现代财政制度的内涵篇1
【关键词】公共财政；现代预算；财政制度
【正文】
我们把市场经济体制中的财政定义为“公共财政”，把“公共”一词提出来作为财政的限定语。但到底什么是公共财政，激烈的争论一直没有停止，对立的观点似乎水火难容。本文对财政的公共性作三重区分，在运行机制的涵义上界定公共财政，基本观点是：公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要重建预算制度。
一、财政公共性的三重涵义与公共财政：公共财政是建立在现代预算基础之上的财政
财政是以公共权力进行的资源配置。在本质上，财政就是“公共”的，公共性是财政一般，这是由公共权力的性质决定的。
“公共”，最一般的语词意义是，属于社会的、大众的、公有公用的；人所共知的、公开的。财政的公共性有三重既相互联系又相对独立的涵义：（1）目的性涵义，是与阶级性相对的公共性。财政是满足整个社会的共同需要，还是满足占统治地位的阶级的需要？即财政“为谁干”，为谁服务，是目的问题。(2)分工性涵义，是与盈利性相对的公共性。财政是提供公共产品，还是参与竞争性领域？以我们一直沿用的方式表达就是要不要搞经济建设？即财政“干什么”，是活动范围和活动边界问题，是与市场的分工问题。从主体性上看，是公共权力主体与私人主体的分工问题。(3)制度性涵义，是与集权性相对的公共性。谁支配财政，财政运行是少数人说了算，还是多数人说了算？是集权决策，还是公共决策？财政运行是隐性的，还是公开、透明的？即财政“怎么干”，是制度(或机制)问题。
在财政公共性的三重涵义中，具有决定意义的是第三重涵义，它决定前两重涵义。少数人说了算与多数人说了算、公开透明与隐蔽含混对于公共需要的满足程度是不一样的，财政的活动范围也是不一样的。在奴隶制度和封建制度下的王权财政，满足公共需要的程度就大打折扣。在市场经济下，与财政具有本质联系的是现代预算制度的产生，或者说，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，即第三重涵义在制度上规定了市场经济下的财政的公共性。政府预算是代议机构控制政府财政活动的机制，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展是同一历史过程。预算不但对财政具有严密的控制权，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，也是用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。预算是纳税人控制的，所以在根本上是纳税人“说了算”。在制度和运行机制上，此时的财政是公共决策、公开透明的财政，而不是少数人说了算的、集权的、隐性的财政。计划财政是计划“说了算”，计划是政府高度集权控制的，所以在根本上是集权的政府“说了算”，是集权财政，集权是计划财政的最本质特征。计划体制下也有预算，但那时的预算在本质上是计划性的，而不是市场经济体制下的法律性预算。用“生产建设型财政”或“经营型财政”都不能确切表达计划财政的真实内涵，计划财政也必须首先满足国家机器运转，公共支出也是第一位的，哪怕是压缩到最低限度，因为“无财难以行政”。
二、界定公共财政涵义的必要性与意义：把理论研究与实践的着眼点集中到重建预算制度上来
上面的分析表明，这一界定绝不是“别出心裁”，而是基于历史发展事实的概括。这种区分的理论意义和现实意义是十分巨大的。它在制度涵义上界定了什么是公共财政，进而搞清楚我们要建立什么样的公共财政，怎样建立我们的公共财政。在这个区分的基础上，可以理清我们讨论的思路，把注意力集中到我们最需要解决的问题上来。
1.关于财政的阶级性问题。这是最尖锐最激烈的，似乎是我们改革的“底线”。对于这个问题有两个倾向值得注意，一是把阶级性绝对化，认为公共财政就是资本主义的，我们是社会主义，不能搞公共财政；二是把人民性即公共性绝对化，总认为社会主义财政与资本主义财政不同，资本主义财政是对立性的，应该有预算监督；社会主义财政是人民性的，政府不是剥削性政府，是与人民一致的政府，因而对国家权力的监督缺乏足够的重视。其实这两者的“精髓”是一致的。对于前一种倾向，事实上只要国家存在，财政的阶级性就存在，资本主义市场经济有它们的阶级性。我们社会主义市场经济有我们的阶级性。如果这样认识问题，那末在这个意义上的争论应该停止了。对于后一种倾向，重要的是要从空想回到现实。扩张与滥用是权力的本性，社会主义国家政权也不例外。马克思、列宁的国家理论早就提出了训诫。无产阶级国家仍然存在社会公仆变为社会主人的危险，这一危险一旦由可能变为现实，工人阶级就要失去统治。如果没有代议制机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。如果不是空想，任何一个实事求是的人都会注意到历史与现实提供到我们眼前的事实，按二连三曝光的腐败行为哪个不是与财政有关？权力缺乏监督必然产生腐败，作为以公共权力配置资源的财政尤其需要监督，缺乏预算监督的财政是腐败的经济基础。在这个意义上，应该引起我们对重建预算制度的紧迫性与艰巨性的重视。一言以蔽之，阶级性与公共性是对立统一的，构成国家财政的矛盾整体。公共性是财政存在的基础，阶级性是财政的特定表现形式。阶级性以公共性的存在为前提，阶级性不能否定公共性。当社会必须的或者说是最低限度的公共需要不能得到满足的时候，阶级统治就难以为继了。历代王朝的更替就是财政公共性与阶级性矛盾激化的结果。
2.关于财政的活动范围问题。在第二重涵义即财政活动范围上的公共性，现在有三种观点：一是“我们现在搞公共财政是过渡的办法，现在财政困难，没有更大的实力搞经济建设，只能先维持公共支出，最急迫的要求是维持社会稳定，将来财政不困难了，还得搞经济建设。”二是“我们现在不能搞公共财政，经济建设现在不能丢，将来市场经济发展起来了，再搞公共财政。”三是“我们就是不能搞公共财政，社会主义与资本主义的区分就是看政府要不要进入竞争领域。”在这个意义上的争论可能永远都不能达到统一，永远得不到大家的一致接受，且会影响改革进程。如果我们把注意力放在第三重涵义上，上面的问题就解决了。让大家来说，目前谁也不会说不搞经济建设，“市场能干的，就交给市场；市场不能干的，政府就要干”，这是大家都能同意的。
我们的市场化改革是渐进式的，半个世纪以来人民用血汗积累的这么一大块国有资产，在目前市场体制不完善的时候，谁也不会同意一下子就完全交给市场，政府总得小心经营，使之逐步纳入市场经营的轨道，这事关社会稳定这个大局。尽管理论和实践证明市场在竞争性领域是有效率的，但在市场体制不成熟时、市场运行出现问题时或在市场正常运行但不能满足特定时期和条件下的公共需要时，政府从来没有“坐视不管”。政府不管，人民是不答应的。整个社会需要的满足，在国家存在的条件下是由国家主导的，政府选定的经济体制确立政府与个人的分工，理性政府的活动边界是视私人能力而定的，视私人能力的强弱而“进退”。如果这样认识问题，在第二重涵义上的争论也该结束了。
3.关于财政的运行机制问题。我们现在的核心问题是，改革以来的财政表面看来存在严重的困境，但财政困境不是根本性的问题，根本问题是财政秩序混乱。财政困境是由财政秩序混乱造成的。财政困境并不是所谓的国家汲取财政收入的能力下降，而是国家控制财政的能力下降，在根本上是制度性的，是运行机制的问题。据一份研究表明，1996年我国预算支出占gdp的比重为11.6%，加上预算外、制度外支出(当然是推算的)的政府支出总额占gdp的比重为24.4%，再加上通过金融机构支配的资源，占gdp的比重为40%左右，与oecd大部分国家的水平差不多。这个比重从哪个角度看都不能算低。重要的是，目前的财政状况无论如何不能说已经最大限度地体现了公众意志，人民不满的地方甚多。一方面，义务教育要靠“希望工程”，另一方面，每年的公款吃喝玩乐要耗费上千亿的财政资金。这些资金能办多少学校？如果不从制度上入手，财政困境问题是永远摆脱不了的。也不可能使财政“归位”，“缺位”与“越位”的调整就是一句空话。这么多年讲加大教育投入，也有了教育立法，但实际上却一直没有到位。什么原因？根本上是预算的问题。预算既没有能够充分体现人民群众的意志，也没有很强的约束力。财政困境以及财政“缺位”与“越位”的根源在于，计划经济体制下的制度规范即指令性计划在转轨以后很快失去作用，适应市场经济体制的制度规范不仅没有预先设定，而且没有及时递补、跟进，出现制度空档。也就是说，转轨以来的财政缺乏应有的制度基础，财政运行缺乏一个有效的控制系统，国家理财走进非规范化状态之中。现在要建立公共财政的制度框架，这个制度是什么呢？就是预算。我们现在应该把注意力转移到这上面来，由争论前两重涵义的问题，转为讨论第三个问题，即如何尽快建立起一个能够最大化体现公众意志的预算制度，确立以公共决策决定政府收支的程序与机制，有效地控制财政的规范运行。
政府活动范围应该是由财政制度———预算决定的。进一步看，制度涵义的公共性可分为这样几个环节：第一，公共决策。既然是人民的财政，大家的财政，就要大家来说财政该干什么，不该干什么。全民直接决策在稍大的范围内就有困难，直接民主是不现实的，但是现代社会发明了一个解决办法，就是代议机构，我国就是人民代表大会制度。通过人民代表大会制度审议财政计划（预算）就是对于人民财政的公共决策。第二，执行过程公开。既然是大家决定的，政府就要照办，不能越轨，恣意而为，要让公众知道政府财政是不是按预算执行的。第三，预算执行结果要接受检查，要公开，即回应性，让公众知道执行的结果怎么样。按预算执行了，效率不高，责任在公众大家，下年制定预算再提高质量；不按预算执行，公众要追究政府的责任。这样，我们对于公共财政的争论应该清理一下思路，把注意力集中到我们最需要解决的问题上来。
三、对重建预算制度的历史地位与艰巨性要有足够的重视
我国的预算状况相对于规范财政运行的需要以至整体改革的需要是严重滞后的。改革已经20多年，但预算改革是在近两年才开始的，而且步履艰难。直到今天，还没有设计出一套能够清淅反映财政活动的预算科目体系，全面地反映各类财政收支活动的复式预算体系也没有确立，部门预算在既得利益格局之中推广十分艰难，零基预算也很难推开，提交给人大审议的预算“粗枝大叶”，包括人大代表在内没有几个人能看懂，有的还存在着预算成立的时间晚于财政年度开始的时间这样一个最基本的“形式”问题，等等，预算对财政运行实际上的约束力就可想而知了。严格地说，预算不是改革的问题，而是重建的问题。预算既是经济基础，又是上层建筑；既是制度，也是技术；既是计划，也是法律；……“预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家骨骼”，因此，建立现代预算制度绝不是轻而易举的。
1.预算依存于民主政治体制。在集权体制之下，预算就只能是形式，谈不上预算纪律和财政秩序，预算的效力就大打折扣。我国历史上很早就有预算，但专制王权下的预算不是我们现在要求的预算，计划体制下的预算也不是我们现在和未来所要求的。预算是“摆平”社会各阶层利益的中枢，是政治体制改革的突破口。
2.预算制度的确立就是经济体制的重构。预算首先决定全部资源在公共部门和民间部门之间分配的比例，即各自的规模，然后决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。民间部门资源的最优配置是通过价格机制实现的。在这个意义上，经济体制改革实质上是重新确立预算制度。
3.从制度变迁的角度看，有效制度的形成是制度变迁需求和制度变迁供给相互作用的结果，是复杂的社会变革，是多种利益集团经过多重博奕的结果，还受人们的观念、历史、文化传统、习惯等诸多因素影响，预算是“钱袋子权力”，它的重建就更具艰巨性。从一定意义上说，一个真正的现代预算制度的确立就是改变了“国家面貌”。
四、结语
重建预算制度需要对原有预算进行脱胎换骨的改造：培育纳税人主体，同时在全社会培养纳税人的纳税意识、公共意识和法律意识，提高代议机构的财政法治能力，加快政治体制改革。这些都是必不可少的基础条件。最关键的是预算公开，让财政状况大白于天下，这既是对政府提高财政效率的压力，也是对代议机构严格监督政府的压力，迫使改革速度加快。如果不树立并严格恪守公开性的预算原则，无论如何是不可能建立起公共财政的。
现代财政制度的内涵篇2
税收是随着国家的产生而产生的，基于这一点共识，各学派站在各自的研究立场上所得到了不同的税收定义。马克思主义学说给出的定义如下：税收是国家凭借政治权力，按照法律预定的对象和标准，非惩罚地参与社会剩余产品价值分配的一种方式。而公共经济学中有一个税收价格的概念，认为税收是个人为支付由政府通过集体筹资所提供的商品与劳务的价格。而法律上的税概念是指，作为法律上的权利与义务主体的纳税者(公民)，以自己的给付是用于宪法规定的其享有各项权利为前提，并在此范围内为，依照遵从宪法制定的税法为依据，承担的物质性给付义务。
