司法行政体制改革方案篇1
>>台湾的司法改革司法改革转向司法改革再出发中国的司法改革司法改革的空间上海探路司法改革司法改革的“后视镜”改革：司法“去干扰”司法改革需遵循司法规律促进司法改革 实现司法独立以司法改革促进司法公正推行司法改革，确保司法公正夏楠：从“司法改革”到“司法被改革”司法改革的社会思考关于司法改革的对话司法改革:自上而下还是自下而上?司法改革：虽难却可期司法改革的新突破司法改革虽难却可期上海：司法改革进行时常见问题解答当前所在位置：中国>管理>司法改革基调司法改革基调杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！document.write("作者：王丽娜")
申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。去除司法地方化，不仅需要司法财政体制的变革，还需要人事制度改革这架马车。
司法改革正在经历一个至关重要的节点，甚至决定未来五年的走向。
2013年11月9日至12日，中国共产党十八届三中全会召开，审议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将为新一轮司法改革指明方向。
此前2004年及2008年，在中央司法体制改革领导小组的统筹下，中央分别以意见的方式作出司法体制和司法工作机制五年改革部署。该小组成立于2003年5月，在中央直接领导下，由中央政法委员会、全国人大内务司法委员会、政法各部门等负责人组成，从国家层面加强对司法改革的领导协调。
照此惯例，中央新一轮司改意见在即，司法机关则会相继改革纲要或实施意见。
业已的中共十报告称，“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”这被认为是新一轮司法体制改革的“宣言”，直接指向司法机关行政化和地方化弊病、司法权力运行机制等。
新一轮司法改革将如何确保司法机关独立行使司法权？改革酝酿阶段的争议和难题是什么？改革的重点问题有哪些？学界和实务部门期待的人财物体制改革能否撬动，其可行性和难点又是什么？
这些问题的最终方案将决定未来司法改革的走向。尤其是在近年来司法改革的内部、外部评价不一，司法改革的期待值略有下降的背景下，上述议题更需长远和科学的设计方案。司法经费变账本
2013年10月23日，一封来自财政部的信息公开告知书送达至北京市两高律师事务所律师董正伟手上。此前9月4日，他向财政部申请公开2011年、2012年全国法院收取的诉讼费和支出的办公经费，及同年度执法机关、司法机关的罚没收入。这是他第二次申请此项信息公开。
财政部此次答复称，2011年度中央本级诉讼费收入0.68亿元，地方诉讼费收入107.85亿元；2012年度中央本级诉讼费收入1.03亿元，地方诉讼费收入132.94亿元。董正伟称，虽然数额比他预测的少，但财政部首次向其公开了这项数据。
对于办公经费，财政部答复称，法院经费预算、决算和财务资料属于国家秘密不予公开。对于罚没收入一项，财政部称可通过网站查阅所需数据。因对办公经费一项回复不满，董正伟向北京市第一中级法院提起行政诉讼。
董正伟称，他关心法院的收入和支出是想知道法院的经费是否够用，以及对地方财政的依赖程度。其实，据《财经》记者了解，这正是目前司法改革酝酿中涉及的一个问题，有关部门已在计算司法机关的收支账，以评估司法经费由中央财政负担的可行性。
司法经费体制改革无疑是司法改革中最值得期待的内容之一，但也困难重重。
政法经费管理体制已被学界诟病良久，“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的传统体制，使司法机关过度依赖地方，在独立行使职权时易受干扰，形成司法的地方化弊病。上一轮的司法改革即已关注此问题。2008年，《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》提出，将政法经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”，中西部困难地区通过中央财政转移支付。其中，人员经费由同级财政负担，公用经费（包括日常运行公用经费和业务经费）和业务装备经费由中央、省级和同级财政按比例负担。
虽然，政法经费的保障力度有所加强，但仍以同级财政负担为主。
关注司法改革的人士透露，最高司法机关对经费改革的期待较高，但因涉及中央和地方的财权划分比较棘手，需要协调中央与地方、政法机关与财政部门等关系方能推进。人员经费则因为比较固定，按照人事编制由地方支付争议不大且惯例如此。争议最大的是公用经费由谁负担和管理，“这部分款项是活钱，又不好管理”。
其实早在2002年，中共十六大报告就提出改革司法机关的人财物体制，随后2004年法院和检察院都提出探索建立业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。但这项改革并未真正进入议程。
有学者对《财经》记者分析，当时对这项改革的认识并不统一，征求意见时反对声音不少，一些地方司法机关习惯依赖地方党政，办案中遇到困难希望地方党委协调，并不希望财务独立。另外，东部和西部甚至一省之内财力并不均衡，经济发达地区的经费保障比较充足也不愿意改。
接近法院系统的人士表示，现在的情形已与十年前不同，随着司法改革的深入，和目前司法公信力下降的现实，来自司法机关的阻力在减少。
此外，学界也多在呼吁司法机关人财物的独立，并提出了一些思路。有学者提出全国法院经费单列，由中央财政统一拨付，最高法院支配、管理并逐级下达各级法院。但这与最高法院的职能不符。而交给司法行政部门支配管理目前也不现实。
南开大学法学院教授侯欣一称，当前的司法改革应着力于去地方化已基本形成共识，问题是去地方化的程度，财政权是上收至中央还是省级，中央是否有财力保障，如何照顾不同地区的经济差距？
据了解，中央投入的成本也是司法改革前期讨论中有关方面担心的内容之一。但从全国法院的收支账看，至少是收支相抵。
在司法改革酝酿阶段，有关部门的设想方案之一是除人员经费由同级财政负担外，其他经费均由中央拨款两级（中央和省级）管理。初步设想是最高法院和最高检察院、高级法院和省级检察院由中央统管，省级以下的法院和检察院的财政由省一级管理。这一方案最终能否被采纳，还需要看决策者的决心。
清华大学法学院教授张卫平表示，司法经费改革涉及到财政、发改委等部门，需要全局性的考虑和制度设计，比想象中的复杂。人事权的改革
去除司法地方化，不仅需要司法财政体制的变革，还需要人事制度改革这架马车。这也是学界和司法实务部门的主流观点。
与司法财政制度相配套，有学者认为人事制度也应垂直管理，将地方法院、检察院的人事权上收至省级管理。另外一种思路是，人事任免权上提一级，由上级人大及其常委会选举和任免下级法院院长、检察院检察长和其他司法官（法官和检察官）。
中国人民大学法学院副教授程雷认为人事体制改革的难度更大。在他看来，中国对司法机关财政制度的宪法规制薄弱，宪法及相关法律对司法机关的财权并没有明确具体的行使方式。如果将地方司法机关的财政权收归省级财政甚至中央财政都符合宪法精神，在改革中并不存在宪法障碍。但人事权不同。
按《宪法》规定，地方各级人民代表大会产生各级法院院长和检察院检察长。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和两院组织法进一步授权明确地方各级人民代表大会对法官、检察官的任免权。由此人事权改革的可能性、可操作性，成为目前司法改革中的一大难点。
据《财经》记者了解，有关部门希望在技术上采取变通的方式，在提名权而非任免权上有所探索和改革，但还需进一步会同组织人事部门等的意见和建议。
程雷认为，可行性较强的方法是修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和两院组织法中有关提名权的规定。今年10月30日，对外的十二届全国人大常委会立法规划表明，两院组织法已被纳入全国人大五年立法规划。
程雷建议修法时赋予省级法院、检察院向县市两级人民代表大会及常务委员会提名两院两长的权限；同时对党管干部的原则和体制进行相应地调整，将县市两级两院两长的考核、任免建议权收至省委组织部门，并规定由省级法院检察院协助考察、建议；探索省级法院检察院统一遴选、考核、推荐本省法官检察官的机制，其推荐的人选提请同级人大常委会任免。
由此产生的一个担忧是，如果省级法院对下级法院的法官有提名或建议权，基于中国的上下级法院是监督与被监督的关系，这势必影响下级法院独立行使审判权，如何进行规避和制约也是问题。
其实，在司法改革的研究中，还有学者和实务部门人士提出设置司法管辖区，与行政区划分离从根本上摆脱人财物受制于地方的困境。但程雷认为，突破行政区划设置司法管辖区与现行宪法冲突，在宪法未修改的前提下，这一主张不具有可行性。
另据了解，虽然学界和实务部门有设置行政法院的呼声，但不太可能出现在下一轮司法改革的规划中。规范司法权力运行
目前，由于司法机关不能依法独立公正行使司法权，使得司法实践中产生了权力案、关系案、人情案、金钱案，并进而影响到司法的公信力。
干扰司法的权力、关系、人情等法外因素，其来源法院内外均有。在法院内部，比如实践中“判者不审审者不判”“合而不议”的情形，下级法院向上级法院请示等。检察系统的情况与此类似，司法机关内部行政化倾向严重。因此，如何优化司法权的配置一直是司法改革的重要内容之一。
在学界，法院审判委员会备受指摘，不少人持取消审委会个案裁判功能或审委会的观点。但来自法院系统的人士表示，基层法院的法官素质还有待提高，一些重大、敏感案件完全由法官自主裁判并不现实，审判委员会参与讨论案件目前还有必要。
张卫平称，审委会的最大问题是不直接审理案件，但却对一些案件的裁决具有决定权。另外实践中，还存在审判人员为推脱责任将案件提交至审委会的情形。这是法院内部行政化运作的一种表现。最理想的改革方案是取消审委会，但又面临一个难题，如果法官的裁判能力不足，不能通过集体意志做出正确裁决。因此，如果不能一步到位取消审委会，应具体明确法官责任和审委会讨论案件的范围、方式、程序，以改变审委会通过审判人员汇报案件引导最终裁判的现状。
据悉，上述问题都在新一轮司法改革酝酿和设计的考虑之内，未来司法改革将明确四级法院和检察院的功能定位，法院审委会和检察院检察委员会的职责和权限划分，规范上下级司法机关的关系，理顺合议庭与审委会、院长、庭长的关系等，以解决司法的行政化，形成权责明晰的司法权运行机制。
目前，最高法院正在配合中央司法改革办公室研究确定新一轮司法改革的总体规划，并在起草《人民法院第四个五年规划纲要》。今年10月30日，最高法院新一届党组的“1号文件”——《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》（下称意见）。
意见对审判权力运行改革已有简要概括，其中要求坚决贯彻法院依法独立行使审判权的宪法原则，全体法官都要养成敢于坚持原则、敢于坚持真理、敢于依法办案、敢于担当责任的职业品格。进一步落实合议制，深化合议庭改革，切实解决合而不议、简单附议等问题。院长、副院长、审判委员会委员、庭长和副庭长，要坚决支持合议庭和独任庭依法公正审理案件。上级法院要坚决支持下级法院依法独立公正行使审判权。
对各级法院的院长、庭长的职责也将进行改革。今后院长、庭长的审判管理职责，应集中在对相关程序事项的审核批准、对综合性审判工作的宏观指导以及排除不良因素对审判活动的干扰等方面。建立院长、庭长行使审判管理权全程留痕的制度，防止审判管理权的滥用。
深圳市福田区法院正在试点“审判长负责制”，旨在弱化行政色彩浓厚的庭室架构，取消庭长的案件审批权和人员管理权。郑州市中原区法院也在试水“审判长负责制”。
意见还提出，健全和完善错案评价标准和问责机制，建立科学公正的错案评价体系。相关文件将于近期出台，这也势必会倒逼建立权责明晰的审判运行机制。
现实中，赵作海案、佘祥林案等一批冤错案的形成，还将矛头指向政法委协调办案的传统模式。
据悉，政法委高层的改革决心很大，将不再直接干预具体案件。在今年初的全国政法工作电视电话会议上，中央政法委书记孟建柱已经释放了改革信号，表示要进一步明确党委政法委的职能定位，提升协调解决事关政法工作全局的重大问题的能力，提升领导政法工作的科学化、法治化水平。
另据了解，最高法院已起草《关于进一步深化审判权力运行机制改革的若干意见》，现处于论证阶段。意见与这一文件应是法院未来五年改革的路线图，均曾在今年7月举行的全国高级法院院长座谈会上，内部征求意见。
关于检察权的改革，应该是参照审判权的改革方案进行。程雷称，检察长负责制与检察官办案主体地位，实质上是检察一体与检察官独立的关系界定问题，这一矛盾关系因为中国检察权的特殊定位、具体检察职能的多元化而更加复杂。
另外，司法公开的力度将会加大，让司法权在阳光下运行。最高法院将力主推动裁判文书、审判流程、执行信息公开，但仍是以向当事人公开为主。对于社会公众关心的官员贪腐案件向社会公开的程度如何，仍是待解之谜。司法官的职业化建设
去司法的行政化和地方化，确保法官和检察官独立行使司法权，无疑是给法官、检察官“放权”，这必须依赖于依法独立行使司法权的职业保障机制，才能打造正规化、专业化、职业化的司法官，从而实现司法公正。
2002年，最高法院首次提出法官职业化建设，但推进有限。上一轮的司法改革即提出，制定与法院、检察院、司法行政机关职业特点相适应的职务序列的意见，建立和完善法官、检察官及其辅助人员分类管理制度，修改完善符合职业特点的一线办案法官、检察官退休制度等，但因涉及一些体制性因素等多种原因，实效并不明显。
法官和检察官的职务与权力运行模式与一般行政人员存在较大差异，但长期以来中国的法官和检察官属于公务员序列，职务划分和工资依照公务员管理。《法官法》早在1995年就规定，法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点由国家规定，但相关规定至今未出台。
在基层法院工作的一名法官对《财经》记者称，近三年来，他所在的法院陆续有近20人辞职，包括立案庭庭长、副庭长，一些法官脱离审判岗位主动选择了司法行政岗位，还有人转而去考取其他单位公务员。他称最主要的原因就是基层法官收入低，升迁无望或晋升机会低于同级行政部门，而且在“诉讼爆炸”时代工作量重压力大。如果司法改革给法官“放权”，其权责更大、风险更高，但待遇不变，这一矛盾将更加突出。
法官和检察官的职务序列单列制度，在法学界和司法部门没有太大争议，最高法院也在力图推动此项改革，希望提高法官的待遇，但难点是协调与其他部门的关系。有关部门认为公务员正在进行改革，法官检察官序列单列会影响公务员改革的通盘考虑。
最高法院司法改革办公室法官何帆曾撰文分析，法官单独序列改革和建立有别于普通公务员薪酬体系的合理性，并提出了具体的改革思路：即先改革法官管理制度，提升法官入职条件，完善法官高薪的前提；再加大“去行政化”力度，使法官真正说了算；然后构建法官薪酬机制，切实提高法官待遇。
最高法院近日下发的“1号文件”称，将推进法院队伍分类管理的制度建设，进一步明确法官、审判辅助人员和司法行政人员责权关系。科学设置各类人员职级比例和职数编制的提法，是建立法官员额制的设想。法官员额确定后，原则上只有在出现空缺时，才能补充招录和任命法官，目前部分法院已在试行此项改革。
分类管理制度改革是实现职业化建设的核心问题，有利于建立符合司法规律的管理制度。但也有法院人士担心，未来书记员的发展空间更小，必须完善书记员的管理制度。
程雷认为，法官和检察官职务序列单列并辅之以职业待遇的提高，必然会引发其他职业及社会的质疑，因此还应通过推进法官、检察官的选任、考评与奖惩机制改革，以回应法官、检察官为何高薪的质疑。在司法官的选任上，他建议增加为期两年的入职培训。
司法行政体制改革方案篇2
>>台湾的司法改革中国的司法改革司法改革的“后视镜”司法改革的社会思考关于司法改革的对话司法改革的新突破司法改革的真问题论司法环境与司法改革的互动司法独立视域下的中国司法改革论中国司法改革语境下的司法民主局促的改革空间增城检察院司法空间的营造“维稳”语境下的司法改革回到司法改革的真问题董必武司法改革思想的启示中国司法改革的路线选择司法改革的若干具体路径论司法改革的路径选择不可逆转的司法改革目前的司法改革与律师成长常见问题解答当前所在位置：中国>政治>司法改革的空间司法改革的空间杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！document.write("作者：李克诚")
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新一轮司法改革已箭在弦上。中共十八届三中全会上提出，“建设法治中国，必须深化司法体制改革”。这也是执政党继十上提出“进一步深化司法体制改革”的表述后，再一次用力度更猛的词汇—“必须”—来表明推进这项改革的决心。
十八届三中全会闭幕次日，在最高法院党组扩大会议上透露，三中全会对司法改革作出“一系列重大部署”，法院司法改革“面临前所未有的重大机遇”。多位受访的法律界人士对《南风窗》表示，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为司法领域勾勒的改革图景“振奋人心、理念先进，直面沉疴、富有诚意”。
按照惯例，接下来有望出台的还有关于推进司法体制改革的具体实施意见，并制定落实改革部署的“路线图”和“时间表”。
中国要在未来数十年完成向现代化国家的成功转型，建设“法治中国”、推进司法改革，将是兼具工具性策略和价值追求的基础性工作，其重要性艰巨性不言而喻。十年司改几多曲折
自2004年中共中央制定《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》算起，新时期中国司法改革的探索已走过10年历程。然而，回溯这段历史可发现，我国的司法改革在路径选择上却呈现出两种截然不同的风格特点和价值取向：在2008年之前，司法改革相对更强调司法的专业化、职业化和独立地位；在2008年之后的5年，改革更加强调“司法大众化”，在司法政策上以“能动司法”、“大调解”等为主标签。
司法改革的方向之所以在2008年前后由“司法职业化”向“司法大众化”转向，原因很多。但一个不可忽视的背景是，随着社会剧烈转型，利益分化、纠纷猛增，面对暴涨的司法需求，正义的供应能力难以匹配，司法机关的公正度和公信力遭到了越来越多的民众质疑—每年全国人大会上，最高法、最高检的工作报告获得的反对票、弃权票，远远高于行政、立法机关，则是明证。在这种背景下，司法机关为了化解社会矛盾，重提“群众路线”，试图借此平息外部的压力。但随之而来的是，洪流加剧，“不信法”、“信上不信下”的社会心理得到强化。
