现代行政制度篇1
建立公正的、科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。我们要实现行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一整套公正、科学的行政程序制度。
现代行政程序究竟有哪些制度？或者说为推进行政现代化，我们究竟应建立哪些行政程序制度？对此，学者们的看法很不一致。笔者认为，下述行政程序制度可以作为我们优先考虑的范围：
（一）情报公开制度
情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料，行政统计资料，行政机关的有关工作制度，办事规则及手续等。所有这些行政情报资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。美国《情报自由法》第1 条明确规定，每个行政机关对其中央和地方的组织、办公地点、依法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其提出意见、请求及获取情报的地点，都必须在《联邦政府公报》上公布；每个行政机关对其尚未公布的政策声明和解释，对公众有影响的行政人员手册以及其裁决案件的最终意见以及行政命令，均应依法允许公众查阅和复制。〔1 〕澳门《行政程序法典》第60-64条规定，行政机关应私人要求，应向其提供与之有直接利害关系之程序进行情况的资讯；私人有权获知对该等程序作出之确定性决定；利害关系人有权查阅非保密卷宗、行政档案及记录或取得有关复制、影响资料。〔2 〕我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细规定，但有关法律文件对其有一些零星的规定。如国务院批准的《行政法规制定程序暂行规定》要求，行政法规必须公开，在《国务院公报》上登载；〔3〕《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布。未经公布的，不得作为行政处罚的依据。等等。
情报公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作用，其价值在于：其一，有利于公民参政。因为知政是参政的前提，而公民要知政，政府活动的情报就必须依法公开，公民能依法获取有关政府的资讯。其二，有利于公民行使和实现自己的权利。公民要行使自己的权利，如申请许可证执照，领取抚恤金、补贴、救济或者申请游行、集会、示威等，都必须先了解有关这些方面的实体和程序规则。否则，其权利的实现就会遇到各种麻烦，从而造成时间耽搁或人力、财力的无谓损耗，甚至导致相应权利根本无法实现；其三，有利于防止行政腐败。“暗箱操作”是腐败的温泉，有了情报公开，虽然不能完全杜绝腐败，但无疑能减少腐败；其四，有利于公民保护自己的权益不受行政侵害和在权益受到侵害时及时有效地寻求救济。旧时专制者最喜爱的统治方式是“愚民政策”（情报不公开是其基本特征之一）。情报不公开，公民对政府的运作全然无知，这样，专制者便可任意侵犯人民的权益而人民无以对抗，无以获得救济。有了情报公开制度，专制就难以存在。公民知道自己能做什么，不能做什么，政府能做什么，不能做什么以及政府做了不该做的事，侵犯了其合法权益，他可以通过何种途径控告政府和取得救济。这样，公民的权益就会获得比较切实地保障。
（二）告知制度
告知制度是一种基本的行政程序制度，其具体要求是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。告知制度通常只适用于具体行政行为，对于抽象行政行为则适用前述情报公开制度。此外，告知制度主要为具体行政行为的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相对人的事项，行政主体自然也应告知。但是有关行政行为内容及根据的重要事项，必须事前告知。告知可采用书面形式，也可采用口头形式，但对于重要事项的告知，一般应采用书面形式。如事后相对人与行政主体是否告知发生争议，行政主体应负举证责任。
许多国家的行政程序法规定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55条规定，由行政主体依职权实施可能损害相对人权益的行为，应事先告知相对人，告知应包括程序的实体内容，程序的开始日期，进行程序的部门与程序标的。日本《行政代执行法》第3条规定， 行政机关拟作出代执行处分，必须事先以文书告知相对人代执行的宗旨，相对人仍不自行履行义务时，应向相对人发出代执行令书，告知其代执行的时间，执行负责人的姓名以及代执行的费用概算。我国《行政处罚法》也明确规定了告知制度，该法第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知相对人依法享有的权利。
告知制度的主要价值在于：其一，尽可能防止和避免行政主体违法，不当行政行为的发生，给相对人权益造成既成的不可弥补的损害。相对人事前得到行政主体将采取某种行为的信息，如认为其违法、不当，就可能依法采取措施，阻止其行为的发生。其二，有利于减少行政行为的障碍或阻力，保证行政行为的顺利实施。许多行政行为的实施，如收税、征用财产、代执行、强制拆迁等，均需相对人的一定配合，事前告知相对人，可使之有一定准备，以便减少行政行为实施的困难。否则，既可能导致行政行为的目标实现不了，也造成相对人利益的不必要的或过分的损害。其三，事前告知也体现了行政主体对相对人利益和其人格的一种尊重。
（三）听取陈述和申辩
听取陈述和申辩制度是与告知制度紧密相衔接的一项行政程序制度。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施该行为；也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律根据不当；或者虽认为行政行为不存在瑕疵，但其对行为实施的时间、地点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应认真地听取相对人的意见，并加以认真的、充分的考虑，如其合理、适当，则应予以采纳；如不合理、不适当，虽不应予以采纳，但应向相对人予以解释、说明。行政主体听取相对人的陈述和申辩一般应记录在案，以作为行政复议和司法审查的证据。
在现代行政程序制度中，听取陈述和申辩制度是一项较常见的制度，许多国家的行政程序或其他行政管理法均规定了这一制度。如德国《行政程序法》第58条规定，行政机关作出涉及当事人权利的行政行为，应给予当事人陈述与相应行为有关的重要事实的机会。日本《行政程序法》第13条规定，行政机关作出对相对人不利的处分时，应依法履行让相对人陈述意见的程序。我国《行政处罚法》第32条规定，行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈述和申辩，行政机关必须认真听取，对相对人提出的事实、理由和证据，应进行复核，经复核认为成立的，应予采纳。该条并且规定，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。我国即将出台的《公务员法》及其相关条例对行政机关实施行政处分的行为，亦将规定类似的程序。
听取陈述和申辩制度的主要价值与告知制度的价值基本相同，其一在于保证行政决定的正确性，尽量避免行政错误的发生；其二在于保护相对人的权益；其三在于尊重相对人的人格尊严。听取陈述、申辩制度是告知制度价值实施的保障，没有听取陈述、申辩制度，告知制度在很大程度上就会失去意义。
（四）职能分离制度
职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和人员的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和行使。例如，法律在规定行政机关对相对人实施行政处罚的行为时，将调查控告职能与作出处罚裁决的职能分离，要求此两种职能分离属于不同的机构或不同的工作人员行使。负责调查违法行为事实和提起指控的机构或工作人员不能同时作出行政处罚裁决，行政处罚裁决应由相对独立于调查违法行为和提出指控的机构或工作人员作出。
职能分离制度最先源于英国的自然正义原则，该原则要求任何与争议有利害关系的人不得参与争议的裁决。 美国《联邦行政程序法》第557条规定， 为行政机关履行调查和起诉职责的官员或其代表不得参与该案或与此案事实上有联系的案件的裁决，对这类案件亦不得提咨询性意见或建议性裁决。我国过去仅在司法领域实行职能分离制度，直到近年才将这一制度引入行政领域。去年全国人大通过的《行政处罚法》在规定处罚的听证程序和执行程序时确立了职能分离制度，规定行政处罚案件的调查人员不得主持行政处罚的听证程序；作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；除某些当场处罚外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。〔4〕职能分离制度的主要价值在于：其一，建立权力制约机制，防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力；其二，防止执法人员的偏见，保证行政决定公正、准确；其三，有利于树立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机关偏私的疑虑。
（五）不单方接触制度
不单方接触制度是调整行政主体与两个或两个以上有利益冲突的当事人之间的关系的行政程序制度。该制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（如接受一方当事人的宴请，单独约见一方当事人等），听取陈述，接受和采纳其证据等。不单方接触主要适用于行政裁决行为。例如，美国《联邦行政程序法》第554条规定， 行政机关进行行政裁决应为所有利害关系的当事人提供机会，使他们能提出和研究各种事实、证据和解决办法；主持接收证据的职员不得与某个当事人就有争议的事实单独征询意见，如需行征询意见，必须向各方当事人发出通知，使所有当事人都有机会参加。除行政裁决外，在行政机关实施行政许可行为时，如两个或两个以上的当事人为取得同一事项的有竞争性的许可证而向行政机关同时提出申请时，行政机关应为之举行听证，同时听取各方当事人的申请理由和接受、审查其证据，而不能单独与其中一方当事人接触。目前我国涉及行政程序的法律文件中尚未明确规定不单方接触制度，只在司法程序中有这种要求，如法官审理案件不能接受一方当事人的宴请，不能在一方当事人不在场的情况下，单独与另一方当事人在庭外讨论案件的处理，案件的证据都应当在法庭上出示，并由当事人互相质证，法官不得采纳由一方当事人提供而未经双方质证的证据。司法程序的这些要求在今后行政程序立法中应予借鉴，当然其严格性和适用范围应加限制。
不单方接触制度有近似于职能分离制度的价值。职能分离制度是通过行政机关内部分权而对其权力行使进行制约；不单方接触则是通过分隔行政机关与外部当事人的不合理联系而对其权力行使进行制约。该制度的目的在于：其一，防止行政机关及其工作人员与一方当事人进行私下交易而导致行政腐败；其二，防止行政机关及其工作人员受一方当事人不实或情绪化陈述及虚假或片面性证据的影响而形成偏见，导致对其他当事人的不利，损害其他当事人的合法权益；其三，维护行政机关在各方当事人心目中的公正形象，减少其对行政决定公正性的疑虑。
（六）回避制度
回避制度包括三项内容：〔5〕其一， 具有法律规定的某种亲属关系的公职人员不得在同一行政机关任职或者不得在同一行政机关内担任双方直接隶属同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务。此外，公务员如有某种法定亲属关系的人员在某行政机关担任领导职务，其不得在该机关内从事某些特定工作，如人事、财务、审计、监察工作等。此种回避称“任职回避”。其二，一定级别、一定职务的公务员不得在原籍县、乡、镇任职。此种回避称“地区回避”。其三，公务员在执行公务时，如相应事项与本人有利害关系或者有其他关系可能影响公正处理的，不得参与该事项的处理。此种回避称“公务回避”。行政程序回避制度中的回避，主要指公务回避。例如，奥地利《行政程序法》第7条规定，行政人员执行公务有下列情形者， 应自行回避并请求：（1）本人、配偶、血亲、姻亲之尊卑亲属， 同祖兄弟姊妹或其他更近之血亲或同等之姻亲参与之案件；（2）养父母或义父母， 养子女或义子女、被监护人或责任抚养人之案件；（3 ）曾为一方当事人之授权人或尚在中之案件；（4）如有其他重要理由存在， 足以怀疑其完全公平性时；（5）在诉愿中， 曾参与被声明不服之下级官署的裁决者。其他国家，如日本、西班牙、德国、葡萄牙等的行政程序法亦有类似的回避规定。我国行政法规定的回避范围较窄，法定回避事项限制较严。例如，《行政处罚法》规定的回避情形仅有一项：执法人员与当事人有直接利害关系；〔6 〕《国家公务员暂行条例》规定的公务回避的范围亦限于：涉及本人或者涉及与本人有法定亲属关系人员的利害关系情形。〔7〕回避制度的主要价值在于防止偏私，保障公正。既保障实体的结果公正，又保障程序的形式公正。因此，回避制度是行政程序的一项基本制度，在各国行政程序法中有普遍的规定。
（七）记录和决定制度
记录和决定制度的内容是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，其过程应有记录，其最终形成的意见表示应有书面决定，并送达相对人，为相对人所受领。例如，西班牙《行政程序法》规定， 凡属（1）限制相对人权利的行为；（2）处理提出诉愿的行为；（3）与以前行政行为不一致的行为；（4）由法律规定的行为；以及（5）成为诉愿对象的行为的中止协议，行政机关必须作记录（第43条）。即使行政机关以口头方式行使职权（非作出裁决），如有必要，亦应由口头接受的下级机构作出书面记载并签字（第41条）。澳门《行政程序法典》第9 条规定，行政机关对于私人向其提出属其权限之所有事项，有作出决定之义务。我国过去在行政程序中不重视记录和决定制度。行政主体对其行为是否予以书面记载和作出书面决定，随意性很大。这种情况随着行政诉讼制度和行政复议制度的建立而开始有所改变。去年全国人大通过的《行政处罚法》明确规定，行政机关为实施行政处罚而进行检查、调查、举行听证等均应制作笔录；最后决定对当事人给予处罚，必须制作行政处罚决定书，并送达当事人。〔8〕记录和决定制度的主要价值在于：其一，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益；其二，为行政复议、行政诉讼等行政救济制度提供顺利进行的条件。主要由行政记录和决定等构成的行政程序案卷是行政复议、行政诉讼证据的基本来源。行政复议和行政诉讼缺少这些主要证据就难以给予行政相对人有效的救济；其三，规范化的行政程序记录与行政决定书本身体现着现代行政的文明，是行政现代化的标志。
（八）说明理由制度
说明理由制度的内容是：行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。除了具体行政行为以外，行政机关在制定行政法规、规章或其他规范性文件时，在可能的条件下，也应在有关政府公报中说明其事实和法律根据。
