环境管理基本制度篇1
一、环境管理会计理论的相关概念分析
（一）基于环境管理会计理论的环境管理目标的设置
环境保护过程中，要根据阶段性的目标进行计划。一般情况下，环境管理的制度根据环境实际状况以及企业的发展需求来规划，企业通过预想一个合适的管理目标，向着这个目标发展，提高自身管理状态，达到企业发展的外界环境基础。创造适合企业的发展的外界环境对企业的成长有重要的意义。基于会计管理的环境管理方案目标的制定是实现环保的基础。它引导的环境的发展方向，同时，还给环保提供有效的措施依据。对于环境管理的帮助也是非常大的。企业在发展的过程中，应该重视环境的作用。不仅于自身的发展有利，于整个生物圈的生态环境文明建设也有重大的影响。基于会计管理的有关环境保护政策更注重对环境问题的分析，实现了经济与环保双重利益。基于会计管理的环境管理制度有效拉近了人与自然的关系，是人类社会发展的最终走向。另外，基于会计管理的环境管理目标的制定应该以协调有利于环境发展的各个因素为主，创新有关环境管理的相关理念。
（二）基于会计管理理论的环境管理的模型的建立
在解决环境问题时，确立目标是一方面，更要注重管理的整体模型的建立，应该确定环境管理的范围，在范围之内根据环境的实际状况选择合适的管理方法，根据实际要求自己企业自身的经济条件，完善环境管理的相关政策，在建立环境保护模型的时候，要进行长时间的调查，对调查地区的环境指标有准确的认识，再与当地环境因子相比较，先建立一个大体反映环境水平的模型。然后再逐步完善模型。模型的建立过程中，要充分认识环境因子的变化范围，对模型进行适当的调整。
（三）基于会计管理理论的环境管理的成本的设定
成本问题一直是环境发展中的重要影响因素。没有较高的成本投入，就无法实现保护环境的总体目标。所以，在对环境进行分析的过程中，要提高相关的计算水平。首要，要对有关的计算内容有准确的认识，要有分析环境变化的能力。根据管理变化对模型进行调整。同时，提高自身管理环境的能力。有关环境的计算涉及的内容非常多，所以，在对环境分析时，应该明确相应的自变量与因变量的关系，确定重点研究对象，根据环境指标进行科学的分析，计算。
二、基于会计管理理论的环境管理的方面存在的问题
（一）制度管理不到位，使整个管理过程缺乏制度保障
一个松散的领导集体是得不到很好的发展的。如果没有在制度上对其进行约束，就很难提供一个健康的发展环境。对于整个环境的管理也有很大的影响。
（二）没有正确的认识到会计理论的作用，有意的将会计理论与环境保护进行分割
在环境管理过程中，管理方式比较单一，不能满足现展环境的需求，加上企业对会计理论不重视，使其在应用过程中多了很多阻碍。不利于企业自身的发展，同时，还给环境管理带来很多难题。不利于企业对环境的综合管理。
（三）对成本的计算水平不到位
会计理论主要是通过对产品的成本进行计算来控制对环境的管理。相关企业计算方面存在很多问题，不利于对企业环境的综合管理。
三、提高基于会计管理理论的环境管理的应用能力
（一）完善环境保护的相关制度规定，加强监督管理，通过规范环境保护的体系来实现对环境问题的综合管理
环境问题是一直是我们国家的热点话题。如果我们国家不能解决环境发展的问题，那么这些问题就会成为我们国家向发达国家迈进的障碍。相关的环保部门应该积极落实环境保护的相关政策，通过有效的管理来规范管理结构，使相关人员更好的遵守保护环境的规章制度，为营造一个健康的发展环境做贡献。要将环境保护与企业发展建立管理，明确两者之间的利益问题，创新发展理念，根据环境管理的实际问题来实现创新管理方案的制定。
（二）落实基于会计理论的环境管理政策，提高此制度的应用水平
要想实现这个目标，就必须对成本进行有效的控制。第一个控制方法就是确定成本的消耗范围以及消耗速度，利用各项结构中成本控制来实现对整体成本的有效控制。这种方法有效的避免了传统成本控制方法因人为因素带来的环境管理安全隐患，同时。还提高了环境管理质量。?@种方法有一个显著的优点就是它利用各个部门之间的分工合作，实现对整个系统的控制，同时，还不需要耗费很大的成本。对环境问题实现集中的管理。第二个方法就是建立全局的管理意识，利用产品的生产线，对产品成本进行有效的控制。企业各个生产环节都与环境问题息息相关，要想实现最大程度的环境保护，就必须对每个生产环节的成本进行控制，从产品的生产，到产品的销售，都要做好严格的质量把关，有效减少危害环境的因素。第三个方法就是考虑到产品的使用寿命对环境的影响。从生产成本这个角度进行分析，根据产品的功效以及使用的期限来评价产品对环境的影响，同时，要科学计算过程中的成本消耗，一些以保护环境为生产目标。落实可持续发展政策，拓宽环境保护的发展领域，对产品的质量进行严格把关，有效控制因操作不规范造成的产品磨损，发热，对产品性能破坏的一系列行为，通过规范产品的制造以及使用过程，对产品进行保护，增加产品的使用寿命，同时，还可以节约环境成本。最后一个方法就是建立全面分析的意识。合理利用市场，根据市场的反馈对产品的性能提高要求，同时，要考虑到产品性能对整个环境的影响。尽量减少因产品本身质量引起的危害环境的状况，提高产品的生产标准，检测标准。保证其高质量，满足顾客的一切需求。同时，也可以通过列表格来表示产品费用，性能，以及对环境的影响，分析这些影响，在选择材料上理性消费。
环境管理基本制度篇2
【英文摘要】amending“environmentprotectionlaw”hasdrawnintentattentionofvariousfields.discussionsandresearchesareunderwayinkindsofforms.thepaperpointstothebasiclegalsystemandgivessomeadviceontheamendment.thereisnotaconsensusopiniononthecontentofbasiclegalsystems.thepaperfocusesontheprovisionsof“environmentprotectionlaw”。first，thepaperstatestheshortagesofbasiclegalsystems.then，illustrateshowtoamendsomeofthem，suchasenvironmentimpactassessmentsystem，governanceinappointedperiodsystem，polluterpayssystem，cleanproductionsystem.atlast，expoundsthatthelawshouldprescribelicensingsystemandecologicalenvironmentalcompensationsystem.“environmentprotectionlaw”shouldadapttothetimes，whichistheoriginalideaoftheamendment.
【关键词】《环境保护法》；基本法律制度；协调
【英文关键词】“environmentprotectionlaw”；basiclegalsystems；harmony
【正文】1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有18年。www.133229.com该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。
一、《环境保护法》中确立的基本法律制度
环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。
由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。
二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷
在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。
第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。
第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。
第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。
三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善
《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。
（一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款
我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。
相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。
《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。
首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。
其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。
最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。
（二）对限期治理制度的完善
限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。
依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：
第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。
第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。
第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。
第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。
（三）对排污收费制度的修改建议
排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：
1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。
2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。
（四）明确清洁生产制度
清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。
《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。2003年实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。
（五）增加许可证制度的规定
许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]
实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。
（六）增加生态环境补偿费制度
征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容，它是对“污染者
付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复“原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：”开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。“太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。
四、结语
环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。
【注释】[1]周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第52页。
[2]李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口·资源与环境》2004年第3期。
[3]李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》2007年第1期。
[4]吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2004年版，第249页。
环境管理基本制度篇3
关键词：深井灌注、环境保护、法律
深井灌注技术简称UiC（UndergroundinjectionControlindustrialwaste）技术，是通过井将液体污染物（灌注液）注入地下多孔的岩石和/或土壤地层的污染物处置技术。该技术将灌注液排放到地下饮用水资源下面一段距离的深地质层，由于有岩石层隔离，灌注液不会污染地下饮用水层。地下灌注技术是一种新的污水处理技术，实践证明，同其它处理技术相比，具有污染风险小、处理成本低的特点，可以作为工业、城市处理、储存液体污染物的手段。[①]但是，由于该项技术并不能完全避免污染风险，仍需加强和完善相关的立法，通过对该项技术的引导和规范，防范在技术运行中存在的风险。
一、环境法对深井灌注技术进行调整与规范的必要性
通过环境法对深井灌注技术进行调整和规范是十分必要的，这不仅因为深井灌注技术必然对地下环境产生现实的影响，而且还因为深井灌注本身也是一种污染防治的措施。
地下环境包括水、矿产资源、地下岩层等环境要素，地下岩层和地下水、矿产资源一样，都应该纳入到法律调整范畴。因为，人类地质活动早已深入地下深层，大规模的地质勘探开发已经使人类对地下岩层的状况有所认识，只不过限于技术的发展，人类有关地下岩层的活动一直停留在科学研究的层次。随着近几十年深井技术的运用，人类正在对地下岩层的实用价值予以重视，考虑到岩层良好的隔离性和防渗漏性，将岩层深处作为废弃物的存放场所已经变成现实。美国是最早利用深井进行废液灌注的国家，时至今日，每年有超过7500亿加仑的废液注入地下，其灌注井数量也已超过65万口，这样大规模的灌注活动，必然会对地下岩层乃至整个地下环境产生影响，这就产生了法律调整客观需求。自1961年美国德克萨斯州成为第一个实施深井灌注法律的州开始，美国当前有关深井灌注的法律可谓完备，一切UiC技术均在法律的严格监管下有条不紊的运行。虽然我国现阶段的环境立法没有对地下岩层做出明确规定。但是，《环境保护法》第2条有关“环境”的定义中指出，“本法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体……”。由此可知，这种定性界定的概念，对于“环境”的理解将会随着人类活动的发展不断扩充内容，地下岩层也必将会包括在其涵义当中。
就深井灌注技术本身而言，它主要是利用地下岩层的隔离作用，将灌注的污水等有害废弃物与周围的环境安全隔绝，以达到废弃物处置和污染防治的目的。但尽管深井灌注技术在污水等废弃物的处置方面具有自身的优越性，然而从环境科学的角度来说，其存在的潜在风险也是非常明确的，因为，“对地球科学家来说，隔离能够永久性地解决环境问题是毫无事实根据的，任何被隔离存放的废弃物总会在将来的某一时刻发生泄露，因此只有在所处置物质随时间自行丧失其毒性的情况下，或者因为还没有可利用的合适环卫技术而作为一种暂时性措施时，隔离才应予接受。”[②]这就充分说明，深井灌注技术作为一种污染防治措施，需要通过环境法针对性的调整和规范，降低和防范技术运行中的风险，确保该项技术在环境保护过程中最大限度地发挥其作用。
我国现阶段的环境立法规范没有对地下岩层做出明确规定。但是，《环境保护法》第2条有关“环境”的定义中指出，“本法所称的环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体……”。由此可知，这种定性界定的概念，对于“环境”的理解将会随着人类活动的发展不断扩充内容，深层地下也必将会包括在其涵义当中。当然，这也是基于法律滞后性特点而采取的权宜做法，更根本的，应当是根据实际适时修改法律，将地下岩层明确写入法律条款当中，以便彰显法律的确定性。
我国环境立法对“污染”的界定同样遵循着抽象和列举相结合的方法。现行环境保护法列举的环境污染是指人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质等对环境的污染和噪声、振动、电磁波辐射等对环境的危害。[③]深井灌注是人们在生产建设或其他活动中排放废弃物的活动，应该属于环境保护法中所指的环境污染行为，并受到排污许可制度、现场检查制度、污染事故报告制度、严重污染限期治理制度、防止污染转嫁制度的规范。但是，由于该行为运用先进的污染物处置技术，相关法律制度的运作实施应该符合该行为的自身特点，并做到掌控适度，确保这一行为的自身生存和未来发展。