2012年10月，在中共十召开前夕，《中国司法改革白皮书》，历数近年来司法改革所取得的累累硕果。这也是最高院、最高检在5年任期届满之前，向社会公布的改革“成绩表”。然而，在这次新闻会上，不少媒体记者的尖锐提问也从一个侧面验证，尽管司法系统改革很努力、很辛苦（最高法、最高检推出了百余个具体的改革措施），但司法改革的成果和成效并没有得到民众的认同。
持续关注中国司法改革进程的知名学者、北京理工大学法学院教授徐昕认为，中国2008～2012年这一轮司法改革，在很多方面也取得了不少进展，如案例指导制推行，政法经费保障体制改革，铁路公检法系统转制，量刑规范化等，但是，这些举措多局限于某一具体领域的“技术性改革”，并没有触及司法体制的深层次问题，因此，司法公正、公信和权威“基本上没有改进”，“民众对司法的不满有增无减”。深层痼疾
在法律界人士看来，受困于司法的过度地方化、行政化、官僚化等体制性痼疾，我国司法官和司法机关的独立性很差，难以独立办案，进而影响了司法公信力，这才是我国司法改革需要直面的“最大问题”。
我国现行的司法体制适用的是“条块结合，以块为主”的领导模式，也即地方司法机关接受同级党委和上级司法机关的双重领导。但当上级司法机关与地方党委的意见不一致时，地方司法机关通常是听命于当地党委，因为地方司法机关的人、财、物都是归地方“块块”主管。这也是造成司法权“地方化”的体制原因。
司法权地方化，前几年较突出的是司法的地方保护主义盛行，“外地人来到本地难诉讼”、“本地法院到外地难执行”。近几年较明显的则是行政诉讼（“民告官”案件）胜诉率寥寥无几。而多年未变的则是，地方党政领导对司法个案的干预以及对司法机关为地方发展“保驾护航”的指令和插手。中部地区一基层法院负责人对《南风窗》记者说，一些民事、经济案件，从案件的受理、审理、裁决到最后的执行，双方当事人都会使出浑身解数，“搬出”方方面面的领导打电话、写条子、捎口信，“八仙过海、各显神通”，好像“打官司”就是在“比关系”。一些刑事案件，也会遇到相关领导直接干预、过问和说情的情况。
对于地方司法机关的领导来说，或者“顶不住压力”，或者出于对自己将来晋升的考虑，只得按照领导的意图来办案。这不仅损害了司法的公信，也带来整个社会风气的败坏：普通民众怀疑法律的“有效性”，遇到麻烦首先想的是找关系、找领导。
不仅遭受着外部力量的干涉，司法官和司法机关在独立办案上也受困于内部的过度“行政化”。河南省高级法院院长助理王韶华博士撰文称，我国法院审判组织的正式和非正式层级加起来有8个之多：主审（办）法官、审判长、主管庭长、庭长、审判长联席会议（或庭务会）、主管院长、院长、审委会。在这样的层级之下，法官、合议庭几乎丧失了对其审理案件的决定权。此外，上下级法院之间的案件内部请示与审批制度，也使得上下级法院之间“监督与被监督”的关系几乎演变成了“领导与被领导”的关系。“审者不判、判者不审”现象普遍存在且有愈加严重趋势。直面“总病根”
也正是看到了司法地方化、行政化的诸多弊端，近年来，法律理论界和实务界的人士不断地呼吁进行根本性的涉及深层体制性问题的司法改革，以重建司法在公众心目中的公正公信的形象。但过去几年，我国的司法改革仍深陷于各自部门主导的外科手术式的“技术性微调”的改革方案漩涡中。
因此，当第一时间看到了中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关司法改革的论述后，苏州市姑苏区法院常永涛法官对《南风窗》记者兴奋地说：“这一次，我看到了中央在司法改革上的诚意。一些被业界诟病好多年的那些‘老大难’问题、体制机制性问题，这次统统给予了正面回应。”司法改革的成果和成效并没有得到民众的认同。
常永涛说，中央关于司法改革的新思路，正是直面司法机关审判权、检察权独立性差这一“总病根”，选取了“去地方化”和“去行政化”这两大突破口，多管齐下，“疗伤治病”。他分析说，在“去地方化”方面，省以下的地方法院、检察院在人、财、物上脱离地方，由省里统一管理；在“去行政化”方面，主要是改革审判委员会制度，让主审法官和合议庭对其审理的案子真正负起责来，改变以往“审者不判、判者不审”的弊端。
江苏省人民检察院案件管理处处长尹吉此前曾受邀参与了中央相关部门司法改革的前期调研和座谈。尹吉对《南风窗》记者说，区县和地市法院、检察院的主要领导以及人员编制、财政经费由省里统一管理，将会大幅压缩地方领导干预司法的可能性。他举例说，现在，不少地方检察院对县处级领导干部的立案调查，都须事先征得地方党委主要领导的同意，履行了请示报告程序才能进行，但今后将有望变为“事后通报或同时通报”。此外，这一改革也有助于减少各种冤假错案。目前，对于一些疑难案件或者有重大影响的案件，地方上的政法委多会出面协调公检法，对于一些证据不足的案件，基于案件以外的政治上的考虑，多会“重罪轻判”，但今后由于不再受制于地方，地方政法委在个案协调上的力度也将会大大降低。
上海大邦律师事务所丁金坤律师说，让司法权集中于中央系统、不受地方干涉，以提高司法的公正性，这是改革的本意。但是，要警惕“当司法权集中于本系统，也可能出现系统性司法腐败”。
但常永涛法官认为，地方法院由省里“垂直管理”，并不意味着改变了现行的上下级法院之间的审级监督关系。他提醒说，要注意到中央文件在措辞上的精准表述—“人财物统一管理”，而不是“人财物统一领导”。此外，新改革方案也提出，“规范上下级法院审级监督关系”、“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制”，目的正是为了减少法院内部对主审法官的干涉。
然而，改革方案如何落实为现实的良好制度设计，许多困难还有待克服。以地方法院、检察院领导层的人事提名权和任命权的调整为例，将涉及多个部门的权力和利益再分配，且要对现行《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等多部法律进行修改。
司法行政体制改革方案篇3
党的十六大要求的司法改革，不仅是改革司法机关的不合理因素，还包括各级人民代表大会、各级政府及其有关职能部门的不合理因素，这些问题都关系到国家的方方面面。不仅涉及法院、检察院，还涉及到人大、组织、人事、计划、财政、法制、公安、司法、安全等部门。根据我国政治体制改革的实际情况，应在中央建立一个统一的、独立的、具有高度权威性的国家司法改革领导小组。并依托中央政法委员会组织上述机关及法学、政治学等各方面专家献计献策，以消除过去改革中存在的各自为政，部门利益与地方偏见等影响。司法改革领导小组独立于立法、司法与行政这几个系统，能有效的协调立法、司法和行政的关系。并可通过及时、全面的收集整理相应信息，描绘保障我国政治、经济发展大局相适应及wto要求的司法改革蓝图。通过进一步处理好改革与立法之间的关系，保证改革成果的制度化、法律化，并能切实推进改革方案在全国的实施。司法改革领导小组应有权对司法机关和司法机关与行政机关之间的权力进行再分配，以真正实现司法资源的合理配置和司法效益的最优化。从而使司法改革冲出困境，由技术层面走向实质层面。
设计结构化改革理念
结构性的改革要求从消除法外特权出发来考虑问题。不仅是承认现行法律确当性基础上的技术性改进，而且是首先将一切社会团体和每个公民都纳入法律轨道。法律不是单纯治国的“重器”，而是公正、公平之保障。要将公正、公平司法的前提——法治(therulelaw)与任何社会、任何时期都存在以法律控制公民或社会政治局面的法制(therulebylaw)分开来，这样才能保障独立，才能避免发生偏离公正的主观司法与司法腐败。司法的权威性与可信度，是由高度职业素养的法律人士来保证。要通过改革，让人们对司法的公正、公平更具有信心；让司法独立的意义、司法从业人员的素质问题得到根本的解决；对法律的“信仰”、对司法制度的“信念”问题被潜移默化。这样的改革从观念上、结构上和管理机制上入手是与过去的功能性改革不同的。
设定司法改革的路径
保障独立。司法独立是司法的内在本质，是司法活动的一般规律。司法改革的对象——司法有其自身的独立性，一方面体现在改革指向的客体，即司法部门与其他机关和个人的机构设置上的独立性；另一方面体现在司法系统内部的构成以及运作上。保障这种独立性需建立良好的社会公正评判体系。就宪法而言，第126条明确规定“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”并对检察权的落实也作了相应的规定。但由于宪法自身所具有的原则性、宣言性与执行中的偏差，使司法独立的状况与宪法的善良初衷大相径庭。要真正实现司法独立，首先意味着司法机关在从事和财政上的自主，这样可通过设置不同于行政区划的司法机关，将司法权与行政权和地方立法权分割开来，达到司法外部体制独立。就内部而言，要扭转司法业务与行政事务交叉、混合甚至冲突的状况，可进行司法机关内部的职能分工，减少审核，给承办案件的法官、检察官更多的自，并从体制上减少行政色彩，要整合资源，形成行政管理与司法业务的二元制，从法律上明确司法人员准入、任命、奖惩、待遇及受监督规定等。用法律促进法官、检察官地位独立、身份独立、活动独立。
追求效率。司法机关要严格依法办案，要切实做到：“以事实为根据，以法律为准绳”不偏不倚，完整准确地适用法律。在确保办案质量的前提下，要着力提高办案速度，缩短处理案件周期。树立严格的办案时限观念，并力争从立法上明确违反诉讼时限的责任，以达到实现社会效果、政治效果与法律效果的统一。
司法行政体制改革方案篇4
关键词：司法改革；改革路径；整体推进
一、现行司法改革的病灶：整体性的缺失
伴随着世界性的司法改革浪潮，我国在20世纪90年代特别是同志在十五大报告中提出司法改革的口号之后，司法改革已经成为当今时代的强势话题。[1]不仅法学界对此给与前所未有的关注，就连广大民众在谈起司法改革时亦是津津乐道；不但最高司法机关纷纷出台了相应的改革方案[2]，据以指导各自系统内的改革，而且地方性的司法改革也是异常活跃，名目繁多、形式各异的改革举措频频登台亮相。其中虽然不乏真知灼见的改革举措，如国家统一司法考试制度、司法威仪、办案机制、机构设置、司法培训、庭审方式等改革都取得了积极的效果，但是透过如火如荼的司法改革，我国司法制度中长期存在的司法官员非职业化、司法行政化、司法地方化等诸多积弊依然冥顽不化，司法不公仍然层出不穷，司法腐败依旧“腐而不败”，作为司法改革的最大目标——司法独立依旧是“雾里看花”。
虽然，我们不能就此断言我国司法改革已经完全失败，但其微乎其微的实际成效已经是不争的残酷事实。究其原因主要在于我国司法改革的路径缺乏整体性。其主要表现有：（1）司法改革缺乏统一的组织机构进行统一的规划与领导，司法机关和立法机关、行政机关在司法改革方面存在脱节现象，导致两大司法机关只能在各自的权力范围之内进行力所能及的改革，这使得检法两家进行的所谓改革从一开始就缺乏制度创新品格；（2）审判改革与检察改革之间相互独立、各自为政，缺乏应有的协调、交流与沟通，导致检法之间内耗不断、冲突频频，这不仅浪费了有限的资源，而且无助于司法改革的整体进步；（3）司法改革采取由下而上的局部扩展方式，许多地方司法机关借口“改革无”、“恶法非法”、“法无明文规定皆自由”等，随意进行“良性违法”或者“恣意造法”式的改革，从而严重地破坏了法制与司法的统一；（4）已经出台的司法改革措施缺乏统一的部署，基本上保持一种“头痛医头、脚痛医脚”式的零敲碎打状态，这直接导致我国司法改革虽然耗费巨大人力、物力、财力资源但仍然进展缓慢。
纵观20世纪90年代中后期到21世纪初的司法改革，是在整体性缺失的情况下进行的一场盲目行动，依靠昂贵的代价换来的所谓改革成就极为有限。眼下，我们国家正在开足马力，利用经济全球化、加入wto的绝佳时机全面建设社会主义小康生活，政治体制改革、经济体制改革也正值紧要关头，这为包括司法改革摆脱颈瓶状态、寻求根本性的突破提供了良好契机。为此，笔者主张重塑新世纪中国司法改革的路径，走整体推进之路。所谓司法改革的整体推进是指司法改革作为政治体制改革的一个重要组成部分，不仅要与整个政治体制改革相协调，还要与经济体制改革相适应；不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革，而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。“如果司法改革的整体性不能受到足够的重视，中国司法改革将难以取得成功，已经取得的成果还可能得而复失。”[3]相反，如果司法改革能够遵循整体推进原则，那么改革将会少走弯路，保证其持续健康地发展。[4]因此，整体推进是司法改革获得成功的必由之路。
二、司法改革整体推进的域外实践
20世纪80年代以来，世界各国掀起了一股司法改革的浪潮。虽然各个国家改革的内容与侧重点有所不同，但无不采取整体推进式的改革路径。下面仅以英国、日本、法国、德国、俄罗斯五国的司法改革为例加以说明。
早在1965年，英国议会就设立了法律委员会，该委员会是指导全国司法改革的专门机构，其职责就是对所有的法律不断地进行审查和评价，负责提出具体的司法改革目标。这就使英国的司法改革始终具有整体性和统一性。[5]1977年卡拉汉首相在社会各界猛烈批评检察制度的情况下，授权皇家刑事诉讼程序委员会对检察机构和刑事诉讼的关系进行重新研究。1981年，皇家刑事诉讼委员会建议政府通过议会立法建立一种新的检察机构，政府接受了这一建议，并于1983年由政府内政部发表白皮书宣布将建立独立的英格兰和威尔士检察院。1985年5月，《刑事法》获国会通过。该法规定，自1986年10月1日起，成立英国皇家检察院，并制定皇家检察官法，在全国设立独立的、自成体系、实行垂直领导的检察机构，统一行使公诉权。1991年英国成立了旨在对刑事司法制度的改革问题进行全面研究的皇家刑事司法委员会（RoyalCommissionofCriminalJustice）。该委员会经过近三年的研究和调查，皇家委员会在1993年提交了一份研究报告，就英国刑事司法制度改革提出了353条建议。1998年，英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师，向警察提供建议，从而加强检察官在刑事侦查中的作用，加强检察院与警察局之间的联系，提高刑事司法效率。[6]2001年，英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法：前方的路》，概括了刑事司法改革计划，特别是关于预防、处置犯罪行为的改革以及刑事司法制度的改革。2002年7月，英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书，为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划，意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。[7]
1999年伊始日本政府宣布，将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责，具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。1999年6月9日，日本公布实施了《司法制度改革审议会设置法》。1997年7月，日本内阁根据该法律设置了司法制度改革特设专门机构——司法改革制度审议会。经过两年多的调查审议，司法制度改革审议会于2001年6月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。2001年12月，政府以《意见书》为蓝本向国会提出的司法改革实施方案《司法制度改革推进法》获国会通过。2002年3月，政府内阁会议又决定了司法改革的推进计划。显然，从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看，日本的司法改革具有全面性、整体性。[8]《意见书》也宣称：“涉及到司法制度方面的各种改革，相互之间是有机联系的，需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革，包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的，实际上，这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。”[9]为了确保此次司法改革的整体推进体制，该《意见书》还要求：在内阁中完善强有力的推进体制，继续从国民的角度考虑，一体地集中进行推进；内阁和有关行政机关对司法制度改革制定总体上综合政策，并为有计划地尽早地实现这些政策和措施倾注最大的努力；在财政方面采取特别措施。[10]
在法国，为了全面指导刑事司法制度改革，进行审查并提出修改意见，1988年专门设置了“刑事司法与人权委员会”这一全国性机构。1997年10月29日，法国新任司法部长伊丽莎白•；冀古夫人到任后才四个月，就发表了关于改革法国司法制度的宣言。这次改革是全方位的改革，涉及宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法、行政诉讼法、国际法等各方面的内容。其目的在于提高程序公正与诉讼效率。1998年8月26日，冀古夫人对其上任以来的工作做了一个总结，同时明确了她的工作方向，再次重申了她在1997年10月宣言中的改革纲领。从1998年4月15日到9月16日，司法部的部长会议一共公布了五个改革方案：（1）改革最高司法会议；（2）改革替代措施和提高刑事诉讼的效率；（3）加强刑事公诉和修改刑事诉讼法法典；（4）法律救济和协商解决纠纷的法律方案；（5）加强对无罪推定原则和被害人权利的保障等。目前，法国国民会议已通过了第1、第4和第5个改革方案。此后，司法部又公布了其他一些改革方案，如改革民事司法制度、商事司法制度和改革司法机构的等。[11]目前，法国的上述司法改革工作有的已经完成，有的仍在进行中。由此可见，法国进行司法改革的方法是先由司法部提出统一的改革方案，然后由国民议会以法律的形式对改革方案予以确定并逐步贯彻落实，这使法国的司法改革也具有整体性。
在德国，1998年10月27日施罗德新政府上台以来，雄心勃勃的对德国的司法制度进行120年来规模最大的整体性改革。改革的主要目的就是简化司法程序。其中就刑事司法领域而言，德国最近十年的司法改革主要涉及以下三个方面：（1）转变检察职能，简化诉讼程序。如1993年1月11日德国颁布的《减轻司法负担法》使检察机构在中止刑事诉讼程序的问题上取得了高度的自主性并且在相当大的程度上独立于其他的诉讼参与者：当违法行为的事实构成不足以导致最低的刑罚的提高时，如果行为的后果轻微，那么检察机构可直接做出中止诉讼程序的决定，而无须征得法院的同意。在德国，鉴于检察机构在选择不同程序时所处的战略性位置，几乎全部刑罚的判处都可以受到检察机构的影响。（2）加强对人权的保护。一是在1999年5月26日，联邦内阁接受了联邦司法部长的建议，通过了在刑事诉讼法中确定犯罪人和受害人间的赔偿制度。二是在1998年12月1日，专门的《证人保护法》开始生效，目的是帮助犯罪行为的受害人和保护受害人的证人。（3）增加刑罚种类，完善罪名体系。[12]