这三种定义各有侧重，而传统的税收三性就是基于马克思主义一家学说得出的，不能说不对，但其全面性也不能不说有待商榷。无争议地，税收的内涵可以从如下三个方面来把握：一是，税收的本质是一种分配关系，由于它不遵循等价交换原则，因此是一种超经济的分配关系;二是，国家征税的依据的是公共权力，而不是财产所有权;三是，国家课征税款的目的是满足社会公共需要。显然，税收三性无偿性、强制性、固定性，体现了内涵一和二，却没有体现出内涵三。税收作为一种超经济的分配关系，所以具有无偿性;因为具有无偿性所以只能依据公共权力征收，必须是强制的，也就必然要求这种强制征收的行为具有一定的固定性，如果随意征收必然引发社会公众的不满。税收的无偿性要求税收具有强制性和固定性，同时，税收的强制性与固定性又为税收的无偿性提供了保证。但并不是说强制性与固定性就为无偿性提供了全面的合理因素，毕竟强制性是强调税收的义务性，即公民有依法纳税的义务。而与义务相伴相生的另一方面就是权利，公民是依法纳税的义务主体，同时也是权利主体，体现在税收的性质上就是有偿性，也就是内涵三，即国家取得了税款要满足社会公共需要。国家强制地从公民手中取得税收收入，在一个民主法制的社会，这样做的结果必然是国家以一种有偿的交换保障公民权利的实现，即国家以其取得的税收收入履行职能，向公众提供公共产品和服务。
由此我们发现，传统的税收三性并没有完整地涵盖税收的内涵。税收作为一种分配方式反应的是社会物质财富在公民和国家之间的分配，在社会主义市场经济条件下，国家取得的部分是国家凭借公共权力对公民私有财产的占有，所以，税收作为一种财政收入方式具有强制性、固定性，这是国家存在的必要条件;而另一方面，从税收的目的以及税收最终去向来看，税收是有偿的，这是税收存在的必要条件。这样，强制性体现了公民的义务，有偿性体现了公民的权利，固定性则体现了税收内在对稳定性的要求。因此，从理论上讲，以有偿性代替无偿性更能完整地体现税收的内涵，也更加符合现代税收的形式特征。
二、从现实中分析
2000年以来，我国的GDp持续增长，已经由2000年的98000.5亿元增长到2010年的403260.0亿元，年增长速度保持在10%左右，这被看作是世界经济发展的一个奇迹。与此同时我国的财政收入也持续快速增长，我国财政收入占GDp的比重自2001年来始终保持在15%以上，近两年来甚至突破了20%，比GDp的增长速度还要高十多个百分点。在基数GDp愈加庞大的基础上，财政收入的比重越来越高，可以想见其增长之迅速。再加上大量预算外收入，政府可支配收入占GDp的比重就更高。那么政府财政收入占GDp的比重是不是越高越好呢?答案显然是否定的，因为在这种情况下，企业和个人的权益得不到切实的保护，同时也容易滋生腐败，然而在我国财政收入增速的攀比之风却愈演愈烈。
在财政收入增长如此迅猛的情况下，财政支出又是如何变动的呢?统计数据显示，从2000年至今的正常年份，财政收入的增长速度总是高于财政支出的增长速度，只有在2008年爆发金融危机之后的两年特殊时期，国家为维持经济增长实行积极的财政政策，扩大财政支出，才使得财政支出的增速大于财政收入，经济恢复之后，财政支出相对又有所萎缩。在这些支出中减去庞大的行政管理费用等支出后，真正用之于民的部分就更少了。对2007年到2010年财政支出中用于教育、科学技术、社会保障事业、文体与传媒、医疗卫生、环境保护、住房保障等与民生息息相关的公共事业的支出的数据进行整理发现发现，国家用于这些公共事业的各项支出的绝对数额每年都在增长，但各项支出占财政总支出的比重却保持稳定，教育支出在总支出中的比重自2007年以来始终保持在14%，科学技术支出保持在4%，社保和就业支出保持在10%11%，医疗卫生保持在5%，这无疑是与我国的财政政策一脉相承的。
那么人民在这种缺乏制度性约束的财政收支体系中受益几何呢?由于以上所列教育、社会保障、医疗卫生等主要公共事业在财政总支出中所占的比重是稳定的，因此就得出其增长速度与财政总支出的增长速度一致的结论，也就是说财政收入的增长速度在正常年份都是高于用于公共事业的各项财政支出的增长速度的。因此可以说公民在政府提供的公共产品和服务中享受到的福利，是低于其支付的对价即所缴纳的款收的。
诚然，由于财政收入宽裕，公民享受到的公共产品和社会福利也增长，但不得不说这种体系对于企业和个人的权益是有损害的。社会福利水平得不到提高，政府的服务职能就有待加强，税收的用之于民就有待真正落实，而这正是税收有偿性的内在要求。从这一点来看，我们不能片面地宣传税收的无偿性，这和政府职能的转变和建设服务型政府，以及实现从国强到民富的转变无疑是背道而驰的。从另一个角度看，我国目前尚没有建立起完整的税收征纳、监管体制，公民的依法纳税意识还不够强，在这种背景下就更加应该强调税收的有偿性，这同时也是在强调政府的服务职能，这样才能使政府及其工作人员明确其为纳税人服务的职责，也使纳税人明确其作为国家与社会主人的地位，强化其主人翁意识，这样不仅有助于政府的廉政建设，也有助于整个税收环境的建设。
现代财政制度的内涵篇3
国库是指组织办理财政资金收纳、划分、留解、退库与支拨业务及由此产生的库存管理及其相关政府债务管理等一系列管理活动，具有反应和监督职能。《中华人民共和国国家金库条例》是管理国库的纲领性规章。随着财税体制改革的发展，国库的内涵和外延发生了很大的变化，《条例》的基本原则、结构框架以及内容规定与财税法规、国库制度以及履职需要均存在一定的差距，难以发挥对国库管理的保障规范作用。本文基于现代财政制度框架视角，对重构《条例》提出建议。
【关键词】国库管理金库条例重构思考
一、现代财政制度及新《预算法》的主要特点
（一）现代财政制度及其特点
自新中国成立以来，我国的财政体制经历了国家统收统支的统管阶段、“分灶吃饭”的包干制和1994年实行的分税制。现代财政制度是党在十八届三中全会立足全局，面向未来提出的重要战略思想，是中央把握现代化国家发展规划做出的重大决策部署。十八届四中全会又把建设现代财政制度作为国家公共治理和国家根本制度的基础和支柱，作为建设法制中国、建设责任政府和廉洁政府的关键环节。现代财政是统一、全面的财政，是法制的财政，是高效的财政，是透明可问责的财政。
（二）新《预算法》及其特点
2015年1月1日实施的新《预算法》，是基于现代财政制度框架下的一部预算管理法，与原《预算法》相比，立法宗旨实现了革命性转变，由一部政府管理法转为管理政府法，炼“刀”为“笼”，旨在约束政府权力。立法结构更趋科学，确立了科学的立法宗旨和基本原则，按照权力制衡机制明确了治理角色的权力与责任，进行了科学全面分类、界定了预算管理的程序。立法特点符合现代财政制度要求，预算完善、公开透明、约束硬化、控制严格、执行有效、纪律严明。
二、从当前国库发展现状分析《条例》存在的问题
（一）《条例》对国库的定义滞后现实发展
按照《现代国库论》（刘贵生编著），国库是围绕国库资金收支及库存保管的一系列管理活动，它不仅仅是“某种机构”，也不仅仅指“某项职能”，具有反应和监督职能。《条例》颁布于计划经济时期，当时国库的主要职能是办理国库资金收支，因此《条例》就把国库定义为负责办理国家预算资金的收入和支出，含蓄点名在执行任务中发挥监督和反映职能。实质上是站在“人民银行经理国库”的位置看国库，把“经理国库”等同于“国库”。基于这种认识，《条例》的结构框架缺乏系统科学，仅从国库的定义、组织机构、职责和权限，库款的收纳与支拨等六个方面做了笼统的规定，与当前国库发展的实际存在较大的差距。
（二）《条例》的宗旨与依法行政的要求不符
《条例》立足于“经理国库”的角度，实质是一部人民银行经理国库的法规，而非国库管理法规，体现的不是“管国库”，而是“国库管”;只规定国库资金的经理者人民银行仅向其上级及支配者财政反映预算收支执行情况，体现的不是“全面公开”而是“局部有限”的反映;规定国库经理者对国库收支过程中违规行为的拒绝权，并没有针对《预算法》规定设计的监督权，体现的仅仅是合规性而非既要合法又要合规性的监督，《条例》的宗旨和原则与党的十八届四中全会提出的依法行政的要求不符。
（三）《条例》的内容规定不符合现代国库要求
《条例》把国库当成一个机构，缺乏对国库的内涵和外延科学、全面、准确的把握，预算管理体制的不科学和原《预算法》的粗泛，各种因素叠加，《条例》内容规定不够全面、系统、准确，未对国库账户设置及管理做出规定，导致目前财政资金专户管理混乱;未对国库资金收支流程、时限分类作出规定，导致目前政府资金缴拨令人眼花缭乱;未对国库管理活动中各个主体的权利和责任做出明晰的规定，只对人民银行经理国库的职权做了规定，且存在形同虚设、缺乏法律支撑、涵盖内容不全、缺乏明晰难以有效实施等与国库现实不符的问题;未对国库资金收支过程中使用的非税收入收缴管理系统、国库集中支付管理系统、横联业务管理系统等计算机系统的管理、使用、接口标准等做出统一规定，《条例》存在“管不了、管不到、做不到”等三不问题，可执行性、可操作性差。
（四）《条例》对国库组织机构的规定不符合现实
尽管国库不仅仅是“某种机构”或“某项职能”，但按照国际通行的做法，国库账户开设的地方就是国库，我国是委托管理的国库体制，人民银行受国务院委托经理国库，国库账户开设在人民银行，因此，国库机构就设立在人民银行。从目前的发展现状看，《条例》对国库组织机构规定滞后，对“业务量不大的县支库”可不设专门机构只设专人的规定，与国库制度规定要求差距较大，导致县级国库岗多人少的矛盾较为突出，人民银行县级国库对国库资金的监管职责边缘化问题严重;对“专业银行支库以下业务”规定，与商业银行“三性”原则和国库电子化发展现状不符，国库的职能不能有效发挥。
三、基于现代财政法规框架的视角对重构《条例》的思考
党的十八届三中、四中全会提出，要加强预算管理制度改革，构建现代法制财政制度，推行依法理财。国库收支是预算管理的一个重要环节，《条例》作为管理国库的规章，就必须从以现代财政制度和新《预算法》为主的新财政法规框架视角，按照“完整、规范、透明、高效”要求，全面把握国库内涵，重构《条例》框架，完善条例内容。
（一）从致力于打造法制国库立意，明晰《条例》的宗旨原则
按照十八届四中全会精神，法规应是行为主体的约束工具，而不是权力工具。国库是国库资金收支、国库库存及国库债务管理中的一系列管理活动，它涉及财政、税务、人行、缴款人及收款人和商业银行等不同的主体，因此《条例》不能把国库等同某个机构或某项职能，应在充分认识国库内涵的基础上，从致力于打造法制国库的角度立意，变“国库管”为“管国库”，为国库管理的各个环节、各个过程、各个主体提供约束条款，确保国库管理活动的有序进行，国库资金安全。
（二）从构建现代国库的角度布局，科学设计《条例》的框架结构
作为一部规范国库管理的规章，其结构框架的全面性、科学性决定着其效率性。《条例》应紧贴现代财政制度和加强预算管理的要求，确定《条例》的目标;按照全面、完整的要求，围绕现代国库构成的四要素布局，即以国库账户、国库资金、国库系统（资金进出账户的通道）和国库机构的层次展开，对国库收支和库存管理等一系列活动和一系列主体做出科学全面的分类，科学界定预算收支过程中每一角色的权利和责任，使《条例》框架结构全面、科学、合理。
（三）从立足推动国库管理规范化谋篇，科学确定《条例》内容
一是准确确定国库的内涵。《条例》应按照现代国库的要求，从国库收支“系列管理活动”出发，抓住“反映和监督”两项基本职能，围绕促进预算收支任务完成和货币政策与财政政策协调发展的两个作用，对国库做出符合实际的定义，杜绝把国库看成某个机构或某项职能。
二是完善国库权力制衡机制。《预算法》赋予人民银行国库经理权，赋予财政国库资金的支配权，在国库资金收支与管理的一系列活动中，治理角色不仅只有人行，理所当然有财政、税务和商业银行。《条例》应对包括人行在内的各行为主体职责和权限做出清晰的规定，为在国库收支过程和管理库存资金中财政、人行、税务和银行各负其责、相互监督、有效协调提供保障。
三是构建全面国库管理制度。《条例》应按照现代国库构成的四要素，立足于实现国库单一账户管理，对国库账户的定义、分类、开设、监督检查等管理做出清晰规定，促进国库单一账户的实现;立足于“两个直达”对国库资金按收支方向分类，按缴库形式和支付方式进行准确划分，明晰各类国库资金的收支流程、时效和进出国库账户的方式、要求，提高国库收支效率;立足于规范准确，对国库收支核算做出明确规定;立足于安全、稳定，对现代国库资金信息化处理工具的各个国库系统接口标准、使用要求、应急管理等做出严格规定，准确划分财税库银在国库系统管理中的职责权限，提高国库管理的科学化、精细化水平;立足于“三性”原则，对国库资金安全性、流动性、效益性管理做出规定，坚持安全第一，在确保流动性的前提下兼顾效益性管理，提高国库资金管理水平。
四是健全责任追究制度。对国库收支执行过程中的违法违规行为，《条例》应做出的明确的法律责任规定，努力使《条例》成为规范国库收支行为和国库资金管理的“纲领性”规章，推动现代国库制度的实现。
参考文献
[1]刘贵生.现代国库论.中国金融出版社，2014.5.
[2]楼继伟.解读新预算法五大突出特点.大公财经.2014.9.