二、美国深井灌注法制实践
美国有关深井灌注的立法管理是由各州自行制定法规管理逐步演进到建立一套全国性的监察程序。1961年德克萨斯州成为第一个拥有深井灌注法律的州。从那时起，全美各州结合自身的实际，相继制定各自的深井灌注管理法规，初步确定了法律控制标准。但是，由于各州对水质级别标准以及地下水保护要求方面的不统一，使得各州对于深井的管理有着极大的差异。随着深井数量的增加，这种没有统一标准进行管理的局面引起了美国环保署的担忧。但是，由于深井灌注避开了废物的地面处理，导致联邦当时的现行立法不能对其加以规范，环保署遂于1970年决议，阐明地下排放废液必须防止对地下水的污染的政策。随后，这一政策在1972年的《联邦水污染控制法案修正案》和1974年的《安全饮用水法案》中得到了支持，特别是《安全饮用水法案》（SDwa）对地下灌注问题做出了专门的规定，内容涉及到了所有类型的灌注井，从而解决了深井灌注行为缺乏有效法律调整的时代。
依据《安全饮用水法案》的授权，1980年，美国环保署制定了《地下灌注控制》统一标准，并由各州执行，这一标准使各州将深井灌注活动的技术风险降到了最低。此后，1984年有害和固体垃圾增补法案，以及禁止土地处置法；1988年美国环保署关于无转移豁免法规；1996年土地处置计划适应性法案；2001年关于土地处置计划，向国会提交的报告-与地下灌注井有关的风险研究，均使得美国政府有关深井灌注管理的制度得到加强和完善。
三、现阶段我国对深井灌注的法律控制
目前，我国并没有针对深井灌注的专门立法，现阶段我国对深井灌注的法律控制主要体现在两个方面：第一，我国环境保护基本法所确立的一些基本的法律原则和制度；第二，环境影响评价、水污染防治、矿产资源法、水资源、地质灾害防治等环境保护单行法律法规中所包含的一些与深井灌注相关的法律规定。
（一）环境保护基本法的基本法律原则与制度
环境保护基本法所确立的基本法律原则和制度，为我国环境保护领域的法制建设和完善确立了基本的框架。其中，基本的法律原则是我国环境保护工作的基本方针和政策在法律上的体现，而基本的法律制度则规定了环境法应调整和规范的主要方面和领域。因此，我国环境保护基本法所确立的基本法律原则和制度是我国环境保护立法的一般性规定，是在环境保护工作开展过程中都必须予以遵守的。
深井灌注是随着环境保护工作的深入进展和技术进步而出现的新问题，虽然目前对该问题还没有专门的针对性的法律规定，但对它的规范和调整无疑需要将其纳入环境法基本法律原则和制度所确立的法律框架之中，今后针对深井灌注技术所进行的专门性立法更多地应表现为对环境法基本法律原则和制度的细化和具体化。就目前的情况来说，一方面，在目前没有专门立法的情况下，对深井灌注技术的调整和规范应首先符合环境法中有关法律原则和制度的一般性规定，这也是基本法律原则和制度的基本功能所在；另一方面，环境法的基本法律原则和制度应成为深井灌注技术立法发展和完善的基本起点和重要参照，这一点对于保证整个环境法律体系内在逻辑的一致性非常重要。
（二）环境保护单行法中所包含的一些相关规定
目前，在我国的环境立法中虽然没有针对深井灌注的专门性规定，但在环境保护单行法律法规中所包含的一些规定，在实际上与深井灌注的问题却有着很强的相关性。
第一，根据《环境影响评价法》的规定，对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响应当进行环境影响评价。据此原则性的规定，对深井灌注技术的环境影响评价应该从两个方面展开：其一，把深井灌注工程作为建设项目，在实施前充分进行环境影响评价，对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测；其二，对于拟定建设包括深井灌注项目在内的政府专项规划，也应该事先编写环境影响报告书，作为审批机关批准的必要条件。
第二，《水污染防治法》中的有关规定。《水污染防治法》中专设有“防止地下水污染”一章，该章中对利用隔离地层输送、存储有毒废液和污染物、地下工程设施以及地下勘探和采矿活动在防止地下水污染方面的有关规定，应该可以适用于对深井灌注行为的规范。实际上，可能对地下水源造成的污染，是深井灌注技术的主要风险所在，因此，结合深井灌注的特殊需要，对《水污染防治法》及时进行针对性的完善，是今后在深井灌注方面进行立法的重点所在。
第三，《矿产资源法》中的有关规定。深井灌注技术最早起源于矿产资源开采中的深井作业，到目前为止依然和各种地下的矿产资源开发利用活动有着密切的联系。《矿产资源法》第三十二条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”这一规定，实际上就为深井灌注技术运行中防止环境污染的义务提供了可供援引的法律依据。
第四，《水法》中的有关规定。《水法》第二条明确规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水。”因此，在深井灌注运行中可能对地下水或水工程设施造成影响的，应当遵守《水法》的有关规定。比如《水法》第三十一条规定：“开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。”第四十三条规定：“在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。”
第五，《安全生产管理法》中的有关处置废弃危险物品的规定。该法第三十条规定：“生产经营单位使用的涉及生命安全、危险性较大的特种设备，以及危险物品的容器、运输工具，必须按照国家有关规定，由专业生产单位生产，并经取得专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，取得安全使用证或者安全标志，方可投入使用。检测、检验机构对检测、检验结果负责。
涉及生命安全、危险性较大的特种设备的目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定，报国务院批准后执行。“
第三十二条规定：“生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。
生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。“
第六，地质灾害防治方面相关的法律规定。深井灌注是以地球化学过程中的隔离作用为基础而发展起来的环境技术，而且其前提是必须首先进行具有一定深度要求的钻井工程，这个过程必然会对工程所在地的地址状况产生不同程度的影响，如果处理不当，必然存在诱发地质灾害的风险。针对这个问题，有关的法律法规也作出了一些原则性的防范规定。《地质灾害防治条例》第二十一条规定了在地质灾害易发区内进行工程建设的地质灾害危险性评估制度，第三十五条还规定：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害，由责任单位承担治理责任”，明确了有关的法律责任。除此之外，还有国家安全生产监督管理局、国土资源部等部门针对钻探工程的基础要求、地质环境监测等方面的一些专门的规范性文件。至于由于地质灾害所引发的深井灌注的废液等废弃物泄露而导致的污染事故，则完全可以适用《环境保护法》中有关污染事故报告和处理的规定，及时作出针对性的调查和处理。
四、我国深井灌注立法发展和完善的优先领域
任何方面的立法都必然是一个不断发展、逐步完善的过程，针对深井灌注的立法完善也应当遵循这样的规律。目前我国并没有针对深井灌注的专门立法，在这方面的研究工作首先需要的是明确立法的优先领域，勾勒出深井灌注立法的大致框架，然后逐步地由粗到细，不断增强在该领域立法的现实针对性和可操作性。就目前的现实情况来看，以下几个方面是我国今后有关深井灌注立法应首先引起重视的问题：
（一）有关管理体制的问题
根据《环境保护法》的有关规定，我国实行的是统一管理与分部门监管相结合的环境监督管理体制，从目前的现实情况来看，这种管理体制在实际运行中存在着一些问题，突出表现为统管部门和分管部门之间的权力冲突与矛盾。而对深井灌注活动的管理，必然会涉及到环境、水行政、地质矿产、土地、城市规划、安全生产等行政主管部门，在现有的环境管理体制中，首先需要解决的就是这些部门之间的权力分配问题。对这个问题的解决可以借鉴《海洋环境保护法》中有关海洋环境监督管理体制的规定。虽然海洋环境问题表现多样而且涉及部门众多，但根据《海洋环境保护法》的规定，在坚持统管和分管相结合的管理体制的前提下，对海洋环境问题进行了分类，并将不同类别的海洋环境问题的管理权限明确地在环境行政主管部门、海洋管理部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门之间进行了分配，较好地解决了统一主管和分工负责的权力分配问题。在深井灌注技术的管理体制构建方面，有必要参照《海洋环境保护法》中的有关规定。
（二）关于环境影响评价问题
对深井灌注行为必须适用环境影响评价制度，这一点是毫无异议的。但为了更好地推动环境影响评价制度在深井灌注活动中的贯彻和实施，需要及时在现行的《环境影响评价法》所确立的法律框架的基础上，根据深井灌注技术的特点和要求，起草和制定专门的有关深井灌注技术的环境影响评价技术导则。在《环境影响评价法》的法律体系中，这个环节是非常重要的，比如目前已经存在的有关危险废物和医疗废物、铁路建设项目等方面的具体规定，这种配套法规的建设是一个逐步丰富和完善的过程，但对于后来出现的新的评价对象，技术层面法规的及时形成的确非常重要。
（三）污染防治立法的针对性完善
地下水的污染防治是对深井灌注技术进行风险防范与控制的重中之重。如前文所述，在现行的《水污染防治法》中已经有一些防止地下水污染的法律规定，与深井灌注的风险防范有一定的相关性，但并不充分，有进一步完善的必要。
另外，在我国污染防治立法中所确立的一些主要的管理制度，比如征收排污费制度、污水的达标排放和总量控制制度等，这些制度是否要适用对深井灌注活动的规范和管理，必须结合深井灌注技术的实际情况，重新进行评估和论证。从本质上来说，深井灌注活动具有双重属性，它既是一种排污行为，同时也是一种使地表水和地下水免受污染的环境保护措施，应该受到肯定和鼓励。但另外基于技术本身存在的风险及地球纳污资源的有限性，还必须对其进行必要的管理和控制。因此，深井灌注并不等同于单纯的排污行为，那么对深井灌注活动的法律控制，也必须对原有的污染防治法律制度进行适当的调整和改进，对这个问题应当在充分考虑制度设计的初衷以及深井灌注的特殊属性等因素的基础上，进行深入的专项研究。
（四）加强对深井灌注活动的许可管理
许可是我国在环境管理领域广为运用并卓有成效的一项管理制度，大多单行的环境保护法律法规都对该项制度有着明确的规定。许可制度不仅有效地加强了对有关方面的资质管理和市场准入管理，而且也在根本上体现了管理法治化的基本要求。深井灌注技术复杂而且要求高，技术运行的潜在风险大，因此，必须依据我国《行政许可法》的基本规定，并充分考虑深井灌注技术的特点，对深井灌注许可的设定、实施机关、实施程序等问题作出明确的规定。及时建立和完善专门的深井灌注许可制度，是将深井灌注活动纳入法制化轨道的重要途径。
（五）有关标准的问题
环境标准是我国环境法体系中一个非常特殊和重要的组成部分，是具有法律性质的技术规范，针对已经出现的环境问题，我国已经形成了较为完备的环境标准体系。对于类似于深井灌注这样的在环境保护工作遇到的新问题，也必须按照法定程序及时制定针对性的标准，相关标准的出台和完善，不仅是有关深井灌注立法制定与实施的重要基础，而且也是在对深井灌注活动进行日常监督和管理过程中，对与深井灌注活动相关的各种行为的合法性进行判断的基本参照和依据。标准的问题必须引起充分的重视，就美国在该方面的成功经验而言，正是因为美国环保署在1980年制定了《地下灌注控制》的统一标准，使得各州将深井灌注活动的技术风险降到了最低。
（六）有关分类管理的问题
深井灌注本身是一个概括性的说法，但若具体到管理而言，则有必要将特定的与深井灌注有关的管理对象进行细化，分别使用不同的管理措施。比如，钻井的深度不同，对地下环境产生的影响程度也不一样，管理措施当然应该有所区别；又比如，灌注废液的毒性和危险性不同，发生泄露对地下环境形成污染的风险程度必然也会不一样，那就需要采用不同的风险防范措施。在美国，根据钻井深度和主要用途的不同对深井灌注活动进行分类管理，是对深井灌注一种基本的管理方式。
（七）有关防止污染转嫁的问题
深井灌注技术属于国外先进的污染治理技术，发达国家单纯将该技术（国外已成功实施）转让给发展中国家，不会出现污染转嫁问题。如果是技术转让的同时，伴随实施该技术的外商投资企业的排污行为，而且这种技术的实施能够有效地减轻排污的危害，显然也是应予肯定的，但应加强法律的规范。如果国外厂商以帮助发展中国家开发此项技术为条件，在发展中国家设立企业，从事污染严重的生产活动，并将生产过程中产生的废弃物利用深井技术直接排入到企业驻在国地下，廉价掠夺并大量占用了发展中国家的深层地下的纳污资源，这就产生了污染转嫁的可能性。针对这个问题，需要通过《环境保护法》和水污染防治、固体废物污染防治的单行法规，以及我国参加的《控制危险废物越境转移及其处置巴赛尔公约》当中有关污染转嫁的专门规定，严格执法，杜绝与深井灌注活动有关的污染转嫁行为
参考文献：
[1]周珂著：《生态环境法论》，法律出版社2001年版。
[2]王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题既其完善途径》，载《政法论坛》2003年第4期。
[3]刘曼明：《美国安全饮用水法简介》，载《海河水利》2002年第4期。
[4]高焰王东海孔庆珍：《关于的思考》，载《环境保护》2003年第3期。
[5]汪劲：《论我国的现状和修改定位》，载《环境保护》2003年第6期。
[注释]
[①]布鲁斯·J·科比尔斯基：地下灌注控制（UiC）计划，中美地下灌注与监控技术研讨会专家报告集，2004。
环境管理基本制度篇4
论文摘要：本文通过分析我国现行环境法体系存在的缺陷，介绍了我国在环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善，提出了环境法建设中应把握的合理尺度。
我国现行环境法律体系存在的缺陷
改革开放近30年来全国人大常委会已经颁布和实施了一系列环境法律制定修改了《环境保护法》。颁布并实施了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》等控制环境污染的法律并制定了一系列保护和合理开发资源的法律如《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《水土保持法》和《农业法》等。国务院也制定了一系列环境行政法规。地方人大制定了适应当地情况的环境地方法规。我国已初步形成了环境法律体系但其在许多方面还存在一定的缺陷。
第一我国现行环境法律体系存在结构性缺陷。《环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制。此外作为环境保护基本法其基本法的效力并没有在全国人大的立法中表现出来。而是以由全国人大常委会审议的形式通过其并非宪法规定意义上的基本法律”这与国际社会提倡的可持续发展战略和中国将环境保护作为一项基本国策的思想不相符合并且在司法和行政工作中适用环境法时也不能从法的效力上解释其高于环境保护单行法律。
第二有些领域还存在立法漏洞。虽然我国现行法律基本上涵盖了整个自然资源保护领域和污染防治领域，但仍有些自然资源的保护和污染控制存在无法可依的状况。如野生植物资源海洋资源和湿地资源的保护以及放射性污染防治、有毒化学品环境管理等方面法律还未制定。
第三较多环境法律的立法基础已发生变化。修订过的《环境保护法》是基于中国当时实行的有计划的商品经济体制.而现在则是实行市场经济体制。另外还有许多资源法律颁布于计划经济时代.难以适应社会主义市场经济的运行机制，缺乏如何利用价值规律和经济手段保护资源的法律规定。
第四.现行的环境法中一些规定过于原则.缺少配套的法律和部门规章加以细化因而操作性不强。并且在立法内容上也还缺少一些基本原则和制度，有的制度规定得不够完善。例如:我国环境资源立法没有规定可持续发展原则、经济效率原则等。‘’三同时’‘制度没有推行”三同时“保证金制度.这样不利于‘’三同时”制度的贯彻落实。
2我国环境法建设的主要内容
环境法的不断完善主要表现为环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善3个方面。
2.1环境立法体系建设不断完善
环境法作为新生的部门法，是在20世纪60年代末和70年代初才形成的。但是.随着环境危机的日益严重.可持续发展战略的实施，促使这一新生法律不断完善，逐步发展成为自拥法理基础和调整对象，结构谨严.规模相当的独立的法律部门。并且其形成了以宪法关于保护和改善环境的规定为基础.以综合性环境基本法为核心，以单项专门环境立法为主干，以国际环境条约内容为补充.以及包括环境污染防治、自然资源保护、环境纠纷处理、环境损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、基本制度和环境标准组成的完备体系。现分述如下。
