公共利益的含义篇1
【关键词】含义；意义；公共利益；宪法解释；公私利益平衡原则
一、问题的提出
“公共利益”是我国宪法上的不确定性法律概念，首次出现在2004年宪法修正案增修条文第20条（宪法第10条第3款）和增修条文第22条（宪法第13条第3款）。[1]这两个条款通常被看作“行政征收”和“行政征用”的宪法规范依据，即宪法上的“征收和征用条款”（以下简称“征收（用）条款”）。随着征地拆迁和补偿问题的日益突出，“公共利益”的宪法解释愈来愈受到学术界的关注。
要解释宪法上的公共利益，首先应当通过文义解释来确定其精确含义。[2]不过，虽然可以透过公共利益的本质要素——公共目的——来了解其核心含义，但由于公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险性，由法律来确认或者形成客观的公共利益已然成为法治社会的普遍做法。｛1｝作为一项理由，由法律来确认或者形成客观的公共利益，意味着应透过法律尤其是判例法来界定公共利益的客观含义。然而，按照一般的公法原理，由法律来确认或者形成客观的公共利益的法治诉求与依法行政的原理是一致的。这一原理在意识形态上的基础，正如权力分立那样，是自由主义而非立宪主义的政治思想。因为，通过法律来防止对公民财产的行政侵害，并不能为公民财产权提供真正的保护，因为这样的规定没有设置对法律内容本身的防波堤。｛2｝（p.44）而且，由法律来确认或者形成客观的公共利益并不是一件简单的事。因为，公共利益是一个含义复杂且时效性很强的概念，在没有判例法制度支撑的情况下，单纯通过成文法的“描述性定义”[3]根本无法形成客观的公共利益。
既然无法通过法律来界定或形成客观的公共利益，那又应当如何解决因公共利益的需要而引发的行政征收和行政征用之现实问题呢？张千帆教授的观点非常中肯且较具代表性：“要保证政府的征收行为符合‘公共利益’，我们应该在征收的程序控制上多下功夫。如果中国的全国和地方人大或其常委会能够对土地征收和补偿方案的决定发挥实质性的作用，那么目前困扰中国社会的征收问题将有望得到根本的解决，由此引发的社会矛盾和利益冲突将得到根本的缓解。”[4]也就是说，“完善程序控制”特别是那种正当法律程序的控制，是确保公共利益的界定达成“社会共识”的主要手段。但是，完全求助于法律程序的控制，就会抛弃“合宪性判断”的路径，甚至有“抛弃”宪法之嫌疑。况且，“完善征收程序的控制”涉及到宪法解释问题，在权力链接程序严重欠缺和司法程序控制无法发挥效能的情形下，如何对行政征收的法律程序进行宪法上的“控制”也会成为一个问题。所以，如果承认宪法具有最高效力的话，那么不管是对公共利益的“法律确认”还是“法律程序的控制”，都涉及到一个“合宪性控制”问题。
对法律进行合宪性控制会产生两种结果，即违宪性判断与合宪性判断。一般而言，为维护一国秩序，在解释法律时应尽可能以宪法具体化下来的意义做合宪性判断，以确保解释是“符合宪法的解释”即合宪性解释。[5]不过，毕竟作为根本法的宪法具有高于一般法律的效力，[6]合宪性判断也只能以宪法而非法律为前提。如果不能明了宪法上的公共利益，如何进行合宪性判断？可见，要解释“公共利益”，宪法解释是主要的、根本的方法。而解释的目的在于，让公共利益的宪法解释与合宪性解释能够互相通融、协调一致。而问题是，如何对公共利益进行宪法解释，才能够让这两种解释方法互相通融、协调一致呢？
二、含义与意义：公共利益之宪法解释的核心
要保持这两种解释方法互相通融与协调一致，需要找到它们共同的链接点。就公共利益的解释而言，由于宪法解释与法律的合宪性解释属于不同的解释方法，前者是对宪法上的公共利益进行宪法解释，后者是对法律上的公共利益做合宪性解释，所以两者的链接点首先体现在宪法上的公共利益与法律上的公共利益的含义是否相同的问题上。因为，如果法律是宪法的具体化，那么宪法上的公共利益的含义与法律上的公共利益的含义就应当保持一致。[7]但问题是，宪法和法律中的公共利益是否具有相同的含义呢？如果宪法或法律中的公共利益具有各自不同的含义，那么，宪法上的公共利益与法律上的公共利益的含义可能就会不同。所以,必须对宪法和法律中的公共利益的不同含义进行分析,以便在对宪法上的公共利益进行解释时能够明晰其确切的含义。
此外，要保持法律上的公共利益与宪法上的公共利益的一致性，即便宪法和法律中的公共利益的不同含义得到合理解释，也需要探求宪法上的公共利益的规范意义。因为，如果无法探求公共利益的规范意义，“宪法上的公共利益作为法律上的公共利益的依据”可能就会成为一句空话。把法律对公共利益界定的“混乱”以及土地征收和房屋拆迁中出现的问题都推到宪法上的不确定法律概念——公共利益——的头上，这跟明希豪森拽着自己的头发将身子从沼泽地里拽出来不是一样的吗？
一般而言，一个概念的意义具有两个层面的意蕴，一是指该概念的核心内涵（即内容），与含义具有大致相同的意蕴；二是指该概念的价值或作用。本文中使用的“意义”、“规范意义”或“意义范畴”，指涉的就是一个概念所涉规范的价值或作用。由此，法律概念的规范意义体现为一种“规范性”。也就是说，它是一个在规范意义上存在的概念，而不仅仅是一个纯粹的“含义”或“事实描述”。比如，宪法中的“行政征收”是一个法律概念，有其核心的含义，但宪法如果没有对其意义范畴进行规定的话，那么它的含义就是模糊不清的。我国宪法透过第10条第3款和第13条第3款为“行政征收（用）”的概念划定了一个规范意义，或者说，宪法为“行政征收（用）”设定了一个边界──“为了公共利益的需要”、“依照法律规定”和“补偿”。当我们谈到“行政征收”这个概念的时候，我们是说，行政征收必须“依照法律规定”做出，而且如果不是“为了公共利益的需要”以及经过“合理补偿”，就是无效的。所以，法律概念如果不具有规范性的意义，就不会发生规范效力，其价值和作用就体现不出来。由此，一个法律概念的真正意义在于，它能够为法律事实提供一个解释的空间。
对于宪法上的“公共利益”而言，只有当宪法上的公共利益作为法律上的公共利益的规范依据时，其意义才能体现出来。但是，如果只是将宪法第10条第3款和第13条第3款看作宪法上的“征收（用）条款”的话，那么就意味着在解释“公共利益”时必须在“征收（用）条款”的规范意旨内进行。也就是说，“公共利益”只是一个不确定法律概念、一个行政征收（用）的依据或限制条件。如果仅仅把“公共利益”看作行政征收（用）的依据或限制条件，那么在解释其规范意义时就会遇到困难，因为，“征收（用）条款”的规范意旨（或意义）是为征收（用）设定不得逾越的界限，而不是为“公共利益”设定一个意义范畴。[8]
一直以来，国内学者虽然重视“公共利益”的含义解释，但忽视了该概念背后的“规范精灵”。这一方面源自于上述宪法条款的模糊性，而另一方面则与学者们试图开启宪法解释的历史命题有关。如上官丕亮副教授曾著文指出：“立法机关在制定普通法律规定‘公共利益’时应当依据宪法上的‘公共利益’规定，不得与宪法上的规定相抵触，这是宪法的最高法的地位所决定的。……宪法上有关‘公共利益’规定的价值就显现出来了：它是宪法监督机构审查判断普通法律有关公共利益的规定是否违反宪法的依据和标准。可以说，这是宪法必须规定‘公共利益’的根本意义所在。当然，目前根据现行宪法的规定，在我国这一监督审查工作是由全国人大及其常委会负责。”[9]2但是，如果没有抓住宪法上的“公共利益”的规范精灵，而只是求助于这样一个宪法上“无法实证”的概念，全国人大及其常委会如何对法律上的公共利益进行监督审查？司法机关又如何依据宪法对法律进行合宪性控制呢？可见，造成目前公共利益之宪法解释困境的主要原因有三：（1）试图用一个“公共利益”的概念涵盖其可能存在的不同含义；进而（2），忽视了宪法上的“公共利益”的规范意义；以至于（3），没有按照宪法的原则与精神来解释确定一个公共利益的规范意义。
因此，在宪法解释学上，不仅要探求公共利益的含义，而且要抓住它的“规范意义”，才能真正解决公共利益之宪法解释的难题。具体说来，应当透过宪法并依托法律来找寻公共利益的大致含义(由法律来界定或形成客观的公共利益所决定的)，并通过宪法上的“公共利益条款”或者“宪法原则或精神”来确定公共利益的规范意义。然后，根据这个宪法具体化下来的规范意义来进行合宪性控制，以确保法律不脱离宪法所设定的轨道。也只有这样，才能在解释方法上保持宪法解释与合宪性解释的协调一致。由此，含义与意义就成为公共利益之宪法解释的核心。
三、公共利益的含义及其解释
虽然透过“公共目的”可以了解公共利益的核心含义，但宪法上的公共利益与法律上的公共利益具有各自不同的含义、运行领域和规范目的，并非完全一一对应。这些不同的含义在以往阐释公共利益的文献里面，要么被混为一谈，要么被忽视，而这恰是造成公共利益之宪法解释困境的一个主要原因。当然,基于本文写作目的之考虑，在这里并不对宪法和法律上的公共利益进行精确的含义解释（事实上也不可能），而是指出宪法和法律中的公共利益的不同含义表述、运用领域、规范目的，并做符合本文写作目的之解释。
（一）法律上“公共利益”的含义及其解释
通过法律来解释宪法上的公共利益，既有助于关照公共利益的社会现实性，也有助于明晰公共利益的含义。这是由于，宪法体现的是过去人民的意志，而今天人民的意志更多地体现为法律。而且，就目前中国的情形来看，“由于宪法解释和违宪审查制度运行的缺失，我们认识宪法概念，可能更多地就要借助于立法者所制定的法律以及社会的一般认知了。……在我国的宪法体制之下，毕竟全国人大及其常委会的立法最具有权威性，也最有可能与宪法解释相匹配。”｛3｝｛4｝
“公共利益”这个概念在我国法律中大量出现，无论是在公法还是私法中，都可以见到“公共利益”的字眼。从法律中出现的“公共利益”的表述方式和规范目的来看，法律上的“公共利益”主要有三种不同的含义表述。
第一种含义表述，主要运用于私法领域，被视为基本社会道德规范的准则。如民法通则第3条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序”，第55条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：……(三)不违反法律或者社会公共利益”；合同法第52条规定：“有下列情形之一的，合同无效:……（四）损害社会公共利益”；物权法第7条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。
这个层面所涉公共利益的法律条款，是一种对私权利行使的法律限制性条款。这些条款通常采用“社会公共利益”而非“公共利益”的表述方式，凸显了在社会层面发挥公共利益的限制，以保持社会自身的团结与协作、稳固社会发展的道德前提。值得注意的是，物权法第7条采用的是“公共利益”而非“社会公共利益”的表述方式。较之民法通则和合同法，这种表述明显扩大了对私权利的限制范围。而且，该规定在宪法上的规范依据应该是宪法第51条（该条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利），从条款结构和表述方式上来看，物权法第7条中的“公共利益”与宪法第51条中的“国家的、社会的、集体的利益”相对应，物权法第7条中的“他人合法权益”与宪法第51条中的“其他公民的合法的自由和权利”相对应。如果对法律进行合宪性判断的话就会发现，物权法的上述规定虽然没有超越宪法第51条的意义范畴，但将物权进行公共利益的限制而非“国家的、社会的和集体的利益”的限制，是否有违宪之嫌疑，颇值得认真斟酌对待。
第二种含义表述，主要运用于公法领域，被视为公权力行使的向度和准据。如物权法第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体土地和单位、个人的不动产”；土地管理法第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；行政许可法第1条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法”。值得注意的是，作为社会主义法律体系重要组成部分的私法典范，物权法将征收条款写入其中，使之具备了某种混合法的性质。这种做法虽具有一定的合理性，但几乎完全照搬宪法条文的做法并不利于物权的保护。尤其是，该法第7条和第42条第1款的规范目的并不相同，前者限制私权利的行使，而后者限制公权力的运用。虽然这两个条款采用几乎相同的“公共利益”表述方式，有助于在同一部法律中的保持表述方式的一致性，但在进行法律的合宪性解释和目的解释时就会遇到困难。
这个层面涉及公共利益的法律条款，主要是规范公权力的行使和防止公权力的滥用。对于私人财产权的保护而言，其目的在于防止公民的合法财产受到公权力滥用的威胁。在表述方式上，通常采用“公共利益”或“公共利益的需要”。与前述运用于私法领域的含义表述不同，并不特别强调其社会性。然而，上述法律中出现的公共利益的含义虽然与宪法第10条第3款和第13条第3款中出现的“公共利益的需要”基本保持了一致性，但这种表述方式与“社会公共利益”的表述方式明显处于一种包含关系。问题是，这种公共利益除了社会公共利益的含义以外，还包括哪些含义？如果说国家利益中的部分利益属于公共利益的话，就会产生一定的问题，即国家利益被排除在社会利益之外，并在制度规范层面加剧了国家与社会的分离。
第三种含义表述，主要运用于公私法混合领域，与维护社会的公共福祉以及社会济贫、救援、健康、医疗、教育、文化、体育等密切相关，如台湾同胞投资保护法第4条规定：“国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对台湾同胞投资者的投资可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿”；注册会计师法第1条规定：“为了发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用，加强对注册会计师的管理，维护社会公共利益和投资者的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，制定本法”；招标投标法第1条规定：“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法”；信托法第60条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境”。