现代财政制度的内涵篇4
【关键词】公共财政;财政职能;现代财政制度
一、引言
20世纪末至21世纪初，以张馨(1997)为代表的学者们首次为“公共财政”正名，数百年来西方财政学的发展特征表明市场经济需要公共财政，并且明确了“财政”与“公共财政”是完全不同的概念。在1998年年底召开的全国财政会议上我国正式提出“构建公共财政基本框架”。自此之后，以赵志耘（1998）、郭庆旺（1999）为代表的学者开始对其进行激烈地争论与批判，出现了学术上的“百家争鸣”。当时主要争论的问题包括“公共财政”的译名和概念、公共财政论与国家分配论的关系、公共财政论与公共经济论等，虽然这场争论并未达成最终共识，但是为我国财政及财政学的发展奠定了深刻的理论基础。2013年年底召开的十八届三中全会进一步提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，将在2020年全面建立现代财政制度。于是，社会各界围绕现代财政制度的概念、特征、职能等各抒己见，然而，与以往不同的是，这一次争论的焦点更多的是政策导向的解读和说明，将财政赋予了更多的内涵与功能。这一方面说明了财政学界对财政的认识提到了前所未有的高度，另一方面也暗含了在已有的关于公共财政的十几年研究中，尤其是近年来随着国家治理环境的变化，对于公共财政模式能否在我国继续走下去，这是一个必须再一次认真思考的问题。归根到底，社会各界倾向于从财政实践出发来探讨现有的政策体系，缺乏了从财政及财政学的理论源头来分析当前财政制度的有效性与可行性。
二、财政职能及其时代性
（一）西方财政职能的演变
第一，自由资本主义时期的财政职能。在十八世纪自由资本主义时期，古典自由放任学派信奉完全的市场自由竞争，而对国家干预始终持否定的态度，以亚当•斯密为代表的经济学家们坚持市场机制是完美的，国家干预对经济发展和社会进步会起到反作用，因而应该减小政府的活动范围，充当“守夜人”的角色。尽管如此，在其著作《国富论》中，亚当•斯密（1776）还是肯定了政府存在的必要性，至少在自由放任的体制下政府被赋予了三项基本职责任务：首先是保护国家免遭外来入侵，维护国防安全；其次是维持司法制度的权威，保护国内居民享受公平的对待；最后就是基于全国大部分居民的需要，建立相应的公共工程和机构。从早期来看，国家在提供公共物品的理念上得到了认可，财政实际上也就是在市场失灵时履行了资源配置的职能。第二，垄断资本主义过渡时期的财政职能。1970年代进入垄断资本主义时期，由于西方国家自身的阶级矛盾日益尖锐及经济危机的不断涌现，以“看不见的手”自动调节的市场机制已经难以为继。当市场机制无法解决外部性，即面临市场失灵，以及全国的个人需要和利益得不到有效满足时，此时依据一定政治程序建立起来的国家开始发挥重要作用。德国财政学瓦格纳（1882）在对政府职能与财政支出二者进行区分的基础上，就政府职能而言提出了“政府活动扩张”法则，并且主张国家可以采取相应财税政策来改善全社会的福利水平。基于此，当时执政的德国俾斯麦政府为了稳定工人的情绪、维护自身统治，成为史上第一个建立完善社会保障制度的国家。英国经济学家庇古（1920）在其著作《福利经济学》中用其严格的数量逻辑论证了财政收入分配职能的科学性与合理性。此后，财政不仅具有最初的资源配置职能，还增加了一项新的职能即收入分配。第三，混合经济时代的财政职能。1929年及之后的四年间，以美国为首的经济危机蔓延，迅速让整个世界陷入了经济大萧条，让曾经不可一世的资本主义市场经济制度受到了严重的考验与质疑。当时的经济大萧条将凯恩斯主义推上了历史的舞台，国家干预经济成为挽救资本主义制度的救命稻草，这时候的政府几乎成为了全能政府而非有效政府———扩大财政支出、克服有效需求不足、调节收入分配、促进社会公平等。从所处的环境来看，凯恩斯的理论之所以受到政府的欢迎，主要原因是其理论思想代表了政府执政的基本理念，可以使国家充分地发挥自己拥有的权力，例如罗斯福新政取得的卓越成绩则进一步印证了这一观点。由此之后，凯恩斯也奠定了西方经济学的重要地位，而政府通过一系列财税手段在干预经济、调节市场波动、维持经济秩序等方面发挥了积极作用，与此同时，财政也蕴含了具有稳定经济的又一职能。综上所述，马斯格雷夫在1959年出版的《财政学原理———公共经济研究》一书中最终提出了财政的三大职能，并强调该书并不是公共财政理论研究的延续，而是由于社会背景及时代的变化，对财政包含的内容进行了调整。具体来讲，该书是充实了“公共物品”的基本内容。其中财政三大职能的提出代表了他个人具有社会民主的思想，认为当市场失灵后，政府的有效干预总能解决存在的问题且还能提高全社会的福利水平。特别是，“滞胀”这一特殊情况于20世纪70年代在西方经济中产生，于是以芝加哥大学卢卡斯（1976）、弗里德曼（1968）等学者主张的新自由主义对凯恩斯提出了责难。这一时期，尽管他们主张减少国家干预，但也不主张无政府主义，政府还是要扮演好制定规章制度的角色。到了1990年之后，经济学家所反对的只是全能政府所包含的懒散的官僚、权力的自我膨胀以及腐败的官员，但各国依然肯定政府对经济的调节功能，尤其在西方国家经历了世界大战、十月革命、经济危机、大萧条等众多对经济影响深远的事件之后，财政的发展趋势还是朝着民主的方向，国家财政的三大职能始终没有发生变化，而唯一发生变化的只是财政对经济干预程度的变化。
（二）我国财政职能的演变
第一，计划经济体制下的财政职能。1949年至1977年，我国实行社会主义高度集中的计划体制，该体制的重要组成内容就是公有制，且社会主义构成的经济基础就是公有制制度，国有企业一统天下，分布于国民经济的各个领域。国家对社会再生产加以组织，并充当配置社会资源主体的角色，在资源配置的范围内国家计划占主导地位，政府通过计划调节经济运行，计划控制并影响着社会再生产中的生产、分配、交换、消费等各个环节。计划经济体制下，财政依附于国家计划，其基本任务是协助政府组织和发展经济，该时期的财政也拥有着财政分配和监督的职能。财政的分配职能主要体现在政府首先要按照财力的高度集中权衡之后，再通过财政分配到各行各业之中，进而实现“计划—控制—分配”的目的。而针对财政的监督职能，因为当时没有建立相应的有效管理机制，为了便于计划经济条件下政府分配社会产品过程中的科学性与合理性，于是财政又参与了国民经济活动的监督管理，实现政府计划经济的目标。第二，向市场经济过渡时期的财政职能。改革开放至1991年，是我国经济开始从计划向市场转变的过渡阶段。党的十一届三中全会确立了未来工作重点，并围绕“放权让利”启动新一轮经济体制改革，如1983年、1985年的“利改税”改革进一步规范了国家和企业的分配关系，具有代表性。因此，该时期我国经济改革总体上是在放权让利的指导思想下进行的，并没有真正地针对原有体制的弊端进行解除，“一放就乱、一管就死”是当时经济面临的典型特征。相比政府而言，财政除运用控制基本建设投资和集团购买力等直接手段外，还通过深化财政体制和税收制度改革以及补贴、贴息等多种间接手段，来不断调节经济。与此同时，原有的财政分配和监督职能也随着经济体制改革和经济发展发生了相应的变化。一是分配职能缩小。国有企业的放权让利以及“拨改贷”、税利分流、承包经营等改革措施的推行，再加上个体、私营企业等经济成分的不断发展，国有企业不再一统天下，经济结构出现了新的变化，而这些企业的利润、工资分配等都超出了财政的控制。二是监督职能也发生了新的变化。监督职能以分配职能为基础，分配职能的变化直接导致监督职能范围和内容的调整。第三，社会主义市场经济下的财政职能。1992年召开的党的第十四次全国人民代表大会正式确定了改革的目标，即要实行社会主义市场经济体制。这也意味着经济运行不再依靠政府通过计划去组织，而是依靠市场机制去调节。针对新型的社会主义市场经济体制及其资源配置方式，中国财政学界认真研究和讨论了财政职能，最终达成的共识是：在市场经济体制下，财政依然具有资源配置、收入分配以及稳定经济的职能。这也是现代财政学之父马斯格雷夫（1959）提出的财政三大职能。基于对市场缺陷的认识和财政自身的压力，在20世纪90年代中期，是否应该建立市场经济的公共财政的问题引起了社会各界以及实践部门的激烈争论。最终在1998年召开的财政会议上，明确提出公共财政的基本框架。此后，公共财政的理论思想也成为了我国财税改革的指导方向。
（三）启示
首先是财政具有三大职能。从近年研究成果来看，由现代财政学之父马斯格雷夫在1959年所提出的财政三大职能，当前逐渐得到国内外财政研究者的支持和赞同。通过梳理、比较、分析中西财政的发展史，显而易见，财政三大职能在各个历史时期的作用和地位以及表现形式并不一样，尤其是前两个时期，财政的三大职能并不能完全体现，只是到了近代当市场经济逐渐发展和成熟起来后，这三大职能才被国家社会所认可，并通过政府之手将财政三大职能更好地运用到社会经济的各个领域。其次财政职能具有时代性。从我国公共财政到现代财政制度的演变就可看出，财政职能并不是一成不变。财政职能的内涵和作用方式由时代背景所客观决定，其含有不可忽视的变化规律。财政职能随着社会资源配置方式、政府职能的转换和国家社会所追求目标的转变而在不断调整；财政职能的广度、深度以及其作用的方式随着时代的变化而展现出不同的变化。最后财政职能要适时调整。尽管财政的三大职能得到了各界的认可，但是这三大职能的效用强度、地位层次以及作用方式却都随时代的变化而在不断调整，这是由社会发展程度、经济体制以及国家战略目标等背景所客观决定的。只有适应当时发展环境的财政模式，才能够使财政的调节作用发挥到最优，推进时代的进步。超前或滞后的调整财政职能，都会为经济社会的发展带来阻碍甚至反作用，因此，必须选择适当的时间对财政职能加以调整。
三、对公共财政的反思
（一）公共财政的基本内涵
关于公共财政的定义，我国众多学者都给出了其个人的理解和观点主张，比较有代表性的学者有安体富（1999）、杨良初（2003）和高培勇（2008）等，他们对公共财政的定义内容基本相同，并没有观点上的冲突和矛盾，本文不再逐一介绍，在此仅引用财政部于2011年在《中国财政基本情况》一书中对公共财政的定义，该定义综合了上述学者的观点：公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。公共财政具有公共性、非营利性、调控性、一视同仁性以及法制性的特征。
（二）对公共财政的再理解
通过对中西方财政职能的演变和我国公共财政内涵的梳理，我们不得不承认财政是个历史范畴，在其共同的本质属性下，财政职能是不断变化的，且这种变化在财政拥有三大职能的前提下适时进行调整，从而用较为宏观抽象的语句来定义财政，就会显得其理论意义比较偏离实际。本文认为财政应是某个时期内国家（政府）为达到一定的目标，在财政三大职能的指导下而采取的一系列财政手段、主张和政策的综合。由此我们可以将我国公共财政的定义归纳为以下内容：①将满足社会公众所需的公共产品和服务作为目标和基本出发点，重点关注民生领域，提高民众的生活质量；②公共财政的活动只适合在市场失灵的领域发挥作用；③财政活动应该退出竞争性领域；④财政活动不是为了赚取经营利润，其宗旨在于保障最大化的社会利益；⑤财政行为应对市场中所有的经济活动一视同仁，公平对待，不能因经济成分、行业性质、身份地位、国籍、民族等因素而区别对待；⑥通过对财政收支的安排，达到平衡的社会供求，使得经济能够稳定增长；⑦通过一系列财税手段的运用，保障收入分配的公平；⑧政府的财政活动和运作要遵从法律法规的约束和规范，同时要接受社会公众的监督。公共财政已在我国实施了十几年之久，我们既要看到所取得的成果也要面对当前我国的现实情况，也就是以“公共产品”和“市场失灵”为理论基础来界定国家（政府）财政的职能和活动范围，对于人口众多、资源禀赋不均衡的中国来讲，其仅是一个“小财政”，虽是时展的产物，但它并不能解决我国财政中错综复杂的问题。尤其是对于公共财政所主张的一些政策和观点，不论是在过去的十几年中，还是在当前，我们都不敢完全苟同。
（三）对公共财政的反思
首先，公共财政的内在矛盾性。公共财政的职能范围是通过“市场失灵”的理论推导出来的，要求财政活动限制在市场失灵的领域中，为财政职能的发挥划定了一个边界，同时，公共财政还具有财政应有的三大职能，涉及到社会经济的各个领域，这一职能的范围必然要大于“市场失灵”这一领域。可见公共财政的职能与职能范围出现了现实中的不匹配，直接对有效发挥财政职能产生了影响。其次，财政退出竞争性领域尚早。财政应从竞争性领域中逐渐地退出，这一方向是值得肯定的，但结合我国的实际情况来看，至少在现今及之后一段时期内还不能实现。一是我国的经济结构和产业构架还有待完善，由于市场的逐利性，仅通过市场机制的自发调整是做不到的，必须通过财政的资源配置职能对经济和产业的结构进行调整。二是在未来一段时期内，处于竞争性领域的国有企业依然是拉动我国经济增长的动力，这些企业的转型仍需要较长的一段时间，尤其是在计划经济条件下政府全面干预所形成的国民经济“瓶颈”企业。三是对于民航铁路、邮电通信和城市公共交通等一些自然垄断性质的企业，其为社会提供着最基本的生产和生活条件。政府对这些企业的干预和控制，是对受益区居民提供的一种社会福利，也是财政作用于资源配置公平与效率的重要领域。更重要的是，中国近十年的经济发展并不稳定，经济波动的周期缩短，尤其是在经济萧条的阶段，政府不得不通过财政政策调节经济，这就难免进入竞争性领域。因此，财政活动真正退出竞争性领域还为时尚早，实质上这是一个漫长的过渡阶段。再次，财政营利亦有其合理性。众所周知，由于公共物品具有非竞争性和非排他性的特征，公共产品的消费过程中便会出现“搭便车”的情况，这也就是说对公共产品和服务加以提供是一种“亏本”行为，而以获利为目的的私人部门就不会参与公共产品和服务的生产，这便形成市场失灵区域。由此公共财政论者认为政府只能从事非营利性活动，应以社会利益最大化为宗旨，可惜这种主张出现了“现实不能支持理想”的现象。整个国民经济的命脉是由国有经济主导的，且国家要为巩固和发展国有经济提供保障，那么财政作为政府经济活动的代表，必然要体现国有经济的质量，但是，依据公共财政论者的观点，公共财政只能进入非营利领域，就意味着国有经济是非营利的经济，国家的经济主体是亏损的不良资产，这与我国的经济发展的实际不相符，与国有经济的主导作用更加不匹配。最后，一视同仁政策的不合理性。一是市场主体不会接受一视同仁的财政政策。我国分别实施了计划经济、有计划的商品经济和社会主义市场经济，在每个经济时期，国家政策对不同的经济成分和市场主体的政策都是不同的，如私有经济的成长经历了压制、鼓励、大力支持的过程，而国有经济的历程刚好相反。从“国进民退”到“国退民进”，各类企业的发展是严重不平衡的，如果实施一视同仁的财政政策，则这些企业就处于起点的不公平，从而为公平的待遇带来不公平的竞争。二是一视同仁的财政对待政策，限制了财政的调控作用。依靠市场自发的调节作用来促进经济和产业结构的合理化存在很大难度，需要通过政府对财政资金的配置进行引导。而一视同仁的财政对待政策，将导致政府使用财政资源时不能偏向任何一方，进而使得财政不能通过“区别对待”来引导经济和产业的发展，限制了财政调控作用的发挥。而当前我国存在着严重不合理的产业结构，针对此现象，必须要通过“政府之手”对财政资源在产业之间进行差别配置，而使其在较短的时间内趋向合理化。可见，“区别对待”的财政政策在某些情况下也是对“市场失灵”领域的弥补。三是国内企业拒绝一视同仁的财政政策。与国外相比，我国的企业在管理水平，技术配套，人才资源等方面还有差距，如果采取无差别的财政对待，必然会导致国内企业竞争力的下降，更无法保证经济持续、健康的发展。虽然我国经济还处于新常态阶段，但我们可以在财政上给予国内企业更多的支持和保护，来培育和促进其成长，增加其与外资企业的竞争力。此时，财政的政治影响也是不可忽视的，绝不能顾此失彼。