许多国家和行政程序法均明确规定了说明理由制度，如德国《行政程序法》第39条规定、行政机关的书面行为或书面确认的行为，得书面说明理由。行政机关应说明其决定所考虑的事实上和法律上的主要理由。行政机关在裁决中，亦得说明其进行裁量时所持的观点。日本《行政程序法》第14条规定，行政机关作出对相对人不利处分时，应向相对人说明有关处分的理由。葡萄牙《行政程序法》第124条规定， 行政机关作出行政行为，法律规定应说明理由的，应说明理由，对于下列行为，不论法律有无规定，均应说明理由：（1 ）以任何方式全部或部分否认、消灭、限制或损害相对人的权利或受法律保护的利益，课予或加重义务、负担，或给予处罚；（2）对相对人声明异议和申诉人作出决定；（3）作出与相对人要求、建议相反的决定；（4）作出不同于惯常做法的决定；（5）废止、变更或中止以前的行政行为。 其他国家的行政程序法，如荷兰的《基本行政法典》第31条，西班牙的《行政程序法》第43条等亦明确规定了说明理由制度，法国还制定了专门的《行政行为说明理由法》〔9〕。 我国没有统一的法律规定行政程序的说明理由制度，但个别法律中有所规定，如《行政处罚法》第39条规定，行政机关给予相对人行政处罚，应在处罚决定书中载明当事人违法的事实和证据，以及处罚的依据。这实际上是在行政处罚领域确立了说明理由制度。
说明理由制度的主要价值在于：其一，体现对相对人权利和人格的尊重；其二，使相对人明了行政行为的根据、理由，以便于相对人理解相应行为和配合相应行为的实施；其三，体现现代行政文明，有利于树立政府的文明形象。
（九）时效制度
时效制度的基本内容是：行政主体实施行政行为，特别是涉及相对人权益的行为，法律、法规要对之确定明确的时间限制。如对行政主体实施行政许可行为，法律法规要规定其申请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等；对行政主体实施行政处罚或行政处分行为，法律法规要为其规定调查相对人（外部相对人，即公民、法人和其他组织，或内部相对人，即公务员）违法行为的时限，审查违法违纪事实，证据或听证的时限，作出处罚、处分决定的时限，向相对人送达处罚、处分决定书的时限，执行的时限，等等。 澳门地区《行政程序法典》共167条，其中有时效、时限、期间规定的即有40条〔10〕。 可见时效制度在行政程序法中的重要地位。我国过去对时效制度不太重视，有关行政法律法规很少明确规定行政行为的时限，这种情况到九十年代以后有所改变，如去年通过的《行政处罚法》共64条，其中有时效、时限规定的有7条〔11〕，如第29条规定行政机关追究违法行为的时效为2年；第37条规定行政机关对调查检查中登记保存的证据作出处理决定的期限为7日； 第40条规定行政机关向作出处罚时不在场的当事人送达行政处罚决定书的期限亦是7日，等等。
时效制度的主要价值在于：其一，保障行政行为及时作出，避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害；其二，防止和避免官僚主义，提高行政效率；其三，督促行政主体及时作出行政行为，防止因时间拖延而导致有关证据散失、毁灭，或环境、条件变化，影响行政行为作出的准确性；其四，有利于稳定行政管理秩序和社会秩序。
（十）救济制度
救济制度虽然不完全是行政程序制度，有实体的内容；不完全是行政内容的制度，有司法的内容，但由于该制度与行政程序紧密相联系，是对行政行为违法、不当造成的后果进行补救，故仍在整体上被视为行政程序制度。行政救济包括声明异议、行政复议（或称“行政诉愿”）、行政复核（含复查、复审），以及对行政行为的司法审查（即行政诉讼）等。声明异议是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向作出相应行为的行政主体提出异议，要求其重新审议和作出决定。行政复议是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向作出行政行为的行政主体的上级主管部门（或行为机关所在的政府）申请复议，要求其对被申请的行为的合法性和合理性进行审查，并根据审查结果作出相应救济的决定（如撤销或变更相应行为，给予相对人以损害赔偿等）。行政复核（含复查、复审）是公务员对行政机关所作出的涉及本人的人事处理决定或行政处分决定不服，向作出处理或处分决定的行政机关申请复核（行政复查是公务员不服主管行政机关的行政处分决定，向监察机关申诉，请求作出复查决定；行政复审是公务员不服监察机关的给予其行政处分的监察决定，向作出相应监察决定的监察机关申请复审），要求其重新审查，撤销或改变原决定。司法审查是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向法院提起行政诉讼，请求法院对被诉讼行政行为的合法性进行审查并作出裁判。为其依法提供相应的救济，如撤销或改变被诉行政行为，责成行政主体重新作出行政行为，责成行政主体赔偿相对人因被诉行政行为造成的损失，等等。
救济制度作为行政程序制度的组成部分，通常均在行政程序法中作出明确规定。但大多数国家在行政程序中仅规定行政机关本身实施的救济，而不规定司法审查，司法审查另通过行政诉讼法规定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷兰《基本行政法典》、奥地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》等均无对行政行为司法审查的规定，但美国的《联邦行政程序法》以专门一章的篇幅规定司法审查。我国尚没有制定行政程序法，行政复议、司法审查等均通过制定专门法律、法规规定。〔12〕行政救济制度作为行政程序制度〔13〕的主要价值在于：其一，为行政行为提供内部和外部的控制机器，以随时发现行政行为的错误和纠正错误；其二，为行政相对人的权益提供保障机制，在相对人权益受到违法、不当行政行为侵害时随时给予救济；其三，为行政程序系统提供信息反馈机制，使行政主体能根据其反馈的社会信息，随时对系统进行调节，以保证行政系统不断处于有序、有效的运转状态。
注释：
〔1〕关于美国情报自由法的详细规定， 可参见行政立法研究组编译的《外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社（1994），第127-132页。
〔2〕关于澳门资讯公开的详细规定，可参见澳门行政暨公职司、政府印刷署编辑的《行政程序法典》（1994），第96-98页。
〔3〕参见《国家公务员暂行条例》第15-19条。
现代行政制度篇2
摘要：近年来，随着我国改革的深入和政府执政水平的不断提高，我国提出了要实现政府治理现代化的目标。本文通过行政审批制度改革取得的成果论述我国政府治理水平的进步，同时指出在政府治理能力现代化的标准下审视行政审批制度仍存在的不足，并提出相应对策
关键词：行政审批制度政府治理现代化简政放权
行政审批行为是指根据自然人、法人或者其他组织的申请，行政机关进行审核并且以发放证照等方式，准许其拥有从事某种活动资格或能够行使某种权利的一种行政行为。换句话说，行政审批制度是行政机关在进行行政审批行为时所遵守的制度体系。行政审批被运用于许多行政管理领域，这项制度在对于中国经济和社会发展一直发挥了很重要的作用。近年来，随着我国改革的深入和政府执政水平的不断提高，我国提出了要实现政府治理现代化的目标。正是政府治理能力现代化的发展，进一步推动了行政审批制度的改革，同时行政审批制度改革取得的进展又充分证明了我国政府的治理能力不断提高。本文正是通过行政审批制度改革取得的成果论述我国政府治理水平的进步，同时指出在政府治理能力现代化的标准下审视行政审批制度仍存在的不足和提出相应对策。
一、政府治理现代化特征和内在要求
1.政府治理现代化的特征和内涵
政府治理现代化是近年来在我国经济水平不断攀升、人民素质不断提高的条件下，满足广大人民的要求、实现社会长治久安、加快国家发展速度的内在要求。它需要政府在政治、经济、社会、文化、生态文明等多个方面就自身治理方式和手段进行不断提高和改进。这意味着实现政府治理的现代化，政府需要从性质、体制和管理方式上做出改变，主要表现在：政府由人治向法治转变；由全能型向有限型转变；由监管型政府向服务型政府转变；由专断政府向民主政府转变；由集权型政府向分权型政府转变；由暗箱操作向公开透明转变；由特权现象向公平公正转变。
2.政府治理现代化的内在要求
（1)政府治理现代化的分权化要求。自改革开放以来，我国在经济、政治、文化、社会和环境这五个不同方面呈现了多元化的趋势，其中出现的问题也十分错综复杂。政府为了解决这些难题，想要像以前一样仅凭一己之力的难度是非常大的。这就要求政府要积极引入各种社会组织和经济主体加入政府治理之中，充分发挥多元协商的优势。这就意味着我国政府现相对集中型的权力分配机制不能适应新的社会形势，解决新的社会问题。加快分权化改革是政府治理现代化的必经之路。只有这种分权体制，才能为多主体的民主参与搭建宽广的平台，才能为政府治理的科学化和法治化创造条件。
（2）政府治理现代化的科学化要求。进入改革开放之后，我国经历了翻天覆地的变化，在实现中国式奇迹的同时，也出现了很多政府问题需要政府面对，这些问题既错综复杂，又瞬息万变。在解决这些问题的过程中，政府就更加需要有科学的指导和管理方式。否则就会造成重复建设、效率低下、建设不满足人民要求等情况，给国家和社会造成巨大的损失。实现政府治理的科学化是完成政府治理现代化的内在要求，只有通过政府治理的科学化，在科学理论的指导下，通过严谨的论证，才能使政府治理符合客观规律、人民根本利益的行政决策。
（3）政府治理现代化的绩效化要求。传统的政府治理过程中，由于缺乏相应的激励和惩罚机制、固守传统的官本位思想以及行政程序设计的不科学等因素，导致不仅政府与市场、社会，还使得中央政府与地方政府之间，甚至同级政府不同部门之间沟通和办事效率的低下。要实现政府治理的现代化，就是要求政府内部有着快速便捷的沟通渠道，同时政府在处理外部事物的时候能够同社会、市场中的企业、个人等经济主体有着高效快捷的沟通交流的方式，让整个经济的运转不因为政府处理问题的迟缓而慢下脚步。
（4）政府治理现代化的法治化要求。马克思政治学告诉我们，在剥削阶级社会之中，法律集中体现的是统治阶级意志，法律创造的目的是为了维护统治阶级利益。在社会主义社会中，法律是为了维护广大人民的权利，对损害人民利益、破坏社会稳定的敌对分子进行坚决打击的工具。本届政府上台以来，就多次强调法治的重要性，在本次十八届四中全会上更是将完善法治推上了一个新的战略高度。本次全会提出法治化是实现政府治理现代化的一个十分重要的部分，要实现政府治理的法治化，就必须在要在行政过程中牢固树立法治精神，严格遵守宪法和其他程序法，贯彻法律至上的精神，政府治理要真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
二、政府治理现代化要求下行政审批制度改革的不足
1.分权化要求下的政府部门放权难
改革开放以来，我国经济由集中计划经济体制向市场经济体制转型。商业交易的行为和意识逐渐渗透政府行政部门，加上缺乏相关监管制度和机构，以权谋私、权钱交易的行为泛滥。而行政审批权作为政府部门手中掌管的一项影响市场的重要权力，各个经济、政治主体也都意识到它的价值，行政审批制度保留的不是国家或市场的利益，而是政府部门、地方政府甚至官员个人的利益。这种情况不仅阻碍了市场的健康发展、也影响了政府治理水平的提高，与行政审批制度设置的初衷相差甚远。
2.科学化要求下的改革科学推行难
（1）监督管理体系不健全。行政审批制度是对项目实施前的监管，随着行政审批制度的逐渐下放和取消，我们需要对项目进行后续的跟踪监管的体系。然而，遗憾的是我国相关监督管理体系仍然不健全。具体表现在对于审批项目缺乏有效监督，对于政府需要审批的项目，很多政府部门仅仅是在审批的时候对其进行观察和监管，一旦审批通过就不管其是否存在违背当初计划的情况或者现实实施的过程中有没有不合理的地方。另外对于在行政审批制度改革中已经取消的行政审批项目，一些地方政府和部门就彻底放手不管了，没有建立或调整相关的监督机制，造成了管理的缺位。同时在改革过程中也没有建立起一个科学的监督体系对于审批部门进行监管。
（2）部分改革措施不周全。从2001年国务院开始推行改革以来，已经推出了多项的措施对行政审批制度进行改革，但是在这些措施中也有一些不太科学。在实际操作中，一些国务院推出的改革措施出现了空白和漏洞需要我们进一步填补和修复。同时中央在推行改革的过程中也要考虑到地方的实际情况，以免出现由于地方承接能力不足而导致的“中梗阻”问题。最后，在实际操作环节，还没有一套规范、有效、快速的流程标准，这就导致地方部门在实际审批过程中自由裁量空间大、缺乏相关监督机制，出现了效率低下、耗时长、收费乱等现象。
3.绩效化要求下各环节无缝衔接难
（1）缺乏同级政府部门间的协调。同一件事情想要通过政府部门的审批，可能需要跑许多个部门，准备很多份材料，这是因为在一件事情上很多部门都有相关的行政审批权，这就导致一个项目会一审再审，甚至有的时候进行审批的各个政府部门有不同的审批标准，这会让百姓十分困惑，同时浪费了很多的时间和精力。这也说明了同级部门间缺乏协调和合理分配。在改革过程中，很多事项在一些部门中已经取消了审批，但是还需要在别的部门进行审批；或者在一些部门通过的审批，而在别的部门由于审批标准不同而没有通过审批，这就使得改革的效果大打折扣。
（2）缺乏统一的工作标准和体系。根据国家推进行政审批制度改革的精神，一些省级政府成立了省级政务（审批）服务中心，将行政审批的工作集中到一起，以得到提高效率、方便群众的效果。但是部分省级政府并没有成立类似机构。同时很多的行政部门内部没有把审批权集中到一个独立机构，而是仍然分散在各个部门，这些部门甚至没有遵守国家推出的《行政许可法》的标准。这样的情况就导致政府在管理中，上下级、同级不同部门、政府与社会之间沟通十分困难，给推行行政审批改革增加了许多难度。
4.法治化要求下制法和执法同步难
（1）相关法律改革不同步。在国务院继续深入推进行政审批制度改革的过程中，一些相关的法律法规却没有进行同步的改革。由于国家相关法律法规没有同步改革，地方上面对一些不当的审批项目基于现存法规无法自行取消或修改，只能根据中央修改的项目调整自身的审批项目。这就限制了行政审批改革的力度和深度。因此，想要深化行政审批制度改革改革，法制改革也必须同步进行，对不适合新政策、新形势的法律进行修改调整，对部门色彩浓厚的法律法规进行修改，及时清理妨碍市场机制发挥作用的旧法律法规。
（2）法律、法规落实不到位。自2001年以来国家推出了一系列的法律法规支持行政审批制度改革。但是，这些法律法规在推行和实施的过程中却不顺利。很多行政部门没有将这些法律法规贯彻到日常办公之中，许多地方和部门甚至因为对法规学习不足以及部门利益的驱动而出现了肆意违法的行为。例如随意违法增加行政审批环节，随意违反行政审批时限等现象经常发生，而对这些违反行政许可法律的行为，却没有部门主动给予及时纠正和追究责任。