这个层面的涉及公共利益的法律条款，既规范公权力的行使，也限制私权利。在表述上通常采用“社会公共利益”（偶尔会采用“公共利益”）的表述方式。就含义范畴而言，“公共利益”的含义较“社会公共利益”更为广泛。立法目的之不同乃是导致上述表述方式不同的主要原因。以台湾同胞投资保护法第4条的规定为例，该规定是针对——台湾同胞投资者的投资的——政府征收行为的限制性规定，按理说应当与宪法第10条第3款和第13条第3款中出现的“公共利益的需要”的表述方式保持一致，但是，由于该法之立法目的是“为了保护和鼓励台湾同胞投资，促进海峡两岸的经济发展”，所以对这种征收行为进行了更加严格的限制，只有“在特殊情况下”和“根据社会公共利益的需要”才可以征收：一方面，将征收限定在特殊情况，即原则上不能征收；另一方面，将“公共利益的需要”限缩为“社会公共利益的需要”，根据前述的解释，排除了基于国家利益的征收行为的合法性。但是，这样的规定在解释上尤其是在合宪性解释上便会遇到困难，尤其是该规定是否会与宪法上的平等原则相冲突，值得认真斟酌对待。而且，从立法技术的角度来看，上述表述方式（意味着公共利益的含义差别）的不统一也不利于公共利益的合宪性解释。
综上可见，法律上的“公共利益”与宪法上征收（用）条款中“公共利益”的含义并不完全一一对应。就含有“公共利益”用语的法律规定来看，除第二种运用于公法领域的公共利益的含义表述以宪法上的征收（用）条款中的“公共利益”为依据外，其他两个层面的“公共利益”都无法从1982年宪法中找到直接对应的表述。而且就法律的合宪性解释而言，如何解释第一种和第三种有关公共利益的法律规定，值得认真对待。尤其是，由于第三种公共利益的法律表述即传统经济法中的公共利益之解释涉及公权力的限制，能否单纯依据宪法第10条第3款和第13条第3款给予解释，尚有进一步探讨的余地。
（二）宪法上“公共利益”的含义及其解释
通过以上的分析可以发现，虽然通过法律来解释宪法上的公共利益具有一定的合理性，但通过法律来解释宪法也有一个很大的缺陷，即“以法律来解释宪法，这种由下而上的解释在逻辑上是存在问题的。宪法自身应该可以作为一个相对独立的自洽的系统，否则就无法判断法律等具体化宪法实践的合宪性问题了”[4]。所以，要解释宪法上的“公共利益”，还需要从宪法规范中去找寻它的真实含义。
“公共利益”这个概念在1982年宪法全面修订时并不存在，虽然1982年宪法第10条第3款（增修条文第20条）和第13条第3款（增修条文第22条）出现了“公共利益”的概念，但这不过是2004年宪法修正案的结果。在此之前，个人（财产）权益在各种权益中处于一种从属地位，因为宪法第51条明确规定了个人权利的行使“不得损害国家的、社会的和集体的利益”。在将“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”写入宪法以后，虽然“依照法律规定”和“合法的”的限制性规定使该修正案逊色不少，但公民的私有财产权已然获得了宪法上的明确保护，应无疑义。
自“征收（用）条款”入宪以来，公共利益作为国家干预私人财产权的一个限制手段，在私人财产权的保护方面发挥着越来越重要的作用，人们保护个人财产权的法律意识越来越强烈，并进而导致拆迁补偿利益冲突问题的大量出现。虽然法律的不完善和相关制度的缺失是造成上述问题的主要原因，但从法制层面来看，宪法规范与法律规范之间的冲突没有得到有效解决也是一个主要原因。典型的如民法通则和合同法中的“社会公共利益”与宪法第51条中的“国家的、社会的、集体的利益”之间的冲突。虽然一些学者试图对此进行解释，但很显然，既然宪法第51条并未直接使用“公共利益”而是使用“国家的、社会的、集体的利益”，那么就可以初步认定，宪法第10条第3款和第13条第3款中出现的“公共利益”，应不同于第51条中出现的“国家的、社会的、集体的利益”。也就是说，两者之间并不能划等号。
首先，从含义的核心范畴来看，社会的利益未必符合国家的利益，而集体的利益未必符合社会的利益。或者说，有些集体的利益，并不属于社会的利益范畴，而社会的利益也未必属于国家的利益范畴。尤其是，公共利益的界定通常以公共目的作为判别的依据，比如医院和学校等属于公益事业单位，通常被看作是“公共利益”的载体。而一个村集体的利益可能既不属于村集体范围的公共利益，也不属于一定区域社会层面的公共利益。一定区域的社会的利益，可能并不属于更大范围的公共利益。国家的利益也未必属于公共利益。[10]所以，宪法第51条出现的3种利益，可能属于公共利益的概念范畴，也可能不属于公共利益的概念范畴。也就是说，国家的利益、社会的利益和集体的利益中，只有符合公共目的的部分才属于公共利益的范畴。[11]
其次，从立法目的角度来看，征收（用）条款中的公共利益，是作为征收或征用的前提条件，目的在于限制公权力，而宪法第51条中的“国家的、社会的、集体的利益”，是作为公民权利行使的限制条件，目的在于限制私权利，两者之间在法律意义上有着根本的不同。
最后，宪法上的第51条是私法中的公共利益的宪法依据，如民法通则第3条和第55条、合同法第52条、物权法第7条。而宪法第10条第3款和第13条第3款则主要是公法中的公共利益的宪法依据，如土地管理法第2条、行政许可法第1条。至于招标投标法、注册会计师法和台湾同胞投资保护法等经济法中涉及“公共利益”的条款，是否应完全依据宪法第10条第3款和第13条第3款进行解释，以及是否应结合宪法第51条进行解释，颇值得认真探讨。
综上分析可知，宪法上的公共利益的含义并不如法律上的公共利益的含义来得清晰。这是由于宪法上的“公共利益”概念是在2004年宪法修正案后才“补充进来的”。而且，如前所述，含有“公共利益”的法律条款对应的宪法条款并不一定使用“公共利益”的表述，如民法通则第3条和物权法第7条的规范依据应该是宪法第51条，但宪法第51条中并未出现“公共利益”的概念，且明显将国家的、社会的和集体的利益置于比个人利益更高的地位。因此，不能说宪法上只存在单一的公共利益的含义，也不能随意地将公共利益等同于“国家的、社会和集体的利益”。此外，宪法中还有不少公民基本义务条款与公共利益发生勾连，这些条款中并未出现“公共利益”的概念，而是使用诸如“社会秩序”、“公共秩序”、“社会公德”、“国家秘密”、“公共财产”等概念。这些不确定性宪法概念的存在，也是导致宪法上的公共利益的含义模糊及其解释困难的另一个原因。而如何理清它们与“公共利益”宪法概念之间的关系，尚有待有权机关做出合理之解释。
四、宪法上的公共利益的规范意义及其解释
（一）宪法上的公共利益的规范意义
对宪法上的公共利益与法律上的公共利益之含义区分，如上所述，除找到两者间一一对应的含义、明晰宪法上的公共利益的不同含义、运行领域和规范目的以外，还应当探求宪法上的公共利益的规范意义，以为法律的合宪性控制提供依据。如此一来，宪法上的“公共利益”就较“法律上的公共利益”有“特别的意义”。[12]那么，这个“特别的意义”是什么？是否如学者们所言，仅仅指“宪法上的‘公共利益’是法律上的‘公共利益’的立法依据”呢?[13]
宪法上的“公共利益”是法律上“公共利益”的立法依据确实不假，但这只意味着，法律上的公共利益应当与宪法上的公共利益保持一致性（在理想状态下，对应的含义相同）。既然法律上的“公共利益”与宪法上的“公共利益”的（对应）含义相同，从宪法规范不易变动的角度来看，由宪法来界定公共利益似乎并不妥帖，而且也没有这个必要，对公共利益进行界定显然是法律而不是宪法的范畴。因为，公共利益毕竟是一个含义复杂且现实性很强的概念。或者说，这一概念完全仰赖社会生活现实并从中获得其社会的意义。
然而，即便法律照搬宪法上的公共利益概念，也未必能够保证公共利益的法律界定不具随意性。[14]也就是说，即便是法律界定了一个“公共利益”，那又能怎样呢？那就能解决“公共利益”界定的随意性吗？那种试图从宪法上的“公共利益”为法律上的“公共利益”获得一个含义依据的做法是不切实际的，即便是将其归结为一种“特殊的意义”，也无异于解决问题。不过，如果说宪法作为法律的立法依据，指的是宪法规范对法律规范的意义，那也就意味着“公共利益”这个概念已经浸润了“规范性的精灵”，它不再是一个事实概念，而是一个宪法规范中的概念。如此一来，这种规范性的意义就成为对“法律上的公共利益”进行合宪性判断的依据，以防止它脱离宪法而自在自为。
对公共利益的界定虽属法律（制定法，尤其是判例法）的任务，但它不能违背宪法上公共利益的规范意旨。所谓的“宪法上的‘公共利益’是法律上的‘公共利益’的解释依据”的说法并不妥当，将其表述为“宪法上的‘公共利益’的规范意旨是法律上的‘公共利益’的解释依据”似乎更为恰当。由此，我们所面对的问题是，宪法上的公共利益的规范意旨是什么？而1982年宪法第10条第3款和第13条第3款可否看作是宪法上的“公共利益条款”呢？
从规范宪法学的视角来看，任何一个宪法规范条款都有一个规范意旨。这个规范意旨主要是设定某种或某几种行为的准据。与法律规范条款相较，宪法上的规范条款虽然具有抽象性和概括性的特点，在表述上也有特殊的方式，但任何一个规范条款都包括了“假定”和“处理”的基本结构。按照这一规范结构的要求，宪法第10条第3款和第13条第3款似乎是无法导出宪法上的“公共利益条款”的。既然如此，也就只能求助于对“公共利益”这样一个不确定性宪法概念的解释了。然而，既不能先确定一个宪法上的公共利益的概念再据此确定法律上的公共利益，也不能通过现实中的公共利益事件概括出一个公共利益的宪法概念来。因为，不确定的法律概念只有在应然与实然的关系中才能获得正确的表征，而且，要探求宪法上的公共利益的含义并不是一件简单的事。因此，如果没有一个宪法上的“公共利益条款”，那就无法对公共利益的规范意义进行解释。
问题的实质在于，宪法上的“公共利益”这个概念所涉的“规范性精灵”在哪里呢？这还得从“公共利益”这个概念所在的宪法规范条款中来寻找。回过头来看宪法第10条第3款和第13条第3款的规定，我们会发现，它是一个重要的宪法规范条款中的关联性概念，甚至可以说它并不是一个独立的宪法概念。既然如此，“公共利益”的宪法规范意义应当如何进行解读呢？
要探求“公共利益”的规范意义，首先应当求助于文义解释。从文义解释的角度，宪法第10条第3款和第13条第3款的规定，都包含有“为了公共利益的需要”的前提条件。在这里要特别注意一点，这个条件并不是“公共利益”而是“公共利益的需要”。从法律对公共利益的关联规定来看，“公共利益的需要”显然不是一个“概念”而是一个规范性条款的重要组成部分。如果把它理解为一种对公共利益的界定的话，那它属于描述性的还是属于陈述性的？如果“公共利益的需要”属于描述性的或者把它看作是法律应当对哪些属于“公共利益”进行规定的宪法规范性要求的话，那么在判断“公共利益的需要”方面，就只能求助于立法机关而不是宪法规范了，或者说，这样的解释无异于将上述条款看作是对法律的一种授权性条款。但是，这样的解释抛弃了宪法对法律的“合宪性控制”，宪法上的“公共利益条款”也就成为一个纯粹授权性的条款了。但很显然，单纯将这一条款解释为一种宪法对法律的授权条款，并不适当。而且，宪法条文的简洁性和严肃性并不允许任何多余的、无意义的重复。“公共利益的需要”如果做上述解释的话，就会与“公共利益”具有相同的含义。那么，立宪者就完全没有必要多写“的需要”这几个字了。显然，从合宪性控制和公共利益的规范意义角度来看，不能将“公共利益”简单地解释为一个宪法上的不确定性法律概念。
此外，宪法第10条第3款和第13条第3款还出现了另外一个容易被忽视的词——“可以”。这个词的出现从另一个侧面为公共利益的规范意义提供了解释的依据，因为，如果“可以”表达的是一种宪法上的授权即行政机关可以根据社会情事来确定是否征收或征用的话，那么“可以依照法律规定”也可以解释为行政机关“可以不依照法律规定”进行征收或征用。但果真如此的话，这种解释就会与行政机关作为法律执行机关的性质相背离。所以，不能将“可以依据法律规定”解释为“行政机关可以不依据法律规定”来进行征收或征用。在笔者看来，可能的正确解释是，“为了公共利益的需要”和“可以依据法律规定”的表述方式隐含了征收和征用应以“必要性”为限度，也就是说，基于公共利益而进行的征收或征用必须符合“必要性原则”（比例原则）的要求。
适用必要性原则有一个前提条件，即公私利益平衡作为宪法上的一项原则已经确立下来。如果没有在宪法上确立一个“公私利益平衡原则”，那么上述解释就难以获得实证法上的依据。不过，如果能够解释认定我国1982年宪法已经确立了公私利益平衡原则的话，那么上述解释也就属于正当且合理的了。也就是在这里，公共利益的“规范精灵”才真正地显现出来，并成为宪法上的行政征收（用）条款的一个重要解释依据。
(二)公私利益平衡原则作为一项宪法原则
公私利益平衡原则被不少国家的宪法判例予以确立，并被用来解释在涉及私人利益时公权力行使的正当性。
在美国，如同个人的私有财产权一样，国家获取个人私有财产的强大权力是先于现代宪法而存在的，被视为“政治需求的必然产物”[15]。在早期，通常运用“公共所有权”的概念。[16]2其后，自2005年著名的“kelov.cityofnewlondon”案以后，继“公共所有权”和“公共使用”的定义方式，“公共目的”的定义方式成为一种更加宽泛的定义方式。[17]3从美国关于公共利益的解释中发现，在公共利益与私人利益之间寻求一种平衡并使两者达到共存的状态，乃是一个基本的原则。
在欧洲各国，对“公共利益”普遍运用比例原则进行广义解释，以寻找公私利益之间的平衡点。[18]4比例原则的含义是：要确定某一项举措是不是为达到立法目的所必须的；如果是，那么这项举措是否很好地平衡了个人利益和整个社会的利益之间的关系。[19]5一般来说，如果征收当局能够证明以下几点，那么征收就是符合比例原则的：对财产权进行干预的目的足以使对私权的限制具有正当性；为达到目的所采取的方法和这一目的在理性上是相关联的；干预财产权的方法不能超越为达成目的所必须的范围；干预财产权对个体造成的影响不能是过分的或不成比例的。[20]6比如，德意志联邦共和国基本法（1949年）第14条第3款规定:“财产之征收，必须为公共福利始得为之。其执行，必须根据法律始得为之，此项法律应规定赔偿之性质与范围。赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益。赔偿范围如有争执，得向普通法院提讼。”从该条款可以看出，财产征收行为必须为“公共福利始得为之”，且赔偿之决定“应公平衡量公共利益与关系人之利益”。公共利益并不必然居于高于私人利益的宪法地位，而该规定可视为公共利益与私人利益平衡的基本法原则的确立。
我国属于大陆法系国家，由于没有真正确立判例法制度（判例法作为成文法之重要补充，乃是当今大陆法系各国的普遍做法，由此导致普通法系与成文法系逐渐融合之趋势），公共利益只能透过法律的界定（宪法第10条第3款和第13条第3款明确了“依据法律规定”）来完成，所以合宪性判断对于我国1982年宪法的实施而言具有非常重要的地位。而要真正使合宪性判断发挥效力，除司法机关（宪法实施机关之一）作为合宪性判断机关的作用能够真正发挥效能以外，作为判断的一个重要依据的公私利益平衡原则必须确立为宪法的一项重要原则。在此情形下，作为落实公私利益平衡原则的比例原则才能在行政司法实践中有进一步解释和适用的余地。值得注意的是，我国学界（尤其是行政法学界）在将比例原则适用于行政征收或征用的政府行为时，往往忽视了该原则与宪法上的公私利益平衡原则的关系。事实上，行政征收（用）行为在适用比例原则时必须以宪法上的公私利益平衡原则为依据或前提，如果欠缺这个依据的话，比例原则在实证法上的适用就未必是正当的了。
