土地利用规划法篇1
（河南师范大学法学院，河南新乡453007）
摘 要：厘清土地利用规划权力的法律属性涉及到将政府行使规划权力的行为纳入到法治化轨道中，也涉及土地利用规划法治化路径的选择问题。土地利用规划权力在宏观层面属于宏观调控权，在微观层面属于市场规制权。土地利用规划行为与经济法的制度功能具有契合性。确定土地利用规划权力的经济法属性有助于维护土地市场的正常秩序、协调土地资源的利益分配关系以及促进土地资源的可持续利用。因此，我国应当从经济法视域下进行土地利用规划权力制度模式设计。
关键词：土地利用规划权力；经济法；法律属性
中图分类号：D922.33 文献标识码：a文章编号：1002－3240（2015）02－0093－06
收稿日期：2015-01-12
基金项目：本文是国家社会科学基金项目一般项目:《新生代农民工城市融入的法律制度创新研究》(12BFX092)与国家社会科学基金项目一般项目：《农村发展与农民财产权保护的法律问题研究--以土地整理为背景》（11BFX066）阶段性成果
作者简介：赵宁（1980-）,女，辽宁沈阳人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：经济法、环境资源法。
近年来，随着国家建设的加速和新型城镇化的推进，大到国家战略，小到一个城市街区、一座村庄、一个项目的建设，哪被规划了，哪就往往成焦点，成为公权和私利纠葛的战场。但这焦点也有两面性，科学论证、一以贯之的规划利国利民，而头脑发热、朝令夕改的规划劳民伤财。地方政府通过土地利用规划权力自上而下地推动城镇化的实践，使规划过程容易受资本和权力的不当干预，地方政府以“公共利益”之名行权力寻租之实的现象时有发生。在土地财政的驱动下，地方政府滥用规划权力以新农村规划建设、城镇化建设为名将集体土地变性为国有土地，进而出让获得土地出让金，这些行为有损社会公正，也涉及到因侵犯集体土地权利而产生的征地拆迁纠纷进而演化为群体性事件和社会稳定问题。那么土地利用规划实践中存在的种种问题，使人们不禁会发出这样的疑问：土地利用规划权到底是一种什么性质的权力？该权力的内容如何？如何建立一套行之有效的规则体系在保障该权力正当行使的同时防止其被滥用？在中国尚未制定专门调整土地利用规划的法律制度背景下，土地利用规划政策仍然是当前土地利用规划部门行使规划权的主要依据。土地利用规划权力法治化的一个核心问题就是如何界定土地利用规划权力的法律属性，并将其规定在宪法和法律法规之中。该问题的解决会影响到土地利用规划权力的准确配置、土地利用规划手段法定化的实现、法律责任的确定以及土地利用规划法律关系的规范化。
一、土地利用规划权力法律属性的研究现状梳理
对我国土地利用规划权力法律属性的界定在理论上尚存在分歧，各种观点及理由纷呈已影响到土地利用规划法治化路径的选择，因此有必要对此认真加以研究探讨。关于土地利用规划权力的属性我国法学界主要形成“行政法权”说和“经济法权”说两种观点。目前主流观点将土地利用规划管制定位为行政行为，即认为土地利用规划管制性质是一种行政管制行为，是土地行政管理部门运用行政权力对土地利用人所实施的一类行政管理行为[1]。例如有的学者指出，土地利用规划在本质上属于行政规划。行政规划作为一个动态的过程，为多元利益之间的博弈提供了一个可能的平台。[2]还有的学者认为土地利用规划制定是一种行政立法行为，或曰抽象行政行为。例如，刘飞认为城市规划是一种规范性文件，制定城市规划的行为是抽象行政行为。[3]持经济法权观点的学者则认为土地利用规划权力具有经济法权力属性，指出土地利用规划权是政府干预市场活动的一种工具，是在市场活动中的宏观调控权[4]。还有学者进一步指出国家对于土地资源的宏观调控主要应通过土地利用总体规划来完成，即土地利用总体规划应具有“宏观调控权”性质，而土地用途管制权与土地征收权应是执行土地利用总体规划的两项管制工具，具有市场规制权性质[5]。全国性土地利用规划属于宏观调控性规划，其他规划属于调节性或实施性规划[6]。有效的规划控制方式首先应改变土地利用规划的行政法或民法调控的思维定势，确定规划的宏观调控法律规范属性；其次通过配置经济法律规范，优化土地利用规划的法律控制机制[7]。
二、土地利用规划权力的内容
（一）土地利用规划宏观调控权
土地利用规划的一个主要目标是实现未来对土地和建筑空间需求与未来土地和建筑空间的供给匹配。市场机制不可能提供公共产品，如市政设施、公共服务设施的提供获得依赖政府。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。为了达到这个目标首先从供给角度考虑：通过指定土地是否开发、进行土地利用区划、提供基础设施服务、保护特殊用地，以及将不同用途分配到不同地块上，来满足对土地的各种需求。这些土地供给角度的政策必须平衡补贴土地利用用途之间的相互竞争，包括环境保护和生活便利设施的需求和一系列经济需求[8]。以城市总体规划为例，其为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。政府通过组织编制土地利用规划对可以利用的资源进行分析整合，对未来发展空间进行分析预测；通过批准的具有法律效力的土地利用规划把发展战略落实到空间布局，行使对经济的引导和调控职能；[9]土地利用规划作为政府对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，已经成为政府的公共政策工具，它涉及各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。
在我国，宏观层次土地利用规划可视为国家和省级规划，是战略性、政策性、导向性的规划，为国家的宏观经济环境调控提供依据。规划的效力主要体现在行政上，一方面它要求下一级规划必须在该规划的控制下进行，另一方面该规划的实施需要通过下一级规划的落实来反映。《土地利用总体规划编制审查办法》第16条规定，土地利用总体规划应当包括下列内容：现行规划实施情况评估；规划背景与土地供需形势分析；土地利用战略；规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；土地利用的差别化政策；规划实施的责任与保障措施。第17条规定，省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：部级土地利用任务的落实情况；重大土地利用问题的解决方案；各区域土地利用的主要方向；对市（地）级土地利用的调控；土地利用重大专项安排；规划实施的机制创新。由此可见，宏观土地规划权的内容是从全国或全省范围人口的合理分布、资源优化配置、生产的合理布局、经济的均衡发展、食物的安全供给以及环境的良性循环出发，提高土地利用的战略目标，制定土地利用政策，保障耕地总量动态平衡，下达土地利用控制指标，协调跨区域中的项目用地布局。实质上，土地的宏观控制规划重点在于指标控制。我国正处于社会转型时期，土地利用规划权力制度依据从计划经济体制下的行政权力占主导地位的管理模式发展到现在政府正在退出土地市场，只进行宏观调控。
从对土地所有权限制的视角来看，土地利用规划意味着国家作为国民经济的合同管理，这对土地所有者的产权作一定的分割。这种分割的本质必须对土地宏观管理权究竟是财产权还是政治权力做出判断。对此，著名土地学学者周诚教授做出如下分析：第一，国家对土地所有权的分割，与直接依靠政治权力而进行的征税、征用土地等政府行为在本质上有所不同。当然，土地宏观管理者之所以拥有宏观管理权是由于它掌握政治权力。因此，应当区别“土地宏观管理权”和“土地宏观管理者产权”——土地宏观管理者从土地所有者手中分割而来的土地产权。[10]第二，代表国有土地所有者的政府部门，通常是土地管理部门，而代表土地宏观管理者的政府部门，则包括规划、计划、土管、物价、税收等多个部门。第三，依据某种产权理论，国家拥有土地的“高级所有权”，即“上级所有权”——土地的大部分支配权和管理权；个人拥有的土地所有权称“下级所有权”——土地的大部分使用权和收益权。就中国的条件判定二者是独立的可能更切合实际。
（二）土地利用规划市场规制权
1.土地用途管制权
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。各国在土地用途分区管制上的总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境免受土地利用外部不经济现象的发生，从而提高人民居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现；有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及经济发展得到有效的控制，也使公共设施的服务水准得到有效保障[11]。从域外有关国家的情况看，日本地域地区制是非常典型的土地用途管制制度。日本《都市计划法》第8条规定了地域地区，其中包含十种类不同的使用分区管制，可再分为用途类、利用密度规制类、景观类、业务交通类、防灾类及事业促进类等六种土地使用管制分区。地域地区都市计划部分属都道府县都市计划，其余属市町村都市计划，为日本土地使用管制最核心之部分[12]。该制度为增进维持都市之高度机能与良好环境，于都市计划区域中设定一定范围内之土地为一地域或地区，于其中对建筑行为等土地利用行为设定一定之土地利用管制。
2.开发控制权
开发控制是各国土地利用规划权行使的主要内容之一，其控制方式与法定规划相关。在美国、德国和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发个案时享有有限的自由裁量权，只要开发划定符合这些规定，就肯定能获得规划许可。这种开发控制具有明确性的优点，但是灵活性较差。在美国，地方行政区通过实施土地利用管制来影响自然资源开发和保护，这一做法通过规定开发区位和用地类型从而间接的起作用。例如在湿地和泛洪区建立限制开发的土地利用分区；通过对特殊许可证、有条件开发、低影响开发标准的要求从而对开发地点和开发方式进行管制；通过建筑集群分区和细分管制来影响商业和住宅开发的空间分布；利用城市增长边界来限制开发和降低对城市边缘资源的影响[8]。在英国和新加坡，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发申请个案时，享有自由裁量权，可以具体问题具体分析，附加特定的规划条件。相比之下，这种规划许可制度具有很强的灵活性与回应性。