2,1.1宪法关于保护和改善环境的规定
宪法关于保护和改善环境的规定.是环境立法体系的基础.是各种环境法律、法规和基本制度的立法依据。由于环境危机的日趋严重.迫切需要国家加强对开发和利用环境的各项活动进行干预对环境进行保护和改善，把保护和改善环境作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以确认把保护和改善环境的指导原则和主要任务在宪法中作出规定。鉴于此，作为国家根本大法的宪法.应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施可持续发展战略作为基本国策加以规定.把公民有在良好的生活环境中生活的权利及保护环境的义务作为公民的一项基本权利和义务加以规定，把保护和改善环境的基本政策和尊重其他生命物种种群生存权利的原则加以规定，从而为保护和改善环境活动奠定宪法基础和赋予最高法律效力。
2.1.2综合性环境墓本法
综合性环境基本法，是以宪法关于保护和改善环境的规定为立法根据.将环境作为一个有机的整体加以保护和改善的综合性实体法，它在环境立法体系中处于仅次于宪法的杨自地位上。就一般而言，综合性环境基本法的内容主要是对环境法的目的任务和对象，国家环境基本政策原则和制度，环境管理机构，以及环境法律关系主体的权利、义务及法律责任等作出原则规定。也就是说.综合性环境基本法主要是对保护和改善环境方面的重大问题加以全面调整，是各种单项专门环境法律、法规、基本制度等的立法依据。
2.1.3单项专门环境立法
单项专门环境立法.是指专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化，数量相当多，在整个环境立法体系中占有重要的地位。由于其名目繁多.内容庞杂.无法一一罗列，现按其所调整的社会关系将其大致分为如下五类:①环境污染防治方面的单项专门环境立法②自然资源保护方面的单项专门环境立法;③环境管理组织方面的单项专门环境立法:④环境纠纷处理方面的单项专门环境立法⑤环境损害补偿方面的单项专门环境立法等。
2.1.4环境基本制度
环境基本制度，是指为实现环境法的目的和任务，根据环境立法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序。它也是环境立法体系的重要组成部分。按照其调整的保护和改善环境的社会关系大致可分为环境污染防治监督管理制度和自然资源保护制度两大类。其中环境污染防治监督管理制度，主要是调整环境污染防治监督管理方面的环境社会关系的制度。自然资源保护制度.主要是调整自然资源保护方面的环境社会关系的制度。
2.1.5制定与国际环境公约相街接的法律、法规
为了保障国家在国际环境关系中所享有的合法的权益和履行所承诺的国际义务.在必要的情况下，应当制定与国际环境公约相衔接的法律规范.或者在相关的法律规范中规定相应的内容。这样可以使国内法与国家已经缔结或参加的有关保护和改善环境方面的国际条约之间形成有效的衔接，以适应环境保护领域的国际合作和国际法律规定的要求。
2.2环境权利体系建设不断完善
环境权在环境法中处于核心地位，而上述环境权宪法地位的确立.给环境法中环境权的建立以合法的依据并使环境权利体系得以逐步完善，形成公民环境权、法人及其他组织环境权、国家环境权、人类环境权等种类多样，内容丰富的环境权利体系。
2.2.1公民环境权
公民环境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利。它是法人及其他组织、国家、人类环境权得以实现的基础。因为法人及其他组织、国家甚至全人类均乃公民组合而成法人及其他组织、国家甚至全人类所享有的环境权亦源自公民所享有的环境权为此在各种环境权中，公民环境权是最基础的环境权。同时还由于环境是每个人赖以生存和发展的基本条件和物质基础为此公民环境权在内容上主要侧重于生态性权利。综观各国有关公民环境权的立法公民环境权除了包括前已述及的生命权、健康权、财产权夕卜还应该包括:采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权、安宁全和观赏权。
2.2.2法人及其他组织环境权
法人及其他组织环境权是指法人及其他组织拥有享受适宜环境和合理利用环境资源的权利。它是处于公民环境权和国家环境权之间的环境权，具有承上启下的特殊作用。它在内容上主要体现为经济性权利但同时也包括生态性权利
2.2.3国家环境权
国家环境权是指国家根据宪法的授权而拥有的保障全体人民(包括当代人及其子孙后代)的环境权益的权利。它是一种委托代管权是全体公民及其子孙后代为了更多地保障自己的环境权益而通过宪法赋予国家保护和管理环境的权利。为此国家环境权更多体现的是国家对环境保护的职责和义务主要包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责、履行国际义务等。
2.2.4人类环境权
人类环境权是指全人类共同拥有享受和利用环境资源的权利。人类环境权的主体包括国家、国际组织、公民、法人及其他组织。人类环境权的客体则为整个地球的生物圈，甚至外层空间。其不仅包括各国管辖范围以外的环境要素如公海、南极、臭氧层等，而且也包括各国管辖范围之内的某些环境要素如位于某国境内的对全人类具有重大意义的世界著名文化或自然遗产，位于某国境内的具有全球意义的湿地位于某国境内的迁徙物种濒危野生动植物等当然它还包括空气、阳光等全人类生存和发展必不可少的环境要素。由此可见人类环境权是一项超越国界需要通过国际合作来加以解决从而具有“连带“特征的环境权。
3环境法建设中应把握的合理尺度
尽管目前我国环境法建设取得了令人欣慰的成绩但是对于实现社会主义和谐社会的目标来说仍然还有很大的差距。为此在进一步的建设实践中应注意把握好几个合理尺度。
3一1个体化责任与社会化责任
污染源的污染防治责任即个体责任仍然是必须强调和强化的但如果只是停留在这一范围则区域(流域)控制、集中控制、总量控制等制度便会因法理依据不足而难以得到推行实施。因此在环境法创新中首先必须解决环境保护责任的个体化与社会化问题实行个体责任与社会责任相结合。
3.2点源控制与区域(集中)控制
20世纪90年代中期以来我国环境立法从单一的点源控制向点源控制与区域(集中)控制相结合的方面发展但这种转变与发展目前还只是原则性要求在制度创设上尚有极大余地。同时在控制要求上对点源控制还是以治理为主预防责任并不明确也不明显。如现行的 达标排放“的要求仍局限在末端处理。在点源控制和区域控制的要求中应当防治兼具这可以从两个方向展开。对点源控制应以“达标“为基础将功能单调、内容单一的“达标排放“调整为防与治的综合达标如可以扩充”达标‘’要求将其从浓度达标、总量达标、排污口规范化达标扩延到清洁生产所要求的预防达标等。对于区域控制则从目前的区域(集中)处理设施的要求扩大为包括产业结构调整、产品结构调整的要求从只对生产环节的要求扩大到包括对消费环节、服务环节(如信贷)的要求等。
3,3环保市场化与产业化
环保市场化、产业化问题并非只是环保设施的建设和运营问题其为环境法律原则和制度的创新提供了突破口。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本利用市场机制对环境资源的合理调配问题是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题是各种权益的确认和分配问题，其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。
环境管理基本制度篇5
论文摘要：本文通过分析我国现行环境法体系存在的缺陷，介绍了我国在环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善，提出了环境法建设中应把握的合理尺度。
我国现行环境法律体系存在的缺陷
改革开放近30年来全国人大常委会已经颁布和实施了一系列环境法律制定修改了《环境保护法》。颁布并实施了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》等控制环境污染的法律并制定了一系列保护和合理开发资源的法律如《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《水土保持法》和《农业法》等。国务院也制定了一系列环境行政法规。地方人大制定了适应当地情况的环境地方法规。我国已初步形成了环境法律体系但其在许多方面还存在一定的缺陷。
第一我国现行环境法律体系存在结构性缺陷。《环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制。此外作为环境保护基本法其基本法的效力并没有在全国人大的立法中表现出来。而是以由全国人大常委会审议的形式通过其并非宪法规定意义上的基本法律”这与国际社会提倡的可持续发展战略和中国将环境保护作为一项基本国策的思想不相符合并且在司法和行政工作中适用环境法时也不能从法的效力上解释其高于环境保护单行法律。
第二有些领域还存在立法漏洞。虽然我国现行法律基本上涵盖了整个自然资源保护领域和污染防治领域，但仍有些自然资源的保护和污染控制存在无法可依的状况。如野生植物资源海洋资源和湿地资源的保护以及放射性污染防治、有毒化学品环境管理等方面法律还未制定。
第三较多环境法律的立法基础已发生变化。修订过的《环境保护法》是基于中国当时实行的有计划的商品经济体制.而现在则是实行市场经济体制。另外还有许多资源法律颁布于计划经济时代.难以适应社会主义市场经济的运行机制，缺乏如何利用价值规律和经济手段保护资源的法律规定。
第四.现行的环境法中一些规定过于原则.缺少配套的法律和部门规章加以细化因而操作性不强。并且在立法内容上也还缺少一些基本原则和制度，有的制度规定得不够完善。例如:我国环境资源立法没有规定可持续发展原则、经济效率原则等。‘’三同时’‘制度没有推行”三同时“保证金制度.这样不利于‘’三同时”制度的贯彻落实。
2我国环境法建设的主要内容
环境法的不断完善主要表现为环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善3个方面。
2.1环境立法体系建设不断完善
环境法作为新生的部门法，是在20世纪60年代末和70年代初才形成的。但是.随着环境危机的日益严重.可持续发展战略的实施，促使这一新生法律不断完善，逐步发展成为自拥法理基础和调整对象，结构谨严.规模相当的独立的法律部门。并且其形成了以宪法关于保护和改善环境的规定为基础.以综合性环境基本法为核心，以单项专门环境立法为主干，以国际环境条约内容为补充.以及包括环境污染防治、自然资源保护、环境纠纷处理、环境损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、基本制度和环境标准组成的完备体系。现分述如下。
2，1.1宪法关于保护和改善环境的规定
宪法关于保护和改善环境的规定.是环境立法体系的基础.是各种环境法律、法规和基本制度的立法依据。由于环境危机的日趋严重.迫切需要国家加强对开发和利用环境的各项活动进行干预对环境进行保护和改善，把保护和改善环境作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以确认把保护和改善环境的指导原则和主要任务在宪法中作出规定。鉴于此，作为国家根本大法的宪法.应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施可持续发展战略作为基本国策加以规定.把公民有在良好的生活环境中生活的权利及保护环境的义务作为公民的一项基本权利和义务加以规定，把保护和改善环境的基本政策和尊重其他生命物种种群生存权利的原则加以规定，从而为保护和改善环境活动奠定宪法基础和赋予最高法律效力。
2.1.2综合性环境墓本法
综合性环境基本法，是以宪法关于保护和改善环境的规定为立法根据.将环境作为一个有机的整体加以保护和改善的综合性实体法，它在环境立法体系中处于仅次于宪法的杨自地位上。就一般而言，综合性环境基本法的内容主要是对环境法的目的任务和对象，国家环境基本政策原则和制度，环境管理机构，以及环境法律关系主体的权利、义务及法律责任等作出原则规定。也就是说.综合性环境基本法主要是对保护和改善环境方面的重大问题加以全面调整，是各种单项专门环境法律、法规、基本制度等的立法依据。
2.1.3单项专门环境立法
单项专门环境立法.是指专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化，数量相当多，在整个环境立法体系中占有重要的地位。由于其名目繁多.内容庞杂.无法一一罗列，现按其所调整的社会关系将其大致分为如下五类:①环境污染防治方面的单项专门环境立法②自然资源保护方面的单项专门环境立法;③环境管理组织方面的单项专门环境立法:④环境纠纷处理方面的单项专门环境立法⑤环境损害补偿方面的单项专门环境立法等。
2.1.4环境基本制度
环境基本制度，是指为实现环境法的目的和任务，根据环境立法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序。它也是环境立法体系的重要组成部分。按照其调整的保护和改善环境的社会关系大致可分为环境污染防治监督管理制度和自然资源保护制度两大类。其中环境污染防治监督管理制度，主要是调整环境污染防治监督管理方面的环境社会关系的制度。自然资源保护制度.主要是调整自然资源保护方面的环境社会关系的制度。
2.1.5制定与国际环境公约相街接的法律、法规
为了保障国家在国际环境关系中所享有的合法的权益和履行所承诺的国际义务.在必要的情况下，应当制定与国际环境公约相衔接的法律规范.或者在相关的法律规范中规定相应的内容。这样可以使国内法与国家已经缔结或参加的有关保护和改善环境方面的国际条约之间形成有效的衔接，以适应环境保护领域的国际合作和国际法律规定的要求。
2.2环境权利体系建设不断完善
环境权在环境法中处于核心地位，而上述环境权宪法地位的确立.给环境法中环境权的建立以合法的依据并使环境权利体系得以逐步完善，形成公民环境权、法人及其他组织环境权、国家环境权、人类环境权等种类多样，内容丰富的环境权利体系。
2.2.1公民环境权
公民环境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利。它是法人及其他组织、国家、人类环境权得以实现的基础。因为法人及其他组织、国家甚至全人类均乃公民组合而成法人及其他组织、国家甚至全人类所享有的环境权亦源自公民所享有的环境权为此在各种环境权中，公民环境权是最基础的环境权。同时还由于环境是每个人赖以生存和发展的基本条件和物质基础为此公民环境权在内容上主要侧重于生态性权利。综观各国有关公民环境权的立法公民环境权除了包括前已述及的生命权、健康权、财产权夕卜还应该包括:采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权、安宁全和观赏权。
2.2.2法人及其他组织环境权
法人及其他组织环境权是指法人及其他组织拥有享受适宜环境和合理利用环境资源的权利。它是处于公民环境权和国家环境权之间的环境权，具有承上启下的特殊作用。它在内容上主要体现为经济性权利但同时也包括生态性权利
2.2.3国家环境权
国家环境权是指国家根据宪法的授权而拥有的保障全体人民(包括当代人及其子孙后代)的环境权益的权利。它是一种委托代管权是全体公民及其子孙后代为了更多地保障自己的环境权益而通过宪法赋予国家保护和管理环境的权利。为此国家环境权更多体现的是国家对环境保护的职责和义务主要包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责、履行国际义务等。
2.2.4人类环境权
人类环境权是指全人类共同拥有享受和利用环境资源的权利。人类环境权的主体包括国家、国际组织、公民、法人及其他组织。人类环境权的客体则为整个地球的生物圈，甚至外层空间。其不仅包括各国管辖范围以外的环境要素如公海、南极、臭氧层等，而且也包括各国管辖范围之内的某些环境要素如位于某国境内的对全人类具有重大意义的世界著名文化或自然遗产，位于某国境内的具有全球意义的湿地位于某国境内的迁徙物种濒危野生动植物等当然它还包括空气、阳光等全人类生存和发展必不可少的环境要素。由此可见人类环境权是一项超越国界需要通过国际合作来加以解决从而具有“连带“特征的环境权。
3环境法建设中应把握的合理尺度
尽管目前我国环境法建设取得了令人欣慰的成绩但是对于实现社会主义和谐社会的目标来说仍然还有很大的差距。为此在进一步的建设实践中应注意把握好几个合理尺度。
3一1个体化责任与社会化责任
污染源的污染防治责任即个体责任仍然是必须强调和强化的但如果只是停留在这一范围则区域(流域)控制、集中控制、总量控制等制度便会因法理依据不足而难以得到推行实施。因此在环境法创新中首先必须解决环境保护责任的个体化与社会化问题实行个体责任与社会责任相结合。
3.2点源控制与区域(集中)控制
