农村土地流转的规定篇1
关键词：农村；土地流转；市场化；农民权益
中图分类号：F321.1
文献标识码：a
文章编号：1007-7685（2013）03-0096-04
在推动工业化、城镇化建设进程中，发展现代农业，实现农业的集约生产、规模经营，提高农业生产效率，增加农民收入是我国新农村建设的重要任务。20世纪80年代，我国在农村推行的家庭联产承包经营责任制充分调动了农民的生产积极性，促进了农业发展，增加了农民收入。但随着农业对规模经营需求越来越强，以一家一户为单位的分散模式越来越难以适应现代农业生产的需要，由于外出务工农户的增多，农户流动性增强，农业生产比较效益下降，不少地方农村出现土地抛荒的现象。中共十七届三中全会提出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。在此背景下，各地加快农村土地流转步伐。农村土地流转对稳定我国以家庭联产承包经营责任制为基础、统分结合的农村双层经营体制，促进农村土地管理制度变革，推动农业现代化，建设社会主义新农村，实现城乡统筹发展具有重要意义。但随着近年来农村土地流转的深入开展，暴露出的一些问题值得关注。
一、我国农村土地流转概况
（一）农村土地流转的区域特征
据统计，截至2011年，全国农村家庭承包耕地转出面积为2.07亿亩，流转比例为16.2%。农村土地流转形式主要有土地转包、反租倒包、土地股份合作等。农村土地流转表现出明显的区域特征：一是不同地区之间，农村土地流转的比例存在差异，呈东高西低的特点。如，东部的浙江宁波、江苏苏州的农村土地流转比例分别达到27%和23%，而中部地区的比例为7%～8%左右；西部地区土地流转比例更低，约在4%～5%左右。二是农村土地流转形式在地区之间呈现较大差异。如，东部地区的宁波和苏州，反租倒包是主要形式，宁波以此形式流转的土地占49%，而苏州高达86%；北京以租赁形式流转的比例占82%；西部地区的四川遂宁以转让形式流转的比例为31.1%。（见表1）
（二）农村土地流转的形式
1土地转包。土地转包是村集体内部土地承包方将其所属承包权的一部分或全部转包给村集体内部的农户从事农业生产。农村土地转包没有改变土地的承包关系，承包方和转包方都按合同享有权利和履行义务。农村土地转包主要有村集体经济主导、种粮大户承包及社会化模式提供服务等三种具体实现方式。
2反租倒包。反租倒包指由乡镇政府或村集体将农户的承包地支付一定比例的租金反租过来，然后再倒包给农业大户或农业企业从事规模经营的农村土地流转行为。反租倒包采取的模式主要有：一是培育大户模式，即一户或多户与村集体签订承租协议，向村集体承包较大面积耕地，形成少数农户规模经营的模式。二是乡镇示范基地模式，由乡镇政府从农户手中租种连片土地，然后倒包给部分村民统一耕种，建成乡镇示范基地，实行统一规划、管理、耕种、销售的企业化管理模式。三是科技示范园模式，由乡级农技部门承租村集体部分耕地，运用农业科技对耕地进行改造，形成科技示范园，再以一定价格倒包给农户。从反租倒包的土地流转形式实践中可以总结出该模式的特点：第一，由乡村集体行政组织直接介入，而不是农户或集体直接面对第三方。第二，经营的目的是为了规模经营或发展现代农业，规模一般较大，农业经营主体发生了变化。第三，乡镇政府或村集体经济组织不再是简单的中介角色，还扮演了土地出租者的角色。
3土地股份合作。农村土地股份合作是在农村家庭联产承包经营责任制的基础上，按照自愿有偿的原则，农户以土地出资入股，采取合作的方式流转土地，属于农村集体经济组织内部的一种产权制度变迁。通过农村土地股份合作的方式把农村土地承包权转化为股权，农户将使用权让渡给企业。如，为了满足工业化、城市化对城市用地的需要，同时维护流转农户的权益，保障农户能够分享流转土地的增值收益，广东南海在上世纪90年代实行土地股份合作。具体方式是农户以土地入股成立股份合作组织，按股分享股份公司收益。另外，比较典型的案例是福建晋江陈埭镇洋埭村的耕地股份合作董事会、安徽邳州的“准土地股权”、江苏吴中的土地股份合作社等。这些土地股份合作的特点是：通过农村土地股份合作制，将农户原来的土地承包经营权转化为股权；在农地股份制中，农村土地由村集体组织转包给企业开展大规模的附加值更高的农业生产经营，农户通过制度设计获得保底收入；大多数土地股份制的目的是进行以非农为主的土地经营。
二、农村土地流转中存在的问题
（一）农村土地流转仍以自发为主
农户自发流转仍然是农村土地流转的主要形式，农户以土地转包、出租、互换、转让等形式流转的占大多数。以土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比例比较，浙江省最高，达19.8%，重庆市为10.84%，黑龙江省为8.9%，湖南省为6%。近年来，越来越多的种植大户和工商企业，租用农户的成片土地进行集中规模经营。
（二）一些乡镇政府和村集体介入流转，一定范围内存在侵害农户权益现象
乡镇政府和村集体经济组织的主动介入，提高了农村土地流转的效率，也为发展现代农业、实现农村规模经营提供了载体，但在一些地方的土地流转过程中存在不尊重农户意愿、强迫农户签订农村土地流转合同的现象。有的村集体经济组织采取征求多数村民同意的做法签订的土地流转合同，有的村集体经济组织或者村委会干部直接与土地承包第三方签订土地流转合同，或者有些地方直接收回农户的承包地，由村集体或村民小组代替农户对外出租。这与《中华人民共和国土地承包法》（简称《土地承包法》）中规定的土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”的原则明显相悖，妨碍了农村土地承包经营权流转市场的健康、有序发展，应当予以制止。
（三）农户的集体成员权界定不清妨碍土地承包权的流转
尽管《土地承包法》对农户的承包权进行了物权保护，但在村社内部，农户对村集体的集体成员权观念根深蒂固。认为土地集体所有，每个集体内部成员理所当然应享有土地承包经营权，由此带来农村土地纠纷。一是一些弃耕的外出务工农户要求重新取得农村土地承包经营权。二是在小城镇落户的农户回村要求取得承包地，一些地方相继进行了小城镇户籍制度改革，吸引农户到小城镇购房或投资落户，但农村土地收益提高后，这些人回村要求索回原来的土地承包经营权。三是新增加人口的农户要求调整农村土地承包面积，土地承包方规定承包期内不得因人口变动调整承包地，但村集体内部人口增加户仍然要求调整。四是因土地征用引发的承包地调整和征地利益分配冲突。有的将土地补偿款直接补给被征用农户，不再进行土地调整，导致农户占有土地不均，引发被征用土地的农户向村集体要地纠纷。
三、进一步完善农村土地流转的对策
提高农业生产效益，增加农民收入，要求实行规模生产、集约经营。农村土地经营规模过少、土地细碎化制约了农业生产效率的提高，农村土地流转速度难以满足实际需要。
（一）完善农户土地承包权的法律法规
中共十七届三中全会提出的农村土地承包经营关系保持长久不变具有重大意义，有助于鼓励农户增加对土地的投入，稳定农户对土地的预期，保护农民合法权益。土地承包经营权的长期不变，是推动农村土地流转的前提和基础，必须在制度上加以保障。一是进一步完善我国的土地承包法和物权法。二是明确集体内部成员权，可由农业部门出台村集体经济组织内部成员权界定办法。三是明确集体土地所有权的主体、边界，并确权颁发农村土地承包经营权证，以保护集体土地的所有权，进行以自然村为单位的土地面积、权属状况、成员人口的确权发证试点。
（二）保护农户在土地承包中的主体地位
完善农村土地产权管理制度，切实保护农户在农村土地承包中的主体地位，调动农户参与农村土地流转的积极性和主动性是推动农村土地流转的必然要求。第一，在农村土地流转中确保农户的主体地位，可以形成有序稳定的农村土地承包经营权流转市场，有效保护农户的合法权益，形成土地承租方稳定的收益预期及良好的契约关系。第二，农村土地流转中农户与土地接包者签订土地流转合同是完善农村土地承包权的保障。农户享有农村土地的有关权益，如经营权、决策权、收益权及处分权等。而这些权利最重要是要维护使用主体的排他权和转让权。土地排他权的最主要体现就是土地流转必须由农户与农村土地接包者直接签订合同，而不是村集体经济组织或乡镇政府代替农户与接包者代签。第三，土地流转获得的收入必须归流出土地农户。鉴于农户在谈判和合同执行中的弱势地位，乡镇政府对转包农户的土地流转收入负有保护责任。