3.建筑物用途管制权
建筑物用途变更会影响城市的各个方面，因而许多国家对建筑物的用途管制也有相应的规定。依据德国《建设法典》，营建规划所设定的建设类型、规模、运行建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则是约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这些的秩序规则将无法获得建筑的许可。在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许可的主要原则是必须与周边的环境特质相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定使用用途[13]。在美国建筑量体管制有关的规定有建蔽率、容积率、高度限制、建筑退缩、前后侧院临栋间隔、最小地基规模、容积奖励、停车数量、装卸货等。
4.建成环境控制权
对建成环境的控制权行使是要控制环境的污染和达到一定的建成环境的质量。发达国家一般都有严格的环保法律，在法律的约束下环境控制很严格。这一过程也体现在规划管理的过程中。概括国外对环境控制主要有以下几种方式：建设前的环境评估报告、区域协调方法、设计审查和用途管制[9]。例如在荷兰，市政当局分区规划的制定必须通过一些专门审查，比如说噪音、污染等方面的审查，从而确保该规划不会有损环境保护。荷兰法律依据在这方面制定了全国性的相关标准，分区规划必须达到这些标准，否则就必须修改[14]。
三、对土地利用规划行为经济法属性的论证
从市场经济的角度看，土地利用规划是对私人土地资产开发权的限制。土地利用规划行为从本质上来看是发展权的重新配置、克服土地利用的外部性和提供土地公共产品，这与经济法权力属性具有契合性，即土地利用规划权力具有经济法权力属性。
（一）土地发展权的重新配置
土地利用规划是一项旨在部门间、区域间合理分配土地和组织土地利用与保护的政府干预手段，在其编制和实施过程中涉及土地发展权的界定、确认和利用，如将农地规划变更为城市建设用地。从土地权利角度分析，土地利用规划的实质是土地发展权的配置。土地利用规划将导致一定区域土地利用类型面积的增减变化以及具体地块的土地利用方式和与此相关的具体地块的收益的改变。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，最终还是要落实到规划上[15]。西方国家的成功尝试和运用证明，这项制度在明晰土地开发权利以及归属、保护耕地和生态环境、保存古代建筑物、提供开阔空间、消除因规划造成的土地所有者（使用者）权益不公平等方面发挥了重要作用[16]。从空间宪政的角度，土地发展权的设置就是空间资源的配置过程。这个过程不是一个价值中立的过程，而是一个充满价值冲突和价值判断的过程。土地发展权的调整与配置反映土地开发的相关社会关系，包括土地开发空间与利用秩序，开发各方当事人利益关系。
（二）克服土地利用的外部性
在土地利用过程中，如果土地利用主体的经济活动对其它经济主体所产生的影响是积极的，则称为外部经济或正外部影响；如果是消极的影响，则称为外部不经济或负外部影响。在土地利用规划的制度设计中，有助于克服市场外部性的制度主要包括以下几项制度：
1.环境影响评估制度。依据环境影响评价法律制度对规划与建筑项目进行评价，以事先预防的方式评估各种土地使用行为的外部性，界定环境污染的成本，并通过法律经济手段限制环境污染。[17]例如，在美国基于城市公共环境品质的保护需要，各项土地利用使用规划、开发规划以及城市设计都必须对自然景观、城市交通、历史文化等因素提出环境影响评估。
2.负外部性制造者付费制度。土地开发之结果若造成“外部成本者”，土地使用之外部性，概可区分为开发量拥挤外部性及开发强度外部性，此会造成公共设施的不足与环境的恶化，在土地使用与管制上，由于双方当事人（政府与开发商两者之间）对于土地外部效果存在不同立场，质言之，政府一方欲以增加土地开发之外部效益，使该开发地区之居民将得以“雨露均沾”，但此举却会增加土地开发者之开发成本。因此主管机构必须设法与土地开发者好好进行协商，以解决其外部性问题，并避免土地资源之不当使用[18]。美国一些州征收冲击费在某种意义上是一种城市法令：当一个新的建筑建成后，每个房屋都要承担为公共服务的固定捐助。开发商欲开时所必须付的冲击费可被解释为法规。其将地主的发展权转移到市府或服务设施提供者，并出售这些权利给开发者。这些费用的法律合法性在于其能显示所征收的费用及区位是与使用这些经费所提供服务的成本密切相关的。[19]
3.正外部性受益者交费制度。即因政府基础设施建设和公共物品提供使临近的土地业主受益，土地价值因正“外部性”而提高。政府可通过地产税（土地价值提高，地产税也相应提高）收回基础设施的部分回报。新加坡政府通过“开发收费”收回部分因为容积率提高而提升的土地价值[20]。
（三）提供土地公共产品
在市场配置制度下，市场不会主动提供公共品用地，所以需要政府使用最强有力的干预，征收土地所有权、使用权，由国家确定其土地用途。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。规划权力具有公共利益特性，应当对社会公共资源的配置，体现一种公共利益。土地利用中的公共利益应当包括经济公益、环境公益和社会利益。[1]规划权力应当协调来自社会各方的利益，保障规划朝着社会公共利益最大化的方向前进。因此，土地利用规划权行使必须坚持社会本位，按照居民公共服务所付出的费用最少、使公共设施利用率最高并以最大限度的公平原则来布置公共设施，并通过法律、法令予以确保。
土地利用规划提供的公共产品主要包括：（1）粮食安全。一定数量的农地是有效保证粮食安全的物质条件，而有效的农地资源利用机制与农地转用的约束机制是保障粮食安全的重要制度设计。粮食安全必须保证一定的粮食自给率，政府确定的18亿亩耕地面积是保障我国粮食安全的生命线。所以保障可耕农用地的面积作为粮食安全的警戒线，亦是作为土地规划管制公共目标之一。（2）生态环境保护。国家为保护生态环境与资源安全而对生态用地土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。政府对生态用地内居民由于土地利用受到限制甚至准征收而造成的财产损失以公平的市场价格进行充分的补偿，不仅使居民破坏生态用地的冲动大大减少，而且还会引导个人力量向积极方向对生态用地加以保护。（3）基本居住权的保障。2013年两会提出，强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性安居工程建设和城市发展充分结合起来，在城市总体规划和土地利用、住房建设等规划中统筹安排保障性安居工程项目。住建部《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》中提出，努力增加保障性住房的有效供应。加大配套设施投入力度，做到配套设施与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。
四、确定土地利用规划行为经济法属性的意义
（一）维护土地市场的正常秩序
《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中规定，坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严格控制建设用地总体规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张。当前，在农村经济处于弱势的情况下，农村土地往往被视为城市扩展的预备用地。随着城镇化进程不断推进，城镇建设用地占用农田和生态用地的现象层出不穷。一旦农村地区出现城市化的诱因，如道路的开发、资金的入驻以及土地开发造成土地用途的改变，将诱发相邻土地用途的改变。对社会来讲，这意味着土地在用途管制过程中造成了社会福利的大量损失。规划控制通过合理而有效的激励和约束机制的建立，消除或限制“负外部性”，并增强“正外部性”。同时利用活动提供奖励，可以发挥利益主体的积极性，从而形成稳定有效的土地利用秩序[21]。土地利用规划以“土地开发时间先后有序”为目标，就是要做到有计划地安排土地什么时候开发，哪些地区优先开发，哪些地区暂缓开发，依此构建合理的土地利用时间运行模式[5]。土地利用规划不仅可以引导土地有秩序、有效率的开发，更能确使公共设施的提供发挥使用上的效率。
（二）协调土地资源的利益分配关系
土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。土地利用规划是国家为了约束不当的私人土地开发行为，平衡私人与社会群体的利益冲突，指导土地最佳利用，对土地资源利用进行干预的制度[22]。强调土地利用的社会目标是因为个人为了谋求最大纯收益而利用土地，并不总和社会利益一致。因此不得不对此加以限制，运用国家干预通过经济杠杆和政权、立法等手段，以达到土地利用的社会目标：财产的生产和分配的均衡；保护自然资源；增加土地给人们带来的生活乐趣[23]。可见，土地利用规划不再仅仅是对空间利益进行分配的机制，而是涉及更为广泛的社会其他领域的利益的分配。
（三）促进土地资源的可持续利用
市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。国家对土地利用的适度干预就是基于存在市场失灵的考虑，尤其是对资源环境这样一些“公地”保护不足。经济法对社会资源可持续发展战略问题的关注主要借助国家的“有形之手”，通过颁布法律法规来建立自然资源的合理利用制度与环境保护制度，进而实现资源的合理有效利用与环境保护二者的有机结合与共同发展。[24]为了避免人口增长和经济发展对原始生态环境的破坏，将可持续发展作为土地利用规划中的首要目标已成为世界土地利用规划立法的发展趋势。例如，韩国的“限制发展区政策”政府为了让公众了解规划的重要性，加大了可持续发展的宣传，并归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。[25]对此，英国在《规划与强制收购法案》中声明规划裁量权必须为了有助于实现可持续发展的目的而实施，从一般可持续发展理论引导中的最重要法律考量就是“预防原则”。
五、余论：经济法视域下土地利用规划权力制度改革的模式选择