20世纪90年代中期以来我国环境立法从单一的点源控制向点源控制与区域(集中)控制相结合的方面发展但这种转变与发展目前还只是原则性要求在制度创设上尚有极大余地。同时在控制要求上对点源控制还是以治理为主预防责任并不明确也不明显。如现行的达标排放“的要求仍局限在末端处理。在点源控制和区域控制的要求中应当防治兼具这可以从两个方向展开。对点源控制应以“达标“为基础将功能单调、内容单一的“达标排放“调整为防与治的综合达标如可以扩充”达标‘’要求将其从浓度达标、总量达标、排污口规范化达标扩延到清洁生产所要求的预防达标等。对于区域控制则从目前的区域(集中)处理设施的要求扩大为包括产业结构调整、产品结构调整的要求从只对生产环节的要求扩大到包括对消费环节、服务环节(如信贷)的要求等。
3，3环保市场化与产业化
环保市场化、产业化问题并非只是环保设施的建设和运营问题其为环境法律原则和制度的创新提供了突破口。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本利用市场机制对环境资源的合理调配问题是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题是各种权益的确认和分配问题，其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。
环境管理基本制度篇6
环境科学专业核心知识单元，代表环境科学各个知识领域的不同方向，知识点分核心和选修两种，核心知识单元是所有环境科学专业学生要求具有的基础知识内容。
其中，专业基础类核心知识单元包括：①环境问题，核心知识点包括水环境问题、大气环境问题、固体废物污染、全球环境问题，选修知识点包括土壤污染、物理性污染和污染物生物效应。②环境科学基本原理，核心知识点包括环境/生态基本规律、环境科学学科体系和可持续发展理念。③环境科学研究方法，核心知识点包括环境科学方法论体系、生态学方法论、环境体系解析方法论，选修知识点包括环境质量调控方法论、综合/系统分析方法论。
专业原理类核心知识单元包括：①生态过程与效应，核心知识点包括生物对环境的适应、种群及其基本特征、生态系统特征及过程分析、生态学原理的应用。②环境生物过程与效应，核心知识点包括环境污染物在生态系统中的行为、污染物的生物学效应、生物监测原理与方法、环境污染的生物净化、退化环境的生物修复。③环境化学过程与效应，核心知识点包括环境中典型化学污染物、污染物迁移、污染物转化、大气环境化学、水环境化学。④环境地学过程与效应，核心知识点包括地球环境系统的基本组成运动规律及演化过程、地球环境系统有机圈层的组成结构及其功能、各圈层的演变规律及在全球环境变化中的作用、地球环境系统中物质和能量的迁移转化及循环过程。
专业技术类核心知识单元包括：①水污染控制，核心知识点包括废污水的物理处理技术、废污水化学和物理化学处理技术、废污水生物处理技术、废污水的自然处理技术、污泥处理处置。②大气污染控制，核心知识点包括颗粒污染物控制技术原理、颗粒污染物的控制技术、气态污染物控制技术原理、典型气态污染物控制技术。③土壤污染控制，核心知识点包括土壤污染源与污染特征分析、土壤污染控制技术原理、典型土壤污染物控制技术。④固体废物污染控制，核心知识点包括固体废物分类与特征、固体废弃物无害化技术与方法、固体废弃物综合利用。⑤环境监测，核心知识点包括环境标准、水环境监测、环境空气监测、固体废物监测、土壤污染监测、物理性污染监测、环境监测质量保证。⑥环境影响评价，核心知识点包括项目环境影响评价、规划环境影响评价、战略环境影响评价。⑦环境规划，核心知识点包括环境规划的技术方法、水环境规划、大气环境规划、噪声污染控制规划、固体废物污染防治规划。
专业管理类核心知识单元包括：①环境管理，核心知识点包括环境管理学的理论基础、环境管理的制度和政策手段，选修知识点包括企业/产业环境管理实践、区域一全球环境管理实践。②环境法律，核心知识点包括环境法基本概念原则、环境法律制度及法律效力、环境污染防治法、自然资源保护法、国际环境法。
专业实践类核心知识单元包括：①专业实习，核心知识点包括认识实习、生产实习、综合实习。②科研实践，核心知识点包括观察性实验、验证性实验、设计性实验、研究性实验。③毕业论文/毕业设计，核心知识点包括文献查阅、论文开题、论文研究、论文撰写、论文答辩。
二、建立核心课程体系
围绕环境科学专业各专业类别的核心知识单元，建立核心课程体系，承载核心知识点。各门核心课程围绕核心知识点组织基本理论、研究前沿、基本方法、实践案例等内容，形成系统。同时，设置先导课，为核心课程和核心知识点学习提供必要的基础知识储备。例如，“环境化学”课程，就需要无机化学、分析化学、有机及物理化学、环境科学概论、环境监测等课程作为先导课，提供环境化学课程各知识点学习所要求的基础知识储备。
专业基础类核心知识由“环境学基础”和“生态学基础”课程为基本载体。“环境学基础”课程坚持“起点高、容量大和观点新”的教学宗旨，系统介绍环境科学的产生与发展、人口、各环境要素污染与防治、可持续发展等内容，注重学生基本知识、基本技术、基本能力的培养，课程已经建设为国家精品课程，并积极探索慕课教学形式;“生态学基础”全面介绍生态学的基本概念、基本原理和基本应用方法，以及现代生态学的最新进展，该课程已经建设成为南开大学精品课程。
专业原理类核心知识由“环境生物学”“环境化学”“地学基础”课程为基本载体。“环境生物学”介绍环境生物学领域的基本理论和基本概念，结合现实环境中污染物与生物之间的相互作用，培养学生运用环境生物学技术解决实际问题的能力;“环境化学”介绍大气、土壤、水及生物相诸介质中环境物质迁移转化的基本原理，环境中主要污染物的来源及其在环境中的归趋，环境污染控制与修复过程及绿色化学中污染减量及消除的化学原理，“环境化学”课程已经被评为国家精品课程;“地学基础”课程介绍地壳的基本物质组成特征，气象要素的基本概念和表征方法、大气稳定度和逆温等与环境有关的基本知识，城市气候的基本特征，地球上水的循环过程，各种水体的基本特征，土壤的组成特征、形态特征、形成因素和成土过程，地图的基本概念、特征、组成要素、我国基本比例尺地形图的分幅和编号的基本方法，地形图的应用，遥感的基本概念、原理、遥感解释标志和方法，要求学生掌握地学的基本概念、基本规律和形成原因，以及地学基本手段的应用，该课程被评为南开大学精品课程。专业技术类核心知识由“环境工程学”“环境监测”“环境影响评价与环境规划”课程为基本载体。“环境工程学”介绍水污染控制工程、大气污染控制工程、固体废弃物处理与处置工程以及噪声防治与控制等的基本原理和方法，该课程被评为南开大学精品课程;“环境监测”课程全面介绍根据监测的目的进行调查研究、设计监测方案、选择监测方法、进行数据处理以及测试结果的分析评价，掌握环境样品的采集、保存、制备、预处理、测定及质量控制等方法，培养学生实际环境监测问题的分析和解决能力，该课程被评为天津市精品课程;“环境影响评价与环境规划”全面介绍环境评价和环境规划的基础知识、基础理论、基本方法以及评价与规划知识的实际应用。
专业管理类核心知识由“环境管理与环境法学”课程为基本载体，“环境管理与环境法学”课程介绍管理学基础知识和主要原理、中国环境管理的原则与政策、中国环境管理的体制与制度、中国环境法体系及内涵、中国环境法的基本原则和基本制度以及部门环境管理、区域环境管理、工业企业环境管理等。
三、围绕三条主线推动环境科学专业课程教学
1.环境问题识别和分析主线
环境科学是研究环境问题及其解决途径的综合性科学体系，其核心任务是揭示人与环境相互作用规律。环境问题的产生和解决促进了环境科学的产生、形成和发展。围绕着环境问题的识别和分析，形成环境科学基本原理、技术方法、管理工具以及具体实践科学体系。围绕具体环境问题识别和分析，组织核心知识单元、核心知识点和核心课程，课程之间科学逻辑关系紧密，便于学生认知和学习。
另一方面，在我国当前发展阶段，资源环境限制与社会经济发展矛盾空前突出，迫切需要环境科学培养专业人才，应对污染控制、生态修复与环境建设挑战。围绕我国面对的实际环境问题，针对性培养专业人才，建立起环境问题与人才培养之间的直接联系，建立以环境问题识别和分析为主线的人才培养模式，搭建对应的知识结构和课程体系，有利于为国家培养具备解决实际环境问题能力的急需人才。
2.实验与实践教学主线
坚持“注重基础训练、强化教学实习、突出创新能力、提高综合素质”实验教学理念，围绕核心知识单元和核心知识点，搭建专业基础实验教学平台，建立实践教学基地群，严格毕业论文环节，充分发挥实践教学对理论教学的有效补充作用。
(1)专业课程实验。课程实验和课堂理论教学相辅相成。围绕核心知识单元和核心课程，开设专业实验课程，包括环境监测实验、无机及分析化学实验、环境化学实验、生态学基础实验、环境生物学实验、环境微生物学实验。着重训练实验步骤、实验操作、实验安全、药品管理等基础实验技能，培养环境科学分析基本方法和技术。
(2)专业教学实习。合理安排专业教学实习时间，既能促进核心知识的理解和认知，又能为后续毕业论文/设计提供经验。围绕核心知识点搭建专业教学实习平台，建立教学实习基地体系，配合大气污染防治、水污染防治、固体废弃物污染防治、环境管理等核心知识点和核心课程，建立环境监测中心、环保卫生管理中心、科学院、环保科技公司、垃圾处理厂等实践教学基地，形成实践教学基地群，提供直观认识环境科学专业知识在实践中具体应用的机会，培养知识运用和理论联系实际的能力。
(3)毕业论文。设置毕业论文环节，通过学生参与论文选题、查阅文献、开展实验或设计、结果模拟与分析等毕业论文过程，系统锻炼学生运用理论知识、实验技能的综合能力。
3.科研创新训练主线
营造制度、平台、师资环境，建立稳定的科研创新体系。通过部级、省市级、校级、院级各级别科研立项机会，搭建“国家大学生创新计划”“省市大学生创新立项”“学校大学本科创新立项”“学院创新立项”多层次立体化环境科学专业学生创新平台，为不同水平学生提供创新立项机会，逐步提高项目研究质量，严格过程管理，保障创新立项覆盖面。通过团队协作、教师交流、项目答辩等环节，锻炼学生创新思维和创新能力，提高团队合作与交流能力，鼓励学生科研成果报奖。
四、核心课程质量保障
(1)部级特色专业建设。2010年，南开大学环境科学专业获批为国家第六批高等学校特色专业建设点。特色专业结合南开大学环境科学多年来的本科教学特色以及相关教育、教学理念，面向国际社会发展及现实中国社会大背景下的特征需求，同时考虑到学科本身的实践特征、时代特征和应用特征，推动与现阶段校内学习相补益的数个社会实践与互动教学平台建设。
(2)精品课程群建设。提出并实践“精品课程群”建设的教改思路，逐步推动各门课程精品建设，形成“精品课程群”体系，有效保障环境科学专业课程教学的高质量。
(3)部级教学团队建设。2010年，南开大学环境科学专业基础课程教学团队被评为部级教学团队。
(4)优质教材保证。作为知识的载体，教材是本科生质量的重要保障。为了提高环境科学专业人才培养的效果，自编出版环境科学专业系列优秀教材。包括1本部级精品教材《环境化学》，4本“十一五”部级规划教材《环境学基础》《生态学基础》《环境化学》《地理信息系统及其在环境科学中的应用》等。
(5)推动天津市实验教学示范中心建设。积极推动实验教学改革和实验室建设，建设天津市环境科学与工程实验教学示范中心，为专业人才培养提供实践和创新平台。提出“培养具有创新精神的环境科学与工程现代化复合型高素质人才”的实验教学理念，搭建“专业基础实验、教学实践、创新教育”的高素质人才培养实验教学平台，探索“坚守教学神圣，转变师生角色，强化开放综合，学科建设与实验教学相融合”的实验教学模式，取得了丰硕的教学改革与建设成果，学生教学效果突出。
(6)推行精细化教学管理。探索精细化教学管理模式并付诸实践，制订“教学效果的双评议制度”“主讲教师竞聘上岗制度”“教学效果的双评议制度(教学督导组评议和学生评议)”等规章机制，有效实现对教师“教”的目标导向和过程管理。
实行环境科学专业本科教学的课程小组负责制，实现了本科教学的优质师资资源配备，有效地促进了全体教师对本科教学的关注和重视。保证教授、副教授百分之百地参与本科教学，优化教师队伍年龄结构和学缘结构，提高教学效果。
实行“本科生课程主讲教师竞聘上岗”。对列入核心课程群建设的课程实行主讲教师竞聘上岗办法，结合学生评教结果，根据教学能力与教学效果优选课程主讲教师。
环境管理基本制度篇7
第一章当前的环境形势一、“**”期间环保工作取得的进展
在市委、市政府高度重视和坚强领导下，本市坚持以科学发展观为指导，按照“争做国内大城市还环境污染历史欠帐的模范和生态建设的模范”的要求，通过第一轮、第二轮环保三年行动计划的滚动实施，积极推动环境保护从传统污染治理向以环境优化发展的方向转变，使全市环境保护和生态建设再上新台阶，在全市国民经济持续保持两位数快速增长的同时，城市环境质量持续稳定改善，环境保护取得明显成效，向建设生态型城市的总体目标又迈出了坚实的一步。（一）进一步创新了环保工作机制
市委、市政府坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，把环境保护放在突出重要的战略位置。市政府成立了市环境保护和环境建设协调推进委员会，建立了“沟通协调、检查督促、跟踪评估和信息反馈”的环境保护工作机制，形成了“责任明确、协调一致、有序高效、合力推进”的工作格局，完善了综合协调机制，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题，进一步形成了保护环境的合力。市人大、市政协加强检查监督，对深入推进环境保护工作起到了重要作用。市政府各委办局和区县政府本着对主管领域和所辖区域环境保护负责的精神，积极主动地推进环保工作。社会各方积极参与，有力推进了环境保护和环境建设工作。（二）进一步完善了环境基础设施
建成了石洞口、竹园、白龙港等一批大型城市污水治理设施和郊区14座城镇污水处理厂及其600多公里收集管网，污水处理能力达到471万立方米/日，全市城镇污水处理率达到70.2%。建成了御桥和江桥垃圾焚烧厂、美商垃圾综合处理厂等生活垃圾资源化、无害化设施，建成了危险废物安全填埋场，全市生活垃圾无害化处理能力达到55%。建成了591平方公里“基本无燃煤区”，其中内环线以内建成“无燃煤区”，2个电厂3台燃煤机组实施烟气脱硫工程，吴淞工业区建成了集中供热网。（三）进一步降低了污染物排放强度
以推进污水厂及其管网建设和污染源截污纳管为突破，大力促进城镇污水和工业区污水治理；以“基本无燃煤区”建设、清洁能源替代、机动车和扬尘污染防治为重点，严格控制中心城污染负荷；以环境保护优化经济发展、促进产业结构调整为指导，集中力量推进吴淞、桃浦、吴泾工业区和苏州河环境综合整治。“**”期间，全市污染物排放强度得到了大幅度降低，万元生产总值化学需氧量和二氧化硫排放量分别降低了50%和42%。（四）进一步强化了环境监管
着力从法律法规、环境标准、政策引导和监督执法等方面入手，强化污染预防，规范排污行为，提高准入标准，加大监管力度，深入推进环境保护和生态建设。修订了《**市环境保护条例》，颁布了7部环境保护规章；制订了一批行业环境标准，了一系列技术规范与管理规定；出台了郊区污水收集管网建设补贴政策和污水处理收费制度；加大了污染源监管力度，对水环境重点监管企业实施了在线监控，对超标频率超过50%的重点监管企业责令其限期治理，重拳打击了污染严重的劣势企业。（五）进一步改善了环境质量
“**”期间，本市环境质量得到明显改善。近三年的环境空气质量优良率连续保持在85%以上，**年空气质量优良天数达到322天；全市水环境质量总体改善，黄浦江下游水质持续改善，上游水质基本保持稳定，苏州河水质稳中趋好，中心城河道基本消除黑臭；吴淞工业区主要环境质量指标达到了国内同类工业区的先进水平，桃浦工业区消除了恶臭污染；中心城绿化覆盖率达到37%，人均公共绿地达到11平方米，成功地创建成国家园林城市。二、存在的主要问题
虽然本市环境保护和建设持续取得了一定的成绩，但当前的环境状况与广大人民群众的期望、**年**世博会的环境目标仍有较大的差距，与建设生态型城市、国际化大都市的要求仍有相当距离。全市污染物排放总量超过了环境承载能力，部分河流依然黑臭，主要空气质量指标明显劣于纽约、巴黎、首尔、新加坡等国际大都市，环境污染治理的历史欠帐仍然较多，部分环境问题还比较突出。（一）污染物排放总量大
尽管“**”期间全市污染物排放强度得到大幅度降低，但环境污染负荷仍然相当高，污染物排放总量超出了环境容量和国家容许排放总量，“**”期间全市污染物排放总量控制削减任务有欠帐。（二）环境基础设施建设历史欠帐多
全市在环境基础设施建设逐步完善的过程中，还存在较多历史欠帐。中心城污水收集管网尚未完全覆盖，排水系统存在空白区，部分地区雨污水管道混接现象严重，市政泵站雨天溢流放江污染负荷高；竹园和白龙港等大型城市污水处理厂的处理水平和能力有待提高。郊区城镇污水收集治理步伐跟不上城镇化建设发展速度，尚未构成污水治理框架体系，污染源截污纳管率不高，城镇污水处理率仍然较低。全市各类工业园区数量众多，环境治理设施处理能力和水平参差不齐，约有一半以上的工业区不同程度地存在污水收集、治理设施不完善的问题，工业废水直排现象严重。全市固体废物资源化利用水平不高，现有的无害化处置能力不足。（三）环境污染源还未得到全面控制