（三）明确界定村集体经济组织的权限
现行土地流转实践中频繁出现乡镇政府、村集体经济组织或村委会越权取代农户签订农村土地流转合同的现象，发生此类现象的主要原因是现行法律法规对基层政府或村集体经济组织的权力界定及限制还不严格。虽然《土地承包法》中明确规定村集体经济组织不能违规收回农户承包的土地，但实践中不少地方都出现村集体经济组织违规的行为。因此，在修订《土地承包法》时应明确界定乡镇政府及村集体经济组织在农村土地流转中的权力及作用。规定村集体经济组织不得代替农户收取流转土地收入，不得违规取代农户与接包者直接签订土地流转合同，不得截留农户的土地流转收益，侵害农户土地流转权益。
（四）健全农村土地承包权流转市场服务体系
第一，政府建立市场交易平台，进行农村土地承包经营权流转试点。试点以区县或乡镇为单位，同时制订土地承包经营权流转交易规则。第二，建立独立的第三方机构负责评估土地价值。出台优惠政策鼓励成立土地评估机构和培养土地评估人员，充分发挥第三方机构公正地评估农村土地价值的作用，更好地维护农户的土地权益。第三，规定农村土地用途，由土地流转合同约束。如果土地接包方改变农村土地使用用途，从事非农项目，变相囤地或投机土地，土地流出方可收回农村土地，并可依法请求政府有关部门对接包方违法违规行为进行惩处，保护农村土地的农业用途。
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农村土地流转的规定篇2
1农村土地流转现状及突出问题
1.1产权界定不清导致流转困难重重
产权明晰是规范土地流转市场的客观要求，宪法规定“农村、郊区的土地除法律规定属于国家所有外，属于集体所有”，而对于集体的划分，有“乡集体”“村集体”及“村民小组”等区别，由此带来的集体权归属问题界定不清，导致土地在流转过程中出现矛盾和纠纷。
1.2流转手续繁杂，不规范问题突出
从我国土地流转市场发展实际来看，还处于低级自发阶段，使得一些土地流转在操作规程及实施方法上存在繁琐及不规范问题。比如一些土地在流转时，涉及农业、国土、水利、林业等多个职能部门的审批，加之国家不同法律、规定间的制约，使得土地流转陷入繁琐囹圄。例如，一些林业用地不得变更其他用途的规定；一些荒山、水域等因法律制约而无法有效配置和利用；一些土地在流转时需要办理大量手续，各部门在审批时又相互掣肘。加之一些农民对农村土地流转法律不了解，对土地流转及土地使用权缺乏相关评估和咨询，导致后期土地使用权益无法得到保障，延伸出诸多矛盾。
1.3缺乏土地流转长效机制
土地流转在机制建设上要明确，要具备科学性、制度化、规范化。针对一些农民自发的土地流转行为，因缺乏长效保障机制，使得土地流转中得不到实质性收益，既制约了农民参与土地流转的积极性，又不利于促进农村经济的稳定发展。比如一些乡镇干部依靠政令来强制农民进行土地流转，而签订手续后又改变土地使用用途，私下与承租者达成某种交易，违背土地流转规程，破坏有序的土地流转秩序。
1.4城乡土地制度差异化加大流转阻力
针对我国城乡土地设置的偏差，城市土地与农村土地无法实现平等的交换。比如国有用地在征集中，对农村土地的征地资金要低于城市用地，而对城市用地的资金补偿要高于农村用地；对农村集体土地不能进行买卖，而城市居民土地可以自由抵押、买卖；另外，农村集体土地未能纳入统一土地监管体系中，尽管在法律上也对之进行了规定，但实际操作中仍然各行其是，导致农村土地管理数据统计不准确，管理不到位。
2完善农村土地流转的纾解对策
2.1逐步建立农村土地流转流通市场管理体系
加强对农村土地流转市场的管理，必须要从健全土地流转制度上，规范土地流通市场行为，更好地发挥土地流转的积极效用，为转出方、承租方营造良好的交易环境。同时，针对农村土地流转过程的监督与管理，要从法律、监督体系完善上来打击和遏制非法交易行为。在土地流转市场管理上，可以运用价格调控机制来引导农村土地的供给与需求，并引入农村土地经济关系来评价土地价值，协同好土地的供求关系、收益分配平衡。一是要从宏观经济上来调整土地管理机制，严格控制土地“农转非”，遏制土地碎片化，促进农村土地规模化经营、可持续发展；二是健全土地流转市场中介服务，加强对土地流转的信息、咨询、预测管理，完善农村集体经济组织的服务功能，营造良好的土地流通市场环境；三是加强对农村土地使用权证管理，积极推进农村土地使用权证券化管理进程。
2.2构建农民自愿原则，合理导入土地定价权
由于我国土地流转市场管理不规范，特别是市场定价要素的缺失，多以乡镇政府来定价，使得农民权益得不到有效保护，加大了农村土地流转风险。因此，要从土地流转政策、定价规则制定上，以法律为保障来保护农民权益；尊重农民的自愿原则，杜绝以行政手段来强制土地流转，破坏农民土地和降低农民收益。另外，要加强对土地流转中土地所有权性质的保护，从经营权、流转权、定价权等独立性上来规范土地流转行为，实现农村土地经济集约化发展。
2.3推进农村土地流转规模化、产业化发展
推进农村土地流转的根本任务是实现农业规模化、产业化发展。通过土地流转来实现各生产要素的合理化配置，优化人力、物力、财力投入，促进农村经济发展。因此，在制定和实施土地流转机制中，要将土地使用权作为规模化经营的基础地位，要着力构建土地流转服务组织，从信息平台建设上对外可开发土地资源信息。加强对农村土地供应及土地交易平台建设，鼓励外出农民将承包地剩余承包期一次性流转出去；对长期外出农民，迁入城镇定居、有稳定收入的农民，鼓励自愿退出承包土地，交由乡镇政府统一实施规模化经营和发展。另外，根据现有乡镇政府对土地管理的级能和权限，建立和推动适应现代农业规模化、产业化发展的土地流转承包管理体系。
2.4完善农村土地流转监督与管理体系
围绕农村土地流转中的矛盾及纠纷问题，务必做好农村土地流转监督与管理工作。从现行土地制度、法律、法规建设来看，一方面要加强对土地所有权、土地承包权、土地使用权的监督，另一方面从政策制定上，对不适宜当前农村经济发展的一些条款进行修改和调整，特别是对农村土地流转程序的完善，要从具体管理办法、合同、流程上进行改进，切实规范土地流转行为。
3结语
农村土地流转的规定篇3
一、简析当前农村集体土地流转的法律规定及其存在的问题
当前，虽说我国涉及农村集体土地的性质与使用权流转有关的法律主要有《宪法》、《民法》、《村民委员会组织法》以及一部专门的《土地管理法》，但是这些有关农村集体土地流转的法律规定仍存在很多问题。
1.1农村集体土地性质的有关规定。1999年修订的《宪法》第10条和1986年的《土地管理法》第6条都明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国有的以外，属集体所有；宅基地、自留地和自留山也属于集体所有。”至于哪一级和哪一个组织机构代表农村集体拥有土地的所有权，《土地管理法》第10条则继续规定“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，由乡镇农民集体经济组织经营、管理。”同时，我国的《民法通则》第74条也有类似的规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”。根据有关的调研（国土资源部，2001）指出，乡镇、村民小组农民集体拥有的土地多数在实地均有明确的界限和范围，而且其面积比例一般为1∶9∶90.似乎农村集体土地的性质与所有权主体并不存在所谓“模糊”之类的问题。但是，在实际进行农村土地流转的许多案例中，土地产权归属的纠纷的确严重。例如上海郊区某乡兴办私营开发区，占用一个村500亩地。当时乡镇政府与该村委会商定，每亩每年补贴800元，补贴时间为8年。现在补贴期满，乡政府停止补贴。但这500亩原属村集体所有的土地现在的权属应该归谁？如果按“既成事实”，“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”，那么，显然是乡镇政府使用行政权侵占土地所有权，随意上收村级或下级的土地所有权，即使乡镇政府已对村委会支付了一定补贴。如果承认现在土地的所有权属于村委会，应该如何确定村对土地的收益权？当然，产生纠纷的原因可能更为复杂，当初乡镇政府与村委会的协商是否经过大多数村民的同意？从而该协商是否具有法律效力？该协商是否规定了8年政府补贴之后土地所有权的处置等问题？类似的问题还有乡镇政府兴办乡镇企业需占用集体所有的土地，经依法批准后，占用某个村民小组的土地，该村民小组的土地使用权已转移到新兴办的乡镇企业。那么，该村民小组的土地所有权是否也同时转移到新兴办的乡镇企业呢（刘汉裔，2001）？上述二则案例说明当农村集体土地发生转移时，土地集体所有权属与使用权在法律上的确没有得到明确的规定和保障，从而产生一系列的问题也就显得十分棘手、难于管理。