综上所述，提高政府治理能力是保证国家经济持续发展、社会长治久安的重要因素之一。而要实现它的一个重要方面就是深化行政审批制度改革，实现政府治理能力现代化的四个内在要求：分权化、科学化、绩效化、法治化。通过行政审批制度改革，进一步实现简政放权，激发市场活力，实现经济发展和结构转型。这是我们党和国家提高人民生活质量水平、实现国家复兴的重要举措。
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现代行政制度篇3
【摘要】本文以当代中国政治制度为研究对象，首先对其内涵进行了简要阐释；在此基础上，从宏观视角出发指出了当代中国在人民代表大会制度、选举制度、法律制度、民族制度以及军事制度等五个层面存在的根本性问题。最后，本文指出了在观察中国政治制度时应注意的问题。
研究政治制度有着重要的意义。对于国家来说，历史上所有发生过的朝代兴亡、政权兴衰或更迭，社会经济发展或倒退，民生安乐或困苦等，几无例外总与当时政治制度设计是否合理及其运行是否正常有关；对于个人来说，所有曾经在历史上扮演重要角色的人物，也几乎都要依托当时的政治制度或借用某些部门达至目标；目前国际关系领域争论颇大的"民主和平论"，其研究基点也在于国内政治制度。
当代中国政治制度自设计运行至今已有近60年的历史。这期间，每届政府都十分重视其建设，并将其视为维护社会稳定和改善人民福祉的重要路径。同时，也出现了大量围绕政治制度兴利革弊的评议和著作。但可看出，这些评议和著作多就政治制度内的某一方面进行考察，如选举制度、民族制度等，而对我国政治制度的设计及其运行现状缺乏总体上、宏观上以及系统上的分析。同时，也可发现这些评议与著作多从成果取得的一面入手，而对客观存在的问题多采取回避态度。荐于此，本文欲以当代中国政治制度为研究对象，重点考察了其制度设计与运行现状中所存在的根本问题，而这些则是我们进行政治制度、乃至当代中国政治科学研究，甚至关乎中国和平发展道路在国内是否可以实现的根本问题所在。本文首先对政治制度的涵义作简要分析。
一、政治制度的涵义
所谓政治制度，意指"社会政治领域中要求各类政治实体加以遵循的相对稳定的行为准则。它是整个社会政治制度的一个重要构成部分，与社会经济制度、文化制度在一起规范着社会成员（包括社会组织）的行为，以确保整个社会有序生存、正常运行与健康发展。它以规范国家政权行为的准则为主要内容，同时也包含那些本身虽非国家政权，但与国家政权密切相关的其他政治实体（政党、公民等）的行为准则"。而当代中国政治制度则"指1949年10月中华人民共和国成立以来，在中国大陆实行的，规范中华人民共和国国家政权、政府制度、国家与社会关系等一系列根本问题的法律、体制、规则和惯例"。
此外，由于政治学的研究范围非常广泛，既包括阶级间的斗争，阶级、政党、社会势力和集团有关国家生活和国际关系的活动，也包括各种类型的国家政治制度与政治思想学说及其发展史等，因此，政治制度的学科归属为政治学，其经科学总结得来的结果，可与政治思想学说的研究相互验证。当然，作为一门必要的基础知识，政治制度与法学、行政管理、历史学等学科也密切相关。
由此可见，政治制度主要包括国体与政体两方面，常反映以下三组关系：政治与经济、国家与社会、中央与地方。概括说来，当代中国的政治制度大致包括以下几方面：宪法制度、政党制度、人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、中央和地方的行政制度、军事制度、国家元首制度、国家公务员制度、选举制度、民族区域自治制度以及特别行政区制度等。
二、我国政治制度设计及其运行现状的问题分析
如上所述，当代中国政治制度在其设计与运行的近60年间逐步发展与完善，但同时也存在一些急需解决的问题，突出表现为以下几点：
第一、作为根本政治制度的人民代表大会制在内部结构设置与其功能要求上不协调。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关由其产生、对其负责并受其监督。按照结构功能主义观点，社会行为的主观取向是作为建构理论分析框架的基点，"功能先决条件"，有什么样的功能要求就应建构起相对应的结构。以美国为例，其国会最大特点就在于它两院的委员会，包括常设委员会、特别委员会和联合委员会三类，涉及外交、军事、财经等各个方面，其数量在1885年时只有60个左右，1990年时已发展到300个。而美国的行政部分，包括总统办事机构（11个）、政府各部（14个）、军事机构（9个）等仅有34个。因此，几乎提出的每个议案都可按其主题先提交给一个或几个有管辖权的委员会审议后再付诸表决。可见，这些委员会真正实现了与政府各部间的一一对应，从而无论是议案提出时的研究审核，还是审核通过后的实施监督都真正实现了国会的功能。
相对于中国，1997年经改革后的国务院机构设置为：组成部门25个、直属机构17个、办事机构6个、部位归口管理的国家局机构19个、再加上直属事业单位9个，共77个之多。而从相应专门委员会的设立来看，以第九届全国人大为例，仅设置了民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境与资源保护以及农业与农村共9个专门委员会，但就在此次人大会上共收到各种议案达830件之多。很显然，这之间存在很大的不协调关系，全国人大也很难有效的对此进行审议与监督，也既无法实现其设置的功能要求。
第二、1979年中国宪法规定，县级以下单位的人大代表实行直接选举。根据我国政治制度的设计，同级人民政府由同级人大代表选举产生，这意味着目前县级以下政府由直接选举产生。而与之相对应，目前县级以上政府的组成则由间接选举产生。这就产生了如何协调基层直接民主与高层间接民主之间的合法性程度问题。
人民主权学说的集大成者卢梭主张主权属于人民，政府权利来自人民，政府不过是人民的人。目前无论东西方什么类型的国家，在政治制度设计上均采纳这一思想。但由于当时科技、人民民主习惯等原因，在大国主要采用间接民主的代议制方式。但是间接民主尽管由人民的代表代替人民进行选举，但并不能达到直接民主的效果，原因有：⑴代表本身是否都能忠实地代表人民进行选举尚值得怀疑，在此基础上，他们投票来选举代表是否反映民意自然也属可质疑的对象。⑵更进一步地讲，就算代表在很大程度上反映了民意，但由于人大代表的投票非此即彼，不可能反映他所代表的全体选民的真实意志。正因为此，在当代，随着科技手段等相关方面的发展，现代民主国家（包括大国）主要以直接民主的方式来组成政府。
就中国目前的选举制度而言，可以设想，按照制度设计的渐进性特点，将来某一天直接选举会逐步扩大到市、省一级，而当时中央行政机关仍由间接选举产生，由于合法性程度与直接选举的程度成正比，那么一旦中央与地方产生矛盾并激化，中央政府获取的支持将有少于地方政府的可能，甚至有被架空的危险。以前苏联1989年8·19事件为例，群众及士兵之所以关键时刻公然违背苏共中央戈尔巴乔夫的命令，反而支持俄罗斯联邦领导人叶利钦，虽然与当时其他国内外复杂因素有关，但苏联本身选举制度设计上的内在缺陷也难辞其咎。因此，笔者认为，中国目前应尽快采取各种措施完善人大代表的代表性问题，尤其在"是否代表"与"能否代表"两个方面。
第三，法律制度方面，应急待解决人民爱法、尊法与崇法的习惯。近些年，虽然中国在法制建设上已取得重大成就，但与目前转型期所出现的问题相比，仍显不够。以2001年1至11月为例，该期全国检察机关共立案侦查贪污贿赂等犯罪大案15877件，其中100万元以上的案件1280件；查办县处级以上领导干部2916人；立案侦查渎职、侵权犯罪案件8136件，其中重特大案件2146件；查办拉拢腐蚀国家工作人员数额巨大、情节严重的行贿犯罪嫌疑人1704人，同比上升39.2%。由此可见，中国腐败的严重性在于其普遍性，而问题的根源则在于中国传统文化道德体系中的自我规范的失效和法制的不健全。
中国古代关于"人治"与"法治"的争论只是统治方法的分歧，并未涉及民主和专制问题。《礼记·中庸》以孔子名义提出"为政在人，其人存则政举，其人亡则其政息"的人治格言倡导"人治"，这与其后当公民的合法权益受到侵害时，情愿依赖于明镜高悬的"包公"为民作主的思想是一致的。可见，中国古代并不存在有效的法制。但是，中国古代尽管选择了"人治"，但同时也有强大的道德文化作为自我约束的工具，即通过反思而认识自我、评价自我，如孟子主张"自反"、"内省"来修养自己；荀子提出"治气养心之本"等；经验证明这是自我道德建构必要的过程，"文化规范在政治生活中的作用，是对那些试图转化为要求的愿望在数量和种类上构成某种外在的限制"，并且"文化规范代代相传，指导并调节着某一种愿望……"。
五四运动是这种内省文化发展的转折点。新文化倡导者以民主和科学精神批判中国旧文化，重点是儒学孔道，并认为要革新新社会，"非得创造新的信仰、新的人生观、改革旧制度，打破旧习惯不可"。1949年后，文化大革命则是近现代对文化更大的一次摧残，它用革命形式进行文化运动，将此前刚刚形成的文化体系再一次粉碎，彻底制造了第二次文化断裂。特别是它以文化的遭受摧残达到政治的控制目的，严重违背文化发展的潮流，从而彻底粉碎了人们的传统与道德观念、精神信仰，为目前的社会道德体系匮乏与严重缺少信仰现象埋下了祸根，这一影响一直延续至今。既然"内省"文化遭至破坏，那么只有依赖"法制"进行"外求"。
1949年后初期，司法体系和法制建设取得重要进步，为巩固人民民主政权，促进社会主义革命和建设作出了积极贡献。但后来随着政治运动加剧和浮夸风兴起，在1958年的"大跃进"中，中央决定废除和取消此前刚建立起来的人民律师制度、公证制度、人民陪审员制度以及相应的律师组织、公证机构。司法活动中的陪审、起诉、诉讼等程序和规定，以及公安、交通管理条理等也不同程度地被否定。1959年第二届全国人民代表大会，甚至决定撤消全国司法行政机关，直至"文化大革命"结束，这种状况整整延续20年。与此同时，监察制度和监察机构也被削弱。
这种情况之下，由于法制遭到空前破坏，中国在国家统治方法上又回到"人治"传统。但由于五四运动和文化大革命对中国传统文化的彻底破坏，传统道德文化体系中的内省部分又荡然无存。这样，无论"内省"，还是"外求"都失去了支撑。针对与此，根据绝大多数国外的经验，国内有学者提出建立国家元首的宣誓制度有着一定的参考意义：一方面，在宪法中明确规定国家元首宣誓制度，有助于树立宪法的最高权威即宪法至上，而这恰恰是宪政的集中表现；另一方面，在宪法中明确规定国家元首宣誓制度，有利于带动其他国家机关共同推进宪法实施，加强宪法监督，早日实现宪政蓝图。
第四，在民族制度方面，我们如何既要防止把民族间的差异"虚无化"，又不要走向的另一个极端"绝对化"，使中央与地方的关系达至动态平衡，其中苏联与南联盟的教训值得借鉴。
苏联是在沙俄的废墟上以民族为特征建立起联邦制国家，其民族问题由来已久，历史上征服兼并的民族达120多个。为巩固其野蛮统治，历代沙皇均对被征服的民族实行残酷压迫与奴役，极力煽动大俄罗斯民族沙文主义情绪，唆使俄罗斯人鄙视、仇恨、欺压非俄罗斯民族。非俄罗斯地区一切重要职务都由俄罗斯人担任，俄语为官方语言，禁止用非俄罗斯语出版书报，学校禁止用非俄罗斯语授课，非俄罗斯民族被迫俄罗斯化。十月革命虽然打碎了旧的国家机器，建立起崭新的社会主义制度，但在民族与民族问题上没有根本的改变。1936年，中央管理企业的产值占全苏联工业总产值的89%，各加盟共和国管理的企业产值仅占11%。到勃列日涅夫时期，各加盟共和国有权支配的工业产品占全苏工业总产值的比重只有10%左右。苏联当局不承认当年对少数民族的征服和压迫，而把它说成是"解放"和"自愿归并"，还大力宣扬沙俄时代扩疆有功的统帅，而当少数民族赞扬本民族抗击侵略的英雄人物时，则被谴责为"民族主义"；把民族分为主次，称俄罗斯族是"领导民族"、"最杰出的民族"，而把少数民族看成是"小兄弟"；以行政手段大力推广俄语，凡是反对者都被认为是"民族主义的表现"而受到批判。大俄罗斯民族主义的泛滥最终激起了其他民族主义的反弹，最终随着国内外政治气候的变化走向分裂。
相比于苏联，南联盟在处理民族问题上走的是另一个极端。南联盟把民族间的差异绝对化，1968年通过了宪法修正案，使塞尔维亚共和国境内两个少数民族组成的自治省享有了准联邦单位的待遇，1974年又使其升格为联邦单位。这样塞尔维亚共和国议会通过法令时必须征得下属两个自治省的同意，而这两个自治省的议会通过法令时却无需征得上级行政单位的批准。不仅如此，1974年宪法还规定，南斯拉夫联邦的各种机构普遍实行由共和国派同等数量的代表组成；凡属重大决策，必须由6个共和国和两个自治省一致同意方可生效。南称其为表现民族平等的对等原则，用事实上邦联的方式处理民族问题，以至于中央财政仅占全国财政的30%。同时在国内外重大政策上，各个邦联国有一票否决的权利。这种把民族间差异绝对化，而忽视其共性的做法，一旦面对国外入侵，只要内部邦联单位拒绝支持中央政府，甚至投降，那么国家在战争中的总体失败以及分裂也在所难免。南联盟发展到今天的命运不能不说与此有关。
经长期的实践探索和分析比较，中国于1947年5月1日成立内蒙古自治区，意味着选择了民族区域自治的形式为处理民族问题的根本制度。新中国成立后，《共同纲领》对在抗日战争时期形成的民族政策从法律上给予了确认。但"反右"与1967年文革的爆发，使民族政策遭受到重大挫折。1976年，随着文革结束，民族政策开始重新迈向健康的发展轨道。但是作为社会发展总问题的一部分，中国民族问题所包含的内容并没有消失，而是在不同的历史时期和社会条件下各不相同。新中国的成立使以往民族问题中所存在的对抗因素基本消失，但因历史遗留等多方面原因造成的少数民族和民族地区经济、文化发展的相对落后状况并没有根本性的改变。特别是随着改革开放与经济建设的深化，东西部地区发展的差距又进一步拉大，这些就构成了现阶段中国民族问题的主要内容。同时，我国在陆路边境地区居住着34个跨界民族，再加上最近几年各种泛民族主义思潮也影响了我国与相关国家的关系，如泛突厥主义、大哈萨克主义、大蒙古主义等，这些对于我们这个多民族国家将产生严重的后果，因此我们一定要借鉴与吸取相关国家的经验教训正确合理的解决民族问题。
最后，在军事制度上，为保证中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导，军队中班有中共党员，排建有党小组，在基层连队设立党支部，在团以上单位设立党委。而为了从职务上保证党的绝对领导，在团以上单位设政委，营设政治教导员，连级设政治指导员。政治委员和同级军事指挥员共同负责制定部队作战、训练后勤工作等。事实上，由于近代历史上军队在导致我国分裂问题上所发挥的恶劣影响，因此当前党有指挥军队的必要性；但同时也就出现两种问题：其一，在机构设置上显得臃肿，机关编制上大下小，上粗下细，机构重叠，结构失调；其二，这样在从政治上保证党对部队绝对领导的同时，也存在一旦政治委员与军事指挥员两者意见不和，甚至发生冲突的情况下会直接影响到部队的作战效率，甚至胜败。同时，由于我国正全面进入国际体系，在与国际社会交往的过程中，西方国家军队"国家化"的现实也不可避免地会影响到官兵思维。这种情况下，如何处理军队、政党与国家三者间的关系，显然非常突出。
三、如何看待当代中国的政治制度
本文以当代中国政治制度为研究对象，用比较分析的方法从宏观层面重点考察了其目前存在的根本性问题。同时，我们也应看到任何政治制度都有一个发生、发展、乃至成熟的过程，中国也不例外，概括说来，本文认为在观察当代中国政治制度时应注意以下三方面：