1991年苏联解体后，俄罗斯的社会经济、政治制度发生了翻天覆地的变化，与此相适应，俄罗斯联邦对已实行70多年的司法体制进行了一系列大规模的改革。1991年10月24日，俄罗斯联邦最高苏维埃通过《俄罗斯司法改革构想》，正式拉开了俄罗斯司法改革的序幕。该《构想》是俄罗斯进行司法改革的纲领性文件，它以法律的形式决定了司法改革的总体方向。随着司法改革的逐步展开，1994年底，叶利钦总统决定成立俄罗斯总统司法改革委员会。这是一个咨询机构，由联邦法院和行政机关领导人、著名学者、法学家以及法学学术团体领导人组成。委员会在联邦、最高法院、最高仲裁法院、总检察院和律师协会等参加下开展工作，负责协调联邦部委和地方司法改革委员会实施《构想》方面的有关活动。委员会的建立既是俄罗斯推进和协调司法改革的迫切要求，同时也是俄罗斯司法改革逐步走向深入的标志。[13]
三、司法改革整体推进的基本法理
以整体推进的方式进行司法改革，不仅是总结国外司法改革经验的结果，而且其本身具有厚实的理论根基。
（一）改革内容的系统性需要采取整体推进式的改革路径
2001年11月，同志在党的十六大报告中第一次详细地对我国司法改革做出了全面部署。根据该报告，新世纪我国司法改革的具体内容包括七个方面：（1）按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制；（2）从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；（3）完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益；（4）切实解决执行难问题；（5）改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离；（6）加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败；（7）建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。因此，我们从这些内容不难看出，新世纪中国司法改革绝非司法系统内的一次局部调整，而是一次全面而系统的深层次变革，它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且要融入到政治体制改革的整体部署当中，与政治体制改革、经济体制改革相协调发展；它既涉及检察机关与审判机关之间的权力与资源再分配，也触动司法机关与立法机关、行政机关之间的权利与义务关系；它不仅需要司法体制内的因素进行自我完善，还有赖于司法体制外的环境得到优化。显然，单靠司法机关绝不可能达到上述目的。因为，一方面，司法机关具有天然的依附性[14]，根本不可能调动完成上述深层次改革所需要的政治、财政、人力等资源，另一方面，司法机关的任务是执行法律，它本身不具备上述改革所需要的立法权限。因此，为了完成上述改革的艰巨任务，并确保各个领域的改革之间达到统一、协调发展，司法改革的出路只能是由权威的机构按照统一规划通盘考虑，进行整体性的改革。否则，司法改革只能是死路一条。
（二）整体推进式的司法改革方式是维护法制统一的需要
近年来，也许受经济改革成功经验的启发，许多地方司法机关对“自下而上”的改革方式津津乐道，认为“既然改革就应打破陈规，大胆地闯、大断地尝试”，奉“改革无”为颠簸不破的真理，并以此作为强大的精神动力纷纷炮制出各种各样标新立异的所谓改革举措。我们认为，自发地以敢闯、敢试的精神进行改革用在经济改革领域或许合适，但套在司法改革头上则未必对路。这是因为，“经济体制改革的措施可以在局部地区、部分主体之中进行试验性推行。司法改革则不具备这种条件。司法的统一性以至法制的统一性是任何情况下都不能变通的原则。司法改革的进程可以是阶段性的，但改革措施的实行不可能是局部性的。‘凤阳小岗现象’不可能、也不应当出现在司法改革之中。由此可以认为，尽管司法改革需要各级司法机构的积极性，也尽管司法改革的着眼点也在司法机构本身，但司法改革的基本路径或时序应当是‘由上而下’，亦即从总体上设计和制定改革现行司法体制和司法制度的基本方案，并逐步推进与实施。”[15]因此，司法改革不可能采取由下至上的局部扩展方式，而应当采取由上至下的整体推进模式。否则，将导致各个地方各行其是、各自为政的弊端，使“土政策”、“土办法”似的改革举措大行其道，其结果必然是法制的统一性遭到严重破坏。[16]
四、实现司法改革整体推进的基本途径
（一）建立国家司法改革委员会
为了保证司法改革的整体推进，世界许多国家都在司法机构之外设立了相应的司法改革机构，如英国设在议会的法律委员会，日本设在内阁的司法制度改革审议会，澳大利亚设立的法律改革委员会，叶利钦总统设立的俄联邦总统司法改革委员会等。对于我国司法改革的领导机构设置问题，学术界提出了三种方案：一是由中央政法委员会直接领导全国的司法改革工作，其办公机构即为司法改革的工作机构；二是全国人大法律委员会和内务司法委员会联合作为司法改革领导机构，由一名副委员长担任负责人，其办事机构由该两委委员会抽调专人组成；三是设立全国司法改革委员会或全国司法改革领导小组，并组建相应的工作机构。[17]
我们认为，上述三种方案虽然均有助于司法改革的整体推进，但都存在一定的不足。首先，中央政法委员会是党中央专门负责主管法律工作的部门，其地位决定了它难于处理好党与司法的关系。司法改革的最终目标是建立法治国家，而法治国家要求党政分离、司法独立，而由中央政法委员会主持司法改革就混淆了党政的界限，又回到了党政不分的局面。而且，由党领导仍然难以解决制度化的问题，因为它毕竟不是立法主题，缺乏将司法改革计划制度化的正当性。因此，中央政法委不适宜成为司法改革的机关。[18]其次，由于法律委员会和内务司法委员会本身就有各自的繁重任务，因此，如果让它们再额外承担司法改革这个艰巨、复杂的工作，它们肯定会力不从心，从而影响司法改革工作的质量。最后，第三种方案的缺陷在于其没有指出国家司法改革委员会的领导机构。我们认为，为了保障司法改革的领导机构的权威性与运作的有效性、便利性，成立国家司法改革委员会是必要的和可行的，但该委员会宜由我国最高权力机关即全国人民代表大会来领导。[19]同时，还应当对国家司法改革委员会的构成、任务、工作方式等作出明确的规定。
1、国家司法改革委员会的人员构成
国家司法改革委员会的成员应有以下几类人员组成：（1）法律界人士，如法官、检察官、警官、律师、法学专家等；（2）党务人员，如中央政法委、中共中央组织部、机构编制委员会的代表；（3）行政人员，如国家人事部、财政部、公安部和司法部的代表；（4）政协人员；（5）学术团体、协会团体的代表；（6）社会各个阶层的代表。
2、国家司法改革委员会的权限与任务
国家司法改革委员会的任务就是统一组织、领导和规划司法改革，制定全国司法改革的整体方案。待全国人大或全国人大常委会通过改革方案后，以有效的手段来协调各个机关之间的关系、矛盾、步调等，并监督司法改革的执行情况。其权限有：（1）审议有关司法改革的议案；（2）审议与司法改革有关的法律、司法解释等；（3）拟定或提出司法改革的方案；（4）获得独立的经费预算；（5）调查研究有关司法改革的问题时，任何机关、团体、组织或个人应予以配合；（6）监督司法改革的执行情况。
3、国家司法改革委员会的工作方式
国家司法改革委员会的工作方式主要有：（1）研讨会、座谈会，就司法改革的问题进行研讨；（2）调查研究、实证分析；（3）通过召开报告会、新闻会、记者招待会、听证会等方式听取社会各界的意见；（4）向社会公布邮政信箱，设立专门的网站，以便听取社会各界的意见；（5）开展国际交流。
4、国家司法改革委员会的工作期限
鉴于司法改革的艰巨性、复杂性，国家司法改革委会可以成为一个常设机构，除非它已经完成赋予它的所有使命。
（二）制定《司法改革实施法》
为了保障包括司法改革能够整体推进，我们建议由全国人民代表大会制定《司法改革实施法》。《司法改革实施法》的具体内容可由国家司法改革委员会组织拟定，并提交全国人大审议批准。《司法改革实施法》的内容至少应当包括：（1）司法改革的必要性与可行性；（2）司法改革的指导思想与改革原则；（3）司法改革的远期、中期、近期目标与改革的步骤；（4）司法改革的具体内容与改革的方式、方法；（5）司法改革的具体措施；（6）司法改革的组织领导；（7）司法改革的保障措施。
（三）修改相关法律
真正意义上的司法改革必然要突破现行的法律体系，因此，应当在制定《司法改革实施法》的同时，对宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、三大诉讼法等相关法律进行全面认真的修改。同时，要对于《司法改革实施法》相冲突的司法解释、行政规章、地方性法规等进行彻底的清除或修改。
值得一提的是，肯定整体推进式的司法改革，并不意味着绝对排斥局部的先期试验。因为司法改革毕竟不像自然科学那样，能够经由实验和计算实现精确地预测到将会带来的结果，正是改革的这种难以预测性使得试点在具体改革措施的推行中变得极为必要。[20]我国本来就地大物博、人口众多，各个地区的经济、文化等发展极不平衡，虽然制定普适性的规则比较轻松，但实行起来却未必容易。此外，司法改革采取试点的方式具有如下好处：一是可以使国家司法改革委员会评估改革的成本和执行改革所需要的时间，发现进一步改革的主要障碍；二是能为更大系统的改革提供范例，在全面的改革实施之前，其效率和效益受到检验和评价；三是降低改革失败的风险，节制改革的成本。[21]不过，为了避免出现法制混乱的局面，试点必须符合下列条件：一是试点的具体方案，必须由国家司法改革委员会来确定，并将试点情况纳入全国司法改革的整体规划之中；二是试点的单位必须由国家司法改革委员会来指定，并且遵循少而精（具有代表性）的原则；三是试点单位要接受国家司法改革委员会的指导与监督，并不定期向国家司法改革委员会报告试验的情况；四是如果国家司法改革委员会认为实验已经达到预期目的，则应责令试点单位停止试验；五是国家司法改革委员会选定试验的内容时要谨慎，不能动辄就搞试验。
「注释
[1]第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出：“推进司法改革，完善司法体制，健全侦查、检察、审判、执行等制度，强化司法保障和法律监督，支持依法独立行使审判权和检察权。依法办案，犯罪地方保护主义，严格执法，公正司法。”2001年11月同志在党的十六大报告中也从七个方面第一次详细地对我国司法改革做出了全面部署。由此可见，司法改革已经成为党和国家的一项极为重要的紧迫任务。这也难怪司法改革成为社会各界倍受关注的热门话题。
[2]如最高人民法院制定的《人民法院五年改革纲要》、《关于加强人民法院基层建设的若干意见》，最高人民检察院公布的《检察工作五年发展规划》、《检查改革三年实施意见》、《人民检察院基层建设纲要》等。
[3]卓泽渊教授语。参见谭世贵主编：《中国司法改革理论与制度创新》，法律出版社，2003年版，第260-261页。
[4]例如，我国新世纪之初进行的国家统一司法考试改革之所以能够获得巨大成功并受到社会各界的一致赞扬，就在于它是由最高权力机关立法确认并由最高司法行政机关统一组织实施的一项整体性改革。
[5]下文将重点介绍英国刑事司法改革情况，对于民事司法改革情况，请读者参考徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》第二部分，中国政法大学出版社2002年版。
[6]刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第68-98页。
[7]最高人民检察院法律政策研究室组织编译：《所有人的正义——英国司法改革报告》，中国检察出版社2003年版，第1-12页。
[8]丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第79-210页。
[9]丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第91页。
[10]丁相顺译：《日本司法制度改革审议会意见书——支撑21世纪日本的司法制度》，载孙谦、郑成良主编：《有关国家司法改革的理念与经验》，法律出版社，2002年版，第189-191页。
[11]刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第1-48页。
[12]刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第49-67页。
[13]刘立宪、谢鹏程主编：《涉外司法改革的走向》，中国方正出版社，2000年版，第144-155页。
[14]司法机关的依附性是指在现行国家体制下，司法机关赖以运行的全部资源即人、财、物均来源于司法体制以外。
[15]顾培东：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期，第14页。
[16]据法网天坛法律写作社区一位网友的统计（参见，2003年1月8日），仅2002年，全国基层司法机关出台的所谓改革就达二百余例。如果再加上一些“统计黑数”，恐怕各地司法机关进行的地方性改革远远超过上述数字。这些缺乏整体推进的地方性改革的最大弊端就是导致各个地方司法机关的执法标准不统一，从而严重破坏法制司法的统一性。
[17]谭世贵主编：《中国司法改革研究》，法律出版社，2000版，第58页。其中的第三种方案，在第九届全国人民代表大会第五次会议上，已有部分代表为此提出了议案，引起了社会的广泛关注。参见中国新浪网，2002年3月14日。据悉，目前国家正在酝酿司法改革的整体推进方案。参见《南方周末》，2003年8月14日。
[18]钱卫清：《关于建立司法改革委员会的构想》，中国律师网2001年5月1日。
[19]根据《宪法》第70条的规定，该委员会向其他委员会一样，在全国人民代表大会闭会期间，要受全国人民代表大会常务委员会的领导。
司法行政体制改革方案篇5
[关键词]依法治市；法治政府；探索；实践
[作者简介]崔福海，深圳大学学生处讲师，广东深圳518060
[中图分类号]D920.5 [文献标识码]a [文章编号]1672-2728(2009)03-0099-04
法治是政治文明的核心内容，也是政治文明建设的重要途径。法治意味着治国方略的重大转变，标明“自尊自主的人文生活、理性规范的社会合作、亲和可敬的司法正义以及有效节制的政府权力”的理念成为整个社会的共同诉求。深圳经济体制改革的目标是建立市场经济体制，而市场经济只有在法治的环境中才能良好运行：要求建立与之相适应的完备的法律体系；要求政府依法行政，通过法律规范权力；要求司法独立，实现公平与正义。法治与市场经济良性互动，特区法治程度不断提高，是深圳改革开放历史的重要内容。
一、运用立法权，全面推进依法治市
1992年7月，第七届全国人大常委会第26次会议根据《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》，决定授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则制定法规在深圳特区实施，并报全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会备案；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳特区组织实施。2000年7月颁布的《中华人民共和国立法法》，在立法权中不仅保留了经济特区的授权立法权，还赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权，标志着深圳地方立法权有了实质性的扩大。深圳市妥善运用立法权，加快立法进程，注重立法创新，通过制度设计激发改革激情，形成改革共识，巩固改革成果，有力地推动了改革开放的历史进程。
深圳立法的显著特点主要体现在立法过程中坚持立法先行、立法借鉴、立法更新：(1)立法先行。深圳市人大及其常委会制定的法规和深圳市政府制定的规章中，很多是在国家尚无专门立法的情况下，根据特区发展的实际状况进行的先行立法。(2)立法借鉴。深圳在立法过程中大胆借鉴发达国家和地区立法的成功经验，适当超前立法，率先予以规范，为改革的中期和远期目标服务。深圳在公司立法、房地产立法、中介组织立法方面，对香港地区和新加坡的立法成果加以借鉴。(3)立法更新。法律自身的特点决定法律需要稳定，但是法律也不能一成不变，社会生活的飞跃发展会形成新的利益诉求，从而在法律上体现出来，原先的法律规定可能会和社会实际相脱节，因而需要及时对法律进行更新。在立法上体现为修订、完善或者废止原定法规，使法规体系切合深圳实际。
截至2003年11月，深圳市人大及其常委会共制定211项法规，其中属于经济特区立法200项，较大市立法11项。这211项法规标志着深圳特区初步形成了适应本地社会和经济发展以及城市管理所需要的，与国家法律体系和广东省法规相配套的，与国际惯例相衔接的特区法规框架。深圳的立法成果对于保障深圳经济体制改革和发展外向型经济起到了重要作用。在计划经济和传统行政体制高度合一的情况下，深圳要想在经济体制上有所创新，就必须具有一定的自，而在“议行合一”的权力分配原则下，通过立法授权是中央向地方分权的一个主要形式。正是由于这种授权，才拉开了中国制度变革的序幕。同时，由于深圳在整个改革开放历史进程中独特的符号意义，深圳作为“试验田”所取得的立法成果，也为制定全国性的法律规范提供了借鉴。
二、依法行政，建设法治政府
依法行政是依法治国的关键，是衡量国家法治化程度的重要标尺。在向法治国家迈进的历史进程中，最大的障碍是法律的权威难以建立，我国历史上人治色彩浓厚，法治的基础薄弱。建设法治政府，坚持依法行政，将公共管理和行政行为纳入法制化轨道，既是贯彻依法治国基本方略的要求，也是深化行政管理体制改革的重要目标。在依法行政方面，深圳进行了积极探索。
(一)加强规范性文件清理工作
深圳注重加强对政府规范性文件的制定和管理工作，从而规范行政机关抽象性行政行为。2000年10月，深圳市政府《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，决定自2001年起，对市政府及其工作部门、各区政府制定的规范性文件实行统一审查、统一要求、统一公布的“三统一原则”，凡不按“三统一原则”制定的规范性文件不具有执行效力。2002年，深圳市规范性文件审查工作进一步贯彻《深圳市行政机关规范性文件管理规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》着重审查、审核文件内容是否符合wto规则和中国政府加入wto的承诺，是否符合《深圳市审批登记制度若干规定》和《深圳市行政事业性收费管理若干规定》的要求，促进依法行政。