作为地方政府重要权力的规划权关系到国计民生，其授权和行使应相当谨慎和理性。以行政权力配置土地资源的方式让位于以市场手段为主进行土地资源配置，政府对土地利用规划手段从原来的单一的行政手段，变为以法律手段为主。经济法中治理与善治的目标在于实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现政府治理的现代化，首先要厘清政府与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以政府为主体，市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。按照党的十八届三中全会精神的要求，我国土地利用规划权力制度应当从传统行政法的行政命令控制模式向现代经济法的激励性管制模式转变，探索以市场为导向的土地利用规划权力制度框架。首先，我国土地利用规划立法的理念应当从国家本位向社会本位转变。由行政权力主导向多元利益均衡转变，将市场主体的利益诉求纳入到规划管制的制度结构中。其次，规划权力运行应遵循合理比例性原则、确定性与灵活性平衡原则、信赖保护原则与利益衡平原则。最后，土地利用规划权力的制度设计应包括以下四个方面：一是坚持政府有限干预模式，完善主体功能区规划制度、动态规划管理模式、多元化土地规划权主体制度、确立土地利用规划地方分权规则；二是根据激励性管制原理，健全土地开发权指标交易制度、赋予利害关系人因规划管制的利益补偿权；三是按照规划的协商民主模式，建立开发管制的规划协商制度和公私合作规划制度；四是依据权力监督机制，加强对土地利用规划权力的行政监督、公众实质性参与、立法机关监督与司法审查。
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土地利用规划法篇2
一、宁德地区行政公署、各市、县（区）人民政府、各乡（镇）人民政府编制的土地利用总体规划，必须遵守本办法。
二、审查组织
省土地管理局负责具体组织地（市）土地利用总体规划的审查工作，商省直有关部门研究提出审查意见后，报省政府审批。省直有关部门包括：省计划委员会、省建设委员会、省经济贸易委员会、省政府农业办公室、省农业厅、省林业厅、省交通厅、省水电厅、省环境保护局、省统计局，省军区等。
三、土地利用总体规划审查的主要依据
（一）党和国家有关土地利用与管理的各项方针、政策。
（二）《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等现行法律、法规和标准，以及原国家土地局令第七号《土地利用总体规划编制审批规定》。
（三）福建省国民经济和社会发展规划、国土整治规划及其他相关规划。
（四）福建省土地利用总体规划。
（五）土地利用现状调查及其相关调查资料。
四、土地利用总体规划审查的内容、标准。
（一）基本要求
1.编制原则。规划的编制是否符合《中华人民共和国土地管理法》规定的编制原则：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保持土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
2.目标和方针。规划是否符合国家经济社会发展方针、政策和我省国民经济和社会发展目标，体现耕地总量动态平衡的要求，并落实上级下达的土地利用主要规划指标。
3.土地利用结构与布局调整。土地利用结构调整依据是否充分，分区和布局是否科学、合理，交通、能源、水利等国民经济基础设施及其他重点建设项目用地是否有保障，土地开发、复垦、围垦、整理安排是否合理、可行。
4.实施措施。是否体现了土地用途管制的要求，是否具体、可行。
5.规划文本、说明及图件。规划文本、说明内容是否符合原国家土地局令第七号《土地利用总体规划编制审批规定》的要求，论述是否清楚。规划图件内容是否全面，编绘方法是否正确，图面是否整洁清晰，规划各类用地面积与规划图上图面积是否一致，特别是城镇建设用地区、独立工矿用地区占用耕地面积与上图面积是否一致。
6.基础资料。规划的土地基础数据是否采用1996年土地详查变更的汇总成果，其他基础资料是否采用了1996年国民经济统计数据及相关部门的规划资料。
7.与其他部门规划的协调与衔接。是否做好与其他部门规划特别与城镇规划、村镇规划的协调、衔接，城镇建设占用耕地指标是否控制在上级下达的非农业建设占用耕地规划控制指标的50％以内，非农建设用地指标分解与各类非农建设用地规划控制是否紧密衔接并控制到位。
（二）各级规划审查的重点
各级规划审查内容在上述基本要求的基础上，还应突出重点。
1.地（市）级规划
（1）地（市）级规划是否根据省级规划的要求，结合当地国民经济和社会发展目标，分解下达各类用地指标。
（2）是否确定地（市）行署（政府）所在地中心市区建设用地发展规模，安排好城乡结合部的土地利用；是否编绘1∶1万的地（市）行署（政府）所在地中心市区建设用地规划图，并使市区建设用地规模与规划图上图面积一致以及市区建设占用耕地的规划控制指标与城市规划建设用地区内占用耕地的上图面积一致。
（3）是否落实地（市）下辖县（市、区）的市（城）区建设用地规模，并对县（市、区）其他建制镇城镇规划建设用地规模进行总量控制。
2.县级规划
（1）是否根据地（市）级规划的要求并结合当地土地资源特点、土地供需趋势，落实土地利用主要控制指标。
（2）是否重点划分了城镇、村镇建设用地区、独立工矿用地区、农业用地区等，并落实能源、交通、水利等重点建设项目规模和布局，确定各区用地规则，为土地用途转用规划许可提供依据。
3.乡级规划
是否按照县级规划确定的土地用途管制等要求，划定土地利用区，将各类用地指标、规模和布局具体落实到地块，明确每块土地的规划用途；各类土地利用区的界线是否清晰，能否满足建设用地和农用地转用审批、土地开发、整理、围垦选址的图上定位和实地踏勘需要，并做到规划用地指标和规划图上图面积一致。
（三）是否已根据上级土地管理部门组织的规划评审会提出的修改意见对规划进行修改完善。
五、土地利用总体规划审查报批程序
（一）申报
规划经当地人民政府审查同意后，必须在其上级规划批准后逐级上报省人民政府审批。上报材料包括：
1.规划文本、说明各15份，规划专题报告2份。
2.地、市、县（区）、乡（镇）土地利用总体规划图件2份；地（市）行署（政府）所在地中心市区1∶1万建设用地规划图2份。
3.控制非农建设占用耕地指标同城镇等各类非农建设用地规模扩大和新建非农建设项目占用耕地预留相衔接的专题报告15份。
4.申请审批的报告15份。
（二）审查
省人民政府收到报件后，将上述报送材料批转省土地局组织审查。
省土地局收到省人民政府交办的报件后，分送省政府有关部门及有关单位征求意见，在综合各方面意见的基础上，对规划进行全面、公正、客观的评价，提出同意批准或原则批准或不予批准的综合审查意见。
省土地局完成组织规划审查的时间为一个月。有关部门和单位自收到审查规划征求意见之日起10天内，应将意见书反馈省土地局，逾期按无意见处理；有关部门对规划有较大意见分歧时，省土地局应组织有关各方进行协调。
（三）批复
省土地局将综合审查意见和附件及有关部门不同意见一并上报省人民政府审批。
凡属原则批准，但需对规划作进一步修改、补充和完善的，地（市）政府应按省人民政府批复要求认真组织修改，并将修改完善后的规划报省土地局备案。
土地利用规划法篇3
【关键词】可持续环境评价土地利用土地规划
土地利用总体规划环境影响评价（LandUseplanningoverallenvironmentalassessment，LUopea）指在对土地利用总体规划区域生态环境现状认真研究的基础上，对土地利用总体规划实施后可能造成的环境影响进行识别、分析、预测，并在此基础上提出预防和减轻不良环境影响的对策及措施。土地利用总体规划环境影响评价属于战略环境影响评价（Strategicalenvironmentalassessment，Sea），位于区域环境影响评价（Regionalenvironmentalassessment，Rea）之上。评价重点在于土地总体利用规划目标、方针和土地利用结构和布局的变化可能引起的生态和环境的变化，如石漠化和水土流失的防治等。
由于土地利用总体规划环境影响评价的宏观性、复杂性和广泛性等因素，目前还处于探索阶段，并没有一个普遍适用和成熟的方法，基本没有成功先例可以借鉴，土地利用总体环境影响评价可借鉴规划环境影响评价的各类方法和战略环境影响评价方法以及其他学科的分析评价方法（如统计分析方法等），对评价的不同内容采用不同的方法，或者将其综合运用，以达到科学、准确的评价土地利用总体规划环境影响的目的，为规划的科学决策提供依据。目前土地利用总体规划环境影响评价主要采用加权比较法、对比评价法、可持续发展能力评价法、费用效益分析法等。
除开上述的评价方法外，还可借鉴其他一些相关的评价方法，如系统论、协同学、最优规划法、逼近理想状态法、层次分析法、专家经验法、GiS空间分析法、环境经济学、景观生态学等。
土地是人类生活及各类资源的载体，土地利用总体规划不单是土地资源的规划，它是涉及到社会、经济和生态环境发展的各个方面的战略规划。土地利用总体规划的环境效应将不可避免的影响到区域可持续发展能力的各个方面，因此对于土地利用总体规划方案的评价应从社会、经济和生态环境各个方面出发，评价其可持续能力，从而确定最优方案或某一方案的可行性，以达到人与自然的和谐共存。评价指标体系可根据区域实际情况建立，也可采用中科院建立的可持续能力指标体系。本文以贵州省六盘水地区为例，对规划指标预测优选方案可持续能力进行评价。
土地利用规划法篇4
关键词：城市总体规划土地利用总体规划对策
abstract:China'sUrbanplanningandLandUseplanning aredirectingtheurbanconstruction andlanduse.thepaperanalyzes theircharacteristicsand therelationshipstartfromtheimplementationofplanningproblem,atlastthepaperproposedUrbanplanningandLandUseplanning coordinationbetween therelevant ideas andmeasures,it willimprove the newroundof Urban planningandLand Useplanning revisionwork andhaveanimportantpromotingto urbaneconomicdevelopment.