其一，中国历代的政治制度都必然奠基于中国的土壤之上和体现本国的国情，并具有本国的特点，其结果也理所当然与中国的社会形态、经济模式、民族心态、哲学伦理思想等密不可分，因此对当代中国政治制度的观察与思考首先应坚持历史的视角。有些现在看来不适合，甚至违背现代民主原则的制度，如1949年后不久成立的"军事管理委员会"，强调党政不分的"一元论"，"计划经济"体制等，在当时却往往有其产生的必然性和存在的合理性，并产生过难以取代的作用。可以说，中国历史上的政治制度之所以会采取当时的形式并非偶然，而是经过当时政论家和政治活动家的反复筛选和论证，是当时各种社会矛盾的产物。
现代行政制度篇4
建立现代企业制度是主义市场的重大社会系统工程。“现代企业制度的建立跟财务会计工作关系非常大。每一步、每一项都与财务会计工作相关。”现代企业制度既与企业财务工作密切相关，又与企业会计工作紧密相连，同时又与宏观的会计政策亦有内在联系。
在我国全面推行现代企业制度是难度大、关系复杂的工作，因素很多。从宏观看，制订、选择能保证产权关系清晰的会计准则与会计制度是关键。我国对产权不够重视，在产权上的侵权行为以及不注意产权的自我保护现象随处可见。在选择宏观会计政策时应注意解决这一普遍的社会问题。国家宏观会计政策要体现产权清晰的要求，要与《公司法》中的产权规定相一致，并从的高度强制全社会遵照执行。对于违背产权关系清晰的当事人，不但要追究其违背国家会计政策的责任，还要根据《公司法》及其它相关法规，追究其相应的违法责任。
据具体会计准则的定义，“会计政策，指企业进行会计核算和编制会计报表时所采用的具体原则、和程序。”这样定义会误解为“似乎一切会计政策都是企业制定的。”
我国会计准则是体现宏观会计政策的，具体会计准则愈是反映现代企业制度这一现实，它的预见能力就愈强，就更能纠正现代企业制度执行中与会计工作有关的各种偏差。相反，它就不会对现代企业制度产生有利影响，甚至还会起负作用。
二、会计政策对现代企业制度的维护
界、实务界有人认为，搞现代企业制度首要的是要维护法人产权，会计政策应确保法人财产的安全、完整与增值。笔者认为，会计政策单纯站在维护企业法人产权的立场上有失会计政策的公允性。会计政策既要维护企业的法人所有权，又要维护投资者的所有权和债权人的债权，而且还要维护职工的合法权益，维护社会的整体利益。单纯强调某一方面而忽视其它方面都会产生不良后果。
现代企业制度需要有严肃的宏观会计政策，并严格要求企业执行，严格要求全社会按宏观会计政策进行有效配合。单纯靠企业制定会计政策，建立现代企业制度只能是一句空话。如企业制造虚假利润，私分所有者权益的问题年年查出许多，认真处理却少，这就影响会计政策的严肃性。制定会计政策要有利于促进现代企业制度的运行，要能对其进行有效的保护。加强注册会计师队伍建设是我国促进现代企业制度建设的一项重要的会计政策。
会计政策应当考虑现代企业制度的目的。我国现代企业制度的目的有三：一是维护产权利益，防止各种侵犯国有资产安全、完整的行为；二是建立起高效合理的企业内部治理结构，提高企业经营管理水平，确保各方的利益不受损害；三是不断提高企业经济效益，减少社会资源的超耗和浪费。这三个方面问题都很多、很严重，要通过现代企业制度的实施以求解决这三个主要问题。因此，会计政策既要促进产权利益的有效维护，又要配合企业内部治理结构的有效调整，还要在提高经济效益方面最大限度地发挥作用。
会计改革不能单纯从形式上与国际会计接轨，而应有自身的目标与追求。制定具体会计准则要求企业执行，但如果会计政策模糊，具体会计准则与现代企业制度的关系模糊、与广大经理人员的行为关系模糊，那么，具体会计准则的功效就难以有效发挥。
三、现代企业制度下建立有效的会计政策
在现代企业制度下，经理人员是企业的高级雇员，企业的大政方针应当是投资者联合体股东大会说了算，企业的会计政策应当是股东们所认可的产物，才能确保投资者权益不被侵犯。
现代企业制度的会计政策要做到内容重于形式。有些地方政府将产权流动与重组任务指标化，形式格式化，用热情取代经济，这必须引起高度重视。会计政策一定要在产权改革、明确权责、建立科学的内部治理结构中起到实质性的保护促进作用。
笔者同意这样的观点：“政策的制订、选择和完善，不仅离不开一定的环境，并且要与社会环境特点相适应。”制度的形式可以多样化，式的现代企业制度也不同于西方。上市公司与非上市股份有限公司就不一样，股份有限公司与有限责任公司也不相同，有限责任公司与独资公司、自我经营公司与租赁经营公司亦不相同。因此，会计政策应当是分层次、有针对性的，不是全国所有企业一个会计政策。会计准则适用于国内所有企业的想法不切实际，也不可行。
要加大与现代企业制度有关的具体会计准则的宣传力度，这是会计政策战略性选择的重要方面。因为与现代企业制度相关的具体会计准则在行文及说明中未阐述现代企业制度，如果不重点加以提示和宣传，这些具体会计准则对现代企业制度的作用就会受到限制。
四、会计政策战略选择的理性
当前，无论是国家宏观的会计政策还是企业微观的会计政策，都有两个层次，即与现代企业制度相适应的会计政策，与一般企业相配套的会计政策。如用一种会计政策、一种会计准则去规范不同类型的企业，其效果显然不好。国有独资企业的会计政策不应混同于其它类型公司制企业。
宏观会计政策包括会计准则及会计制度，应从总体上考虑现代企业制度的有效运行。企业具体会计政策应由企业自己决定，企业有自己的会计政策和会计立场，只要不与国家的会计政策及法规相冲突。
企业制定会计政策的目标应与建立现代企业制度目标相一致。这种一致与企业的长远利益不矛盾，与社会利益也不矛盾。如长期挂帐的解决，银行贷款债权变股权的有关会计处理，富余人员从事三产资金切块核算等，都是可行的会计政策。
会计政策应立足于提高效益，提高企业管理水平。会计工作要为企业内部经营管理服务，要加强管理会计工作，建立有效的内部责任会计制度，激励会计人员为企业争光，提高会计人员的业务素质，加速会计工作现代化进程。
会计政策属于规范研究，与会计准则和会计制度相一致。只有对现代企业制度的本质、组织形式、具体运作有清醒认识，才能找到可行的会计政策。在建立现代企业制度的初期，针对多数国有企业的现状，采取特殊的会计政策，促使旧体制向新体制过渡。如国有企业富余职工多，企业债务负担重，企业办社会形成包袱，以及潜亏、债权债务不清等问题，都与企业的会计工作有关，如无切实可行的办法加以解决，这对于现代企业制度的运行是极为不利的。
现代行政制度篇5
关键词：财政；国库管理
中图分类号：F830.31文献标识码：B文章编号：1674-0017-2014（9）-0090-03
一、现代国库管理制度及预算收支业务的新特点
（一）在职能内涵上更加丰富。目前国际上对国库职能的定位，一般采用国际货币基金组织（imF）的定义，即国库不单是指国家金库，更重要的是指代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。这一定义，代表着当前各国现代国库管理的发展方向，赋予了现代国库管理更为丰富的内涵，主要体现为：第一，国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现；第二，国库不是简单意义上的国库资金收支操作，而是一系列管理职能的集中体现；第三，国库重在控制预算执行，要保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行；第四，部门要对政府资产和负债实施管理，要提高政府资产和负债的管理效率。
（二）在内容设计上更加全面。基于现代国库重在“管理”的职能定位，国际上又将现代国库管理制度称为“国库单一账户制度（tSa）”，美国称为“合并资金账户”制度。不管具体名称如何，从主要内容上看，现代国库管理制度是以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政资金管理制度，主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度三个组成部分。
（三）在业务原则上更加统一。对现代国库管理制度的基本特征，国际上基本形成了共识，这就是以国际货币基金组织为代表的标准，即：效益、透明、监控。效益，是指提高财政资金效益和运行效率，通过简化预算资金收付流程，提高财政资金入库效率和支付效率；通过高效管理国库现金流量，提高国库资金使用效益；通过降低国债筹资成本，提高国债发行效益。透明，就是提高透明度，一方面要提高财政部门在预算执行程序上的透明度，另一方面要提高预算部门及预算单位资金支付使用过程的透明度。此外，还应包括政府预算执行对社会公众的透明度，以增强社会公众对政府行为活动的监督。监控，是指通过制度设计和利用财、库、行之间现代信息网络系统，对所有财政资金的收付活动进行动态监控，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。
（四）预算资金拨付合规性增强。从货币基金组织对现代财政国库的职能定位上看，确保财政预算支出合规性是财政国库的职责所在、“立身之本”。为此，财政部门实行了“三审批一监督”的拨款制度，实施财政集中支付的改革，建立财政资金动态监控系统，推行了公务卡管理等等，强化了对预算单位财政资金使用行为的管理和监督，形成制度、监督、信息控制三位一体的预算支出合规性自律防范机制，预算拨付的合规性大大增强。
（五）预算收入入库及时性增强。基于现代财政制度效益性改革的要求，财税库银电子缴库横向联网系统全面运行并深度拓展，实现了税收收入的无纸化、便捷化、高效化，为纳税人和各个经济主体提供更为优质、快捷的服务，促进了联网单位的工作效率和信息化程度，提升了国库服务水平和工作效率，预算收入及时性的得到较大改善。
二、现代国库管理制度改革对基层央行国库监管的新要求
（一）强化对预算收付的监督意识。现代财政国库管理制度给予财政国库更加丰富的职能内涵，更加全面的管理职责，更加科技化的管理手段。尽管其业务原则更加统一，但要实现效益、透明和监控的目标，则必须有更有力度的约束。因此，在现代国库管理制度下，央行对预算收付的监督不仅不能弱化，而且需要进一步强化，央行国库需要敢于担当，善于研究，熟悉掌握现代财政国库制度下财税政策和业务变化，强化监管，为国家理好财、服好务。
（二）强化对预算执行的计划性监督。适应现代国库管理制度改革的要求，国家全面实施部门预算，使预算计划编制由“粗放式”转变为“精细型”。《中华人民共和国国家金库条例》要求，财政部门应当向人行国库提供年度预算收支计划，作为人行国库对预算收支是否超计划的监督依据。因此，随着部门预算实施，要求央行国库必须完善系统功能，采取先进的科技化手段，强化对预算收支执行的计划性监督，确保预算计划按程序规范执行。
（三）重视对纳入预算的非税收入监管。在现代财政管理制度改革的进程中，长期游离在预算之外的非税收入，也将逐步纳入预算内管理。但由于非税收入的征缴特殊性和制度的不完善性，非税收入收支计划缺乏规范，非税收入实际上成为地方预算收入的“调节器”，收支退并不能象预算收入一样规范办理，非税收入直缴国库单一账户规范化管理仍有很长的路要走。非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，央行国库应该重视对其收支退及对账管理，促进现代财政制度改革的进行。
（四）加强对财政专户管理的监督。建立国库单一账户体系，并将所有财政收支纳入到该体系是现代财政国库改革的最终目标。目前，尽管《财政专户办理办法》已经实施，但治理财政专户多、散、乱难度仍然很大，大量的财政专项资金游离于国库之外，其收支透明度受到影响，成为现代财政制度改革的掣肘。作为财政专户的监督部门，央行应该加强对财政专户的监督管理，确保财政专户资金收支透明。
三、构建新型国库监管模式的思考
随着现代国库制度改革的深入，央行国库监督应当适应现代财政国库制度的改革形势，依照效益、透明、控制的现代财政国库制度基本原则，坚持微观监督与宏观监管并重，非现场监督与现场监管并重，细化、深化对预算收支各个环节的监督，全方位加强监管，促进现代国库制度改革早日实现。
（一）深化对预算资金“两性”监督，确保预算资金安全。国库集中收付制度改革的实施，预算资金支付直接到达最终收款人或最终供应商账户，但不能错误认为人民银行便处于被动的清算地位，淡化对预算支出合规性的监管，而是要从国库集中收付、公务卡管理等预算资金管理制度层面深入进去，深层次监督和反映各项制度执行是否到位，如财政直接支付和授权支付范围是否符合制度，是否到达最终收款人或最终供应商账户等，确保预算支出合规。财税库银横联业务的深度拓展，使预算收入的及时性得到改善，人民银行并不能因此弱化对国库经收业务的监督，而是要深入调查了解，加强学习研究，要细分并掌握各项经收业务的特点，从每一个环节监督入手，确保预算资金及时、准确、安全入库。
（二）加强对预算执行信息反馈的监督，确保预算收支信息对称。让每一笔财政资金在“阳光”下运作，是现代财政制度改革的基本要求之一。随着国库信息化的发展，国库信息管理系统（tmiS）、国库信息处理系统（tipS）和国库会计数据集中系统（tCBS）三系统的上线，国库成为预算资金收支信息的中枢，国库应当充分履行在国家预算收支中的“反映”职能，加强对预算收支信息的收集、分类、整理、分析和研究，通过预算收支信息简报、专报、快报、分析等多种形式，及时、准确、全面地反映预算收支信息，以实现对财政预算收支信息反映的补充和监督作用，提高政府财政收支活动向纳税人、社会公众的透明。
（三）加强对预算收支计划执行的监督，确保预算收支按规范程序进行。《预算法》规定，财政预算收支必须严格按照人民代表大会审议批准的预算收支计划执行，若遇特殊情况需要调整，对调整的部分必须经人民代表大会常务委员会审议批准，这是预算收支按规范程序进行的基本要求。随着现代财政国库制度改革的不断深入，部门预算的全面实施，一方面，完善国库条例，在制度上要明确赋予央行国库对预算收支计划执行监督地位；另一方面，国库要尽快完善tmiS国库信息管理―预算收支分析子系统，增强系统功能，将预算收支计划、调整计划装载到计算机系统中，实现对预算收支计划的科学自动监督，严格预算收支计划执行，确保预算收支计划按规范程序进行。
（四）加强对财政专户管理监督，促进国库单一账户体系形成。一是央行国库应按照《国家金库条例》规定，认真履行对财政专户管理的监督职能，在财政专户管理监督上着力，充分利用人民银行账户管理的资源优势，赋予央行国库对财政专户开设、变更审查权限，加强对财政专户开设、变更的监管，把好财政专户开设关。二是按照属地监管原则，基层央行国库对财政专户建立登记检测系统，全面掌握对每一财政专户开户行名称、账户名称、账号、开户时间、账户资金用途，为人大、审计、监察等部门提供财政专户信息，方便社会监督。三是定期不定期对财政专户资金收支情况进行检查，掌握财政专户资金收支信息，确保财政专户资金收支透明，促进现代财政国库制度改革不断深入。
（五）加强对纳入预算的非税收入管理的监督。一是央行国库要及时收集整理并反映纳入预算管理的非税收入收支退中存在的有悖透明、控制的做法，并有针对性地提出合理化建议和意见，促进非税收入收支退不断规范。二是央行国库要积极探索，协调财政部门尽快将非税收入的征缴纳入财税库电子缴库横向联网运行，实现对非税收入征缴及时性的自动化控制。三是央行国库要针对非税收入对账中存在多环节对账的问题，探索快捷高效的对账方法，有效防范非税收入资金风险。