(二)推进城市管理综合执法
1998年5月，深圳市人大常委会通过《深圳市人民代表大会常务委员会关于批准深圳市人民政府在罗湖区进行行政综合执法检查和处罚试点的决定》，该决定根据《中华人民共和国行政处罚法》的基本原则，结合深圳实际，批准深圳市政府在罗湖区进行行政综合执法检查和处罚试点，确认该机构具有独立的行政执法主体资格；在市政府确定的试点范围内，市、区相关行政机关在罗湖区不再行使检查和处罚权。2001年11月，深圳市政府决定在全市范围内开展相对集中的行政处罚权试点工作，在市、区两级政府设立城市管理行政执法局，作为市、区政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的工作机构，行政执法体制改革，精简了执法队伍，解决了执法主体是否合法、多头执法、重复处罚、执法效率低下等问题，提高了行政效率，优化了特区环境，促进了经济发展。
(三)推行依法行政责任制
深圳市依法行政责任制工作在市工商局、国土局、建设局、城管办、劳动局进行试点后，从1999年起在深圳市政府各行政管理职能部门全面实施。依法行政责任制要求各部门应明确本部门的执法依据，一切具体行政行为必须有现行有效的法律、法规、规章作依据；制定规范性文件要做到程序、内容合法，按时上报备案；各部门负责组织实施的法律、法规、规章，需要制定配套措施或办事程序的，应及时制定和完善，要公开办事制度和执法程序，使行政管理活动制度化、规范化、公开化；各部门应全面规范行政执法主体；依法行使职权，做出具体行政行为应符合法律、法规、规章规定的权限，不得超越职权或；对本部门应当履行的法定职责，不得放弃、推诿、拖延或拒绝履行；做出审批、许
可、收费、检查、处罚等具体行政行为，应有现行有效的法律、法规、规章作为依据；执法公正，具体行政行为适当；尊重行政管理相对人的合法权利；建立本部门的行政执法责任制；加强对本部门执法人员和执法行为的监督，建立错案追究制度和执法监督制度。依法行政责任制从执法主体、执法程序、权力监督等方面进一步加强了行政的法治化程度。
(四)实行持证上岗制度
按照依法行政的要求，深圳市政府对全市执法主体进行清理，使全市的执法主体进一步规范，委托执法主体也得到明确。1995年以来，深圳市开始集中对行政执法人员进行法律培训，具备条件者由市法制局发给行政执法证，无证不得上岗执法。到2000年底已培训考核行政执法人员近万人次，共向深圳市43个行政执法机关和6个区88个行政执法机关颁发行政执法证件8159套，执法监督证239套。深圳市的行政执法人员持证上岗制度步入正轨，执法人员的法律素质逐步得到提高。
(五)推行行政机关和行政行为法定化
1999年1月，深圳市委作出《关于加强依法治市，加快建设社会主义法治城市的决定》，提出从九个方面实现行政机构和行为法定化：组织机构职能、编制法定化；行政程序法定化；行政审批法定化；行政收费法定化；行政处罚法定化；政府投资行为法定化；行政执法责任法定化；政府内部管理法定化。九个法定化的目标是规范政府行为，提高行政效率，促进廉政建设，建立“高效、务实、廉洁”的服务型政府。
(六)加强行政复议工作
深圳市政府于2000年制定了《深圳市人民政府行政复议工作规则》，由设在深圳市法制局的行政复议办公室依法对不服市政府有关部门具体行政行为向市行政复议办提起行政复议案件进行处理，行政复议机关对行政机关的监督比较有力和有效，行政机关依法行政的自觉性逐渐得到提高。
(七)建立政府法律顾问制度
深圳市政府于2001年设置了由资深法律专家组成的政府法律顾问室，并且陆续出台《深圳市政府法律顾问工作规则》及相关管理办法，形成系列制度。政府法律顾问室通过前移审查关口将政府行为导人法制轨道，为政府重大决策、行政行为及重大合同行为提供法律意见，有效避免了决策错误和行政行为不合法。
深圳通过依法行政，改变了在行政管理方面长期以来主要依靠行政命令来领导行政事务的现状，逐步转变为主要依靠法律手段，亦即主要通过制定法规规章，明确各级行政人员的行为规范以及相互关系，依照法律程序进行领导和管理。
三、推进司法改革，实现公正与效益
公正和效益都是法治追求的重要价值，司法作为社会公正的最后一道防线，是任何社会都普遍关注的话题。中国当前司法改革的目标定位为两个方面：一是要实现司法公正和司法效率的最佳平衡；二是树立司法权威。确保司法公正，维护社会正义，实现公平与效益，是深圳司法改革努力实现的目标。
(一)立案工作改革
1991年，深圳市中级法院在全国法院系统中率先成立立案处，统一负责民事、经济、行政等案件的受理工作，实行立案与审理相分离；1993年4月至6月，深圳市所辖区级法院相继成立立案机构；1994年，全市法院实行立执分离，对案件统一立案；1997年6月，市中级人民法院和各区法院立案处(科、室)相继更名为立案庭；1998年5月，深圳市中级人民法院在立案庭设立刑事立案，各区法院也相继将刑事立案划归立案庭，立案庭的职能由民事、经济、行政案件的立案扩大到刑事、执行等案件的立案，全市法院所有案件的立案工作统一到专门的立案部门，立案庭统一负责全院所有一审和二审案件、执行案件以及申诉案件的立案工作；1999年，深圳市中级人民法院制定(深圳市中级人民法院立案工作规程)，将立案工作规范化。
(二)审判方式改革
从1995年开始，深圳市中级人民法院对民商事纠纷庭前准备程序的改革逐步深化，强化当事人的举证责任，法官在庭前不作实体性审查，仅进行充分的庭前程序性准备，保证庭审的客观高效。1996年，刑事诉讼法修改前，深圳市中级人民法院作为最高人民法院确定的全国刑事审判方式改革试点单位，在审前程序和庭审过程改革所进行的探索，如审前只作程序性审查不作实体审查、庭审实行谁主张谁举证、法官居中裁判等都在新修改的刑事诉讼法中得到体现。1997年开始，深圳法院对裁判文书格式和写作要求进行改革，统一裁判文书格式和写作要求。2000年，深圳市中级人民法院与检察院研究试行刑事案件庭前证据展示方法，提高审判的公正性和审判效率。同年制定的《深圳市法院民商事纠纷案件庭前交换暂行规则》，对举证期限与范围、证据接收与交换、诉讼请求固定、证据的调查与保全等做出具体规定，初步建立起遵循现代诉讼规律与符合本国国情的新的民商事庭前准备程序。
(三)审判组织形式改革
从20世纪90年代初开始，深圳市中级人民法院就对审判组织形式进行改革，强化合议庭和法官的职责，建立和完善合议庭及法官责任制，使合议庭和法官依法独立审判并承担责任。1990年后，深圳市中级人民法院制定实施《扩大合议庭权限的暂行规定》《合议庭规则》，充分保障合议庭和法官独立行使审判权；2000年，深圳市中级人民法院制定《审判委员会议事规则》，改革完善审判委员会工作制度。
(四)审判专业化改革
随着特区经济社会的发展，诉讼案件的数量种类不断增多，深圳市中级人民法院进行改革，实现审判专业化。1988年，设立经济审判第二庭，专门审理涉外、港澳台经济纠纷案件；1989年1月，设立房地产审判庭，专门审理房地产纠纷案件；1993年12月，设立破产案件审判庭，专门审理符合法定条件的在深圳经济特区内注册成立的企业破产案件；1994年，设立知识产权审判庭，专门审理知识产权纠纷案件。
(五)司法鉴定体制改革
2001年，《深圳市司法鉴定条例》生效，市司法鉴定工作委员会及市司法鉴定专家委员会成立。《深圳市司法鉴定条例》正式实施之前，司法鉴定中存在一些问题：鉴定机构设置分散，缺乏统一规划和协调；鉴定机构、鉴定人的权利义务和法律责任不明；鉴定程序和鉴定方法不规范，管理、监督不够有力；多头鉴定、重复鉴定现象普遍。《深圳市司法鉴定条例》使深圳市司法鉴定工作逐步走上规范化管理轨道。深圳市司法鉴定专家委员会的建立及其复核鉴定的开展，以其复核鉴定结论的权威性和公正性，成为保证司法公正的一道重要屏障。到目前为止，深圳市司法鉴定专家委员会已受理50宗申请复核鉴定的案件，在已结案的34宗案件中，改变结论的19宗，维持结论的15宗。这些复核鉴定结论，都得到了公检法部门和当事人的认同或采信，充分显示了专家委员会鉴定结论的权威性和准确性。
司法行政体制改革方案篇6
司法行政化与司法地方化为阻挠依法独立公正行使审判权的两大痼疾。司法行政化是指以行政的方式操作司法。司法异于行政，在价值与权力结构之间存在着重大差异。以行政方式操作司法会挤压司法资源，违背司法规律，损害司法权威，压缩司法空间。文章拟以审判管理与人事管理为切入点，深描行政渗透司法并挤占司法资源；其次，从司法行政化特有的权力结构根源以及历史根源分析司法行政化的产生及发展；最后为顺应司法改革的大潮流，司法去行政化可采取诸如分类管理、加强司法人员的保护机制以及优化审判管理制度等措施。
关键词：
司法行政化、权力结构、审判管理、人事管理
司法行政化，即以行政的目的、构造、方法、机理及效果取代司法自身的内容，形成以行政方式操作的司法[1]。司法行政化和司法地方化为长期阻挠依法独立公正行使审判权的两大痼疾。近年来，决策层通过各类文件显示出坚决遏制司法行政化的决心，其中以党的十、十八届三中全会以及十八届四中全会作出的决定为甚。党的十作出了进一步深化司法体制改革的重要战略部署，为司法去行政化奠定基本步调。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式提出“优化司法体制，改革司法机关人财物管理体制、探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，为改革司法行政化设置了基本路线。随后，最高人民法院即《全面深化人民法院改革的意见———人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》对改革的总体思路、基本原则以及主要任务作了进一步阐明，其中涉及司法行政化的相关条文为：推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，推动法院人员分类管理制度改革，完善司法行政人员管理制度，建立法官员额制度、改革法官选任制度，完善法官业绩评价体系等。以上文件的出台为司法去行政化提供了政策支持与制度支撑，是司法行政化改革的绝佳良机。然而另一方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。目前，根据上海的试点方案：在人的管理上，组建由市高级法院、市检察院以及法学法律专家等构成的遴选、惩戒委员会负责检察官、法官的遴选工作；在对法官、检察官管理制度改革上形成“统一提名、分级任免”；在财务管理上，建立经费统一管理机制，纳入市级财政统一管理[2]。笔者在此较为担心：鉴于省级统管单位与基层法院在地域、权力层级、专业对口上皆有较大差距，对基层法院的情况了解较少。省级统管单位不可避免地需要借助高院的力量进行统管，事实上上海试点方案也确实将市法院纳入了统管主体。如此一来，司法地方化确实得到一定程度上的抑制，但司法行政化却在一定程度上得以加剧。故在此复杂的司法改革大环境下，有必要重新梳理司法行政化的内涵及表现，探析司法行政化背后体制根源、历史缘由，为司法去行政化提出合理的改革进路。
一、司法行政化的内涵及表现
探索司法行政化的内涵首先得明确司法与行政的根本差异。尽管司法与行政分享着众多的共同之处，如两者都在个案的基础上施行一般规则，在很大程度上会依赖既有的规则、案卷以及辩护意见[3]30等，然而司法与行政却有本质性的差异。首先在价值基础，司法是维护社会正义的最后一道防线，其首要价值是公平正义；相较于司法，行政尽管也强调公平正义的价值观，但效率才是其首要价值。其次，价值的优位决定了权力结构差异。司法为了实现公平正义，要求法官能够独立行使审判权，不得受个人、团体及有关组织的不法干扰。在独立行使审判权的过程中，强调的是法官的单层权力，法官之间的权力结构是平行协作式的。不同于司法，行政以效率为优先价值则要求行政人员以及行政机构之间在权利结构上形成内部的上下级关系，也就是科层型权力组织结构，下级机关或下级行政官员必须严格执行上级机关或上级官员的行政命令。司法行政化就是指以行政的价值、权力结构模式来进行案件审理与审判管理工作。案件审理与审判管理工作以效率优先于公平为价值取向，科层型权力组织结构挤压司法的平权结。司法行政化在诸多领域均有所体现，如司法目的和价值的行政化、案件审判活动的行政化、上下级法院关系的行政化[1]等。司法目的和价值在短期内无法得到较大转变，而法院的人事管理与审判管理长期以来为司法行政化的重灾区，若对人事管理和审判管理仍不加以改革，势必会影响社会主义法治国家的建设、损害司法公信力。好在近年来司法改革的诸多文件均已将审判管理与人事管理纳入改革之中。在此大环境下，本文拟以审判管理、人事管理为切入点，深描司法行政化的图景。
（一）审判管理
“审判管理是指为了实现审判的公正和效率，通过计划、决策、组织、领导、控制等审判管理职能的形式来优化审判资源的配置，以实现既定审判目标的组织活动。”[4]审判管理包括审判指导监督，审判事务与决策管理。“审判指导监督主要指院长、庭长对案件实体裁决的监督指导”[5]，审判事务与决策管理主要是针对法院内部程序性事项与审判质效测评等行政性活动，包括审判职权的配置、审判流程的建立与控制、审判动态的监督与把握与审判绩效考评，不涉及对当事人的权利处分。其中，审判指导监督为典型的司法活动，较大范围地受到行政的压迫与侵蚀。审判事务与决策管理属于典型的行政活动，在此不予讨论。首先，审判指导监督方式具有行政特性。在此，以疑难案件为例探讨审判指导监督的行政特性。一是上下级法院在处理疑难案件时的行政化倾向。下级法院遇到疑难重大的问题，向上级机关汇报、请示以期得到上级机关的领导的批复。上级机关的意见会被视为判决形成的重要依据。事实上，就疑难案件有关问题向上级领导请示并非个案，甚至已成为下级法院解决疑难案件的常规方式，譬如近期合肥中院就贾XX、张XX、陈X犯职务侵占罪向上级法院请示一事。在该事件中，合肥中院不仅在《刑事裁定书》赫然写着：因案件有关问题需请示上级法院，本院于2013年11月8日裁定本案中止审理，而且在随后的《刑事判决书》中依旧公然写明：因案件有关问题需请示上级法院，本院于2013年11月8日裁定本案中止审理。暂且不论该上级法院为哪一级法院，上级法院是否就案件的实体裁判问题作出了何种批复，该批复又在何种上被合肥中院践行。该事件发展至今至少表明：拥有较多较高层次法学人才的中院竟采用请示的方式裁判疑难案件，公然程序违法，法学人才相对缺失的基层法院采用请示方式裁决疑难案件的境况可见一斑。采取向上级法院请示、汇报等形式裁决疑难案件既违背了“法官的唯一上司是法律”这一法谚，同时也使司法深深烙上了行政的印记。因为，“高效率的行政治理方式最好是一种‘命令与服从’和‘长官负责’的模式，即下级行政机关在从事行政管理活动时应当遵循上级行政机关的指令和要求，行政官员在进行行政管理时应当服从行政主管或长官的命令和指挥”[6]而请示、批复的内核无疑就是行政治理方式中的“命令与服从”模式。二是同级法院内部审判指导监督呈现“多主体、层级化、复合式”的行政倾向。同样，以疑难案件为例：合议庭遇到疑难案件出现异议时，向分管此合议庭的庭长汇报。庭长可以再次组织合议，仍有异议，承办法官会将该案件的审理报告与案卷交由庭长审阅。庭长审阅之后依照情况可以向分管副院长申请提交审委会讨论。在上述进程中，同时可能出现庭长、副院长、审委会等多个主体参与到审判指导监督中来。与此同时，上述进程采取的是递进顺序，而非择一主体进行审判指导监督，而这至少表明上述进程具有层级性。法院的合议庭、庭长、副院长与审委会之间具有从属关系，构成科层化的行政组织。再者，该疑难案件经过多个主体和多个层级，表明其审判指导监督的主体就有复合性。
（二）人事管理程序
法官任用的条件包括刚性条件和柔性条件。刚性条件则函括必要的教育程度、工作年限标准以及行政职级。柔性条件则包括领导评价、业务能力等[7]32。司法行政化在人事管理程序的突出表现为行政职级以及柔性标准中的领导评价。首先，行政职级标准最为深刻地体现司法行政化的内核，“在现行的法院管理体制下，审判职务捆绑着行政职级”[7]80。同其他行政机关相类似，法官职位的晋升还需满足必要的行政职级，即使一名法官的工作年限、业务能力、领导评价各方面的要求都已满足，若法院没有行政职级的空缺，法官也是无法得到职位晋升的。事实上，“法院在编的工作人员不论是从事后勤工作，还是从事人事或审判工作，每一个人都纳入统一的行政等级之中”[8]，从事非审判工作的人员挤占行政级别之事大有存在，以至于优秀的一线审判人员得不到应有的晋升，极易导致优秀的审判人才流失。与此同时，法官的执业要求具有完备的知识储备、较强的专业知识、较高的道德素质与丰富的人生阅历，这些执业要求与普通的公务员有较大差异。如果将法官的职级晋升与普通公务员的晋升不相区分，适用相同的管理模式，一方面会挫伤法官的工作积极性，另一方面将法官等同于普通公务员，不可避免会受到公务系统的行政化侵蚀。其次，领导评价在侧面也助长了司法行政化的倾向。在此，主要体现为法官任用与晋升的柔性条件中。柔性条件函括了业务能力、沟通能力、政治素质以及领导评价等。在不同的法院，领导评价占的比重有所异同，但不可否认的是，领导评价是直接影响法官晋升的必要条件之一。《中华人民共和国法官法》规定：我国的审判人员包含院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。法官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务。《法官法》表明审判人员只需忠于宪法与法律，在裁判案件时，审判人员之间是独立平等的。然而在实践中，领导评价这一柔性标准既是大多法官晋升的必要条件之一，也是造成司法行政化的重要因素。其作用方式为：领导通过评价方式影响法官的晋升，从而在领导与法官之间形成一个科层式的上下级关系。由此可见“在中国的司法场域中，下层的普通法官和上层的领导法官并不是两个平行、不相交的子域，而是共处于一个较为明显的从属关系、科层式的层级化结构之中”[6]289。
二、司法行政化的原因
（一）权力组织类型根源