1、水环境污染源直排现象仍然严重。全市约有20%的水环境重点监管企业治理设施老化，超标排放现象十分严重；中心城污水收集管网不完善，对排水系统雨污混接问题的解决力度不够，导致污水直排河道现象不能消除，初期雨水对中心城河道水质污染影响大；郊区近50%房产开发项目的生活污水直排河道，城镇污水收集管网和污水处理厂没有同步配套建设。
2、大气环境污染源治理形势十分严峻。本市煤炭消费量与日俱增，煤烟型污染突出，尤其是近年来能源供应紧张造成了对燃料质量的控制要求下降；电厂污染负荷高，其二氧化硫排放量占全市排放总量的比例已从**年47%提高到目前60%；机动车污染问题日益突出，目前全市机动车保有量已突破200万辆，高污染车辆占相当比例，冒黑烟现象时有发生，中心城交通干道空气污染超标严重；市政道路工程防尘措施尚未完全到位，施工地段扬尘污染仍较严重。
3、劣势企业违法排污时有发生。近几年环境重点监测和专项执法发现，本市仍有部分行业经济增长的环境代价过高，高能耗、高物耗、高污染排放，甚至超标排放；仍有部分工艺落后、严重污染环境的项目在短期经济利益驱动下进行非法建设，或污染治理进程缓慢。（四）农村生态环境恶化趋势尚未得到有效控制
郊区农村环境基础设施建设相对滞后，历史欠账多。大量生活污水未经处理直排河道，大部分生活垃圾没有得到无害化处理，畜禽粪便污染河道现象还未得到根本治理；农业生产中化肥农药流失比较严重，农业面源污染尚未得到有效控制；土壤污染对农产品安全的潜在影响较大；农村尤其是城郊结合地区的环境脏乱差现象普遍，违法搭建现象严重，人居环境欠佳，与建设社会主义新农村的总体要求存在较大差距。（五）环境监管能力尚有欠缺
目前，本市环境监管能力和水平还不能完全适应国际化大都市发展变化的新要求。在突发性环境事故应急方面，现场甄别水平低、覆盖面小、应急响应处理力量薄弱；在日常环境质量监测方面，监测设备难以满足国家标准更新提高的要求，仪器设备配置不足；在污染源监管和执法方面，监控手段有限，执法装备难以满足新形势的要求；在核安全与电磁辐射监管方面，辐射环境安全应急能力较薄弱，辐射监管能力已跟不上发展的需要；在环保信息化管理方面，缺乏信息网络平台，数据分析和信息化水平低下，难以实现信息快速共享和为科学管理服务。三、“**”面临的环境形势
“**”时期是**全面发展的“战略机遇期”，为本市环境保护创造了良好的条件和难得的契机。市委、市政府把环境保护摆在更加突出重要的战略位置，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，为搞好环境保护提供了根本保证。**发展进入新时期，居民消费结构逐步升级，经济增长方式转变和产业结构调整、城镇化进程加快，社会主义新农村建设大力推进，为解决结构性污染和环境污染历史欠账起到了基础性作用。科技进步日新月异，城市综合竞争力增强，社会主义市场经济体制逐步完善，管理体制机制改革深化，为环境保护提供了坚强保障。
同时，也要清醒地认识到，“**”时期也是**全面发展的“矛盾凸现期”，人口、资源、环境等约束更加突出，环境与发展矛盾突显。**经济发展将要继续保持高增长态势，生产规模将不断扩大，人口规模继续增加，致使**面临的环境压力将越来越大。因此，要充分认识本市环境保护的基础性、战略性，环境形势的严峻性、复杂性，环保工作的艰巨性、长期性。（一）环境与发展矛盾凸现，面临更大挑战
一是本市将继续发展电力、化工、钢铁等行业，大幅度削减排放强度和有效控制排放总量的难度加大。二是电力需求将持续上升，以煤为主的能源结构仍将长期存在，煤炭消耗量增长幅度较大，二氧化硫、烟粉尘可能继续呈上升趋势，治理更加艰巨。三是机动车总量将保持迅速增长态势，汽车尾气排放量日益增多，城市环境空气质量的氮氧化物、一氧化碳、臭氧浓度超标污染问题将日益突出。四是郊区农村环境基础设施滞后于城镇化建设进程，农村地区环境问题将更加突出。五是生物技术应用与快速发展，生物活性物质等污染物对城市生态安全和人体健康构成了潜在的威胁和风险。六是社会消费结构快速升级产生各类新的污染，大量电子电器类废弃物、有毒有害建筑装饰材料等非传统废弃物污染将不断上升。七是部分老企业生产设备陈旧、治理设施老化、管理不善，危险废物、医疗废物、生物性废物等管护不严，存在引发环境事故的风险。
上述七大矛盾，将导致环境污染物排放种类和数量都将不断增加，治理难度越来越大，新技术、新产品、新物质对水体、空气、土壤环境带来新的影响有加重和扩大的趋势。（二）污染物排放总量将继续增加，控制难度加大
“**”期间，本市人口规模将继续增长，年均经济增长率预期为9%以上。到**年，本市常住人口规模将达到1900万左右，城市化水平约85%，经济总量增长50%以上，资源和环境的约束将进一步加剧，如果按照目前的资源消耗和污染排放强度估算，污染排放量将急剧增加，污染物总量控制压力巨大。
国家对东部发达地区环境污染控制要求高。“**”我国确立的环境保护主要指标：单位生产总值能耗比“**”期末降低20%、主要污染物排放总量削减10%，而对于东部发达地区则提出了更高的要求，主要污染物排放总量削减15%。经国家环保总局核定的本市主要污染物排放总量控制指标：化学需氧量25.9万吨/年、二氧化硫38万吨/年。可见，“**”期间本市污染物控制与削减任务相当艰巨。（三）区域性跨界污染影响问题日显突出，形势不容乐观
随着长江三角洲城市群的共同发展，周边城市经济将快速增长，污染排放强度也将不断加大，长江中下游、太湖流域和杭州湾沿岸的流域性水环境污染问题日显突出，区域性大气污染物长距离输送影响，导致大气污染加剧。跨区域环境污染影响将日益凸现，环境问题趋于共性化，环境质量趋同现象越来越明显。（四）世博会对城市环境提出了更高要求，任务非常艰巨
举办**年**世博会，是中国向世界展示改革开放成果的重要机遇，也是**接受世界各国人民全面检阅城市环境形象的巨大挑战。良好的生态环境、人与自然的和谐相处，是世博会主题——“城市让生活更美好”的具体要求，是**经济与环境协调发展的有力佐证，也是办成一届成功、精彩、难忘的世博会的重要基础。但是，目前**环境质量与举办世博会的要求还有不小的差距。因此，“**”期间必须进一步加快环境保护和生态建设的步伐，努力改善生态环境。
第二章指导思想、基本原则和目标一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第*次全国环境保护大会精神。以科学发展观统领经济社会发展全局，努力构建社会主义和谐社会，大力推进可持续发展战略，加快建设资源节约型、环境友好型社会，率先实现“三个转变”。围绕增强城市国际竞争力这一发展主线，按照“有利于城市布局的优化，有利于产业结构的调整，有利于城市管理水平的提高，有利于市民生活质量的改善”的要求，持续改善本市环境质量，不断深化体制机制创新，稳步推进**科学发展，争做国内大城市还环境污染历史欠帐的模范和生态建设的模范，以滚动实施环保三年行动计划为抓手，进一步全面提高**整体环境质量。二、基本原则
——多还旧帐，不欠新帐。全面推进环境基础设施建设，加大环境污染治理力度，城镇化建设和区域开发活动做到环境基础设施先行，努力解决历史遗留的环境问题；严格控制污染物排放总量，大幅度降低排放强度，削减排污总量，实现增产减污。
——以人为本，环境优先。转变城市发展模式，推动产业结构优化升级，转变经济增长方式，大力发展循环经济，转变污染治理思路，推进清洁生产和源头防治；坚持节约发展、安全发展、清洁发展，以环境资源的可持续利用支持社会经济的可持续发展。
——创新机制，强化监管。建立政府、企业、社会多元化投入和市场化运行机制，健全污染者付费、开发者保护、制造者回收、得益者补偿的环境经济体系，完善环保法规和标准体系，健全市场准入制度，强化政府监管职能，增强政府环境治理和管理能力。
——突出重点，确保实效。正视当前环境状况和未来环境形势，科学谋划，因地制宜，分步实施，滚动推进环保三年行动计划，分阶段解决重点区域、重大环境问题，以点带面，逐步推开，不断巩固、扩大环境保护和生态建设的成效。
规划实施过程中，坚持“三个并举”，即污染治理与生态保护并举，更加突出源头预防；基础设施建设和体制机制完善并举，更加强化机制创新；中心城区与郊区并举，更加注重郊区环境保护和建设。坚持“三个结合”：即全市统筹与以块为主相结合，重点突破与面上推进相结合，政府主导与全社会参与相结合。坚持“三重三评”：即在全面推进中重治本，综合治理中重机制，资金投入上重实效；环境保护成效让市民评判，社会评价，科学数据评定。三、环境保护目标
到**年，基本建成生态型城市框架体系，以良好的环境质量迎接**世博会的召开。环境基础设施基本完善，形成全市环境保护总体格局，城市发展更和谐；环境污染得到有效治理，大幅度削减污染物排放总量，城市环境更安全；环境监管体系不断优化，环保监督执法能力得到提升，城市管理更科学；环境质量持续稳步改善，城市生态与人居环境健康舒适，城市生活更美好。
第三章主要任务一、完善环境基础设施，保障经济社会持续发展
加强城镇污水处理厂及其配套管网建设与完善，推进生活垃圾无害化处置设施建设，重点开展工业区环境基础设施建设，合理规划布局环境治理设施，确保工程效益得到充分发挥，促进经济社会发展与环境保护相协调。到**年，全市城镇污水二级生化处理率达到80%以上，工业区污水集中处理率达到95%以上，生活垃圾无害化处理率达到80%以上，危险废物全面得到安全处置。（一）城镇污水治理设施建设与完善
按照中心城与郊区并举，污水处理厂建设与管网建设并重的原则，大力推进城镇污水处理厂及其配套管网建设，推进截污地区雨污管网改造，提高污水处理能力和水平。“**”期间，全市新增污水处理能力210万立方米/日左右。
中心城以提升污水收集处理能力和水平为重点，加快污水治理三期工程建设，加速雨污混接地区排水系统改造，完善空白区的污水收集系统建设，实现中心城污水收集管网全覆盖，对部分厂群矛盾突出的污水厂进行综合治理。郊区新城、新市镇以推进城镇污水处理厂及其配套管网建设为重点，按照本市“1966”城乡规划体系和新农村建设要求，实现污水治理设施覆盖90%以上的郊区城镇，大幅度提高郊区污水处理率。加强农村地区污水治理力度，具备纳管条件的中心村产生的污水应纳入城镇污水处理系统，对分散的、边远的自然村落产生的污水因地制宜采用工艺流程简单、污水处理高效、投资运行费用低廉、操作管理简便实用、占地少的处理工艺技术与设施，不断提高农村污水收集能力和处理效率。
城镇污水处理厂建设，要按照“集中和分散”相结合的原则，优化布局、统一规划；要切实提高污水处理设施的运行效率，保证污水厂建成后实际处理量不低于建设规模的70%，服务范围内污水收集管网覆盖率不低于80%；新建污水厂应采取除磷、脱氮工艺，对现有污水厂应逐步实施除磷、脱氮技术改造；要切实重视污水厂的污泥处置，加强污泥处置设施建设；要与供水、用水、节水与污水回用统筹考虑。（二）生活垃圾无害化处置设施建设
坚持以“减量化、资源化、无害化”为原则，按照城郊统筹的方针，构筑全市生活垃圾收集、运输、处置体系，通过分类收集和处置利用的两个普及，建设与完善生活垃圾无害化处置设施，全面提高全市生活垃圾无害化处理水平，加快实施生活垃圾资源化利用。到**年，全市生活垃圾无害化处理率达到80%以上。
高标准建设生活垃圾资源化和无害化处置设施，完善中心城生活垃圾转运、处置系统，对环保不达标的处置设施进行综合污染治理与生态修复，消除污染与安全隐患。组团规划建设郊区生活垃圾收集处置系统，对现行简易垃圾处置场进行综合治理与改造，因地制宜规范化建设无害化处理设施。加大农村地区生活垃圾收集系统建设力度，建立和完善郊区生活垃圾无害化处置设施相配套的收运系统。
生活垃圾无害化处置设施建设，要做到产出数量和收集处置能力的动态平衡；要避免造成二次污染，消除安全隐患；要建立处置有序、配置合理、技术可靠、环保达标的处置系统。（三）工业固体废物收集处置系统建设
按照分类指导、妥善处置、安全有效的原则，加快工业固体废物综合利用设施建设，高标准建设固体废物处理处置设施，形成全市工业固体废物处理处置体系，确保危险废物得到全面安全处置。
继续完善危险废物、医疗废物集中收集与安全处置系统，建立健全危险废物收集、贮存、运输、处置的全过程环境监督管理体系。优化危险废物处置设施布局，形成全市危险废物集中处置产业布局。建设工业固体废物处置设施，重点解决无法综合利用的工业固体废物安全处置出路。应对生物技术与生命科学的发展，高度重视生物废弃物收集处置系统建设，确保城市环境安全。（四）工业区环境基础设施建设
以产业结构调整、推进“三个集中”为根本举措，全面完善工业区环境基础设施建设，为郊区高起点、快速健康发展奠定环境基础。
着力推进工业区污水处理厂建设，建立和完善雨污分流制排水系统，实现工业区污水集中收集处理，消除污水直排现象。切实提高能源利用效率，对部分有条件的工业区实施集中供热。建立和完善工业区固体废物集中收集储运设施，纳入全市工业固体废物处置系统。
所有保留工业区做到“一区一案”，按计划完成开发地块污水管网建设和污水纳管工作，对未完成污水处理任务的工业区不得新建、扩建、改建产生污水的项目。新建工业项目按产业分类和污染物排放特性选址于环境基础设施完备的工业园区。二、控制环境污染排放，促进经济增长方式转变
严格实施污染物排放总量控制，实行排污许可制度；严格执行污染物排放标准，加大污染治理力度；积极采取有效措施，降低污染物排放水平，做到增产减污，削减排放总量。到**年，全市环保重点监管工业企业污染物排放稳定达标率95%以上，燃煤电厂完成烟气脱硫改造，机动车环保定期检测率80%以上，建成区全面建成“扬尘控制区”，郊区建成“烟尘控制区”，全市主要污染物排放总量实现控制目标，全市大气中二氧化硫浓度和降尘量分别降低10%和20%。（一）污染物排放总量控制
落实污染物排放总量控制任务，到“**”期末，全市水环境污染物化学需氧量排放总量控制在25.9万吨，大气污染物二氧化硫排放总量控制在38万吨。
制定行业、区域的污染物排放总量控制分配方案，明确污染削减责任，制定考核和调控办法，使污染排放总量控制成为推动行业、区域经济又好又快发展的重要手段。
按照“条块结合、区域控制为主”的原则，将污染物总量控制指标和削减任务分配到有关行业主管部门、各区县政府和中央在沪企业。相关行业主管部门、各区县政府和中央在沪企业对完成本行业、本地区总量控制任务负责，采取有效措施，确保完成污染物总量控制目标。
加强污染物排放总量动态管理，严格实施排污许可证制度，禁止无证和超总量排污。全市开展排污许可证发放工作，在核发过程中明确排污总量指标和分阶段削减要求，对违法建设项目不得发放排污许可证。新建、改建和扩建项目的污染物排放总量指标，从本行业和本地区的核定总量中调剂获取，没有获得总量指标的项目不予审批。
强化污染物排放总量跟踪监控，完善企业排污申报制度，加强污染物排放监测和监督检查。定期对主要行业和各区县的污染物排放情况进行跟踪、统计和公布。（二）水环境污染源治理
大力推进中心城、郊区城镇和工业区污染源截污纳管，污水处理厂服务范围内污染源截污纳管率不低于80%。加强污水处理厂的监督与管理，对所有污水厂实施在线实时监控，严禁超标排放。
进一步加强对水环境污染源监管，完善水环境污染源在线监控网络。重点加大对环保重点监管企业的治理和改造力度，确保重点监管工业企业污染物稳定达标排放。结合地区污水管网建设情况，根据纳管条件分类制定并实施水环境污染源治理计划，对超标排放的工业企业实施限期治理，保证达标排放。
加大合流制泵站排水系统改造力度，削减雨天泵站放江污染负荷，努力降低城市面源污染影响。削减农业面源污染负荷，深化畜禽污染治理，严格控制水产养殖和航运船舶污染。（三）大气环境污染源治理
全面实施燃煤电厂烟气脱硫工程，同步实施高效除尘，逐步开展低氮燃烧技术改造与试点示范，大幅度削减本市电厂污染物排放量。
控制削减高污染燃料，禁止高污染燃料在本市的流通和使用，严格控制燃料中的含硫量。提高能源利用效率和清洁能源比例，有条件的地区实施清洁能源替代。
积极推进大气环境重点监管企业在线监控，实施工业大气污染源全面达标排放工程。对大吨位锅炉开展烟气脱硫和高效除尘达标改造，对中小炉窑逐步实施清洁燃烧技术，对超标排放的企业实施限期治理，保证达标排放。
全面开展“烟尘控制区”和“基本无燃煤区”建设，深入推进各类炉窑和工业生产设施的烟尘控制工作，严格执法监管，基本杜绝烟囱冒黑烟现象。积极推广示范经验，在全市范围内全面开展扬尘污染控制工作。
加强工艺废气治理，对有毒有害气体排放实施监控。积极开展生物质能生产与应用示范。（四）机动车尾气污染控制
加大机动车污染控制力度，按照国家机动车排放标准实施进程，逐步严格新车排放标准，促进车辆更新，有效遏制机动车污染排放增长态势。优先发展公共交通，大力开发和使用清洁燃料车辆。加快淘汰不符合环保要求的在用车辆，制定适合特大型城市特点的机动车能耗、排放和淘汰标准。
加强在用机动车污染监督管理，完善在用车检测制度，健全机动车污染检测网络，强化路检执法和停放地检查，加强在用机动车报废管理。鼓励公交和出租行业使用清洁燃料车辆。结合城市轨道交通的建设运营，及时调整地面交通公交网络，有效减少地面机动车流量。建立健全互相联动的长效执法机制，开展日常执法监察。（五）固体废物减量化与资源化
以政府推进、行业自律为手段，制定并实施有关行业自律规范，积极推进和带动重点行业废物源头减量化工作。固体废物重点产生行业和企业应优先采用资源利用效率高、有利于产品废弃后回收利用的技术和工艺，从源头上减少固体废物的产生量。
