产业政策的重要性篇1
全球化已成为当今世界发展的趋势，这不仅表现为已经到来的经济的全球化，文化的全球化日渐凸显。文化产业已经不仅仅作为一种文化形态，成为一个国家意识形态的组成部分，而且越来越成为一种强大的经济实体，成为经济发展的重要引擎，创造着客观的经济效益，同时，它也是一个国家综合国力最为直观和具体的反映。那么，当前以美国、英国、法国以及日、韩为代表的三种文化产业发展模式，究竟有哪些共同取向，又有哪些不同之处，以下通过几个方面的对比，来进一步分析。
美国是全球文化界的“巨无霸”，是全世界市场驱动型文化产业模式的典型代表，其触角涉及文化产业各门类，可以毫不夸张地说是“十八般武艺样样精通”，这与它成熟的文化产业市场化运作密不可分。有人将美国文化产业的成功归结为“无为而治”：一、没有专门的国家机构来管理文化产业：二、没有一个关于文化政策的正式文件，甚至在官方法律法规文件中从未出现过“文化政策”一词，但纵观美国文化产业发展历程，我们就不难发现，它并不是“无为而治”，恰恰相反，“向全世界推行美国式的价值观念”作为美国文化政策的核心无处不在，渗透到政治、经济、外交等众多的国家战略中。所谓的无为而治仅仅是没有明确的条款，也正是因为少了条条框框对文化企业的束缚，再加上自由主义的经济政策，促使美国从一个文化资源小国变为全球最强大的文化产业国。虽然没有针对文化的明确政策，但是我们可以看到，美国在1790年就颁布了《版权法》，并且历经几个世纪不断完善。美国是世界上最早对文化进行立法的国家，所以美国的文化产业也被称作“版权产业”，严格的版权制度从根本上保障了美国文化市场的有序运行。因此，我们说，对于市场驱动型文化产业模式来说，成熟的市场化运作模式以及完善的法律保障体系是其成功的重要因素，但归根结底，无处不在的文化政策才是确保其傲立于世界文化产业之首的关键因素。
英国、法国是资源驱动型文化产业模式的典型代表国家，拥有丰富的历史文化资源，在发展文化产业的过程中，作为历史悠久的资本主义国家，首先采取的是保护自身文化不被美国文化所冲击，在此基础上，有计划、有针对性地扶持文化团体和文化企业，保障、促进其良好发展。为此，英、法两国都出台了多部相关法律，并不断根据需要适时完善、修订。在政策方面，英国自“一战”之后至今，形成了独具特色的创意产业体系，因此，围绕着创意产业的发展了一系列政策：1993年《创造性的未来》公布，作为国家文化发展战略，全面回答了英国文化艺术发展的战略和部署问题；1998年，第一份《创意产业调查报告》，首次尝试定义和测量创意产业；2001年第二份《创意调查报告》出炉，更为全面详尽地阐述了英国创意产业的门类及其发展情况，从2002年开始，每年《英国创意产业经济价值评估》报告。“2004年创意伦敦”计划启动，旨在推动城市创意产业的发展，复兴城市中的衰落地区，强化城市品牌。2008年，《创意英国报告》，该报告涉及教育、技能、创新和知识产权等多个方面，广泛论述了政府在推动创意经济发展中的角色，在它提出的26条政策建议中，有一半涉及个体技能和地方集群的发展，表明了政府开始将创意经济与其他政策领域密切结合起来，2009年，《数字英国》报告公布，鉴于当前发生的技术变革，报告提出数字技术与创意产业应当彼此融合。”除系统、针对性强、顺应时代等特点外，英国文化政策的另一个突出特点就是，“强调振兴民族文化，加大对严肃艺术的支持力度，完善对文化管理的法律法规，鼓励社会对文化产业的赞助”。
虽然同是采取“保护与扶持”的基本政策倾向，相比英国政府对创意产业的扶持，法国则更加侧重对于本土文化的保护，出台一系列的保护性政策，如：专门制定了《保护和修复历史遗迹法》、《古迹保护法》用于保护修复历史古迹，并且“成立专门的基金会对属于重要的文化遗产，又在文化市场中难以生存的文化团体进行挽救和扶持；对重点文化工作进行重点投资保护，如对卢浮宫、印象派艺术博物馆等中央直属重点工程，不惜耗巨资予以修缮或扩建”，为此，法国还专门设立了一个文化遗产保护司，1996年用于整修历史建筑的预算就高达20亿法郎；以“文化例外”的原则，坚决反对把所有文化问题，包括文化产业纳入到世界贸易组织的商业规范之中，而是将文化领域化为两部分区别参与全球化市场，以此来保护日益受到美国通俗产品侵蚀的民族文化；在世界各地设立法国文化协会，向世界各国积极推广法国文化等等。此外，时至今日，法国依旧采用政府管理和资助的模式，国家每年大约拿出50亿法郎扶持文学、艺术、电影、电视等行业，相反，市场的作用在法国文化产业的发展中表现的不明显。法国最特别的文化政策莫过于，在文化体制中根本没有给“一壁间隔”（国家对文化拨款的间接管理模式）性质的艺术理事会留下一席之地，即“分权化”管理特征不明显，这在当今发达国家的文化政策中十分罕见。随着世界经济一体化的趋势日益加剧，法国在坚持基本文化政策取向的同时，文化产业的发展也开始呈现出一些新趋势，如：文化市场逐步开放，文化市场化趋势逐渐明显；寻求文化产业与旅游、建筑以及信息设备制造业等产业的融合，以构建文化产业新框架；加快文化产业的数字化进程和战略性结构调整，以提升法国文化产业综合竞争力等等。
同是作为资源驱动型文化产业模式代表国家的英国和法国，虽然侧重点各异，但是我们可以清楚地看到，英国围绕创意产业制定了一系列政策，循序渐进地推动着具有英国特色的创意产业在世界的崛起；而法国对于本土文化的保护采取硬性法律法规的形式，看似古板，但在美国流行文化大行其道的当下，有效地保护了法国本土文化的独立性，从而也为日后更好地发展具有本国特色的文化产业奠定了良好的基础。
韩国、日本是典型的政策驱动型文化产业发展模式的代表国家，顾名思义，政策的指引推动，是日韩两国文化产业发展的最根本动力。韩国的文化产业起步较早，20世纪90年代，韩国政府就将文化产业作为国家支柱产业，并在1999年2月制定了《文化产业振兴基本法》，以法律形式界定了文化产业的概念和范围，这为后来韩国文化产业的长期发展提供了有效的政策依据。2000年以后，韩国文化观光部在主要规划中将文化产业表述为“知识经济新产业”、“知识经济核心产业”、“国家战略核心产业”、“国家经济新的成长动力”，可见，韩国通过制定政策的形式，及早明确了文化产业在国家发展中的战略地位，并做出清晰表述。这对于推动韩国文化产业的长期发展可以说是至关重要的。
日本将文化产业成为“内容产业”，由于内容产业不仅自身规模庞大，而且对于带动其他产业的规模增长效应也非常明显，因此在日本很受重视，日本政府制定了许多有利于促进内容产业发展的政策。自2000-2005年间，日本围绕内容产业制定的战略和政策就多达25项之多。2000年《it基本法》、2001年《文化产业振兴基本法》、2002年《知识财产基本法》，2003年知识财产战略本部成立，同年，内容产业专门调查会成立；2004年设立“映像产业振兴机构”，并出台了《内容产业振兴政策》、《知识财产推进计划2004》、《内容产业促进法》等多项政策立法。可以看出，日本在针对文化产业方面的政策立法详尽周密、层层推进，旨在最大限度地保护并推动本国文化产业的快速发展。