Keywords:Urbanplanning；LandUseplanning；Countermeasures
中图分类号：tU74文献标识码：文章编号：
我国各地的新一轮土地利用总体规划从2011年（不同地方的规划期限略有不同）已经开始实施，尽管新一轮土地利用总体规划在编制过程中注重了与城市总体规划的衔接和协调，但是从新规划的实施情况来看，城市总体规划与新一轮土地利用总体规划之间的矛盾和冲突依然存在，不同程度的制约了城市发展和土地利用。究其原因是两者在规划编制的空间、内容和管理对象上没有进行充分的协调和衔接，另一方面，两个规划受到国家出台的政策影响较大，且规划的“弹性”较小。因此，要扫清城市发展的障碍，就必须协调好城市总体规划和土地利用总体规划间的关系。
1“两规”概述
1.1相关概念
城市总体规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署和具体安排。城市总体规划是城市建设的基本依据，是保证城市土地合理利用和城市生产、生活协调运行的重要手段。实践经验证明，科学合理地编制城市总体规划，明确城市的发展方向，发展城市格局，定位城市功能，通过规划引导、建设、管理和控制城市发展，这样才能逐步实现城市经济和社会发展目标，实现城市繁荣发展。因此，在城市建设过程中，城市总体规划的作用是非常重要的[1]。
土地利用总体规划是政府在一定规划区域内，根据国民经济和社会可持续发展对土地需求以及当地的自然、社会经济条件，对这一地区范围内全部土地的开发、利用、治理、保护在时间和空间上所做的总体战略性的布局和统筹安排[2]。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门的合理配置即土地资源的部门间时空分配，其核心内容为土地利用结构和布局的调整，其目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展，并为土地利用科学管理提供依据，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，在我国土地管理事业中具有及其重要的作用。
1.2共同点
城市总体规划的制定侧重发展性，主要对城市国民经济各行业的发展用地作统筹安排，通过对区域经济发展条件的研究，着重对城市各类生产和生活用地进行科学、合理的空间布局，以求获得最佳的城市运行效率，其规划体现一要吃饭，二要建设，三要保护生态环境的方针。而土地利用总体规划侧重于保护性和制约性。保护耕地，控制建设用地指标是规划的核心。对于城市总体规划和土地利用总体规划来讲，两者都具如下几个共同的特点[3]：
（1）控制性和政策性。城市总体规划主要指导和控制城市发展方向，落实城市发展用地位置及协调城市大型项目的建设情况。土地利用总体规划的指标是至上而下的，下一级土地利用总体规划受到上一级土地利用总体规划的指导和控制，而下一级土地利用总体规划又是上一级土地利用总体规划的反馈，最后形成一个划体系。两个规划对于一些重大项目或者发展问题都必须以有关法律法规和方针政策为依据，其两个规划都表现出明显的政策性。
（2）综合性和长期性。城市总体规划要求运用综合的、全局的观点，多学科的配合制定规划，主要体现城市发展，具有很强的综合性。土地利用总体规划要全面考虑土地资源的合理配置，需要对各类土地资源进行综合性安排，而且也与环境等各专业部门有密切的联系，所以综合性也较强。两个规划的规划期限都较长，规划期限都不少于10年，因此两个规划都有长期性。
（3）目的性和战略性。两个规划的目的性很强，规划都是为了既定的目标或状态才进行规划。在规划中，所研究的问题都具有战略意义，土地利用总体规划主要体现土地利用结构与用地布局的调整问题、经济和社会各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用方式的重大变化，而城市总体规划主要体现城市的发展方向问题等。
1.3区别与联系
从国家法律法规方面看，《土地管理法》第三章第二十二条中规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《中华人民共和国城市规划法》第一章第七条中规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”从以上法规可以看出土地利用总体规划对城市总体规划的制约作用。
从两个规划的内容看，城市总体规划主要包括基础设施建设，根据城市性质、功能、发展方向、土地、人口、环境容量等确定城市规模、城市绿地建设和农副产品，蔬菜基地建设。土地利用总体规划的内容是根据土地条件和经济社会发展需要确定土地利用目标和任务，在研究分析土地利用现状和变化的基础上，综合平衡各业用地需求，保证整个辖区经济社会的发展。城市总体规划是以建设为中心，展开城市各项建设的总体规划；而土地利用总体规划是以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各业健康发展。二者的关系是建设与规划，土地供给与土地需求的关系。在土地利用总体规划要求的建设用地前提下，统筹安排城市各项建设是城市规划的主要内容[4]。
从两个规划的目标和任务看，城市总体规划的目标是区域经济社会发展，而土地利用总体规划的目标是在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求，土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。城市总体规划的任务是确定城市性质、功能、规模和发展方向；而土地利用总体规划的任务是辖区土地的开发利用、整治与保护。从空间范围上讲，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分，二者的关系是点与面、局部与整体的关系。
2实施过程中“两规”存在的问题及其原因分析
2.1实施中存在的问题
2.1.1新的单独选址项目用地难
随着城市经济的不断发展，新的单独选址建设项目越来越多，对于已列入土地利用总体规划重点建设项目清单，或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区内的，可以按照规定报批用地；但是由于项目选址的不确定性，即使项目选址符合城市总体规划，但对于不符合土地利用总体规划的项目用地，需依据国务院或省级人民政府对项目的立项批准文件，按照有关规定和程序对现行土地利用总体规划进行局部修改，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批才能用地。由于修改土地利用总体规划需要走的程序较多，且时间周期较长，必然影响项目的建设进度。而且除了国家和省级的重点建设项目外一般只有交通能源、水利、矿山、军事等单独选址项目才能申请修改土地利用总体规划，还有一些不符合修改土地利用总体规划的相关要求的项目，则由于不符合土地利用总体规划而不能用地。
2.1.2建设与耕地保护相冲突
严格控制非农建设对耕地特别是基本农田的占用是土地利用总体规划的基本任务。在土地利用规划的编制过程中确定耕地与基本农田的规模和布局需要与城市建设的规模布局需求相结合，避免与城市规划用地冲突。但新一轮土地利用总体规划建设用地指标非常紧张，而耕地和基本农田保护任务相对却很重，再加上城市总体规划在设计城市扩展方向及规模、道路基础设施布局等内容时不可能完全符合土地利用总体规划对耕地和基本农田的保护要求，在城市总体规划实施过程中必然会与土地利用总体规划相冲突。
2.1.3禁止建设区范围相冲突
城市总体规划编制主要是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，以上这些发展的用地需求都是在允许建设区内，而土地利用总体规划主要通过管制分区进行各类用地管制，管制分区包括禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区。对于土地利用总体规划的禁止建设区范围内，是不允许建设的，一旦城市总体规划区涉及禁止建设区，则规划用地将不能利用。
2.1.4中心城区规划控制范围相冲突
对于中心城区规划控制范围的规划，由于上级下达的建设用地指标有限，土地利用总体规划编制的中心城区规划控制范围往往要比城市总体规划的范围小，这样必然导致了城市总体规划的实施，特别是中心城区边缘用地受到土地利用总体规划的限制，影响了城市的发展。
2.2根源分析