达玛斯卡根据政府目的的差异，将政府分为回应型国家与能动型国家。回应型国家认为其市民有权利有能力去制定与实施其认为的理想生活方式，拒绝灌输国家层面支持的理想生活方式并引导市民的行为。同时，回应型政府的任务“限定在为其追求自我选定目标的公民提供一个支持性框架上”[9]109。能动型国家，“信奉或致力于实践一种涉及美好生活图景的全面理论并且以它为基础来设计一个在理念上面面俱到的改善其公民之物质和道德境况的计划”[9]120，企图通过司法活动来纠正私人的行为，联合私人的行为共同实现并贯彻实施国家的政策。“如果说在一个彻底的‘无为而治’型国家中，所有的活动，包括行政活动，都带有一定的审判色彩的话，一个完全的能动型国家的所有活动，包括审判活动，便都带有一定的行政色彩。”[9]132在回应型国家与能动型国家之间，中国的政府模式更偏向于能动型国家。事实上，中国的许多特征也确实符合能动型国家的特征，如以计划的方式改善物质福利，以恰当的行为、道德模范来改善国家的精神福祉，以反例警示不良行为等。这些活动无不精准地符合了达马斯卡关于能动型国家特征地刻画。据此，也就不难理解作为能动型国家的中国的所有活动，包括审判活动，都带有行政色彩。与此同时，司法目的也影响着司法的运作方式。政府目的在很大程度上会影响司法的目的，塑造司法程序。回应型政府往往酝酿出“纠纷解决型”司法模式，能动型政府则塑造出“政策实施型”司法模式。同理可推，中国更偏向于“政策实施型”司法模式。政策实施型程序的推动主体为官员，官员为了更好的贯彻推行国家政策，顺应时势地选择以行政的运作方式高效地推行司法政策。作为推行国家政策的手段之一，审判活动也就不可避免带被烙上行政色彩。
（二）历史层面的根源
在“三权分立”出现之前，历史上司法与行政功能曾长期交织在一起。事实上，司法一直附属于行政，直到行政过于膨胀，产生劳动分工，从而产生“三权分立”，此时司法才开始独立于行政。在英国，作为施行国王正义的法官曾长期隶属于行政部门。早期的“普通法官开始是作为处理剩余的国王事务的过程中施行国王正义的王室行政人员”[3]31，而衡平法院中的大法官则是由法院的行政官员和王室的税款征收者所构成。在中国传统社会，从未产生过立法、司法、行政三种权力的分工与制衡。在中央，高度集权的中央体制使得君主独揽立法权、司法权与行政权。司法权受皇权支配，依附于行政权，迫使司法依附其上无法获得独立。在地方，司法权与行政权统一于地方行政长官，行政长官既要治理地方，又要定争止纷。这种情况即使是在新中国成立之后也未有明确改变。1951年，《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条明确规定：各级人民法院为同级人民政府的组成部分，各级法院的院长、副院长由同级人民政府的人事部门任免。人民法院依然是行政机关的组成部分，期人事任免受于行政机关控制。“长期以来，传统对现实的塑造力都要明显强于现实对传统的改变力。”[10]无论是英国早期历史，还是中国历史无不证明行政与司法密不可分，司法依附于行政。受历史传统影响，司法依旧摆脱不开行政的影子，受到行政的侵蚀。
（三）现行制度原因
在上文主要分析了司法行政化的权力结构根源以及历史层面的原因，事实上，司法行政化绝非仅仅由上述两个因素所形塑。落实到具体的制度层面，司法行政化还受法官选任制度、业绩评价体系以及责任制度模式等诸多因素的影响。其中，就责任制度模式来说，法官责任制度存在三种模式：结果责任模式、程序责任模式以及职业伦理责任模式①。我国现在主要是适用结果责任模式。结果责任模式固然可以在法官素质不高的大环境下能够应对腐败频发的状况，但是结果模式将法官被迫与裁判结果发生牵连，丧失了作为裁判者应有的独立性与专业性。与此同时，结果责任模式采用的错误裁判标准并未具体化，在司法实践中该标准多为上级法院的改判与发回重审，在这样的情况下下级法院不得不以上级法院的可能作出的裁判来评断案件，从而在上下级法院之间形成了垂直领导关系而非原有的审级独立，从而“带来了法院上下级之间更为严重的司法行政化，进而给司法人员分类管理、法官员额制等诸项改革带来消极影响”[11]。
三、司法行政化的抑制
“行政力量具有天然扩张性，如果不予遏制，它将日益侵蚀司法的领地，压缩司法活动的空间，损害司法的权威并压制司法的功能。”[1]司法行政化的现状不予改变的话，行政侵蚀司法的领地，行政人员抢占司法资源，从而造成优质法官人才的流失，进而影响司法公正，损害司法权威。本文分析了司法行政化的历史根源以及权力组织类型根源，历史根源与权力组织结构在短期内无法进行根本的改革。不仅如此，简单粗暴的进行权力组织结构的改革，不可避免会触犯既得利益群体的直接根本利益，引起社会变动，改革阻力可想而知。在此，本文拟提出几点易于操作的措施，以期能够渐变地使司法去行政化。
（一）建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制
法院是社会正义的最后一道防线，建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制“可以使司法人员免受社会和体制内的各种压力和干扰，是全面推进依法治国不可缺少的基础”[12]。同时，建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制对于司法人员依法独立行使审判权，不受个人、团体的干预，维护社会公正与司法权威、提供了坚实后盾。司法人员独立行使审判权可不再依领导意见作为判决，不因领导的喜好而处理案件。建立健全的司法人员履行法定职责的保护机制，首先应将司法人员的职级晋升以及薪资的变化应与其业务能力与工作年限挂钩，而非捆绑行政职级。将法官从普通公务员体系中分离出来，废除行政职级。事实上，将行政职级与法官的晋升相捆绑，使得法官与其他公务员等同管理，不仅造成司法机关难以吸引与留住优秀审判人才，也违背了司法专业性的内在要求。其次，应当以法律的形式保障法官非因法定理由，有权续任至退休的权利。司法人员非因法定理由，非经法定程序，不得对其作出调离、辞退或者作出免职、降级等处分。再次，提高法官的薪俸，将司法资源向审判人员倾斜，健全司法人员职业保护机制。
（二）进一步细化法院分类管理改革
在法院系统中，行政人员与审判人员共享一套行政职级，行政人员抢占司法资源，司法资源的分配不合理，挫伤审判人员的工作热情，导致一线审判人才的流失。因此，需要进一步细化法院分类管理改革，首先，司法工作区别于行政事务性工作，应将“司法行政事务与审判权相分离，真正形成以审判为中心的法院内部权力运行机制”[13]，建立行政管理与司法业务的二元体制，“淡化和削弱行政管理权的主宰作用，建立理想的权力结构：即以司法权为主导性权力，司法管理权是辅权力，司法管理权对司法权发挥服务和监督的功能”[4]，弱化司法业务的行政化色彩，确保推进以审判为中心的诉讼制度改革。其次，将法官纳入员额管理，实现人员的分类管理。将员额按照科学合理的比例分布于现行法院内部的审案人员、司法辅助人员以及行政人员。其中员额的绝大比重要向审案人员与司法辅助人员倾斜，行政人员较少分配或者不予分配员额。同时，将事务性、辅的事务工作如法律文书起草、庭前调查不再由法官承担，将法官从行政性工作中解放出来，专心研究审判工作。由此，通过员额制逐步建立法官及其辅助人员分类管理的模式，进一步弱化人事管理模式的行政特性，减少外界通过行政化的人事管理模式对独立审判施加的不利影响。
（三）优化审判管理制度
“审判管理制度行政化因素的膨胀以及偏失使其成为审判权运行行政化的重要体现，审判管理制度困局俨然成为深化司法改革尤其是司法去行政化的障碍。”[5]优化审判管理制度，首先应当提高审判人员的专业化和职业化，“通过司法考试的职业准入与后期的职业培训”[14]，提高司法人员的专业水平，使司法人员树立独立审判的思想意识，从而减少对内审及审判监督指导程序的依赖。其次，重塑上下级法院关系。根据《人民法院组织法》第十六条的规定：下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。据此，上下级法院关系的理想模式为监督与被监督关系，而非司法实践中异化的“领导与被领导关系”。重塑上下级法院关系必须明确监督指导的范围与程序，减少下级法院向上级法院的请示批复程序的数量，调整内审程序的范围，如可以将内审的范围限制在“重大、疑难、复杂案件”“新类型案件”“具有普遍法律适用意义的案件”“自由裁量权行使”的问题上，规范内审的程序。
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司法行政体制改革方案篇7
根据当下的司法改革理论，司法权被定位为“判断权”和“中央事权”，这成为指导一系列司法改革的理论根基。但这种理论既带来了新的难题，也无法完全达到改革者所预期的改革效果。改革者没有按照司法裁判权与司法行政管理权的分离原则，来重新设置司法裁判机制和司法行政管理机制，使得“让审理者裁判”无法落到实处。同时，这种理论与我国建立在“人民”原则基础上的“人大领导下的一府两院制”发生了冲突，也带来了“省级地方保护主义”的盛行，助长上级法院对下级法院的“垂直领导”。为保障司法改革的顺利推行，实现维护司法正义的改革目标，有必要确立一种以法官独立审判为核心的司法改革理论。
关键词：
司法权；判断权；中央事权；去行政化；去地方化；法官独立
一、引言
自2013年以来，中国启动了新一轮的司法体制改革运动。如果说以往的改革主要涉及的是诉讼程序、证据规则和法院内部管理方式等技术问题的话，那么，这一轮的司法体制改革所触动的则是我国司法制度的一系列深层次问题。例如，法院、检察院人、财、物交由省级统管，设立与行政区划适度分离的法院、检察院，法院、检察院内部实行人员分类管理，法官、检察官实行员额制，在法院、检察院内部推行司法责任制……这些改革措施的推行，有望从根本上改变我国司法制度的面貌，解决司法实践中愈演愈烈的司法地方化和司法行政化问题，维护司法的独立性和公正性。但是，与司法改革的强力推进形成鲜明对比的是，改革者并没有提出令人完全信服的司法理论。在很大程度上，这一轮改革存在着“理论准备不足”的问题。尤其是那些与法院有关的司法改革，更是存在着改革措施与改革理论严重脱节的问题。根据较为权威的分析，司法改革依托于“两个理论基点”。所谓“两个理论基点”，一是司法权作为中央事权和判断权的司法性质论；二是“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的司法价值论。［1］这种改革理论无疑带有一定的意识形态意味。对于这一点，我们可以暂且不论。但就改革者对司法权性质的两个论断而言，这里其实包含着一些似是而非的判断。例如，司法权带有判断权的性质，这其实并不是一个新的观点，而早已是一个约定俗成的论断。关键的问题不是司法权的“判断权”定位，而是法官如何行使判断权的问题。至少，根据司法权是判断权这一论断，我们无法得出司法权应当独立运行的结论。又如，司法权属于“中央事权”，这一论断潜含着司法权应当摆脱地方控制，而完全回归国家权力属性这一重大改革战略。但是，法院人财物收归省级统管这一改革本身，就属于对这一改革战略的背离。
更何况，根据“人民”原则所构建的人民代表大会制度，决定了我国的宪法体制属于“人大领导下的一府两院制”，各级法院和法官由同级人大产生，向人大负责，向人大报告工作，并接受同级人大的监督。这种宪法体制不可避免地为司法权注入了地方化的成分。再如，“司法责任制”的推行，意在实现“让审理者裁判，让裁判者负责”。其中，法院的司法行政管理权与司法裁判权要逐步实现相互分离，也就是让司法行政回归行政权属性，而司法裁判则回归裁判权属性。假如司法权仅仅被定为“判断权”，那么，作为司法权重要组成部分的司法行政管理权，岂不应退出法院管理体制吗？本文拟结合2013年以来推行的各种改革措施，对司法改革的理论根基做出一些反思性评论。笔者首先将对司法改革的理论逻辑进行剖析，然后分析那些产生对立和冲突的改革措施，并揭示现有改革理论在指导当下司法改革方面的局限性。在上述分析的基础上，笔者还将结合司法改革的发展动向，提出一些完善司法改革理论的新思路。
二、作为“判断权”的司法权
司法权是“判断权”和“裁量权”，这一理论表述被视为司法改革的两个理论基点之一。据此，司法活动的判断主体应具有“高度的独立性、中立性和专业性”，这是确立法院人员分类管理、建立法官员额制度、完善法官选任制度等项改革措施的理论基础。不仅如此，作为判断权的司法权，还必须体现“程序性”和“技术性”等司法规律，这是建立司法责任制、完善审判权运行机制、健全法官惩戒制度的理论前提。［2］20司法权是判断权和裁量权，这本来并不是一种新的论断。在过去的相关研究中，司法权又被视为一种有别于立法权和行政权的“裁判权”。但是，我国现行的司法制度并没有否认司法权的裁判权属性，无论是法官独任审理案件，合议庭审判案件，还是审判委员会讨论并决定案件，这都是在行使判断权和裁量权。即便是法院院长、副院长审批案件，庭长、副庭长签发裁判文书，也都是在行使裁判权。而问题的关键并不是有没有行使判断权和裁量权的问题，而是司法裁判权究竟应由谁来行使？司法裁判权究竟应如何行使？正因为如此，司法改革的决策者才提出了“去行政化”的改革思路，并将这一点视为诸多司法改革措施的最终目标。然而，仅仅将司法权定位为判断权，能对这些司法改革措施提供令人信服的理论解释吗？在笔者看来，“司法权是判断权和裁量权”这一论断，存在着两个方面的缺陷：一是司法活动同时包含着司法裁判活动和司法行政管理活动，司法改革的真正问题在于如何重新处理司法裁判权与司法行政管理权的关系，而这一问题在当下的理论表述中却被大大忽略了；二是这一理论表述没有回答究竟由谁行使司法裁判权的问题，尤其是没有解决法院独立审判与法官独立审判的关系问题。
（一）司法裁判权与司法行政管理权的关系在任何国家的司法制度中，要保障司法裁判活动的顺利进行，都必须构建一种高效便捷的司法行政管理机制。例如，任何一个法院要维持正常的工作运转，都必须获得一些最低限度的制度保障，如后勤保障、人员配备、法官遴选、案件分配、考核制度、奖励机制、惩戒机制，等等。又如，法院的司法裁判活动要想顺利进行，也必须具有最起码的人、财、物等方面的保障，也都要与行政机关、立法机关发生多个层面的联系，法院为此也要建立相应的组织机构，进行必要的调研、计划、协调等管理活动。中国司法制度存在的根本问题是法院的司法行政管理权与司法裁判权没有分离，使得法院的院长、庭长、审判委员会等司法行政管理者，同时享有高于普通法官、合议庭之上的司法裁判权。结果，这些司法行政管理者凭借其在行政管理方面的权威地位，却可以直接干预法官、合议庭的裁判结果，代行了本来应当由法官、合议庭独立行使的司法裁判权。例如，法院院长、副院长作为司法行政负责人，本来只应对法院内部的后勤保障、人事任免、人员奖惩等行政事务做出决策，却可以通过听取办案法官汇报等方式，直接发表对各种案件的裁判意见，甚至直接改变法官、合议庭已经做出的裁判结论。又如，法院各业务庭的庭长、副庭长，本来只能对本审判庭的行政事务做出决定，竟然可以对本庭法官、合议庭所审理的案件进行审核，对裁判文书进行签署，甚至直接改变法官、合议庭经过审理程序所做的裁判结论。再如，那种由院长、副院长、庭长以及少数资深法官组成的审判委员会，作为一种法院内部的行政会议组织，本来只应起到总结审判工作经验、决定法院内部重大事项的作用，却可以对那些“重大”、“复杂”、“疑难”的案件进行讨论，并作出最终的权威决定，甚至直接改变合议庭的裁判结论。对于中国法院所存在的司法行政管理与司法裁判没有分离的问题，这一轮司法改革也提供了一些解决方案。例如，按照中国法院通过的关于落实“司法责任制”的改革意见，进入法官员额的院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长，应当通过参加合议庭的方式办理案件；对于重大、复杂、疑难的案件，可以直接由审判委员会委员组成超级合议庭进行审理；对于普通独任法官、合议庭所办理的案件，那些没有参与审理的院长、副院长、庭长，不再进行审核，也不再进行签署。但是，对于司法行政管理权与司法裁判权的分离问题，现有的司法改革理论却没有给予足够的关注。所谓司法权是“判断权”和“裁量权”的论断，最多能解释司法裁判活动的属性，并为司法裁判制度的改革提供一些改革思路。诸如司法裁判的“独立性”“专业性”“中立性”“程序性”等方面的判断，也都是根据司法裁判活动本身的规律所做出的理论提炼。这对于独任法官、合议庭未来的审理和裁判活动，无疑具有很大的理论指导价值。但是，对于法院内部的司法行政管理权的行使，这些论断究竟有什么理论指导意义呢？难道法院在人事、经费、政务等行政管理事务方面，也要贯彻与司法裁判活动完全相同的原则吗？其实，法院内部的司法行政管理活动与普通的行政机关的管理活动并没有实质的区别，它们仍然要体现服务和保障的理念，在组织架构上则可以实行垂直领导、上行下效的原则。如果说法院的司法裁判活动主要以实体正义和程序正义为价值目标的话，那么，法院的司法行政管理则主要以高效快捷作为价值追求。由此可见，现有的司法改革理论仅仅关注司法裁判权的公正行使这一价值目标，而对司法行政管理权的运行方式并没有给予认真的关注。如果以形象的方式作比喻的话，司法改革的真正理论根基应当是“让司法裁判的回归司法裁判，让司法行政的回归司法行政”。换言之，对法官、合议庭的司法裁判活动，要按照“判断权”和“裁量权”的性质要求，贯彻独立性、中立性、专业性、程序性等司法原则，追求最大限度的实体公正和程序公正。而对于法院的司法行政管理活动，则应按照“层级制”和“一体化”的理念，贯彻垂直领导、上令下从等行政原则，追求最大限度的高效快捷。只有确立了上述改革理论，才能对法院改革的去行政化措施给出令人信服的解释。例如，法院院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长、副庭长不再审核签署合议庭的裁判文书，这就属于司法行政管理者不再干预司法裁判者的裁判活动；他们通过参加合议庭方式审判案件，或者通过组成超级合议庭的方式审判重大案件，这也意味着他们在行使司法裁判权时不再以司法行政管理者自居，而遵守司法裁判的基本程序要求。与此同时，也只有确立了上述司法改革理论，我们才能对那些违背司法规律的改革举措做出彻底的反思，并做出必要的矫正。例如，最高法院通过的关于贯彻司法责任制的改革意见，仍然保留了审判委员会讨论决定案件的制度，并授权院长、副院长、庭长对于特定案件“要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果”，并且在对审理过程或评议结果有异议时，“可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论”。这就意味着作为行政管理者的院长、副院长、庭长仍然保留了干预、改变独任法官、合议庭裁判结论的权力。而这种干预和改变直接违背了司法裁判权与司法行政管理权相分离的原则，等于按照“上令下从”“垂直领导”的行政运作方式，来替代本应独立运行的司法裁判活动。