然而，在2004年宪法修正案之前，我国1982年宪法并未将公私利益平衡原则确立为我国宪法的一项原则。从1982年宪法第12条和第51条的规定来看，公共财产、国家的利益、社会的利益和集体的利益具有至高无上的宪法地位，并赋予国家特别的保护义务。但在2004年宪法修正案将“公民的合法的私有财产不受侵犯”（与“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”并列）和“国家尊重和保障人权”条款写入宪法以后，保持公共利益与私人利益之间的平衡，是否应当看作确立了宪法上的一项原则，颇值得学术界认真对待。
从历次修宪的背景来看，因应改革开放和建立社会主义市场经济的政治决断（该政治决断虽然最先以执政党的方针政策提出，但它最终获得了人民的拥护和爱戴），通过确立了社会主义市场经济体制，承认非公有制经济的合法性，并逐步强化了私人财产权的国家保护义务，为公私利益平衡原则成为我国宪法上的一项原则奠定了坚实的政治基础。
从历次修宪情况来看，1982年宪法至今共通过了4次宪法修正案，这4次宪法修正案逐步将“国家保护私营经济的合法的权利和利益”（1988年宪法修正案增修条文第1条）、“国家实行社会主义市场经济”（宪法第15条，1993年宪法修正案增修条文第7条）、“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”（宪法第5条第1款，1999年宪法修正案增修条文第13条）、“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”（宪法第13条，2004年宪法修正案增修条文第22条）以及“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”（宪法第11条，2004年宪法修正案增修条文第21条）写入宪法，从而使合法的私人财产获得了宪法的承认，取得了重要的宪法地位。从历次修宪的历史脉络中不难发现，国家对非公有制经济和私有财产权的保护力度逐步加强，使之不再处于一种从属地位。
从体系解释的视角来看，1982年宪法第12条第1款规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”而第13条第1款规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”从这两个条款前后相继的关联性可以看出，虽然在公共财产保护和私有财产保护的用语上存在着一定的差异，但现行宪法力图在公共财产保护与私有财产保护之间保持某种平衡的原则还是体现出来了。也就是说，私有财产权的入宪和国家保护义务的宪法规定，标志着我国现行宪法已将保持公共利益与私人利益之间的平衡作为一项重要的宪法原则确立下来。而且，从第10条第3款和第13条第3款的规定来看，行政征收（用）的补偿（普遍解释为合理补偿或公正补偿）限制，也进一步印证了上述原则在1982年宪法中的确立。不过，该原则尚有诸多方面需要进一步阐释，但基于本文写作目的之考虑，留待以后另文探讨。
【注释】
[1]增修条文第20条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”增修条文第22条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
[2]拉伦茨认为，“文字的解释都始于字义”。[德]拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，（台湾）五南图书出版股份有限公司1996年版，第225页。
[3]在法解释论上，以描述性的定义，特别是以“外延定义”对某些法律概念进行阐释时，常常会具有广义的取向。但从排除价值化取向的面向上来看，该解释或定义方式最能符合社会现实的复杂性。参见李惠宗：《案例式法学方法论》，新学林出版股份有限公司2009年版，第8-10页。
[4]张千帆：“‘公共利益’与‘合理补偿’的宪法解释”，载《南方周末》2005年8月11日。张千帆教授所说的“完善对征收决定的程序（而非实体）控制”指的应该是“完善征收的法律程序”。这种观点与前述“由法律来确认或形成客观的公共利益”并无实质上的不同。因为，“由法律确认”虽然指向的是一种实体价值，但表达更多的是，透过人大及其常委会制定法律的程序方式来达成某种“社会共识”。
[5]德国学者hesse认为，合乎“宪法”的解释不仅要探寻正要审查的法律的内容，而且也要探寻依据来审查该法律的“宪法”的内容，在合乎“宪法”的解释过程中，不仅需要进行法律的解释，而且需要进行宪法的解释。因为法律的合宪性审查不仅基于实体而且基于功能的整体规范的考虑均指向于该法律的维持（尽可能不判定法律抵触宪法），所以在合乎宪法的解释中，尽可能以立法者将宪法具体化下来的意义，来解释正要解释的宪法。因而，法律的合宪性解释对宪法解释产生回馈的影响，要求对宪法作符合法律的解释。参见黄茂：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第60页注[26]。
[6]对此，《联邦党人文集》中有一段精彩论述：“宪法与法律相较，以宪法为准；人民与其代表相较，以人民意志为准。”[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第393页。
[7]上官丕亮副教授曾著文指出：“宪法上的‘公共利益’与法律上的‘公共利益’概念相同，含义也应相同。”上官丕亮：“‘公共利益’的宪法解读”，载《国家行政学院学报》2009年第4期。
[8]如此理解的话，那种试图通过1982年宪法的“基本权利限制条款”（宪法第51条）来解释公共利益的做法是无法实现的，因为该条款是为基本权利而非公共利益设定意义范畴的。
[9]参见上官丕亮：“‘公共利益’的宪法解读”，载《国家行政学院学报》2009年第4期。
[10]参见胡锦光、王锴：“我国宪法上‘公共利益’的界定”，载《中国法学》2005年第1期。值得注意的是，域外通常并不将国家利益与公共利益进行区分，因为从现代民族国家的本性出发，国家利益与公共利益在内涵上应当具有某种同构性。在私人利益相关的领域并不存在国家利益的概念，但却与公共利益的概念发生关联。
[11]在全国人民代表大会制定的法律中，多次出现“社会公共利益”和“社会利益”的用语，这说明在立法者那里，社会利益并不等同于社会公共利益。同时，在全国人民代表大会制定的法律中，也出现过将国家利益和公共利益同时规定的情况，这同样能够说明，在立法者那里，国家利益并不完全是公共利益。
[12]胡锦光教授在“我国宪法上‘公共利益’的界定”一文中，虽认为宪法上的“公共利益”具有“特别的意义”，但却将该“特别的意义”界定为“基本权利界限”。该观点似乎是将宪法第10条第3款和第13条第3款中的“公共利益”等同于宪法第51条中的公共利益，颇值得商榷。另外，上官丕亮副教授在其“‘公共利益’的宪法解读”一文中也认为，宪法上的“公共利益”与法律上的“公共利益”概念在功能上有所不同，宪法上的“公共利益”具有特别的意义，但并未展开进一步的深入探讨。
[13]上官丕亮副教授指出，我国学术界一般认为，宪法是“母法”，宪法是普通法律的立法基础和依据，我国立法机关在制定普通法律时也往往会在“总则”第1条中明确规定“根据宪法，制定本法”，显然，这是毫无疑问的。对此，人们不会有什么异议。在立法实践上，我们也是这样做的。上官丕亮：《“公共利益”的宪法解读》，《国家行政学院学报》2009年第4期。
[14]上官丕亮副教授认为：“这种做法（笔者注：法律照搬宪法上的‘公共利益’概念）导致了执法机关在执法时对‘公共利益’界定的随意性，这是这些年来我国土地征收和房屋拆迁纠纷不断甚至导致重大社会事件的重要原因之一。看来，‘立法宜粗不宜细’的传统指导思想需要反思和改进。”上官丕亮：“‘公共利益’的宪法解读”，载《国家行政学院学报》2009年第4期。
[15]kohlv.unitedstates(1875),91u.s.367,371,23l.ed.449.
[16]jenniejacksonmiller,“savingprivatedevelopment:rescuinglouisianafromitsreactiontokelo”,louisianalawreview,winter2008.
[17]kelov.cityofnewlondon,conn.,545u.s.469,125.s.ct.2655,162.l.ed.2d439,60env't.rep.cas.(bna)1769,35envtl.l.rep.20134,10a.l.r.fed.2d.733(2005).
[18]seemcquillenv.hatton(1884),42ohiost.202；nicholsat617；wendelle.pritchett,the"publicmenace"ofblight,urbanrenewalandtheprivateusesofeminentdomain(2003),21yalelaw&policyreview.1,9-10;richardclayton,“newdirectionsincompulsorypurchase”，journalofplanning&environmentlaw,2006,feb,133-146.
公共利益的含义篇2
[关键词]公共管理 公平 公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。马克思主义基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
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三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理性服务的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
公共利益的含义篇3
关键词：自然资源产权；国家所有权；产权效率；产权公平
中图分类号：F124.5文献标识码：a
文章编号：1007-7685（2013）04-0007-07
在我国生态文明建设中，自然资源产权及其效率与公平研究具有重要的理论和实践价值。党的十报告提出了“加强生态文明制度建设”的重要战略思想，而制度建设需要以正确的制度理论为指导。产权的效率与公平是自然资源产权制度理论研究中的一个基本问题。而对自然资源产权效率与公平关系的理论阐释取决于对产权、效率、公平这几个重要概念不同的界定和分析方法，即取决于关于产权分析的理论基础和方法的选择。当代两大经济学体系——西方经济学和马克思经济学对于产权问题提供了两种不同的分析方法和政策思路，因而也为自然资源产权效率与公平关系的理论分析提供了两种基础。从我国的具体实践来看，近年来我国自然资源开发和保护领域中效率与公平的矛盾已经十分突出：一方面，自然资源滥用、资源供需矛盾、环境恶化等问题日益严重；另一方面，与自然资源利用相关的各种社会公平问题不断出现。因此，为推进经济社会可持续发展和生态文明建设，迫切需要对自然资源产权及其效率与公平的内在关系和作用机理进行科学分析和正确揭示，从而为自然资源产权制度的完善提供理论基础。
一、文献评述
学术界关于自然资源产权及其效率与公平关系研究的流行范式是以“科斯定理”为基础展开的。罗纳德·哈里·科斯1960年发表的《社会成本问题》一文对涉及工厂的烟尘给邻近财产所有者带来有害影响等外部的庇古税解决方法提出了质疑。科斯认为，这种外部性的存在本质上是由于产权界定不清造成的。因此，他特别强调明晰或重新调整产权的重要性。按照科斯的分析，在产权明晰的情况下，通过市场交易可以使污染数量达到帕累托最优状态。这一思想被称为“科斯定理”，即在交易成本为零时，只要初始产权界定清晰，并允许经济活动当事人进行谈判交易，市场均衡的结果都会导致资源有效配置。此后，阿尔钦与德姆塞茨（1972）、戴维斯与诺斯（1976）等人进一步发展了科斯的产权理论，形成了较为系统的西方经济学产权理论体系。在资源环境领域，“科斯定理”提供了一种运用产权市场交易来解决外部性问题的新思路，其政策含义是：应当尽可能通过界定产权并实现其交易来提高产权效率。
科斯的产权理论在经济学界产生了广泛影响。从“科斯定理”可以进一步推出：产权的可交易性对产权的效率具有重要影响，排他性较强的私人产权效率最高，而排他性较差的公共产权效率低下。其进一步引申的政策含义就是资源环境产权的私有化。当然，对该理论和政策主张的批评也是尖锐的。如，美国学者福斯特（2005）指出，目前最应该受到批评的就是作为新自由主义主张之一的自然的私有化。今天，全球经济正逐渐将自然界中的每一种东西——水、森林、植物，甚至大气本身——变成可以在市场上买卖的私人商品。这种自然的私有化趋势具有巨大的破坏性，并且激化了环境问题。
在我国，随着市场经济的发展以及西方经济学产权理论的传人，以实现自然资源产权的可交易性来探讨我国自然资源产权制度改革的基本路径，成为理论界的一种思路。该思路强调自然资源产权的可交易性及其对提高产权效率的意义，重点关注如何将市场交易机制引入自然资源的产权管理。如，肖国兴（2000）、王万山（2003）、马中和蓝虹（2004）等认为，环境资源产权明晰和市场交易是环境资源合理定价和实现可持续发展的关键。在实现自然资源产权可交易性的基本分析思路下，徐嵩龄（1999）、廖卫东（2004）等学者又提供了重要的修正性意见，认为虽然界定、明晰资源环境产权，将市场机制引入资源环境管理以提高管理效率是一种可选的制度改进思路，但是以产权的市场交易方式处理资源环境的外部性问题仍然具有局限性，政府还应当进行有效规制。
客观地说，在从计划经济体制向市场经济体制转变的特定历史条件下，自然资源产权市场交易的理论思路对我国资源产权改革提供了有益启示。但是，在我国自然资源属于国家所有（农村土地资源属于集体所有）的情况下，将自然资源国家所有权在性质上等同于一般意义上的公共产权，进而主要关注其可交易性，显然是对我国自然资源产权制度的国家所有权的本质内涵和制度特征认识不足，对自然资源产权制度所具有的社会分配等方面的功能重视不够。在实践中，这一政策思路在自然资源产权效率与公平两方面都产生了诸多问题。