2.2.1规划编制的法律依据不同
城市总体规划主要根据《中华人民共和国城市规划法》进行编制。一般说来，城市规划法应该是规划的主干法，但是土地管理法的多条内容对城市总体规划具有限制作用。土地管理法第二十二条规定：“城市总体规划、村庄、集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地不得超过土地利用总体规划确定城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市总体规划、村庄和集镇规划”。城市规划法第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”，第二十九条规定：“城市总体规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市总体规划，服从规划管理。”在城市规划法中称两个规划为协调，而在土地管理法中称为衔接，显然衔接将土地利用规划抬到了较城市总体规划高的地位。城市规划法中规定城市规划区内的土地利用应符合城市总体规划，而土地管理法仅规定城市规划区内的建设用地必须符合城市总体规划，显然，建设用地必须符合土地利用总体规划。与土地利用总体规划相关法律法规主要包括《土地管理法》、《土地管理条例》、《土地利用规划法》、《土地利用规划编制审批办法》等，通过以上内容比较可以知道两个规划有着同样的法律地位，如果两者出现矛盾，这些矛盾必然很难去协调[5]。
2.2.2规划指导思想制定的不同
城市总体规划是依据市场经济条件下城市发展的客观规律编制规划，从社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文等多种因素综合分析，所以其指导思想是从需要出发，着眼于发展。而土地利用总体规划的出发点是土地供给，级下达的非农业建设用地控制指标是其编制的前提条件，具有计划性强，弹性弱的特点，重在控制。总之，两个规划的指导思想有所抵触，由于指导思想制定的不同，两个规划必然会产生较大的矛盾。
2.2.3规划编制体系不协调
在我国的规划体系中，区域规划是比较薄弱的环节。因为地方政府的忽视，很多地区没有编制区域规划，由于区域规划的缺失，导致不同区域之间重复建设，相互争夺资源，各类专业规划、土地利用总体规划和城市总体规划缺乏区域规划的指导和调控。虽然城市总体规划理应服从土地利用总体规划，但是实际上，城市总体规划受到当地政府更多的重视。有些城市在城市总体规划大体确定之后，根据城市总体规划编制土地利用总体规划。
2.2.4规划管理体系脱节
城市总体规划和土地利用总体规划在我国分别属于建设规划部门和国土资源部门管理。两个部门都有明确的职责分工，但在实际工作中，往往会遇到很多的问题。尤其是涉及部门自身的利益时，在关键的用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，相互摩擦，但是在没有或者缺少利益情况下，各个部门都不愿意管理和解决，这样使得两个规划在实施的过程中就出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给实际工作和城市的发展带来不利影响。
2.2.5规划编制技术方法的不同
城市总体规划和土地利用总体规划在编制过程中采用的编制方法是有差异的，主要体现在：两个规划的规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划时间与期限不一致等内容。由于以上内容的不同，导致了两个规划在编制过程中，虽然进行了相关的协调，但是由于技术路线和方法的原因，两个规划编制开始实施后，其矛盾就慢慢显现出来。
3“两规”协调的思路与对策
3.1进一步完善我国的规划体系
新土地管理法的颁布对规划法规体系产生了较大的影响，法规体系建设的近期目标是逐步形成让城市规划法、土地管理法等相协调的一个统一的规划法规体系。首先是城市规划法应该完善，由于国土规划、区域规划、土地利用规划是城市总体规划上一层次的规划，建议城市规划法第七条修改为“城市规划应当与国土规划、区域规划与江河流域规划、土地利用总体规划、环境规划等相协调。”在城市总体规划实施章节中应相应加入对出让土地的开发控制条款。随着城市土地有偿使用制度的逐步实施，对出让地块的规划管理日益显得重要。此外，在下轮的规划体系中需要加强公众参与机制，严格监督行政主体行为，加重处置违反规划的事件[6]。
规划体系建设的远期目标是建立完整的区域与城市规划法规体系，制定区域规划法，或将城市规划法及有关涉及到规划法规的条文合并，制定覆盖全国国土的城乡规划法。由于城市与区域是发展的共同体，当前的城市总体规划、土地利用总体规划与区域规划产生割裂，城市总体规划、土地利用总体规划上无区域规划指导。因此，重视区域规划已迫在眉睫，区域规划复兴是城乡一体化发展的必然要求，而区域规划法是区域规划编制与实施的根本保证。所以，规划法规体系核心应该由区域规划法与城市规划法来共同构成。城市规划法与土地管理法需要以区域规划法为指导，同时区域规划法有利于促进区域间协调发展，减少区域间重复建设，争夺资源等现象。
3.2统一规划编制的指导思想
统一两个规划的编制指导思想，树立全面、协调、可持续的科学发展观，正确处理好城市经济发展与土地资源保护的关系，是两个规划协调的前提。城市总体规划应树立耕地保护的观念，尤其是基本农田的保护，合理利用和珍惜每寸土地，科学地引导和控制城市规模发展。土地利用总体规划应积极贯彻国家“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的发展方针，调整区域土地利用结构，严格控制分散的村庄和乡镇企业占用耕地，为城市发展提供充足的发展空间。在工作路线上，土地利用总体规划的上、下级规划应该相互借鉴，互为依据，科学合理地确定耕地占用的控制指标，并与同级城市总体规划密切结合，统筹考虑城市建设发展和耕地严格保护的需要。
3.3规划技术层面和实施保障方面协调
两个规划的分类体系不同给城市用地规划和土地利用规划的编制和管理工作都带来许多不必要的困扰，由于两个规划所用的规划技术不一样，这样造成了两个规划的正常交流、协调和衔接。所以在规划技术方面要统一土地分类标准，协调好规划地类之间的相关关系，在统计人口和预测相关经济指标方面也要进行协调。另外为加强两项规划的协调和衔接力度，国家应统一规定两项规划编制的期限和规定应采用的有关数据的统计口径，并且相关专业规划也应在总体规划确定的规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制期限。
综上所述，要协调好城市总体规划和土地利用总体规划的关系应该从我国的规划体系着眼，建立完善的规划体系。在规划法规体系方面，必须建立区域规划法或城乡规划法，它是协调土地利用总体规划和城市总体规划等不同类型规划和统一城乡规划的基础，目前的城市规划法、土地管理法等需要完善。在现行管理体系方面，国土、建设等规划行政机构近期寻求相关规划管理机构的合并，如成立城乡规划部，下级土地规划局和城市规划局合并。在规划编制体系方面，强调区域规划的编制，增强区域规划的弹性和严肃性，以适应在市场经济条件下的应对。加强两个规划的战略性、决策性、动态性。倡导集区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划于一体的城乡一体规划[7]。
4结语
城市总体规划与土地利用总体规划虽然在规划内容、思想、规划期限等方面存在差异，但两个规划的最终目标是一致的，两个规划间是可以协调的。协调的内容主要包括完善法律法规、统一基础数据、确定编制地类标准、完善各部门的管理工作等。目前，一些地区已开始实施新一轮城市总体规划和土地利用总体规划，只有在实施过程中不断总结和协调两个规划出现的矛盾，这样两个规划才能不断的完善，城市的发展将更加协调和持续向前。
参考文献：
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[2]尹君.土地利用规划学[m].北京:中国农业科技出版社，2001.90.
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[4]萧昌东.城市总体规划与土地利用总体规划编制若干思考[J].规划师，2000(3):14-16.
[5]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004(12):6-11.