（二）法院独立与法官独立的定位司法权是判断权和裁量权的论断，尽管提出了审判权独立运行的命题，却没有回答独立行使审判权的主体究竟是法院还是法官的问题。其实，我国宪法确立了人民法院独立行使审判权的原则。而我国传统的法学理论向来主张的是法院作为一个整体独立行使审判权，并将这一点作为区分中国的审判独立与西方国家“法官独立”的关键因素。在近年来的司法改革中，有关保障法院独立行使审判权的改革举措可谓比比皆是。早在数年以前，我国就逐步将铁路法院从铁路行政管理系统中分离出来，将其收归地方法院序列，不再直接听命于铁路运输行政管理部门。这被视为保障法院整体独立的主要改革举措。而在这一轮司法改革中，为了实现司法“去地方化”的改革目标，改革者设立了最高人民法院巡回法庭，探索设立跨行政区划的法院，改革行政案件管辖制度，推行了与行政区划适当分离的司法管辖制度，推动省级以下法院人财物交由省级统一管理，等等。这些改革举措对于克服地方各级政府、人大对同级法院司法裁判权的干预和控制，无疑具有积极的意义。但是，仅仅维护法院的整体独立，而不尊重法官的独立审判权，这仍然有着明显的制度缺陷。从逻辑上看，审判独立的实质应当是司法裁判权的独立行使。具体而言，谁是司法裁判权的行使者，谁就应在审理案件时享有独立自主的裁判权，除了服从法律以外，不受任何外部因素的制约。在我国，基本的审判组织只有独任法官和合议庭两种形式。无论是开庭前的准备活动、阅卷、程序争议的解决，还是法庭上的证据调查、法庭辩论和法律适用，都要由独任法官或合议庭来加以组织，并形成内心的确信。要实现司法公正，最稳妥的程序安排就是由那些亲自经历法庭审理活动的独任法官或合议庭成员，通过当庭的听审过程，来形成对案件事实认定和法律适用的裁判意见。否则，其他任何没有经历审理过程的人员，只要替代听审者行使司法裁判权，就既可能造成司法误判，无法维护实体正义，也违背了包括回避、辩护、直接审理、言词审理等在内的诸多审判规范，造成程序上的非正义。［3］多年来，我国司法制度最为人诟病的问题除了有法院整体不独立以外，还有法官没有成为独立行使审判权的裁判主体。前面讨论过的院长、副院长、庭长、副庭长审核签署裁判文书制度，就是法院内部干预法官独立审判的制度，损害了法官的内部独立；法院内部的审判委员会，通过听取承办法官汇报等方式讨论决定案件的制度，更是以行政会议的方式剥夺了法官的独立审判权；上级法院利用其司法行政管理方面的权威和优势，动辄通过听取汇报或者直接下批示等方式干预下级法院正在进行的案件审判活动，剥夺了下级法院的法官的独立审判权，损害了法官的审级独立……令人遗憾的是，由于没有坚持法官独立行使审判权的改革理念，这一轮司法改革根本没有触动上述颇受诟病的制度和实践。例如，法院院长、副院长、庭长通过召集“专业法官会议”或者“提交审判委员会”的方式，仍然保留了对独任法官、合议庭审判活动的干预权，对后者的裁判结论做出变更的可能性仍然很大。又如，法院的审判委员会讨论决定案件的制度仍然得到保留，其讨论案件的方式仍然是听取承办法官的口头汇报，这些审判委员会委员既不参加法庭审理过程，也不通过阅卷等方式了解案情和争议焦点，就通过从承办法官那里获取的有限信息，来做出权威的决定，并迫使独任法官和合议庭接受这一决定。尽管审判委员会决定的事项被主要限定在法律适用问题上，但该组织可以直接改变合议庭的裁判结论。这构成了对法官独立审判的直接干预。不仅如此，在最高法院通过的关于贯彻司法责任制的改革意见中，法官“故意违反法律法规”或者“因重大过失导致裁判错误并造成严重后果”的，还要承担“违法审判责任”，并要接受所谓的“终身问责”。［4］
这种因为法官做出“错误裁判”而对其追究法律责任的制度，带有“错案责任”或者“结果责任”的性质，使得法官不得不与案件的结局发生了直接的利害关系。一个法官仅仅因为在事实认定或者法律适用上做出了某种裁断，而被追究法律责任，并因此遭受法律惩罚，这必然损害法官独立审判的积极性，造成法官人人自危，转移承担法律责任的风险。在这种责任追究方式下，法官只要发现有承担违法审判责任的危险，就有可能更多地向院长、副院长、庭长请示汇报，申请召开审判委员会会议，或者直接向上一级法院进行汇报。而这又反过来削弱了改革者为解决司法行政化问题所做的改革努力。［5］没有树立法官独立审判的理念，必然导致法院内部叠床架屋地设置行政层级和行政职位，使得法院内部无法实现真正的“让审理者负责裁判”。迄今为止，除了极少数沿海开放地区做出了大胆探索以外，全国绝大多数地区的法院仍然保留了行政化的层级和机构。［6］例如，法院除了设置院长职位以外，还设置了多达数人的副院长职位；在审判庭内部除了设置庭长职位以外，还设置了副庭长若干人。又如，在行政层级上，法院上至院长、下至普通法官，都和公务员没有任何实质区别，也就是按照副科级、科级、副处级、处级、副厅局级、厅局级、副省部级、省部级的行政序列向上升迁。结果，除了行政职务和行政层级以外，法官在法院内部没有其他独立的评价体系。而在“官大一级压死人”的行政氛围中，法官一方面不得不追求行政职位和行政层级和升迁，另一方面在司法裁判方面也不可能脱离行政隶属，冒着得罪上司、影响升迁的危险，而去追求那种虚无缥缈的“独立审判”。从经济学的角度看，在现行司法体制下，法官独立审判的成本过于高昂，甚至要冒着毁掉职业前途的风险，这显然是得不•60•哲学社会科学版2016•1偿失的，也是一种有违人性的选择。由此可见，所谓司法权是判断权和裁量权的论断，并没有回答独立审判权的行使主体问题，在法官独立审判问题上含混其词，没有真正建立保障法官独立审判的制度机制。其实，现行司法改革方案中所提出的“让审理者负责裁判”的要求，就已经蕴含着法官独立行使审判权的理念了。只有在司法改革理论中引入法官独立的理念，在保障法院整体独立审判的基础上，为法官独立审判创造制度环境，这才能走出上述制度困境，步入司法改革的新境地。
三、作为“中央事权”的司法权
按照当下的权威论述，我国是单一制国家，司法权只能是中央事权，也就是司法权具有国家属性，各地法院不是地方法院，而是国家设在各个地方并代表国家行使审判权的法院。作为国家判断权的司法权当然应当具有终局性、确定性、稳定性和强制性等多种属性，这正是最高法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划人民法院、推动省级以下人民法院人财物统一管理、健全司法行政事务保障机制的重要理论依据。［7］有关“司法权是中央事权”的论断，显然有着解决司法地方保护主义问题的战略考虑。［8］毕竟，在法院完全按照行政区划进行设置的体制下，法院的人财物被控制在地方各级人大和政府手中，缺乏最基本的独立性，无法维护司法裁判的公正性。［9］而要将地方法院的人财物从各个同级人大和政府手中剥离出来，最有说服力的理论就是司法权本来就不是地方事权，而属于中央事权，各级法院都是中央设在地方并代表国家行使司法权的法院。［10］但是，这种貌似彻底的理论表述在逻辑上存在一些无法自圆其说的问题［11］，按照这一理论来指导司法改革，也会带来一些新的问题。［12］
具体说来，这一理论存在着三个明显的问题：一是我国的体制是按照“人民”原则建立起来的，具有“人大领导下的一府两院制”的特点，司法权的“中央事权”定位与各级法院由同级人民代表大会产生、向其负责并报告工作的体制格格不入；二是司法权的中央事权定位根本就是不可能实现的乌托邦论断，现行改革方案确立的省级以下法院人财物归由省级统一管理的体制，无疑否定了司法权属于中央事权的判断，变成了司法权属于省级地方事权的现实，甚至会引发“司法省级司法保护主义”的问题；三是“司法权是中央事权”的论断容易对法院上下级之间的关系作出扭曲性解读，甚至不适当地强化上级法院对下级法院的垂直领导，并最终强调最高人民法院对各地方法院的垂直领导，彻底削弱宪法所确立的上下级法院的监督关系。
（一）“人民”原则与中央事权属性按照公认的“人民”原则，我国实行人民当家作主的政治制度，我国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的主要方式是组成人民代表大会，其中的全国人民代表大会是国家最高权力机关，各级地方人民代表大会是各个地方的权力机关。我国尽管是单一制国家，并不实行中央与地方进行“分权”的联邦制，但是，全国人民代表大会与地方各级人民代表大会并不属于领导与被领导的关系，而具有一定的独立性。具体说来，在管理国家事务方面，在全国和各级地方实行“人大领导下的一府两院制”：最高人民法院的院长、副院长和审判员由全国人民代表大会及其常务委员会通过选举或任命的方式产生，最高人民法院向其负责并定期报告工作，还要接受后者的监督；地方各级人民法院的院长、副院长和审判员由同级行政区划的人民代表大会选举或任命产生，向其负责并定期报告工作，还要接受后者的监督。表面来看，现行的“人大领导下的一府两院制”创设了根据行政区划设置法院的制度。但在这一制度的背后，其实有着更深层次的意义：各级人民代表大会代表当地全体人民行使当家做主、管理地方事务的权力，同级法院通过向人民代表大会负责、报告工作和接受监督的方式，来向当地人民负责。这一体制是我国宪法和人民代表大会组织法所确立的基本制度结构。在这一轮司法改革已经全面启动的今天，这一体制并没有发生任何实质性的变化。即便在那些已经展开司法改革试点的省份，地方法院的人财物已经归由省级统一管理，但各级法院由各个同级人民代表大会产生、向其负责并报告工作的机制也没有发生任何变化。根据“人民”原则所设立的法院要向当地人民代表大会负责和报告工作，这显然意味着司法权带有地方事权的性质。法院的人财物归由省级统管，这只是解决了各级地方政府对同级法院的控制问题，但是各级人民代表大会对同级的领导和监督却是由宪法确立的，这是司法权属于“地方事权”的主要证据。除非宪法所确立的“人大领导下的一府两院制”发生重大变化，也除非各级法院全都由全国人民代表大会产生，或者各级地方法院都成为最高人民法院的派出机构或者巡回法庭，否则，地方法院所行使的司法权带有地方事权的属性，这一点将是无法否认的。由此看来，所谓“司法权是中央事权”的论断，显然与现行的体制存在着不兼容的问题。改革者为达到“司法去地方化”的改革目标，秉承实用主义的原则，未经慎重的论证，就抛出这种论断，这种“头痛医头，脚痛医脚”的改革思路，在理论上是幼稚的，造成改革理论与现行原理的重大矛盾。迄今为止，除了四个直辖市所设立的中级人民法院属于高级人民法院的派出机构，没有相对应的人民代表大会以外，全国绝大多数地方法院仍然要接受同级人民代表大会及其常务委员会的领导和监督。这一基本现实意味着“司法权是中央事权”的论断是不可能完全实现的。那么，司法权究竟是中央事权还是地方事权呢？在联邦制国家，这一问题是有明确答案的：法院设置实行“双轨制”，也就是联邦设有行使联邦司法权的联邦法院，而各州则设有代表州一级行使司法权的州法院。而中国是单一制国家，似乎无法像联邦制国家那样，在联邦与州之间实行司法权的分权机制。但是，作为一个拥有十数亿人口、三十余个省级行政区的泱泱大国，将司法权全部收归中央统一行使几乎是不现实的。但是，考虑到司法权的特殊性，将司法权放置给各级地方人民代表大会和地方政府行使，也会滋生严重的地方保护主义问题，影响司法权的独立行使。因此，可以采取一种折中的办法，在中央与省级行政区之间实行一种适当的两级分权机制：中央设置最高人民法院，省级设置高级人民法院，并在高级人民法院之下设置中级人民法院和基层人民法院，后两种法院不再向同级人民代表大会负责，而要与高级人民法院一起，向本省级人民代表大会负责。
（二）走向省级地方保护主义？在这一轮司法改革中，基于“司法权是中央事权”的理念，省级以下法院的人财物被统一归由省级统一管理。在人事任免方面，省级党的政法委员会设立法官、检察官遴选委员会以及法官、检察官惩戒委员会，对法官、检察官的任命和罢免做出权威的决定。而在财政拨款方面，除中央财政给各级法院拨付部分财政经费以外，基层法院和中级法院的其他经费则要由省级财政行政管理部门统一划拨，这就意味着在一省范围内，无论是基层法院、中级法院还是高级法院，都相当于省级财政拨款单位，统一接受省级财政管理部门的财政审核和划拨。汉密尔顿曾言，谁控制了法院的生存，谁就掌握了法院的意志。中国司法改革的决策者们提出了“司法权是中央事权”的论断，却没有办法将各级法院的人财物全都归由中央政府统一保障，而采取了交由省级统管的变通方案。而在这一变通方案中，省级人民代表大会及其常务委员会几乎被边缘化了，取而代之的则是省级党的政法委员会和省级人民政府，对全省三级法院的人财物施加事实上的控制。可以说，在省级法官、检察官遴选委员会以及法官、检察官惩戒委员会设立的背后，存在着省级党的政法委员会对法院人事任免大权的掌控；而在全省法院财政拨款归由省级财政管理部门加以负责的制度安排背后，则是省级人民政府对全省三级法院办公经费和后勤保障的强化控制。这不禁令人担忧：这一轮司法改革的目标之一是走向司法的“去地方化”，而这种省级以下法院人财物归由省级统一管理的改革方案，岂不将省级政府和省委置于直接决定全省法院人财物的地位了吗？更何况，这种改革方案还把省级人民代表大会及其常委会弃之不顾了。这难道不容易滋生一种新的地方保护主义——“省级地方保护主义”吗？其实，所谓的“司法权是中央事权”的论断，根本就是一种调门虽高却无法落到实处的抽象理念。比较现实的做法应当是将司法权设置为中央司法权和省级司法权这两个层级，使得全国人大和省级人大分别对最高人民法院和高级人民法院行使领导权和监督权。在高级人民法院内部设置省级司法行政管理部门，统筹本省三级法院的财政拨款事项，提出适当的财政预算，以便由高级人民法院统一提交给本省人大及其常委会，后者则通过审议财政预算，指令省级财政管理部门对三级法院的财政实施统一拨付。由此，那种由省级财政管理部门直接实施行政控制的财政拨款体制正式终止，让位于由省级人大常委会拨付司法经费的新制度。而在人事任免问题上，目前正在试点之中的“法官、检察官遴选委员会”以及“法官、检察官惩戒委员会”，则应被设置在省级人大常委会之下，成为一种专门审核和决定法官任命和惩戒的权威机构。经过这两个委员会任命和免职的法官，最终被提交给省级人大常委会做出正•62•式的任免决定。由此，省级党的政法委员会不再参与对法院、检察院人事任免权力的行使，使得那种由省级人大常委会主持的人财物归由省级统管机制真正得到激活。
（三）上级法院对下级法院的“垂直领导”？我国司法界对司法权走向中央事权化抱有较大的期待。有些司法界人士甚至主张为实现司法权的“国家化”，必须实行上级法院对下级法院的垂直领导，最高人民法院对下级法院的垂直领导。［13］为什么会得出这种结论呢？其实道理很简单：既然司法权是中央事权，应当从地方各级政府收归中央政府统一行使，那么，最理想的改革方案应当是全国各级法院的人财物都由中央政府来进行统一管理。但是，考虑到中国地域辽阔，地方三级法院不仅数量众多，而且情况千差万别，无论是全国人大常委会还是国务院下属的中央财政管理部门，都无法对全国四级法院直接行使有效的管理权。现实可行的办法无非是把地方三级法院的人财物交由最高人民法院，后者则对地方三级法院实施统一的管理，从而建立类似于垂直领导的管理体制，形成一种司法一体化的上级法院关系。应当说，这种略显极端的观点在当下司法界并不一定有太大的市场。当下推行的司法改革方案也没有采纳这种制度安排。但是，从逻辑上说，沿着“司法权是中央事权”的改革思路，我们完全可以推导出上级法院对下级法院实行垂直领导的结论。因为按照这一思路，司法权要实现国家化的改革目标，就只能由最高人民法院统一行使。换言之，最高人民法院是唯一代表国家行使司法权的法院，至于各高级人民法院，则无非是最高人民法院的派出机构，甚至属于最高人民法院的巡回法庭，它们代表最高人民法院在本司法管辖区行使司法权。而各中级人民法院则属于本省高级人民法院的派出机构，各基层法院也属于本地区或本市中级法院的派出机构。［14］这种从司法权是中央事权的论断所做的逻辑推演，带来了极为荒谬的结论：上级法院对下级法院实行垂直领导，违背了宪法有关上级法院监督下级法院审判活动的基本准则，破坏了下级法院相对于上级法院的“审级独立”。当然，这只是一种逻辑上的理论推演，还不一定能变成现实。但是，根据现行的司法改革方案，省级以下法院的人财物归由省级统一管理，也就是归由省级党的政法委员会管理法官人事任免事项，由省级政府管理三级法院的财政拨款事项。这种制度安排容易造成高级人民法院对下面两级法院控制力的大幅度增强，以至于带来各级法院对下级法院的垂直领导，这却是非常有可能出现的问题。［15］
根据目前一些试点省份推行的改革方案，无论是法官遴选委员会还是法官惩戒委员会，其办公室都设置在高级人民法院；那些进入任免程序的法官名单，是由高级人民法院统一报送上述两个委员会加以讨论决定的。可想而知，在法官任免名单报送两个委员会讨论决定之前，下面两级法院肯定会将法官任免名单提前报送高级人民法院，并会通过各种途径说服高级人民法院接受本法院报送的人员名单。所有这些，都使得高级人民法院对下面两级法院的人事任免拥有较大的控制力和影响力，高级人民法院肯定不满足于对下级法院的“监督关系”，而有可能演变成一种事实上的领导关系。人事任免的情况下是如此，财政拨款方面也可能存在高级人民法院直接控制下级法院的情况。由于地方三级法院的财政拨款都归由省级财政管理部门统一审核拨付，而后者显然不熟悉全省三级法院的具体情况，也不可能对每一所中级法院和基层法院的财政预算申请做出详尽的审核，而会建议高级人民法院提交下面两级法院的统一财政预算清单。这样，在中级法院和基层法院的财政预算申请被提交省级财政管理部门之前，高级人民法院就可能对它们的预算申请做出预先审核和调整。在很大程度上，高级人民法院对下级法院的预算所做的调整和分配可能对财政管理部门起到很大的决定作用。不仅如此，在高级人民法院对下面两级法院的人财物施加直接控制之外，我国还存在两个导致上级法院对下级法院进行垂直领导的制度。首先是上下级法院的法官存在着系统地自上而下的人员流动的人事管理制度，最高人民法院往各高级人民法院委派院长，高级人民法院往本辖区中级人民法院委派院长，中级人民法院则往本辖区基层法院委派院长，这就使得上下级法院之间的关系等同于党政机关上下级之间的关系，具有明显的上令下从、垂直领导的色彩。其次是上下级法院对具体案件的裁判所进行的请示报告制度，下级法院在审理程序结束后，通过口头或者书面方式向上级法院进行请示，后者给予口头或者书面的答复，以至于下级法院在未对案件做出一审裁判之前，就得到了上级法院对案件裁判的倾向性意见。无论如何，上级法院对下级法院的垂直领导关系，最高人民法院对下级法院的垂直领导关系，都势必导致两审终审制名存实亡，当事人的上诉毫无意义，上诉审程序流于形式，上下级法院的监督关系不复存在。假如我们仅仅将司法权定位为“中央事权”，并根据这一论断来调整上下级法院的关系，那么，“审级独立”将无从谈起，司法公正也将成为一句空话。
四、我们需要什么样的司法改革理论