与西方经济学产权理论主要从交易成本角度提出产权制度及其效率问题（同时回避产权公平问题）的基本分析方法不同，马克思经济学从历史唯物主义的根本方法出发，以生产资料所有制为核心，科学地论述了社会经济中的根本性的产权问题。①根据马克思经济学的产权理论，在自然资源产权运行的各种权利关系中，所有权处于决定性地位，所有权所体现的基本权利关系的理顺对其他各种权利关系的界定具有重要的制约作用。本文基于马克思经济学的产权理论，以自然资源国家所有权的运行为基础，对自然资源产权的效率与公平的内在关系和作用机理展开分析。
二、市场经济条件下自然资源国家所有权的产权特征
按照最一般的理解，产权制度（简称产权）可以定义为人们（财产主体）围绕或通过财产（客体）而形成的权利关系。自然资源所有权制度规定了自然资源产权中的最基本的权利关系。在我国，现行《宪法》规定了自然资源的国家所有和集体所有的基本制度：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源国家所有；城市的土地国家所有，农村土地集体所有。这是我国社会主义基本制度的重要组成部分，是实现全体人民根本利益的一种制度保证。从产权的分析视角来看，自然资源国家所有权与一般经济物品的产权相比，在产权的客体和主体等方面都存在很大的特殊性：从其产权的客体——自然资源来看，它不仅是具有经济价值的财产，而且还是具有生态、社会等方面价值的财产；从其产权的基本主体——国家来看，它既可以是国际法意义上的国家，也可以是公法意义或民法意义上的国家，所以自然资源国家所有权的实现过程必然涉及国家的多重职能。那么，在自然资源国家所有权的条件下，自然资源产权会涉及哪些方面的权属关系或责、权、利关系？如何正确界定和把握这些权利关系？回答这些问题首先需要正确理解市场经济条件下自然资源国家所有权的运行过程。
自然资源国家所有权的运行是指在自然资源的开发利用和保护中，自然资源国家所有权中的主要权利关系依次展开、流转并最终实现自然资源所有权根本目标和功能的全过程。相应地，在自然资源国家所有权运行过程中，财产客体——自然资源的物质形态也经历了从自然状态到对资源性产品的变化。显然，随着对自然资源开发、利用的推进，关于自然资源的权利关系也会随之流转。②在市场经济条件下，自然资源国家所有权的运行过程从两个方面具体展开：一是作为生产资料进入市场所体现的权利关系。二是作为社会生产和生活的自然载体与保障所体现的权利关系。它们构成自然资源国家所有权的两重属性。
第一，在市场经济条件下，属于国家所有的自然资源作为生产资料的一部分进入社会再生产过程而产生的权利关系，具有一般性财产权利的性质。它是围绕自然资源的经济利益而展开的，包括自然资源所有权的实现、使用权的转让和运作等具体环节。在法学的视角中，这是属于私法意义上的权利。关于该方面权利关系的分析应当考虑：其一，自然资源作为一般经济性财产的属性，其所有权的经济实现体现为在市场经济条件下资源地租的合理界定和征收。’这是因为商品经济或市场经济的正常秩序和内在要求适用于各种所有权关系，包括自然资源的国家所有权关系，而资源地租正是市场经济规律和要求的体现。其二，作为生产资料的一部分进入再生产过程的、自然资源，还要在使用权的分配和实际经营中才能实现其经济功能。在这一过程中，为实现对自然资源的合理、高效、节约开发和经营，保障国民经济对自然资源产品的需求，需要国家从社会整体利益出发进行必要的干预和调节。这是自然资源国家所有权的内在要求。
需要注意的是：即使在商品经济或市场经济的正常秩序内，自然资源国家所有权与一般性财产所有权也是不完全相同的。从权利的客体来看，自然资源国家所有权的客体范围十分广泛，是一种集合物，与民法中要求的一个所有权客体必须是一个独立物是不一样的；从权利的主体来看，作为权利主体的国家与一般意义上的民法主体也不一样。这里作为生产资料所有者主体的不是私人，而是国家。因此，资源地租所体现的产权关系与一般私人所有的产权关系的区别还要包含国家（各级政府）对资源地租征收与分配的体制和机制等内容。
第二，自然资源国家所有权还承载着社会公共利益，具有不同于一般性财产所有权的其他内容和属性。这一含义上的自然资源国家所有权在内涵上等于国家公共产权。在法学的视野中，这是一种公法意义上的权利，它构成自然资源国家所有权另一重要属性。这是自然资源国家所有权与一般经济物品所有权的最重要区别。
从自然资源的基本属性来看，它不仅具有经济价值，而且还具有非经济价值：它承载着社会的公共利益，具有保障基本人权、社会稳定、生态安全等重要功能，是社会生活共同的重要物质基础。以自然资源所具有的生态保障功能为例，现代生态学的研究表明，各类自然资源的特征和功能相互作用、相互联系，它们共同组成结构多样、功能复杂的各层次的生态系统，而各层次的生态系统又在功能上最终结合为一个完整、统一、具有有机联系的地球生态系统。该系统是人类生活共同的物质和生态基础。不难理解，自然资源的上述功能不应当属于任何私人或集团所独有，甚至不属于当代人独有，而是属于包括当代人在内的世世代代的人类。马克思指出：“整个社会，一个民族，甚至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地所有者，他们只是土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须像好家长那样，把土地改良后传给后代。”从资源利用的实践来看，各国基于社会公共利益，也在日益加强对资源的管理。
这里有一理论问题需要讨论：国家出于公共利益对自然资源的管理仅仅体现政府的行政职能，还是国家作为产权主体的一种产权行为？如果真正将自然资源看做是公共财产，承载着全体人民的公共利益，那么国家对自然资源的管理行为就是一种公共财产管理行为，换言之，应当承认国家对自然资源的规划、使用权限制或用途管制等活动具有一定的产权基础。这里的产权便是公法意义上的国家所有权，相关的管理活动应当属于一种所有权性质的活动。因此，只要承认产权的基本含义是指人们围绕或通过财产而形成的权利关系，只要不是将产权、所有权限定为民法意义上的私权，限定为仅与“物”的经济价值有关的权利，而承认公有产权或公共产权，那么完全可以将国家对自然资源的上述管理活动理解为公法意义上的所有权行为或产权行为。当然，这在一过程中国家所有权与行政权有一定的交叉重合。
综上所述，自然资源国家所有权包含两层含义，即私法含义上的所有权和公法含义上的所有权。对这两方面的产权关系加以辨别并分别讨论是必要的。因为这两类权利关系在性质、特征、功能上并不相同：前者主要与市场经济条件下自然资源所有权的运行相关，后者主要与自然资源的国家公共产权管理相关。
三、自然资源国家所有权运行过程中产权效率和公平的基本内容
根据市场经济条件下自然资源国家所有权的产权特征和我国自然资源开发利用的制度实践，可以对自然资源国家所有权运行中的产权关系进行更加具体的分析：私权含义上自然资源国家所有权在运行中的权利关系包括所有权（狭义）的经济实现、使用权的分配、使用权的实际行使——习惯上称之为开发经营权；公权含义上自然资源国家所有权作为一种国家公共产权，服从于社会公共利益的需要，而不进入市场过程。这样，以自然资源国家所有权运行过程为基础，自然资源产权关系可以细分为自然资源所有权（狭义）的经济实现、使用权的配置、经营权的运作、国家公共产权的管理四种具体的产权形态。
马克思经济学认为，产权效率的评价根本上取决于产权对社会生产力发展的促进程度。根据自然资源国家所有权制度运行过程及其在我国经济社会发展中的重要地位，我们可以将自然资源产权效率具体定义为：自然资源国家所有权在运行中是否有利于实现社会基本经济制度及基本经济关系，是否有利于合理利用和保护自然资源，能否保障和平衡国民经济各个部门对自然资源的需要，是否有利于保护自然资源所有者、使用者的合法权益，能否调动各产权主体自觉合理利用自然资源的积极性。自然资源产权效率应当是上述多重效率含义的内在统一，在本质上可以说是经济效率与生态效率、宏观效率与微观效率、当前效率与长远效率的辩证统一。
产权公平是指在一定的社会历史和制度条件下，特定产权制度所包含或体现的人与人之间权利关系的平等状况和基本要求。马克思经济学认为，公平是对一定历史时期，由生产力发展总体水平所决定的人与人之间的经济、社会等权利关系性质和状态的一种认识和反映；公平总是历史的、具体的、相对的。公平的内容及其实现受到历史条件的制约。产权公平对产权制度的效率会产生制约或促进作用。由此；我们可以将自然资源产权的公平定义为：在我国社会经济和历史条件下，自然资源国家所有权在其运行中所包含或体现的人与人之间权利关系的平等状况和基本要求。自然资源国家所有权在其运行中涉及诸多方面的权利关系，如经济权利、生存权利等，因而权利平等的内涵也是多层面的。我们应当根据其实践过程，对自然资源产权过程中不同层面的权利公平的含义具体分析、综合比较、统筹兼顾，特别要关注那些具有基础性、根本性、整体性的权利的平等关系。
根据上述对自然资源产权效率与公平的总体把握，可以对自然资源国家所有权运行中的四个具体层面的产权过程的效率与公平问题进行具体分析和界定：
第一，自然资源国家所有权经济收益实现中效率与公平的关系，体现为资源地租的实现程度或状况对国民收入分配的作用和影响。自然资源国家所有权经济收益实现公平是指资源地租的实现（包括合理界定、征收、分配和使用）能够维护自然资源最终所有者的正当合法收益、实现社会基本公平。自然资源国家所有权经济收益实现效率体现为资源地租作为国民收入分配的重要内容，对全民利益的实现、社会分配的优化所起到的促进作用，即推进社会经济关系的协调并最终作用于社会生产力的发展。
第二，自然资源使用权分配过程中效率与公平的关系。自然资源使用权的分配是指国家以自然资源宏观规划为基础和前提，将自然资源由国家所有转变为分散利用的分配过程。自然资源使用权分配效率是指在自然资源初始分配和再分配过程中实现的自然资源分散使用状况，对社会经济发展总体目标和战略的作用和影响。自然资源使用权分配公平是指自然资源使用权分配过程中不同地区、群体、个人所拥有和使用自然资源的机会和权利的平等状况。
第三，自然资源经营权运作中效率与公平的关系。自然资源经营权运作是指自然资源使用权的分配之后，自然资源使用主体对自然资源资产的实际开发经营过程。自然资源经营权运作效率是指一定的自然资源开发经营制度对国民经济整体效率的影响。自然资源经营权运作公平是指各自然资源经营主体之间的权利平等状况。它主要包括两个方面：一是由国家对国有自然资源合理征收地租状况等因素所决定的自然资源使用主体是否拥有相对公平的市场条件和权利。二是自然资源经营主体自觉服从国家对资源经营产业进行管理，这一权利尺度所决定的相对公平。国家对自然资源经营权的有效监管和调控是推进其效率与公平关系协调的重要途径。
第四，自然资源国家公共产权管理中效率与公平的关系。自然资源的国家公共产权管理是指国家基于自然资源国家所有权、从社会公共利益出发对自然资源开发利用和保护进行管理的行为。自然资源国家公共产权管理效率是指自然资源管理在实现国民经济和社会全面、协调和可持续发展过程中所起的作用大小。自然资源国家公共产权管理公平是指在自然资源开发和保护中政府、资源企业、资源所在地居民等相关主体对自然资源利益的合理分配。协调自然资源国家公共产权管理中效率与公平的基本方式是宏观规划和利益平衡。
应当说，在马克思经济学的视野下。我国自然资源国家所有权运行中上述四个方面的效率与公平的关系，都是自然资源产权效率与公平关系中的应有之义。用任何一种单一的公平与效率来代替这一整体性分析都是不完整的。这些效率与公平的关系可以并且应该辩证地统一于自然资源国家所有权的根本目标和功能——维护全体人民的根本利益。
四、自然资源产权四重效率与公平关系的整体结构
在社会主义市场经济条件下，自然资源的国家所有权在其运行过程中需要经过不同的层面和环节，它们在国民经济整体中具有不同的功能和意义，因而存在不同含义的产权效率与公平及其相互制约和相互促进关系，并且这些不同含义的公平效率之间又存在着很强的相关性和系统性。自然资源产权的效率与公平是多重具体含义的效率与公平的辩证统一，它们构成“自然资源产权四维效率与公平关系的整体结构”。
（一）自然资源产权四重效率与公平关系的层次性和相关性
从产权涉及的社会权利关系来看，自然资源国家所有权运行中四重效率与公平关系是有层次的。具体而言，自然资源所有权经济实现的效率与公平是社会经济关系中最基础的利益关系之一，自然资源使用权分配的效率与公平制约着自然资源的优化配置，自然资源经营权运作的效率与公平对实现社会经济健康稳定发展具有重要作用，自然资源国家公共产权管理的效率与公平关系到国家所有权中局部利益和整体利益的协调。
同时，自然资源国家所有权运行中四重效率与公平关系具有明显的相关性。自然资源国家所有权的运作和管理过程本身就是一个有机的整体。在上述分析中我们只是根据它不同方面的产权特性和具体展开过程，将其相对独立地分解为四种更具体的产权形态，目的是为了更有效地解析这一复杂产权制度所包含的多层面的效率公平关系，而不是说这里的四重产权是完全独立的。简言之，多重效率与公平关系之间存在着很强的相关性。它具体表现为两个方面：
第一，在私权含义的自然资源国家所有权的展开过程中，自然资源所有权经济收益的合理界定和实现体现的是资源所有者与使用者之间基本的权利关系，其权利的公平状况不仅对自然资源所有权经济实现过程具有重要影响，同时对自然资源产权此后的运行具有重要影响，即对自然资源使用权分配的效率与公平、对自然资源经营权运作的效率与公平具有重要的制约作用。而自然资源使用权的合理分配也会对自然资源经营权运作的效率与公平具有制约作用。
第二，公权含义的自然资源国家所有权与私权含义的自然资源国家所有权及其展开过程的相互影响。具体包括两个方面：首先，公权含义的自然资源国家所有权对私权含义的自然资源国家所有权及其展开过程具有制约作用。因为社会公共利益永远高于私人利益，所以国家要从社会整体利益出发，对自然资源开发利用的市场过程进行一定的规范、限制和干预。其次，私权含义的自然资源国家所有权及其展开过程中的权利公平状况不仅影响其自身的效率状况，而且对自然资源国家公共产权管理的公平与效率关系具有重要影响。从根本上说，这是因为两种性质的所有权的客体都是同一自然资源，对自然资源的开发利用必然影响其所涉及的社会公共利益。
（二）四重产权效率与公平关系的统一性和整体性
自然资源产权的四重效率与公平关系的具体内容并不相同。不能将这些不同含义的效率混为一谈，也不能用某一种公平来替代其他公平。同时，我们还应当看到，自然资源产权的四重效率与公平关系又具有内在的一致性、统一性。如，自然资源国家所有权经济收益的有效实现有利于社会财富的公平合理分配，推进社会主义基本经济关系的协调。再如，自然资源国家公共产权管理的改善既有利于自然资源的合理开发和有效保护，也有利于社会经济利益关系的协调。因此，自然资源产权的四重效率与公平关系在实现自然资源国家所有权的本质和功能，即实现全民的根本利益、整体利益和长远利益，推进社会主义国民经济在实物和价值层面的良性运行和可持续发展上是辩证统一的。在自然资源产权的效率公平关系的理论和实证分析中，也应当从实现自然资源国家所有权的本质和功能出发，在国民经济总体运行的实物和价值层面上，对自然资源产权的效率与公平的具体内容进行正确界定、合理分析、系统考察和统筹兼顾。