1.2农村集体土地流转的有关规定。我国法律对农村集体土地流转的有关规定一直是十分谨慎和有保留的。1982年的《宪法》第10条严格规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。直到1980年代末，对土地流转的法律控制才开始松动。
1988年修改的《宪法》规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，而同年修改的《土地管理法》第2条也规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务院另行规定”。当然，此后随着国有土地流转办法的出台，国有土地市场在全国各地取得快速有序的发展，对城市国有土地资源的配置发挥了重要的作用。但是，有关农村集体非农建设用地的流转办法和法规一直没有出台。我国新修订的《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外”。同时，该法第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划，并依法取得建设土地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。由此可见，我国目前的法律对农村非农建设用地的流转限制是比较严格的。事实上，集体经济组织内部成员虽可以使用本集体土地兴办企业或建住房，却不允许出让、转让或出租，这意味着农村非农业建设用地在法律上是禁止流转的。至于因破产、兼并等情形致使土地使用权流转虽被法律许可，但也由于缺乏具有可操作性的具体规定，如对于流转的方式与程序、流转期限与对象以及流转后土地产权关系的调整等均缺乏明确规定，实际上或者无法公开正常进行、或者以违法私自转让等方式交易。结果，自发、私下的农村非农建设用地的流转，直接造成土地利用的混乱，对土地利用总体规划和城市规划的实施都产生了较大的冲击，使得城乡建设用地总量难以有效控制。
二、简析现有法律约束下农民行使土地控制权的有限行为能力的影响
以上，我们分析了我国现有法律对农村土地产权性质的界定与约束，包括对土地使用权或农村集体建设用地流转的规定，表明农民对土地的产权是严格受法律制约的，这是农民对土地产权的有限行为能力的法律根源。但是，除了法律约束之外，农村土地产权的集体所有制本身就造成农民对土地控制权的有限行为能力。原因主要有三方面：
2.1农民对现有承包土地要随全村人口的变化而发生动态调整，任何单个农户都不能确保对某块具体的土地拥有长期稳定的权利，这种不确定性是不以某单个农户的意志为转移的农村土地产权的集体所有制规定了农民享有对所承包土地的使用权，而农民经营土地的最终所有权归属于社区集体经济组织。为了保证土地产权分配（界定）的公平性，从初始的按人（劳）均分土地使用权，到一次又一次地因人口变化而重划土地经营权，使追求产权界定公平的调整水无休止。这种制度安排的运作与实施费用无疑是高昂的：土地的经常性调整，使农户无法形成对与土地相关的固定资产投资的长期预期；既然每个成员对集体土地权利是均等的，这就意味着他们在土地数量、质量及土地负担的分摊上是均等的，因而，土地远近好坏的统一搭配，使农户承包的地块不仅分散而零碎，也造成了严重的规模不经济；为了做到地权的平均分配，每次调整都需要重新核查人口、土地的面积数量与地块数量及其质量，产权的界定费用高昂（温思美，1994）。
2.2农村集体建设用地的流转（假设这里流转的土地是属于村民小组集体所有的）原则上需要由村民小组内的全体相关农民集体决策根据自愿的原则，至少需要绝大多数（三分之二以上）农民的同意。在不可能或很难做到全体一致同意的情况下，少数不同意流转的农民其利益就可能得不到保障，而处于不利的地位，甚至丧失对其承包土地的控制权（能力）。在实际操作中，问题可能更严重。集体建设用地的流转一般是由乡镇特别是由村来具体操作，而不是由作为土地所有权的村民小组集体经济组织实施的。由于村民小组的集体经济组织与村、乡两级集体经济组织是不同的利益主体，在利益关系不一致时，处于劣势的集体经济组织，在村、乡一级代为行使其土地产权的情况下，其利益实在难以得到保障（国土资源部，2001）。而且，由于信息不对称以及村、乡干部同企业之间可能的合谋关系就更损害了村民小组一级农民对土地的控制权行为能力及其收益状况。所以，在（农村集体建设）土地流转决策相关的合同条款设计、谈判方面，作为所有权主体的村民小组以及拥有土地承包权的农民都只有很有限的控制权行为能力。
2.3农村集体（村民小组一级）建设土地一旦流转出去以后，如果没有被征为国有的话，由于村民小组集体经济组织不仅法律地位不够明确，而且内部组织结构也不完善，村民小组以及其内部的农民在很大程度上就失去了对其流转出去的土地的所有权或承包权这是农民对农村土地产权（承包权）的有限行为能力最显著的特征之一。在此情况下，有些地方为了解决土地产权主体不明确、权属不清或界限不明等问题，以方便组织管理和登记发证，或为了城市建设用地统一规划和利用，或干脆以“既成事实”为名，地方政府或农村集体经济组织就将下级村民小组集体所有权上收，确定为村级或乡级集体经济组织所有。有的地方直接将“城中村”或城乡结合部的集体土地“宣布”为国有土地（国土资源部，2001）。村民小组和农民对土地所有权（承包权）的有限行为能力对农村非农建设用地的流转容易产生严重的经济后果，即一方面纵容了地方政府为了招商引资，加快经济发展，以制造政绩而任意以行政权侵占土地所有权，随意上收村级或村民小组的土地所有权；另一方面助长了企业同乡或村委会之间的合谋勾结，私下转让出租农村土地，甚至从事房地产开发，或用以规避上缴新增建设用地有偿使用费等。
三、加强农民和集体经济组织对土地产权的行为能力
农村集体建设用地流转过程中涉及的法律问题与农地产权制度息息相关。我国现有的法律对农村集体土地所有权代表以及农村土地（使用权）流转规定的不够明确具体，尤其缺乏操作性，而这又内在地影响了农民对土地产权的行为能力，造成农村建设用地流转过程出现了一系列的问题。因此，要有效地解决当前农村建设用地流转过程出现的问题，关键在于从法律制度以及管理上强化农民和集体经济组织对农村土地产权的行为能力。
3.1应继续寻求、推动现有法律对农村集体土地所有权主体、所有权代表和相应的权利、义务的明确规定，赋予并保护农民的集体建设用地的财产权同时，在强化规划控制的前提下，允许并鼓励集体建设用地使用权的合法流转。作为地方政府，也应积极研究并制定适合本地实际的农村集体建设用地流转办法，以使相关法律具有可操作性。
农村土地流转的规定篇4
关键词：农村土地承包经营权；制度；和谐社会
在我国农村地区，农村经济获得了普遍快速的发展，与此同时，有限的耕地资源与建设用地之间的矛盾越渐突出。伴随着城镇化的不断推进，农村大量劳动力向城镇发生转移，耕地荒废与耕地过于零散问题突出，耕地资源浪费严重，流转农村土地承包经营权的为解决这一问题提供了参考。在国家政策的引导下，农户之间将土地承包经营权进行流转的行为日渐增多，但农村土地承包经营权流转在获取一定发展的同时，土地流转市场不健全、程序不规范、流转范围狭窄和土地纠纷难处理等问题也是时常发生[1]，从制度层面观照和规范农村土地流转承包经营权的流转显得尤其必要和适时。因此，加强制度建设，完善农村土地流转制度对进一步解放农村生产力，建设和谐社会具有重要意义。
一、农村土地流转制度存在的问题
农村土地承包经营权又称农村土地使用权，是指按照约定的承包合同协议，农民对土地所享有的耕种等各方面的权益，包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和部分土地处分权[2]。流转农村土地承包经营权是指农村土地承包经营权的所有者依法将自己承包经营的土地转让给他人经营的行为，包括土地所有权的流转和土地使用权的变动。土地的转让、入股、出卖、出租和互换等是流转农村土地承包经营权的主要形式。国家依法保护约定双方的合法权益，并通过法律形式对农村土地承包经营权流转做出了相关制度规定。但是，当前我国农村土地流转制度仍存在以下若干问题亟待解决。