（六）加强对银行国库业务的全面监管。随着现代财政国库制度的建立，预算收支信息化、科技化程度的提高，央行国库必须从核算型向管理型国库转变，加强对商业银行国库业务全方位监管是时代对国库提出的必然要求。首先，央行国库要加强对商业银行国库业务的市场准入、退出管理，实行考核评价管理，将竞争机制引入到商业银行国库业务管理之中。其次，央行国库要对商业银行在国库业务的机构设置、人员配置、业务培训、管理制度及业务流程等进行全面指导和监督，对商业银行国库业务情况做到了如指掌，规范商业银行的管理和流程，防止商业银行成为“第二国库”。第三，央行国库要加强对国库业务的商业银行的全面监管，大处着眼，从细节入手，细化现场监管，强化非现场监督，加强柜面监督，对商业银行的每一项国库业务建立细致的柜面监督登记制度，全程监控每一业务环节，不断提高监管水平，促进公开、透明、效益的现代国库制度改革顺利实施。
参考文献
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现代行政制度篇6
【关键词】公共财政;财政职能;现代财政制度
一、引言
20世纪末至21世纪初，以张馨(1997)为代表的学者们首次为“公共财政”正名，数百年来西方财政学的发展特征表明市场经济需要公共财政，并且明确了“财政”与“公共财政”是完全不同的概念。在1998年年底召开的全国财政会议上我国正式提出“构建公共财政基本框架”。自此之后，以赵志耘（1998）、郭庆旺（1999）为代表的学者开始对其进行激烈地争论与批判，出现了学术上的“百家争鸣”。当时主要争论的问题包括“公共财政”的译名和概念、公共财政论与国家分配论的关系、公共财政论与公共经济论等，虽然这场争论并未达成最终共识，但是为我国财政及财政学的发展奠定了深刻的理论基础。2013年年底召开的十八届三中全会进一步提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，将在2020年全面建立现代财政制度。于是，社会各界围绕现代财政制度的概念、特征、职能等各抒己见，然而，与以往不同的是，这一次争论的焦点更多的是政策导向的解读和说明，将财政赋予了更多的内涵与功能。这一方面说明了财政学界对财政的认识提到了前所未有的高度，另一方面也暗含了在已有的关于公共财政的十几年研究中，尤其是近年来随着国家治理环境的变化，对于公共财政模式能否在我国继续走下去，这是一个必须再一次认真思考的问题。归根到底，社会各界倾向于从财政实践出发来探讨现有的政策体系，缺乏了从财政及财政学的理论源头来分析当前财政制度的有效性与可行性。
二、财政职能及其时代性
（一）西方财政职能的演变
第一，自由资本主义时期的财政职能。在十八世纪自由资本主义时期，古典自由放任学派信奉完全的市场自由竞争，而对国家干预始终持否定的态度，以亚当•斯密为代表的经济学家们坚持市场机制是完美的，国家干预对经济发展和社会进步会起到反作用，因而应该减小政府的活动范围，充当“守夜人”的角色。尽管如此，在其著作《国富论》中，亚当•斯密（1776）还是肯定了政府存在的必要性，至少在自由放任的体制下政府被赋予了三项基本职责任务：首先是保护国家免遭外来入侵，维护国防安全；其次是维持司法制度的权威，保护国内居民享受公平的对待；最后就是基于全国大部分居民的需要，建立相应的公共工程和机构。从早期来看，国家在提供公共物品的理念上得到了认可，财政实际上也就是在市场失灵时履行了资源配置的职能。第二，垄断资本主义过渡时期的财政职能。1970年代进入垄断资本主义时期，由于西方国家自身的阶级矛盾日益尖锐及经济危机的不断涌现，以“看不见的手”自动调节的市场机制已经难以为继。当市场机制无法解决外部性，即面临市场失灵，以及全国的个人需要和利益得不到有效满足时，此时依据一定政治程序建立起来的国家开始发挥重要作用。德国财政学瓦格纳（1882）在对政府职能与财政支出二者进行区分的基础上，就政府职能而言提出了“政府活动扩张”法则，并且主张国家可以采取相应财税政策来改善全社会的福利水平。基于此，当时执政的德国俾斯麦政府为了稳定工人的情绪、维护自身统治，成为史上第一个建立完善社会保障制度的国家。英国经济学家庇古（1920）在其著作《福利经济学》中用其严格的数量逻辑论证了财政收入分配职能的科学性与合理性。此后，财政不仅具有最初的资源配置职能，还增加了一项新的职能即收入分配。第三，混合经济时代的财政职能。1929年及之后的四年间，以美国为首的经济危机蔓延，迅速让整个世界陷入了经济大萧条，让曾经不可一世的资本主义市场经济制度受到了严重的考验与质疑。当时的经济大萧条将凯恩斯主义推上了历史的舞台，国家干预经济成为挽救资本主义制度的救命稻草，这时候的政府几乎成为了全能政府而非有效政府———扩大财政支出、克服有效需求不足、调节收入分配、促进社会公平等。从所处的环境来看，凯恩斯的理论之所以受到政府的欢迎，主要原因是其理论思想代表了政府执政的基本理念，可以使国家充分地发挥自己拥有的权力，例如罗斯福新政取得的卓越成绩则进一步印证了这一观点。由此之后，凯恩斯也奠定了西方经济学的重要地位，而政府通过一系列财税手段在干预经济、调节市场波动、维持经济秩序等方面发挥了积极作用，与此同时，财政也蕴含了具有稳定经济的又一职能。综上所述，马斯格雷夫在1959年出版的《财政学原理———公共经济研究》一书中最终提出了财政的三大职能，并强调该书并不是公共财政理论研究的延续，而是由于社会背景及时代的变化，对财政包含的内容进行了调整。具体来讲，该书是充实了“公共物品”的基本内容。其中财政三大职能的提出代表了他个人具有社会民主的思想，认为当市场失灵后，政府的有效干预总能解决存在的问题且还能提高全社会的福利水平。特别是，“滞胀”这一特殊情况于20世纪70年代在西方经济中产生，于是以芝加哥大学卢卡斯（1976）、弗里德曼（1968）等学者主张的新自由主义对凯恩斯提出了责难。这一时期，尽管他们主张减少国家干预，但也不主张无政府主义，政府还是要扮演好制定规章制度的角色。到了1990年之后，经济学家所反对的只是全能政府所包含的懒散的官僚、权力的自我膨胀以及腐败的官员，但各国依然肯定政府对经济的调节功能，尤其在西方国家经历了世界大战、十月革命、经济危机、大萧条等众多对经济影响深远的事件之后，财政的发展趋势还是朝着民主的方向，国家财政的三大职能始终没有发生变化，而唯一发生变化的只是财政对经济干预程度的变化。
（二）我国财政职能的演变
第一，计划经济体制下的财政职能。1949年至1977年，我国实行社会主义高度集中的计划体制，该体制的重要组成内容就是公有制，且社会主义构成的经济基础就是公有制制度，国有企业一统天下，分布于国民经济的各个领域。国家对社会再生产加以组织，并充当配置社会资源主体的角色，在资源配置的范围内国家计划占主导地位，政府通过计划调节经济运行，计划控制并影响着社会再生产中的生产、分配、交换、消费等各个环节。计划经济体制下，财政依附于国家计划，其基本任务是协助政府组织和发展经济，该时期的财政也拥有着财政分配和监督的职能。财政的分配职能主要体现在政府首先要按照财力的高度集中权衡之后，再通过财政分配到各行各业之中，进而实现“计划—控制—分配”的目的。而针对财政的监督职能，因为当时没有建立相应的有效管理机制，为了便于计划经济条件下政府分配社会产品过程中的科学性与合理性，于是财政又参与了国民经济活动的监督管理，实现政府计划经济的目标。第二，向市场经济过渡时期的财政职能。改革开放至1991年，是我国经济开始从计划向市场转变的过渡阶段。党的十一届三中全会确立了未来工作重点，并围绕“放权让利”启动新一轮经济体制改革，如1983年、1985年的“利改税”改革进一步规范了国家和企业的分配关系，具有代表性。因此，该时期我国经济改革总体上是在放权让利的指导思想下进行的，并没有真正地针对原有体制的弊端进行解除，“一放就乱、一管就死”是当时经济面临的典型特征。相比政府而言，财政除运用控制基本建设投资和集团购买力等直接手段外，还通过深化财政体制和税收制度改革以及补贴、贴息等多种间接手段，来不断调节经济。与此同时，原有的财政分配和监督职能也随着经济体制改革和经济发展发生了相应的变化。一是分配职能缩小。国有企业的放权让利以及“拨改贷”、税利分流、承包经营等改革措施的推行，再加上个体、私营企业等经济成分的不断发展，国有企业不再一统天下，经济结构出现了新的变化，而这些企业的利润、工资分配等都超出了财政的控制。二是监督职能也发生了新的变化。监督职能以分配职能为基础，分配职能的变化直接导致监督职能范围和内容的调整。第三，社会主义市场经济下的财政职能。1992年召开的党的第十四次全国人民代表大会正式确定了改革的目标，即要实行社会主义市场经济体制。这也意味着经济运行不再依靠政府通过计划去组织，而是依靠市场机制去调节。针对新型的社会主义市场经济体制及其资源配置方式，中国财政学界认真研究和讨论了财政职能，最终达成的共识是：在市场经济体制下，财政依然具有资源配置、收入分配以及稳定经济的职能。这也是现代财政学之父马斯格雷夫（1959）提出的财政三大职能。基于对市场缺陷的认识和财政自身的压力，在20世纪90年代中期，是否应该建立市场经济的公共财政的问题引起了社会各界以及实践部门的激烈争论。最终在1998年召开的财政会议上，明确提出公共财政的基本框架。此后，公共财政的理论思想也成为了我国财税改革的指导方向。
（三）启示
首先是财政具有三大职能。从近年研究成果来看，由现代财政学之父马斯格雷夫在1959年所提出的财政三大职能，当前逐渐得到国内外财政研究者的支持和赞同。通过梳理、比较、分析中西财政的发展史，显而易见，财政三大职能在各个历史时期的作用和地位以及表现形式并不一样，尤其是前两个时期，财政的三大职能并不能完全体现，只是到了近代当市场经济逐渐发展和成熟起来后，这三大职能才被国家社会所认可，并通过政府之手将财政三大职能更好地运用到社会经济的各个领域。其次财政职能具有时代性。从我国公共财政到现代财政制度的演变就可看出，财政职能并不是一成不变。财政职能的内涵和作用方式由时代背景所客观决定，其含有不可忽视的变化规律。财政职能随着社会资源配置方式、政府职能的转换和国家社会所追求目标的转变而在不断调整；财政职能的广度、深度以及其作用的方式随着时代的变化而展现出不同的变化。最后财政职能要适时调整。尽管财政的三大职能得到了各界的认可，但是这三大职能的效用强度、地位层次以及作用方式却都随时代的变化而在不断调整，这是由社会发展程度、经济体制以及国家战略目标等背景所客观决定的。只有适应当时发展环境的财政模式，才能够使财政的调节作用发挥到最优，推进时代的进步。超前或滞后的调整财政职能，都会为经济社会的发展带来阻碍甚至反作用，因此，必须选择适当的时间对财政职能加以调整。
三、对公共财政的反思
（一）公共财政的基本内涵
关于公共财政的定义，我国众多学者都给出了其个人的理解和观点主张，比较有代表性的学者有安体富（1999）、杨良初（2003）和高培勇（2008）等，他们对公共财政的定义内容基本相同，并没有观点上的冲突和矛盾，本文不再逐一介绍，在此仅引用财政部于2011年在《中国财政基本情况》一书中对公共财政的定义，该定义综合了上述学者的观点：公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。公共财政具有公共性、非营利性、调控性、一视同仁性以及法制性的特征。
（二）对公共财政的再理解
通过对中西方财政职能的演变和我国公共财政内涵的梳理，我们不得不承认财政是个历史范畴，在其共同的本质属性下，财政职能是不断变化的，且这种变化在财政拥有三大职能的前提下适时进行调整，从而用较为宏观抽象的语句来定义财政，就会显得其理论意义比较偏离实际。本文认为财政应是某个时期内国家（政府）为达到一定的目标，在财政三大职能的指导下而采取的一系列财政手段、主张和政策的综合。由此我们可以将我国公共财政的定义归纳为以下内容：①将满足社会公众所需的公共产品和服务作为目标和基本出发点，重点关注民生领域，提高民众的生活质量；②公共财政的活动只适合在市场失灵的领域发挥作用；③财政活动应该退出竞争性领域；④财政活动不是为了赚取经营利润，其宗旨在于保障最大化的社会利益；⑤财政行为应对市场中所有的经济活动一视同仁，公平对待，不能因经济成分、行业性质、身份地位、国籍、民族等因素而区别对待；⑥通过对财政收支的安排，达到平衡的社会供求，使得经济能够稳定增长；⑦通过一系列财税手段的运用，保障收入分配的公平；⑧政府的财政活动和运作要遵从法律法规的约束和规范，同时要接受社会公众的监督。公共财政已在我国实施了十几年之久，我们既要看到所取得的成果也要面对当前我国的现实情况，也就是以“公共产品”和“市场失灵”为理论基础来界定国家（政府）财政的职能和活动范围，对于人口众多、资源禀赋不均衡的中国来讲，其仅是一个“小财政”，虽是时展的产物，但它并不能解决我国财政中错综复杂的问题。尤其是对于公共财政所主张的一些政策和观点，不论是在过去的十几年中，还是在当前，我们都不敢完全苟同。
（三）对公共财政的反思
首先，公共财政的内在矛盾性。公共财政的职能范围是通过“市场失灵”的理论推导出来的，要求财政活动限制在市场失灵的领域中，为财政职能的发挥划定了一个边界，同时，公共财政还具有财政应有的三大职能，涉及到社会经济的各个领域，这一职能的范围必然要大于“市场失灵”这一领域。可见公共财政的职能与职能范围出现了现实中的不匹配，直接对有效发挥财政职能产生了影响。其次，财政退出竞争性领域尚早。财政应从竞争性领域中逐渐地退出，这一方向是值得肯定的，但结合我国的实际情况来看，至少在现今及之后一段时期内还不能实现。一是我国的经济结构和产业构架还有待完善，由于市场的逐利性，仅通过市场机制的自发调整是做不到的，必须通过财政的资源配置职能对经济和产业的结构进行调整。二是在未来一段时期内，处于竞争性领域的国有企业依然是拉动我国经济增长的动力，这些企业的转型仍需要较长的一段时间，尤其是在计划经济条件下政府全面干预所形成的国民经济“瓶颈”企业。三是对于民航铁路、邮电通信和城市公共交通等一些自然垄断性质的企业，其为社会提供着最基本的生产和生活条件。政府对这些企业的干预和控制，是对受益区居民提供的一种社会福利，也是财政作用于资源配置公平与效率的重要领域。更重要的是，中国近十年的经济发展并不稳定，经济波动的周期缩短，尤其是在经济萧条的阶段，政府不得不通过财政政策调节经济，这就难免进入竞争性领域。因此，财政活动真正退出竞争性领域还为时尚早，实质上这是一个漫长的过渡阶段。再次，财政营利亦有其合理性。众所周知，由于公共物品具有非竞争性和非排他性的特征，公共产品的消费过程中便会出现“搭便车”的情况，这也就是说对公共产品和服务加以提供是一种“亏本”行为，而以获利为目的的私人部门就不会参与公共产品和服务的生产，这便形成市场失灵区域。由此公共财政论者认为政府只能从事非营利性活动，应以社会利益最大化为宗旨，可惜这种主张出现了“现实不能支持理想”的现象。整个国民经济的命脉是由国有经济主导的，且国家要为巩固和发展国有经济提供保障，那么财政作为政府经济活动的代表，必然要体现国有经济的质量，但是，依据公共财政论者的观点，公共财政只能进入非营利领域，就意味着国有经济是非营利的经济，国家的经济主体是亏损的不良资产，这与我国的经济发展的实际不相符，与国有经济的主导作用更加不匹配。最后，一视同仁政策的不合理性。一是市场主体不会接受一视同仁的财政政策。我国分别实施了计划经济、有计划的商品经济和社会主义市场经济，在每个经济时期，国家政策对不同的经济成分和市场主体的政策都是不同的，如私有经济的成长经历了压制、鼓励、大力支持的过程，而国有经济的历程刚好相反。从“国进民退”到“国退民进”，各类企业的发展是严重不平衡的，如果实施一视同仁的财政政策，则这些企业就处于起点的不公平，从而为公平的待遇带来不公平的竞争。二是一视同仁的财政对待政策，限制了财政的调控作用。依靠市场自发的调节作用来促进经济和产业结构的合理化存在很大难度，需要通过政府对财政资金的配置进行引导。而一视同仁的财政对待政策，将导致政府使用财政资源时不能偏向任何一方，进而使得财政不能通过“区别对待”来引导经济和产业的发展，限制了财政调控作用的发挥。而当前我国存在着严重不合理的产业结构，针对此现象，必须要通过“政府之手”对财政资源在产业之间进行差别配置，而使其在较短的时间内趋向合理化。可见，“区别对待”的财政政策在某些情况下也是对“市场失灵”领域的弥补。三是国内企业拒绝一视同仁的财政政策。与国外相比，我国的企业在管理水平，技术配套，人才资源等方面还有差距，如果采取无差别的财政对待，必然会导致国内企业竞争力的下降，更无法保证经济持续、健康的发展。虽然我国经济还处于新常态阶段，但我们可以在财政上给予国内企业更多的支持和保护，来培育和促进其成长，增加其与外资企业的竞争力。此时，财政的政治影响也是不可忽视的，绝不能顾此失彼。