综上所述，无论是美国为代表的市场驱动型文化产业发展模式、英、法为代表的资源驱动型文化产业发展模式，抑或是日、韩为代表的政策驱动型文化产业发展模式，首先都离不开相关政策立法的保驾护航。尤其是在文化产业刚刚起步阶段，只有通过政策法律的强有力规范，才能使文化产业的发展从自发走向自觉；只有明确文化产业在国家发展战略中的地位，才能使文化产业的发展找准方向，少走弯路。同时，在大政策的保护支持下，针对文化产业各行业发展的细则必不可少，并且需要不断地根据自身发展需求以及市场消费需求做出相应调整。
我国文化产业起步较晚，从1992年提出“文化产业”概念以来，对文化产业从可否产业化的质疑，到“大力发展文化产业”政策的制定，文化产业已经有了长足的进步和发展。1998年文化部专门设立了文化产业司，负责推动我国文化产业发展工作，标志着中国政府把发展文化产业纳入了政府工作的体系。2002年11月党的十六大报告明确提出“积极发展文化事业和文化产业”、“完善文化产业政策，支持文化产业的发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力。”2003年10月中共中央十六届三中全会决议进一步指出：“经营性文化产业单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。健全文化市场体系，建立富有活力的文化产品生产经营体制。鼓励文化产业政策，鼓励多渠道资金投入，促进各类文化产业共同发展，形成一大批文化企业集团，增强文化产业的整体实力和国际竞争力。”这是我国文化产业持续发展最重要的政策保障。自此之后，全国各省市相继出台各自的文化产业发展规划，积极推进文化体制改革，充分调动全社会的力量，挖掘资源，发挥优势，为文化产业的发展营造了良好的社会氛围。2006年9月，我国颁布了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，2011年10月党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，这是自2007年党的十七大以来，中共首次将“文化命题”作为中央全会的议题；也是继1996年党的十四届六中全会讨论思想道德和文化建设问题之后，中共决策层再一次集中探讨文化课题，其战略部署和政治意义备受关注。2012年2月，根据《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，其中分别从构建现代文化产业体系；形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局；推进文化科技创新；扩大文化消费四个方面详细阐述了如何加快我国文化产业发展，并提出，到2015年，“现代文化产业体系和文化市场体系基本建立，文化产业增加值占国民经济比重显著提升，文化产业推动经济发展方式转变的作用明显增强，逐步成长为国民经济支柱性产业”。可以说这一政策的颁布，标志着我国文化产业已经真正步入了全面启动、加速发展阶段。目前，我国各地区文化产业已依据自身优势逐渐形成特色模式，大致可以分为市场自发型、资源带动型和政府主导型三种。
市场自发型主要是指创意人才出于某种共同的文化艺术追求，集聚于一定具有浓厚文化氛围的环境之内，比如北京798艺术区、宋庄、以古玩为主题的琉璃厂等。在这些集聚区内，艺术氛围浓厚，可以激发创意人才的创作热情和灵感，而创意人员所带来的新思想对原有城市的发展形成冲击，成为城市发展中一道亮丽的文化风景线。随着集聚增强，知名度、认可度也在不断上升，中间组织也慢慢聚拢于此，且各种配套措施也逐渐齐全，从而使得集聚区的品牌效应逐渐增强。
资源带动型主要是指依靠本地丰富的历史文化资源，带动当地文化产业的发展。比如云南，正是利用了当地得天独厚的自然环境资源和民族民间文化资源，充分发展旅游业，同时以旅游业为龙头，带动演艺业、民族工艺品业、文化娱乐业、会展业、出版业等相关产业的共同发展，形成自己特有的文化产业发展模式。
政府主导型主要是指政府主导规划，服务于经济社会功能的文化产业发展模式，以各地兴建的创意产业园区为代表。如上海最早建立的创意产业基地之一，田子坊创意产业园区，就是由英国女设计师克莱尔利用20世纪30年代位于市中心的6家典型弄堂工厂重新设计改建而成的。如今，田子坊汇集了众多的公司展厅、画家工作室、摄影室、演出中心、时装展示厅等等，且每个展厅都风格独特，由此吸引了美国、澳大利亚、法国等20多个国家以及国内100多家创意企业入驻，从而为当地和国家带来丰厚税收。
产业政策的重要性篇2
关键词：产业政策产业政策法宏观调控法
一、产业政策及其法治化的一般分析
（一）产业政策的含义、实质与基本构成
产业政策尽管是20世纪70年代以来才在世界各国广泛使用的概念，但经济学家一般认为，产业政策的实践伴随最古老的产业-农牧业的出现和国家的诞生就已存在了，如鼓励农牧业、抑制商业的政策。现代意义上的产业政策的思想及其实践则是在现代大工业发展的时期开始的。概括地说，产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”应该是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。“产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。为了实现这些经济性的或社会性的目标，产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制。”[①]
产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现特定的政策目标，包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。显然，这种政策是对社会整体利益的维护。“一般说，在产业政策的制定与实施过程中，政府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。这是产业政策的一大特点，并以此与自由经济下的其他一些政府政策相区别。”[②]显然，若从产业政策的目标来看，产业政策对社会整体利益的维护在国际层面上则是为了增强和维持本国经济整体在国际竞争中的有利地位，其实质体现了国家之间的经济竞争。“产业政策是市场竞争的产物，反映一种赶超的思想。”[③]
需要明确的是，在市场经济条件下，政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要补充。现代的产业政策是普遍建立在市场经济的基础上的。
关于产业政策的体系究竟由哪些部分组成，国内外的经济学界并无一致的说法。通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策四部分构成。当然，这个体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，可以根据发展的需要而包括新的内容。国务院在1994年的《90年代国家产业政策纲要》中也指出：“产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。”这里所谓“其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求。例如，可以根据情况将产业国际竞争力政策（产业进出口政策）和产业环境政策（产业可持续发展政策）等包括在内。实际上，各类产业政策中间存在着彼此交叉滲透的关系，难以截然分开。同时，产业政策在各国的侧重点是不同的，并根据各自经济的实际情况而不断进行调整。