（一）土地产权制度不健全。土地问题是解决“三农”问题的核心所在，农业进步与农村富裕必须制定一套有效的土地产权制度。现实中，法律法规与制度建设往往具有滞后性，无法跟上政策实施步伐。我国法律明确规定土地承包经营权的期限为三十年，但土地的实际流转过程中并非如此。在实际操作过程中，很多农户并不了解，村委对此也没有明确的要求与规定。另外，我国法律规定，农地的土地所有权归农民集体所有，但同时又规定国家有权根据规划征收与征用土地。不明晰的土地产权与不确定的土地承包经营权流转期限，极大的限制了土地的流转。
（二）农村社会保障制度不健全。我国城乡二元结构长期无法改变，严重阻碍农村社会的进步。与城市市民相比，村民既没有完善的社会保障也没有健全的医疗保险保障。在大多数的农村，大批农民工迫于生活压力背井离乡去城市务工，除去基本工资，根本没有任何保障，使他们不得不有后顾之忧。在农村，土地对于农民而言，具有较强的社会保障功能，农民多是依赖农地养老。对于新生事物，即流转土地承包经营权，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是没有一套完善的社会保障体系的建立，农民就会担心一旦将土地承包经营权流转出去就会失去生活保障，出于养老的顾虑，即使是外出务工，也会把土地留给家中老人和妇女来耕种。在非农收入不稳定与社会保障制度不健全的情况下，土地承包经营权的流转可以说是举步维艰。
（三）户籍管理制度不健全。我国早在计划经济时代就设立了严格的户籍制度，在我国城乡户籍制度中，更多的是保护了城市居民的利益，而对农民进城设置了多道关卡。如今，随着城市与农村社会经济的进一步发展，城镇化水平不断提高。很多原来属于农村范围都被规划到城市中去，部分农民可能变成城市居民。但是，在户籍制度的局限下，农民脱离土地来到城市，却得不到与城镇居民相同的待遇，不能真正赋予其城市人的身份。因此，在当前，户籍制度已经在一定程度上阻碍了农村劳动力向城市的转移，农民无法解除与土地的依附关系，农村土地承包经营权的流转一度陷入僵局。
（四）土地流转具体实施细则模糊不清。在农村，农民流转土地承包经营权行为较为随意。多数农民在流转土地时不签订合同，只是简单地做口头约定，既没有法律效力，得不到国家的保护，又为日后发生土地纠纷埋下了祸根。不仅如此，很多村民在土地承包经营权流转的操作过程中，程序不规范，既不向上级部门上报，也不在本村委备案，造成土地经营权归属不清。不规范的土地流转行为会导致流转双方责任不明确，在纠纷中难以维护当事人的正当权益，破坏土地承包经营权流转的正常流转与农业生产的稳定性。
二、完善农村土地流转制度的路径选择
（一）完善农村土地产权制度。我国现行的农村土地产权制度虽从多方面对农村土地的产权和土地流转做出了相关的规定，但仍不完善。土地承包经营权期限不明，土地产权主体不明确问题突出，都为流转农村土地承包经营权设置了障碍。因此，为了有效促进我国农村土地承包经营权的流转，首先就要完善农村土地产权制度。加快土地法律法规的建设，对农村土地产权做出明确的规定，明确土地所有权属，使广大农民真正享有集体土地的使用权、收益权、所有权和处分权。除法律规定以外，各级村组织不得擅自更改或调整本村土地承包经营权的期限。对于擅自调整的村集体或村干部予应以严格的处分，绝不姑息养奸。
（二）健全社会保障制度。农民固守土地，大部分原因在于土地具有保障农民生老病死的社会保障功能。因此，农村土地承包经营权灵活流转的真正实现，还需借助建立一套从上到下的农村社会保障体系，包括社会救助制度、社会福利制度和社会保险制度的真正落实。村委可以通过健全社会保障制度，免除农户后顾之忧，增加安全感。首先，完善社会救助制度。对家有年老体弱，丧失劳动能力的农民给予一定的物质救助，包括慰问金和食品的发放。对生活没有保障收入水平极低的农民，给予最低生活补助。其次，完善社会保险制度。加快建立健全农村养老保险制度和土地保险制度。改变农民靠地靠儿养老的传统思想，推动养老保险和土地保险进村。再次，完善社会福利制度。村集体通过土地流转，发展现代特色农业，实现农业专业化，在促进农村经济又好又快发展的同时，给农民发放一定农业福利。最后，完善农村合作医疗制度。为农民的养老看病带来便利，解决农民的生病问题。以上一系列保障制度的建立与完善，能够从根本上排除农民脱离土地的不安全感，加快推进农村土地承包经营权市场化进程，扩大土地流转的比例。
（三）变革户籍管理制度。我国现存户籍管理制度对农村土地承包经营权的流转起到了一定的阻碍作用。要想使土地得到合理有序的流转，户籍管理制度必须做出相应的调整。一方面，在户籍管理上，要取消对农民进城的限制，促进农村剩余劳动力向城镇的转移。另一方面，对于进入城市的农民工，应当赋予其与城市居民同等权利，享受同等的社会保障与福利。户籍管理制度应该在这两个方面做出相应变动，从而不断推进农村土地承包经营权的流转。
（四）加强监管，规范土地流转。在国家的大力宣传与倡导下，我国农村土地承包经营权流转现象已经较为普遍，流转中各种矛盾与利益纠纷也日渐显现出来。为此，村委应加大土地法规的宣传力度，向农民普及有关土地流转的法律知识。告知农民，在流转土地承包经营权时，不能仅仅达成口头协议，还应依法签订有效的流转合同，明确承包双方的权利义务与责任认定。各级土地管理部门应健全健全相应管理机制，帮助农民规范流转合同，规范土地流转的手续，做好登记、审批和备案工作，使得农村流转土地承包经营权合法有序稳步的推进。
三、完善农村土地制度对建设和谐社会的重要意义
首先，完善农村土地流转制度夯实了建设和谐社会的物质基础。马克思主义指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础，二者是能动的双向互推关系。国富则民安，村民富则国家稳定，而国家稳定是建设和谐社会的基础性条件。衣食温饱得不到解决会成为农村和谐的最大隐患，进威胁到社会的安定和谐。在探索土地承包经营权的流转过程中，通过完善农村土地承包经营权流转的体制机制，能够减少农户流转土地时的顾虑和不安、规范农村土地流转的一般程序，并且能够为农户流转土地提供制度保证合法律保障。经过村委的正确引导，村民的人均收入普遍得到提高，农民生活水平显著提高。一方面，农村的富余劳动力转出务工经商，或者进入当地企业，以此来获取非农性收入。另一方面，部分农户承包成片农地辛勤耕种水稻和小麦等粮食作物或种植草莓、番茄、西瓜等经济作物来获取财富。还有少数务工者和年老体弱者，由于无力耕种农地，便将自己的土地转包出租给其他承包人获取租金。村民在多样的土地承包经营权流转形势下，收入明显增长，经济条件越来越好，从而为和谐社会的建构夯实了经济基础，增添了和谐的社会因子。其次，完善农村土地流转制度为建设和谐社会提供了主体条件。人民是历史的创造者，是推动历史发展的决定性力量。在引导推动农村土地承包经营权的过程中，农村土地制度的改革和农地的扩大规模经营都要求提升农民在知识、技术和等方面的能力。现代农民要求具有更高的道德素养，以促进农地的合理有序流转和土地资源的优化配置，从而实现农村土地资源配置的高效化与科学化。而现代农民的形塑是建设和谐社会的主体条件之一。中国作为一个农业大口，农业人口占据了绝大多数，农民在建设和谐社会和推进社会主义现代化的过程中起着举足轻重的作用。农民素养的提高、知识的丰富和技艺的提高都在很大程度上为建设和谐社会塑造了合格且优秀的主体，而这只主体定将成为建设和谐社会的中坚力量。最后，完善农村土地流转制度为建设和谐社会创造了一定的制度条件。依法治国是我国的基本方略，制度建设是推进和谐社会建构和社会主义现代化的重保障。而“三农”问题一直备受国家与政府的关注，农民生活与农业发展牵挂在党的心中。农村土地承包经营权的有序流转，不仅关系到我国农村的现代化进程，更关系到整个社会经济的健康发展。完善农村土地流转制度，是推动制度建设的需要，农村土地流转只有在法治的保驾护航下才能进行的更加顺利和规范。从而有利于建设和谐农村，进而建设和谐社会。
参考文献：
[1]贺振华.农村土地流转的效率：现实与理论[J].改革，2008（3）：11-17.