（四）小结
总之，公共财政是为了适应市场经济而建立的财政模式，这是基于当时的时代背景，它拥有公共性、非营利性、调控性、一视同仁性和法制性五项特征，意在将公共财政的资金安排和政策主张进行规范化与合理化。本文对公共财政进行再理解，将其归纳为八项政策主张的综合，当然这些归纳只是对公共财政核心内容的提炼，并不能涵盖公共财政的所有内容。然后从四个方面对公共财政的一些政策主张进行了反思，我们发现公共财政的一些内容不能满足我国当今和今后一段时期内的发展要求，也不能实现资源的优化配置，且发挥财政的宏观调控职能更加困难。但不可否认的是，公共财政理论确实对国家的经济社会发展带来了一定的成效。我们不能因为计划经济体制将财政职能的范围界定得过于宽泛，避免陷入极端，而把财政的范围限制在“市场失灵”的狭小领域内。当前，我们需要在公共财政的基础上继续开拓出适应时展需要的财政模式，进而提出了一种完全崭新的财政模式———现代财政制度，它不是破空而出的，是在公共财政的基础上加以修正、完善以及创新，从而服务于当前时展需要的新型财政。
四、建立现代财政制度
（一）现代财政制度的内涵
关于现代财政制度的内涵，到现在仍然没有严格统一的界定，学者们对此都有自己不同的观点。高培勇（2015）认为现代财政与公共财政是一脉相承、相互联系的一个整体，二者是不存在矛盾的。王庆（2014）认为现代财政与公共财政包括三点区别即现代财政是指财政的发展问题而非本质问题，核心是实现现代化而非满足公共性，以及提出现代财政是要提升国家的组织能力而非与经济体制转型相匹配。杨志勇（2014）指出现代财政制度是有着特定财政管理机构与治理技术的、与国家治理现代化相适应的、且集民主与法治于一体的制度。赵云旗（2016）认为必须要全面认识现代财政制度与公共财政的关系，不能把公共财政与现代公共财政等同起来，一定要正确处理现代财政制度与公共财政两者的关系，以服务于现代财政制度的建立。段炳德（2016）表明现代财政制度应该包含税收、预算、法治财政方面的制度以及有关政府间财政支出责任的财政制度。综上所述，现代财政并不是凭空捏造的一种完全崭新的财政模式，而是在公共财政的基础上加以修正、完善和创新，从而服务于当前时代和社会发展需要的新型模式。第一，现代财政建立的基础是我国尚不成熟的社会主义市场经济，人口众多、资源禀赋差距大、地区发展不平衡等错综复杂的社会背景；第二，现代财政的三大职能依然是资源配置、收入分配和稳定经济。应充分有效发挥其前两项职能，以促进社会公平，并通过财政手段对经济结构和总量进行干预和控制，保证经济稳定持续增长。第三，从满足社会需求的角度出发，对财政的“缺位”与“越位”进行纠正。“缺位”和“越位”是一个相对的内容，随着时代和社会需求的发展变化，两者的内容是在调整的，不能以“市场失灵”作为唯一的依据，应根据我国当前的现实情况确定“缺位”与“越位”的内容，进行恰当合理的调整。第四，应针对我国当前和今后一段时期内面临的问题，制定相应的政策主张。财政要解决的问题不只包括经济领域，还涉及政治、社会、文化和生态文明等多个领域，需要全方位考虑和部署，做到统筹兼顾。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的现代化与国家治理的现代化紧密相连。我们急需结合现代财政制度的内涵和当前全面深化改革的设计思路，建立以“现代性”为取向的财政制度基本框架。要政府与市场、社会以及中央与地方的关系展现在现代财政制度基本框架的安排中，构建科学合理的税收制度与高效公开化的预算管理制度，并逐步实现财政法制化建设，为国家治理现代化的实现打下坚实的基础，从而促进我国新一轮全面深化的改革进程。
（二）建立现代财政制度的基本框架
尽管距离十八届三中全会首次提出现代财政制度的概念已经有三年多时间，无论是从理论还是实践都充分证明了在当前我国现实经济的背景下建立现代财政制度的重要性和必要性。更为关键的是，关于现代财政制度的核心与重点，社会各界都对此展开了深入地研究与分析，具体而言，万家瑞等（2016）基于我国目前财政制度存在的问题，提出应从加强财政预算管理编制及促进预算透明化以加快财政法制建设、努力加快税收立法并健全税收体系等方面，推进现代财政制度的构建。岳军等（2015）指出现代财政制度的构建，首先要实现法治财政，并努力加强预算公开透明度，建立合理的税收体系。贾康、龙小燕（2015）、白彦锋等（2015）在“财政全域国家治理”理论框架下，鼓励对预算制度与税收制度现代化，同时大力支持建立事权与支出责任相适应的财政体制以及创新财政投入的机制，进而服务于现代财政制度的建立。还有些学者们如钱巨炎（2017）等从创新、协调等五大发展理念，全面推进小康社会与依法治国等多个角度进行有关建立现代财政制度的研究。由此，本文认为，主要从四个方面简述建立现代财政制度的基本框架：1、建立现代政府预算制度。高培勇（2013）表明现代预算制度是建立现代财政制度的基础。许安拓（2014）认为预算制度是现代财政制度的核心和基础，建立现代财政制度必须首先进行预算制度得改革。国家权利的核心之一就是预算权利，应该在立法与审计机关、政府和政府财政职能部门等各组织机构间对预算权力进行合适的分配，以促进权利相互制约运作体系的产生。要树立正确的预算管理理念，促进预算效率的提高，同时要扩大社会公众在预算管理过程的参与度，促进预算的民主性和透明度。同时，建立跨年度预算平衡机制。2、建立科学合理的现代税收制度。税收即是政府收入的基本方式，也是进行国家宏观调控和收入调节分配的重要手段。当前我国需要进一步优化税制结构，将国家与企业、个人的税收分配关系整理清楚，进一步促进有利于社会公平、市场统一的税制体系的构建，使得市场在资源配置中的决定性作用更有效的发挥。同时要继续全面推进增值税改革，使房产税的立法和改革进程加速，完善个人所得税征管体制以及国税和地税征管体制等各项税制，补充和完善相关税制的法律建设，推进我国的税收法定原则，保证税收的稳定性和持续性，促进税收调节与资源配置作用的最大化发挥。3、建立事权和支出责任相适应的财政体制。划分事权是财政改革和转型的一个关键，也是使得现代财政制度能够有效发挥的重要先决因素。张学博（2016）认为应清晰的界定中央与地方的事权，同时对事权与支出责任相适应的财政体制加以合理的强化。楼继伟（2013）指明当前在政府职能“不缺位、不越位”的前提下，对政府的事权范围与各级政府间的支出责任进行清晰的界定，构建中央、省、市县三级政府间事权与支出责任体系，使各级政府的事权能够承担相应的支出责任。借鉴以往财政改革的经验教训，彻底划清各级政府间事权与支出责任，需要以法律规范作为保障。4、完善立法，实现财政法制化。马骁、周克清（2014）指出现代财政制度的推进需要制定财政基本法、政府间财政关系法，同时对实体性和程序性的财税法律制度体系加以完善。刘剑文（2017）认为要靠法治方式来进行现代财政制度的构建，进而促进财政治理体系与治理能力现代化的实现。不管改革有多么的睿智，要是没有法律来提供保障，其只能成为历史进程中的一颗流星，细数当达国家的发展史，无不将法治建设作为国家治理的重要工具。尽管我国在财政改革的过程中也对建设法律制度有所强调，但立法工作相对较慢，从而没有建立完备的法律体系，无法做到有法可依。现代财政制度的建立关系到全面深化改革战略部署的实施，务必将法律法规的完备和建设摆在工作的重中之重。实现财政法治化，不仅要实现税收的法定主义，而且要实现预算法定主义、事权划分的法定主义，将财政法治建设作为今后一个时期的动态过程，将有法可依、执法必严、违法必究的依法治国理念认真贯彻落实到改革的过程中。
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现代行政制度篇7
一、建立现代财政制度面临的困惑
2013年中央提出建立现代财政制度，凸显出我国财政现代化对实现国家长治久安的重要意义。然而，在建立现代财政制度实践中也存在一些困惑。
（一）认知上的不统一
自中央提出建立现代财政制度以来，理论界围绕着现代财政展开了讨论，但讨论结果在聚焦于现代?收制度、现代预算制度和现代政府间财政关系的同时，却在更大范围内引出了对财政的纷争。纷争主要反映了自国家分配论后，理论界对财政本质、属性等基本理论问题的界定出现的分歧，尤其是随着市场经济模式弊端的不断显现，这种分歧正在扩大。而从我国现实国情看，一方面，对中高速经济增长的需求依然迫切，还需借鉴市场经济模式发展经济；另一方面，价值观缺失、环境污染等公共危机的不断累加，又亟需从公共治理、伦理规范等角度对市场经济主导的经济增长进行修正。从国家治理角度来勾勒现代财政制度框架，对财政理论界来说，不失是一种折衷办法。但就财政纷争而言，这种折衷显然不够，财政定位模糊不清，既无法解决财政一直关注的传统问题，也无法全面阐明财政与国家治理间的现代关系，这也是为什么自2013年底中央提出现代财政制度以来，理论界的讨论却不尽如人意。
而且，现今更为棘手的一个问题是如何实现公共财政研究与现代财政讨论的有效对接，虽然对公共财政与现代财政的关系，笔者进行了深入分析，并认为从长远看现代财政改革有助于理解财政的公共性本质，但这毕竟也只是一家之言，还需经过理论界的深入讨论建立起公共财政与现代财政间的逻辑关联。
（二）中央与地方的实践分歧
中央与地方政府对待现代财政的实践态度，同中央与地方在财政收支上的配置变化有直接关系。建国初期，统收统支体制保证了中央政府的稳定财源，1953～1957年，中央财政收入占全国财政收入的比重平均为78%。1958年，财政体制进行调整，新体制下中央与地方在财政收入上的配置比例仍维持在80%和20%，但在财政支出上的配置比例从之前的73%和27%变化为44%和56%，地方收支缺口的突然放大促使财政体制于1959年继续调整，中央与地方的收入配置也随之变为24%和76%。1959～1979年，中央以平均23%的财政收入负担平均54%的财政支出的尝试，并未换来稳定的高经济增长，这一时期全国财政收入的平均增速为7.2%，最高时达到45.8%，最低时甚至为-37.8%。1980～1993年间中央财政支出平均占比下降到40%，相比所获财政收入平均占比提高到32%，中央收支倒挂情况有所改观，中国宏观经济开始双位数增长。可反观财政，长期包干制下，事权下放所导致的全国财政收支萎缩以及经营企业之利所导致的税外之费的不断放大，严重影响了财政整体运行质量。1993年，全国财政收入占GDp比重下滑至12.3%，这与我国人口、面积的体量极不相称，分税制改革势在必行。
从效果上看，分税制有效提高了两个比重，但同时却延续了包干制下中央与地方财政收支配置关系的变化情况。1994～2012年，中央财政收入平均占比继续放大到52%，财政支出平均占比继续下降到26%，收支倒挂的主体由中央政府反转为地方政府。而且，与分税制同步进行的还有现代企业制度改革，“政企分开”的改革要求割断了地方政府与经营性企业间的直接利益链接，客观上加重了地方政府收支倒挂的局面。故在分税制不断深化的过程中，财政状况趋于好转的中央政府越来越强调财政运行的规范性和民生性，而财政状况转而恶化的地方政府则聚焦于获取财政收入，并在实践过程中逐渐固化到经营土地和债务融资上来。
基于这种认识，可以说2013年底提出的现代财政制度，某种程度上加剧了中央与地方政府不同的财政运行趋向。面对国内外错综复杂的发展态势，中央政府需要财政运行更加规范、民生、多元和有效，而这本身就给地方政府带来了更大的财政压力。
（三）系统性要求与渐进式改革相矛盾
纵览改革开放以来的财税改革措施，包干制改革以利益出让为名将经营权和经济权下放，扩大了我国经济主体范围，这虽有利于经济增长，但在下放过程中也造成财政运行的非规范化，如包干形式多样化、地方政府间非规范财政竞争等；随后的分税制改革和积极财政政策的实施，在财政制度规范化方面有所建树，但又因财权事权不匹配、财政转移支付非均等化、财政运行GDp单一考量等原因，使我国财政在未能解决个体追求经济利益与整体实现平衡稳定间矛盾的同时，又产生出中央政府与地方政府、生产与分配、供给与需求等新矛盾，进而诱发土地财政、税费并立等非规范操作。进入21世纪，财税改革集中于预算方面，力图通过预算制度的规范化来提升财政整体的规范化，以增强财政支撑社会经济尤其是经济发展的能力，但从效果上看并未改变财政制度规范化与非规范化并存的局面。
从财税主体―政府与公众的视角来看渐进式改革的这一缺陷，有一定缘由：从政府视角看，渐进式改革容易形成固化的部门和地区财税利益，从而使后续财税改革措施受到既得利益集团的阻挠。渐进式改革进程越长，这种阻力越大，反过来渐进式改革的速度就变得越慢，利益固化成为渐进式改革最大的障碍；从公众视角看，渐进式改革使个体对财税改革的整体规划和长远目标缺乏清晰认识，从而更在意短期利益，愿以公共责任缺失为代价换取灵活的非规范财税政策。故集理论与实践创新于一身的现代财政制度虽与当前国内外态势、财政自身发展相契合，但其系统性要求却与渐进式改革内在的维持现状张力相抵触，建立难度自然很大。
二、破解困惑的具体建议
2015年12月，中央经济工作会议指出，要加大积极财政政策力度，阶段性提高财政赤字率，并保障政府应该承担的支出责任。与此同时，亚投行在美联储加息的背景下正式成立，标志着全球迎来了首个由中国倡议设立的多边金融机构。这一系列重大事例的发生都折射出我国当前发展面临的挑战与机遇正在加速。基于此，我们亟需一个运行更趋完善的现代财政作为坚实后盾。那么，如何在2020年基本建立现代财政制度，笔者以为，可从以下几方面重点突破。
（一）深化财税改革