（二）产业政策的法律调整与产业政策的法治化
由于产业政策关系到整个经济的中长期目标、各产业间合理的发展比例、一定时期重点产业发展的途径和支撑政策，也关系到全国地区经济的布局和引进国外先进技术及发展民族工业的政策，它所涉及的关系具有长期性和广泛性的特点，因此在强调依法治国、依法管理经济的条件下其仅以“纯粹的”政策形式存在往往是不够的，还需要有相应的法律调整，以对产业政策的制定和实施进行规范和提供保障。对产业政策进行法律调整就是要将产业政策的主要方面法律化。
很多人在分析日本等国产业政策的成功经验时，往往是将产业政策的法律化作为一个重要方面。确实，日本是非常重视对产业政策进行法律调整的。根据介绍，日本产业政策的推行和产业结构的调整，主要是通过经济政策的法律化进行的。这可分为两类：一类是制定“一般法”，如通过对反垄断法的修改，放松对控股公司的限制，促进企业兼并和联合，实现经济规模，提高竞争力；另一类是制定“特别法”，如通过制定各种振兴法、产业结构改善法等，直接影响产业发展。根据法律的作用，日本将有关产业政策的法律分为三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业，通产省制定并经国会通过振兴法；第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业，制定萧条产业临时措施法；第三类是对介于前两者之间，需调整其结构的特定产业，制定改善结构法。这些产业临时措施法有效期一般为5年左右。[④]在经济恢复时期、高速增长时期、产业调整时期和结构转换时期，日本产业政策都是通过围绕当时的产业政策重点制定和实施相应的法律来实现的。其他国家和地区（如韩国、我国台湾等）在制定和执行产业政策中也都重视对产业政策及时进行法律调整。
我国自20世纪80年代以来逐步重视制定和执行产业政策，多年来产业政策对调整我国产业结构，提高产业组织素质，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。但是，在这一过程中也存在着一些不尽如人意的地方，一些方面的产业政策的执行效果不理想。这除了产业政策本身的局限性之外，不重视法律手段在实现产业政策中的作用也是一个重要的原因。因此，要保证产业政策得到有效实施，将产业政策法律化是一个必要的举措。
在对产业政策进行法律调整的过程中，我们还必须强调实现产业政策的法治化问题。产业政策是一种政府政策，也是政府的干预或调控行为，在此领域实行法治就直接表现为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法治的民主实质和要求，其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约，这种产业政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，因为“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”[⑤]所以，对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。“产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定或行为与法相抵触，也必须以法律为准，服从法律的要求。”[⑥]因此，对产业政策进行法律调整不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体的行为，并且后一方面占有更重要的地位。
二、产业政策法的基本涵义与制度体系
（一）产业政策法的概念与特征
产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称。简单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重要组成部分，其基本方面可归为宏观调控法的范畴。
有人基于法理学上关于法与政策的严格区别而对“产业政策法”的提法提出质疑，认为法与政策不能兼容。然而，我们认为使用产业政策法的提法并没有什么障碍。政策在经济学领域中通常有两方面的含义：一是指国家经济发展的基本方针或原则；二是指干预社会经济活动的
政府行为。作为基本方针或原则，政策对计划制定或市场活动、对政府行为和企业行为、对生产和消费等都有指导作用；作为政府干预经济的行为，政策对资源和社会财富的分配或再分配产生影响。在西方经济学中，政策概念一般偏重于后一方面的含义。[⑦]在前一种意义上，即产业政策是指产业发展的基本方针或原则，产业政策法的提法体现了产业政策与法之间的内在联系以及产业政策法作为产业政策的法律化方面的本质。在这种意义上，经济法的其他部分如竞争法、消费者保护法也可称为竞争政策法、消费者政策法，甚至整个经济法都可称为经济政策法。在后一种意义上，即产业政策主要是指政府利用所属的各种职能机构对产业发展或结构转换等的干预行为，产业政策法的提法正体现了其对政府干预产业行为的规范和保障的实质。因此，产业政策法不仅有将产业政策上升为法律形式的问题，而且更意味着制定和实施产业政策的行为受到法律的规范和保障的问题。在这里，姑且将前者作为第一层次的产业政策法，而将后者称为第二层次的产业政策法。
有人主张用产业法或产业经济法来代替产业政策法的称谓。但是，无论是产业法还是产业经济法，其所指的范围都超过了产业政策法的所指，实际上就是对产业经济进行调整的法。它除了产业政策法外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。[⑧]虽然产业调控法与产业政策法的含义较为接近，但由于产业政策的概念在国内外都已是约定俗成，因此没有必要这样去改称。
作为经济法的一个组成部分，产业政策法具有经济法的一般特征，如经济性或专业性、政策性、行政主导性和综合性等。[⑨]当然，产业政策法在体现经济法的一般特征时又有自己的方式，从而形成了其在经济法中的一些特殊性。从产业政策法的基本性质、内容和各国的产业政策立法、执法情况出发，我们认为产业政策法至少具有以下几个方面的鲜明特征。
第一，政策性。这是产业政策法在内容方面的特征。产业政策法实际上就是产业政策的法律化。有的学者认为：“产业政策法是政策与法律相互交叉而形成的一种法律。在产业政策法中，政策是内容，法律是其形式，或者说产业政策获得了法律的表现形式，进而具有法律的一般性质，如规范性和约束力，或者说政策本身就具有法律性质，在这里，政策和法律融为一体。”[⑩]产业政策法的政策性特征主要表现为产业政策法的制定、修改与国家的经济政策密切相关，这决定了产业政策法具有较大的变动性和灵活性，不同的国家以及同一个国家的不同时期的产业政策法在内容和侧重点上往往差别很大。有关产业政策法一般具有较明显的时限性和阶段性，如日本产业政策法所规定的产业政策，无论是支持、发展性的扶持政策，还是救济、援助性的调整政策，都是有一定期限的，很多临时措施法的有效期为5年，也有的是10年。正是这个原因，很多法律在名称上就冠以“临时措施法”，如《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业振兴临时措施法》等。同时，产业政策法在实施过程中往往也会受到政策变化的影响。