加快推进固体废物资源化、产业化进程，提高固体废物综合利用水平。建立工业企业资源利用量、中间处理量、废物排放量的申报制度。加强废品回收行业管理，提高废纸、废玻璃、废旧金属等可再生利用资源的回收利用率，提高生活垃圾分类收集和资源化利用水平。探索废旧家电等电子产品安全处置和资源化利用的有效途径，建立废旧物品回收网络，制订企业报废产品召回制度。
推广使用再生产品，简化产品包装，推行包装减量化，率先在公共服务业限制一次性消费品的使用，限制难降解和难以回收利用材料的使用。（六）危险废物污染防治
加强危险废物源头控制。强化对化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼与压延加工业、交通运输设备制造业、石油加工及炼焦业和电子及通信设备制造业等五大行业的监督管理，淘汰危险废物产生量较大的落后生产工艺和产品，全市危险废物产生总量控制在**年水平；全面实施危险废物管理计划申报制度，实现市、区（县）两级动态管理，危险废物重点监管企业在20**年之前率先实施；加强新建和改、扩建项目管理，落实危险废物污染防治的技术政策。
提升现有危险废物经营许可企业水平。制定并落实危险废物经营许可企业的准入制度，调整和淘汰落后工艺、技术的处置利用设施和企业；加强对危险废物经营许可企业的执法检查，严格控制污染物排放，推进清洁生产审核，提高综合利用和处置企业的污染防治水平。
加强危险废物全过程监管。健全市、区（县）二级危险废物监督管理体系，对医疗废物、废铅酸电池、废机油等实施重点监管，加强对实验室废弃化学试剂、电子类危险废物等的监控；加强危险废物产生企业自行处理处置设施和转移联单制度的执法检查，加大对危险废物非法流失和非法处置的打击力度，强化危险废物跨省市转移的监管；建立危险废物产生、收集、运输、贮存、利用、处置全过程的动态监控平台，提高管理水平和执法效率。（七）核安全和辐射环境监管
建立和完善核安全与辐射环境管理政策法规体系，提高监管能力。在全市范围内合理布局，建立辐射环境在线监测点，构建核与辐射安全监控网络。加强对放射源生产、使用、销售和进出口的安全许可管理和监督，完成辐射安全许可证的换发，建立并完善放射源信息管理系统。建设与城市发展相适应的放射性废物处置库、贮运系统和防盗系统，切实提高放射性废物收贮、处置能力，确保放射性废物得到安全处置。加强电磁辐射环境影响评价工作，努力控制和降低电磁辐射污染。加强队伍建设，完善应急预案，着力提高核与辐射安全的应急、监控和处置能力。三、深化环境综合整治，解决突出环境问题
优先保护饮用水源地水质，确保城市供水安全；以截污治污为根本手段，继续深化全市河道整治，显著改善河道水质；依托功能布局和产业结构调整，对重污染地区开展环境综合整治。到**年，全市饮用水源地水质达标率达到90%以上，河道基本消除黑臭，水质持续改善，吴泾工业区环境整治实现规划目标，环境质量基本满足功能区要求，苏州河环境综合整治任务基本完成，世博会场馆区域建成资源节约、环境友好的示范园区。（一）水源地环境保护
加强水源地污染控制。坚持保护优先，实施饮用水源地环境保护，优先开展环境基础设施建设，有效防止居民生活污染和旅游业环境污染。采取最严格的措施，促进工业污染治理，推进工业企业向保留工业区集中。高度重视水源地的有毒、有害污染物的控制，开展持久性有机污染物、微量有机污染物等监控。积极调整农业结构及其生产模式，继续加强农业污染控制和畜禽污染治理力度。继续加强水源涵养林建设和管理，建立河流水系的滨岸缓冲带，控制并削减面源污染。
积极引入水源地补偿机制。制定、实施郊区污水处理厂及其管网建设补贴政策，鼓励加快水源保护地区污水收集管网建设和污水纳管治理进程。制定产业引导扶持政策，通过税收政策和财政扶持，引导水源保护区产业结构和布局调整，加速淘汰高污染行业和劣势企业，鼓励清洁型生产。扶持和促进水源保护区内农业生产向生态农业发展，制定鼓励使用有机肥和生物农药、减少使用化肥农药的政策，吸引生态型农业建设项目优先落户水源保护区内。
提高水源地风险管理意识。构建水源地突发污染事故的有效防范体系，切实降低突发事故发生的概率。建设和完善水源保护区水路运输管理系统，有效防止船舶污染，全面禁止在水源保护区水路运输危险品。建立水源安全预警制度，定期饮用水源地水质监测信息。完善水源地突发污染事故应急预案，提高安全防范和应对能力，建设水污染事故应急处理物资储备中心，提高应急处理处置能力。进一步开辟长江供水水源，建立黄浦江和长江两江取水多水源供给的格局，确保城市供水安全。（二）河道整治与生态修复
以截污治污为根本手段，继续深化全市河道整治。认真排摸直排河道污染源，完善截污纳管设施。综合应用生态治水的技术方法，以沟通水系、调活水体、修复与重建水生生态、建立长效管理机制为重点，从根本上改善全市河流水环境质量。
中心城河道治理，重点采取切实有效手段，逐步解决分流制地区雨污混接现象和合流制地区排水泵站雨天放江污染河道问题；实施综合调水，对河道水流进行科学调度，并对河道污染底泥进行疏浚。郊区河道治理，在截污治污的基础上，全面清理整顿河道岸边的违章搭建和垃圾杂物堆放，疏拓河道，调活水系，保障河道水流畅通；农耕地区河道两岸，因地制宜建设滨岸缓冲带，有效削减面源污染影响。相对封闭的河道水系和景观水域，重点开展水体就地强化处理，提高自净能力。（三）噪声污染防治与餐饮业整治
加强噪声污染防治力度，通过区域环评、规划环评提早介入噪声污染防治的规划控制措施，对各类新建项目严格执行环境影响评价制度。细化环境噪声功能区划工作，扩大“环境噪声达标区”、“安静居住小区”的创建范围。加强噪声污染源的日常监管和治理，对重点区域、重点项目等实施专项监测、报告制度，对夜间施工作业实施严格审批制度。加大防噪降噪工程建设力度，重点实施市政道路交通噪声防治措施，通过规划拆建、设置缓冲带、安装防噪声设施、房屋功能转换等措施逐步解决城市交通噪声扰民现象。
依法加强餐饮业污染整治，加大执法检查力度，强化对油烟净化产品市场监控，加强对废弃食用油脂产生单位和回收定点单位的监督管理，切实解决餐饮业与居民的矛盾，减少污染扰民，保护人民健康。（四）重点区域环境整治
集中力量，对污染严重、环境敏感地区开展环境综合整治，结合相关的规划内容，落实重点区域环境整治任务。
巩固和提高苏州河治理成效，进一步开展苏州河环境综合整治三期工程，基本完成苏州河综合整治任务，逐步将巩固和提高苏州河环境质量转入长效管理范畴。
全面开展吴泾等工业区环境整治，着力解决结构性污染问题，切实改善吴泾等地区环境质量。
加强世博会场馆地区环境整治，按照“生态世博”的理念，高水平、高质量、高效率推进世博会园区建设和周边地区环境整治。四、加强生态环境保护，促进人与自然和谐
以生态功能区划为基础，依据生态敏感性、资源环境承载力、经济社会发展强度和潜力，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的四类主体功能区的空间范围和功能定位。围绕生态型城市建设目标，全面提升城市生态服务功能，提高生态承载力，改善人居生态环境质量；积极推进社会主义新农村建设，加大农村地区环境保护力度，实施农村小康环保行动计划；加强自然保护区和重要生态功能保护区的建设与管理，保护生物多样性。到**年，建成区绿化覆盖率达到38%，人均公共绿地达到13平方米，全市森林覆盖率达到12%以上。（一）城市生态建设
维护城市生态安全。按照生态敏感程度和生态服务功能重要程度，划分不同等级的生态功能区，明确各区的主导生态功能，构建城市生态安全格局。确立本市重要生态功能保护区，建立健全管理体制和运行机制，控制不合理的资源环境开发活动。建立以城市生态安全为核心的监管机制，建立与完善全市生态安全监控和预警系统。
优化城市绿地/林地/湿地生态系统。针对全市绿地、林地、湿地系统，开展生态服务功能和价值评估，优化空间布局，提升生态服务功能。中心城以公共绿地、郊区以生态公益林和湿地公园为主，按照群落稳定、景观协调、生物多样的原则，构建全市绿地/林地/湿地系统。在改善城市景观作用的同时，更要充分发挥生态服务功能，构建水绿生态廊道、斑块系统。
提高生态意识，倡导生态文明。进一步提高政府信息公开程度，将公众参与纳入政府决策中；通过电视、电台、报纸、互联网等媒体，向市民开展环保知识宣传普及；在中小学教育课程中，开设环保专题课程；完善环保信息公开/反馈渠道和环境保护宣传教育体系。（二）农村生态建设
全面实施“农村小康环保行动计划”。积极推进社会主义新农村建设，根据“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的基本要求，按照“规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强”的思路，结合本市“1966”城乡规划体系格局，以“全国环境优美乡镇”、“生态村”为抓手，大力推进创建活动，以农村环境整治、农村生活垃圾和生活污水处理、村容村貌改善等村镇环境基础设施建设为重点，全面改善农村生产与生活环境质量。
搞好畜禽养殖场达标治理和畜禽粪便综合利用。贯彻实施《**市畜禽养殖管理办法》，根据郊区畜禽养殖规模和区位，合理布局，加大规模化、生态化、集约化、标准化畜禽养殖场建设力度；加强畜禽养殖场的执法监管，严格核发规模化畜禽养殖场排污许可证和动物防疫合格证；加强依法管理，促进畜禽养殖场污染达标治理，控制畜禽污染；进一步建立和完善畜禽粪便收集处置系统，开展以农村循环经济理论为指导、以生态种养结合为主要模式的畜禽粪便综合利用生态工程，推进畜禽粪便规范化还田，实行资源化综合利用。
农业面源污染治理。推广生态农业发展模式，推动化肥、农药品种结构和施用技术的改进，鼓励使用有机肥料和生物农药，减少化肥、农药施用量，优化农田土壤结构；大力推进农作物秸秆还田，提高综合利用水平，扩大农田秸秆禁烧区域；制定并实施农业面源污染控制最佳管理措施，有效降低农业面源污染负荷，改善农业生态环境。到**年，全市氮化肥亩使用量比**年减少15%，中高毒化学农药使用量减少10%。
加强土壤污染防治与农产品产地环境监管。重视土壤污染问题，开展土壤环境质量调查，建立土壤环境质量监测网络。对污染企业搬迁后的原址进行土壤污染风险评价和修复，建立土壤污染修复示范工程；加强农产品基地环境监管，严格监控环境质量，建立环境监测和质量评价体系。（三）自然生态保护
自然保护区建设与管理。进一步提高已建自然保护区管理水平和建设质量，严格执行相关法律法规，加强自然保护区联合执法检查和日常管理，确保重点野生动植物物种能够得到有效保护。按照部级自然保护区规范化建设要求，加大对崇明东滩和九段沙自然保护区的保护力度。
湿地资源保护。妥善处理好湿地资源保护与开发利用的关系，对长江口、杭州湾边滩湿地资源进行科学划分和分类动态管理，协调湿地资源开发行为。通过建立湿地公园、湿地湖泊等方式，对受损湿地生态系统进行功能补偿与修复。控制内陆湖泊湿地环境质量下降趋势，结合湖泊、河道的环境综合整治，改善湿地生境条件。
生物多样性保护。开展全市的生物多样性调查与评估，建立生物多样性综合信息库。加强外来物种监管，建立外来生物引种程序和审核制度，防范外来物种入侵，保护本地生物多样性。
海洋生态保护。加强海洋生态环境保护，提高外排污水处理水平，削减陆域污染物入海量，加强港口和船舶油类污染物的治理，建立近岸及海岸带生态环境质量监测网络和预警机制，建立海洋环境事故的应急系统，提高事故处理能力。（四）崇明生态岛建设
围绕崇明生态岛总体规划目标和功能定位，研究建立符合国际生态建设潮流、接轨国际标准、得到国际社会认可的生态岛建设指标体系，科学评估生态岛建设进程。编制完善生态岛环境保护规划，全面落实环境污染源整治计划和生态建设任务，大力推进现代化生态岛区建设。
环境基础设施建设。按照集中处理与分散处理相结合的原则，新城、综合型新市镇和工业园区大力推进城镇污水处理厂建设，完善污水收集管网；在休闲型新市镇、中心村和旅游景区探索建设生态化污水处理设施，并配套建设相应的污水收集管网。到**年，三岛的城镇污水处理率达到60%。辟建崇明三岛固体废物集中处置区域，建设集约化环保产业园，实现三岛固体废物的安全、有效、无害化处置。
生态林地系统建设。在三岛地区构建完善的生态林地体系，重点推进环岛防护林、道路防护林、工业区隔离带、水源涵养林和旅游区景观林的建设。
生态农业建设。积极倡导生态农业，将循环经济理念应用于农业生产系统，减少生产过程中的资源、能源的投入量和废弃物的排放量，形成资源共享、副产品互换的产业共生组合。
生态村建设。积极落实“农村小康环保行动计划”，以改善农村生产、生活环境，培育农村生态文明为目标，有重点、有步骤、有层次地推进生态村建设。五、推动循环经济发展，建设环境友好型城市
强化资源节约和环境友好的意识，按照建设国家循环经济试点城市的要求，有序推进本市循环经济发展，切实转变经济增长方式，实施产业结构战略调整，全面推行清洁生产，提高环境准入标准，提高资源利用效率。到**年，全市万元生产总值用水量下降16%。（一）大力促进循环经济发展
认真贯彻《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，结合实际，从生产消耗、生活节能、废物利用、无害化处理和社会消费等环节入手，依靠科技进步，努力突破制约循环经济发展的技术瓶颈，优化循环经济的发展环境，提高资源利用效率，切实促进循环经济发展。
按照“资源集约使用、产品互为共生、废物循环利用、污染集中处理”的模式，在巩固和完善本市循环经济试点基础上，制定工业园区循环经济发展指南，探索新型工业化道路。大力开展工业园区或工业企业的循环经济试点，建立循环经济示范产业园区。（二）全面推行清洁生产和清洁能源
贯彻《清洁生产促进法》和《关于加快推行清洁生产意见的通知》、《关于落实<清洁生产促进法>的若干意见》，加强清洁生产实施的监督，巩固和推进本市清洁生产试点工作。大力推进工业企业清洁生产，对资源浪费、污染严重的企业依法开展清洁生产强制性审核。通过推行清洁生产，促进企业污染物稳定达标排放。
全力以赴增加天然气资源，建立天然气主干管网系统，逐步形成多气源供应格局。积极发展可再生能源和替代能源，重点发展风能和太阳能，加大生物质能的研发和产业化力度。（三）强化环境准入和淘汰制度
建立比较完善的产业淘汰和环境准入、能效评估机制，强制执行国家制定的《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录》，加快淘汰高能耗、高污染、低效益的工艺、技术、设备和产品，控制高能耗、低附加值项目的准入，严格实施建设项目能耗审核制度。
提高工业用水重复利用率，建立高耗水行业用水限额制度，实行计划用水管理，在电力、冶金、化工等重点行业企业推广废水循环利用，加速淘汰劣势污染企业，大幅度降低工业废水排放强度。
提高能源利用效率，做好钢铁、电力、石化、化工、建材等能耗高的行业和企业的节能工作，重点企业开展合同能源管理，确立节能降耗目标和措施；对汽车、空调、冰箱、风机、水泵等节能潜力大、使用面广的用能产品，严格实施能效标识制度；对铁合金、小钢铁、建材、化工等高能耗行业中的高污染、低效益企业，有步骤地实行关停或技术改造。（四）积极发挥典型示范作用
根据“建设资源节约型、环境友好型城市”的要求，在全市积极开展绿色创建活动，积极发挥示范作用，并逐步深化和完善考核标准，建立严格的复核机制，大力倡导环境友好的生产、生活和消费方式，建设环境友好型城市。
按照国家环保总局的要求，继续推进国家生态区（县）、环保模范城区、环境优美乡镇的创建工作。发挥**特色，开展绿色居住小区、绿色街道、绿色商业区、生态村等生态社区创建活动。积极推进环境友好企业、环境友好工程的创建活动，引导和鼓励企业自愿采纳更严格的环保标准，自觉遵守各项环境法律法规，自觉承担企业的社会责任。六、强化环保能力建设，提高环境管理水平
适应环境形势的新变化，进一步加强环境质量监测、环境污染源监控、环境污染事故应急、环境检测实验室能力建设。加强环境管理信息化建设和人才队伍建设，提升环境管理和决策的水平。（一）环境质量监测能力建设
进一步加强环境质量监测网络建设，全面提高本市水环境、空气环境、噪声环境、核与辐射环境等监测预警的总体水平。着力提高本市环境质量监测及预报的频率和精准度，强化水源保护区等重点区域的特殊因子监测，增强对环境辐射水平的动态变化监测能力。（二）环境污染源监控能力建设
加大对各种环境污染源的监控、执法力度，提高污染源现场监察和执法能力。以高科技和信息化手段强化对重点污染源的监控管理，以装备建设为基础提高对环境污染源的取证和执法能力。（三）环境污染事故应急系统建设
建立健全环境污染事故应急处置机制，大幅度提高对重大、特大环境污染事故的应急处置能力。提高环境事故应急监测、指挥装备水平，加强核与辐射事故、危险废物污染事故应急监测和处置能力。利用信息化手段强化应急联动、提升应急处置辅助决策水平。（四）环境检测实验室能力建设
加强实验室能力建设，适应环境管理新形势，满足国家新的环境质量标准和污染物排放标准等的监测要求。提高实验分析精度，掌握环境质量和污染状况的变化趋势。（五）环境管理信息化建设
构建市、区县两级环保部门的业务网络，开发和完善监管、监测、监察等各类环境管理信息系统。利用现代信息技术与手段，全面提升污染源、环境质量监测数据等的综合分析和应用能力，提升环境管理和决策的水平。（六）人才培养与队伍建设