农村土地流转的规定篇5
关键词：土地流转；农民；农村集体经济组织
一、农村土地流转及其主要形式
农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。[1]
学术界将农村土地流转分为广义和狭义两种。广义的农村土地流转包括土地征收、土地承包经营权的流转。[2]狭义的农村土地流转指土地承包经营权的流转。[3]之所以这么做，是从我国现实国情考虑的：第一，农村与城市之间的土地流转，即传统意义上的土地征收。第二，土地承包经营权在农村内部的流转。这一流转是农村土地家庭联产承包责任制实施过程中逐渐发展起来的，反映的是当前农村的现实状况，其多元化流转方式在一定程度上满足了不同地区的农业生产状况。本文研究的对象是农村土地承包经营权的流转，即土地权属在农村内部的流转。
由于我国不同地区经济发展水平不同，农业生产水平不尽相同，导致了不同地区土地承包经营权的流转模式的差异。从全国范围看来，流转形式主要包括：转包、反租倒包、转让、互换、出租、入股及“四荒”地招标、拍卖，甚至于抵押和继承。
二、土地流转存在的主要问题
1.土地权属模糊，土地所有权主体不明
科斯指出，权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前提。[4]虽然，农村土地归属集体经济组织所有，但这些集体经济组织往往具有众多性、分散性，太过笼统。到底是乡镇集体经济组织、村集体经济组织还是村民委员会或村民小组才能在现实中代表农村土地所有权的主体。模糊的土地权属，一方面，不利于明晰土地流转中农户的权责利，尤其是在涉及利益分配时，土地权属主体的模糊往往成为导致纠纷的原因；另一方面，造成了在土地流转中，尤其是涉及经济利益时，政府往往会占据强势地位，对农民利益造成一定损害。
2.地方政府定位不当，过分干预土地流转
在农村土地流转过程中，地方政府无疑扮演了一个重要角色。地方政府理应在坚持“依法、自愿、有偿”原则基础上，为农民提供相应服务，以利于土地的合理流转。在此过程中，必须考虑到农民自身的感受。但是，由于农村土地所有权主体的虚化，往往造成政府在流转中干预过度，忽略了农民流转意愿。比如，出于推动当地经济发展的初衷，部分县乡政府搞“招商引资”，开出了极为优厚的条件。涉及到用地问题时，采用反租倒包的方式，将农民手中的土地集中起来供企业使用。但是，由于没有解决好失地农民的生存和发展问题，引起了不少的社会矛盾。因此，在土地流转过程中，要特别倾听农民的心声，同时解决好其后顾之忧。要坚决避免与民争利，搞强制流转。
3.农民土地流转意识淡薄，土地流转程序不规范
农村土地承包经营权流转的程序不规范主要表现在，流转农户对签订书面合同的认识程度不够[5]。这主要是因为大部分农民法律意识淡薄，对相应的流转行为没有足够的认识。同时，鉴于农村当前仍然是一个“熟人社会”，大部分的流转都是在亲友、邻里之间进行，以短期租赁居多，并未产生过多的经济关联，也没有政府的介入。这就造成了部分土地流转往往是流转双方以口头形式达成共识，并未签订书面合同。这在一定程度上反映了当前的土地流转方式灵活、方便、交易成本较低的特点，但也使得流转行为得不到法律的保护，一旦涉及较大的利益关联，比如征地补偿、农业补贴等，极易造成流转纠纷。并且，口头的流转方式也不利于土地的规模经营及流转市场的规范。
4.流转市场不规范，中介组织缺乏
土地流转中介机构和土地流转市场是一个有效的平台，可以降低交易成本，使农地及时流转到需要农地的用户手里，减少土地撂荒现象。[6]由于中介组织的缺乏，流转信息不对称，土地流转就会供求受阻。鉴于“人均一亩三分，户均不过十亩”这一农村现状，“散户”要想实现规模流转必须要通过专业的中介组织进行协调，否则土地流转的规模化及农业的技术专业化是很难实现的。同时，也产生了另一个问题，鉴于当前中介组织的缺乏，事实上，政府在一定程度上扮演了中介角色。政府的过度介入，在一定程度上会以政府意志干预土地流转，也有可能损害农民利益。
5.欠缺健全的农村社保制度，严重制约农民土地流转积极性
由于我国长期存在的城乡二元化结构，城市居民和农村居民所享受的公共服务差异较大。近几年，农村的社会保障虽然有较大水平的提高，但是相对较低的保障水平仍使大部分农民将土地作为最后的保障。且考虑到其他的现实因素，一是城市容纳年长农村居民的可能性较低；二是实施多年的计划生育政策，使土地更多承载着养老功能；三是中国几千年来安土重迁的文化传统，这些因素都使大部分农村居民尤其是年长居民，不太愿意长时间、大规模流转土地。农村社保制度的不健全，始终成为农民土地流转的“达摩克利斯之剑”，严重制约着农村土地流转规模的扩大和流转市场的培育。
三、解决土地流转问题的对策建议
针对土地流转过程中存在的各种问题，我们从产权、政府、市场、社保四个方面提出相应的对策。
1.明晰土地产权，确保土地有序流转
当前的农村土地流转从实质上讲主要是土地权属的流转，流转的权属应当是承包权及经营权。二者又均来源于农村集体土地的所有权。因此，农村土地所有权的虚位是导致农村土地流转不畅的主要原因。要解决好这一问题，首先，要明确哪一级农村集体经济组织（乡镇、村、组）在实践中能代表农村集体的土地所有权。一旦在实践中确定了相应的所有权人或人后，其他利益集团不得以农村集体土地所有者为借口，干预土地的正常流转。事实上，鉴于“谁能代表农村集体土地所有者”在现实操作中极易成为一笔“糊涂账”，建议在土地流转中，在尊重村民意愿前提下，成立相关的“农村集体土地资产管理小组”，专门解决流转过程中的各种问题。其次，实现农村集体所有权、农民的承包权、土地使用者的经营权的“三权分立”，即“明确所有权、稳定承包权、放活使用权”，明确界定三者权属主体及使用范围。在具体的流转事务中，相应的权属主体处理相应的权属问题，避免由三者权属混淆所引起的流转纠纷。
2.规范政府行为，塑造服务型政府
由于所有权主体虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解，国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权，控制、处置农村土地。[7]在农村土地流转中，基层政府时常既当“裁判员”，又当“运动员”，甚至在流转过程中从自身利益出发凭借政府意志干预土地流转。因此，要想实现农村集体土地的有序流转，使农民在流转过程中得到实惠，政府就必须转变思维方式，逐步退出对土地流转的直接干预。以“依法、自愿、有偿”为原则，将工作重心转移到土地利用规划、构建土地承包经营权流转市场、积极解决流转过程中所产生的各种纠纷以及保护农民的合法利益等服务上来。
3.规范流转程序，培育中介组织
在规范流转程序过程中，主要是避免土地流转行为的口头化、随意化。要逐渐形成土地流转行为的书面化、协议化。具体而言，涉及到较大规模的土地流转时，必须经由乡镇相关土地管理部门审核同意，并进行记录备案。涉及到小规模甚至农户之间的土地流转（一般是短期租赁），至少双方要达成书面化的“契约”，并且到相应的村集体经济组织进行备案。同时，乡镇尤其是村集体经济组织应大力宣传规范流转土地行为的重要意义，不断提高农民对规范流转土地重要性的认识，以逐渐实现在土地流转过程中的书面化、协议化。
随着土地流转的逐渐规范化，中介组织在土地流转市场的构建中将发挥越来越重要的作用。因此，地方政府应在土地流转市场不断规范过程中，适时建立起独立于政府及流转双方之外的中介机构。该机构应当对当地的土地流转现状及土地利用规划有详尽了解，并积极为流转双方提供信息交流平台，加强土地流转与市场之间的连接，促进流转的规模化以及形成合理的流转价格。
4.完善农村社会保障，促进农村劳动力再就业
我国农村社会保障体系是以土地为基础的保障体系，土地经营权一旦从农民手中流转出去，就意味着他们失去了生存和发展的最后一道屏障。因此，应不断完善农村社会保障体系，帮助农民抵御各种因土地流转带来的风险，减少对农民的损害，切实维护好他们的权益。[8]因此，我国必须建立全面覆盖城乡的农村社会保障体系，使农民在离开土地时，仍然能够维持一定的生活水平，实现劳动力的再生产，逐渐弱化土地的保障功能。
另一方面，在土地流转过程中，随着土地经营规模化的不断提升，土地向种田大户乃至于农业公司的不断汇集，会出现越来越多的农村闲置劳动力。要想实现农村土地的规模化流转，就必须解决好由此带来的闲置劳动力问题。在提供农村社保的同时，我们还应进一步拓宽农民的就业渠道。尤其是对因土地流转而产生的闲置劳动力进行就业培训，争取利用土地规模经营以及由其产生的农业专业化产业来吸纳更多的劳动力。这既有利于土地流转规模的扩大，又有利于提高农村劳动力的技术水平、农业的生产能力。同时，城市也应不断提升对农村劳动力的吸纳能力，通过户籍制度的改革，促进农村劳动力的合理流动，提供更多的非农就业机会。
通过完善农村社会保障体系，为农民提供基本生活保障，并同时提供较专业的技术培训，使农民获得更多的就业技能，弱化农民与土地之间的联系，削弱土地的社保功能，才能进一步促进土地的合理流转。