就建立现代财政制度而言，以实践推改革，以改革促发展，是一条有效的建设途径。事实亦如此，自2013年底中央提出现代财政以来，财税方面的改革陡然加速，预算法修订、营改增、消费税与资源税调整以及环境税、房地产税和个人所得税的改革预期等，既吸引了社会公众的广泛关注，也在无形中推动着我国财政理论的创新与发展。从2020年基本建立现代财政制度的目标出发，今后几年的财税改革应侧重以下方面：
1.调整中央与地方事权。一是理论和实践层面上都要重视事权归属问题，变“以收定支”为“收支同等重要”；二是细分公共品或服务的实践类型，尤其是中央政府担责的全国性公共品或服务的范围要界定清楚，并以此为依据，放大中央政府事权，使中央政府在实现社会经济和谐可持续发展、形成全国统一有序市场、促进公平正义等公共伦理观方面发挥主体作用。同时，这也能有效缓解地方政府的支出压力，改善地方政府的财政状况，促使地方政府在财政现代化进程中认同更为长远的财税改革目标；三是进一步改进财政转移支付制度，控制财政转移支付规模，降低返还性、专项性转移支付比例，使财政转移支付专注于弥补地区财力差异。
2.规范财政体制。财政体制的规范性是自分税制以来就在追求的改革目标，但实际效果主要集中于宏观调控、财权划分和预算监管等内容，从建立现代财政制度出发还需做到：一是实现法治财政。依法理财是财政实现现代化的基本前提，也就是说，没有健全的财政法律框架，效率再高的财政体制也不能称之为现代财政。这一点在以往的财政运行过程中经常被政府事务的灵活性所取代，应以此次建立现代财政制度为契机加以纠正，使我国在宪法、财政基本法和财政行政法规规章三个层次上的法律建设都得到提升。另外，还要严格规范地方财政立法，在保持地方一定自主权的同时加强监管；二是税制结构调整。改革开放以来，我国税制结构已经历过数次大的调整，一些主要税种的调整更是不曾间断，但即便如此，若从现代财政的要求出发，现行税制结构必须再有大的调整。而且，现行税种的数量不足使中央政府集中财力、改进收入划分的努力总是变成对地方财力的挤压，这也是地方财政非规范收入不断放大的重要原因。故应加快开征财产税类税种，调整现行所得税类税种，扩大直接税征收范围和收入比例，综合个体收入、消费和财产能力分摊税负，在实践社会公平的同时扩大税源，尽早建立起中央与地方两级稳定的税源结构。
3.深化预算制度。2000年以来的我国财税改革主要集中在预算制度方面，部门预算、国库集中支付、政府采购和收支分类改革的相继开展，强化了预算管理所应发挥的计划、协商和监管功能，但作为要建立的现代财政制度的重要组成部分，现行预算制度还需从以下几点出发深化改革：一是提升预算高度与重要性。大力宣传和普及预算理念，使年度预算工作成为立法机构、行政机构、社会中介组织和公众共同关注的头等大事；二是规范复式预算体系。1995年执行的《预算法》中确定的包括公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算等在内的复式预算体系依旧具有现实意义，若能突破地方和部门利益，在全国范围内统一规范编制并公开国有资本经营预算和社会保障预算等，那就为将全部政府收支纳入预算监管奠定了坚实基础；三是清晰预算周期各环节要求。完整的现代预算一个周期涉及编制、审核、执行和决算四个环节，现代预算编制要求精确细化，预算审核要求独立求疑，预算执行要求及时规范，预算决算要求公开绩效，应对照这些具体要求，对我国预算周期各环节存在的突出问题抓紧纠正，特别是预算审核与预算执行重叠的问题，要予以重视及早解决。
4.革新财政行为考量。财税改革还需注重对财政行为考量的革新，毕竟，对各级地方政府而言，实践上需要具体的考量指标体系，上一级政府对本级政府工作绩效的评价也需要具体的考量指标体系。各级政府应围绕创新、协调、绿色、开放和共享发展理念，积极革新财政行为考量指标体系，使我国财政的现代化之路持续进行下去。
（二）加强理论研究
1.财政学科的定位。公共财政论下的财政学科是应用经济学分支之一，这与20世纪90年代我国建立社会主义市场经济体制的需求相一致，但若与十八届三中全会提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”的要求相比，这一学科定位就显得有些狭窄了。再加之国家分配论的研究传统，对财政学科的跨学科定位之争也就在情理之中了。不过，就规范的理论研究而言，财政学科要跨的学科有哪些、这些学科围绕财政的交叉点在哪、跨学科下的?政理论框架是怎样的等问题都很空洞，需要下大力气展开研究，以丰富财政的跨学科理论内容。
2.跨学科下财政本质、属性与职能的界定。相应地，跨学科视角下的财政本质、属性与职能等基本理论问题也应重新界定。若交叉其它学科对政府财政行为的认识，那财政本质是否还可概括为公共财政论、超出经济范畴的财政又该具有哪些属性，以及满足国家治理要求的财政用什么职能体系，来替代马斯格雷夫的三职能论，都需要我国财政理论界反复讨论、集思广益，从而为现代财政制度建设提供较为统一的认知基础。
3.与国家分配理论、公共财政理论的衔接。巧合的是，若用现代财政引发的跨学科视角重新审视国家分配与公共财政之争，会发现两者间的联系大过相互的分歧，这也说明围绕现代财政展开的理论创新具有很强的融合性。这一理论创新过程不是要否定以往的财政理论，而是循着建国以来的现代化之路实现不同阶段财政理论间的继承与发展。尤其是对公共财政理论而言，它对理性个体的主体权利申张，对形成有限政府、责任政府、绩效政府和法治政府功不可没，并将继续在未来的财政现代化之路上发挥重要作用。
现代行政制度篇8
广义与狭义：“人民代表大会制度”的概念
谈及“人大制度”，很多人往往会想到人大代表在开会，“握手、拍手、举手”，或者会想到“人大（常委会）”这块牌子、这个机构。在我看来，“人大制度”有广、狭两种涵义。其狭义，仅指关于如何配置如何组织我国整个国家权力的制度。应该说，这是“人大制度”最重要、最首要的涵义。我们的官方文件与许多学者的论著一般都是从这一意义上使用“人大制度”概念的；其广义，则既指“整个国家权力的配置与组织制度”，也指有关“人民代表大会”这一国家机关的一整套制度，比如，人大的选举制度、组织制度、职权制度、运行制度等等。制度是有层次性的。“关于配置与组织整个国家权力的制度”与“关于‘人民代表大会’这一国家机关的制度”，显然分属两个不同的层面，但又紧密相关。这就是说，广义“人大制度”包容着不同层面上的制度。其实，不少研究者在论述人民代表大会制度时，也常常突破“整个国家权力配置与组织”的宏观层面，而论及有关“人民代表大会”的各类具体制度。因此，本人主张，对“人大制度”这一概念可以作上述的广义与狭义两种理解。
今天我主要从狭义上阐析“人大制度”。狭义“人大制度”是一项关乎我国“整个国家权力如何配置如何组织”的根本政治制度，也即我国的“国家政权组织形式”。世界上的任何事物都是内容与形式的统一体。国家也不例外。马克思主义认为，国家的“内容”——亦即国家的阶级性质，——是指由哪个阶级、哪些人掌握着国家政权。在政治学上，也被称作为“国体”。人类历史上出现过多种国体，即：奴隶主阶级专政的国体、封建主阶级专政的国体、资产阶级专政的国体以及无产阶级专政（或人民民主专政）的国体。
任何“内容”都是通过某种“形式”表现出来的。掌握政权的阶级无不需要将国家政权配置、组织成一定的形式，这样才能有效地得以行使，这就是“国家政权组织形式”，政治学上也称“政体”。人类历史上曾经出现过纷繁复杂的多种政体。
国体与政体紧密相联，互为表里。前者决定后者，后者体现前者。由于国体与政体规定了一个国家的政权归属与政权组织形式，而国家政权是“政治中最根本的东西”（列宁语），因此，规定国家政权的国体与政体，自然就成为一个国家的“根本”政治制度。从这个意义上讲，任何国家都有自己的根本政治制度。人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，则是我国的根本政治制度。1997年召开的中共十五大第一次在党的政治报告中把两者合称为“根本政治制度”。这是有意义的。
人大制度的内在逻辑：双重“委托”——双重“监督”
我国人大制度的政体有着严密的逻辑性与明显的合理性。
人大制度的逻辑起点就是“人民民主专政”，就是“一切权力属于人民”。既然“一切权力属于人民”，那末，人民就是一切权力（包括国家权力）的主人、所有者；那末，只有人民才有权行使国家权力。但是，现代国家，尤其中国这样的“超大社会”，已经不是古雅典城邦那样的“小国寡民”（更何况也不再存在奴隶制），因此，不可能通过“直接民主”，由全体人民（公民）亲自来行使国家权力；这样，人民就需要由少数人作为他们的代表，组成代表大会，代表人民行使国家权力。这就叫做“间接民主”、“代议民主”。
代表从何而来？人民的代表只能由人民普选产生。没有普选就没有人民代表。人民通过普选，不仅仅是选出一些代表，同时还意味着将原本属于人民的国家权力委托到了代表手中。正因为代表从人民那里获得了国家权力的委托，因此，只有他们才可以组成人民代表大会，理直气壮地代表人民直接行使国家权力。从这一意义上讲，普选就是人民进行权力委托的行为。除了人民代表大会，其他任何组织与个人，因为没有从人民普选行为中获得国家权力的委托，因此就不能直接行使国家权力。民主政治必须强调“权源”——权力的“根源”（人民）、权力的“来源”（人民委托）。
应当注意到，按照人大制度，人民通过普选委托到全体代表手中的不是“一部分”国家权力，而是“全部”国家权力，即“整体”意义上的国家权力。正因为如此，全体代表所组成的人民代表大会就是代表人民掌握全部国家权力的“国家权力机关”，而不仅仅是掌握一部分国家权力（立法权）的“国家立法机关”。
从工作效率与监督效果等因素出发，掌握全部国家权力的人民代表大会并不亲自行使全部国家权力。它只亲自行使国家权力中的立法权、（重大事项）决定权、（组织与罢免其他国家机关成员的）任免权以及（对其他国家机关的）监督权，而将国家权力中的行政权、审判权、法律监督权等分别委托到由它组织产生的政府、法院、检察院（“一府两院”）等其他国家机关。正因为“一府两院”分别从人民代表大会那里获得了一部分国家权力的委托，因此，它们就分别成为“国家行政机关”、“国家审判机关”与“国家法律监督机关”。也正因为如此，它们就可以理直气壮地代表人民行使各自掌握的那一部分国家权力。
这里，很容易看到，人民对全体代表及其所组成的大会进行权力委托，人民代表大会对“一府两院”等其他国家机关进行权力委托——人大制度蕴含着双重的权力委托。
必须强调，是权力的“委托”，而不是权力的“交出”、权力的“丧失”。18世纪法国激进的民主主义思想家卢梭之所以竭力反对代议民主，就在于他认为人民选出代表后就等于交出了权力、丧失了权力。其名著《社会契约论》中有一段很有意思的话：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”不言而喻，如果人民的选举真的意味着交出权力、丧失权力，那末，民主就中断了，选出代表后的人民就不再是权力的主人，而只能是“奴隶”，只能“等于零”了。卢梭的忧虑至少可以提醒我们：必须明确，人民进行选举，不是权力的“交出”与“丧失”，而是权力的“委托”！
委托，意味着人民始终是国家权力的主人、所有者。严格地讲，人民经过选举，委托出去的只是国家权力的“使用权”，而不是国家权力的“所有权”。所有权始终保留在人民手中。这是彻底的人民民主、可持续的人民民主。
委托，有其明确的目的，那便是让国家权力得到有效的行使，从而最大限度地为人民谋利。为此，人民应当经常以国家权力的主人、所有者的身份，监督自己选出的代表，密切关注他们是否正确行使着人民的权力。如果发现有代表违背人民委托权力的目的，没有能够代表人民用好权甚至滥用了人民的权力，人民就应当及时收回所委托出去的权力。这就是“罢免”或“撤换”代表。权力具有腐蚀性。即使对于全部代表，人民也不能过分长久地将权力委托在他们手中。相反，应当定期收回对全部代表的权力委托，然后重新选举代表，进行权力的再委托。这就是“换届选举”。同样，人民代表大会作为国家权力机关，对于由它产生并委托权力的其他国家机关及其成员，也必须进行监督，并有权罢免与换届。——人大制度蕴含着双重的权力监督。
总之，人民对自己选出的代表（大会）委托权力并进行监督，人民代表大会对自己产生的其他国家机关委托权力并进行监督。这样，人民在最终意义上监督与控制着自己委托出去的全部国家权力。而人民代表大会与其他国家机关通过行使相应的国家权力，对整个社会进行管理，从而最大限度地造福人民，实现人民委托权力的目的。简言之，双重“委托”——双重“监督”——管理社会——造福人民。或者说，国家权力从“人民委托”的起点到“造福人民”的终点，起点与终点相重合。——这就是人民代表大会制度的内在逻辑。这种严密的内在逻辑性，蕴含着这一制度的合理性。
人大制度的外在方位：中国的社会主义的代议民主共和制
在分析了“内在逻辑”后，我们再从更为宽广的背景下来认识一下人大制度的“外在方位”——在世界各种政体分类图中的位置。
世界历史上林林总总的政体，概括起来，可分为两大类：君主制与共和制。前者是国家权力（至少在名义上）集中于君主（国王、皇帝等）一人之手，后者是国家权力由少数人或（至少在名义上的）多数人掌握。
君主制又分为两种：君主专制制与君主立宪制。前者君主权力不受任何限制，后者君主权力受到不同程度的限制。
君主立宪制还可分为两种：二元制的君主立宪制与议会制的君主立宪制。前者由宪法与议会对君主权力构成一定的限制，但君主仍有较大的实力。议会与君主形成二元权力中心。后者由宪法与议会对君主权力构成极大的限制，君主只有在名义上掌握或代表国家权力，实际上几无实权而成为“虚君”，惟有议会才是权力中心。
君主专制制以古代的中国等国家为典型，在现代世界上已经不复存在。二元制的君主立宪制现今也很少见（二战前的日本即是）。议会制的君主立宪制有一些，例如，英国以及二战后的日本。
共和制也分为两种：贵族共和制与民主共和制。分别由少数人与（至少在名义上的）多数人掌握国家权力。前者的典型在古代罗马。现代世界上几无贵族共和制。
民主共和制按多数人直接还是间接掌握国家权力，可分为直接民主共和制与代议（亦称间接）民主共和制。直接民主共和制在古希腊雅典有过（雅典不仅是古代奥林匹克的发源地，也是古代直接民主共和制发祥地），当然，那只是奴隶主与自由民内部的多数，绝无奴隶们的份。现代世界的民主共和制都是代议（间接）的。代议民主共和制可分为资本主义国家的与社会主义国家的两种。
资本主义国家的代议民主共和制又有多种具体表现形式：总统制（如美国）、半总统制（如法国）、议会制（如德国）、委员会制（如瑞士）等。
社会主义国家的代议民主共和制的具体表现形式也有多种：苏维埃（前苏联）、代表团制（前南斯拉夫）、人民会议制（朝鲜）、人民代表大会制度（中国）等。
由上可见，人大制度在世界各种政体中的方位：它属于共和制，而非君主制；它属于民主共和制，而非贵族共和制；它属于代议民主共和制，而非直接民主共和制；它属于社会主义国家的代议民主共和制，而非资本主义国家的代议民主共和制；它是中国的社会主义国家的代议民主共和制政体，而非其他社会主义的代议民主共和制政体。从“外在方位”的视角看人大制度，可将其概括为一句话：中国的社会主义的代议民主共和制政体。
人大制度与“分权制衡”制度的区别