土地利用规划法篇5
第一条为加强土地利用总体规划管理，严格实行土地用途管制，切实保护耕地，促进土地的科学、合理利用，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本省行政区域内编制、审批、实施和修改土地利用总体规划的活动。
第三条编制、审批、实施和修改土地利用总体规划，应当遵循下列原则：
（一）严格保护耕地，控制非农业建设占用农用地，保证占用耕地与开发复垦耕地相平衡；
（二）节约集约用地，提高土地综合利用效益；
（三）统筹各业、各类、各区域用地，优化土地利用结构布局；
（四）加强土地生态建设，保障土地的可持续利用；
（五）强化土地宏观调控，加强规划实施的保障措施。
第四条土地利用总体规划是指导土地管理，落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设的基本依据。
第五条各级人民政府负责本行政区域的土地利用总体规划管理工作。
县级以上人民政府土地行政主管部门会同其他有关部门负责本行政区域土地利用总体规划编制和实施的具体工作。
第六条各级人民政府应当将土地利用总体规划工作经费列入财政预算，专项用于土地利用总体规划编制和修改工作。
第二章规划编制
第七条县级以上人民政府应当组织土地管理、发展改革、建设、城乡规划、经贸、农业、林业、水利、交通、环境保护、海洋渔业等部门，开展本行政区域土地利用总体规划的编制工作。
乡（镇）人民政府负责编制本行政区域的土地利用总体规划。
第八条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，编制土地利用总体规划。
编制土地利用总体规划和城乡规划应当采用统一的人口数据和用地规模现状数据。
土地利用总体规划的规划期限，按照国家的规定执行。
第九条省土地利用总体规划应当重点从保护耕地、优化用地结构、调整用地布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦开发等方面提出目标和任务；从耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设用地占用耕地规模，以及园地面积、林地面积、牧草地面积等方面确定相关指标；并将确定的各类用地控制指标分解到市。
市、县（区）土地利用总体规划应当合理调整土地利用结构和布局，组织划分土地利用区，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围，并根据上级规划要求和本行政区域土地资源特点，分解落实各类用地控制指标。
乡（镇）土地利用总体规划应当按照上级规划要求，重点将各类用地控制指标、规模和布局等落实到地块。
第十条编制土地利用总体规划，应当规定土地用途，划分允许建设区、限制建设区和禁止建设区。
城市和村庄、集镇建设用地区应当划入允许建设区；自然保护区核心区、饮用水源一级保护区、地质灾害危险区和法律法规禁止建设占用的其他区域应当划入禁止建设区；其他应当划入限制建设区。
第十一条县级以上土地利用总体规划应当包括下列内容：
（一）上一轮规划实施的评价；
（二）土地利用现状；
（三）土地利用远期目标和近期目标；
（四）土地利用结构和布局；
（五）规划指标的分解；
（六）环境影响评价；
（七）土地利用总体规划实施的保障措施；
（八）土地利用现状图和土地利用总体规划图；
（九）国家和省规定的其他内容。
第十二条乡（镇）土地利用总体规划应当包括下列内容：
（一）规划目标；
（二）乡（镇）土地利用总体规划图；
（三）允许建设区、限制建设区、禁止建设区的范围、确定用地规则及每一块土地的用途；
（四）环境影响评价；
（五）国家和省规定的其他内容。
第十三条县级以上人民政府组织编制土地利用总体规划前，应当按照国家有关规定编制规划大纲。其中，需报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲，按照国家有关规定进行评审，其他规划大纲，由有规划审批权的人民政府土地行政主管部门组织评审。规划大纲评审没有通过的，不得编制土地利用总体规划。
第十四条下一级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，与上一级土地利用总体规划的总体布局相衔接，不得改变上一级土地利用总体规划确定的土地利用的布局和规模。
下一级土地利用总体规划的建设用地总量和新增建设用地规模等约束性指标，不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标；耕地保有量和基本农田保护面积，不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
第十五条城乡、交通、能源、水利、矿产资源、环境保护等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接；不符合土地利用总体规划确定的用地规模，应当及时调整和修改。
前款与土地利用相关的规划，在编制阶段应当就用地规模征求同级人民政府土地行政主管部门的意见。
第十六条土地利用总体规划报送审批前，编制规划的人民政府应当依法将土地利用总体规划草案向社会公告。其中，乡（镇）土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会公告。公告时间不得少于三十日。
土地利用总体规划草案应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。其中，县、乡（镇）土地利用总体规划草案必须进行听证。听证程序按照国家有关规定执行。
编制规划的人民政府应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批材料中附具意见采纳情况，对未采纳的意见应当说明理由。
第三章规划审批
第十七条土地利用总体规划实行分级审批。
省土地利用总体规划，由省人民政府报国务院批准。
省人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第一款、第二款规定以外的土地利用总体规划，逐级报上级人民政府审查同意后，报省人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划，省人民政府可以授权地级以上市人民政府批准。
有关人民政府审查或者批准土地利用总体规划前，应当组织有关部门对土地利用总体规划进行审核。
第十八条报送审批土地利用总体规划，应当提交下列文件、材料：
（一）规划文本和规划说明；
（二）规划图件；
（三）规划专题报告；
（四）国家和省规定的其他文件、材料。
第十九条土地利用总体规划批准后，编制规划的人民政府应当自批准之日起三十日内向社会公布。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当在本行政区域内各村民委员会公布。
公布土地利用总体规划应当包括以下内容：规划目标、规划期限、规划范围、规划分区以及批准机关和批准日期。其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当公布土地利用总体规划图和地块用途。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
第二十条土地利用总体规划经依法批准后，县级以上人民政府土地行政主管部门或者乡（镇）人民政府应当按照国家有关规定报上级人民政府土地行政主管部门备案。
第二十一条土地利用总体规划一经批准，任何机关、单位和个人必须严格执行。未经法定程序批准，任何机关、单位和个人不得擅自修改。
第四章规划实施
第二十二条各级人民政府应当按照经批准的土地利用总体规划，实行土地用途管制，建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
第二十三条各级人民政府应当根据经批准的土地利用总体规划，组织编制土地利用年度计划，按照规定报经批准后实施。
各级人民政府应当严格执行土地利用年度计划。计划年度内新增建设用地总量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量，按照上级人民政府下达的计划指标执行。
第二十四条需要使用土地的建设项目应当在允许建设区内安排建设用地。
严格限制在限制建设区内安排建设用地。交通、能源、水利、军事、国家安全、矿山和其他因生态环境保护要求需要单独选址且属于限制建设区用地项目目录范围的，可在限制建设区内安排建设用地。限制建设区用地项目目录由省人民政府另行规定。
不得在禁止建设区内安排建设用地。
第二十五条建设项目用地实行预审制度。
需要审批的建设项目在可行性研究阶段，需要核准的建设项目在申请核准前，需要备案的建设项目在备案后，由建设用地单位向建设项目所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出用地预审申请。用地预审程序按照国家有关规定执行。
建设用地单位申报核准或者提请批准建设项目时，应当附具县级以上人民政府土地行政主管部门的用地预审意见；未经用地预审或者没有通过用地预审的，县级以上人民政府和有关部门不得核准或者批准建设项目。
第二十六条县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强土地调查统计和监测评价，建立土地利用总体规划信息系统，利用现代科学技术手段对土地利用总体规划实施进行动态监测。
第五章规划修改
第二十七条土地利用总体规划每实施五年，编制规划的人民政府应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行全面评估，并采取听证会、论证会或者其他方式征求公众意见。编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
第二十八条有下列情形之一的，编制规划的人民政府方可按照规定的权限和程序修改土地利用总体规划：
（一）经全面评估确需修改规划的；
（二）行政区划调整确需修改规划的；
（三）经国务院或者省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地确需修改规划的；
（四）国家规定或者经省人民政府批准的需要修改规划的其他情形。
因前款第（一）项、第（二）项、第（四）项规定情形修改规划的，编制规划的人民政府应当向有批准权的机关提出修改申请；经批准进行修改的，按照本条例规定的编制程序修改，并报有批准权的机关批准。其中，乡（镇）土地利用总体规划的修改涉及改变和占用基本农田的，必须报省人民政府按照国家有关规定批准。因前款第（三）项规定情形修改规划的，由编制规划的人民政府依法按照有关批准文件进行修改。
修改后的规划，应当依法向社会公布。
第二十九条土地利用总体规划修改，必须确保上级土地利用总体规划确定的各类用地控制指标不变；确保本行政区域内现有基本农田总量不减少，质量不降低。
修改土地利用总体规划确需减少耕地保有量和基本农田的，按照国家有关规定逐级申报批准后，在县、市、省范围内平衡解决。具体办法由省人民政府另行规定。
第六章监督检查
第三十条各级人民政府应当建立健全监督检查制度，及时发现、制止违反土地利用总体规划行为，定期公布土地利用总体规划执行情况。
第三十一条县级以上人民政府应当接受同级人民代表大会常务委员会对土地利用总体规划管理工作的监督。
县级以上人民政府应当将土地利用年度计划执行情况列为国民经济和社会发展规划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
第三十二条上级人民政府应当加强对下级人民政府土地利用总体规划实施的监督。
县级以上人民政府土地行政主管部门应当加强对本行政区域土地利用情况的检查。
第三十三条任何单位和个人有权向县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反土地利用总体规划的行为。
县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他有关部门，应当及时受理举报或者控告，组织核查、处理，并将核查、处理结果答复举报人或者控告人。对违法案件的查处结果应当及时向社会公开。
第七章法律责任
第三十四条对依法应当编制土地利用总体规划而未编制，或者未按法定程序编制、审批和修改土地利用总体规划的，以及未依法公布经批准的土地利用总体规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他责任人员，依法给予处分。
第三十五条有关人民政府不按照土地利用总体规划批准用地的，其批准文件无效。对非法批准用地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。
第三十六条下级人民政府擅自突破土地利用年度计划的，由其上级人民政府责令限期纠正，扣减下一年度土地利用计划指标，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。
第三十七条县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府有关主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不按照规定核发用地预审文件的；
土地利用规划法篇6
第一条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第二条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。
第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。
各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。
第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。
第二章规划编制
第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。
根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。
村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。
第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。