参考文献
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[7]刘双良.集体土地流转中的政府角色检讨与定位思考[J].甘肃社会科学，2010（4）.
农村土地流转的规定篇6
1.当前农村土地流转中主要存在的问题
1.1认识不到位，观念滞后，阻碍农村土地正常流转
就总体而言，当前农村土地流转尚处于初始阶段。农户之间小范围的转包转让占主流，规模集中成片流转土地、从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少；流转模式比较单一，土地流转机制尚未完全形成。其主要原因是：一些地方干部、群众认识不到位，观念滞后。部分农户对土地流转认识不足，在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去。据调查，部分地方季节性的抛荒地约占耕地面积的30%。大面积抛荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。
1.2农村土地流转合同不规范，权、责、利不明确
部分领导认识不足，重视不够，缺乏有效的农村土地流转组织、指导和管理手段。据调查了解，当前农村土地流转合同基本上是以口头合同为主；既便有签订的各种书面协议中，尚有60%的合同不够规范和完善。主要是合同文本不规范，内容不齐全，流转面积、标的不准确，容易产生权益纠纷。同时，土地流转合同管理滞后，在一定程度上影响了合同兑现。主要表现为农业承包合同监督管理乏力，基层合同管理人员业务素质不高，土地流转合同纠纷处理不及时，使流转双方的合法权益不能得到切实保障。
1.3土地流转机制不健全，引导和服务不到位
土地承包到户时，各地都是根据土质、地利搭配，按人平均承包分配到户，人为的把整块分割为若干小块。后经数次承包地调整，每户的承包地就更加零星。据调查，目前农户承包的田地多的有十几块，少则有几块。目前农村土地流转尚处于自发阶段，口头协议多，报村、乡（镇）、县批准备案的少。还没有形成统一规范、市场化运作的土地流转机制，土地流转中介组织缺乏，流转信息不畅，出现要流转土地的转不出，要租土地的租不到，土地资源配置效率低。
1.险大，效益低，制约流转
农业是自然和市场双重影响的弱势产业，比较效益低，特别是前几年，农产品卖难，造成流转也难，对农业的影响更大，农业增产难增收。如2012年当地大面积种植的梨子，遭遇罕见的梨炭疽病，加之品种单一，气候不好，出产时，市场行情看跌，造成大量烂梨，农民损失惨重。
1.5政策不具体，监管措施难有力
近年来，国务院出台了保护基本农田，禁止用基本农田栽植果树、挖塘养鱼等一系列政策，对于确保国家粮食安全起到了重要作用。但是，目前农村专业大户要求成片开发土地扩大规模呈上升趋势，在一定程度上受到了该项政策的一些制约。尽管提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。
2.完善农村土地流转的对策建议
农村土地是农民赖以生存的根本。农村土地的承包、流转事关农村的稳定，农业的发展，农民的增收。健全和完善农村土地承包、流转机制，对实现农业生产的可持续发展，农村的长治久安，农民的安居乐业有着及其重要的现实意义。
2.1健全完善法律法规，提高农村土地流转法律保障
目前，农村土地流转可参考的法律依据有国家颁布的《土地法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，为开展农村土地流转提供了重要的法律依据。但是，随着农村经济的发展，农村土地流转日益增多，应把农村土地流转纳人法制化轨道，保障农村土地使用权的有序流转。
2.2加大政策宣传，引导农民土地流转
随着经济社会发展，农业面临更严峻的挑战，家庭承包经营制度的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小农生产与社会化大生产之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。因此，各级政府要加强土地流转工作的引导，把它列入重要的议事日程，多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动农业产业化发展。对土地流转法规政策要进行广泛的宣传，促进农民积极参与土地流转工作，改变传统的农业耕种模式，扩大种植规模，防止宁肯荒地也要守着家庭承包地的僵化思想，有效地推动农村土地流转。
2.3坚持政策原则，保障农民土地权益
一是土地流转必须在土地延包年不变政策前提下进行，以保持家庭承包经营制度长期稳定。二是土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收。三是要坚持土地流转主体是农民。当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。四是各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，及时办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。
2.4加强培训，提高政府的扶持力度
通过培训，提高基层干部和村会计及合同管理人员、镇乡合同管理人员的政策水平和业务素质。要通过各种形式，加强对镇乡、村干部及合同管理人员的培训工作，不断提高他们的业务素质和政策水平。特别是在组织、发包、指导合同签订、解决合同纠纷等问题中做到依法办事，按政策规章办事，促使土地流转工作规范有序地进行。
农村土地流转的规定篇7
关键词：中国农村；土地流转法制化；法律缺陷
从理论上而言，农村集体所有制土地流转涵盖两个层面：一是土地所有权的流转，二是土地使用权的流转，但根据现行宪法和有关法律制度规定，农村集体所有制土地的所有权流转，只表现在国家对农村集体所有土地的征收，因而是单向性的流转。一般意义上的农村土地流转是指土地使用权即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，这样有利于实现土地资源的优化配置。但是，这种土地流转制度从根本上看只能作为农村土地承包经营权的必要补充，而不能作为取得农村土地经营权的基本手段。目前来讲，中国农村土地流转尽管取得了一些成绩，在繁荣农村经济，促进农村社会事业发展方面取得了不少成绩，但从另一方面来讲又存在种种局限与不足，这突出表现在近年来围绕农村土地流转而产生的系列问题：比如流转农地补贴不尽合理，流转中存在着过多的行政干预等等。造成这些现象的原因尽管有体制方面的，有历史遗留方面的，但在很大程度上与中国农村土地流转的法律不健全不无干系。本文就试图从法律视角谈谈中国农村土地流转方面存在的问题与不足，并力图找到解决问题的路径。
一、中国法律对农村地权设定的历史轨迹及其缺陷
2002年，中国《农村土地承包法》规定：因土地承包经营或流转发生纠纷的，可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉。由上观之，尽管中国农村土地流转的法律规范经历了一个从无到有，从不规范到日渐规范的过程。但由于在农村家庭承包经营责任制的长期发展中较少考虑法律因素，加之我国现行法律体系中没有土地承包经营和流转的中央立法，也没有专门的地方规章，因此农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。即使如上所述我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》中有规定，但诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确具体，缺乏可操作性，导致许多地方出现有法难依的现象。
二、解决农村土地流转的几点建议
（一）通过法律规范“两种产权”平等是实现农村土地健康有序流转的必要前提
在中国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，而农村集体土地（尤其是非农建设用地)却不然，至今不能自主地流转，农民拥有的土地产权是残缺的、模糊的。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。与相同法律体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在权利内容、交易主体和范围上存在着法律上的不平等。因而，通过法律手段，从立法上来实现两种产权的平等，明晰产权主体，进而建立国有和集体土地之间的合法而自由的流转机制，实现农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利平等，这样有利于整个农地市场运作的有序化、良性化、法制化。