实施人才战略，建设一支数量充足、结构合理、素质优良、适应环境保护发展的环保干部人才队伍。提高人才队伍素质和整体实力，重点培养和选拔一批优秀的党政领导干部、专业技术人才，注重领军人才的培养。加强队伍建设，建立科学化、制度化、规范化的人才资源开发机制、运作体系和保障措施，实现人才工作新的突破。
第四章保障措施一、制度创新，完善环保体制机制（一）完善环境管理体制，建立环境监管新机制
1、健全环境监管体制，理顺职责分工。健全“政府监管、单位负责”的环境监管体制，加强对环境保护的监督检查。强化“条块结合，以块为主”的推进机制，逐步理顺部门职责分工，提升环境监管实效。
2、建设“三监”联动平台，加强监管力度。协同监测、监察、监管部门，完善环境污染源监管工作会商制度，坚持监测为执法服务、执法为管理服务的原则，及时沟通情况、发现问题、商议对策，以监测数据为基础、以现场监察为重点，以严格执法为手段努力构建“三监”联动平台，不断加大对污染源的监管力度。
3、完善强制淘汰制度，强化限期治理。根据国家和本市产业政策，制订和调整强制淘汰污染严重企业和落后的生产能力、工艺、设备与产品目录。对不能稳定达标或超总量的排污单位实施限期治理，治理期间采取限产、限排措施。对逾期未治理或者未达到治理要求的排污企业依法严肃查处。对污染物排放严重超标、长期不能稳定达标，或者严重超过总量控制要求，且不能在规定期限内完成限期治理任务的环保劣势企业，以及与区域功能定位严重不符合，污染排放严重影响周边居民正常生活的单位，责令停业和关闭。（二）建立考核评估机制，实行环境保护政绩考核
1、建立环保目标责任制度。坚持和完善各级政府环境保护目标责任制度，强化党政领导干部环保绩效考核。按照环境质量行政领导负责制的要求，各级党政一把手对辖区内环境保护工作负总责，建立环境保护问责制。加强环保目标责任制的落实和检查，对环境保护主要任务和指标实行年度目标考核，并把区（县）交界断面水质作为考核的主要内容之一。加强基层环保工作，中心城推进网格化管理，郊区完善乡镇、街道环境管理责任体系。
2、建立环保绩效信息制度。把节能降耗、污染物排放纳入经济社会发展的统计、评价考核体系。每年公布全市、各区县和主要行业的单位产值能源消耗和污染物排放情况。评优创先活动实行环境保护“一票否决”，充分体现环境保护作为基本国策应具有的地位和作用。（三）完善环保投入机制，建立环境税费政策
1、加大政府的财政投入力度。将环境保护投入纳入各级政府财政支出的重要内容并逐年增加，环保投入相当于全市生产总值比值保持在3%。加大政府在环境基础设施、农村环保、水源地保护和环境监管能力等公益事业方面的投入力度。促进各项环保重大建设项目纳入当地政府、部门和企业的项目计划。强化对环境保护专项资金使用的监督管理，加强资金使用绩效和项目后续管理，提高财政性环保资金的投资效益。
2、推进污染治理市场化。开拓资金渠道，引导社会资金和国外资金投入环境保护和建设，完善政府、企业、社会多元化的环境投融资机制。进一步完善“污染者付费”机制，体现治污责任，降低治污成本，全面实施城镇污水、生活垃圾处理处置收费制度，研究制定提高排污费征收标准以及对污水处理厂超标排放征收超标排放费的相关政策，逐步加大排污收费力度。全面推进污染治理项目招投标制度，通过政府购买服务和企业委托污染治理等方式，加快推进污染治理设施建设和运行管理的市场化进程，推行污染治理设施的企业化运营，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理和设施运行。
3、制定和完善有利于环境保护的财政税费政策。制定实施有利于环保的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策。对循环经济、清洁生产、环境友好、资源综合利用、废物回收、清洁能源、脱硫电厂等企业、工艺、设备和产品给予财政扶持等政策优惠。健全水源保护区和其他生态敏感区域的财政补贴和转移支付机制，研究制定CoD超量减排的相关鼓励政策，探索环境容量有偿使用、排污权交易以及征收生态环境补偿费，完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。二、法规建设，加强执法监管和污染预防（一）加强地方法规建设
加强环境法制建设，按法定程序加快地方环境保护立法，健全环境法规体系，有效解决“违法成本低、守法成本高”的问题，形成以《**市环境保护条例》为核心，相关法规、规章相配套的地方环保法规框架。制定**市污染物排放总量和排污许可证管理的相关办法，明确总量目标、总量统计制度、污染行业总量控制规定和工艺能耗限定、总量分配机制等内容，全面实施排污总量控制。做好机动车污染防治、医疗废物污染防治、辐射污染防治、工业区环境管理等领域的立法准备工作。积极推进促进循环经济、自然生态保护、化学品环境管理、生物安全管理、环境损害赔偿责任等立法项目的研究工作。制定环保行政执法操作规范，规范行政执法行为。（二）完善环境标准和技术规范体系
加强技术法规类环境标准建设，使环境质量标准成为环境管理战略目标的核心，使污染物排放标准成为环境监督执法的有力手段。加强技术支持性环境标准建设，推进环境管理工作的科学化、规范化。大力推进绿色环保产品类环境标准建设，促进环保产业发展。
进一步完善**重点工业行业节能、节水标准，推进清洁生产和循环经济。研究制定一批在执法过程中急需的地方性环境保护标准，加强技术规范、规程研究制定工作。制定钢铁、化工等行业污染物排放标准，制定饮用水源保护区划分、水环境综合整治、河道生态修复、生态化污水处理、燃煤电厂烟气脱硫副产物综合利用、生态村创建、农业生产最佳实用技术和农业非点源污染控制等技术规范与技术标准。开展城市生态系统监测指标体系和标准方法研究，推进土壤、地下水监测指标体系和标准方法的研究。（三）严格执行环保法律法规
1、坚持依法行政，加强环境执法力度。按照国家统一部署，组织专项执法行动，加大企业环境监督力度，杜绝污染环境、破坏生态的违法行为。坚决淘汰落后生产工艺和设备，依法关闭污染严重的企业。对违反国家和本市产业政策的污染项目，对不执行环境影响评价、违反“三同时”、不正常运转治理设施、偷排和超标排放污染物、不遵守排污许可证规定、污染饮用水源等环境违法行为，予以重点打击。
2、突出污染预防，加强建设项目环境管理。积极探索政策环评，大力推进规划环评，努力从决策的源头控制环境污染，对未依法开展规划环评的规划，规划审批部门不予审批规划。严格履行建设项目环境影响评价管理程序，从产业结构、能源消耗、总量控制、污染治理、达标排放等方面严格审批项目环评文件。对没有实现污水集中处理的保留工业区暂停新建、扩建和改建项目的环评审批。对重大环境工程项目，要实行环境评估和后评估制度，确保提高工程的生态环境效益。加强对建设项目环保设施“三同时”现场检查和监督管理，探索环境监理制度，确保建设项目得到全过程的有效监管。严格履行建设项目环保设施竣工验收管理程序，切实把好建设项目竣工验收关。
3、控制污染排放，严格实施污染物总量控制制度。将总量控制指标逐级分解并落实到排污单位，并将削减污染物的责任落实到各区政府和行业主管部门。总量超过控制目标的区域或行业，应限期削减污染物排放量，并严格控制增加污染的新建项目。
4、加强排放管理，完善排污申报和许可制度。对污染源排污情况实行动态管理，进一步推行排污申报和排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。严格控制各类污染源,完成对重点污染源的发证工作，继续削减排污总量，促进工业结构调整。对不符合国家和地方产业政策、产业结构不合理、污染严重的部分行业的企业，从严发放排污许可证。（四）强化环境监管能力
1、加强执法监管，规范执法行为。提高环境监测、环境监察装备水平，强化环境执法手段，加强环境监管能力。切实贯彻行政许可法,推进环境司法，对难以落实到位、拒不履行环境行政处罚决定的行为，申请法院强制执行。加强与相关部门的协调和合作，横向联动，推动环境保护执法工作。
2、完善应急体系，提升应急能力。严格执行突发环境事件应急预案，建立防范体系与预警机制，提高突发环境事件应急处置水平。加强应急监测和处理设施装备，建立突发环境污染事故应急技术中心，全面提高突发环境事故的应对能力。建立世博会期间突发环境事故的应急处理机制。对崇明生态岛、世博会、黄浦江上游水源地等重点敏感地区强化环境监管，有计划、分阶段对各类开发建设活动进行全过程监测与评价。三、科技引领，强化环境管理支撑能力（一）开展环境科技创新研究
1、强化环保科研。将重大环保科研项目优先列入**科技计划，将水污染防治、大气污染防治、固体废物污染防治、生态保护等重点领域的科技支撑能力需求列为优先发展领域，加强环境与健康以及生态安全、资源循环利用、饮水安全等领域的研究，加快高新技术在环保领域的应用。积极开展技术示范和成果推广，提高自主创新能力。加强关键领域的基础研究和科技攻关，提高污染防治和生态保护的技术水平。凝聚全市环保科技人员，形成一支环保科技专家人才队伍。
2、积极发展环保产业。重点发展具有自主知识产权的重要环保技术装备和基础装备，在立足自主研发的基础上，通过引进消化吸收，努力掌握环保核心技术和关键技术，提高本市环保产品的国际竞争力。大力推动以节能降耗为重点的设备更新和技术改造，加快对高耗能、高耗水、高耗材的工艺、设备和产品的替代。（二）构建环境决策支持系统
1、构建**环境管理和决策的技术支撑体系。开展环境安全及管理支撑体系研究，以科技进步促进环境管理能力与效率的提高，建立环境安全评估方法体系，综合预测经济、能源和环境污染，重点确定水污染、大气污染和固体废物污染的控制目标、排放量、削减量。
2、建立环境突发性污染事故应急技术支持体系。加强对环境突发性污染事故的处理能力，建立先进的环境突发事件应急响应系统和救援队伍。开展黄浦江上游水源地和青草沙原水水库等重点水域突发污染事件预防、预警和预报研究，建立重要水源地（黄浦江、长江口）水环境安全预警预报系统，努力做到事前防范、事中应急、事后监测，保障环境安全。四、公众参与，提高全社会环境保护意识（一）提高全社会生态文明意识
普及环境宣传教育，提高全民环境意识。加强对各级领导干部的环境教育和培训，增强广大人民群众的环境意识和法制观念。加强消费引导，促进消费者自觉履行保护环境的义务。积极推进“环保模范城区”、“生态型城区”、“环境优美乡镇”、“生态村”等创建活动，发挥典型示范作用，推动生态型城市、社会主义新农村建设，创建环境友好型城市。
加大环境保护宣传力度，通过各级宣传部门和新闻媒体单位，大力宣传环保方针政策和法律法规，开展全民环保科普活动，全方位多层次推广适应资源节约型、环境友好型城市要求的生产生活方式。（二）加大环境信息公开化的力度
完善信息公开制度，加大环境信息公开化的力度。定期公布环境保护工作进展、环境质量状况、污染物排放等情况。在继续做好年度环境公报和每天公布城市空气质量的基础上，每月黄浦江、苏州河、长江口重要水体的水质状况。建立节能减排执行情况的定期通报和公开披露制度。
鼓励企业实施年度环境公告制度，开展上市公司环境绩效评估和环境信息公告，促进公众、政府部门和企业间的信息互动。（三）促进公众参与环保事务
积极鼓励和促进公众参与影响环境的重大项目决策的机制。在实施重大项目之前，听取专家、企业管理人员、环保人士和公众的意见，对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，通过听证会、论证会或社会公示等形式听取公众意见。完善环境举报制度，健全社会中介组织，大力提倡公众参与。
认真处理群众来信来访，及时处理污染事故和纠纷，维护公民的环境权益。疏通环保投诉渠道，引导公众参与环境保护，在全社会形成良好的保护环境的氛围。充分发挥舆论导向和监督作用，定期公布环保违法企业名单，公开曝光污染环境、破坏生态的违法行为。五、环境合作，促进环境技术交流与发展（一）加强国际合作与交流
顺应经济全球化和环境问题国际化的新形势，全方位开展国际环境合作与交流，增强城市国际竞争力。树立国际大都市形象，积极参加国际环境公约和相关项目合作，履行与发展水平相适应的国际义务。借鉴国际环境保护和生态建设的有益经验和做法，加强环境科技交流，积极引进和消化吸收国外先进技术和城市管理经验。拓宽利用外资渠道，通过产业导向和优惠政策，引进外资推动本市环境保护。（二）促进长三角区域环境合作
加强统筹协作，搭建区域环境合作平台。建立区域环境合作长效机制，推动长三角城市群共同防治区域性环境污染，协调解决区域环境纠纷，促进区域环境整体改善，实现区域环境与社会经济全面、协调、可持续发展。
统一环境要求，建立区域市场准入机制。协调省市边界生态功能区划，建立区域统一执行的环境目标、法规和标准体系。同时，在满足国家环境与产业发展总体要求下，建立长三角区域统一的市场准入机制。
环境管理基本制度篇8
一、学校管理的两种模式
现实学校对学生和教职工的管理可以划分为两种模式，也可以说是代表了两种管理思想。一种模式是学校的规章制度管理。规章制度的管理是指学校依据上级教育行政部门的规定以及学校的各种规定要求为标准，规范人在学校工作、生活和学习中的各种言论与行为。规章制度的管理是学校对人的管理工作的基本要求，它规定教职工应该做什么、不能做什么。规章制度管理的核心是让人按照规定和要求工作。另一种模式则可以称为以人为本的管理。以人为本的管理是在学校管理中以被管理者为主体，更多地关注人的独立性、人的个性发展、人的存在与价值、人的情感与沟通。以人为本的管理有助于挖掘出隐藏在每个人身上内在的财富，使每一个人都能发展、发挥和加强自己的潜力；使每一个人的才能得到充分发挥，人性得到完善和发展。因此，以人为本的管理是激发人潜能的重要手段。
一所学校的发展离不开上述两种管理模式。以人为本的管理和规章制度的管理在学校管理中密不可分，相互作用并相互影响，共同促进学校管理水平的发展和管理质量的提高。规章制度的管理使学校工作在有序、合理、公平、公正的运转机制下求质量、求发展；以人为本的管理是最大限度地通过关注人的问题，激发人的潜能，求得超越发展。但是，规章制度的管理只强调人可以做到何种程度就可以达到一般要求和目标，不能最大限度地调动人的工作积极性，因此，它在学校管理中的作用只能是守住学校管理标准的底线。以人为本的管理更加重视人情，最大限度焕发人的工作热情和学习热情，使得规章制度的管理更加有质量。同时，规章制度又使得以人为本的管理更加规范和有序。因此，两种管理模式相互补充，相互完善，使得学校的管理更趋于高标准、高目标。
在学校管理中往往不能正确地处理规章制度的管理和以人为本的管理的关系，通常更加重视用规章制度管人，而忽视管理中的人的因素。这样，学校的平稳运行有了保障，但人的积极性没有得到充分发挥，人的潜能没有充分施展，阻碍了办学质量的提高。
因此，学校管理在实现两手抓的基础上，应更加重视以人为本的管理，让学校的管理向着规范、高效的方向发展。
二、以人为本学校管理理念的实践与探索
1.关注教师的发展是以人为本管理思想的核心
管理的目的是为了实现人的最好最优发展。关注教职工个体的发展是提高教师群体水平的关键。因此，关注教师个体的发展是学校以人为本管理思想的核心。
（1）以人为本的管理理念要求不断提高教师的综合素质
学校的根本任务是育人，管理的最终目的是提高育人质量。教师担当着“传道、授业、解惑”的重任，其思想、智力和体力等素质，既是开展教学工作的基本要求，又是管理的重要内容。因此，在学校管理中应把教师的发展和素质的提高放在突出位置。教师个人发展的关键是教师个人的教育教学水平、教育科研能力以及适应教育改革与发展的个人基本素质。让教师尽快掌握教育教学新理念，并在继承的基础上转变教育观念，建立教师个人教学风格与教学模式，应该成为学校关注教师个人发展的关键。
学校在这方面应有非常系统的措施。笔者认为应做到以下几点：一是教师岗前培训。每位教师到校后必须经过培训，培训包括教师职业道德、教师驾驭课堂、教师管理学生的方法、教师教育工作、教师教学工作和学校规章制度、人际关系等内容。岗前培训可以为教师个人的进一步发展奠定坚实的思想基础。二是让青年教师牢固地掌握课堂教学的基本环节和基本功，为他们个人发展创造条件。学校采取与老教师结对子的办法，心贴心、面对面、手把手地教青年教师备课、上课，提高青年教师的基本技能，学校通过听课评课、基本功达标课、汇报课等活动，利用集体力量帮助青年教师过好课堂教学关。三是在继承的基础上转变教师的教育观念，为教师适应新的教育理念和现代化教育形势下的发展打下牢固的理论和实践基础。学校通过举办讲座、外出参观学习、开展研讨等方法，重点解决教师的育人观。四是加强教师计算机等技能的培养，力争使之成为一专多能的复合型人才，以适应现代教学发展的需求。五是积极鼓励教师学历、业务提高进修，努力拓展专业知识水平，以适应新课程改革要求。六是向教师承诺“教师能翻多大的筋斗，学校就搭多大的台”，鼓励教师展示能力和风采。
（2）良好的职业感受是教师超越发展的支点
教师个人职业发展的内在动力来自于教师正确的职业观、高尚的品德和职业荣誉感。首先，突出人本管理，加强师德建设是学校的永恒主题。教师要摆正自己的位置，正确看待教育主体，树立新时期教师的形象。学校应对教师的表率方面提出高标准，大力表彰在学校教育教学工作中职业道德高尚、品质优秀的教师，在教师中树立榜样。