第二，社会本位性。这是产业政策法在实质方面的特征。产业政策法保护的既不是单纯的国家利益、政府利益，也不是完全的社会个体的利益，而是同这两者既有密切联系又有明显区别的社会公共利益，即广大人民群众所享受的利益。虽然政府应当是社会公共利益的代表，但政府并非没有其自身的独立利益。“政府在法定的限度内追求自身预算约束的宽松、程序约束的简化、职责履行责任的减轻和模糊化，甚至是办公条件的改善等等，都是司空见惯的常见现象。”[11]在产业政策的制定与实施过程中，一般说来，政府代表的是社会共同利益，但这并非在任何时候都能够自动实现的，而需要在产业政策法中得到体现和保障。以社会利益为本位的产业政策法的调整，包括对某些行业、企业进行规划、引导、扶持、保护和限制等，其所要达到的直接目的都是为了维护社会整体利益，而不是直接为了某个或某些私人（企业）的利益，尽管它在客观上和间接地会对个体利益产生某种积极或消极的影响。产业政策法的社会本位性体现了经济法追求实质正义的基本价值。
第三，综合性。这是产业政策法在形式方面的特征。产业政策法的综合性，首先表现为由产业政策本身的综合性决定的产业政策法的内容的综合性。产业政策明显是综合的而不是单一的，以此为内容的产业政策法也必然具有综合性。其次，产业政策法的综合性表现为其调整方法和实施手段的综合性。产业政策法的调整方法是多种多样的，除传统的民事、行政和刑事的以外，还包括奖励；产业政策法的保障措施也是多种多样的，有人将其分为三大类：一是间接诱导的手段，它包括财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等；二是直接管制手段，它包括了鼓励、允许、限制、禁止等方面，有时还配有配额制、许可制、对工资与价格的直接管制等；三是行政、信息指导手段，它以经济展望、劝告及提供其他信息为表现式样。[12]此外，产业政策法的综合性还表现为其既包括实体规范，又包括程序规范，两方面结合在一起构成完整的产业政策法律制度。
（二）产业政策法的基本制度体系
与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度和产业布局政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。
产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策。产业结构政策针对产业间的资源配置结构优化与调控问题，其实质在于从推动产业结构的合理演进中求得经济增长和资源配置效率的改善。产业结构政策按照政策目标和措施不同，可以划分为多种不同的类型，主要有主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策。产业结构政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策。产业组织政策针对产业内的资源配置结构优化与调控问题，其实质是政府通过协调产业组织中规模经济与竞争活力之间的矛盾（即所谓的“马歇尔冲突”），以建立正常的市场秩序，提高市场绩效。产业组织政策主要包括竞争（反垄断）政策、直接规制政策和中小企业政策。产业组织政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业间的技术结构是供给结构的一个因素，是产业结构的一个侧面，产业技术政策的一些方面可以在产业结构政策的框架中讨论，但是由于它尚不能完全包容在产业结构政策之中，并且由于在知识经济初见端倪的今天产业技术的重要性日益显现，因此产业技术政策完全可以构成产业政策中的一个单独的部分。产业技术政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
产业布局政策是指政府为实现产业空间分布和组合合理化而制定的政策。产业布局的合理化，实质上
是地区分工协作的合理化、资源地区配置和利用的合理化。产业布局政策一般有经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标。虽然产业布局政策是国家社会发展政策的重要部分，确实不能完全包容在产业政策中，但其主要和直接的方面是涉及产业的经济因素，因此还是可以在产业政策的框架中加以讨论。例如，我国作出的西部大开发的战略决策虽然不能仅仅归为产业政策，但它确实带有明显的产业政策的性质。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。产业布局政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整而形成的。
三、我国产业政策法的建立与完善
（一）我国产业政策及其法律化的现状
我国在改革开放以前事实上也存在产业政策，如“以钢为纲”的政策、优先发展重工业的政策、鼓励发展地方工业和乡镇工业的政策等，但没有应用产业政策这个名词，更谈不上严格意义上的产业政策法。我国比较明确和自觉地提出和实行产业政策是从20世纪80年代后半期开始的。
1986年在《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次正式使用了“产业政策”的概念，并对产业发展提出了系统、具体的规划和政策。1987年党的“十三大”报告中提出：“计划管理的重点应转向制定产业政策，通过综合运用各种经济杠杆，促进产业政策的实现”。1989年3月15日《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布，这是我国第一个正式的关于产业政策的规范性文件。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“制定和实施产业政策作为政府管理国民经济的重要职能和调控手段”。为贯彻党的十四大精神和十四届三中全会决定，根据我国经济发展的现状和趋势，1994年4月，国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》，作为今后制定各项产业政策的指导和依据。1996年4月八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了一系列具体的产业政策。