第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。
第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。
前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。
第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。
第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。
第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。
采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。
第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。
第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：
（一）具有法人资格；
（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；
（三）有完备的技术和质量管理制度；
（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。
国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。
第三章规划内容
第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：
（一）现行规划实施情况评估；
（二）规划背景与土地供需形势分析；
（三）土地利用战略；
（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；
（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；
（六）土地利用的差别化政策；
（七）规划实施的责任与保障措施。
乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。
第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）部级土地利用任务的落实情况；
（二）重大土地利用问题的解决方案；
（三）各区域土地利用的主要方向；
（四）对市(地)级土地利用的调控；
（五）土地利用重大专项安排；
（六）规划实施的机制创新。
第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）省级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构与布局的安排；
（三）土地利用分区及分区管制规则；
（四）中心城区土地利用控制；
（五）对县级土地利用的调控；
（六）重点工程安排；
（七）规划实施的责任落实。
前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。
第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）市级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；
（三）土地用途管制分区及其管制规则；
（四）城镇村用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。
第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）基本农田地块的落实；
（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；
（三）各地块土地用途的确定；
（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发项目的安排。
第二十一条土地利用总体规划图件，包括：
（一）土地利用总体规划图；
（二）土地利用总体规划附图。
前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。
第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。
第四章审查和报批
第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。
土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。
第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。
第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。
土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。
第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：
（一）规划文本及说明；
（二）规划图件；
（三）专题研究报告；
（四）规划成果数据库；
（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。
第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。
对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。
第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：
（一）现行法律、法规及相关规范；
（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；
（三）上级土地利用总体规划；
（四）土地利用相关规划；
（五）其他可以依据的基础调查资料等。
第三十条土地利用总体规划审点内容包括：
（一）现行规划实施评价；
（二）规划编制原则与指导思想；
（三）战略定位与规划目标；
（四）土地利用结构、规模、布局和时序；
（五）土地利用主要指标分解情况；
（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；
（七）规划实施保障措施。
第三十一条国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。
第五章附则
第三十二条国土资源行政主管部门根据需要可以编制土地利用专项规划。
行业主管部门可以结合本行业特点编制行业土地利用规划。
土地利用专项规划、行业土地利用规划应当符合土地利用总体规划。
土地利用规划法篇7
改革开放以来，随着经济建设的不断发展，土地总体规划工作对合理利用土地资源、强化土地利用的宏观调控、优化土地利用结构起到了积极的促进作用；尽管如此，我国农村土地布局依旧混乱并且被破坏的程度越来越严重，土地利用率不断下降，进而影响农业生产，经济稳定和人们生活，进而引发种种社会问题。
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一、当前农村土地规划与管理中的突出问题
1、管理机构设置不完善
农村土地利用规划及其计划管理主要涉及到县乡两级国土管理部门，在编制实施规划等具体管理上又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位。并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，导致了规划的盲目性和片面性。目前，农村土地基本没有规划，因此，农村土地大体处于粗放开发状态。
2、土地规划与管理制度不健全
农村土地管理部门虽然都在强调要建立最完善的土地管理制度，然而“未批先建、东批西建”现象在农村仍然普遍存在，而这些违规用地一概以罚款终止，甚至有些村民通过层层关系，连罚款也免交，这给农民一个错觉，只要有钱和关系就可以违法用地，因此，执法部门“以罚代拆”的行为，变相承认了农民违规用地的合理性。
3、土地用途管制制度松懈
村庄数量多，人口规模小，布局分散是我国农村居民点的总体结构特征。正是因为这种人口布局导致农村土地不得不进行粗放式经营，农业用地随意转化成建设用地，土地利用率极低。此外，“空心村”占用的土地无法被利用。随着建新宅等现象的加剧，旧宅大量闲置，再者，部分旧宅的坍塌造成土地整体结构零乱，严重影响了土地的合理利用。因此，不严格实行土地用途制度管制，控制农用地转化成非农用地的数量，农村土地将面临严峻挑战。
4、土地规划修改随意
某些地方领导人为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地利用总体规划的要求，如不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱。表面看来，这些地方领导人为了地方经济的发展的出发点是好的，但实际上是缺乏全局观点，对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足。当然，这也与前面讨论的规划本身的科学预见性不强有关。
5、依法管理土地措施乏力。
一些地方和少数部门没有正确认识和对待农村土地问题，有的土地延包后忽视和放松了农村土地承包经营管理工作，有的频繁调整农民土地，强行收回承包地进行高价发包，同时监督机制不健全，依法管理土地措施乏力，虽然当前农村初步形成了人大，政协有效监督，有关部门上下联动，齐抓共管土地管理工作的格局，但管理配套措施跟不上，尤其是对土地使用违规问题处罚力度较小。
6、违规征占矛盾突出。
闲置土地问题严重，土地征占用存在强迫命令和不当行政干预问题，土地征占用补偿价格偏低，有的甚至无偿占用集体土地，土地征占用补偿资金拨付管理体制不理顺，不能定向使用，失地农民的生活和就业问题难以保障，个别单位受利益驱使多征少用，早征迟用或征而不用，造成了一定的土地闲置浪费。
二、完善农村土地利用规划与管理的对策
1、树立规划管理意识
要使规划的基本宗旨能在经济建设中得以贯彻，最主要的问题还在于“规划中的管理，管理中的规划”。要广泛向社会宣传规划的指导思想、方针目标和任务措施，特别要使各级领导干部理解规划方案的精神实质，树立规划管理意识，明确珍惜土地、保护耕地的重要性和实施规划的必要性，从而增强执行规划的自觉性。要建立健全规划编制、审批、公示制度，并进行规划实施动态监测。尽快制定出台“土地利用总体规划实施管理办法”，建立和完善土地利用的法律监督体系和约束机制。
2、加强农村土地利用规划立法
提高农村土地利用规划的法律地位，加大规划的执法力度，进一步体现规划的严肃性。建议将土地规划立法列入全国人大立法内容，使农村土地利用规划有法可依，依法行政，全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，严肃查处、纠正违反规划批地用地和违法修改农村土地利用规划计划的行为，切实维护规划和计划的权威性。
3、完善土地规划管理体系
合理的土地规划管理得益于专业的规划人员以及严格的土地管制制度，要想土地得到合理充分的利用，就必须加强规划人员队伍建设，参与规划的成员不仅需要很高的业务水平，能从宏观角度进行专项规划，更要有很强的责任感。此外，还应该处理好规划和经济发展的关系，不能因为引水、引路入户而占据大量耕地，要做到统筹兼顾，在不影响农民经济收入的前提下转变土地利用类型，做好规划。
4、实行严格的土地用途管制制度
通过对农地和非农地实行严格的用途管制，有效控制建设用地供应总量，控制城市用地规模，控制农业用地无计划、无约束地转为非农用地。土地用途管制的核心是许可证制度，应通过规划许可证来控制农地转为非农地，遏制以农业结构调整为名目大量占用耕地的现象对于农村土地的利用规划和计划管理是农村土地管理的两个重要的组成部分，是我国的各级人民政府从经济全局以及长远的利益为出发点，用以实现土地的可持续利用。在农村土地的开发、利用、整治、保护等方面必须有一个统筹的规划，在时间和空间上必须有一个长远规划与短期计划。
5、加大执法力度和监督管理强度
俗话说，“三分规划，七分实施”。编得再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划计划的有效实施。建立农村土地利用规划计划实施监管制度，不但能对违法用地起到震摄作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的实施效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。
6、是引入社会参与
有些地方以政府涉农资金启动土地整治，引入社会资金参与土地整治，同时注重调动农村集体经济组织的积极性，通过开展农村土地整治，促进耕地规模化经营，推动农业产业化发展，滚动投入，发挥涉农资金“四两拨千斤”的作用，通过市场机制形成稳定的回报，使投资有回报，农民有收益，农业有发展，农村有进步。
土地利用规划法篇8
第一条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。
第二条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。
第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。
各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。
第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。
第二章规划编制
第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。
根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。
村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。
第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。