五、结论和建议
公共利益的含义篇4
“利用职务上的便利”是一个规范的用语，需要解释者根据具体的事实关系进行判断和评价其在刑法条文中的涵义。要厘清“利用职务上的便利”在具体条文中的涵义，首先要知道“利用职务上的便利”可能具有的含义。按照《现代汉语词典》的解释，利用是指“用手段使人或事物为自己服务”；“职务上的便利”是指行为人因为担任一定职务，在履行职能、行使权力的过程中客观享有的一些行为上、影响上的便利与自由，“利用职务上的便利”就是指用根据职务获取的管理、参与、领导、指挥、监督的便利条件来为自己服务。因此，刑法中利用职务上的便利可能具有的含义有：从利用职务上的便利的对象上可以分为利用本人职务上的便利和利用让人他人职务上的便利，本人职务上的便利就是本人职务范围内的有独立决定问题之权或者直接决定问题职务，而利用他人职务上的便利则可以分为三种情形：其一是利用者对被利用者有直接领导、指挥、制约关系；其二利用者与被利用者之间不具有直接的领导与被领导、指挥与被指挥的关系，而是一种概括的领导与指挥关系，比如说单位副职领导与不是其分管部门工作人员的关系；其三，利用者与被利用者之间不具有职务上的隶属、制约关系，而只是通过人情关系或者一定的工作联系而利用其职务上的便利；从利用职务的时间上看，利用职务便利有利用现在的职务便利、利用将来的职务便利以及利用过去的职务便利。利用现在的职务便利不难理解，而利用将来的职务便利是指利用尚未担即将担任的职务上的便利，利用过去职务上的便利，又分为两种情形：其一是行为人利用调职以前职务上的便利，其二是行为人利用离职以前的职务上的便利。此外，“利用职务上的便利”的行为方式有可能是作为，也有可能以不作为的方式进行。作为方式不难理解，在此不作赘述，而对于不作为的方式则可能有疑义，有学者认为从行为表象上看，利用职务上的便利行为都属于作为方式。笔者不赞同，例如，在中，行为人用不履行其法定职权的方式为他人谋取利益的行为，就应该认定为用的是不作为的方式利用其职务上的便利。
以上对“利用职务上的便利”可能具有的含义作了简要的分析，但是在具体的犯罪中，要做具体分析，下面针对常见犯罪略作分析。
首先，在职务侵占罪和贪污罪中，“利用职务上的便利”应该具有相同的涵义，因为：（1）从立法沿革上看，在1997年刑法修订以前，职务侵占罪并不是一个独立的罪名，相关的行为被纳入贪污罪的规制范围。1988年1月，第六届全国人大常委会第24次会议通过《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第一条规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员或其他经手、管理公共财物的人员，利用职务上的便利，侵吞、盗窃、诈骗或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”可见，职务侵占行为本属贪污行为之一，两罪的主要区别在于行为人身份不同，而导致犯罪客体的差异，以致社会危害性大小不一，行为方式基本相同。（2）从刑法条文规定的逻辑上看，《刑法》第二百七十一条第一款规定了职务侵占罪的情形下，又增设了一款注意规定豎为该条的第二款，即“国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位的人员有前款行为的，依照本法第三百八十二条、第三百八十三条的规定定罪处罚。”第二款和第一款的主体身份不同，行为方式则是一样，而在同一条文中的第二款是以贪污罪定罪处罚，可见在两罪中“利用职务上的便利”含义是基本相同的。因此，为了论述的便利，下文只论述“利用职务上的便利”在贪污罪的含义。根据1999年9月16日最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》规定，在贪污罪中，“利用职务上的便利”是指利用职务上主管、管理、经手公共财物的权力及方便条件，主管财物是指行为人在职务上具有对公共财物的购置、调配、流向等决定权力。比如说某国家机关负责财物的正职或者副职，其对该机关的财物使用具有决定性的权力；管理财物，主要是指对公共财物的保管和管理，例如，财务会计、出纳人员对单位现金的管理；经手财物，是指行为人虽无决定对公共财物进行购置、调配、流向的权力,也不具有管理、处置公共财物的职权，但因为工作需要、公共财物一度由其经手，行为人对公共财物具有实际控制权。此外，就“职务”内涵而言，职务是指行为人持续、反复从事的工作或岗位所赋予的职责与权限，因而具有稳定性的特点，因此，如果行为人非法占有公共财物的行为与职务行为不具有实质上的联系，只是偶然一次受委托而经手公共财物，则不能认定为贪污罪。
其次，挪用型犯罪中“利用职务上的便利”的含义，笔者认为，在此种类型中的利用职务上的便利和在贪污罪中利用职务上的便利没有实质上的差别，不管其行为指向的对象是公共财物、公款、单位财产，还是特定款物，其利用都是主管、管理和经手财物的职务行为而形成的便利条件。再者，从立法渊源上看，挪用型犯罪行为在1988年《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》出台以前，是贪污罪的一种行为方式，这就是我们更容易理解这两罪之中的“利用职务上的便利”没有实质上的差别。
最后，在和非国家工作人员中，基于上述同样的分析方法，下文仅就“”中“利用职务上的便利”的含义略作论述。第一，“利用职务上的便利”在中的含义与在贪污罪的含义不能等同，2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》，就中的“利用职务上的便利”作了如下解释：《刑法》第三百八十五条第一款规定的“利用职务上的便利”，既包括利用本人职务上主管、负责、承办某项公共事务的职权，也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他国家工作人员的职权。担任单位领导职务的国家工作人员通过不属于自己主管的下级部门的国家工作人员的职务为他人谋取利益的，应当认定为“利用职务上的便利”为他人谋取利益。从上述解释来看，中的“利用职务上的便利”包括利用本人职务范围内的权力与职务范围外但与“职务相关”的便利条件，而在贪污罪中，只包括本人职务范围内的权力，不包括职务范围外但与“职务相关”的便利条件，因为在此种便利条件下行为人是不可能接触到主管、管理或者经手的财物，也就不能实施非法占有的行为，当然与其他人构成共犯者则另当别论。因此，对中的“利用职务上的便利”必须对作出与贪污罪不一样的解释。第二，根据上述司法解释，中“利用职务上的便利”包含三种情形：其一，利用本人职权范围内的便利；其二，利用职务上有隶属、制约关系的其他国家工作人员的职权的便利；其三，单位领导利用下属任一部门的国家工作人与的职权上的便利。该司法解释的界定是值得肯定的，其正确地区分了利用职务上的便利和工作上的便利以及利用职权或者地位形成的便利条件的界限，“利用职务上的便利”和《刑法》第三百八十八条规定的“利用职权或者地位形成的便利”是两个并行不悖且不相容的概念。第三，对于中的“利用职务上的便利”是否包含利用利用将来职务上的便利和过去职务上的便利，这要具体情况具体分析：其一，对于利用将来职务上的便利，接受委托而收受或索取贿赂的，虽然其行为侵犯了的客体，即职务的廉洁性，具有一定的社会危害性，但是现行刑法并没有将此种行为入罪，如果将该种行为模通过解释纳入的规制范围，有违罪刑法定之嫌，况且如果行为人还没有成为国家工作人员之前就案发，就不具备主体身份，也不能构成。那么这样一来，同样的行为因为案发时间的不同就有可能导致不同的处理结果，这也有违刑法的公平正义性。因此，此种行为不构成犯罪；其二，对于利用过去职务上的便利接受委托，收受或者索取贿赂的，则要分情形处理：对于调职后利用原有职务上的便利为他人谋取不正当利益的，属《刑法》第三百八十八条规定的“利用职权或者地位形成的便利”，以论处（前提是调职后的职务与原有职务不具有隶属、制约关系，如果具有隶属、制约关系，属于中“利用职务上的便利”），如果是正当利益，无法入罪；对于离职后的国家工作人员利用过去职务上的便利为他人谋取不正当利益的，这种情形可以纳入利用影响力的内容，因为该国家工作人员离职后为他人谋取不正当利益只能通过其他国家工作人员的职务便利实施，可以理解为与国家工作人员关系密切的人，同样的情形是，如果谋取的是正当利益，也不符合利用影响力的构成要件，无法入罪。而对于司法解释中规定的国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益，并与请托人事先约定，在其离职后收受请托人财物的行为，该国家工作人员在为请托人谋取利益时就利用了职务上的便利，仅仅是收受财物的时间在离职后，因此此种利用职务上的便利还是归为现在的职务便利。
正确理解“利用职务上的便利”对于区分罪与非罪、此罪与彼罪有着重要的意义。比如说，如果不能正确地区分“利用职务上的便利”与“利用职权或者地位形成的便利条件”的界限就有可能导致罪与非罪、此罪与彼罪的判断错误，根据《刑法》第三百八十八条的规定，行为人利用职权或者地位形成的便利条件为他们谋取正当利益，索取财物或者收受财物的情形，就不能以论处，如果将本该是“利用职权或者地位形成的便利条件”解释为“利用职务上的便利”，那么这种行为就会被认定为。因此，在解释刑法用语时，要本着公平正义的观念，在该用语可能具有的含义之内揭示其在条文中最合理的含义。
（作者：冷远鑫，西南政法大学刑法学硕士研究生;马海侠，福建省厦门市同安区人民法院）
注释：
参见马家福黄伟明.什么是利用职务上的便利.中国质量技术监督.1999年第2期，第16页.
注意规定是在刑法也做基本规定的前提下，提示司法工作人员注意，以免司法工作人员忽略的规定。参见张明楷.刑法分则的解释原理.中国人民大学出版社，第247页.
参考文献：
[1]张明楷.刑法分则的解释原理.中国人民大学出版社.
[2]张明楷.刑法学（第三版）.法律出版社2007年.
[3]毕志强,肖介清.职务侵占罪研究.人民法院出版社.
[4]孙晓鹏.中“利用职务上的便利”之分析.中国检察官.2009年第10期.
公共利益的含义篇5
关键词：公共管理；公共利益；构成；特点；实现
在公共管理中，公共利益是非常关键的核心目标。在公共管理中，政府发挥着关键作用，对“公共利益”展开研究是公共管理不可回避的重要问题。公共利益涵盖的内容非常广泛，其不仅蕴含“公共”含义，还蕴含着“利益”含义。
一、公共利益构成
1.社会利益分享性的公共利益。在对社会公共利益展开分析的过程中，以社会资源这一视角我们发现，社会公共利益在面向社会的过程中，其内部会出现不确定性，其将决定组织内部的人所拥有的各种资源及条件等。简单来说，在公共利益所相关的各项资源与条件的基础上，当享有资格比较开放的时候，并且其能够与社会同步发展，那么其将具备社会分享性。
2.组织分享性的公共利益。在公共利益的影响下，组织内部的成员都能够获得一定的资源与条件，这些资源和条件是相对封闭的，能够享受的人群是被限制的，仅仅限于组织内部成员，并且这种状况对于组织外部的人来说，有不一定的排斥性。在运用这些资源和条件的过程中，组织分享性非常突出。
二、公共利益的特征
一是公共利益同时具有具体性与抽象性。公共利益是相对于个体利益而言的，从这一层面来看，公共利益经常被认定为价值取向的一种，带有强烈的抽象性，就和平等与正义等类似。公共利益所代表的并非是一致同意的利益，其所代表的仅仅是那些对于公众有好处的事物。有些时候，公共利益为普遍利益的代表，也就是说我们确信其对社会中的所有人的价值观念都有益。即便是这样，我们可以不能够将公共利益认定为缺乏具体内容。在公共管理领域中，公共利益以公共服务与公共物品等客观形式存在着，此时公共管理主体能够公共利益最为现实的代表。所以，公共利益是同时具备抽象性与具体性的。二是公共利益同时具备社会性与阶级性。社会性是应对于公共利益为普遍而言的，也就是说其并非为特定人群所独有的，并非是某一部分人的利益，而为大多数社会成员的利益。这种利益最突出的特点是社会共享性，也就是说其在消费方面具有一定的排他性。阶级性所指的是公共利益的提供者带有一定的阶级性，也就是说公共管理主体具有阶级性，这一在阶级社会中更为突出，公共管理主体所维护的是本阶级的利益，公共利益是其在维护阶级利益的过程中所产生的副产品而已。所以，公共利益的同时具备阶级性与社会性的。这种特点在不同性质的社会中有所区别。在阶级社会中，这种特点仅仅能在形式层面统一，社会性最终还是为阶级的；在社会主义社会中，两者才是真正的统一，也就是说两者为同时存在的，均代表的是人民群众的利益。除了上述两点外，公共利益还具备全局性、层次性、长期性与根本性等特点。
三、公共利益在社会中实现的途径
1.在衡量的过程中，并非将需求者规模最大认作唯一标准。有学者提出，面对某项事物的时候，当赞同者居多，则这一事物就能够被认定为公共利益内容，在理论层面上，因为公共产品与公共服务中，如果需求一致，则人们能够很快达成共识。当人们无法达成共识时，此公共服务或公共产品就不是公共利益。这种看法将需求者规模最大作为衡量是否为公共利益的标准，尽管简单易懂，但却有失偏颇。
2.并不被某一单一领域所局限。在以往，人们认为公共利益仅仅是停留在国家政治层面上的，很多地方政府与基层则不涉及到公共利益。事实并非如此，公共利益具有极强的社会性，覆盖范围极其广泛，不单单是国家政策层面，还渗透在基层社区中。
3.是价值层面和理念层面的反应。公共利益可以划分为两种，一种为抽象公共利益，一种为具体公共利益。这之中，抽象的公共利益多侧重于理念与价值等方面。比方说，在抽象层面上指导政府的各项行为，这其实是对政府行为的一种判定。和抽象的公共利益有很大不同，具体的公共利益则有社会公共产品、社会公共服务等客观事物所体现。实际上，抽象的公共利益停留在理性化下，其仅仅为人们对于美好事物的一种向往。具体的公共利益则不同，其能够在具体的客观事物中表现出来，在目标上容易有偏差，并不绝对是真、善、美的体现。导致这种状况出现的原因为：公共管理具备动态性与相对性，其一方面为公众适应公共利益，另一方面为政府调整公共利益，动态性非常突出。
总之，公共管理最终要实现的就是公共利益在社会的最大化，政府作为一种为公民和社会共同利益服务的组织，就要不断加强社会管理和公共服务，增强公共服务的能力，实现政府的良好转变职能，将加强自身改革和建设作为重要目标来实现。
参考文献：
[1]陈庆云,鄞益奋,曾军荣.论公共管理中的公共利益[J].中国行政管理,2005,7:17-20.