自20世纪90年代以来，国家陆续制定了一些包含或体现相关产业政策性质的法律、法规、规章和其他规范性文件。例如《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》（1992）；《科学技术进步法》（1993）；《汽车工业产业政策》（1994）；《指导外商投资方向暂行规定》（1995，后被2002年《指导外商投资方向规定》所取代）、《外商投资产业指导目录》（1995，后分别被1997年和2002年的《外商投资产业指导目录》所取代）、《促进科技成果转化法》（1996）；《水利产业政策》（1997）；《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（1999）、《关于当前调整农业产业结构的若干意见》（1999）、《鼓励软件业和集成电路产业发展的若干政策》（2000）、《关于加快发展环保产业的意见》（2000）、《中西部地区外商投资优势产业目录》（2001）、《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》（2001）、《国家产业技术政策》（2002）、《清洁生产促进法》（2002）、《中小企业促进法》（2002）等。
以上情况表明，我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。[13]但是，由于种种原因，我国产业政策在制定和实施中还存在一些问题。从法律的角度看，我国的产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的“法律”。而我国目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求-政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，有人认为我国不少领域中只有产业政策而没有产业政策法。从严格意义上讲，这是有道理的，尤其是就前述第二层次的产业政策法而言。
当然，上述产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定。尽管这类“促进型”的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。这恐怕与我国经济立法过程中由部门起草的情况不无关系。或许这是由一些学者所说的是经济法与行政法的分工和价值取向决定的：经济法主要是以实体规范（授予行政权力）的方式实现政府控制经济生活的目标，行政法则主要是以程序法规范（设定行政行为的程序）的方式实现政府控制经济生活的目标；经济法保障政府对市场弊端的控制，实现经济生活的秩序价值；行政法控制行政权力的滥用，保障政府经济调控的适度，确保经济生活的自由价值。[14]但是，法治原则应该是所有部门法都应该贯彻的，在包括产业政策法在内的经济法中同样要得到体现。
（二）在“入世”、知识经济和可持续发展的背景下完善我国的产业政策法
以市场经济为基础的产业政策及产业政策法将在我国发展社会主义市场经济的过程中进一步得到发展和完善。在这一过程中，它无疑要受到多种因素的影响，其中“入世”、知识经济和可持续发展将是最明显和最重要的三个因素，或者说构成了其主要的背景。
我国已于2001年12月11日正式加入世界贸易组织（wto），这标志着我国对外开放以及融入经济全球化大潮的进程进入了一个新阶段。在这种背景下，在遵守wto基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，这是一个十分现实的问题。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，必须在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。有学者认为，今后发展中成员的适当贸易保护要求将主要依赖运用产业政策，这与发达成员并无不同。wto不禁止产业政策的使用，只要这些政策贯彻非歧视原则。因此，产业政策在国际贸易政策体系中的重要性相对增加。[15]虽然我国加入wto以后，对许多领域政府不能再进行干预和“补贴”，对一些行业进行重点扶植的产业政策也将受到限制，但是根据已加入wto的国家的实例，在以下领域政府是可以有所作为的：一是政府投入资金用于提高中长期产业竞争力的技术开发；二是对本国经济落后地区进行扶持；三是对中小企业进行扶持。[16]这些方面也就是我国今后产业政策立法所要解决的主要问题。其中，《中小企业促进法》虽已出台，但其
不少问题还需要通过制定一系列配套的法规和规章来进一步细化。技术创新和西部产业结构调整等方面的法律、法规需要制定和完善。为防止外资企业凭借资本和技术实力，取得垄断地位，垄断我国市场，应加快制定《反垄断法》；同时，加快制定《控股公司条例》、《企业兼并条例》等，为加入wto后的企业兼并联合重组提供法律依据。
21世纪是知识经济的时代，以现代科学技术为核心的知识将成为最重要的经济资源和最重要的生产要素，成为生产的支柱和经济发展的决定性因素。今天，许多国家都通过立法形式制定了自己面向知识经济的产业扶植和产业调整政策，力图有效地组织知识资源，推动结构升级，实现经济知识化的发展目标。在这样的背景下，原先建立在“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的“外生变量”基础上的我国原有产业政策，要转变成“知识、科技成果和技术创新”是经济增长的重要“内生变量”方面上来。这要求我国在制定和完善有关产业政策法时，在内容上必须体现增加无形知识、技术供给，促进高新技术产业化和传统产业高新技术化发展，提高人力资源素质，加强知识基础设施建设的政策导向。无论在主导产业的确定和选择上还是在产业组织政策的确定上，都应体现知识经济的要求。
20世纪90年代以来，可持续发展逐步在我国得到共识并确定为未来的发展战略之一。可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”它强调代内公平和代际间的公平，要求经济增长必须绝对建立在生态基础上，并确保这些生态基础受到保护和发展，以便它可以支持经济的长期增长。在这种情况下，有学者提出了在西部开发中产业政策法的生态化问题。[17]实际上，产业政策法的生态化不仅是在西部开发中要注意的问题，而且具有全局的意义，成为在可持续发展背景下完善我国产业政策法应当遵循的基本原则。在这方面，日本在20世纪70年代以前单纯追求经济增长型的产业政策的失误导致严重产业公害的教训值得我们认真吸取，否则，所谓的“增长的代价”是非常高昂的。这要求我们在制定产业政策时必须考虑到环境保护的要求，以此实施经济结构的合理调整，转变经济增长方式，推动环保产业、清洁生产和生态经济的发展，实现经济发展和环境保护的协调并进。因此，尽管环境保护法已经成为一个独立的法律部门，尽管环境产业政策可以成为产业政策的单独组成部分，但是更重要的还是要将环境保护或者生态化要作为一种理念、原则贯穿于产业政策法、尤其是产业结构政策法的制定与执行之中。
需要说明的是，我国产业政策法的完善不仅要着眼于其第一层次意义上的完善，有“纯粹的”政策上升到法律形式，而且还要特别注意其第二层次意义上的完善，使制定与实施产业政策的行为得到有效的规范和切实的保障。
参考文献：