（四）小结
总之，公共财政是为了适应市场经济而建立的财政模式，这是基于当时的时代背景，它拥有公共性、非营利性、调控性、一视同仁性和法制性五项特征，意在将公共财政的资金安排和政策主张进行规范化与合理化。本文对公共财政进行再理解，将其归纳为八项政策主张的综合，当然这些归纳只是对公共财政核心内容的提炼，并不能涵盖公共财政的所有内容。然后从四个方面对公共财政的一些政策主张进行了反思，我们发现公共财政的一些内容不能满足我国当今和今后一段时期内的发展要求，也不能实现资源的优化配置，且发挥财政的宏观调控职能更加困难。但不可否认的是，公共财政理论确实对国家的经济社会发展带来了一定的成效。我们不能因为计划经济体制将财政职能的范围界定得过于宽泛，避免陷入极端，而把财政的范围限制在“市场失灵”的狭小领域内。当前，我们需要在公共财政的基础上继续开拓出适应时展需要的财政模式，进而提出了一种完全崭新的财政模式———现代财政制度，它不是破空而出的，是在公共财政的基础上加以修正、完善以及创新，从而服务于当前时展需要的新型财政。
四、建立现代财政制度
（一）现代财政制度的内涵
关于现代财政制度的内涵，到现在仍然没有严格统一的界定，学者们对此都有自己不同的观点。高培勇（2015）认为现代财政与公共财政是一脉相承、相互联系的一个整体，二者是不存在矛盾的。王庆（2014）认为现代财政与公共财政包括三点区别即现代财政是指财政的发展问题而非本质问题，核心是实现现代化而非满足公共性，以及提出现代财政是要提升国家的组织能力而非与经济体制转型相匹配。杨志勇（2014）指出现代财政制度是有着特定财政管理机构与治理技术的、与国家治理现代化相适应的、且集民主与法治于一体的制度。赵云旗（2016）认为必须要全面认识现代财政制度与公共财政的关系，不能把公共财政与现代公共财政等同起来，一定要正确处理现代财政制度与公共财政两者的关系，以服务于现代财政制度的建立。段炳德（2016）表明现代财政制度应该包含税收、预算、法治财政方面的制度以及有关政府间财政支出责任的财政制度。综上所述，现代财政并不是凭空捏造的一种完全崭新的财政模式，而是在公共财政的基础上加以修正、完善和创新，从而服务于当前时代和社会发展需要的新型模式。第一，现代财政建立的基础是我国尚不成熟的社会主义市场经济，人口众多、资源禀赋差距大、地区发展不平衡等错综复杂的社会背景；第二，现代财政的三大职能依然是资源配置、收入分配和稳定经济。应充分有效发挥其前两项职能，以促进社会公平，并通过财政手段对经济结构和总量进行干预和控制，保证经济稳定持续增长。第三，从满足社会需求的角度出发，对财政的“缺位”与“越位”进行纠正。“缺位”和“越位”是一个相对的内容，随着时代和社会需求的发展变化，两者的内容是在调整的，不能以“市场失灵”作为唯一的依据，应根据我国当前的现实情况确定“缺位”与“越位”的内容，进行恰当合理的调整。第四，应针对我国当前和今后一段时期内面临的问题，制定相应的政策主张。财政要解决的问题不只包括经济领域，还涉及政治、社会、文化和生态文明等多个领域，需要全方位考虑和部署，做到统筹兼顾。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政的现代化与国家治理的现代化紧密相连。我们急需结合现代财政制度的内涵和当前全面深化改革的设计思路，建立以“现代性”为取向的财政制度基本框架。要政府与市场、社会以及中央与地方的关系展现在现代财政制度基本框架的安排中，构建科学合理的税收制度与高效公开化的预算管理制度，并逐步实现财政法制化建设，为国家治理现代化的实现打下坚实的基础，从而促进我国新一轮全面深化的改革进程。
（二）建立现代财政制度的基本框架
尽管距离十八届三中全会首次提出现代财政制度的概念已经有三年多时间，无论是从理论还是实践都充分证明了在当前我国现实经济的背景下建立现代财政制度的重要性和必要性。更为关键的是，关于现代财政制度的核心与重点，社会各界都对此展开了深入地研究与分析，具体而言，万家瑞等（2016）基于我国目前财政制度存在的问题，提出应从加强财政预算管理编制及促进预算透明化以加快财政法制建设、努力加快税收立法并健全税收体系等方面，推进现代财政制度的构建。岳军等（2015）指出现代财政制度的构建，首先要实现法治财政，并努力加强预算公开透明度，建立合理的税收体系。贾康、龙小燕（2015）、白彦锋等（2015）在“财政全域国家治理”理论框架下，鼓励对预算制度与税收制度现代化，同时大力支持建立事权与支出责任相适应的财政体制以及创新财政投入的机制，进而服务于现代财政制度的建立。还有些学者们如钱巨炎（2017）等从创新、协调等五大发展理念，全面推进小康社会与依法治国等多个角度进行有关建立现代财政制度的研究。由此，本文认为，主要从四个方面简述建立现代财政制度的基本框架：1、建立现代政府预算制度。高培勇（2013）表明现代预算制度是建立现代财政制度的基础。许安拓（2014）认为预算制度是现代财政制度的核心和基础，建立现代财政制度必须首先进行预算制度得改革。国家权利的核心之一就是预算权利，应该在立法与审计机关、政府和政府财政职能部门等各组织机构间对预算权力进行合适的分配，以促进权利相互制约运作体系的产生。要树立正确的预算管理理念，促进预算效率的提高，同时要扩大社会公众在预算管理过程的参与度，促进预算的民主性和透明度。同时，建立跨年度预算平衡机制。2、建立科学合理的现代税收制度。税收即是政府收入的基本方式，也是进行国家宏观调控和收入调节分配的重要手段。当前我国需要进一步优化税制结构，将国家与企业、个人的税收分配关系整理清楚，进一步促进有利于社会公平、市场统一的税制体系的构建，使得市场在资源配置中的决定性作用更有效的发挥。同时要继续全面推进增值税改革，使房产税的立法和改革进程加速，完善个人所得税征管体制以及国税和地税征管体制等各项税制，补充和完善相关税制的法律建设，推进我国的税收法定原则，保证税收的稳定性和持续性，促进税收调节与资源配置作用的最大化发挥。3、建立事权和支出责任相适应的财政体制。划分事权是财政改革和转型的一个关键，也是使得现代财政制度能够有效发挥的重要先决因素。张学博（2016）认为应清晰的界定中央与地方的事权，同时对事权与支出责任相适应的财政体制加以合理的强化。楼继伟（2013）指明当前在政府职能“不缺位、不越位”的前提下，对政府的事权范围与各级政府间的支出责任进行清晰的界定，构建中央、省、市县三级政府间事权与支出责任体系，使各级政府的事权能够承担相应的支出责任。借鉴以往财政改革的经验教训，彻底划清各级政府间事权与支出责任，需要以法律规范作为保障。4、完善立法，实现财政法制化。马骁、周克清（2014）指出现代财政制度的推进需要制定财政基本法、政府间财政关系法，同时对实体性和程序性的财税法律制度体系加以完善。刘剑文（2017）认为要靠法治方式来进行现代财政制度的构建，进而促进财政治理体系与治理能力现代化的实现。不管改革有多么的睿智，要是没有法律来提供保障，其只能成为历史进程中的一颗流星，细数当达国家的发展史，无不将法治建设作为国家治理的重要工具。尽管我国在财政改革的过程中也对建设法律制度有所强调，但立法工作相对较慢，从而没有建立完备的法律体系，无法做到有法可依。现代财政制度的建立关系到全面深化改革战略部署的实施，务必将法律法规的完备和建设摆在工作的重中之重。实现财政法治化，不仅要实现税收的法定主义，而且要实现预算法定主义、事权划分的法定主义，将财政法治建设作为今后一个时期的动态过程，将有法可依、执法必严、违法必究的依法治国理念认真贯彻落实到改革的过程中。
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现代财政制度的内涵篇5
【关键词】高职院校；内涵建设；财务管理；创新
一、内涵建设时期财务管理创新的意义
高职院内涵建设，是指学校在基础硬件设施得以改进的情况下，实施管理与教学改革，在“软实力”上下功夫，提高办学水平、办出特色、形成品牌，使人才培养质量、师资与管理队伍建设、专业与课程建设、科研与服务社会的能力等方面得以进一步提升。高职教育是培养高素质劳动者和技能型人才的教育，这就决定了其内涵建设追求的最高目标是“特而精”，其实质是“质”的飞跃。内涵建设是一个系统工程，需要整体优化的各子系统及各要素间的协调运转，更需要高标准的人力、财力、物力和各方面管理的支撑，随着高职教育重心从外延发展向内涵建设、从规模扩张向质量提升的转移，如何有效地对高职院有限的资源进行合理配置和科学的管理，成为内涵建设发展的关键，而财务管理的特点是具有广泛的联系性、集中的表现性、强制的监督性，能够规划和控制内涵建设资金，提高内涵建设资金的使用效益。因此，为了促进高职院内涵建设的发展，必须深入开展财务管理的创新工作。
二、高职院财务管理的现状
目前，高职院的财务管理存在一些比较落后的思维定式，与内涵建设的需要有一定的差距，主要表现在：
（一）财务管理理念相对陈旧
首先是财务管理的微观环境滞后于内涵建设的发展，决策层重视资金的筹集和执行的结果，轻视资金的使用和理财的过程。职工参与财务管理的氛围不浓，多数人置身事外。其次是财务人才低谷现象不适应内涵建设的发展，在高职院重视教学科研人员的引进和管理人员分流时，未能兼顾财务管理队伍的培养和更新。最后是理财思路与新时期的经济规律不相适应，高职院的非盈利性，造成了学院缺乏成本意识、缺乏社会效益与经济效益和谐统一的观念。
（二）财务运行机制相对落后
首先是财务管理机构设置简单，远不能适应内涵建设经费精细化管理的实际需要。其次是内部监督机制不到位，会计环节监督不力，内审监督机制弱势。机构设置简单造成了财务人员短缺，会计环节的牵制力度大大降低；审计人员专业不精、方法陈旧、时间滞后，监督力度大打折扣。最后，预算约束机制不明显，预算方案缺少前瞻性，预算编制缺少科学性，预算执行缺少严肃性。
（三）财务管理方式不够科学
高职院对改革财务管理方式的关注度不够，以下三个方面的弱势尤为突出。一是财务预测方法相对失衡，科学定量预测的方法运用不足，更多的是采用定性预测的方法。二是财务分析方法相对简单，纵向分析多，横向分析少，综合分析也缺乏深度和广度。三是财务管理手段相对滞后，财务管理软件运用不够充分，与其他管理软件融合度差，网络财务管理资源运用有限。
（四）财务管理制度不够健全
随着经济业务的变化，特别是内涵建设的发展，高职院的财务管理制度逐渐暴露出了许多弊端。一是财务制度还没有完全覆盖所有的经济业务，内涵建设阶段许多新的经济业务问题还没有相应的制度对其进行有效的约束。二是财务制度还没能完全覆盖所有的会计环节，滞后于外部环境的变化。三是同类型的高职院校也没有形成大致相同的内部财务制度体系。
（五）财务管理内容亟待拓展
高职院对预算和收支的管理仍停留在简单核算阶段；负债管理中财务风险和货币的时间价值还未引起管理层足够的重视；各种资产的管理还缺少价值利用的概念；财务报告披露的内容还比较狭窄，对学院经济决策的影响力还不显著。
三、创新财务管理，促进高职院内涵建设
《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（教高[2012]4号）强调，要注重创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路。作为学院建设与发展的重要环节，财务管理必须以服务学院内涵建设为出发点，以改革创新为动力，进一步优化财务管理结构，增强财务服务能力，成为内涵建设发展的助推器。
（一）更新财务管理理念
管好用好高职院内涵建设经费，首先要求更新财务管理的理念，树立以促进内涵建设提升为核心，以促进教育教学质量提高为重点的新的财务管理理念。
1.营造良好的财务管理环境
首先决策层要有敏锐的理财意识。高职院在内涵建设阶段，决策层更要思维超前，高度关注宏观的环境，不断地对财务管理环境进行审视和评估，并根据具体环境的特点，制定出能够支撑起学院内涵发展规划的近、中、长期财务发展规划。同时要提高法律和会计责任意识，对不断变化的财务情况作出实时、正确的判断和决策。
其次要树立“阳光财务”的意识。“阳光财务”是提升财务管理质量和内涵建设经费透明度的必然要求，“阳光财务”的关键是财务信息公开。在预算的制定上，职工要有参与权，积极采纳内涵建设项目负责人和专家的建议；在财务制度的执行上职工要有监督权；对财务执行结果，相关各方要有知情权。通过实施“阳光财务”，能够增强职工的参与意识，增强合作各方对学院发展的信心，切实提高理财的效果。
2.选优配强财务管理队伍
内涵建设时期，高职院财务管理队伍必须具备高素质的内涵，一要高标准选用财务负责人。对财务负责人的任用，应始终坚持思想品德要硬、任职资格要严，业务水平要精、管理能力要强的标准。二要全面提升财务人员素质。应有计划有步骤地对财务人员进行财务管理知识、职业道德、会计业务知识的培训，更要注重财务人员对高职院校新的发展阶段管理业务知识的更新，使他们具备良好的道德修养，严谨自律，忠于职守，不断增强适应学院内涵建设环境的理财能力。