这一轮司法改革以“司法的去行政化”和“司法的去地方化”作为基本制度框架，这无疑找到了我国司法制度的结构性问题。所谓“去行政化”，其实就是在法院内部实现司法行政管理权与司法裁判权的分离，确保独任法官、合议庭在行使裁判权时不受那些司法行政管理者的干扰。而所谓“去地方化”，则是保障法院的人财物不再受到地方同级政府的干预和控制，实现省级一些法院人财物的统一管理。但是，仅仅强调“去行政化”和“去地方化”，而不将审判独立确立为司法改革的理论根基，并建立一系列旨在保障裁判者独立行使审判权的制度，这是一种让人感到遗憾的改革思路。改革者对司法权所做的两个基本定位，尽管分别被用来解决前述两个问题，却带来了新的理论难题，也无法完全达到改革者所预期的改革效果。在“去行政化”方面，改革者强调司法权的“判断权”和“裁量权”属性，没有按照司法裁判权与司法行政管理权的分离原则，来重新设置司法裁判机制和司法行政管理机制，使得司法裁判权仍然受制于司法行政管理系统的控制，而司法行政管理机制也没有走向真正的专门化。结果，无论是独立法官还是合议庭，行使审判权方面仍然会受到院长、副院长、庭长、审判委员会乃至上级法院的行政控制，后者会通过各种方式来干预独任法官、合议庭的裁判活动，使得所谓的“让审理者裁判”形同一句空话。而在“去地方化”方面，改革者强调司法权的“中央事权”属性，从理论上否认司法权的“地方事权”性质，这一方面与我国建立“人民”原则基础上的“人大领导下的一府两院制”发生了冲突，另一方面也会带来“省级地方保护主义”的盛行，使得各高级人民法院对下级法院人财物的实际控制，助长上级法院对下级法院的“垂直领导”，破坏宪法所确立的上级法院对下级法院的“监督”体制。由此可见，改革者在强调“去行政化”的过程中，没有真正确立“法官独立”的理念，仍然在“法院独立”的传统观念上左右徘徊；改革者在推行“去地方化”的过程中，也没有解决高级法院的“外部独立”的问题，更没有在上下级法院之间确立“审级独立”的观念。很显然，当下的司法改革陷入了理论上的困境，无法为司法改革提供令人信服的理论支持。那么，我们究竟应接受一种什么样的司法改革理论呢？从实现司法正义的角度来说，司法改革的理论根基应当是一种以法官独立为核心的审判独立理论。无论是独任法官还是合议庭，作为司法裁判者，假如不能独立自主地行使审判权，而不得不听从来自法院内外的干预和影响，那么，法庭审理程序就将失去存在的意义，所谓的公正司法也将是一句空话。没有独立审判的保障机制，独任法官和合议庭将变成一个任人摆布的司法傀儡，其所进行的法庭审理将沦为可有可无的司法仪式，而失去产生司法裁判的能力。正因为如此，维护裁判者的独立审判权，实属实现司法正义的必由之路，也应当成为这一轮司法改革的首要理论基点。
要建立以法官独立审判为中心的司法体制，就必须确立一系列的制度保障机制。首先，法官独立审判的核心是法官在司法裁判过程中拥有独立的裁断权。司法权不仅是一种判断权，而且应当是由法官独立行使的判断权，这才是司法权的本质属性。无论是独任法官还是合议庭，一旦启动了合法的法庭审理活动，就应拥有制作裁判结论的权力；一旦通过法庭审理形成了裁判结论，就等于法院作出了这一裁判结论，除非经过法定的上诉审程序，任何机构和个人都不得改变或者这一裁判结论。其次，法官应当获得为维护其独立审判权所必需的身份保障。那些进入主审法官员额的人士，应当获得高于普通公务员的薪金和报酬，获得与主审法官身份相适应的福利待遇；为防止司法行政管理者可能干预法官的审判活动，应当尽量减少法院副院长的指数，最好只设置一名院长（即首席法官）和一名副院长（即本院的司法行政管理官员），逐渐取消法院审判庭庭长和副庭长的职务设置；实行中国式的“政治任命制”，地方三级法院的主审法官经由省级法官遴选委员会遴选产生后，应统一由省级人大常委会任命；实行与公务员不同的法官职务系列，激活法官法所设置的十二级法官制度，使法官的层级与其薪金福利直接挂钩；对法官的奖惩和考核不应完全由本法院司法行政管理部门负责进行，而应交由省级法官遴选委员会和惩戒委员会统一决定。再次，法官独立审判建立在上下级法院的“审级独立”的基础上。上下级法院要维持一种监督关系，就必须确立审级独立的保障机制。无论是最高人民法院还是上级法院，都不能对下级法院正在审理的案件批示，或者给出倾向性裁判意见。高级人民法院应当组建专门的司法行政管理部门，对全省三级法院的财政预算和人员编制制订方案，并报请省级人大常委会审批并作出决定。应当建立从下级法院逐级往上遴选法官的制度，改变那种从上级法院往下委派法院院长的做法。再其次，法官要实现独立审判，还必须享有一些司法特权，以使其独立审判获得足够的制度保障。所谓司法特权，主要是指法官在审判案件方面享有司法豁免权，也就是不应因裁判案件而被追究法律责任，包括纪律责任和民事责任。对法官追究法律责任，只在一种情况下是可行的，那就是法官从事了与其裁判者身份不相符的违背职业伦理的行为，或者实施了某种犯罪行为。而对于其审判过的任何案件，即便裁判被上级法院，或者被证明属于“错案”，法官都不能仅仅因此而受到责任追究。最后，在尊重“人民”原则的前提下，强调全国人民代表大会及其常委会产生最高裁判系统，而省级人民代表大会及其常委会则产生高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。取消设区的市和县两级人民代表大会及其常委会直接产生司法系统的制度。由此形成中央和省两级司法权设置的整体格局。对于最高人民法院的人财物，一律由全国人大及其常委会负责保障；对于高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院的人财物，则一律由省级人大及其常委会予以保障。但为了防止出现高级人民法院直接控制下面两级法院人财物的问题，可以考虑组建由地方三级法院院长组成的司法行政会议，统一就法院的人财物提出方案和计划。最后由高级人民法院司法行政管理部门提交省级人大及其常委会。
参考文献
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司法行政体制改革方案篇8
一、建立政法系统财政保障机制，政法经费由中央财政统一保障
二、检察院刑侦职能划归公安局管辖，检察院专司法律监督
检察院作为法律监督机关，原有的《刑事诉讼法》规定，检察院享有对经济犯罪和职务犯罪等部分刑事案件的侦查权（自侦权）。对于公安机关侦查的案件，可以由检察院进行法律监督，但是对于检察院的自侦案件，则长期缺乏必要的制度性限制，只在检察院内部进行监督。根据“有权利就有监督”的原则，本次司法体制改革将检察院对经济犯罪和职务犯罪的刑侦职能从检察院剥离开，划归公安局管辖，检察院主要专心做法律监督建设，以实现加强权力监督制约的目标，其中包括对法院的监督和对于司法系统其他部门的监督。
三、法院执行职能划归司法局管辖，法院其他有关行政职能划归司法行政机关管辖，法院专司审判
在我国，法院判决后案件“执行难”很突出，影响到法院判决的权威性和严肃性。本次司法体制改革将包括法院执行在内的有关行政职能划归司法行政机关管辖，法院专司审判。
四、看守所划归司法局管辖
长期以来，看守所作为主要的羁押场所，由同级公安机关管理。在侦查、羁押、改造主体一体化的管理模式下，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督，容易出现刑讯逼供现象。近年来曝光的佘祥林案、聂树斌案中，都存在刑讯逼供，这些案件主要发生在看守所。许多学者提出，为了体现程序公正和控辩平衡，必须做到侦查权和羁押权的分权与制约。本次司法体制改革将看守所的管理移交到司法部体系之下。
五、决定劳教权力由法院行驶
六、落实宽严相济刑事政策
司法体制改革提出要把宽严相济刑事政策上升为法律制度，转化为司法体制和工作机制，落实到执法实践中去，使之既有利于控制社会治安大局、增强群众安全感，又有利于减少社会对抗、促进社会和谐。一方面，适应新时期犯罪行为发生的变化，对严重危害社会秩序和国家安全的犯罪从严打击。另一方面，对轻微犯罪、未成年人犯罪，按照教育为主、惩罚为辅的原则，实行宽缓处理，尽量教育挽救，增加社会和谐。
司法行政体制改革方案篇9
回顾中国司法改革的历程，就不能不追溯新中国司法制度确立和发展的历史。
-根据1949年《中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府设立最高人民法院、最高人民检察署、公安部和司法部，分别行使国家的审判、检察、侦查和司法行政职权。这个阶段实行的是审判、检察从属于行政的体制。当时有这样的规定：不足五年的徒刑以及宣告无罪的判决，由县人民政府批准；
-随后，1954年我国第一部《宪法》和《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》颁布，各级法院、检察院被赋予与同级政府平行的地位，各自对本级国家权力机关负责，同时确立了国家审判权、检察权只能由法院、检察院分别依法独立行使的原则。这一时期，逐步建立起来的人民陪审制度、公开审判制度、辩护制度、两审终审制等，都留下了我国司法制度设计的笔墨；
-1966年到1976年，历经十年浩劫，公检法被砸烂，审判权一度由公安机关行使，检察机关被撤销。
-1978年3月，五届全国人大一次会议修改《宪法》，决定重建检察机关，确定其为国家法律监督机关，这是我国司法制度恢复的一个重要标志。自此以后，我国司法制度开始向现代法制一步步靠近。
改革：正在酝酿的国务院机构改革，给了司法改革一次强劲的助力
在改革开放的20年进程中，我国司法制度也在与时俱进。但是，如果我们从改革的层面去审视就会发现：至上个世纪90年代以前，我国的司法体制是一种计划经济背景及其观念下的“一贯制”-改革，只有细微的迹象显现。
-是十一届三中全会启迪了人们的现代法治新观念，萌动了对建立现代司法体制的期盼。此后，司法改革的呼声呈渐强之势；
-司法改革实践的全面启动是在十五大以后。司法改革走上前台，引人瞩目。初始阶段的改革推进了关于诉讼程序和管理方式的探索；
-进入新世纪，十六大用300余字的篇幅，勾勒出中国司法改革大势，其目标和方向是：保障在全社会实现公平和正义。司法改革整体推进、纵深发展的机遇来临；
-无疑，正在十届全国人大一次会议上审议的国务院机构改革，给了司法改革一次强劲的助力。可以预期：这个“改革开放以来力度最大的一次机构改革”，将为司法改革赢得更具操作性的平台和空间。
关注：司法改革改什么？
对现行司法体制的局限性怎样看？
对中外司法体制演变和改革颇有研究的北京大学教授贺卫方在接受记者采访时，首先对我国司法改革内在的动因给予了判断：形成于计划经济时代的司法体制，其观念和管理模式肯定适应不了市场经济规律的需求和发展；其自身局限也肯定会制约市场经济下社会新格局的生成和构建。
此外，贺卫方还指出，司法改革的外部环境也呈现“紧迫”之势。政治体制改革的步履在稳健中加快：“入世”后，我国经济进一步与国际接轨；在多种经济成分、多重利益格局的形成中，公众对司法公正和效率的期望值在攀升；社会变革带来的多种利益和社会矛盾亟须调整……在这样的背景下，司法改革已经成为一种社会需求。
司法改革改什么？换言之，我们对现行司法体制的局限性怎样看呢？综合诸多观点，我们可以作这样的粗线条梳理：
一是司法活动基本上套用了行政管理模式，蒙上一层浓厚的行政色彩。比如，司法机关的设置与行政机关相对应，对司法人员确定行政级别，按行政决策模式裁决司法案件，司法经费调拨由同级政府财政预算划定，等等；
二是重实体、轻程序的思想根深蒂固，司法程序被忽略。我们必须知道：在现代法治理念中，程序公正是实体公正的前提。重实体、轻程序或重程序、轻实体都可能导致司法不公；
三是司法独立的客观性还没有受到真正意义的重视。我国宪法已经明确规定了审判权、检察权独立行使的原则，然而，实现得并不尽如人意；
四是司法人员的非专业化，这一点可以看做是司法活动行政化带来的必然结果。在一段时间里，法官和检察官的构成里包容了大比例的非法律专业和没有经过专业培训的人员。尽管这种情况现在已经大有改观，但先前留下的诸多问题至今还令人大伤脑筋。
结论：只有纳入政治体制改革中统盘考虑，
司法改革才能从技术层面走向实质性层面
很有意思的是，当司法改革已经启动并在大步前行时，人们对谁是司法改革的主体提出了质疑。有学者认为，只有检察院和法院属于司法体制之列，而公安机关、司法行政部门、律师协会等是行政机关、社会团体。而另有学者则指出，司法改革涉及到社会调整、社会意识和人们思想方式的深刻变化，公、检、法、司等作为我国目前的一个现实的司法格局，无疑都应在司法改革之列。
法学家对司法改革理论的不同论见，在加深我们对司法改革的认识和思考。
司法改革实践的大步前行，是在1997年十五大之后。对这五年司法改革实践的评价，人们十分看重这样三件事情：
一是，最高人民检察院和最高人民法院先后颁布了《检察改革三年实施意见》和《人民法院五年改革纲要》。这是在已有实践基础上，对改革的理性思考和规划；
二是，2001年6月修改的《检察官法》和《法官法》，强调以明显的司法属性特征来管理司法人员，是一个很大的进步；
三是，实行国家统一司法考试制度。对此，有专家评价，以往进行的改革多属于技术层面，而统一司法考试的改革是制度层面的。它不仅确立了法律职业准入制度，而且有利于法律职业共同体的形成，并将带动司法人员选任、升降、惩戒和退出等一系列深层次的改革。
对进一步推进司法改革，贺卫方教授这样强调：作为政治体制的重要组成部分和政治文明的重要体现，司法体制改革只有被纳入到政治体制改革中统盘考虑，才能从技术层面走向实质性层面，才能获得我们期盼的成效和突破。
贺教授还提到了一件很细微的事情-法官袍。他说，包括检察官制服“准军警式制服”的退役，这是真正的观念变革；因为从社会学来看，服饰是人的观念的体现。而任何一项改革，尤其是政治体制改革、司法体制改革，观念的更新是前提。
图为四川省南充市顺庆区检察院干警用多媒体系统出庭示证。
实践篇
基层改革“亮点”频现
周口：设立指导侦查室。
办案质量提高了，监督关口前移了
2001年4月，河南省周口市检察院和公安局开始了“检察引导侦查取证”探索，并联合下发了《关于在全市设立指导侦查室的决定》。当地检察机关负责人向记者这样表述“引导侦查取证”：引导公安机关以公诉为标准，依法收集、固定和完善证据，并对侦查活动进行监督，保证办案质量，赢得公正和效率。建立指导侦查工作制度，将监督关口前移，变事后性、被动式的监督为事前事中监督、主动监督，检察机关对公安机关的侦查活动既监督又配合，使检察机关的法律监督职能充分发挥。
他们规定指导侦查的范围是：1.重特大、疑难复杂案件；2.社会影响大、群众反响强烈的案件；3.上级机关交办、督办案件；4.检察机关立案监督案件；5.公安机关要求或检察机关认为有必要指导的案件。
周口市检察机关两年来共适时介入重特大案件734案1319人，追捕追诉被遗漏的罪犯200余人，使20多个重大犯罪团伙被彻底摧毁。该市项城市检察院与公安机关密切配合，及时引导侦查活动，围绕依法收集和固定证据，先后提出检察建议90余条，提出纠正违法意见30条，追捕36名遗漏罪犯，促使侦破悬案20起，纠正错案3起。
监督关口前移，强化了立案监督和侦查监督，纠正和防止了案件流失现象，及时预防和纠正了侦查活动中的违法行为。周口检察机关在办理以孔刚为首的特大犯罪团伙案件中，通过依法介入侦查活动，进行立案监督先后追捕漏网疑犯24人。商水县检察院在依法介入一起敲诈勒索的黑恶势力犯罪案件时，对滥用职权、包庇纵容犯罪的4名公安人员依法查办。
“引导侦查取证”新机制带来的另一个最明显的变化是办案质量和效率大大提高。周口市实行新机制以来，审查批捕时间由原来的平均5天缩短到现在的2天，实现了“小案不过一天、大案不过三天”；审查起诉时间也平均缩短了7天，所办理的案件无一超期。
浦东：确定检察人员五大职位系列。
凸现司法属性，跳出行政管理模式
现行的以行政职级管理为主、法律职级管理为辅的模式，其弊端是显见的。上海市浦东新区检察院经过调研和论证，进行了对检察人员分类管理的改革。
根据法律监督职能、辅助执法书记员职能、行政管理职能、司法专业技术职能和执法警卫职能，他们将检察人员分为五大职位系列：1.检察官；2.检察书记员；3.检察行政人员；4.检察专业技术人员；5.司法警察。
力度更大的举措是，浦东新区检察院对检察官、书记员取消行政职级，实行法律职级管理制。他们按照检察员和助理检察员、主任书记员和书记员不同职位，赋予相应的法律等级。在检察机关尚未建立独立的工资体系之前，按法律职位、等级暂时参照执行相当于公务员行政级别的工资标准。
相应地，浦东新区检察院还建立新的晋升机制。他们将各系列的职位划分为高职位和普通职位两类。检察员职位、主任书记员职位等为高职位；助理检察员等职位为普通职位。高职位实行职位任期职级（等级）制，经选聘程序上岗，每届任期三年。普通职位以“年功”和年度考核结果相结合，实行考核晋升制，设定2至10年不等的考核晋升年限。同时，设定提前和延迟晋升的条件及高职位与普通职位间的流转等规则。
对目前的改革实践，浦东新区检察院认为很有成效。
首先，实行法律等级管理制，有效解决了原有的由于法律等级和行政级别交织在一起、法律职务受到行政职级制约的问题，凸现了司法属性。
其次，试行职位分类，使检察人员专业清晰、权责分明，从体制上有效解决了“千军万马挤检察官独木桥”的老大难问题。
还有，就是优化了队伍的结构，建立了以执法业务为重心、较为合理的职系比例。目前，浦东新区检察院五个职位系列的比例是：检察官135人，占56％；检察书记员45人，占18.7％；检察行政人员40人，占16.6％；检察技术人员11人，占4.6％；法警10人，占4.1％。
海淀：尝试“一四二”审判模式。
追求公正和效率
对适用简易程序的刑事案件，北京市海淀区法院进行了“一四二”审判模式的探索。
所谓“一四二”审判模式，是刑事独任审判庭的“一审多助多书”组织运行模式在海淀区法院的具体化。在“一审多助多书”模式中，独任法官是固定的，法官助理和书记员的数量根据案件工作量随时调整。目前，在海淀区法院的刑事独任审判庭中，由一名独任法官、四名法官助理和两名书记员组成，这被称为“一四二”架构。在审理过程中，独任法官协调全部诉讼活动；四名法官助理中的两人为庭前助理，两人为庭后助理。四名助理和两名书记员被分成两个办案组，每组各一名庭前助理、庭后助理和书记员。两个组相互独立，分别负责不同日期开庭的案件。
记者采访了海淀区法院惟一的一名独任法官王冬香。她介绍说，案件进入简易程序后，先由她将案件分给法官助理。开庭审理前，庭前助理阅卷了解案情，掌握案件的证据情况，并就案件的事实、证人证言及是否有法定、酌定情节等，制作《案件审查、量刑情节表》，在开庭前3日之内送给王冬香审核。开庭时，庭前助理负责出示证据，并协助法官完成庭审工作。
当庭宣判后3天之内，庭后助理负责起草法律文书，交给独任法官签发。书记员则进行后面的收尾工作，包括印刷、送达判决书，装订归档，以及判决生效后，及时将赃款赃物送达执行庭执行等工作。
海淀区法院有关人士解释说，“一四二”审判模式的一个特点是，能够让法官做到居中裁判，保障案件审理过程的内部监督。在这一模式下，判决结果是由独任法官在法庭审理后作出决定，但具体案卷是由法官助理来审查的，一般文书工作就由书记员承担了；而法官在庭审之前基本上接触不到当事人、辩护人以及诉讼人。