（二）法律要保障农民享有真正的所有权
中国现阶段农村土地所有权主体被法律界定为“集体”，这里基本没有争议。但是，究竟由谁代表集体行使土地所有权，都很不明确，而现在此权利基本上由行政村组织来行使。由于它是一个党政不分、政社不分的行政附属组织，集体和作为集体分子的农民之间，均无双向选择的自由，土地的所有权当然不可能由村民代表来行使，而只能由作为地域性经济组织的村长来行使，这样问题就来了。因为村长有事实上的土地处置权，却并不负担半点风险。而且农村土地寻租埋下祸根。笔者所在村子就发生过类似现象：村长擅自将村集体土地承包给个人，将承包收益据为己有，至今村民与村长之间还在理论。因此，应修改《土地管理法》及相应法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位等问题，将其直接交由村民委员会行使，删除农村集体经济组织和农业合作社等虚置概念。赋予集体土地所有权主体——村民委员会和使用权主体——承包户的市场主体地位。所以必须从立法上保证农民享有真正的土地所有权，从而使其享有拥有土地的收益权。
（三）要依法建立规范的农村土地市场流转机制
中央政府要适时地修改、完善及制定有关农村土地流转的法律、法规，为农村土地流转提供切实可行的法律保障。市场经济实质就是法制经济。把土地流转回归到市场，实行优胜劣汰，有利于提升农村土地流转的效率，提高农村土地的产出率，提高广大农村村民的生活水准，这也是建设和谐社会的应有之义。若果人为在政策、法规上对农村土地流转进行“堵”和“压制”并不符合生产力发展要求。比如要修改与《宪法》不协调的有关法律表述，如现行《土地管理法》63条可改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设;但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地土地使用权可依照法律规定发生转移”，从法律层面允许农村土地流转；同时也要加快相应实施条例出台，以便于实际操作管理。另外，在中国，大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地流转纠纷的规范化制度;也缺乏相关的法律条文与仲裁根据。因此，必须进一步制定仲裁土地经营权流转纠纷的相关法律法规，完善相关的争端处理机制。并通过设立专门的土地法院，聘请专家判案，为解决土地流转纠纷提供法律援助。
三、结束语
土地是人们最基本的生产资料，也是人类生活资料最基本的来源，在市场经济日益法制化的今天，其重要性日益凸现。如何实现农村土地流转的高效能化，关乎农村的稳定，关乎国家的长治久安。所以，我们必须用战略的眼光看待当前中国农村土地流转存在的法律支持不足的问题，不断对法律本身加以扩容、深化，使其做到与时俱进，从而使整个农村土地流转市场做到有法可依，规避不必要的损失。
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农村土地流转的规定篇8
关键词：土地流转
1明确产权主体积极稳妥推进农村土地流转
我国现行集体土地所有权“一权三体”形式及上下级隶属关系，导致各腐朽思想都有所有权和支配权，产权主体不明确。集体土地使用权个体分散性不能充分调动个体的积极性。要确立乡镇在宏观层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上，逐步扩大农民土地使用权的范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村土地使用权的长期化市场化，体现出市场对土地资源的优化配置作用。
2建立完善农村土地流转相关机制，保障农村土地流转有序进行
2.1建立健全农村土地流转法律体系，为农村土地流转提供法律保障。按照规范政策，积极引导，因地制宜，切实可行的原则，自上而下逐步建立健全有关农村土地流转的政策法规，形成由现行的《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等法律为支撑，农村土地流转办法等专项法规为配套的农村土地法律体系。重点对农村土地流转的实施主体，流转程序，流转监管等方面加以规范，从法律上逐步实现集体土地国家土地在所有权地位上的平等性。在相关立法中清晰界定农户所具有的承包经营权、使用权、抵押权、股权和转让权等多种权利；同时，立法保障农户的土地使用权不受侵犯，集体经济组织对农民使用的土地不得随意收回，为农户对土地的使用权具有长期性提供保障。
2.2完善相关土地管理制度，为农村土地流转提供良好的保障。
一是改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用，征而不用等行为的发生，保证土地征收征用地规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。
二是贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地，特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。
三是确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地，农村居民住宅用地等方面。在农村土地流转过程中，不可避免的存在生产管理用房占地审批问题。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权，符合土地利用总体规划，按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。
3逐步培育完善农村土地流转市场体系，使得农村土地资源资产双重性得以实现
搞好农村土地流转，要大力培养土地流转市场，建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。首先，要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的资源性。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻多种模式，加在农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的资源性。其次，实施农村土地使用权有偿有期限使用机制，确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。其三，要根据市场运行机制合理的农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。
4建立和完善农村土地流转运行机制，保证农村土地流转的规范性和有序性
4.1农村土地流转包括农用地，集体建设用地流转两个层面，要区别对待，分类实施，有机结合，共同发展。首先，对农用地流转要在符合土地利用总体规划，不改变土地用途的前提下，走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面，还要体现市场对资源的配置作用。其次，对农村集体建设用地流转要在保护耕地，基本农田的前提下，通过土地开发整理，农村宅基地，废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地（主要是耕地）；同时对农村土地流转范围内的闲置、空闲地加以利用。在具体实施过程中做到“四统一”（统一规划，统一布局，统一实施，统一建设），保障农村土地流转基础设施用地的要求，节约利用。
4.2对农用地、集体建设用地综合流转，既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题，又要保障乡镇企业和农村发展的建设问题，关键还要保障“三农”问题的解决，保障土地可持续发展，实现二者的有机统一。实现规模化经营模式，建立健全产业带动机制，无论哪种模式的土地流转，根本都要实现农村信纸规模化经营，产生规模效益，带动周边区域农村经济发展，既要保持农用地的用途，可探求“城市观光农业”发展模式，也要根据实际需要适度进行城市化发展。
农村土地流转的规定篇9
关键词:土地流转;现状和问题;建议
我国农村土地规模小、分割细碎,是农业生产规模化的主要制约因素,因此,扩大农村土地经营规模,整合土地资源,加快实现农村土地由分散化向规模化的转变,成为农业生产发展的迫切要求。为此,党的十七届三中全会的决定中提出,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。
一、农村土地流转的涵义和背景
(一)农村土地流转的涵义
农村土地流转是一种省略的说法,全称应该是农村土地承包经营权流转。也就是说,在土地承包权不变的基础上,农户把自己承包村集体的部分或全部土地,以一定的条件流转给第三方经营。在2009年中央1号文件中,已经明确规定要将土地承包经营权流转扩大到草原、集体林地以及林木所有权方面。