3.引入“成本”与“效益”的理念
在高质量、高标准地完成高职院校人才培养目标，实现社会效益的同时，也不可忽视经济效益，应大力提倡“成本”与“效益”的理念，探索“成本”与“效益”的管理模式，以精细的“成本”管理来减少办学的无效成本和不必要的损失；以科学的“效益”管理去选择创收途径和增加办学收入。
（二）改革财务运行机制
随着近年来内涵建设的深入推进，迫切需要把握建设要求，强化建设责任，当此之时，一套适合高职院的新的财务运行机制，可以对学院的内涵建设起到事半功倍的效果。笔者认为，应重视以下几方面财务机制的创新。
1.增强机构管理能力
机构的设置应以高质量地完成财务工作任务为前提。首先应与内涵建设经济业务的变化相吻合，适应内涵建设中多领域的科研课题、多品种的专业建设等较复杂的经费核算要求。其次要考虑电算化会计岗位变化的要求。最后要向财务管理前置化的方向迈进。新时期财务管理工作的计划性和预测性要在财务管理的机构上有所体现。
2.强化内部监督机制
要构成多层次、全方位、全过程的监督体系，应按照高标准的管理模式设置账务处理程序、会计工作流程，达到有效的过程控制和监督的目的。同时，要提高审计人员的业务素质，扩大审计参与学院重大经济决策的层面；加强内审机构的预警防范机制，逐步介入源头和过程审计，改变内审监督的游离现象。
3.建立预算约束机制
高职院应组建预算委员会，预算方案、标准定额、预算执行考核方式的制定，要充分征询委员的意见。经费预算和预算调整都要委员会通过，以增强透明度。始终要把内涵建设经费预算作为重点预算项目，单独填报，加大对教学实践、专业建设、实训场所建设、教育改革、科学研究、教学实验相关设备以及图书设备等内涵建设方面经费的投入，保证拨款比重。同时，应引入绩效预算的概念，利用“预算”这一财务管理的主线，有效压制不断膨胀的公用经费支出需求，逐步提高用于内涵建设发展的教学、科研、师资队伍建设和学生培养等经费支出需求。
4.推进经费管理动力机制
随着高职院内涵建设的发展，一方面财政对学院内涵经费的投入将大幅度提高，同时，高职院校也将会以高新产业研究、科技服务的新姿态，主动参与地方新一轮的经济建设，这就要求经费管理亟待建立动力机制。针对财政以内涵建设项目形式拨款的经费，财务要改变以往一管到底的单方面理财行为，把项目经费管理的权力交给相关部门和团队去管理，实行内涵建设经费项目责任制，财务管理的中心转移到经费使用监督工作。在此基础上，应出台更加积极的激励政策，鼓励教学和科研服务社会，增强学院社会服务创收能力，加大筹措内涵建设经费来源的深度和广度，奖励包干经费结余。
（三）创新财务管理方式
在高职院内涵建设过程中，必然面临各种管理方式的变革与创新，财务管理的预测、分析、手段等方式也必须适应变革，走创新之路。
1.财务预测方法要科学化
财务预测充分体现了财务管理的事先性，现代财务预测正从单项预测走向多项预测，从表态预测走向动态预测。高职院校教育教学模式的变化，或多或少地影响了财务的收入节点、支出趋势，也促使财务预测方法要适应多样化的预测需求。因此，应更多地建立数学预测模型，融入各种比率分析等科学的预测方法，逻辑化地推断出定量的结果，并与定性分析相结合，测算出最能符合内涵建设经济活动要求的方案，为学院决策提供可靠的依据。
2.财务分析模式要特色化
财务分析应与高职院的经济活动紧密结合，首先要在财务指标中增加能够全面反映内涵建设主要要素的指标，使经费透明化，以达到重点保证内涵建设经费支出的途径、进度和比重的目的。其次应在财务基础指标分析中增加资产和负债类的指标，尽可能完整地反映高职院的主要财务指标。再次要深入开展财务状况分析，把资产负债和偿债能力也作为指标分析的一个方面，使财务分析能体现现实的需求；最后要全面运用综合分析方法，以财务报表数据为基础、以比较法和比率法作出的分析数据为支撑，运用综合分析法，构建具有各高职院自身特色的财务分析模式。
3.财务管理手段要高效化
网络技术和电子商务的发展，拓宽了财务管理的空间范畴，也为提高财务管理工作效率提供了前提条件。高职院财务管理，应抓住内涵建设的机遇，全面提升财务管理手段。首先应充分运用财务内部局域网和财务管理软件，使内涵建设项目核算精细化。其次，应通过网上银行，使交易实现及时化。再次，应融入“校园一卡通”，使校园消费核算、学生费用上缴、书本费结算简易化。最后，应在保证财务数据安全的前提下，实现校园内外相关资源共享，财务管理逐步走向远程化。
（四）完善财务管理制度
制度是行为的规范，在高职院内涵建设中，制度建设同样有着重要的意义，高职院应针对其办学特色，构建能够适应财务管理需要的制度体系，并不断完善，以保障和促进内涵建设的发展。笔者认为，首先应建立财务管理方向的制度，从宏观上来设计和高度浓缩高职院校财务管理的重要方面，对学院其他会计制度起到框架和指导作用。其次应建立会计人员岗位责任、内部牵制等约束管理行为的制度，以保证财务管理工作的健康运行；建立账务处理程序等制度，以规范财务工作过程。针对预决算、货币资金等关键环节，应建立环节监督制度。最后，针对某些特殊和具体的会计业务，还要依据财政政策，及时制定具体的财务执行制度。
（五）拓展财务管理内容
在现有财务管理内容的基础上还应开展更深层次的探索，依据内涵建设发展的需要，不断拓展财务管理的内容。
1.开展绩效预算管理
内涵建设注重管理绩效的全面提升，落实在财务管理上首先就是经费预算的绩效问题，高职院应打破传统的预算编制方法，重视预算效益和效果，以正常经费预算绩效为基础，以内涵建设项目经费绩效为重点，逐步探索实施绩效预算。实施绩效预算是个循序渐进的过程，应从内涵建设重点项目入手，制定科学合理的绩效预算评价指标和评价体系，建立绩效预算管理机构，对预算执行情况进行阶段性跟踪，并积极开展绩效评价，以保证教育教学、科学研究、人才培养等方面经费支出的实际效果。
2.重视资源配置管理
高职院在实施资产和货币资金管理时，有必要考虑资源配置问题，一方面要合理配置资金、管理资产，用闲置资金生息，使闲置资产生租，让无形资产的概念逐渐走入财务管理的视野；另一方面，在资源的配置过程中，要把内涵建设的资源配置放在首位，明晰内涵建设项目的具体性质、项目费用，利用全院各方资源，按照内涵建设项目的实际需求，分清轻重缓急，逐项配置软硬件资源，使资源配置向内涵建设支出逐年递增的方向发展。
3.实施财务风险管理
在内涵建设经费占比愈来愈重的情况下，财务管理应增加对财务风险的识别和评价内容，坚持谨慎的会计原则，特别要重视对高职院规模扩张过程中形成的债务、应支付的利息和偿债能力进行全面的风险分析，并及早采取有效的措施防范和控制，以保障理财活动安全正常地开展。
4.提升财务报告的作用
高职院内涵建设时期，学院经济决策，需要获取财务与非财务、定量与定性、历史与预测、整体与部分等多方面的信息，同时，对财务报告的质量要求更强调信息的相关性、一致性与及时性。因此现行财务报告应扩大揭示范围，使决策者能对学院的财务状况有更全面、更透彻的了解，并据此作出利于学院内涵建设发展的正确决策。
综上所述，随着高校从外延扩张向内涵建设的战略转变，只有尽快更新财务管理理念，切实改革财务运行机制，创新财务管理方式，完善财务管理制度，拓展财务管理内容，遵循经济规律和高等教育发展规律，不断地进行探索，以科学的方法、全新的思维方式，拓展出全新的理论视野，加大改革的力度，才能顺应建设“特色高职、精品高职”的要求，才能满足高职教育日益发展的需要。
【参考文献】
[1]刘彬彬.高校财务管理创新研究[J].辽宁经济管理干部学院学报，2009（3）.
[2]刘荣.浅谈新时期高校财务管理的理念创新[J].经济师，2009（3）.
现代财政制度的内涵篇6
【关键词】内涵建设;财务管理;理念创新;机制创新
目前,高等学校已进入到从规模扩张的外延式发展转向以提高教育质量和办学水平的内涵式发展阶段。随着高校独立法人地位的确立以及模拟企业运作办学模式的变化,原有的财务管理方法和管理模式已不能满足高校内涵建设发展的需要,高校必须以绩效为导向,围绕绩效最大化的目标,在财务管理理念、财务管理运行机制、财务管理方式三方面进行改革创新。
一、财务管理理念创新
(一)多渠道筹资和多形式理财的理念
不论规模扩张还是内涵建设都离不开强大的资金支持,为解决资金供需矛盾,高校财务应积极开展多渠道筹资活动。目前,银行贷款是高校建设的重要资金来源,但是这种负债办学的代价很大,每年动辄几千万的利息支出,对学校现有教育资源产生了巨大的负效应。近年来许多高校又陆续迎来归还本金的高峰期,资金周转困难,高校财务管理工作的难度加大,学校存在很大的财务风险。所以学校财务部门还要积极开创新的筹资渠道,比如采取联合办学或建立民营二级学院扩大招生规模、利用Bot投资方式吸收社会资本及民营资本参与基础设施建设,对闲置的老校区进行置换,积极争取校友和知名人士捐赠,利用收费权质押争取银行投入资金,建立校园一卡通工程等。另外加大科研收入、校办企业收入、后勤社会化服务收入等收缴力度,这些都将成为学校办学资金的重要补充来源。
高校财务工作者应摒弃原来的只管家不理财的思想,不仅要生财有道,还要做到理财有方。一方面正确认识资金的时间价值并加以利用,利用各类金融工具理财,比如采用网上银行汇兑加快应收账款时间,利用商业承兑汇票贴现弥补资金周转紧缺,开据银行汇票等推迟应付账款、延长付款期限等,创造性地开展科学、有效的理财活动;另一方面结合学校的现实及潜在资源,确立最适合本校发展的投资战略及投资结构,合理分配高校金融资产,让校内沉淀资金发挥最大效益,增强其理财、聚财和生财的能力。
(二)成本核算观念
市场经济逐步将高等学校的办学推向市场,高校只讲社会效益,不讲办学的经济效益和办学成本的时代已经成为历史。人才培养成本核算是高等教育讲求经济效益的必然要求,因为它直接影响到高校今后内涵建设发展的质量和目标实现的成败。只有树立成本观念,计算教育的投入与产出,才能进行横向比较,才能找出管理中存在的问题,并采取措施加以改进,才能合理而充分的利用学校的教育资源,不断提高办学的经济效益和社会效益。目前山东省属高校生均年培养成本约在10000元左右,而学生财政拨款定额加学生缴费,文法财经类专业学生每年约有7500元,理工类专业学生每年约有8000元,也就是说,学校要对每生每年贴补缺口达2000―2500元的培养成本,按在校3万人的学生规模计算,每年需要弥补近6000―7500万元。
(三)风险防范观念和可持续发展观念
通过近几年的大量投入,目前大多高校已完成了外延扩展建设,工作重心将转移到内涵建设上来。但随着大建设、大发展、大投入带来的各种弊端、风险和矛盾也日益显现出来。高校成为自主办学的独立法人,在享有办学权利的同时也肩负办学的责任和风险。一是融资风险。面对数以亿计的银行贷款,随着还本高峰期的到来,学校财务部门要切实加强银行贷款的管理工作,建立风险防范机制,增强抵御的风险能力。在具体工作中应做到:配备专门人员做好贷款资金的管理工作;做好贷款项目的可行性研究,为投资决策提供可靠依据,控制贷款规模,确保高校事业的健康、持续发展;根据有关政策及项目建设进度,制定合理资金使用方案,降低贷款成本;制定切实可行的还款计划,合理安排调度资金,减少延期还款损失。二是收入来源风险。有的高校除财政拨款外的自筹资金占总收入的63%以上,而这种收入的取得受国家政策、学校声誉、地位等局限,各校之间的发展很不平衡,每个学校的各个发展阶段也不平衡。同时,高校要完成国家、社会所赋予的高等教育重任,必须走可持续发展道路。只有树立了可持续发展的观念,高校的财务管理工作才能从长远发展出发,未雨绸缪,优化教育结构和资源配置,正确认识投资的风险价值,认真评估各种风险,并设法控制风险的发生,以求合理增强学校财力,保证学校健康持续的发展。
二、创新财务运行机制
(一)积极探索引入市场机制
在高等教育大发展的同时,高校的科研工作可以说是突飞猛进,科研水平大幅提升,科技成果丰硕,科研经费连年攀升,科学技术转化为生产力,大力带动和促进了社会经济的发展。国家在加大财政投入的同时,各高校要充分发挥财政资金的“酵母”作用,通过吸收社会资金入股、争取企业资助等方式,鼓励和支持社会力量筹资举办科技事业,逐步形成国有和民办事业相互促进、公平竞争的科研事业发展格局。高校要进一步完善科技风险投资机制,逐步加大科技风险投资规模,采取股权投资等形式,引导企业和全社会增加对科技的投入,积极构建科技投融资新的平台,逐步形成以政府资金为引导,地方各级政府资金相匹配,国内外商业资本以及民间资本共同参与的多元化科研风险投融资体制。
(二)完善资源共享机制
近年来,高校投入大量资金建设重点实验室,购置大型仪器设备,为提升学校的办学水平、学科建设提供了物质条件,但也存在设备重复购置、实验室重复建设、设备和仪器闲置、利用率不高的问题。据统计调查,在全国高校中,教学设备有近20%处于闲置状态,在用的大型设备平均使用率也只有60%左右。为支持教育发展,这些资金投入中很大一部分是政府买单的。这种浪费、闲置、利用率低的现象已逐渐地被政府、高校认识到。为了解决这一问题,政府职能部门和高校积极采取措施,比如建立大型科学仪器设备协作共用网,促进大型科学仪器资源共享共用,成为克服科技资源布局不均衡、提高资源使用效率的有效载体。这种做法对于业务相近、设备通用性较强的单位来讲,具有普遍意义。高校要认真借鉴经验,在大力推进内部资源整合的基础上,探索实行“一家购建、数家共享,市场运作”的方式,优化部门之间的资源配置,缓解资金供求矛盾,提高设施、设备利用率,探索完善资源共享机制。
(三)建立绩效评价制度
高校财务综合实力的提升,除了要有一个科学合理并与实际相结合的财务管理机制外,建立有效的财务管理综合评价体系也是很有必要的。目前高校经费的使用普遍存在效益低下问题,算账的不用钱,用钱的不算账,高校资金的跟踪问效机制还不尽完善。有些单位财务管理存在重投入、轻管理,重立项、轻问效的问题;有的在申请项目时有可行性研究报告,但资金拨付后,却对项目进展和资金使用情况监管不到位,导致千方百计筹集来的资金使用效益不高,甚至被挤占挪用、损失浪费。高校财务应建立绩效评价制度,实施绩效考评,建立由财务、资产、审计、纪检监察、人事组织、教学、行政等部门组成的绩效评价小组,对学校的重大投资、专项资金、仪器设备、重点维修项目等资金的使用效益进行评价,积极发挥绩效考评对项目责任人的激励、奖罚作用,避免和纠正错误行为,查处违法违纪问题。只有这样,才能将高校工作重心转移到内涵建设上来,按照充实内涵、加强管理、注重质量、提升水平的工作思路,进一步提升学校的核心竞争力、社会影响力和可持续发展的能力,大力推进强校发展、特色学校发展建设。