学校重视教师工作成绩和研究成果的固化。一方面，向教师提出总结和研究的要求，提供研究方法的指导和帮助，建立鼓励成果和业绩的机制；另一方面，提供教师展示成果的舞台，如设立校内外公开课的讲坛、开展学术活动等。为青年教师争取参加市、区级公开课的机会；努力为教师实现个人理想铺路搭桥，帮助中青年教师提炼教学特点，挖掘研究课题，提升教育理念和成果水准；总结教师的先进典型经验，宣传劳动成果和工作业绩，提升教师个人行为的思想基础；为年轻教师争取承担编撰学术专著、编写教材、命题和组织学术活动的机会，使每位教师都有一种成就感，让他们能迅速地超越自己并快速发展。
学校通过必要的物质奖励和精神奖励相结合的激励机制，引导教师将认识提高到个人的成长与学校发展同步提高，充分认识自己的潜能和价值，学术的视野更加宽广，让教师从工作中体会到教师的工作有干头、有奔头，以自己的工作为荣，为自己的高尚而骄傲，进而树立正确的教师职业观。有了这样良好的感受为支点，教师就能够体验自己的主体地位，拥有自信和超越发展的欲望。
2.以人为本的管理环境是促进教师群体发展的基本条件
人的成长是一个个性建构的过程，这个过程是主体主动建构的过程，而不是管理者能够强加的。但这一建构过程总是在一定情境下进行的，换而言之，环境能够在很大程度上影响人的成长过程。这里的环境包括硬环境和软环境两类：硬环境指学校的建筑设施、设备、绿化、美化等外显的东西；软环境指学校的校风校训、校纪校规、人际关系、文化氛围、教职员工的价值取向、道德信念等内在的东西。校园环境作为一种无声的力量，它潜移默化地影响着学校每个成员的行为，这种影响力相当持久。因此，学校管理者应重视校园环境的建设，特别是要加强校园文化建设。通过开展各种有特色的校园文化活动，通过与教职员工不断地进行沟通与交流，形成独特的校园文化，从而增强学校的凝聚力、向心力和战斗力。
在学校工作中，管理环境作为一种软环境，对教师的工作状态和成长过程会产生很大影响，同时教师本身又是构成这一环境的主体。因此，管理环境的建设是促进教师群体发展的基本条件。学校管理中，环境可以激发人的能力，也可以挫伤人的工作积极性与热情；可以导致主体的解放，也可以导致主体的压抑。学校的环境建设必须体现关注人的特殊发展需要的思想。通过环境建设人性化，尊重人的发展，贴近人的需要，践行以人为本的管理思想，让以人为本的管理充分激发教师自身的工作潜能、激发教师的主体精神、主人翁意识和责任感，使教师群体得到充分的发展和提高。
（1）人际关系软环境
群体的工作环境是学校重要的软性环境。群体工作环境的作用在于增强团体之间的凝聚力，增强合作与竞争意识。良好群体人际关系氛围能使教师个人在群体中通过模仿、暗示等作用形成团结尊重的组织氛围，对教师具有极大的感召力。因此，群体环境建设是学校的软性环境建设，是学校管理的新发展，是以人为本管理思想的重要内涵。其标志体现在：形成学校管理文化，建立教职工追求高标准的共同价值取向，建立超越自我的共同追求的奋斗目标，拥有个人与学校共同发展的职业荣誉感。
在学校人际环境中，领导对教师的态度、认可程度、信任和重用程度等是教师工作环境或者是教师人际环境的重要组成部分。领导尊重教师的合理的生活需要、工作需要、发展需要，是激发教师努力工作的基本生存和发展的环境；领导信任教师、承认教师的劳动成果，努力为教师成长搭台，为教师施展才华开辟通路和基地，是教师成长的重要环境；领导包容教师在潜能激发后的工作越位行为与错误，是教师发展必要的宽松环境。领导者只有把尊重教师人格、承认教师的劳动作为管理的重要内容，才可能使以人为本的管理发挥最大的效应。
（2）校园硬环境突出人性化软性建设
校园环境主要是指教师的工作和生活环境，是一个硬件环境，但其建设思想确实具有决定性意义，因此，要突出软性建设。
环境建设、设备设施配置等，首先要体现以应用为本。想方设法在学校环境建设、教师工作环境和生活环境上让教师更舒适方便。现代化配置始终向一线倾斜，工作程序要简便快捷，服务保障到位。在校园环境建设上以陶冶人的情操为目标，注重人文环境的建设，让教师工作在艺术和文化的氛围中。在学校的长远发展设计上应以提高教师的理想和职业道德为出发点。教师工作期间的生活条件、家居条件，都在学校的关注之中，在力所能及的情况下提高教师的福利待遇，改善他们的工作和生活条件，保证教师高品位高质量的生活，从而造就一流的教育。
环境管理基本制度篇9
［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
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|按规范发放许可证的市县|温州、杭州、宁波|
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|不按规范发放许可证的市县|金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|
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二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定，1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一）健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（environmentalDefenseFund，USa）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
（二）确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释：
[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。
[2]徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。email：xujial@
[3]本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。
[4]祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5]这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6]王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8][美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9]国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10]“五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11][美]詹姆斯。e.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12]温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13]瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15]《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16]金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17]茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18]茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
环境管理基本制度篇10
坚持走在发展中保护、在保护中发展的环境保护新路，加强环境保护和污染综合防治，是贯彻党的十精神，践行“五位一体、四化同步”国家发展战略的必然之举。
倡导环保优先新
保护优先，是顺应自然、尊重自然的本质体现，也是“环境治理”理念的升华，与优化国土空间布局紧密相关，能够彻底打破“污染-治理-再污染-再治理”的恶性循环。保护优先，既是指环境与经济的关系，又是指把未受污染的重要生态环境资源保护好，否则，GDp上去了，而环境质量恶化了，用巨额的资源环境代价换取的GDp，叫“有毒的GDp”。
坚持保护优先，有利于缓解环境压力，从根本上遏制环境问题，保障人民群众身体健康，也可为未来发展留下更大的空间；坚持保护优先，就是要求地方政府转变发展理念，正确处理发展与保护的关系，把环境保护放在更加突出的位置。同时，保护环境，必须要与城镇化、工业化、农村现代化紧密地结合起来，抓好顶层设计，系统推进，五位一体，把信息化作为环境保护的重要手段，全面提升环境管理水平。
保护优良的空气、水、土壤资源，维护生物多样性和生态系统的健康，采取源头预防的技术手段，尽管当前需要一定资金投入，但同时也能够获得巨大的“保护红利”。东江湖和洱海的环境保护实践给出了明确的答案。
据初步估算，湖南省东江湖水资源服务功能价值约为196亿元/年，森林生态系统服务功能间接使用价值为130亿元/年，非使用价值为90亿元/年，3项合计为416亿元/年。为保障东江湖出水水质维持Ⅰ类，“十二五”期间约需投入40亿元。这样，每年为保护东江湖的投入只需要几亿元，而换来的是大自然几百亿元的丰厚回报。东江湖保护实践既尊重了自然规律，又符合经济规律，用的是四两拨千斤的巧劲，得到的是事半功倍的效果。
洱海作为一个高原湖泊，一旦退化到像滇池一样，修复难度极大，在2004-2005年，洱海水质进入退化阶段，水质从Ⅱ类退化到Ⅳ类，并发生了水华现象。为此，我们把洱海环境保护问题列入国家重大水专项进行系统研究。针对养殖业和大蒜规模化种植是洱海重点污染源的实际情况，重点进行关键技术突破，解决了牛粪和尿液的资源化问题，实现了良性循环；通过采用测土配方、坡地改梯田等方法，有效遏制了农业面源污染排放，加上对入洱海河流的深度污染处理，使洱海2012年全年有7个月到9个月是Ⅱ类水质。
借他山之石破解硬约束
发达国家走过一条先污染后治理的道路。一些发达国家在20世纪30至70年代曾发生过严重的环境污染，著名的“公害事件”就是最好的例证。20世纪70年代以来，多数发达国家通过采用强有力的环境法律法规、环境经济政策、产业调整以及技术创新等手段，极大地改善了本国的环境质量，实现了经济与环境协调发展。
美国是公害事件中两大事件的发生地。环境问题的解决，除得益于健全的环境法律体系外，以市场为基础的环境政策也起到巨大作用。以大气污染控制为例，20世纪70年代前，美国主要采用“命令+直接管制”的管理方式，通过实施《清洁空气法》等法律实行大气污染控制，但运行成本高、效率低等问题日益显现。为此，美国采取了一系列以市场为基础的环境政策如“抵消政策”、“泡泡政策”等，尤其是与《清洁空气法》同步制订颁布了多项操作性强的环境经济政策，不但明确了企业的责任主体，而且从区域尺度上提高了污染控制的时效性。
日本在“二战”以后实现了经济腾飞，但同时也发生了严重的环境污染和公害事件。在战后几十年中，日本除致力于产业布局和结构调整，形成了以新干线和濑户内海沿岸为主的产业带和城市带外，还实施了严格的法律控制手段，基本消除了二氧化硫、粉尘、重金属等污染问题，使得环境质量得到根本改善。值得指出的是，20世纪80年代以后，日本进入后工业化社会和消费型社会，急剧增加的工业和生活废弃物成为日本环境保护和可持续发展的重要问题之一。为此，日本提出建设循环型社会的理念，并制定以《循环型社会形成推进基本法》为主体的循环经济法律法规体系，成为日本有效解决城市生活废弃物，破解资源和环境双重困境的杠杆。
英国泰晤士河的治理经验也值得借鉴。在英国，泰晤士河被称为“母亲河”，进入19世纪以后，随着人口和经济增长，大量工业废水和生活污水未经处理直接排入导致水质急剧恶化。到20世纪50年代末，泰晤士河成为一条名副其实的“死河”，氧含量几乎为零，鱼类几近绝迹。近百年来，英国政府通过制定和实施一系列环保法律，强化城市污水处理设施建设、生态恢复措施和实施一体化流域管理模式，经历了两次污染、两次治理，最终使得泰晤士河重新焕发出生机，成为世界水环境保护史上最成功的范例之一。
他山之石，可以攻玉。尽管我国的国情、环境问题与发达国家相比具有独特性，发达国家在百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现，呈现出结构型、压缩型、复合型特点，但发达国家环境保护和污染治理的经验和教训，还是值得我们学习与借鉴的。
以标准促环保战略转型
我国已跃升为世界第二大经济体，但仍然是一个发展中国家。我国的基本国情决定了必须把经济发展放在首要位置，加快经济发展，不断提高人民物质生活水平是当前乃至未来较长时期我国的第一要务。同时，我们也应清晰地看到，我国人均环境资源占有量远低于世界平均水平，由于经济结构重型化特征显著，“两资一高”产业结构调整举步艰难，资源和能源利用效率远低于世界先进水平。据资料显示，2009年我国GDp仅占世界的8.6%，却消耗了世界46.9%的煤炭和10.4%的石油。按目前的资源利用效率和污染治理水平，到2020年我国资源和环境压力将增加2到3倍。
我国经济社会发展的不平衡性和环境问题的复杂性，决定了必须加快环境管理战略转型。目前，我们已明确提出不仅要重视污染物总量控制，还要特别关注环境质量管理，用质量管理来考核环境保护成效。这是贯彻执行《环境保护法》的必然之举，也是政府执政理念、管理模式的重大转变。
执行什么样的环境标准，是衡量一个国家总体发展水平、人民综合素质和环境友好程度的标尺。目前，我国环境基准基础非常薄弱，还未建立起固定的研发机制和机制，缺乏具有可操作性的环境基准制定方法学；受制于环境基准研究的滞后，我国目前已经制定的1300余项环境标准大多建立在参考和借鉴国外发达国家的环境基准之上。为提高我国环境管理和环境科技发展整体水平，需要在环境基准和标准的理论和方法学方面开展基础性、创新性研究。加快制定和完善我国环境质量标准体系，进而带动提高我国地方污染物排放标准，这是我国污染治理和环境质量改善的必然要求。
首先，要确立环境基准的法律地位。在制定和修订环境保护相关法律、法规时，应把环境基准作为基本条款，依据科学研究成果和实践经验，以符合我国国情的环境基准作为前提来科学立法。
第二，当前，我国应以生态文明建设为指导。以生态系统健康为目标，以人体健康和保护生物多样性为核心，最终实现环境质量目标、保护对象和环境标准的高度统一。以国家环境管理需求和环境标准基准理论与体系研究为核心，开展具有行业、技术、法律、科学、经济、社会、管理多方针对性的环境标准研究。在基础科研工作过程中，通过综合技术集成，将典型污染物、饮用水源地、城市大气、污染物生态效应等技术成果转化为标准和政策法规。
第三，应继续大力推进环境基准重大研究专项。环境基准是科学制定标准和规范性风险评估的依据，对我国生态环境安全和公众健康具有重要作用和深远的影响。我国幅员辽阔，自然背景、地质、地理气候和生态环境差异显著，特定的国情和社会发展阶段要求我们必须尽快构建符合中国国情和社会经济发展需要的环境基准和标准体系。
以区域为重点实施差异化策略
我国地域广阔，流域、区域环境特征差异显著。要解决好重点流域、重点区域的大气、水、土壤环境复合污染问题，就要站在一个更高的视角上，从流域、区域的角度去谋划、去解决，做到国家统筹协调、区域统筹协作，围绕重点流域和区域的环境问题开展污染控制途径分析，针对不同的控制对象制定标准，实施差异化的污染控制策略。
首先，要建立健全区域、流域环境管理统筹协调机制，进一步完善区域、流域环境监测体系，实现环境要素的自动监控和实时监测预警，实现对流域资源、环境的动态分析，为提高区域、流域资源环境的综合管理提供决策支持。其次，要以水源地保护和饮用水安全保障为首要任务，同时加强对重金属等污染物及其生态和环境健康效应的基础研究。第三，在区域、流域社会经济环境综合预测分析的基础上，开展水、气等污染控制技术经济决策支持方法学和工程示范研究，构建环境污染控制技术经济数据库和决策支持平台，建立我国区域、流域环境战略、规划、政策评估技术体系，全面提升我国环境保护决策水平。
以改革为动力探索环保新路
加强环境管理体制和机制创新，鼓励重点区域和流域探索环境管理新模式、新机制，以改革驱动环境保护工作。
以辽河流域环境污染治理为例。为加强辽河保护区的管理和保护工作，辽宁省新组建了辽河保护区管理局，主要承担辽河保护区监督管理和行政执法职责。中国七大河流之一的辽河，从此结束了以往“多龙治水”的管理局面。2008年以来，随着污染治理力度的加大，辽河水质正在逐步好转。2009年，按照化学需氧量（CoD）考核，辽河干流水质首次告别劣V类。辽河水质变好的重要标志是已经消失了好几年的刀鲫鱼，现在又连续发现。辽河“摘帽”，省委、省政府高度重视，在辽河流域组织实施国家“水体污染控制与治理”科技重大专项，依靠科技创新为控源减排提供技术支持，省政府成立辽河保护区管理局也是非常重要的。同样，像东江湖、抚仙湖这些大的湖Ⅰ类水体也应该成立专门的管理机构。而且，一定要由上一级政府任命，环境保护部应该大力支持这种体制创新，甚至应该做一些试点示范。