公共利益的含义篇6
关键词：国家利益集体利益社会公共利益合同法
在我国的司法实践中，一般认为公有住房及国有企业资产“不能等同于国家利益”。有学者认为，国家利益是特定的，仅指国防利益。如是，就国家利益、集体利益作为无效合同认定的边界是否妥当，有何弊端，对国有企业资产、公有住房等国家财产的保护在合同法中又该如何体现，笔者作如下探讨。
国家利益与集体利益含义辨析
从本质上看，任何法律都是调整个人、社会和国家关系的规则体系。法律的产生源于利益的分化、冲突。随着私有制的产生与发展，整个社会也逐渐分裂为私人利益和公共利益两大相对立的利益体系，著名的罗马法学家乌尔比安依照法律所调整的利益不同而将整个法律体系划分为了公法和私法，他认为：“公法是关于罗马帝国的规定，私法则是关于个人利益的规定。”这也就是说，在社会生活中存在两类不同性质的关系，即平等主体之间的、不需要国家公权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的公法、私法。无疑，调整平等主体之间关系的合同法当属私法领域。
对于私法，一个不争的观点就是私法以保障个人利益，高扬个人权利为主旨，即使其对公共利益有所保护，也在很大程度上仍然是以个人利益的保护为起点和依归的。但我国的合同法中，却一直存在社会公共利益、国家利益、集体利益以及第三人利益这样并列的利益分类，且国家利益被加以了特别的保护，那么，这样的规定是否妥当呢？
要回答这个问题，首先，须明确这两种利益的含义。就国家利益而言，很难有一个在任何情况下都统一的解释，只能做大致的界定。可以说，国家利益是“指国家在整体上具有的政治利益、经济利益和安全利益”。从法律的角度来看，对于国家利益这样一个政治性的概念，公法是其发挥治理国家作用的领域；而在调整市民社会生活的民商事法律体系中，其意义则值得探讨。
国家在整体上具有的政治、经济和战略安全利益是本国全体居民利益的前提，因此，当这种国家利益在和一个民事主体的私人利益处于冲突时，它处于绝对优先的地位，而私人利益则必然要被限制甚至是放弃。换言之，国家利益是国家利益的代表——政府在处理国家内政、外交事宜时所追求的终极目标，是国家通过公权力的强力推进实现的，这一利益体现的是一种不可辩驳性和至上性，将这样的利益放进平等主体之间的、以意思自治、平等公平为主旨的合同法中，显然是不妥的。
至于集体利益这一概念，在社会实践中应用非常广泛。但通观我国的法律，却很难找到对集体这一概念的准确界定。而扩展出法律的范畴，在我国相应的文字注释中，集体的含义也是很广泛的，两个人以上就可以称为集体。那么，集体利益指的是什么，因集体本非含义明确的法律术语，故而对集体利益的理解也就一直存在着诸多歧义。从法律角度看，集体利益所指的是一种局部的或者说具体的公共利益。然而在我国的实际生活中，集体有时又被看成是一种利益共同体，是一种具有某种实体意味的组织，这与不具有实体意味的公共又存在着差别。作为普通的市场主体，集体经济组织如果要从事合同交易，不过是合同的一方交易人，那也不是集体利益，所以，在合同法中使用集体利益这样的概念容易导致实践的困惑。
国家利益的外延辨析
毋庸置疑，国家利益、集体利益这些概念在我国私法领域中的存在，在很大程度上是与在我国所有制结构中占有重要地位的国家所有制和集体所有制分不开的。这就会在理论上和实践上都产生一个不可回避的困境。国有企业、国家控股、参股公司以及其他国有财产如公有住房等是否也属于国家利益，这在学术上是一个争议很大的问题。
如果强调说国有企业等国家所有财产就是国家利益，保护这类国家财产所有权就是保护国家利益，那就意味着我们要对国家所有权设置与私人所有权不同的保护规则，而这是违反合同法中平等原则的。事实上，从目前的法律规定来看已然如此。我国合同法第52条规定：“有下列情形之一的，合同无效：......一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；……”这一规定表明，合同法对国家利益加以了特别的保护，这在理论上和实践中都与市场经济的要求相悖。因为，平等原则是市场经济运行的基本原则之一，市场主体法律地位平等、合法利益受法律平等保护是平等原则的题中之义。所以，国有企业、国家控股、参股的公司是与其他普通的市场主体没有区别的民事主体，与所有的市场主体一样，适用同样的市场规则；不论是国有财产、集体财产，还是私有财产，只要是合法的就一概应当依法进行保护。这就意味着凡是在市场上进行交易的财产应该遵循同样的规则。也就是说，一旦国有财产授权给特定的企业进行经营，它与私有财产从市场交易的角度看是平等的。合同法第52条对无效合同认定的规定显然与此相悖。
由此引发开来，合同法该条规定还会严重阻碍国有企业的改革发展壮大，进而影响交易安全和国民经济快速有序的增长。试想，对于一个国有企业或集体企业所签订的合同，如果法律允许其能够以合同的履行会有损其利益为由而主张合同无效，那么这些国有、集体企业将会如何去参与市场竞争，又有多少企业会去与这些享有特权的企业建立交易关系？在完全的市场经济条件下，这些企业的最终结局必然是在无数次的博弈中无法立足，被淘汰出局。显然这是违背国家立法保护自己财产的初衷的。
如果说国家利益不包括国家财产如国有企业、公有住房等，而是指国家在整体上具有的政治利益、经济利益和战略安全利益，典型如国防利益，如原子弹的研制、“神六”的发射。那么，合同这种自然人、法人或其他组织之间的协议，能涉及到国家利益的几率和情形是少之又少的，在合同法中如此规定几乎毫无实际意义。退一步讲，即使规定是为法律体系的严密，但在条文中没有对“国家利益”予以明确界定的情形下，其效果只会适得其反。在实践中，因为很难有一个在任何情况下都统一、在所有法院都被认可的确切解释，而往往容易被滥用，造成司法及社会经济秩序的混乱。
国家利益与社会公共利益的辨析
在合同法中，国家利益和集体利益可以用社会公共利益一词涵盖之。
所谓社会公共利益是与全体社会成员相关的利益，或者说是不特定多数人的利益，比如国防、环保、国民健康、教育、公共设施、公共交通等，另外，此利益还应包括与法律价值相联系的公序良俗。也就是说，社会公共利益中的公共，其所指具有相对普遍性或非特定性。和国家利益相似，它也只能做一个大致的界定，无法穷尽。但有一点是可以肯定的，就是社会公共利益的价值指向与任何商业目的无关。一如江平先生所言：在社会生活中，属于“公共利益”的情形是无法列举的，但是可以从反面来说，凡是属于商业开发的，决不属于社会公共利益。可以说，社会公共利益作为一个弹性概念，往往是指一个国家在特定时间内、特定条件下和特定问题上的重大或根本利益所在，是一国法律秩序的“安全阀”。
从私法的角度，将国家利益放在社会公共利益中，于理论于实践都是不矛盾的。在现代社会里，国家利益在相当程度上具有社会公共利益的性质。任何统治阶级为了自己和整个国家的存在，必须履行一定的社会公共职能，如维护正常的社会公共秩序等，这是国内全体居民的正常生活和工作所必须的，满足这种社会公共需求也就是实现某种独立于各阶级利益的国家利益。
同时，统治阶级与被统治阶级在社会发展的趋势和要求上也有着许多一致的利益，如发展科技、普及教育，增加社会财富等，这种一致的利益具有社会性且通常总是以国家利益的形式出现的。而且，统治阶级对某些被统治阶级的利益，比如居民的义务教育、卫生保健、就业养老等，也往往给予尽可能的满足，从而使之上升为国家利益，以求整个社会的和谐、安定。此外，从社会的不断发展来看，政府愈来愈趋向于做有限政府，为全体公民提供服务。公共利益的受益范围一般是不特定的多数人，而这种利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供，政府就是最大的有组织的公共利益提供者。例如政府运用公共权力征收征用土地为全社会提供普遍的公益性服务；从这个角度看，国家利益越来越成为全体公民的利益，而不是少数统治阶级的利益。所以国家利益越来越多的包含在社会公共利益里面。国家利益是社会公共利益的下位概念。
也就是说，从某种意义上，国家利益与社会公共利益在内涵上是重合的。只是不同的概念体现着功能上的不同分工，两种不同的利益表述体现的是公法、私法两种不同的理念。私法中以社会利益名义对市民社会日常生活进行某种程度的干预，是在很大程度上承认社会自治的前提下进行的干预；这种干预与以国家利益名义的干预在性质上是完全不同的。而集体利益同样可以被社会公共利益所替代，因为其实际上往往是作为公共利益的另一种表述在法律中存在的。
至于国有企业、集体企业、公有住房等等，则应分别而论。对于国有企业，集体企业应该还其市场经济主体的本质，与其他企业等同对待，共用一条市场规则。公有住房、国有资产甚至包括部分集体性质的资产等则需要视具体情况区别论之。大体的思路是，凡是为社会不特定人提供的，且不具有商业性质的，就可以划归社会公共利益，予以特别保护，如医疗养老及社会救助机构等。凡是为具体个人、具体单位使用的，就可以推向市场，按照市场的规则来处理。
马克思在他早期著作中多次谈到，社会本身是政治国家和市民社会的组合。政治国家是我们所讲的公法或者公权存在的基础，而私法存在的基础则是市民社会。“市民社会是一种独立于国家的‘私人自治领域’。”
以社会公共利益作为无效合同认定的边界，符合私法存在的基础即市民社会的要求，体现了私法自治、社会自治的精神，体现了平等、公平的原则；因为认定合同无效，意味着国家公权对当事人之间所订立的合同关系的否定，意味着对社会经济主体的权利加以限制和剥夺。这个边界，应当是也只能是社会公共利益，这一利益高踞于私人利益或其他任何利益之上，不具有任何商业目的，不追求任何的功利，只是为了保障与全体社会成员相关的利益，其实质在于对整个市民社会生活的秩序起着一种法律干预调控的作用，是维持社会日常运转的“安全阀”，只有在社会公共利益受到侵害的时候，才被启动，才会引发社会整体利益优先以剥夺和限制私人利益。所以说，以此作为无效合同的认定边界，符合私法的核心要求即自治精神，保证个体追求自身利益最大化时不得损害他人利益。
公共利益的含义篇7
关键词：公序良俗公共利益一般道德
公序良俗原则与诚实信用原则一样，是市民社会极其市场经济活动中的道德规范上升为民事法律规范的反映，体现了民法规范与整个社会道德规范的统一，同是也体现了市场经济的客观要求。
一、公序良俗原则的含义
公序良俗原则，是指民事主体在进行民事活动时不得违反公共秩序和善良风俗，不得为反社会一般道德和国家的一般利益。
各国为了维护本国的政治、经济和法律制度，以及社会秩序和道德准则，一般都规定了公序良俗原则，但措词不同，如“公共秩序和善良风俗”、“公共秩序”、“善良风俗”、“社会公共利益”等等。民法之所以规定公序良俗原则，是因为法律不能预见一切损害国家利益、社会公益和道德的行为并将其包括，故设次弹性原则，以补此不足。
二、公序良俗原则规定的性质和作用
关于公序良俗原则的性质上为一般条款，鉴于立法者不可能就损害国家一般利益和违反社会一般道德准则的行为作出具体的禁止性规定，因而通过规定公序良俗这样一般条款，授权法官针对具体案件进行价值补充，以求获得判决的社会妥当性。因此，公序良俗规定相对于法律强行性和禁止性规定而言，具有补充规定的性质。其作用在于弥补强行性和禁止性规定之不足，以禁止现行法上未作禁止规定的事项。
按照司法自治原则，市场经济活动及其他活动，应由立于平等地位的当事人自由协商决定他们之间的权利义务关系，非基于正当的重大事由，国家不应加以干涉。公共秩序和善良风俗，属于国家的一般利益及社会的一般道德准则。毫无疑问，为正当的重大事由，以公序良俗限制司法自治原则的范围，乃是罗马法以来所认知的法则。但在《法国民法典》制定时代，不过是对契约自由原则作例外的限制，其适用范围狭窄，而在今日，公序良俗已成为支配私法领域的基本原则。不独契约自由，如权利的行使，义务的履行，自力救济的界限，法律行为之解释等均属于公序良俗原则的支配范围。
三、公序良俗原则的适用
公序良俗原则在我国的《民法通则》中体现为“公共利益”、“经济秩序”和“社会公德”等用语。这些用语并没有特别限定的含义，内容比较模糊，在我国，到目前为止，因无法可依而直接引用了公序良俗原则的案例还是很少。实践中，很多情况很难一概而论，这一原则需要法官通过自由裁量权来具体实施，为了使公序良俗原则的适用减少不确定性，防止法官滥用自由裁量权，一方面需要法官具有良好的职业道德，本着法律精神，排除个人的非理性因素，以超然的立场进行价值判断；另一方面有必要以类型化的方法将当前社会中的典型的违背公序良俗的行为归纳起来，确定对实务具有指导意义的典型案例，维护法律适用的统一。各国目前普遍采用确立违反公序良俗原则行为的具体判例类型的做法，来指导实践，值得我们实践、而且随着世界经济一体化趋势的加强，随着社会物质文明的高度发展，国与国之间差别逐渐淡化，甚至逐渐靠拢并趋于一致。因此大陆法系法与普通法系发的区别也从绝对走向相对，二者将取长补短，为己所用。大陆法系国家可进一步加大法官的自由裁量权，援引西方的判例制度，把具有典型意义的案例作为其他与之相似或相同案件审判的基础，已更好的解决诉讼中的问题。
四、我国确立公序良俗原则的现实条件
公序良俗原则对我国而言，并非南橘北枳的东西，我国具有确立公序良俗原则的社会经济、文化和法律条件。
公共利益的含义篇8
公益诉讼制度的实践目的是国家试图以司法权的名义来保障社会公共利益免受不法侵害。在不同的国家、社会背景下，公益诉讼制度的构建也表现出差异性。作为国家权力架构下的我国检察机关行使公益诉权以保障公共利益是否正当，在理论和实务界还存在不小的争议。如何来看待检察机关介入公益诉讼的正当性问题？本文试图从公益诉讼的本源、我国当前的制度以及公益诉讼的实践来推证检察机关介入公益诉讼的正当性。
关键词：公共利益；公益诉讼；检察权；正当性
近些年来，不断发生损害国家和公众利益的侵权案件，例如：环境污染、国有资产流失、破坏公共设施和自然环境等。在这一类案件中，受到侵害的主要是国家公共利益，而理论和实务对这类利益的归属主体尚存在争议，因此，基于传统民事诉讼利益理论和实践，许多学者认为通过司法途径难于对这类侵权案件提讼。为此，有的学者提出公益诉讼、国家干预理论，试图建立检察机关介入公益诉讼的制度来突破这一困境。而有的学者却认为检察机关介入公益诉讼没有理论和法律依据，对其正当性提出质疑。本文试图从公益诉讼的历史沿革及其本质进入，在理论和实证两个向度展开分析，对检察机关介入公益诉讼的正当性问题作粗浅的探讨。