三、创新财务管理方式
(一)专家参与财务理财
在知识经济时代,高校的财务治理结构应当是知识型的,这就要求高校财务治理结构中除校内有关财务领导人员外,还应吸纳外部的财务和信息专家参加,可高薪聘请,也可采用国际上流行的“一美元官员”制,象征性的年薪1美元的“义务劳动”方式,将国内有经验的人才融入高校之中,打通学校和社会的“校民”两界,以社会和民间的力量补充学校的行政力量。事实上,国内很多高校为提升本校的教学科研水平,不惜重金聘请两院院士、长江学者、泰山学者等大批专家、名人,他们的加入确确实实带动并提升了该校的学术水平,带给学校的收益是显而易见的。由此及彼,高校的财务治理亦应借鉴这种做法,将国内高水平的经济、投资、理财专家聘入学校,以期对高校的财务治理起着参谋、咨询、方案论证作用,架构起学校与社会各界联系的桥梁。
(二)实施财务支出精细化管理
资金紧张,依然是制约高校未来发展的瓶颈,虽然高校想方设法、通过各种渠道筹措经费,也难以满足快速发展的需要。在增收困难的情况下,节约支出就显得尤为重要。“节支”尽管是老生常谈的话题,但是常谈的才是真理,常谈的说明有文章可做。高校每年正常经费支出几亿元,节支的空间相当大,因此厉行节约决不应只是一句空话。财务管理要在精细化管理方面动脑子、下功夫,合理调整支出结构,围绕“人、车、会”等经常性支出项目,严把支出关口。财务管理无论怎样改革、创新、完善,目的只有一个,就是增收节支,切实将有限的资金用到刀刃上,从而提高资金使用效益,保障学校内涵建设的成功转换。
(三)提高财务人员的综合能力
财务管理人员是高校财务管理主体中的主体,随着市场环境竞争更加激烈,对财务管理人员的素质要求更加严格。财务管理人员除传统的会计核算能力外,更要注重培养以下三方面能力:一是职业判断能力;二是沟通协调能力;三是开拓创新能力。学校的经济活动日趋复杂,利益主体多元化,对于不同的经济业务,财务人员必须采用不同的处理方法,以求取得最佳效益;对于不同的利益主体,必须采用不同技巧来沟通协调,以求取得最佳效果;财务人员要勤于钻研业务,更新观念,努力学习,具有完善的知识结构、熟练的工作技能,同时根据我国国情和高校的实际情况,以新的思路考虑实践中出现的新问题,不断采用新的方法应对会计实务遇到的新情况和新问题。
总之,随着高校从外延扩张向内涵建设的战略转变,高校财务管理理念要创新,财务运行机制要创新,财务管理方式要创新。高校财务部门在财务管理工作中,也只有不断地进行探索,不断地进行创新,才能适应高校内涵建设的要求,才能满足高等教育日益发展的需要。
【主要参考文献】
[1]姚云丽.试论高校财务管理的模式[J].科学观察,2007,(5)
[2]崔邦焱.关于当前高校财务方面几个问题的思考[J].中国高等教育,2007,(17)
现代财政制度的内涵篇7
[关键词]民办高校；会计制度；制度缺失
[中图分类号]G640[文献标识码]a[文章编号]1671-5918（2016）03-0029-03
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.03.014[本刊网址]http：∥
一、问题提出
我国民办教育历史悠久，被尊称为至圣的孔子，早在春秋时期举办的私学，被公认为是我国民办教育的发端。在中华民族光辉灿烂的五千年文明发展史中，民办教育作为公办教育的补充，起到了不可替代的推助作用。改革开放后，我国的民办教育得以恢复，民办高校呈现出快速发展态势。全国2014年教育事业发展统计公报显示，截止2013年底，我国共有普通高校2491所，其中民办性质718所，占高校总数的28.82%；全国普通高校在校生2468.07万人，其中民办高校在校生557.52万人，占全部在校生的22.59%。从近年的教育事业发展统计来看，不管理是民办高校的数量，还是民办高校的在校生数量，始终还在呈上升趋势。民办高校在我国的高等教育事业发展中，将会发挥越来越重要的作用。
经过30多年的发展，早期建立的民办高校，已经基本完成了原始积累，学校开始实现由外延发展向内涵发展过渡。内涵发展就是以质量为主导的发展，内涵发展使学校开始指向制度建设和文化建设。良好行为习惯的养成需要一个过程，在良好的行为习惯内化为自觉之前，制度是外在于人而束缚人的最好办法之一。民办高校才刚刚步入内涵发展阶段，达成了以质量为中心的共识，但以质量为中心的实施规程和氛围还没有形成，必须以制度建设为切入，引导和强制以质量为中心的各项工作开展。然而会计制度的缺失，不仅影响财务工作质量的提升，也是影响民办高校内涵发展的短板。
依法治国是党的执政之基、立国之本、力量之源。党的十八届四中全会，作出了全面推进依法治国战略部署，党和国家事业开启了沿着法制路线前进模式。在十八届四中全会精神的指引下，民办高校也将投入到依法治校的实践中去。立法是执法的前提，执法是立法的目的，没有立法的执法是枉法。民办高校会计制度的缺失，将会增加财务工作游离有序的风险，影响内涵发展的进程。会计制度缺失，既不利于学校自身发展，也有悖于依法治国的总体指导思想。无论是加快民办高校内涵建设，还是推进国家法制化建设进程，规范和完善民办高校会计制度，都是非常必要的。
二、民办高校会计制度缺失的表现
《民国教育促进法》第三十四条规定：民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，并按照国家有关规定设置会计账簿。《民办教育促进法实施条例》第三十四条规定：民办学校应当依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算，编制财务会计报告。虽然两项规定都已经实施十年有余，但民办高校的会计制度建设，进程仍然十分缓慢。
（一）外部会计制度缺失
1.国家没有统一的民办高校会计制度
民办高校会计制度缺失的最主要表现，就是国家在顶层设计上的缺失。目前，我国已经逐步建立起了按行业性质分类的会计制度体系，但民办学校会计制度却迟迟没有出台，在国家层面上还是空白。虽然国家出台了《会计法》，但这不能取代民办学校会计制度，也起不到具体会计制度的作用，更达不到会计制度规范的效果，对民办高校财务工作的指导意义不大。宏观上的会计制度缺失，使民办高校会计工作缺少硬性的制度依据。在日常财务工作中，民办高校的会计制度选择空间较大。
2.民办高校会计制度执行依据选择情况
尽管国家统一的民办学校会计制度还没有出台，但民办高校的财务工作还是要想办法正常开展的。在《会计法》的总体要求下，民办高校只能按照自己的理解，在具体的会计实务工作中，选择并执行了相关的会计制度。目前，我国民办高校选择使用的会计制度，主要有《高等学校会计制度》、《事业单位会计制度》、《民间非营利组织会计制度》等，选择使用《高等学校会计制度》的占多数，也有极少数学校选择《企业会计准则》。因为国家没有统一要求，民办高校在会计制度选择上可谓五花八门，各自为政，但都能各有各的选择理由。虽然民办高校也明知道做法不合理，但别无选择，毕竟财务工作是要正常开展的，找一个自认为合适的会计制度是最好的选择。
3.已选择会计制度与民办高校性质的非匹配性
之所以说民办高校会计制度缺失，是因为现在可供民办高校所选择使用的会计制度，均存在与民办高校性质不匹配之处。《民办教育促进法》第二条规定：国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法；第三条规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。《教育类民办非企业单位登记办法》第二条规定：教育类民办非企业单位指经审批设立的，由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的学校及其他教育机构。二者明确了民办学校的举办主体、出资性质和学校性质，办学主体和出资都具有非政府属性，民办高校既不属于企业单位，也不属于事业单位，被定性为民办非企业公益事业单位。目前民办高校采用的会计制度规定中，均明显有与《民办教育促进法》和《教育类民办非企业单位登记办法》的规定不相符之处。
《高等学校会计制度》中明确规定，其适用范围为各级人民政府举办的全日制普通高等学校、成人高等学校。民办高校举办主体和出资的非政府属性，决定了其不适用《高等学校会计制度》。很显然，《企业会计准则》只适用于在我国境内设立的企业和公司；《事业单位会计制度》适用于除医院和执行企业会计准则或小企业会计准则的事业单位以外的各级各类事业单位；民办高校既非企业也非事业，将二者作为会计制度依据，未免过于牵强。《民间非营利组织会计制度》适用于在我国境内依法设立的符合不以营利为目的和宗旨、资源提供者不求取得经济回报为特征的民间非营利组织。而《民办教育促进法》第五十一条规定，民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报。民间非营利组织不以营利和取得经济回报为目的，而民办高校可以以营利为目的，二者在性质上有本质区别，自然在会计制度的适用上，也应有区别。即便是不以营利为目的的民办高校与民间非营利组织性质相同，也只能是这一部分高校可以适用该会计制度，而不能一概而论，以偏概全。
（二）内部会计制度缺失
因外部会计制度缺失，导致民办高校内部会计制度千差万别，不但会计制度制定依据不同，会计制度建设也不完善。财务相关制度数量和覆盖面严重不足，内容里也没有体现民办高校的特点，基本都是公办学校制度的翻版。制度规定也多数是原则性要求，具体业务规程少之又少。制度执行弹性较大，往往是财务人员根据自己的理解来执行，甚至有时还存在“看人下菜”的嫌疑。在平时的财务活动中，“特事特办”的现象屡见不鲜，变通、变相变通和“按领导的意见办”也不足为奇。
民办高校办学主体多样，资金来源多元，管理方式与公办学校差别较大。从理论上讲，民办高校管理的难度会更大，只有依据健全的制度规范管理，才能实现健康发展。会计制度的缺失，使民办高校的财务工作不伦不类，没有体现出与公办高校的区别和自身的特点。财务工作的不规范行为在所难免，既影响学校内涵发展步伐，也不符合依法治校要求。
三、民办高校会计制度缺失的影响
无以规矩，不成方圆。民办高校会计制度缺失，毫无疑问将会带来系列负面影响。
（一）外部监督形同虚设
民办高校外部会计制度的缺失，就财务监督工作而言，无论是财务主管部门，还是教育主管部门，都会显得有些尴尬。除了可以依靠《会计法》以外，具体的会计制度没有明确规定，自然进行财务监督也就没有具体标准了。在日常实务中，只能是学校选择了什么具体制度，主管部门就按照什么制度进行监督检查。在监督与被监督的过程中，被监督对象有选择制度依据的自，而监督者却要围着被监督者转，相对弱化了监督职能。久而久之，外部监督工作逐渐由形式代替了实质，没有达到真正的财务监督目的。
（二）内部管理自以为是
我国高校内部管理，是一种典型的政治权力与行政权力交织在一起的行政权力主导模式，学术权力被弱化。在某种程度上讲，我国的高校不是专家治校，高校管理的行政色彩较浓。且不说专家治校与行政管校的谁是谁非，即便是我们普遍认同行政管校，管理也是需要有依据的。而民办高校会计制度缺失的结果，使会计工作无据可依。在具体的会计实务中，随意性较大，容易凭主观臆断取代客观事实。财务工作的复杂性，往往比预想的还要严重。民办高校会计制度缺失，影响的不仅仅是会计工作本身，通过影射作用，无形之中会影响其他制度建设及工作的规范开展，这也是民办高校人治的特点更明显的体现之一。
管理的最高境界就是文化认同。制度的缺失必然影响制度文化的形成，没有制度文化，制度文化的认同也就无从谈起。会计制度的缺失，决定了民办高校财务工作，只能停留在浅层次的粗放管理层面，既不利于学校的内涵式发展建设，也影响依法进程。
（三）社会认可风险增加
制度缺失，增加了行为失范的风险，且在个别民办学校中也确实出现了失范行为。一些新闻媒体，对少数民办学校办学不规范行为，进行的过度渲染和失真报道，加剧了大众对民办学校的不良印象和负面评价。会计制度缺失，无时无刻不对民办高校的财务工作规范造成威胁。一旦出现会计实务行为失范现象，将可能会造成不可估量的损失，甚至是“一个老鼠坏一锅汤”的效果。虽然办学行为只存在于个别民办学校，但事实证明，由于“蝴蝶效应”的存在，会让个别学校的不规范行为，连累整个民办教育。个别民办学校的失范行为，可能会导致社会对整个民办教育的否认，降低人们对民办教育的信任度。
四、民办高校会计制度缺失的对策
（一）统一民办高校会计制度
在国家层面上建立全国统一的民办高校会计制度，是解决民办高校会计制度缺失的第一步，也是关键一步。只有国家统一的会计制度建立起来了，有了可以共同遵循的制度标准，无论是执行还是监督检查，才有共同的标准，结束民办高校会计核算各自为政策、监督检查无据可依的状态。在制定民办高校会计制度过程中，需要注意以下两点。
1.区别对待。民办高校与公办高校的区别，除了举办者和出资人不同外，还有一个明显区别之处，就是民办高校可以以营利为目的。《民办教育促进法》第五十一条规定，民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报。这也就透露出了一个信息，民办高校可以分为以营利为目的和不以营利为目的两种类型。两种类型的性质截然不同，所以适用的会计制度肯定也不应该相同。在制定民办高校会计制度时，就要区别以营利为目的和不以营利为目的两种情况。民办高校在执行具体会计制度时，才能根据学校的性质定位，选择适合自己的制度。会计制度若不区分是否以营利为目的，既不科学也不合理，还会严重打消不以营利为目的的民办高校的办学积极性。
2.以权责发生制为确认计量基础。众所周知，我国的会计确认计量基础包括权责发生制和收付实现制。权责发生制主要适用于企业单位，收付实现制主要适用于事业单位。虽然民办高校既非企业单位，也非事业单位，但其从性质上来讲，更类似于企业。根据民办高校的性质，参照《高等学校会计制度》等会计制度演变趋势，无论是以营利为目的的民办高校，还是不以营利为目的的民办高校，会计确认计量均应以权责发生制为基础。采用权责发生制，既符合会计制度建设发展趋势，也更符合民办高校性质，可以有效防止民办高校法人财产流失。
（二）完善民办高校内部会计制度