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[④]参见国家经贸委政策法规司：《运用法律手段推进结构调整-日本产业政策和结构调整法制化的启示》，载《人民日报》2001年9月22日第6版。
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[⑥]陈淮编著：《日本产业政策研究》，中国人民大学出版社1991年版，第23页。
[⑦]参见陈淮编著：《日本产业政策研究》，中国人民大学出版社1991年版，第1页。
[⑧]参见张雪楳：《论产业法的地位》，载于史际春、邓峰主编《经济法学评论》第二卷，中国法制出版社2002年版，第184页。
[⑨]参见史际春、邓峰著：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第55-66页。
产业政策的重要性篇3
内容摘要：我国旅游业发展已开始融入国家经济与社会发展的战略体系，而保证旅游业的可持续发展，健全旅游产业政策是必然选择。旅游产业政策的形成与旅游产业经济的发展程度有着紧密的关系，合理的旅游产业政策能直接为旅游产业的发展服务。本文分析了健全我国旅游产业政策的必要性，构建了政府在旅游产业政策调控中的原则，在此基础上，提出了我国旅游产业政策发展策略和政府的宏观调控思路。
关键词：旅游产业政策必要性原则政府调控
健全我国旅游产业政策的必要性
旅游业在我国国民经济与社会发展中的重要作用受到中央政府的高度重视，旅游业的发展已开始融入国家经济社会发展战略体系。我国政府已在2009年颁布了《关于加快发展旅游业的意见》，意见明确提出“要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业”，总理在《政府工作报告》中曾指出：一是要“完善消费政策积极培育旅游、文化、休闲、健身等消费热点，扩大居民即期消费”；二是要“从改革体制、加大投入、完善政策等方面，鼓励和支持服务业加快发展，尤其要发展物流、金融、信息、咨询、旅游、社区服务等现代服务业”。而保证旅游业的可持续发展，健全旅游产业的政策是必然选择。
产业政策是政府为改变产业间的资源分配和企业的经营活动而采取的政策，旅游产业政策实际上是政府为了实现一定时期内特定的经济与社会发展目标而制定出来的针对旅游产业发展的许多相关子政策的总和。政府一般通过制定产业政策来有效地对旅游经济进行干预。通过制定符合本国国情的旅游产业政策，国家能有效地提升旅游业的国际竞争力，促进旅游业的可持续性发展。健全我国旅游产业政策的必要性主要表现在以下方面：
（一）符合国家产业发展的重点
从经济产业特征和发展前景来看，健全我国旅游产业政策符合我国产业政策制定纲要的工作重点方向。旅游产业是朝阳式的产业，正在处于新兴发展阶段，大力发展的后劲十足。国家把旅游产业确定为第三产业的重点，明确将其作为第三产业中“积极发展”类产业重点发展。
（二）经济发展的客观要求
旅游业的大发展能扩大内需，这是不容置疑的。从发挥旅游业扩大内需的功能来看，加快制定旅游的产业政策是必然的选择。把旅游业确定为国民经济的新增长点，这种提法就是从旅游业扩大内需潜力的基础上论证的。为了实现我国经济的快速与持续的增长，加快制定旅游产业政策也是发展市场经济的客观要求与必然选择。
（三）由旅游业本身的特点决定
旅游业具有依托其他行业及与其他行业有很大的关联性等特点，它的发展会涉及许多部门和行业，需要各个部门之间的有机合作，而要加快发展“大旅游”的局面，往往一个旅游部门或者某一级政府都是不能完成的，需要通过国家的产业政策加以宏观指导，这也是确保国家对旅游业发展有效推动和调控的手段。
（四）旅游政策制定具有现实可能性
目前，我国制定旅游产业政策的条件己经成熟。实践中，我国旅游业发展的方向性、原则性、趋势性问题已经比较明确，这些有利条件决定了我国出台旅游产业政策具有现实可能性。虽然各地方政府纷纷出台了发展本地区旅游业的若干政策，国家也制定了一些相关的政策，但我国还没有出台一整套关于旅游产业的政策。
（五）旅游产业发展面临的问题亟待健全我国的旅游产业政策
旅游业发展速度相对缓慢，不同地区之间的差距更是相差悬殊。基础设施的制约因素大范围存在，旅游业的整体效益难以得到发挥。国内知名的旅游品牌产品少，市场竞争力不强。旅游业的规模化、系列化、产业化程度低，产业结构有待调整完善。国际国内旅游结构不协调，构成旅游产业的各个部分包括食、行、宿、游、购、娱等六要素不协调。旅游景区（点）的综合开发力度不足。相应的旅游产业发展的政策滞后，也没有配套出台融资、技术、税收等方面的优惠政策等。另外，旅游管理机构行使职权缺乏强有力的法律支撑，一直是制约我国旅游产业发展与国际水平同步的瓶颈问题。我国颁布实施的旅游法规远远不能满足现实需要，地方性的相关旅游法规往往与其他行业的管理内容杂糅在一起，因而管理部门在对行业主体进行管理时无据可依。
政府在旅游产业政策调控中的原则
（一）反映客观规律
旅游产业政策具有针对性，要符合产业发展的实际需要，遵循产业发展的客观规律。旅游产业政策的制定需要经过科学预测，这就需要保持政策的预见性，要充分考虑国际产业结构的演进发展动向寻求确立旅游产业所具有的应有地位，并协调好与其他产业的关系。针对各国发展旅游业的经验，探索其中的发展规律，吸取和借鉴国内外旅游业经验与教训，在此基础上，明确我国促进旅游业发展的有效措施，以及防止和避免影响旅游业发展的各种不利因素。
（二）符合产业的现状和发展的阶段性
当前，我国旅游业发展所依赖的一些具体的条件，如基础条件、配套设施、综合环境等与发达国家还存在着一定的差距。在此情况下，产业政策必须处理好政府主导作用与市场对资源配置的基础性作用问题。另外，要明确旅游产业政策在不同的发展阶段出现不同的侧重性。如在旅游产业的起步阶段，政策的导向主要集中于鼓励与支持各方参与旅游基础设施的建设；而在旅游产业转型，并进入持续快速发展阶段，则侧重于如何规范旅游行业部门的运作，提升国际的竞争力、促进旅游产业持续健康发展。
（三）具有前瞻性
我国旅游业起步晚，要想参与国际竞争，在激烈的国际竞争中获得应有的地位，在政策制定中必须采取超前发展战略。在制定产业政策时，要注意适度的预见性和超前性，既要立足当前的旅游业发展实际，考虑旅游业的发展走势和潮流，又要努力使所制定的产业政策在实施中能对未来的发展有一定的趋势性导向。
产业政策的重要性篇4
关键词：战略性新兴产业扶持政策动态能力
日前，扶持战略性新兴产业发展已经被明文列入“十二五”规划，从而成为我国下一阶段经济发展的重要战略选择。在国务院和发改委的推动下，我国政府选择新能源、新材料、高端制造业等一大批对于我国未来经济发展具有重大意义的产业予以重点支持，以此帮助我国消除经济危机的负面影响，培育国民经济新的增长点，带动技术创新的发展和产业结构的重构，从而保证我国经济更为健康、稳定地发展。
战略性新兴产业扶持政策的由来和必要性
（一）汉密尔顿的奠基理论