(二)农村土地流转的背景
当前,第二轮土地承包已经在各地农村实行,土地承包期30年。在这次土地承包过程中,部分农产品的效益下降,导致这部分农产品的市场疲软,市场价低迷,为了增加收入,一部分农村劳动力向第二、三产业转移。同时小规模经营使土地的成本居高不下,农村土地撂荒现象日益增多,农村土地的流转需求越来越强烈。
二、当前农村土地流转的现状
当前全国很多地方都进行了农村土地承包经营权的流转,如河南、山东、上海等地,纵观各地情况来看,全国土地流转呈现以下状况:
(一)农村土地流转的面积逐渐扩大
很多地方的种植大户或企业租赁农民的耕地达数十亩、上百亩,优化了土地、资金、劳动力、技术、管理等资源,推进了农业生产的规模化,提高了农产品质量和效益,增加了农民收入。
(二)农村土地流转的形式以转包出租为主
以云南省通海县为例,通海县辖6镇3乡,截至2008年末,家庭承包经营的耕地面积142828亩,农户承包地流转的面积4591亩,占农户承包耕地面积的3.2%,其中:出租3425亩,转包552亩,转让325亩,互换183亩,无入股形式的,其他形式的106亩,共4591亩。农户承包地流转中,转包和出租的占农户承包地流转的86.6%。
(三)农村土地流转的主体增多
农户承包地的流转主要是在农户之间进行,但近几年一部分企业、个体老板等也都进入农业,承租土地,进行多种经营。
(四)农村土地流转后的经营项目多元化
一般情况下,农村土地流转后以粮食、蔬菜、烤烟、花卉、水果种植和畜禽养殖为主。如在山西新绛县,农户以每年每亩350-500元的承包费进行转包和农户之间土地与土地互换,主要用于推广小麦2000亩,发展蔬菜日光温室500余座。自该项目实施以来,小麦平均亩产比原来提高了20%,日光温室大棚亩均效益较过去提高了4-6倍。
三、农村土地流转中存在的问题
农村土地的流转提高了农村土地利用率,推动了农村土地规模化经营,实现了投资主体多元化,提高了经济效益,增加了农民的收入。但农村土地流转中还存在一些问题:
(一)农村土地流转中,程序不规范
按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定,农村土地流转没有承包方的书面委托,任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际中,有的村(组)越俎代庖,没有农户的书面授权委托书,直接与业主签订合同,双方容易造成矛盾。
(二)农村土地流转中,合同不规范
大部分地区,农户与农户之间依靠熟人介绍,凭借口头协议,进行自发性的流转。这种方式未通过合同来规范双方的权利和义务关系,容易发生纠纷。即使有些地区,农户与农户之间签订了书面合同,合同的内容也是不完整的。
(三)农村土地流转中,市场化程度低
农村土地流转属于市场行为,但实际上大部分土地在流转中,是通过熟人介绍自发流转的,通过市场流转的比较少。
(四)农村土地流转中,社会保障制度不健全
一部分农民不愿意把土地流转出去,主要是由于农村社会保障制度不健全。在农村,土地是农民生存的根本,没了土地,农民就没了保障。
四、农村土地流转的建议
(一)完善农村政策法规
我国农村土地所有权的主体是“集体”,但谁代表集体,很不明确,因此,应该修改《土地管理法》,明确农村土地所有权的归属,从而保证农民的权益。同时,实际生活中,农村土地流转往往具有自发性、随意性,因此,要成立土地纠纷仲裁机构通过法律程序来解决土地纠纷。
(二)完善金融服务体系
农民缺少资金和融资渠道是制约农村土地流转的重要因素。由于各银行机构的监管体系中,没有农户直接信贷担保机制,所以,各金融机构不愿投放资金给农户,使农户无法扩大规模以及开发一些好项目。为了更好地实施农村土地流转政策,各金融机构应该完善金融服务体系,积极探索农村土地使用权抵押办法,允许经营者用土地使用权抵押获取贷款。
(三)完善中介服务组织
农村土地使用权的市场化流动是农村经济发展的必然趋势,而中介服务组织是农村土地使用权市场化的关键。中介服务组织受理农户的转让土地申请,投资人承包土地的申请,保护双方的利益。
(四)完善农村社会保障体系
当前,在我国,土地是农民生存的基本保障,没有土地,农民将无法生存。只有建立完善的社会保障体系,才可能将农民从土地中解放出来,才可能促进农村土地的进一步流转。农村社会保障体系包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助以及农村合作医疗制度等,通过完善农村社会保障体系,解除农民的后顾之忧,可以促进农村土地流转和农村城镇化建设。
参考文献:
1、朱梦蓉.农村土地流转过程中农民社会保障问题探析[J].天府新论,2009(1).
2、刘凤生,王桂友,徐蕴.关于规范农村土地流转的几点建议[J].现代农业,2009(2).
农村土地流转的规定篇10
关键词：农村；土地流转；关键问题
农村土地流转，从严格意义上讲即农用地使用权流转，土地的流转本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。重视土地流转过程中存在的土地流转的前提条件、土地流转后的使用、土地流转的产权主体、土地流转的价格机制形成等问题，正确把握土地流转应遵循的原则、建立并完善土地流转制度、科学制定土地流转价格、采取有效措施解决好土地流转的诸多问题。
1农村土地流转的前提条件
农村土地流转是一个渐进的过程，不能冒进，更不能不考虑中国实际盲目推进，急于求成，应在进一步完善政策法规，坚守基本条件的前提下，逐步实施。
1.1把保护农民土地财产权放在首位
一旦农村土地流转放活之后，城市资本允许进入农村土地，掌握大量资本的城市居民可以拥有几千亩、甚至上万亩的土地，他自己不耕作，雇佣原地居民耕作，这样就可能出现农民将大量土地卖给城市居民的现象，当然这只是一种假设。如果政府不采取措施强制规定，就会有一些地方政府为了推行所谓的“规模经营”，通过各级政府的权力，很有可能将大片土地转让到城市居民手中，导致出现城里的所谓“大地主”。而这不是我国推进农业“适度规模经营”的初衷。因此，有必要采取一定措施，对相关法律法规进行修订完善。此外，鉴于现阶段农村土地的社会保障功能，如果不把保护农民土地财产权放在首位，对个人最高农地拥有量进行限制，则很有可能出现一边超大规模的“地主”，一边无地农民的情况，导致农村两级分化，影响社会稳定。
1.2坚持守住18亿亩耕地这条红线
土地制度是农村和我国的基础制度。按照中央农村土地管理制度，允许土地流转的前提是坚持守住18亿亩耕地这条红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减、用途不变。
1.3保证土地的使用效率
农村土地流转的出发点是要合理配置土地资源，确保土地的使用效率，实现土地适度规模经营。从目前农村土地利用情况看，“家庭联产承包责任制”，经营规模过小，增加了农业生产的管理成本，从而难以形成规模经济效益，难以形成有效竞争，也不利于农业科技水平的提高1。这阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。因此，今后必须改变这种状况，一方面，加大先进科技成果的应用推广，提高农业生产率，调动农民生产的积极性，通过规范土地合理流转，实现土地适度规模经营，防止出现土地抛荒现象。另一方面，改变现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，追求土地经营目标投入产出收益的最大化，提高土地配置效率。
2农村土地流转后的合理使用
2.1严格按照相关政策法规进行土地流转，确保土地农业用途不变
当前，我国仍是一个农业大国，而且土地资源十分有限，耕地数量更是有限，无论从土地作为农民的社会保障角度来讲，还是从粮食安全角度考虑，严禁借用土地流转之际随意改变土地农业用途就显得格外重要。因此，有必要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，不断完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度，规范农村土地流转及流转后的使用。
2.2加大土地流转宣传力度
加大土地流转的宣传，提高农民“土地是财富之母”的意识，特别要让农民了解土地流转的前提条件和农村土地流转应遵循的基本原则，熟悉土地流转的相关政策法规；同时，还应让农民知道，土地不仅仅是就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效途径，因此，一定要规范土地流转，确保土地性质和用途不变。此外，还可通过板报、村民广播等载体，让农民了解到除国家建设依法征用集体土地外，村集体无权在承包期内单方面不签合同、不发证书、解除承包合同、强行收回和调整农民承包地，进一步规范农村土地流转，确保土地合理使用。