第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。
第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上，以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。
前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。
第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。
第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。
第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。
对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。
采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。
第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。
第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：
（一）具有法人资格；
（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；
（三）有完备的技术和质量管理制度；
（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。
国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。
第三章规划内容
第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：
（一）现行规划实施情况评估；
（二）规划背景与土地供需形势分析；
（三）土地利用战略；
（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；
（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；
（六）土地利用的差别化政策；
（七）规划实施的责任与保障措施。
乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。
第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）部级土地利用任务的落实情况；
（二）重大土地利用问题的解决方案；
（三）各区域土地利用的主要方向；
（四）对市（地）级土地利用的调控；
（五）土地利用重大专项安排；
（六）规划实施的机制创新。
第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）省级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构与布局的安排；
（三）土地利用分区及分区管制规则；
（四）中心城区土地利用控制；
（五）对县级土地利用的调控；
（六）重点工程安排；
（七）规划实施的责任落实。
前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。
第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）市级土地利用任务的落实；
（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；
（三）土地用途管制分区及其管制规则；
（四）城镇村用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。
第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：
（一）基本农田地块的落实；
（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；
（三）各地块土地用途的确定；
（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；
（五）土地整理复垦开发项目的安排。
第二十一条土地利用总体规划图件，包括：
（一）土地利用总体规划图；
（二）土地利用总体规划附图。
前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。
第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。
第四章审查和报批
第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。
土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。
第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。
第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。
土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。
第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：
（一）规划文本及说明；
（二）规划图件；
（三）专题研究报告；
（四）规划成果数据库；
（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。
第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。
对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。
第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：
（一）现行法律、法规及相关规范；
（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；
（三）上级土地利用总体规划；
（四）土地利用相关规划；
（五）其他可以依据的基础调查资料等。
第三十条土地利用总体规划审点内容包括：
（一）现行规划实施评价；
（二）规划编制原则与指导思想；
（三）战略定位与规划目标；
（四）土地利用结构、规模、布局和时序；
（五）土地利用主要指标分解情况；
（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；
土地利用规划法篇9
关键词：土地规划修编探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。
一、
土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（Fao）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。
1.新的规划理念：理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2．新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域)，确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。
2．系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息（3S）技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GiS技术、GpS技术等现代化手段，使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时，基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此，要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划，通过人-机交互系统，为决策者对半结构化问题进行有效决策支持，提高决策的透明度与决策的科学性。
4．公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；
2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；
3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；
土地利用规划法篇10
关键词：土地规划；稳定性；灵活性
我国的国土面积比较大，而且属于农业大国，但是耕地所占的比例却比较少，而且在发展经济时，占用了很多耕地面积，降低了耕地的人均占有率，使得土地资源的保护工作越来越重要。我国在大力发展经济时，容易忽视的资源与环境的保护，尤其的土地资源，这时土地规划工作就起到了重要的环保作用，通过协调土地规划的稳定性与灵活性等工作，可以有效的保护土地资源，而且还能促进经济的发展。
一、我国土地规划存在的问题
土地规划是我国土地管理的一项重要工作，我国的土地规划在制定的过程中存在一些问题，而且这些问题都是历史遗留的问题，解决具有一定的难度。笔者根据自己的经验，分析了土地规划存在的几点问题。
1、土地规划缺乏权威性与执行力
土地规划无法发挥应有的效用，主要是因为相关工作没有进行落实。我国很多地区制定土地规划比较被动，而且是迫于地方政府的压力，相关工作比较形式主义，而且相关制度缺乏合理性与科学性。从表面上看这些土地规划方案没有什么问题，但是在实际执行的过程中，土地规划却缺乏一定的可行性。经过调查发现，很多省份制定的土地规划方案内容比较空洞，在对其进行验收与审核时，其大量的数据缺乏真实性，而且图片与实际不符，具有应付差事的嫌疑。这主要是因为土地规划缺乏权威性，有的人认为土地规划没有实际意义，甚至觉得土地规划会阻碍城市的发展。这些错误的想法使得土地规划缺乏执行力，而且有的地方没有对编制土地规划进行审批，使其缺乏法律效力。
2、土地规划缺乏稳定性
很多地方的土地规划在实施的过程中，由于缺乏可行性，改动性比较大，缺乏稳定性。有的城市建设人员甚至把土地规划当做是一种形式，在发展城市经济时，对土地随意占用，不重视土地规划的规定，而且随着城市发展的不同要求，对土地规划的更改比较频繁，这种行为降低了规划工作的权威性，而且也没有做到对土地的保护，无法促进城市与土地资源的和谐发展。
3、土地规划缺乏灵活性
土地规划工作包含的内容很多，在制定的过程中需要与土地的实际使用情况结合，具有一定的灵活性，但是对土地规划的调整需要遵循一定的原则，不能随意更改。在不同的时代，对土地规划有着不同的要求，一般情况下，国家相关部门每隔五年会对土地规划进行相应的调整。但是我国有的地区，对土地规划的调整缺乏灵活性，调整的方式缺乏科学性，只是做了表面功夫，也使得这项工作具有一定的滞后性。
二、对土地规划的稳定性与灵活性的研究
经过研究发现，协调好土地规划的稳定性与灵活性的关系，可以起到缓解土地资源紧缺的作用。土地规划可以保护耕地面积，土地规划是一项长期的工作，而且对国家的发展长远的意义，同时这项工作的展开也符合可持续发展的要求。协调土地规划的稳定性与灵活性的作用主要是：
1、土地利用总体规划是实现其它规划的基础，具有法定性
土地利用总体规划的编制要贯彻执行党和国家的有关土地方针政策和法规，是经济和社会发展目标在土地布局上的具体落实，是其它规划编制和实现的基础，其编制和修改有严格的法律程序。如《土地管理法》第十八条规定：“下级土地利用具体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”。
2、稳定规划有利于提高规划的科学性
土地利用总体规划从根本上说是一种管理手段，要以“控制和保护”为核心，只有保证这一核心在任何情况下都不得随意改变，在“控制和保护”的基础上，在保证了这一“稳定”的前提下合理配置土地，才能稳定规划，提高规划的科学性。在确保了土地规划的稳定性后，提高土地规划的地位，这样政府部门在制定规划的时候，必然会更加认真，采用更为科学的方法，以保证规划和实际发展需要相适应。
3、加强灵活性有利于调动积极性，适应发展的需要
由于我国正处于一个经济高速发展的阶段，经济的发展日新月异，规划编制后，如果单纯地强调稳定性，呆板僵化，不能根据实际进行调整，就很难根据市场的不断变化进行产业结构的调整，从而必然会对经济的发展起阻碍作用。只有随着实际情况的变化，对规划进行适当的调整，才能保证规划的龙头地位。
三、协调土地规划稳定性与灵活性的建议
1、进一步提高规划的法律地位
目前，土地规划的法律保障主要来自土地管理法及其实施细则的相关规定，相关人员应及时制定《土地管理法》的配套法规和规章，同时在实施过程中要加大执法力度，逐步建立和完善规划监督管理制度。
2、完善相关制度建设，确保严格执行
要维护土地利用规划的权威性就必须配以相关的法律法规体系。在加强土地规划的法律地位的同时，要进一步完善相关制度的建设，为土地规划的执行做好准备，如完善土地规划的审批制度，加强各级政府相关主管部门对规划的执行等。
3、稳定规划有利于提高城市土地利用效率
城市规划设计需要充分考虑土地的合理使用和有效使用。城市规划不仅要对各种用地进行合理布局，而且要使建筑物功能得到相互配合和协调。稳定土地规划，加强其法定性，可以促使城市的管理者从内部挖潜，通过结构调整来满足城市发展的需要，提高城市土地的利用效率，而不再是通过城市外延的扩张来满足用地需求，随意的调整规划。
四、结语
土地规划既具有稳定性，也具有灵活性，协调好这两者的关系可以有效的促进土地资源的利用与保护工作。我国很多地区对土地规划不够重视，而且没有认识到土地规划的作用与意义，甚至有的城市建设部门认为土地规划阻碍了城市的经济发展，在进行城市规划时，对土地随意占用，使得我国的耕地面积越来越少，这种行为既降低土地规划的权威性，也减少了我国的农业收入。土地规划必须具有稳定性，但是其内容并不是一沉不变，我国有关部门每隔五年会对土地规划进行调整，这样可以提高这项工作的先进性，而且使其更具灵活性，从而促进我国土地规划的发展。■
参考文献
[1]王万茂，韩桐魁主编.土地利用规划学[m].北京：中国农业出版社，2002，2