美国汉密尔顿新兴战略产业扶持政策，不仅成为现代产业政策理论的奠基理论，也确定了战略性新兴产业扶持理论的基本框架。时任美国第一任财政部长的汉密尔顿敏锐地洞察了古典经济理论在发展落后国家经济方面的不足，而向美国国会提交了一份《关于制造业的报告》，提出了在美国运用政府的保护性政策，对于一些重点产业实施支持，通过发展工商业来引导美国的经济发展。然而当时的美国经济理论学界，古典经济理论所倡导的自由贸易、完全市场机制理论和汉密尔顿的扶持新兴制造业思想之间维持了长时期的争斗，最终引发了美国内战（1861-1865年）。战后，扶持新兴产业思想主导了此后美国政府的政策选择，也给美国经济带来了活力。
（二）德国李斯特的幼稚产业保护理论
扶持新兴制造业的思想指导下的美国经济的活力和发展态势，引起了德国经济学家李斯特的注意和思考，并在其名著《政治经济学的国民体系》中系统地梳理和提出了幼稚产业保护理论，构建出一个落后国家保护本国具有战略意义的新兴制造业，利用保护性政策，促进本国经济发展的理论体系。其后德国也正籍其提出的保护幼稚产业理论的指导，才得以逐渐壮大，进而成为世界经济强国。
（三）战后日本产业扶持政策体系的巨大成功
日本产业扶持政策体系的巨大成功带来了现代新兴战略产业扶持政策的新一轮关注。扶持战略性新兴产业思想贯彻最为成功，在理论与实践上取得的最大成果应该属于战后日本的产业扶持政策体系的构建。正是得益于战后日本政府有计划地选择一些对于未来经济发展具有战略意义的新兴产业推行一系列的扶持政策，日本很快从战争的废墟中成长为世界经济强国，日本经验的成功主要是日本政府选择一些创新密集型产业推行有效的扶持政策，而这些日本政府政策扶持的重点产业往往是对当时的日本经济发展具有较为明显外部性的战略性新兴产业，日本通过政府的战略性政策选择，针对这些战略性新兴产业，推行强有力的政策扶持，引导社会资源向这些产业流动，把这些产业发展成为整个国民经济的引擎，从而获得了巨大成功。
历史证明了在现代经济中对于一些关键部门的扶持与干预，对于维持国民经济的稳定发展和引导未来经济发展具有重要作用。
我国战略性新兴产业扶持政策现存问题分析
（一）新兴产业扶持政策的认知程度有待提高
据孟祺2010年对近500个企业调查资料表明，被调查者认知度较低的政策有5项，依次为：基础设施、公共科研平台、专利保护、政府采购和创业投资风险补偿资金，被调研者认知度比较高的政策主要涉及到企业产业化中的资金和科技支持，这些政策短平快，能够很快见到效益，政府的政策具有短期性的特点，而对于对企业具有长期影响的专利保护和公共科研平台等认知度非常低，超过50%的被调研者没有听说过。这说明产业扶持政策的宣传方面有待进一步提高。
（二）新兴产业扶持政策的战略性及相对的长期性没有得到应有重视
现阶段政府扶持新兴产业发展的政策虽然内容较完备，已经有包括财政政策（研发补贴、产业化补贴）、金融政策（贷款贴息、融资担保、创业投资风险补偿资金和风险投资支持）、税收优惠（税收减免、费用减免）、公共政策（政府采购、人才吸引政策、公共科研平台、基础设施和专利保护）等13种方式，但是侧重点不尽科学合理，政府太过注重立竿见影的政策，国家科技部门对创新企业提供了大量的税费减免和财政补助，而对于产业发展最基础的人才和公共平台的建设重视程度不够。政府扶持政策显然缺乏对各项政策的重要性、战略性方面的科学评价和选择。
（三）新兴产业扶持政策的实施及控制不完善
战略性新兴产业具有明显外部性，因为这些产业存在明显的利益外溢，却无法单纯依赖市场机制的运营而实现资源的最优配置。对这些产业进行补助无可厚非也尤为必要。扶持政策甚至可以在决定国内企业的国际竞争力方面充当战略性的角色。如果政府能够针对那些在进入市场初期可能会产生由于市场不足，或者无法达到规模经济而造成的运营成本飙升的产业产品提供一定的产业政策支持的话，那么就可以分担相关企业的成本，削弱其自身的后发劣势，甚至创造出其拥有的国际竞争能力，而把原有的企业赶出市场，从而帮助本国企业抢占全球市场。然而这只是战略性新兴产业扶持政策的理想目标，目标的实现与否还要取决于对政策实施的评价和控制。企业能否真正突出重围，做大做强，具有长期竞争力是扶持政策的最终目标。现阶段的扶持政策没有充分认识到扶持政策的最终目标是使企业最后不需要扶持，即增强企业自身的长期持续竞争力是扶持政策的最终战略目标。政府应对企业自身的主观能动性引起重视，要“授人以渔”。而现阶段对企业的扶持政策没有一套完善的评估机制也就难以确保政策的实施效果。
完善战略性新兴产业扶持政策的建议
（一）充分确立战略性新兴产业扶持政策的重要性和长远性
政府应大力宣传政策的重要性和长远性，使政策的执行者和受益者都对政策的认知程度提高，使政策的透明性和熟悉性有大的提高；另外要重视政策的必要性和长远性，使政策的执行者充分认识到政策的战略性、长期性，而非功利性、短期性。要加大新兴产业的基础性的人才和研发政策的完善和执行。同时企业也要对政策的长远性有足够的认识，从而减少投机行为。
（二）构建以增强战略性新兴产业动态能力为重心的扶持政策体系
1.从企业动态能力的视角构建相应的扶持政策体系具有一定的理论基础和可行性。如何开发和保持竞争优势一直是所有企业关心的问题。自从普拉哈拉德提出核心能力理论后，核心能力一度被认为是企业持续竞争优势的来源。可是随着科技的发展和市场环境的改变，那些一度被人们认为拥有核心能力的企业由于不适应改变了的环境而纷纷倒闭，于是人们开始认识到核心能力存在核心刚性问题，它使企业的核心能力在某些情况下成为企业适应动态变化的阻力。在这样一种背景下，动态能力理论应运而生，由于其强调组织的学习以及对环境的适应，从而能够很好地解决核心刚性问题，所以它一出现就受到了人们的重视，被人们视为企业持续竞争优势的新源泉。
动态能力这个概念首先是由teece等提出来的。teece等将动态能力定义为“整合、构建和重置公司内外部能力，以适应快速的环境变化的能力”，其中，“动态”指的是与环境变化保持一致而更新企业的能力；“能力”强调的是整合和配置内部和外部资源的能力，以此来使企业适应环境变化的需要。由于teece等的定义未能解决动态能力的形成和发展问题，兹奥罗和温特从学习和组织知识的演化角度将企业的动态能力定义为：“动态能力是一种通过学习获得的稳定的集体活动模式，通过动态能力，企业能够系统地产生和调整其运营惯例，从而提高企业的效率”，该定义目前被普遍认可。
目前对动态能力的形成机制和培育方面的研究也已取得了大量可观的成果。研究证实了动态能力的培育、发展与企业的管理活动密不可分，从而也说明了企业主动增强动态能力的可行性。人力资源管理活动能增强企业的动态能力也得到了证实。动态能力的界定，目前较为流行的观点认为在动态变化的竞争环境中，企业就必须相对应地具备根据环境变化动态的更新企业资源的能力、动态收集、分析和利用环境变化的信息的能力、动态的内部组织和整合的能力以及动态的协调其外部关系和进行资源释放的能力。而且这几个方面的维度是动态能力贯穿于企业战略管理过程的微观层面的具体体现，对企业在超竞争环境下获取竞争优势和组织绩效有积极的正向影响作用。此外对动态能力的培育机制方面的研究也取得了进展，组织学习机制和组织创新机制，企业文化、知识联盟都被认为是企业培育动态能力的可行方法和活动。战略性新兴产业的扶持政策可以从以上方面的研究中进行提高企业动态能力方面的尝试和探索。