在全国统一的民办高校会计制度框架下，各学校要结合本校具体情况，制定具体的配套实施措施。将民办高校会计制度，细化成单位内部的会计工作规程，才能将民办高校会计制度真正落到实处。民办高校只有健全了会计制度，工作开展有了依据，才能规范会计工作的开展。
全国统一的民办高校会计制度，是民办高校会计制度建设的前提，民办高校自身具体的会计制度，是落实民办高校会计制度的基础。二者相辅相成，同样重要，不可偏废。
（三）加大监督力度
监督即监察督促。制定制度是只是执行制度的依据，制定了制度并不等于落实了制度。制度制定的再好，得不到落实也是徒劳。为确保民办高校会计制度得到贯彻落实，要切实做好监督检查相关工作。
1.完善外部监督。财政和教育行政主管部门，在做好前期的宣传和培训工作基础上，要对民办高校会计制度的落实情况做好监督检查。充分发挥新闻舆论监督和社会监督作用，提高社会独立第三方监督积极性，确保民办高校会计制度落实到位。
现代财政制度的内涵篇8
关键词：校园文化；内涵拓展；载体创新
中图分类号：G642.0文献标志码：a文章编号：1674-9324（2013）43-0058-02
大学生思想政治教育工作的重要性受到党和国家前所未有的重视。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》的下发，强调指出大学生对于国家、民族未来发展的重要作用，也更加强调了加强和改进高校思想政治教育工作具有非常重要的战略作用，而高校思想政治教育工作开展的重要载体就是校园文化建设。校园文化是思想政治教育开展的一种载体和途径，健康向上的校园文化对思想政治教育可以起到促进作用，进一步增强思想政治教育的实效，而主题不够突出、引导性不强的或者消极的校园文化则会减弱思想政治教育的实效性。所以校园文化建设重在内在品质的建设。营造健康向上的校园文化氛围能够潜移默化地加强大学生思想政治教育工作成效，因而研究校园文化的内涵拓展和载体创新，提升校园文化的品位具有非常重要的意义。
一、校园文化的内涵
校园文化是指学校所有成员共同创造形成的一切物质财富和精神财富的总和及其创造形成过程。校园文化的提法主要兴起于20世纪80年代，具有极为丰富的内涵，它不是单一的、杂乱无序的，而是多元的、有序的。关于校园文化的分类，理论界莫衷一是，最常见的分类大致分为三类：物质文化、制度文化和精神文化。这三类各自从一个侧面构成了校园文化的重要内涵。所谓物质文化，即是指保证高校日常运营和发展所必需的物质资源和环境，比如校舍、教室、图书馆等教学硬件设施，教师宿舍、学生宿舍等后勤保障资源，以及校园布局、建筑雕塑风格、校园绿化、环境卫生等。所谓制度文化即是指学校在长期发展过程中形成的具有自身特色的管理体制、组织机构、行为规范、规章制度以及生活娱乐方式等。所谓的精神文化是校园文化的核心和灵魂，指学校在发展过程中形成的独特的精神、文化氛围。
二、校园文化载体探析
校园文化的含义非常广泛，指在校园环境中，以全体师生员工为主体共同创造形成的一切物质财富和精神财富的总和及其创造形成过程。校园文化载体作为校园文化的外在表现形式，也具有非常丰富的内涵和灵活多样的表现形式。具体表现为：（1）校园基础设施建设。优美的校园环境、完备齐全的教学科研设备和文体活动设施等是培养学生成长、成才的基础设施。（2）特色的人文景观和校史、校训、校徽、校歌及校庆活动。特色的人文景观成为重要的精神文化遗产。（3）校规校纪和组织机构建设。规章制度和机构建设是形成良好校风，加强思想政治教育工作实效的有效保障。（4）学术文化活动。良好的学风和浓厚的学术氛围及和谐宽松的学术文化环境，是一所大学发展校园文化的必然要求。（5）文体活动。大学里丰富多彩的文体活动，既丰富了校园文化的载体表现形式，又给学生的成长成才提供了广阔的平台，极大地锻炼了学生能力，陶冶了情操。（6）信息网络系统也成为校园文化的有效载体。近年来信息网络的普及应用为校园文化建设提供了新的平台和载体，拓宽了大学的信息来源渠道，也使新媒体进入高校思想政治教育研究工作的视野，并逐渐作为一个重要的阵地被不断地研究。
三、校园文化建设内涵拓展和载体创新的必要性
从我国高等教育发展的轨迹和现状分析，校园文化建设必须走内涵拓展之路。内涵与外延本是逻辑中的一对术语，后被引申到教育界。高等教育的外延发展和内涵发展，在迫切需要高等教育大众化的20世纪90年代，有其特定的含义，即指扩大高等教育投入，以增加师资力量、校舍和办学设施来促发展还是在保持原有教育资源不变的前提下，靠挖掘学校自身发展的潜能来扩大教育规模，满足社会发展需求。在有关专家充分论证的基础上，我们在教育资源有限的前提下采取了内涵式发展路径，几乎所有高校都极力扩招，高等教育规模得到空前发展，但随之而来的问题就是拥挤的校舍和有限的师资，严重地影响了高等教育的质量。为了谋求深远发展，很多高校纷纷建立新校区，以满足招生规模的不断扩大，实际上进行的是外延式发展。如今，我国高校发展的规模已基本适应了社会发展速度的要求，一个更为重要的问题摆在教育者面前：如何提高教育质量？怎样培养出更多高素质的新型复合型人才？内涵发展此时被赋予了新的含义：注重质量和内在品质的发展，但并不排斥必要的数量增加。所以校园文化建设也只有进行内涵拓展，才能作为思想政治教育工作的载体，更好地为高校培养人才发挥作用。而拓展校园文化内涵的重要途径就是进行载体的创新，在突破传统的基础上，使校园文化建设有更长足的发展。
四、校园文化内涵拓展和载体创新的途径
校园文化的内涵拓展就是提高校园文化品位，通过提高校园文化的质量来打造高等学校自身的特色和品牌，为学生营造成长和成材的良好氛围。校园文化的内涵拓展也要依靠载体创新来体现，实现校园文化内涵拓展和载体创新的主要途径概括为三个方面：物质文化拓展、制度文化拓展和精神文化拓展。
1.物质文化拓展。大学是文化传承最重要的前沿阵地，也是人才培养最好的摇篮。许多年轻的高校或者名牌大学的新校区，由于历史原因或者经费不足，给学生提供的是基础层面的校园文化：整齐而有特色的校园建设，整洁优美的校园环境，但是也仅止于此。更高层次的校园文化在此基础上有能体现前辈创业精神和大学发展轨迹的典型建筑、标志物，给人带来无限启迪、催人向上的雕塑等人文景观的保存和创建，对于培养在校大学生的爱校荣校意识，陶冶他们高尚的情操具有非常重要的作用。此外，作为科技发展的前沿阵地，高校应尽可能地为学生配置多媒体、互联网系统、语音室、心理健康与咨询中心等能够开阔学生视野、适应时展步伐的发展性设施。
2.制度文化拓展。基本的制度文化建设是指学校在长期发展过程中形成的具有自身特色的管理体制、组织机构、行为规范、规章制度以及生活娱乐方式等。探索制度文化的内涵拓展问题，就是在现有成就的基础上，充实完善好、贯彻落实好制度文化，使高校的发展有章可循，有法可依，提高管理的效率，也增强学生的团队意识和自律能力。每所高校都有自己的发展特点和历史积淀，能否适应学生的特点、能否与时代与社会的发展保持一致，适时地调整自己的制度文化，力求适应新情况新问题，是一所高校能否时刻清醒冷静地稳步发展的前提和基础。比如社会对大学生实践能力的要求和学生课程学习的冲突如何解决的问题，弹性学制以及学分制如何有效实施的问题等。其次，制度文化怎样贯彻的问题。面对层出不穷的新矛盾、新问题，怎样坚持奖惩分明、张弛有度、一视同仁，又能具体问题具体分析，从动机和客观条件入手，最客观有效地以制度文化为据解决问题，都是内涵拓展与载体创新需要研究的问题。
3.精神文化拓展。精神文化是校园文化的核心和灵魂。精神文化包含观念型文化、智能型文化、素质型文化这三个层面，是相互依存、层层递进的关系。高等教育的内涵是随着社会发展而不断丰富和完善的，树立一种开拓创新的校园文化发展观念，才能使大学发展走在时代的前列。观念型文化，比如校风、校训、师德师风、教风、学风等对高校师生有潜移默化的影响作用。智能型文化体现在教学和科研方面，为学生成长成才营造良好的氛围。比如学校交流和学科竞赛活动的举办、学术讲座和科技创新的开展等。素质型文化则表现在培养良好的校风和开展丰富多彩的校园文化活动等方面。
现代财政制度的内涵篇9
关键词：债务化解绩效评价提升
一、引言
近年来，随着政府全面推进高校化债工作，高校化债能力日益增强，化债效果愈加明显，产生了较为深刻的社会影响。但是与此不协调的是，大量情况表明，目前我国高校的债务状况依然没有得到根本改善，高校化债模式与运作机制在设计与运行上仍然存在许多缺失与错位；高校化债的成绩与效果及其产生的社会经济效应也缺乏有效的评价机制，从而不利于我们正确评估政府化债政策的实施效果，不利于科学指导高校化债的实践工作，不利于推进高校可持续发展和和谐高等教育体系建设。目前江苏省属高校化债工作仍然仅仅停留在如何筹集高校化债资金，如何加强高校新增基本建设项目和新增银行贷款的审批，如何加强经济责任审计、增加政府教育投入等近期目标方面，却没有通过对高校债务风险形成的深层次机理分析，充分考虑如何进行高等教育体制机制创新，如何深化办学体制改革；如何淡化高校管理中的行政色彩；如何真正转变高校办学观念，让教授治学、学术治校的理念真正回归；如何建立现代大学制度，不断增强高校投融资和内涵发展能力，进而从根本上解决高校债务风险的问题等。本文试图在构建高校债务化解绩效评价模型的基础上，采取实证调查与理论分析相结合的研究方法，对当前政府支持背景下高校债务化解的实际效果作些探讨，以期为政府制定、调整与优化化债政策，进一步提高高校化债效益与效率提供新的思路。
二、高校债务化解绩效评价指标体系构建
（一）高校债务化解绩效内涵“绩效”（performance）一词源自管理学，有业绩、效率、效果等方面的涵义。是一个多维概念，包括组织绩效、团体绩效和员工个人绩效三个方面，是指组织、团体或个人在一定期间内为完成某项任务或者实现某个目标所进行的一种投入产出活动。它既强调活动投入的过程，也强调投入以后所产生的结果和影响，其中投入指的是人力、物力等方面的物质资源，产出指的是活动所体现或产生的效果、效率和效益。高校作为一个非营利性机构，高校债务化解绩效显然是一种组织层面的绩效，是反映高校按照政府的相关化债政策所开展的工作及其取得成绩与效果的优劣程度，既包括特定的工作行为或过程，如成立化债工作领导小组、制订分年度化债计划、化债资金的投入、化债过程的监督检查等，也包括化债活动所产生的结果和影响，如高校化债目标完成率、债务规模缩减额、债务风险降低系数、高校负债降低率、公众对高校化债工作满意度等。
（二）高校化债工作过程从系统论的观点看，高校化债工作作为一项复杂的系统工程，包含有特定的工作要素和固有的运作规律，其中要素与运行环节的有机协调与衔接是决定该体系运行绩效高低的关键。纵观高校化债工作体系各要素及相关环节的运行原理，首先，政府要通过加强化债工作组织领导、健全化债工作机制、强化问责和责任追究、建立奖惩处罚机制等措施，积极营造有利于高校化债工作的基础环境，这是政府支持高校化债工作的首要环节，其好坏将直接影响高校化债工作的效益与效率；其次，从经济学的角度，各化债个体要根据设定的化债目标足额投入化债资源，并要使这些资源能得到合理、高效的配置；第三，作为对化债资源投入过程的考察，对各化债个体的化债情况及债务质量进行动态跟踪管理，及时反馈并做出适时调整是保证这些化债资源充分发挥效益的根本途经；最后，从经济性和公平性的角度，作为对产出结果和外部效应的回应，对政府化债政策的实施效果进行合理评价是必不可少的环节，这种评价不仅要考虑其微观的经济效益、经济效率，还要考虑宏观的政策公正性、政策回应度等。根据以上对高校债务化解绩效内涵和运作过程的充分分析，我们在遵循整体性与层次性、定性与定量相结合等原则的基础上，着重从高校化债工作的基础环境、化债投入、管理过程、产出结果和外部效应等五个维度，设计和筛选了由30项具体指标组成的高校债务化解绩效评价指标体系，具体指标如表（1）所示。其中相关评价指标内涵为：F111政府化债控债机制完善度：指政府在建立高校化债资金筹措机制、严格高校新增债务的控债机制等方面的健全程度。F112政府启动化债工作成熟度：指政府在启动高校化债工作前所开展的清理核实、摸清债务底数、锁定债务范围、确定化债目标、制订化债方案、签订化债责任书等方面的准备程度。F123高校化债工作计划可行性：指高校制定的包含化解债务期限、化解债务目标和分年度落实任务等在内的化债计划与学校现有的银行贷款余额、筹资水平、财务状况等的适应性与协调性。F213财政化债资金到位率：指中央或者地方政府按照化债责任书中所承诺的化债专项资金在到款时间、金额等方面的及时性与足额性。F223统筹其他收入偿债率：指高校从民办二级学院、基金会、社会捐赠等渠道筹措的化债资金所占的比重。F511财政投入乘数：指政府财政化债资金投入后所带动的高校其他化债资金投入的程度，其数值等于一定时期内高校化债资金投入总量除以财政化债资金的数额。F512办学成本节约率：指政府或高校化债资金投入后所带来的，在高校银行贷款本金偿还、贷款利息等方面的成本节约效应；F522政策公正性：指政府化债政策执行后导致的与该政策相关的资源的公平分配程度。
（三）高校债务化解评价模型高校化债工作是政府和高校共同面临的课题，因此，评价需要考虑政府、高校及其他利益相关者等多重因素，是一个典型的多层次多目标多因素的模糊性问题，仅靠简单的定性或定量方法是很难做出科学、合理的判断的。本文运用模糊理论的模糊评价方法来进行评价，应该具有较强的实用性与科学性。模糊评价方法是应用模糊关系合成的原理，将一些边界不清，不易定量分析的元素进行定量化评价的一种方法。基本步骤如下：（1）建立高校债务化解绩效评价指标体系，如表1，评价指标集F=[F1，F2，F3，…，Fn]；（2）利用层次分析法确定各指标权重w，限于篇幅，计算过程略，指标权重集wi如表（1）；（3）建立指标评语等级集V，V=[好，较好，一般，较差，差]=[0.8，0.6，0.5，0.4，
0.2]；（4）通过专家评价法确定隶属矩阵Ui=[uij]，uij表示对第i个评价指标作出的第j级评语的隶属度；（5）将权重向量wi与隶属度函数Ui进行耦合，得出评价向量a=wi·Ui=[a1，a2，…，an]，最终评估结果B=a·wt，式中wt是w的转置矩阵。