人大制度属于代议民主共和制。在这一层面上我们可以说，它与某些资本主义国家（如美国）的代议民主共和制属于同一类政体，具有某些共同的特征。以往，我们只强调与资本主义国家政治制度相异的一面，很少讲相同的一面。现在西方的某些人也总把人民代表大会制度等视为与他们的政治制度完全不同的“另类”、“异物”。其实，这有悖于客观事实。理性地说，代议民主共和制是现代政治文明的一大成果，反映了人类在公权领域的某些共同需要、共同智慧、共同创造。作为一种政体（而非国体），一种国家形式（而非国家实质），它具有明显的普适性。资本主义国家可以采用，社会主义国家也可以采用。当然，资本主义国家先采用，社会主义国家后采用，后者对于前者是一种历史的继承。
人大制度属于社会主义国家的代议民主共和制。在这一层面上应当看到，它与资本主义国家的代议民主共和制有着某些重要的区别。比如，各自所反映的经济基础、国体不同。这是众所周知的。我们要着重分析的是，它们不同的权力配置的原则。资本主义国家的代议民主共和制遵循“三权分立”原则来配置国家权力，而人民代表大会制度配置国家权力的原则是“议行合一”。
所谓“议行合一”原则，是马克思在总结巴黎公社经验时提出的。他说，公社“不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”这就是说，作为无产阶级政权的公社，不应当像资本主义国家那样实行三权分立互相制衡，不应当让人民代表机关仅仅成为立法机关，而应当由人民选举并监督的代表机关，把“立法”（议）与“行政”（行）等全部国家权力统一掌管起来。那末，就能保证全部国家权力都在人民的监控之下。
资本主义国家的代议民主共和制，最典型的当数美国。现将“议行合一”的人大制度与“三权分立”的美国代议民主共和制（总统制）作一番比较。
首先，就“权源”而言，美国的国会与总统分别由选民以两种并行的选举而产生，分别以“人民”为权源，从而分别只掌管立法权与行政权（分权）。我国是人民选出人大，人大产生政府，人大权源在人民，政府的直接权源在人大（尽管政府的权源归根结蒂也在人民）。人大统一掌管全部国家权力（议行合一），不仅是立法机关，而且是国家权力机关，政府只能行使人大所委托的国家行政权，因此，只是国家行政机关。
第二，就“地位”而言，美国的总统（行政权）既然与国会（立法权）一样并行地产生于选民的选举，既然不是从国会获得权力委托，自然可以与国会地位相当，平起平坐，谁也不对谁负责。（美国不存在立法机关与行政机关之间孰高孰低的问题。要说“最高”，国会、总统、联邦法院都是“最高”，分别是立法、行政、司法方面的“最高”。）我国的政府由人大产生，政府的权力来自人大，因此，人大的地位高于政府，政府只是人大的执行机关，对人大负责，那是顺理成章的。
第三，就“制约”而言，美国的国会与总统既然各有“人民”的权力委托，既然平起平坐，那么，你可以制约我，我也可以制约你，构成“互相制约”。按照他们的理论，“互相制约”可以达到权力之间的平衡，即“制衡”。在我国，既然政府权力来自人大，人大的地位高于政府，那么，政府就应当接受人大监督，而不能反过来监督人大。监督也是一种制约。我们是“议行合一，单向制约”，而不是美国那样“三权分立，互相制衡”。
以往国内外都有一些人搞不懂一个问题：中国的人大制度也有立法、行政、司法三种权力、三种机关，与美国三权分立到底有什么区别呢？我们说，就制度本身对国家权力的配置而言，上面三点（权源－地位－制约）就是主要区别。——当然，这里并没有涉及制度所反映的经济基础与国体。
人大制度的“中国特色”
人大制度在经济基础、国体以及权力配置原则诸方面与资本主义国家代议民主共和制的不同之处，在很大程度上恰恰又是社会主义国家代议民主共和制所共有的。人大制度当然具有社会主义国家代议民主共和制的共同特征。但是，作为“中国的”社会主义代议民主共和制，由于国情所致，又不可避免地带有某些中国特色。所谓“中国特色”，是较之其他社会主义（无产阶级专政）国家代议民主共和制而言的，是人大制度所呈现的特有之点。人大制度的“中国特色”主要有哪些？最主要有以下两个方面：
一，具有更加广泛的民主性
社会主义国家的代议民主共和制均具有广泛的民主性。但是，人大制度的民主性“更加”广泛。这可以与列宁斯大林时代的苏联（苏维埃）作一比较。“苏维埃制度”就是工农兵代表大会制度，只有工农两个阶级享有政治权利。而人大制度是全体“人民”享有政治权利。关键是我们所讲的“人民”，在建国之初，除了工、农以外还有城市小资产阶级与民族资产阶级（国旗“四颗星”），这较之仅含工农兵的苏维埃制度来，显然具有更加广泛的民主性。现在，我们的“人民”则是指社会主义的劳动者、社会主义的建设者、拥护社会主义的爱国者与拥护祖国统一的爱国者，显然更加广泛了。
二，发展了“议行合一”的原则
如前所述，由人民选举并监督的人民代表大会统一掌管“议”与“行”等全部国家权力——这意味着坚持“议行合一”的原则。但是，我们并没有固守巴黎公社“议行合一”的具体模式。巴黎公社时，由巴黎全市各个选区直接选出的86名委员组成公社委员会，下面又设立相当于政府各部的10个（小）委员会。公社委员既行使立法权与决策权，又分头兼任各（小）委员会的负责人直接行使行政权。这是典型的“议行合一”——合于一个机构、一套人马。后来，苏维埃贯彻这一原则时已经开始有所变化，另设了一个人民委员会具体行使行政权。我国人民代表大会制度在坚持“议行合一”原则的同时，也专设“一府两院”。人大与“一府两院”各有具体的职权，在实际运作中各有相对的独立性。这表明对巴黎公社“议行合一”原则的发展。而依照现行宪法规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政、审判、检察机关的职务，即不同国家机关的人员有所区分（一定程度上的不兼职）。这对于苏维埃贯彻的“议行合一”原则也有新发展。有人正是依据这些“新发展”，认为我国抛弃了公社的“议行合一”原则。本人认为，应当分清“发展”与“抛弃”的两个不同概念。
人民代表大会制度的中国特色，还有如：选举制度方面的某些灵活变通方式，人大与多党合作、政治协商相结合等。
鉴于上述一系列分析，我想更可以理解“中国的社会主义代议民主共和制政体”这一命题了。我不认为“代议民主共和制”作为一种政体形式，有什么“姓社姓资”的属性，而是说，与社会主义经济基础相结合的代议民主共和制政体。至于“中国的”，实际涵义是“中国特色的”。
人民代表大会制度的历史回顾与前景展望
中国共产党带领人民选择人民代表大会制度，是遵循着如下的历史逻辑的：否定君主专制制，走向民主共和制；不搞西方式的民主共和制，走向苏俄式的民主共和制；不照搬苏维埃模式，走向中国特色的社会主义代议民主共和制。当然，这是长话短说。展开来讲，可以长篇大论。半个世纪以来，这一制度经历了“曲折发展”－“严重挫折”——“恢复健全”的三大阶段。
在第三阶段，即改革开放以来的20多年中，人大制度无论在“理论认知”方面，还是在“制度建设”与“实际运行”方面，都取得了喜人的进步。本人是这一制度的研究者，也是这一制度发展变迁的见证人之一。当然，我认为，较之理论设计、制度安排、宪法规定，较之建设社会主义政治文明，发展社会主义民主政治的目标，还有不小的距离。“距离”就是进一步发展的“空间”。
人大制度肯定还要进一步向前发展。——这不是个人主观臆断，而是基于对一系列客观动因的分析后作出的判断。这些客观动因主要是：
第一，顺应民主潮流之必需。人类政治文明发展到现代，民主政治成为其主要特征。诚然，民主不一定是最好的政治形式，但至少是迄今为止人类所能创造的最好的政治形式。民主发端于西方，但时至今日早已成为世界潮流。这是“世情”。当然可以认为，世界民主潮流包含两股“分潮流”，一为西方民主，二为东方民主。我们可以不搞“西方”，但我们不能不搞“民主”；我们必须更好地发展我们自己的、具有中国特色的社会主义民主。为此，就必须进一步发展我们的“人大民主”，发展我们的人大制度。在此过程中，也不排除借鉴与吸取西方民主中可为我所用的成分。
现代行政制度篇9
随着我国经济社会的不断发展，其经济发展趋势使得我国的各个企业也得到了较大的发展空间，在现代企业的行政管理工作中，其管理方式与管理体制均存在着不同程度的问题，其问题主要来自以下方面：在现代企业行政管理工作中，行政管理人员在实施管理工作时常常带着过强的主观意识，这种意识会使得行政管理工作体制开始变得具有主观性，在这样的制度下实施行政管理工作，必然会给企业带来很大的后患之忧。当一个企业在管理过程中不具备一个完善的行政管理体制，那么该企业中的各个部门与工作人员必然会出现工作分工不明确，工作责任模糊等现象，使得企业在运营过程中毫无秩序可言，这种现象对企业的整体发展是非常不利。目前，我国企业的行政管理工作内容还处于资料管理与服务管理等较小的琐事上，这种工作内容与现代社会对企业行政管理要求极其的不符，这也是使得现代企业管理混乱的主要原因之一。目前，我国的行政管理工作模式大多都是根据管理人员的个人意愿来实施的，其管理模式缺乏一定的合理性与科学性，这种管理方式使得行政管理人员逐渐对自身的责任意识开始变得模糊，使得企业的行政管理制度失去了应有的功效，其次，虽然我国许多企业都有建设相应的行政管理制度，但是这些行政管理制度大多都无法在实际企业运营中进行实施，缺乏实际，忽视了行政管理制度的可实施性，使得许多部门开始对工作出现排斥现象，这与企业行政管理人员对自身的管理工作是否熟悉与了解有很大关系，这些制度不仅没有使企业得到了更好的发展，反而使得企业陷入了窘境当中。
二、现代企业行政管理体制的完善与创新
（一）现代企业行政管理体制的创新。
企业行政管理工作实施的前提是具备相应的企业行政管理体制，若缺乏行政管理体制那么企业的行政管理工作也无法得到有效的开展与实施。目前，我国企业的行政管理工作开展的并不理想，造成这一现象的主要原因与企业的行政管理体制有很大关联。当企业在制定行政管理体制时要根据企业的实际运营状况与发展状况以及企业员工的意愿来科学合理的制定，尤其是在企业员工的意愿问题上，企业应意识到被管理者是否能接受该企业的管理方式，意识到行政管理体制创新的主要目的是为了让行政管理工作能够更顺利的开展，这是制定企业行政管理体制的关键所在。考虑到行政管理体制与企业中各个部门人员的自身利益有较大关联，其企业在制定行政管理体制时应对企业各个部门员工的意向进行调查，确保该制度是在被各个部门员工所接受的状况下所定制的，做到以人为本为行政管理体制制定方向。
（二）重视企业行政管理工作。
现代企业行政管理工作之所以在实施过程中常常遇到问题其与企业的重视程度有很大关联，企业的重视程度决定着企业各个部门的重视程度。企业中的领导干部应明确的意识到行政管理工作的开展状况直接影响着企业的整体发展与运营状况，这也是导致现代许多企业虽然完善了生产制度与调整了工作模式但其发展状况依然停滞不前的重要原因，因此，企业领导干部应重视行政管理工作，提高行政部门在企业中的影响力，让其它部门意识到行政部门管理的重要性。行政部门在企业管理过程中，应把各个部门人员的工作内容进行明确分工，并建立相应的责任制度，提高各个部门的责任意识，避免企业再次陷入无规章无制度的管理模式当中，提高企业各个部门人员对工作的责任意识，建立明确的工作制度与管理流程，让行政管理部门的每个成员都能够遵守管理体制来实施管理工作。
三、结束语
现代行政制度篇10
关键词：现代企业；行政管理；体制分析
一、现代企业行政管理体制中存在的问题与不完善之处
随着我国经济社会的不断发展，其经济发展趋势使得我国的各个企业也得到了较大的发展空间，在现代企业的行政管理工作中，其管理方式与管理体制均存在着不同程度的问题，其问题主要来自以下方面：
在现代企业行政管理工作中，行政管理人员在实施管理工作时常常带着过强的主观意识，这种意识会使得行政管理工作体制开始变得具有主观性，在这样的制度下实施行政管理工作，必然会给企业带来很大的后患之忧。当一个企业在管理过程中不具备一个完善的行政管理体制，那么该企业中的各个部门与工作人员必然会出现工作分工不明确，工作责任模糊等现象，使得企业在运营过程中毫无秩序可言，这种现象对企业的整体发展是非常不利。目前，我国企业的行政管理工作内容还处于资料管理与服务管理等较小的琐事上，这种工作内容与现代社会对企业行政管理要求极其的不符，这也是使得现代企业管理混乱的主要原因之一。目前，我国的行政管理工作模式大多都是根据管理人员的个人意愿来实施的，其管理模式缺乏一定的合理性与科学性，这种管理方式使得行政管理人员逐渐对自身的责任意识开始变得模糊，使得企业的行政管理制度失去了应有的功效，其次，虽然我国许多企业都有建设相应的行政管理制度，但是这些行政管理制度大多都无法在实际企业运营中进行实施，缺乏实际，忽视了行政管理制度的可实施性，使得许多部门开始对工作出现排斥现象，这与企业行政管理人员对自身的管理工作是否熟悉与了解有很大关系，这些制度不仅没有使企业得到了更好的发展，反而使得企业陷入了窘境当中。
二、现代企业行政管理体制的完善与创新
（一）现代企业行政管理体制的创新。企业行政管理工作实施的前提是具备相应的企业行政管理体制，若缺乏行政管理体制那么企业的行政管理工作也无法得到有效的开展与实施。目前，我国企业的行政管理工作开展的并不理想，造成这一现象的主要原因与企业的行政管理体制有很大关联。当企业在制定行政管理体制时要根据企业的实际运营状况与发展状况以及企业员工的意愿来科学合理的制定，尤其是在企业员工的意愿问题上，企业应意识到被管理者是否能接受该企业的管理方式，意识到行政管理体制创新的主要目的是为了让行政管理工作能够更顺利的开展，这是制定企业行政管理体制的关键所在。考虑到行政管理体制与企业中各个部门人员的自身利益有较大关联，其企业在制定行政管理体制时应对企业各个部门员工的意向进行调查，确保该制度是在被各个部门员工所接受的状况下所定制的，做到以人为本为行政管理体制制定方向。
（二）重视企业行政管理工作。现代企业行政管理工作之所以在实施过程中常常遇到问题其与企业的重视程度有很大关联，企业的重视程度决定着企业各个部门的重视程度。企业中的领导干部应明确的意识到行政管理工作的开展状况直接影响着企业的整体发展与运营状况，这也是导致现代许多企业虽然完善了生产制度与调整了工作模式但其发展状况依然停滞不前的重要原因，因此，企业领导干部应重视行政管理工作，提高行政部门在企业中的影响力，让其它部门意识到行政部门管理的重要性。行政部门在企业管理过程中，应把各个部门人员的工作内容进行明确分工，并建立相应的责任制度，提高各个部门的责任意识，避免企业再次陷入无规章无制度的管理模式当中，提高企业各个部门人员对工作的责任意识，建立明确的工作制度与管理流程，让行政管理部门的每个成员都能够遵守管理体制来实施管理工作。
结束语：综上所述，现代企业的行政管理工作是使企业实现可持续发展的重要工作，与企业的长远发展状况有着密切的联系。在现代企业行政管理体制中其存在着不同程度的问题，出现这些问题的主要原因大多是由于行政管理工作体制的不完善和企业对行政管理工作的不重视而导致的，这些问题的存在使得企业的发展状况变得不再乐观，因此，为了使企业得到宽广的发展空间其企业中的领导干部应意识到行政管理部门的重要性，重新调整行政管理部门的工作内容，为行政管理部门制定相应制度，提高行政管理部门在企业中的影响力，以便于行政管理部门更好的开展管理工作。在企业行政管理体制上，行政管理部门应及时对管理工作进行创新与完善，制定出与企业运营相符的可实施管理体制，使企业在行政管理的新制度下实现长远发展。
参考文献：