一、公益诉讼的历史沿革及其本质含义
（一）公益诉讼的历史沿革
公益诉讼源自于古罗马时期的法律制度。古罗马时期，根据诉讼所保护的利益，裁判官从程序上分为公益诉讼和私益诉讼。私益诉讼所保障的是诉讼个人的利益，只能由利益主体自己才可以提讼，传统诉讼当事人理论正是脱胎于此。而公益诉讼则保护公共利益，除法律有特别规定外，其他罗马市民均可以为之。在古罗马法中，公益诉讼制度的设置是古罗马法律制度的一个有机组成部分，它试图以司法权的名义来保护社会公共利益。
现代法制意义上的公益诉讼，始于20世纪西方自由资本主义向垄断资本主义过渡时期，科技进步和生产规模的扩大，社会主体的利益关系交错复杂，原先传统的某些民事行为不再单纯影响当事人自己，而且同时影响着社会公共利益，与此相伴的很多纠纷都涉及到大量利害关系者的公共政策问题。一旦公共利益受到不法侵害，国家作为公共利益的代言人得有相应的法律救济手段，一方面要阻止不法侵害继续；另一方面使受到的损害得以补偿。公共利益的司法保障机制也顺应得到新的发展。
例如：法国在1806年的民事诉讼法典中就规定了为了维护公共秩序，在涉及国家或公益团体等诉讼案件中以及法律特别规定情况下检察机关得作为公共利益的代表提起和参加诉讼。在法国，无论是在民事实体法还是程序法中，检察官都是国家和社会公共利益的代表。在美国，为了防止企业不正当竞争和垄断致使损害消费者利益和经济运行秩序，联邦议会于1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，授权司法部门、联邦政府、团体或个人可以提讼。《日本民事诉讼法》则规定，对于婚姻、收养、亲子案件，检察官也可以作为当事人提讼，检察官行使其权力在于维护国家的法律命令和社会的利益。当今世界多数国家为保障公共利益免遭不法侵害构建了一套相应的公益诉讼制度，但在具体的诉讼范围、主体、程式等方面有所差别。如，有的国家规定由司法部为提讼的主体，而有的国家则由检察机关提起。检察机关作为国家公共利益的代表可以对公益案件提讼是世界上比较通行的做法。
在我国的司法审判实践中，司法界顺应经济社会发展趋势对公益诉讼机制进行了有益的尝试。已经出现了一些由检察机关或个人、社会团体提起的公益诉讼案件，其中有些已被法院受理并作出判决，但更多的案件还是以诉讼主体不适格为由被驳回或判决败诉。我国目前的公益侵权案件主要出现环境污染、国有资产流失、证卷侵权、公共场所收费、土地开发影响社会公益、消费领域等几个方面。目前我国理论和实务领域对检察机关介入公益诉讼的法律规范及其理解仍存在较大争议，有些学者和司法官认为民事诉讼法规定原告要与案件有直接的利害关系，检察机关与公共利益没有直接利害关系，而且法律也没有规定检察机关享有公益诉权，所以其不是适格的诉讼主体。因此，在司法实践中检察机关介入公益诉讼遭遇到一定的障碍。
回顾公益诉讼的发展历史，公益诉讼制度是伴随着经济社会的不断发展而逐步构建并完善的一项司法制度，旨在保障公共利益，维护社会、经济秩序正常运行。随着私法公法化进程的深入，各国检察机关介入公益诉讼的范围均有扩大化趋势。尽管在诉讼范围的规定等具体的制度设计上有所差别，但也有共通之处，如：公益诉讼的重点是保障公共权益，有别于其他类型的诉讼；检察机关均作为公共利益的代表介入公益诉讼等。
（二）公益诉讼的本质含义：诉讼信托和国家责任
从前面的阐述中，我们可以看出公益诉讼的实践就表现为在公共利益受到不法侵害时，由一定主体向法院提请诉愿以阻止不法侵害或获得补偿的制度设计。公益诉讼的具体含义是什么？其本质又是什么？对此问题的追问实质就是在解答：何为公共利益？一定主体基于何种理由提出诉愿？
一些学者和法学家分别提出了自己对公共利益的理解。林德布罗姆认为，公共利益并非表示一致同意的利益，而只不过是某些人看来对公众有利的事物。边沁则认为，组成共同体的若干成员的利益的总和就是公共利益，离开个人利益，谈共同体的利益毫无意义。英国利兹大学(universityofleeds)的公法与比较法教授约翰•贝尔(johnbell)就认为:“公共利益”凸显一个社会的基本价值，这些价值可以进行归纳——尽管无法穷尽。这些价值是维持和提升共同体所必需的，而不是让一部分人为另一部分人的幸福买单。而德国学者阿尔弗莱德•弗得罗斯则指出：公共利益既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。他们从不同的角度对“公共利益”进行解读，而且都有合理的因素。很显然，何谓“公共利益”在理论上仍难于达成一致的共识。正如台湾学者陈锐雄所认为：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。”
本文试图从另外一个角度来对“公共利益”进行解读。从考察人类社会、国家的形成和演化历程来看，作为自然存在的人起初是没有“你的”、“我的”观念区分，由于资源的稀缺性以及个体需求的无限性和多样性，导致了个体之间的争斗，为了确保各个体需求的平衡、共同生存与发展，个体之间相互作出妥协，从而人类建立了国家。在霍布斯看来，人是没有办法靠自然的力量来保护自己的自然权利，因此人根据理性提出约束自己的某些条款，即个体之间达成协议将自己的一切权利交出去给利维坦（国家），并服从国家绝对权利的统治，由国家来保障和实现个体的权利。洛克则认为，人类是为了避免战争维护和平自愿地放弃部分权利交给国家行使，从而产生了社会契约，即大多数人的合意和信托。他们认为国家是基于个体的自愿授权或者说信托来统治、管理社会共同事务以及共同所有的自然资源等。正如哈耶克指出的，作为国家以及这个国家任何机构的权力之基础是人民之同意。这种“同意”也就是公共利益的基石。
因此，我们必须从历史的、社会的，乃至国家的范围内来对公共利益进行研判。本文认为公共利益至少应从以下几个层面来理解。首先，它是一个人为构建的、观念的东西，是在一定范围的社会共同体内部的利益妥协或共识，它包含有价值判断的因素在里面，这种价值是社会多数成员认可的。因此在不同的社会和历史背景下，公共利益会体现出不同的价值取向与表现形态。
其次，它还是一个现实的东西，这种利益共识需要在制度上加以保障，在规范上体现为现实的、具体的利益形态。这里当然具有法律认可之意。
再次，公共利益是一种国家责任形态，是国家在多数社会成员的同意（信托）下来维护社会成员共同体生存和发展所必须的需求，唯有国家来代表和维护才具有正当性。
上述表明，公共利益就是国家受多数社会成员的信托而通过法律来维护的共同价值需求。因此，在公共利益受到侵害时，作为公共利益的体现者和维护者——国家就负有重要的职责，对侵害行为予以阻止和矫正。正是基于这个正当的理由，由一定的主体（具体的国家机关）来对侵害公共利益的行为提起公益诉讼，本质上是由具体的国家机关来实现和承担国家维护和保障公共利益的责任。在理论上，学者称之为“诉讼信托”，就是当社会成员委托国家管理的财产或者说公共利益受到侵害时，国家就有义务保护其不受侵害，社会成员将自己的部分诉权也托付给国家，从而形成诉讼信托。国家再将这个诉权分配给检察机关或其他具体的国家机关来行使。
二、正当性：我国检察机关公益诉权的理论争鸣
由哪个具体的国家机关来提起公益诉讼或者履行诉讼信托职责？公民个人或社会团体是否有权利提起公益诉讼？当前，对这些问题的看法，在理论和实务界都是有争议的。对我国检察机关介入公益诉讼的正当性问题的争论尤为激烈，众说纷纭。主要的观点概括为否定说和肯定说。
（一）持否定说观点的学者认为，检察机关作为国家公权力机关介入公益诉讼的不具有正当性。主要的理由大致是：
1、我国现行法律制度只是规定了检察机关的法律监督权，并没有明确提起公益诉讼的权利，公益诉讼不属于法律监督性质，因此检察机关介入公益诉讼没有法律依据。
2、公益诉讼是针对社会成员的公共利益展开的诉讼，具有很强的社会性和公共性，其结果不仅直接涉及私人利益，还对社会造成广泛、深远的影响。而检察机关显然不能代替或代表受损害的私人或社会成员来提讼。主张应当由受害者或者能够代表公共利益的政府机关来提出公益诉讼。
3、从我国现实的体制及法律移植的角度来看，我国检察机关的性质与美、英、法、德等国家的检察机关不同。不能因为这些国家的检察机关有权提起公益诉讼，就必然地可以适应我国检察机关的实际。
4、公益诉讼本质上是民事诉讼，如果赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利，必然导致由此而提起的公益诉讼的诉讼结构因检察机关所具有的原告与法律监督者的双重身份而背离民事诉讼结构的正常规律，呈现出严重失衡的状态。
（二）持肯定说观点的学者认为，检察机关介入公益诉讼是有理论和法律依据的，具有正当性
1、我国的检察机关代表国家提起公益诉讼正是其行使法律监督权的表现，法律监督的目的就是要追求法律在全国范围得以普遍统一的实行，保障社会成员的个体利益和公共利益不至于受到不法侵害。因此作为法律监督机关，按照这样的性质提出公益诉讼，是理所当然的。
2、随着我国法治化进程，检察机关提起公益诉讼是对检察职能的拓展，是对行政权的一定制约，是为了更好地履行法律监督的职能，有利于推动社会法治化进程。
3、《刑事诉讼法》第77条规定检察机关提起刑事附带民事诉讼的权利是其介入公益诉讼的法律依据。
4、公共利益侵权往往还损害某些个体成员或社会团体的利益，因此，个人或社会团体也有权提出公益诉求，但这不排除检察机关介入公益诉讼权利。
本文认为，检察机关介入公益诉讼是正当的，而相反地个人或社会团体提出公益诉讼的正当性应受到质疑。一般情况下，在公共利益遭受侵害时，个人或社团的具体利益也受到损害，他们可以通过代表诉讼或群体诉讼机制来使自身遭受的损害得到司法救济。但这类诉讼实质不是公益诉讼。这从另一个层面也说明在没有通过公益诉讼机制，个人或社会团体的利益仍能够以其他诉讼机制来得以实现。现代的民事诉讼不再是纯粹的个人利益之争，往往还涉及到社会不特定群体的公共利益，在公共利益遭受侵害时，个人或社会团体多数是基于自身的利益而提出诉求，而不是真正代表公共利益。因此，作为国家公共利益代表——检察机关提起公益诉讼更具有正当性。
三、理论与规范：检察机关介入公益诉讼的正当性分析
国外许多国家建立了检察机关介入公益诉讼的制度，但每个国家在具体的规范设计上存在的差异和不同也是明显的。对我国公益诉讼制度的分析，我们应该根据中国社会、文化传统等具体情况去研判。在现行体制下，亦即我国的现行体制已具备正当性的基础上，本文展开对检察机关介入公益诉讼的正当性分析。
（一）从检察权产生之原理及规范进行分析。在民主制度的框架下，社会公共事务由公众决定，意见相左时，则采取少数服从多数的形式决定公共事务。在此基础上，通过投票选举产生的代议机关来决定和管理公共事务，代表公众利益。在我国就是通过人民代表大会这一民主机制来实现的。但是在对公共事务和公共利益的具体管理和维护则是通过由权力机关所产生的政府或其他国家机关来实施。根据宪法第62条、第133条的规定，检察机关是由人民代表大会选举的基础上产生并对人民代表大会负责。检察权是在“人民”原则的基础上由代议机关产生，因此，由检察机关代表公共利益是具有正当性的。作为行政权力机关的政府管理和维护公共利益也是基于上述之权力基础。但在公共利益受到侵害时，行政权力机关不适宜作为公益诉讼的代表提求是的要求所致。
的基本要求就是：人民、基本人权、权力制衡。权利制衡在西方社会表现为“三权分立”，即立法权、司法权、行政权相互制衡，确保国家机关对社会的管理和控制达致平衡，社会成员的基本人权受到有效保障。而在我国则表现为人民代表大会制下的“一府两院”架构，行政权、审判权、检察权的相互制衡。在这个架构体系下，行政权力机关最为庞杂，渗透到国家社会生活的每个角落，在管理公共事务和维护公共利益上起着核心的作用。审判权力机关在整个社会中处于特殊的地位，具有中立性，它是所有社会行为的最后矫正者。检察机关是国家法律监督机关，它不直接管理公共利益，但却担负着监督和维护公共利益不受侵害的职能，在根本上检察权是实现国家权力分力制约的目的要求。行政权力机关在管理公共利益，公共利益遭受损害往往就是因为行政机关的不当行为引起，此时要求行政权力机关来对侵害公共利益的行为提起公益诉讼显然是不可取的。这就需要一个与行政权力机关形成权力制衡的机关来行使公益诉讼的权利，这一重任就落到了检察机关的身上了。在现行权力分立的架构下，检察机关行使公益诉权就显得更为恰当。
虽然从本质上来讲，在“人民”的观念下，社会成员个体是权利或利益的最终归属，但是当这些个体同意或将权利和利益信托给国家后，它们就成了社会成员的共同利益追求，从而形成了公共利益，并超越了个体。因此，作为个人是无法也不能代表整个社会群体的公共利益，尽管它的后果也会对个体产生影响。个人或社会团体只是个体或团体的利益代表，在大多数情况下，个人或社会团体都是在受保障的私领域里行动，并追求实现他们的目的。在一些公益诉讼案件中，个人或团体均带有明显的私利性，即他们主要是为了维护自身的利益，获得补偿，一旦自己的利益得到满足，他们并不在乎案件的最终结果。而为保障公共利益而提起公益诉讼，涉及面广、程序繁杂、专业性强，所需要付出的时间、精力和成本也非个人或社会团体能够负担。检察机关作为国家法律监督机关行使国家公诉职权，有国家财力保障和成体系的专业人员履行相应法律监督和诉讼职能。因此，从有效性方面来看，检察机关行使公益诉讼权利更有利于保护公共利益。
（二）从公权与私权的角度进行分析。从古罗马开始，大陆法系就有公法与私法的划分，从而确立在私法领域意思自治的原则。这一原则强调私法领域要尊重当事人自身的意愿，充分保障个体行使权利的自由，国家权力不应过多干预。一些学者正是据此认为，涉及公共利益的侵权行为属于司法领域，而检察机关作为公权力机关介入私法领域没有法理依据。这种观点忽视了公私法划分的相对性，特别是在新的形势下自由主义的理论也受到挑战，社会经济生活呈现公法私法化与私法公法化的趋势，公私法所规范的公私利益也不再是绝对化，公权适当介入私权领域已成为促进社会、经济发展所必需举措。而且公共利益侵权行为是否就属于私法规范的领域本身就存在争议。实际上，公益诉讼更多的还是体现出公法规范调整的特征，例如：环境保护、反垄断等。因此，不能以私法领域的意思自治原则来非难检察机关介入公益诉讼的正当性。
