同时,可比照国外做法,研究制定相关农村信贷服务政策,明确规定商业银行、邮储银行上一年度存款余额比例以适当利率转存农发行,实现“引导”与“强制”相结合。四是将各类社保资金纳入农业政策性金融资金来源范畴。
第三是完善风险控制和补偿机制的问题,应综合运用财政、税收和货币优惠政策,建立健全对农发行的政策扶持长效机制,确保其顺利贯彻党和国家的农业经济政策。一是完善财政扶持政策。可通过财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券的方式,补充农发行资本金,使其资本充足率不低于商业银行。要完善中长期贷款补偿机制。农发行的信贷业务中,政策性贷款损失财政子以兜底,商业性贷款损失财政不予兜底。农发行近几年开展的农业开发和农村基础设施建设等中长期贷款业务,被列为商业性业务,说白了,农发行一方面要替政府做事,一方面却要自担风险,这显然不尽合理。从本质上讲,农发行的信贷业务都带有明显的政策性特征,支持的重点为发展前景看好而因为当前投资收益较低需要政策扶持的弱势产业,并且由于支持对象的普遍弱质性,农发行的业务经营不可避免会出现亏损,因此,只要是由于政策原因出现的亏损,都应建立相应的补偿机制。可建立农业风险基金专项对政府指令性及指导性农业项目贷款本息进行补贴,将政府主导项目列入财政预算实行先贷后拨机制。二是实行税收优惠政策。对农发行开展的政策性业务,应减免营业税及所得税用于充实资本金,并允许在税前增提呆账准备金。三是实行适当的货币政策倾斜制度。比照商业银行,把对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划。降低或取消对农发行的存款准备金要求,增加其可运用资金,增强对农业投入的能力。四是加快健全农村信贷担保机制。政府应加大对农村信贷担保体系建设的支持,建立由政府牵头出资、农民和农村企业参股的专业化信贷担保机构,有条件的可扶持建立农村信贷担保基金。着力完善农业保险机制,根据农业经济发展要求逐步扩大农业保险范围。
第四是强化政策性金融的市场主体地位问题。考虑到农业政策性金融服务的特定范围具有高风险、低收益的突出特征,如何既充分履行政策职能,又保障和提升政策性金融持续发展能力,对各个国家都是一个具有挑战性的难题。解决好这项难题,除了加强政策扶持,关键是要贯彻市场化原则,赋予政策性金融完全的市场主体地位,避免行政主导和过度干预的影响。一是按照现代银行的通行规则建立健全政策性银行的治理结构、经营机制和管理体制,以增强自身的风险管理和内部控制能力。抓紧启动政策性银行的股份制改革,在坚持国家控股的前提下,引入具有拥有先进管理经验、与“三农”关系密切的战略投资者,既扩充政策性金融的资本实力,增强服务的针对性和灵活性,又促进内部管理体制和机制的不断完善。二是允许政策性银行在国家政策范围内有充分的经营自,在经营范围上,避免对政策性金融机构画地为牢,过分束缚,允许其参与合理的市场竞争,通过市场机制的磨练提高金融服务水平和管理水平,同时也为各类涉农客户提供更加充分的选择权,促进金融资源在城乡之间的自由流动和优化配置。三是健全政策性金融的激励约束机制。坚持市场化管理的基本思路,客观评价和考核政策性金融的经营绩效,在确保国家政策执行到位的前提下,落实按绩效挂钩奖励的分配机制,允许政策性银行留存一定比例的利润用于挂钩奖励,充分调动和保护政策性银行的积极性,提高可持续发展能力。
三、政策性金融支撑农业基础性建设的基本思路
(一)将农业基础建设中长期贷款纳入政策性贷款范畴。农业基础建设周期长、投入大,改变农业基础薄弱的状况,搞好大规模、高标准、持续发展能力强的基础设施建设需要巨额和持久的资金投入,在民间资本、市场资源短期内无力单独承担的情况下,农业基础建设的投入带有明显的公益性质,为此应将农业基础建设的中长期贷款纳入政策性贷款范畴,以利于强化政府和财政在支持农业基础建设中的责任和义务。特别是对政府应承担的建设性任务,在不具备大规模投入财力的情况下,可实行财政投入与农业政策性信贷资金相结合的方式。将此类贷款纳入政策性贷款范畴,一是有利于发挥政府调控作用,研究和解决好社会性、公益性、基础性事业建设的问题;二是还贷付息资金来源有较可靠的保障,能够增强农发行的安全感和积极性。对政策性中长期贷款项目,由中央政府予以贴息。
(二)发挥政策性金融在支持城乡一体化中的主导作用。推动城乡一体化发展既是加快新农村建设的重要途径,也是从根本上打破城乡二元结构、全面建设小康社会的战略举措。为此有必要把农业政策性金融作为有效的金融工具,围绕城乡规划、
产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业“五个一体化”的推进,充分发挥支持的主导作用。一是在支持地域上,配合县域在联结城乡中的枢纽作用,明确把县域城镇作为政策性金融支持的重要着眼点,通过大规模地支持土地整治、复垦、配套设施完善等措施,支持人口向城镇集中、住宅向社区集中、产业向园区集中,支持县域经济在集约利用土地等各类生产要素的基础上扩大规模,加快发展提升县域城镇的服务水平和人口承载能力,促进农民的就地和就近城市化。二是在业务范围上,进一步放宽对农业政策性金融的限制,在大三农的范围内,允许政策性金融大力支持县域和联结县域的重要基础设施、产品市场体系、社会化服务体系和新型生产经营组织。三是在经营方式上,发挥政策性金融的桥梁和纽带作用,除了直接支持重点骨干项目,还可以通过参股村镇银行、委托县域金融机构办理个人存贷款等方式,加大政策性金融的引导和扶持作用,带动农村金融体系的不断完善。