2002年，海淀区法院刑事独任审判庭审理1614件案件，当庭宣判率99.9％，其中提起附带民事诉讼的近500件，调解成功率高达97％。20件被提出上诉，二审终审的14起案件，全都维持原判，无一被改判或发回重审。
“如果按照一审判员一书记员搭配的传统工作模式，一年1614件简易程序刑事案件，至少需要3名独任审判员和3名书记员，而且月结案量要达到50件以上。而‘一四二’模式运行后，我们刑事独任审判庭的5名成员每人都有时间看书学习了……”
思考：司法改革的尝试要凸现其
司法属性的本来意义。不然，就会发生偏离
周口、浦东、海淀三个地方的改革实践曾引起法学理论界的关注。对周口的实践，专家强调，“引导侦查取证”要强化的是检察机关的监督作用，绝不是帮忙，更不能搞成了“合二为一”。对浦东的改革实践，许多专家提出，司法人员管理体制的改革不是孤立的，这方面要有大的突破，必须有其他部门配套的改革、有立法的支持。而海淀对审判模式的改革，提出了一个问题：这种模式在多大程度上能适用于其他案件？“一四二”模式的一般意义在哪里？
中国人民大学教授杨立新曾担任过最高人民检察院民事行政检察厅厅长。对司法改革的实践和理论，他有着独特的感受。
从周口、浦东、海淀三个地方的改革实践说开去，谈及整个司法改革的现状，杨立新教授认为，几年来的司法改革主要集中在管理方式和诉讼制度上面，如扩大司法人员的职权和责任，法官职业化、主诉检察官责任制、律师事务所改革和庭前程序的设置等。这些尝试凸现出一点：改革是朝着民主、公正、实效的明确目标和方向发展的。
杨教授又进一步分析指出两点：第一，改革在各地、各层面的发展是不平衡的；第二，深入到体制层面的改革将成为今后的难点和热点。他还特别提醒：“在进行司法改革的某一方面尝试时，一定要凸现其司法属性的本来意义，不然，就会发生偏离，就会与改革的初衷背道而驰。”
展望篇
从技术性向体制性突破
正在召开的十届全国人大一次会议上，国务院机构改革是一个亮点。在被称为“这是改革开放以来力度最大的一次机构改革”的背景下，司法体制改革引起了“两会”代表委员们更深层的关注。其中的许多思考显示出他们对司法体制改革的长期思考和期盼。
整体推进：
“三步走”和“集团进军”
十六大报告把完善社会主义民主与法制作为全面建设小康社会的四大目标之一。总的方向有了，那么，司法改革应不应该有阶段性目标？司法改革分几步走？记者采访了多位代表和委员，他们作了如下描述-
-十五大拉开了司法改革帷幕，这是第一步。这个阶段的改革偏重于一些操作性、技术性的管理方式方面，比如法院的审判方式改革，检察机关的主诉主办检察官责任制等；
-第二步，以十六大召开为标志，司法改革进入体制性阶段，将触及很多深层次的改革；
-随着我国市场经济更趋成熟和与世界经济的进一步融入，计划经济体制下的司法模式将淡出；而适应社会主义市场经济要求的现代司法制度，将在正在形成的中国特色社会主义法律体系中得到确立。这就是第三步，时间要到2010年。
在“三步走”的进程下，许多代表委员都提出司法改革必须变“各自为战”为“集团进军”，整体推进司法改革。
广西壮族自治区检察机关这几年推行了主办、主诉检察官办案责任制改革，法院推行了选任独任审判员、审判长等改革。实行很久了，但相应的待遇却落实不了，相关补贴在财政部门没有列出，无法做到“责权利”统一。
举此例后，广西壮族自治区检察院检察长郭永运代表归结道：“司法体制的改革不是一家能够办到的，必须统筹安排。”年轻的福建省华侨大学法律系副教授戴仲川代表说，不管对我国司法体制的认识如何，但公检法各家的业务相互衔接，是一个大系统、大格局，在各部门的改革分头推进的情况下，就有一个整体协调、统筹安排、互相关联的问题。他透露，已有代表建议设立司法改革委员会，负责指导、统筹这项工作。
设立指导司法改革的专门机构来作出总体规划和部署，协调部门改革，整体推进司法改革-记者采访了六七个来自法院和检察院的代表，他们都表达了这样的相近意见。他们说：在新的一届人大开始工作的时候，应当更加注重人大对司法改革的决策和协调，更多的司法改革措施应当由人大作出决定，或者通过立法确定，使司法机关的改革成为真正意义上的国家的司法改革。那样，我国的司法改革就会驶入健康发展的轨道，取得更好的成绩。
改革着力点：
依法独立行使司法权和确保公正司法
按“三步走”的司法改革进程，许多代表委员指出：目前的司法改革进入了攻坚阶段。河南省高级法院院长李道民代表分析说：“经过这么多年的实践，改革已经开始触及到核心和关键问题。”
云南省检察院检察长李春林代表说，司法改革一个很关键的任务是要解决法律规定权限的可操作性问题。“宪法规定人民检察院是法律监督机关，但目前的司法程序还难以保障诉讼监督权落到实处”。
吉林大学博士生导师王维忠代表告诉记者：“法律虽然规定了检察机关对民事审判活动进行监督，可以抗诉，但没有具体的操作程序，使民行检察面临诸如调卷难等具体困难和问题。”王维忠代表将就此提出建议。
十六大报告指出：要“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。湖南省检察院检察长何素斌代表强调，这就是我们进行司法改革的着力点。
曾经提出过400余件议案和建议、连任四届全国人大代表的山东省曲阜市红十字会副会长姜健代表在接受记者采访时提出，独立司法的前提是依法。现在应该抓紧修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，理顺法院、检察院上下级之间以及同其他相关部门的关系。他说：“对司法机关的‘垂直管理’模式应该进行论证，要探索符合我国国情、从体制上保证司法独立的现实途径。”中华全国律师协会副会长、山东琴岛律师事务所主任杨伟程代表也提出了司法机关实行垂直管理、人财物与地方脱钩的改革意见。
司法改革的第二个着力点是：确保司法公正。
司法改革要有助于遏制司法腐败。近几年来，检察机关在诉讼监督工作中一系列新工作机制的运用，对惩治司法腐败发挥的职能作用是有目共睹的。如郭永运代表所言：“十六大提出要健全‘权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体制’，随着司法改革越来越接近这个目标，司法腐败就越会得到有效遏制，司法公正就越会得到最充分的体现。”
谁来监督司法机关？一些代表提出，在司法改革的制度创新中，必须把司法机关外部的监督制度设计进去。杨伟程代表认为：“还应包括新闻舆论监督、社会团体和人民群众监督等等，只有这样，才形成了实现司法公正的完备的制度性保障。”他说，尤其是要强化各级人民代表大会及其常委会、各级人大代表对司法机关的工作进行监督，基于此，去年已经提请审议的《监督法》应及早出台。《监督法》对司法改革的体制设计具有的独特意义是不容置疑的。
经费保障体制：
有望成为体制上率先改革的突破口
在检察机关工作近40年的贵州省检察院原检察长王安新代表，对西部贫困地区检察机关经费短缺深有感触：“1998年至2003年这5年间，贵州县级检察院每月人均办公办案经费只有600元左右。电话被停、水电被拉闸的事在很多县级检察院经常发生……”
经费保障关乎执法形象、关乎司法公正。同时担任着山东省、青岛市两级政府法律顾问的杨伟程代表说：“有的地方，办案时吃当事人的、用当事人的、花当事人的，群众能相信你公正吗？”
多年来，很多人大代表和政协委员为司法机关经费短缺而奔走呼吁。连任多届的全国政协委员黄景钧多次在全国政协会议上提出对检察机关增加经费和物质保障的提案，引起国家计委等有关部门的重视。
接受记者采访时，河南省检察院检察长王尚宇代表提出了他对改革司法机关经费保障的思路：“我有两点建议：一是，建立各级人民代表大会审议通过法院、检察院经费预算制度，各级政府财政部门根据本级法院、检察院申请的经费预算项目、数额，审编独立的经费预算，由人代会分别审议通过政府、法院、检察院的预决算。二是，建立中央和省级财政补助贫困地区司法机关经费的制度。我国东西部经济发展不平衡，同一省内也有贫困县市，但国家法律必须以一个标准统一实施。因此，建立中央和省级财政补助贫困地区司法机关的制度就十分必要和迫切。”
司法行政体制改革方案篇10
我国宪法对司法机关职能独立的规定
从国家权力的配置这一角度来说，司法独立是司法机关监督立法和行政机关的宪法依据；从司法权的价值实现来看，司法独立可以避免司法机关和法官受到外部因素的干扰而背离公正原则。所以，为保障司法独立而设置的制度是司法公正不可或缺的，尽管各个国家对国家权力的配置有所不同，但在实现司法公正这一价值目标上则是相同的。
我国十分重视司法公正，早在民主主义革命时期就初步确立了司法独立原则，如1946年《陕甘宁边区宪法原则》规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”，现行宪法对我国的司法权和司法独立原则进行了全面的规定，但我国是社会主义国家，司法机关的设置和原则同西方国家相比有不同的特点，不能用西方的司法独立来解释中国宪法规定的司法独立原则。
根据宪法的规定，我国的司法权包括审判权和检察权两个部分，分别由人民法院和人民检察院来行使，各级法院和检察院由同级国家权力机关产生，向它负责、受它监督。所以我国的司法机关是指人民法院和人民检察院，公安机关和司法行政机关虽然与人民法院和检察院有密切的工作联系，但它们属于行政机关的范围，它们的工作性质、组织机构和原则都与司法机关有明显的区别，因此它们行使的职权属于行政权的一部分。
为了保障司法机关能够客观公正地处理案件，我国宪法规定的司法独立原则是：
1独立不是司法权独立于行政权和立法权之外，也不是司法权与行政权和立法权相互制衡，因为我国国家机关的组织与活动原则不是三权分立原则而是国家机关之间实行分工与合作，权力机关在国家政治生活中居于核心的地位，其它国家机关都由它产生、向它负责、受它监督。司法机关和行政机关的宪法地位均低于国家权力机关，各级司法机关必须遵守权力机关制定的法律，接受权力机关的监督。
2.司法独立主要是指司法机关职能独立，宪法第一百二十六条和第一百三十一条分别规定人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉的原则，可见，宪法规定的司法独立是指宪法和法律赋予司法机关的权力，其它国家机关不能行使，司法机关行使宪法和法律规定的权力不受其它机关的意志的支配，只服从法律。
3.我国的司法权不是中央的排它性权力，而是在统一服从国家法律的前提下，设置地方司法机关，根据宪法和有关组织法的规定，地方司法机关由地方国家权力机关产生，向它负责、受它监督，最高人民法院与地方各级人民法院、上级人民法院与下级人民法院的关系是监督与被监督的关系，最高人民检察院与地方各级人民检察院、上级人民检察院与下级人民检察院的关系虽然是领导与被领导的关系，但是地方各级人民检察院在服从最高人民检察院的同时还要接受同级国家权力机关的领导。所以地方司法机关的经费主要来源于地方财政，司法机关的人事也主要由地方管理。
二、我国司法体制改革的必要性和应当遵循的原则
1.司法体制改革的必要性
第一，司法体制改革是社会主义市场经济的客观需要。宪法对司法权和司法独立原则的规定符合我国的国家性质和政治体制，但是，从宏观的角度来认识，这种体制主要适合计划经济条件下的利益观念和权力配置原则，这些观念和原则不仅不能适应社会主义市场经济发展的需要，而且造成对法律的作用和功能在认识上尚存在某些局限，对法律的社会性和法律原则的科学性重视不够，使得司法制度的改革远远落后于实际的需要。因此，随着社会主义市场经济体制的发展以及社会主义法治原则的确立，现行司法体制与市场经济的矛盾越来越突出。首先，在市场经济条件下，对司法公正提出了更高的要求。由于政府管理经济的手段和方式发生了变化，政府对国民经济的管理主要依靠法律手段，因此，司法机关的作用显著提高，改革司法制度是适应社会主义市场经济的客观需要；市场经济的发展使市场主体和公民的经济活动范围扩大，他们对经济利益以及财产权的法律保护十分关注，政府行为和市场秩序的法律对经济体制的建立和运行起关键性的作用，这些都是需要通过对司法行为来体现，如何改革司法制度使之最大限度地发挥公正司法的职能成为迫切需要解决的现实问题。
第二，司法体制改革是社会主义法治原则的要求。
宪法确认社会主义法治原则，强调依法治国，法治原则成为包括司法机关在内的一切国家机关的组织与活动原则，根据法治原则，为保障司法机关职能独立，必须要对司法体制进行改革，促使其由计划经济时期的司法体制真正转变为市场经济体制下的司法体制。但经济体制的转变要求与之相适应的司法体制，通过发挥司法职能来体现司法正义、维护市场秩序，由于我国司法体制与市场经济体制之间存在某种不适应性，因此在实践中出现了较为严重的司法腐败、地方保护主义现象，不仅不利于司法机关的权威，而且不利于依法治国、建设社会主义法治国家这一战略目标的实现。
2.我国司法体制改革必须遵循的原则
为了保障司法公正，必须要根除司法腐败和地方保护主义，并最终促进司法体制的改革。而司法体制的改革涉及到社会主义法律制度的各个方面，并且与政治体制改革具有同步性，因此，对我国的司法体制改革必须要遵循以下三项原则：
第一，司法体制改革必须要符合宪法规定的法治原则。法治原则不仅要求依法治国，而且更重要的是要求法律的权威性，即在实际生活中体现法律权威大于个人权威，司法机关对法律的适用是法律权威的直接体现，因此，司法体制的改革要充分考虑到我国社会主义法治建设的战略方针，既要提高司法机关的宪法地位，使之与法治原则相符合，有利于发挥其独立司法的职能，又要从体制上进一步加强对司法机关的制约。
第二，司法体制改革必须要符合社会主义市场经济发展的需要。经济发展要求效益优先，而经济发展是社会发展的一部分，司法体制改革的目的之一就在于在效益与公平之间取得某种协调，我国现阶段的司法体制是在计划经济条件下形成的，不能完全适应市场经济条件对司法公正的需要，因此通过改革司法体制促进司法公正，监督国家行政机关依法行政，维护公民和法人的合法权益是司法体制改革适应社会主义市场经济需要的基本内容。
第三，司法体制改革必须要借鉴外国司法制度中的有益经验。司法公正是近代民主与法治国家建构司法体制的基本目标，为了实现这一目标，外国在司法机关的设置、司法机关的组成、以及维护司法机关职能独立等方面积累了许多有益的经验，这些经验是法律文化的重要组成部分，并没有意识形态方面的属性，完全可以为其它国家吸收和借鉴。我国是社会主义国家，但由于历史和文化传统的影响，我国的司法体制及其运作有许多不利于司法公正、不符合法治原则的地方，因此有必要在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度的前提下，结合我国的国情适当吸收外国法治建设的先进经验是司法体制改革的重要途径。
一、对我国司法体制改革的几点建议
1.司法机关领导体制的改革
根据宪法的规定，人民检察院实行双重领导体制，即受上级人民检察院和同级国家权力机关的领导；人民法院实行同级国家权力机关领导，上级人民法院对下级人民法院实行监督。实践证明，在市场经济条件下，这种领导体制使得司法机关独立行使职权遇到较大的困难，因此，根据法治原则对法律适用和法制统一的要求，在设立全国最高检察机关和最高审判机关的基础上，根据案件管辖的范围来设立下级司法机关，各级司法机关的组成由最高国家权力机关决定。
司法机关统一执行国家制定的法律，不按行政区域来设置，而是根据司法机关管辖案件的需要来设置，如，在最高法院之下可设立若干上诉法院，然后根据需要设立地方法院和专门法院。司法机关领导体制的改革与我国宪法规定的政治体制和国家机关的组织与活动原则并不产生根本的冲突，原因是：第一，宪法规定最高国家权力机关有权监督和指导地方各级权力机关，最高国家权力机关有权撤销地方国家权力机关制定的与宪法和法律相冲突的地方性法规，有权改变和撤销地方国家权力机关的不适当的决议，地方国家权力机关制定的法规、的决议必须要符合宪法、法律以及最高国家权力机关的决议。第二，我国是单一制的国家结构形式，地方政府的权力在宪法上规定为地方性的重大事项，而地方性的重大事项显然并不包括司法权，在单一制国家，地方政府的权力来自中央授予，并不是一种固有权，中央可以根据政治、经济形势发展的需要对地方政府的权力范围进行适当的调整。在地方司法机关的性质上，宪法根据我国单一制国家结构形式的特征，规定民族区域自治地方的自治机关只包括权力机关和行政机关，而不包括司法机关，这一规定本身即说明保护法制统一是宪法的基本精神。第三，宪法虽然没有规定三权分立与制衡，但规定国家机关之间应当相互分工与合作，宪法规定国家各级行政机关应当依法行政，根据宪法的规定，我国行政诉讼法规定人民法院对行政机关的具体行政行为是否合法实行审查，根据法律的规定，人民检察院对公安机关和司法行政机关及其工作人员的活动是否合法进行监督。司法机关对行政机关的行为进行审查和监督是根据宪法授予的对案件的管辖权而取得的，因此，司法机关是统一适用国家法律的机关，它的工作性质决定了它必须统一服从宪法和法律，而不能受制于地方政府。
2.司法机关经费体制的改革
根据现行的财政体制，地方各级司法机关是地方政府的一部分，因此司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制一方面造成司法机关内部经费多少不统一，不同地区的司法机关工作人员的工资标准高低不一，而且是司法机关腐败和地方保护主义的主要根源。解决这一问题的途径在于各级司法机关的经费由国库统一开支，地方不再负担司法机关的经费。
现行司法机关的经费体制往往导致司法机关办案经费不足、司法官员标准工资偏低的现象。由于地区与地区间在经济发展上不平衡，富余地区的财政收入高于贫困地区，因此司法机关的经费相对较为充足，贫困地区的财政收入较低，司法机关的经费便难有保障，而司法机关所要解决的案件并不因为经济落后而减少。即使是在财政富裕地区，地方政府领导对司法机关重视的主观程度也影响经费的来源，总的来说，经费的投入大多不能满足司法机关办案的需要。由于经费不足，司法机关便不得不自己筹措经费来购置设备和发放工作人员的福利，有些司法机关便利用管辖案件的权力收取不符合法律规定的费用，尤其是部分司法工作人员利用自己分管案件的权力从当事人处获得好处，从而影响司法机关的公正司法。
现行司法机关的经费体制往往导致司法机关“严重地方化”，不符合司法机关的宪法地位。由于地方司法机关的经费只能靠地方财政开支，因此司法机关产生为地方经济服务的思想是可以理解的。然而经费控制足以左右司法机关的意志，往往使司法机关在适用法律解决案件时受地方政府的干涉或者潜在的威胁而自觉地维护地方的利益。但却是以牺牲国家法律的权威性和统一性为代价，这种现象如不加以改变则可能造成损害市场经济秩序，损害司法机关的宪法地位。
3.建立符合国情的法官制
司法机关的公正司法与完善的法官制是分不开的，由于司法机关适用法律解决案件需要法官经过严格的法律训练，具有专门法律知识和职业道德，其任职和免职条件均十分严格，待遇也相对优厚。他们通过自己的工作体现法律的正义，因此，在那些法治传统比较浓厚的国家，法官是正义的象征。