（三）从检察机关职能的实践角度进行分析。作为国家的法律监督机关，在司法实践中，代议机关又赋予了检察机关怎样的监督权呢？宪法第131条规定:人民检察院依照法律规定立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法文本对检察机关的法律监督权概括性的规定为检察权。如果说检察权包括公诉权、侦查权、抗诉权等，则可能没有什么异议。但检察权是否包含了公益诉权，就会有人质疑。
我们可以从实证的角度来理解和推证检察权实际是包含了公益诉权。根据《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，……维护国家统一，维护无产阶级制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，……”这个条文阐释了检察权所的内容包含了对国家制度、秩序、财产的保护功能，其中对财产的保护当然包括了有形财产和权利性财产。《检察官法》第8条规定：检察官应当维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。检察官法进一步明确了法律监督的内容包括了以某种方式来维护国家利益、公共利益等。以何种方式来维护国家公共利益？再来看《刑事诉讼法》第77条的规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《刑事诉讼法司法解释》第99条规定：“……有权提起附带民事诉讼的人在第一审判决宣告以前没有提起的，不得再提起附带民事诉讼。但可以在刑事判决生效后另行提起民事诉讼。”法律明确了检察机关有权提起民事诉讼。
从上述的推证，本文认为，检察权与国家法律监督权是宪法文本上同质概念的不同表述形态，检察权除了有公诉、侦查、抗诉等具体表现形态之外，实质也包含了通过民事诉讼方式保障国家公共利益的功能属性，即提起公益诉讼的诉权。
四、结语
正是基于上述的回顾和分析，本文从公益诉讼的本源及现行法律规范的层面上对检察机关介入公益诉讼的正当性问题进行合理的、拓展的阐释，并力图从不同的视角来推证作为法律监督机关的检察院介入公益诉讼是正当的，也是必要的。由于笔者智识的局限性加以公益诉讼理论本身极为繁杂，本文不能对公益诉讼的所有问题进行详尽的论述，导致阐述在一定程度上有局限性。然而，笔者还是期望能抛砖引玉，引起更多的学者对保障公共利益制度的关注。
参考文献：
1、陈锐雄：《民法总则新论》，三民书局，1982年版。
2、[英]f•a•哈耶克，《法律、立法与自由》，中国大百科全书出版社2000年第一版邓正来张守东李静冰译。
3、[英]边沁：《道德与立法原理导论》，商务印书馆，2000年版。
4、杨秀清：《检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，《南京师范大学学报（社会科学版）》2006年6月期。
5、陈桂明：《检察机关在民事诉讼中权力配置——介入公益诉讼：民事检察工作的新任务》，《国家检察官学院学报》2005年第3期。
公共利益的含义篇9
界定利益概念是分析问题的逻辑起点，关于利益的代表性解释有:利益好处说，认为利益就是好处;利益需要说，认为利益是人们的需要，利益实现是人们某种需要的满足;利益价值说，认为利益是价值的实现或肯定;利益权利说，认为利益表达的是权利主体与客体之间的关系，利益实现与人们之间的权利安排有关。从马克思主义哲学角度看，利益就是指社会主体的需要在一定的条件下具体转化形式，表现为社会主体的主动关系和客体对主体的某种好处和意义。综合几种学说，笔者认为利益指人们基于社会的存在、发展，企盼满足的一种愿望、要求或期待。
对公共一词的基本含义，中国《辞源》对其解释，有无私之意，《汉语大辞典》中公共意为公有的、公用的、公众的、共同的。由此可见，公共在中文语义中强调多数人共同或公用。《现代牛津高级英汉双解词典》对公共的解释是，public意味着公众的与公众有关的或者是为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)。在学术界对公共判断的标准有，德国学者纽曼提出的不确定多数人理论和德国学者何厚德的地域基础理论以及其他，他们基于对公共的理解，主张公共利益是多数人的共同利益。还有一种是反面说，公共的判断应当也至少具备两个标准:(1)非隔离性;(2)数量上须达一定程度的多数，这种学说实际上综合了地域说和人数说，主张公共是动态的。
我国现行宪法第10条和13条都出现了公共利益，规定国家可以出于公共利益的需要，对土地和公民的私有财产进行征收或征用，并给予补偿。鉴于此，可以说我国宪法上的公共利益是专门针对征收(征用)条款而言的。除此之外在《行政许可法》、《行政处罚法》、《政府采购法》均在第1条表明立法目的在于维护公共利益，这一切都依赖于对宪法上公共利益的解释。
对公共的基本语义分析以及学者对它的解释，可以看出公共利益的界定跟行政区域划分有一定的联系，跟政府有或多或少的牵连，有学者提出政府是公共利益的主要提供主体。再者从我国现行法律条文看，公共利益是在行政法领域运用的多。因此，是否可以理解为公共利益是从政治组织社会生活的角度出发，以政治组织社会名义提出主张、要求和愿望，是传统公法维护的法益。
二、公共利益与社会利益
我国在《中华人民共和国宪法》第51条中使用了社会利益一词，规定中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。社会利益的界定，重点在于对社会的理解。社会学界自孔德开创社会学以来，对社会认识存在两大传统:唯实论和唯名论。以唯名论的主张，社会只是单纯的代表具有同样特征的许多人的名称，社会利益与个人利益并无实质差别，那么从法律上区分就变得毫无意义，这与人类社会的发展事实也不相符。我国社会学界一般采用唯实论，即强调社会不仅仅是个人的集合，而是一种客观存在的东西。此外，社会法中谈及社会的范围，两种不同的观点:全体社会说和部分社会说。在西方国家发展史中，伴随社会特殊集团，弱势全体的出现，社会学中的社会一词呈现出从部分社会转向全体社会的趋势，本文谈及法律的中社会即是顺应这一趋势，理解社会时，其范围既可以从整体角度也可以从部分角度理解。
从现有的法理学教程和相关论著看，法学界没有从法学学科的角度对社会利益进行界定，因此可以说社会利益的运用，多是从社会学的角度，法社会学中应用最为频繁。而在社会学中，社会利益往往泛指社会存在的各种利益，其把社会利益理解为从社会角度出发与人类活动有关的利益。因为社会利益是一个模糊综合的概念，作为一个法律范畴应该有明确的内涵，所以在法学视野中不宜采用社会利益。美国社会法学家庞德认为，社会利益是指从社会生活的角度考虑，被归结为社会集团的请求的需求。它们事关社会维持、社会活动和社会功能的请求，以社会生活的名义提出、从文明社会的社会生活角度看待的更为宽泛的需求与要求。
基于上述分析，我们是否可以这样理解，公共利益和社会利益并不是完全的对立，二者只是出发角度不同，具体阐述的学科领域不同。如上所述公共利益是从政治组织社会生活的角度出发，以政治组织社会名义提出主张、要求和愿望，是传统公法维护的法益;而社会利益是从社会生活的的角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的要求、主张和愿望。公共利益在法学的公法领域运用，社会利益则是在社会学中广泛运用，不能盖然性地表述公共利益和社会利益的含义相同或不同，应从二者的不同语境，不同的学科领域中理解其具体的内涵。
三、经济法保障的社会公共利益
社会公共利益，由三个词社会、公共、利益组成，基于上文已经阐述的三词的基本释义，得出社会公共利益的基本语义可以理解为社会公众基于社会经济发展企求满足的要求、需求和愿望。在经济法中运用社会公共利益，一是因为公共利益侧重利益的内容性，只要是共同追求的价值都可纳入，社会利益侧重利益的主体，而社会公共利益则兼具利益内容和利益主体;二是上文提到公共利益一般公法领域运用，社会利益则是在社会学领域运用而且自身具有模糊性，法学领域不宜采用。
在此，还要注意区分社会公共利益和社会整体利益。社会整体利益主要是强调其整体性。从哲学上讲整体是相对于局部或部分而然，是蕴含在部分当中，绝对的整体是不存在的。并且从利益的角度来说，社会整体利益作为全体社会成员的共同利益很难取得社会所有人的共识。前文中也提到社会既指整体社会，也包括部分社会，在我国经济转轨的过程中，社会弱势群体这一部分社会的法律保护已经成为共识，若一味地强调社会整体利益，这些群体的利益将被忽略，不能与法律的实践相契合。
因此，社会本身就是由多个人构成的有机体，具有整体性和公共性。社会公共利益包含社会整体利益，公共利益，而且目前我国在立法中普遍使用的就是社会公共利益。如《中华人民共和国民法通则》第7条、第58条，《中华人民共和国合同法》第7条、第52条的用语是社会公共利益。
公共利益的含义篇10
关键词：公共管理；公共利益；冲突关系；政府职能
新时代公民对政治参与的热情日益高涨，如何利用公民政治参与热情，激发公民“主人翁”意识，是政府各管理部门需要思考的问题。只有统一协调好公共管理事务与社会公共利益的关系，维护好公民切身利益，才能更好地鼓励人们参与到政治决策中来，促进社会公平，完善中国特色社会主义建设体系。
一、公共管理的含义
公共管理是指政府部门发挥宏观调控的职能，整合社会各种发展资源与力量，运用先进的管理、经济、政治、法律方法，提升政府办事效率，树立政府威信力，拓宽社会公共服务范围，从而实现社会公共利益，其主体一般有两个部分，分别是政府部门和以公共利益为指向的非政府组织[1]。
公共管理是一种新型发展课题，在我国处于起步阶段，其主要研究内容包括公共资源、公共项目、社会内容等三方面，它强调政府绩效的重要性，指出政府需要对社会治理承担主要责任，政府工作只有以维护人民利益为出发点，开展各项公共管理事务，才能得到公民的认可，建设服务型政府，比如政府要统筹规划矿产资源、水资源、森林资源、土地资源的使用，要建立“村村通“公路体系。
二、公共利益的含义
公共利益，简单的来说，就是人民公共的利益，它不同于集体利益和个人利益，也区别于国家利益和社会利益，专指在特定范围内或者一定社会条件下多数主体相同的利益，具有主体共享性和主体数量可变化等特征。如何区别公共利益和国家利益、集体利益是政府有关部门实践工作的重点[2]，比如促进社会和平，保护公民隐私权和财产权等。
在我国，实现公共利益的主体是政府相关管理部门，政府有关部门需要统筹好公共利益与个人利益之间的关系，发展公共利益体系，明确公共利益范围，保护人民与国家的公共利益，比如有公民为追求个人利益的时候，损害了社会公共利益，就需要国家运用法律的手段予以制裁。
三、公共管理和公共利益的冲突关系
从哲学的角度来看，公共管理和公共利益是统一和对立的实例，政府要发挥主观能动性，理顺公共管理和公共利益之间的冲突关系，更好地维护社会公共利益，提升人民生活质量，促进社会和谐发展。
（一）政府职能发挥不到位，公共管理主体体系不健全
政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，在公共管理体系中，政府主要发挥其社会职能，即调节社会公平和组织社会保障的职能[3]，但在现如今实行的公共管理体系中，政府职能发挥有待进一步提高。
比如财政部在2015年12月3日颁布的《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》（以下简称意见）中指出要大力扶持村级集体经济发展，壮大村级集体经济实力，完善新时期农村“统分结合、双层经营”的基本经济制度。在意见颁发之后，政府相关部门需要发挥社会职能，统筹好政策与部门的关系，保障中央支持村级建设的专项资金能够实时、快速地分配到村民委员会，帮助完善村级公共管理主体，真正做到协调好公共利益与公共管理之间的关系，保护村民利益，建设社会主义新农村。但是在现在的村民委员会中，缺乏真正的公共管理部门，其中的公共管理事务大多都由村干部决策实施，公共管理主体单一，降低了公共管理内容的透明度，加大了公民与政府之间的利益冲突，即加大了公共管理事务与社会公共利益之间的冲突。
（二）政府公共管理不到位，公共利益缺乏实体保障
政府对于公共管理活动组织不到位，公共利益在一定程度上受到损害。比如在我国的部分垄断行业（电力公司、通信行业等）中，就存在一部分依靠自己的权利获取财物的现象，从这个现象中我们可以看出，政府对于这些行业的监督力度不够，让个人利益在公共管理活动中处于优势，损害公共利益，加剧了公共管理与公共利益之间的不协调。
（三）公民参与政治程度不深，公共管理决策缺乏民主性
实现社会公共利益需要政府和公民共同努力，统筹社会各界资源，出台各项政治措施。开展各项公共管理活动之前，需要采纳民众建议，从民众利益出发，实现公共利益。目前，我国公共管理体系较为落后，尤其在公民参与政治程度上。公共管理事务处理过程中发生的问题，不能通过民主决策马上得出解决办法，民众建议不能及时采纳，造成了公共管理活动与社会公共利益的冲突。
制定公共管理的政策中，政府部门往往在如何界定集体利益和公共利益中徘徊，作为维护公共利益的主体，政府部门需要从社会公共利益出发，寻求集体利益与公共利益之间的平衡点，健全公共利益体系，明确公共利益范围，在不伤害个人、集体利益的前提下，减少公共管理与公共利益之间的冲突。
比如在举行听证会的过程中，公共管理部门要拓宽听取民意的渠道，利用网络平台，广泛听取公民建议，在决策的过程中，参考公民诉求，增大管理决策的民主性和透明性，统一公共管理和公共利益。
四、结束语
公共管理与公共利益之间是统一与对立的关系，从统一的角度来说，公共管理开展各项事务的目的是实现社会公共利益。从对立的角度来说，在实施公共管理的过程中，由于公共管理部门的缺乏，导致政府职能效应发挥不到位，加剧了公共管理与公共利益之间的冲突，只有协调好公共管理与公共利益，促进社会公平，提高政府服务能力，建立政府威信力，才能最大程度化的实现社会公共利益，提升我国国际竞争力。
参考文献：
[1]卢秀娟.基于新形势的公共管理与公共利益冲突关系分析[J].佳木斯职业学院学报，2015，09：464-465.