（四）高校债务化解效果分析（1）数据处理。2011年，作者通过发放统计报表、进行问卷调查、召开座谈会等方式，对江苏省10所高校2008年至2010年的债务化解情况进行了调查分析。此次调查涉及本科院校6所，高职院校4所，共发放统计报表20份，含政府部门4份，发放教职工问卷1860份，发放社会相关人员问卷210份，回收率分别为100%、97.8%、98%。按照模糊评价流程，对定量指标，我们采用步骤4的隶属度函数法进行评价；对定性指标，聘请专家对各评价指标采用以模糊统计实验为依据的等级比重法进行评分；由于数据计算量较大，限于篇幅，计算过程略。最终10所高校主要评价指标的综合绩效指数及排序如表（2）所示。（2）结果分析。综合10所高校债务化解绩效的评价结果及各种统计调查的资料分析可知：江苏省高校化债工作总体绩效较好。无论从各单项指标得分、总指标得分，还是从我们实际调查的情况都可以反映出来，说明高校整体化债工作措施得力、富有效率。其中突出表现在：政府对高校债务管理的效能不断提升，政府投入的化债专项资金所带来的成本节约效应、扩大带动效应和实践示范效应非常明显，政府支持高校化债政策的宏观社会效应和微观经济效率、经济效益较高；高校自身化债的努力程度明显增强，大部分高校超额完成了化债责任书中所设定的化债目标；高校整体债务规模明显缩减，生均债务额呈持续下降趋势，大部分高校债务风险已降至比较合理或安全的区间；化债还促进了高校加强内涵建设，使众多高校摆脱了沉重的债务包袱，集中更多的财力投放到人才培养和教学科研研究上来。但在调研中，我们也看到了高校化债工作中存在的一些亟需改进与完善的地方，如政府化债控债机制的设计与运作不尽完善，化债的校际性差异显著、化债控债的长效机制建设等。绩效评价的结果与江苏省政府相关化债控债政策的实施呈正相关。2008年，江苏省政府在进行了充分调研、论证等工作的基础上，正式启动了省属高校化债工作。为有效推动化债工作，政府除了加强组织领导、确定化债思路，明确化债目标、建立化债责任制等外，还先后建立了化解和控制高校债务规模的4项工作机制。一是建立以高校为主的化债资金筹措机制。规定2008年至2017年本科院校每年需按不低于30%、高职院校不低于25%的比例从学生学费收入中筹措化债资金，按不低于70%的比例从住宿费收入中筹措化债资金。二是建立财政支持的化债激励机制。省财政对本科院校普高学生按每生定额补助1.1万元、高职院校每生定额1万元的标准，5年共计安排122.27亿元化债专项经费，用于支持高校化解债务。三是建立控制高校基本建设规模和新增债务的控债机制。先后出台了《高校基本建设借贷款联合审核办法》、《高校基本建设项目联合审批办法》等文件，为从源头上控制高校新增债务奠定了坚实的基础。四是建立化债资金支出的监管机制。明确对财政化债专项资金和高校自筹化债资金全部实行国库集中支付，直接拨付到高校贷款结算户、债权人等账户，不经过任何中间环节，确保专款专用。江苏省政府所实行的系列化债控债政策，极大的推动了高校化债工作，使10所高校2008年至2010年整体债务规模从74.81亿元减少到2010年底的39.90亿元，净减少34.91亿元，缩减了46.66%；生均债务额从3.55万元减少到2010年底的2.45万元，净减少了1.1万元，下降了30.98%；高校平均负债率从72.8%下降到2010年底的38.45%，净下降了34.35个百分点。
三、高校债务化解绩效提高的对策
（一）政府加大支持（1）深化办学体制改革，完善产权制度。办学体制是高等教育体制的基础，只有改革办学体制才能从根本上带动高等教育投资体制的变革。发达国家高等教育发展的多年实践经验表明，多元化、市场化、社会化并存的办学格局是未来各国高等教育体制改革与发展的总体趋势。在这种办学体制下，不仅可以形成多元化的投资格局，解决高等教育经费的来源问题；而且各办学主体为了争取更多的办学资源，如充足的生源、高水平的师资队伍、更多的教学科研经费等，必须加强内涵建设，努力提高办学质量与办学效益，增强持续的竞争优势。目前，我国政府虽然也在积极推进高等教育的办学体制改革，但改革的广度、深度仍显不够，仍然需要继续探索公立高校的部分或整体转制改革，探索跨行业、跨国界的新型办学形式，探索形成我国多元化、市场化、社会化并存的办学体制的成功路径。同时，须完善产权制度，明晰产权产系，吸引更多的社会资本投资高等教育。（2）建立科学的财政拨款制度。作为高校办学经费的投入主体，财政拨款制度的科学与否直接影响着高校的财务状况。当前我国部分高校出现的债务危机一定程度上是由财政拨款制度的不科学、不完善所造成的。一是改进拨款机制。引入中介机构，改变目前“政府高校”的直接拨款模式，建立由政府、中介和高校三方参与的协调运作模式，避免政府的直接干预，提高财政拨款的科学性、公正性。二是改进拨款方式。改变传统的以学生人数为参考因子的单一拨款方式，引入毕业生质量系数、师资系数、学科系数等内涵建设因子，并把高校内涵建设水平与财政拨款结合起来，对哪些注重内涵建设，教学科研质量好、师资队伍力量强的高校适当增加经费拨款，进一步引导和激励高校改变发展观念，走内涵发展道路。三是探索建立专项绩效拨款制度。财政要进一步整合归并高等教育财政专项资金，规范专项资金设置，并围绕高等教育综合改革的目标要求和促进高校内涵发展的需要，探索建立专项绩效拨款制度，以引导和激励高校加快改革，提高内涵建设绩效。四是建立生均拨款定额逐年增长制度。建立生均拨款定额逐年增长机制是政府增加对高校财政投入，扩大高校理财自的主要渠道，是政府加大对高校基本支出保障力度的重要手段。此外，政府还要积极运用财政、税收等政策，着力构建引导和激励社会资本向高校教育基金捐赠的机制。（3）进一步完善化债控债工作机制。首先，建立高校化债绩效审计与监督检查机制。通过定期的审计与监督检查，督促高校严格按照政府化债政策要求积极筹措化债资金，规范化债资金支出，确保专款专用。其次，建立以高校化债目标为核心的领导干部问责制和责任追究制，并将其纳入领导干部评价考核的内容，确保化债成效。再次，建立高校化债绩效评价与考核机制，并根据评价与考核的结果，按照“奖惩结合，体现激励”的原则，对化债责任意识强、努力程度高、化债成果显著的高校给予奖励；对未完成工作目标，甚至挤占挪用化债资金的高校，视情况给予扣减财政化债专项资金、减少招生计划等惩罚。最后，继续完善促进高校老校区置换的相关配套政策，帮助解决高校老校区置换中存在的问题，同时督促高校加快老校区置换进度，对应置换而不置换的高校应采取一定的惩罚措施，如扣拨或不拨化债奖补资金等。
（二）高校强化管理（1）完善治理结构，建设现代大学制度。建设现代大学制度的重要目的之一就是要促进高校转变发展观念，真正回归教授治学、学术治校的内涵发展上来。而其核心则首先是要完善高校的治理结构。目前，对高校来说，主要应在坚持党委领导下的校长负责制基础上，积极探索设立董事会以及以“教授治学”、“学术治校”为核心的内部治理模式，充分发挥教授委员会、学术委员会等在学校学术研究、教学研究、学科建设等学术事务中的重要作用；同时注重加强对教职工代表大会、学生代表大会、工会组织等治理监督机构的建设，并充分发挥其治理监督职能，加强对高校办学过程的监督。（2）加强经费管理，提高经费使用效益。一是加强收入管理，增强组织收入能力。高校除了要继续增强获取政府财政专项拨款的能力外，还应重视学生收费工作，加大对学生学费的收缴力度；同时积极推动产学研工作、推动科技成果转化和社会募捐等工作，进一步拓宽学校经费来源渠道。二是加强成本管理，降低办学成本。高校应建立健全各项内部成本管理制度，加大对学校水、电、气等能源消耗项目、大宗采购项目及基建项目等的管理力度，堵塞水电、基建、维修等方面的漏洞，杜绝不必要的隐性损耗，节约资金，提高资金使用效益。（3）高校要进一步增强化债责任意识，加强化债控债管理。高校要加强对化债控债工作的组织管理，增强化债控债的责任意识，进一步盘活存量资产，积极推进老校区置换，并将置换所得收益全部用于化债；同时充分挖掘潜力，积极统筹高校的其他非限定性收入用于化债。同时要彻底转变办学观念，树立“大学之大不在规模之大，而在大师之大、学术之大”的理念，坚持走内涵式发展道路。
*本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府支持背景下地方高校债务化解的模式、绩效与机制创新研究”（项目编号：11YJCZH091）及江苏省高校哲学社会科学基金项目“江苏省属高校财务管理体系优化研究”（项目编号：09SJa630009）阶段性成果
参考文献：
现代财政制度的内涵篇10
关键词：财政政策；信息技术；发展
2010年10月，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》指出要加快新一代信息技术建设，力争到2020年新一代信息技术产业成为国民经济的支柱产业。以新一代信息技术为代表的科技成果正以前所未有的速度转化为现实生产力，深刻改变世界科技和经济发展形态，新一代信息技术产业已经成为引导未来五年中国经济发展的新的增长引擎。我国新一代信息技术产业已经具有一定的基础，市场应用需求广阔，因此，围绕经济社会发展重大需求，加快发展新一代信息技术产业，必将促进产业结构的优化升级，从而进一步增强对经济社会发展的带动性，为加快转变经济发展方式提供强有力支撑。
一、新一代信息技术产业的内涵
当前，对于新一代信息技术产业的最新概念界定是2011年3月16日的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，指出“新一代信息技术产业”是七大战略性新兴产业大力发展的重中之重，具体包括六个方面，分别是下一代通信网络、物联网、三网融合、新型平板显示、高性能集成电路和以云计算为代表的高端软件。新一代信息技术产业可分成三个层次：第一个层次是电子核心基础产业。包括软件、集成电路产业以及新型平板产业：第二个层次是现代信息网络产业，包括下一代移动通信产业、物联网和三网融合带动的相关产业：第三个层次是现代信息服务产业，强调应用。包括一些基于网络的应用，如云计算、软件的服务等等。新一代信息技术产业的主要特点是产业范围广、内涵变化快；技术含量高、发展速度快：渗透能力强、带动作用大。近年来。随着信息技术应用的进一步深入，信息技术产业数字化、网络化、融合化的发展趋势日益明显。
二、我国信息技术产业的发展现状与问题
近年来，我国信息技术产业的产品结构不断优化，产业链逐步形成，正在向高技术、高品质、高附加值方向发展。软件和集成电路两大战略性产业快速发展，以彩电为代表的家电视听类产品、计算机类产品快速增长，尤其通信类产品对全行业经济效益增长贡献率最大。信息技术应用日益广泛和深入，国民经济和社会发展信息化推动了“三网”工程(政府、企业、家庭的网络工程)和“十二金”工程建设。汽车电子、医疗电子、电力电子、航天航空电子等行业应用电子产业取得长足发展。产业区域集中度进一步提高。已经形成了珠江三角洲、长江三角洲、福厦沿海地区和环渤海地区“四大产业带”：产业规模进一步向优势企业集中，一批跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团开始形成。信息技术产业作为国民经济的基础产业、先导产业、支柱产业和战略产业，取得了举世瞩目的成就。在国民经济、国家安全、人民生活和社会进步等方面发挥着越来越重要的作用。
虽然我国发展信息技术产业已经具备了一定的基础。取得了一些成效，但仍然面临着一些制约因素与问题：第一，管理体制不完善，发展机制不健全。支持信息技术产业发展的体制机制存在约束，没有形成系统的财税政策支持系统，发展环境有待优化，市场环境亟待培育。第二，产业规模偏小，结构性矛盾突出。由于缺乏有效的宏观调控。一些地区和部门争上热门产品、盲目投资和重复建设的现象屡禁不止：软件和集成电路产业规模小、技术水平低：电信支撑网建设滞后：具有国际竞争实力的大集团公司数量太少；产品结构趋同等。第三，研发投入不足，创新能力不强。缺乏风险投资机制，资本市场很不完善，在科技开发尤其是信息技术基础研究方面投入有限：多数信息企业的科研、设计力量薄弱。并且不掌握核心技术，研发能力不足。第四，财政支持创新不足，产业环境不够稳定。财政支持机制有待进一步创新，资金效率有待提高：产业发展的环境不够稳定和公平，政府对产业、企业支持浮于表面。第五。人才数量偏少，缺乏高层次创新创业领军人物。发展新一代信息技术产业所急需的人才尤其是企业高端人才和一些关键技术的开发人才短缺，制约了企业的快速发展壮大。
三、财政政策支持新一代信息技术产业发展的必要性
财政政策是指一国政府为一定的宏观经济目标而调整财政规模和收支平衡的指导原则及相应的措施。财政政策贯穿于财政工作的全过程，体现在收入、支出、预算平衡和国家债务等各个方面。因此，财政政策是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等组成的一个完整政策体系。财政政策在支持新一代信息技术产业发展上的必要性主要表现为：
第一，财政政策作为政府宏观调控的重要手段，历来都是支持产业发展的重要政策工具。在政府培育和支持信息产业的各种政策手段体系中，财政政策是一个十分重要和有效的手段。发展新一代信息技术产业的核心是自主创新，只有通过自主创新，才能占领技术的战略制高点。而自主创新的正外溢性、高风险性和高投入性往往导致市场供应不足，需要政府采取政策进行干预，校正市场失灵。
第二，新一代信息技术产业在发展初期难以形成有效的市场需求，盈利能力较弱，能否实现快速发展取决于多方面因素，包括技术成熟度、市场前景、产业化能力等，既涉及技术政策，也涉及财政、金融、税收、贸易等政策，具有较强的政策依赖性。国家通过财政直接投入和税收政策的激励措施调节新一代信息产业发展，能够培育和扩大与新一代信息产业相关的市场，能够加快新一代信息产业的发展速度。
第三，国外在信息产业发展上的实践表明，政府强有力的扶持和推动是信息产业发展的关键。在这次应对国际金融危机中。各国政府普遍运用财税政策扶持信息技术产业的发展，加大对信息技术产业的支持力度。借鉴国际经验，我国对新一代信息技术的发展要进行战略指导，及时总结经验和教训。降低新一代信息技术的发展代价和成本；同时，要对新一代信息通信基础设施建设以及核心技术、关键装备的研发和产业化等给予资金支持，并出台细化的有关税收、融资、知识产权保护等方面的政策措施来推动新一代信息技术持续发展和营造良好的发展环境。
四、支持新一代信息技术产业发展的财政政策建议
为加快我国新一代信息技术产业的发展，从财政政策的角度来看。需要政府从以下几方面来加强与改进：