2.基于动态能力观的新兴战略产业扶持政策体系构建流程。首先对企业动态能力进行调查及测度。按照动态能力构成维度：企业的信息收集和处理的能力、动态的内部组织和整合的能力以及动态的协调其外部关系和进行资源释放的能力等方面进行测度，从而为制定相应扶持政策提供依据；其次，对企业的管理活动和过程即有无促进动态能力的培育方面进行评估并进行相应的激励措施；最后结合企业的动态能力水平及相应的企业绩效进行综合考评，制定相应的奖励措施，同时对不合适的政策进行相应的调整，以使扶持政策也具有一定的动态性。
总之，基于动态能力视角的产业扶持政策，能形成一个较为科学的系统政策体系，克服以往政策的无系统性和部分政策执行者的急功近利和企业的投机行为，并使企业朝着真正具有持续竞争力方面发展，最终实现产业扶持政策的战略目标。
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产业政策的重要性篇5
一、必须从整休上调整林业总政策与具体政策相匹配
当前，国内外对发展林业的呼声很高，然而李我国林业“两危”却日益加剧，其症结何在?我们认为最根本的问题是在国家宏观经济管理的调控上，有许多具体经济政策与国家的总政策不配套，由于小政策不与大政策配套实施，大政策就很难发挥其应有效力。因此，我们巫待解决的是制定与大政策相配套的具体政策，用政策杠杆促进林业大发展。所以，我们认为首先是在主导思想上变“以利润为中心”的以牺牲森林资源为代价的低投入、高产出，低价格，高税利的总政策，为“以营林为基础”的以保护和培育扩大森林资源为重点的高投入、高价格、低税利的总政策，并制定与其相互适应、相互协调的配套政策。使各系统、各部门的政策服从并服务于中央的总政策要求，使各方面的子政策统一于总政策的有序运行之中。根据国家“八五”计划的要求，我们认为具体的配套政策如下:
第一，必须实行林价制度并制定与之相协调的配套政策。针对林业长期存在的价格扭曲、结构失衡、效益低下的问题，尽快全面实行林价制度，改变营林、采伐两张皮的核算体制，林价的收入全部由林业部门支配，建立林业专业银行，实行扩大森林资源专款专用，变价格双轨制为单轨制，这是关系到林业经济体制改革和“治危兴林”成败的关键，否则，林业的自主经营、自负盈亏、自我完善和自我发展的微观机制就难以形戍，治危兴林就没有保障，其它的配套政策，如税收、财政、金融等政策也难以实行。因此，国家在“八五”期间对林业的价格政策即使不能一步到位，也要尽快分步实施。第一步先由各林业企业实行模拟林价，建立企业内部银行，实行内部结算价格，第二步可先由各省(区)或各大林区实行林价;第三步最迟在“八五”期末也要在全国实行统一林价。
第二，必须抓紧研究制定与产业结构政策相配套的产业区域政策。目前出台的《产业政策要点》还是不完善的，•它在很大程度上没有考虑产业政策中不可缺少的一个重要间题，即产业区域政策。国家产业政策并不等于省、区产业政策，也不等于部门或行业的产业政策，二者之间的界定模糊，易出现两种倾向:一是国家宏观产业结构政策出现“长短错位”;二是可能引起新的地区产业结构趋同化，这种趋同必然以牺牲地区优势的发挥以及地区专业化分工效益为代价，尤其是在财政包干的地方，必然会被来自局部利益的实用主义打乱总体布署。因此，必须抓紧制定适合治危兴林要求的产业区域政策。这样，不仅有利于解决产业地域分工向题，也有利于处理好中央与地方之间的产业责任合理分工关系，更有利于国家产业政策的落实。所以，要把林业的发展政策向产业政策结合起来，把国家的产业政策与林业行业和省、区的产业政策结合起来，以避免产业政策短期化、封闭化、低效化和多元化。积极推行具有优化结构效益和区域经济效益的产业政策，产生新的地区分工格局重组。我们认为，应以全国产业政策为依据，紧密结合各林区不同的情况和特点，一对全国产业发展目标进行分解，使产业政策区域化，以形成全国产业政策体系。如:对林业的产业实行政策倾斜，确定投资重点，并在倾斜的方式和力度上增加刚性，并且尽快一步到位，变“输血”为“造血”。以充分发挥林区的比较优势，真正建立起符合本地资源和技术等条件的产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和出口贸易政策，并以此为主体相应建立其它配套政策，包括价格政策、劳动力就业流动政策、国民收入分配政策、教育政策、林区社会保险养老政策等等。进而增强林区经济的扩散度和辐射力，并带动关联产业协调发展，推进横向经济联合和企业集团化，为治危兴林目标的实现奠定坚实的产业基础。
第三，必须制定优惠的财政政策。根据总政策的要求和适应产业政策倾斜的需要，首先，要深化体制改革，尽快实行政企分开，把林业企业办社会、养社会的沉重负担由政府开文统管，以便为企业创造一个平等竞争的良好环境。其次，增加营林投入，实行“以工养林”，即用工业和其它项目的收入，补偿林业的全部利税，建议国家对采育企业实行收支差的财务体制，实行以省(区)为单位的行业包干管理。再次，要改革税制，取消不合理的税费，如停止征收营业税，杜绝重复税制，免征土地税、城市建设维护税、预算调节基金等。同时，要采取轻摇薄赋政策，实行差别税率，尽快制定适应当前治危兴林迫切需要的税目、税率，减少或兼并税费项目，改变当前不分档次，不分产业的统一税率的状况。随着林区产业结构的调整和以木材“三剩”为原料的综合利用产品深精加工规模的扩大，对凡以“三剩”为原料的综合利用产品应全部免税，不能仅限14种(国税〔1991〕100号文件)，特别是对有利于森林资源恢复的税种实行退税、延期纳税或免税。而且，更重要的是要尽快制定林业征税、收费的法律规定，对林业的税费使用和管理实行法制化管理，以避免和杜绝擅自开口子、立名目、乱收税(费)、乱罚款、乱摊派等间题的发生，特别是对林业的减税让利政策，尽快到位，防止“中梗阻”。为此，要做到:(l)明确政策界限和功能。减税让利是合理而又必须的政策投入，而不是单纯的减税让利于企业，如，关于提高企业留利率，过去是统收统支，基本上是财政全收全支。改革后，提高了企业留利率(虽然不尽合理)，但是企业上交财政的基数却不减，而且逐年增加，把企业多创造出来的财富视为财政的让利，这是用过时的标准来衡量新事物，不符合改革情理，又如，提高折旧率，过去和现在都是补偿不足，可现在却把提高的折旧费也视为让利，这种把折旧费列入“税利”进行财政分配的作法属于吃老本的短期行为，还比如，关于税前还贷，这是改变统收统支后搞活企业的变通措施，因为税前还贷中已包含企业的留利，不能简单地认为是财政对企业的让利。(2)针对林业待点，建立一套新的经济分析方法和核算手段，使林业行业与其它行业发展相适应并具有可比性。一是建立一套完整的林业经济效益评价体系，以部门可比为主线，以反映资金使用效率为原则，为分析产业投资环境，制定产业发展政策服务;二是建立产业扶持基金，由国家统泼，专项使用;三是制定一个能够合理规划用材林生产，正确地选择林种、树种，确定科学的经营措施和获得最佳效果的资金来源定量分析方法，使这一方法在经济分析上是科学合理的，在执行中是硬性强制的，并且具有制度化、法律化效力。#p#分页标题#e#
第四，必须根据财政政策制定相协调的投资金融等配套政策。近几年，由于国家收紧银根，对林业的隐定发展，尤其经济体制改革带来了一定影响。因此，一是要制定一个稳定的林业金融政策，调整并完善投资政策，建立林业发展基金特别是营林专项信贷资金，逐步形成营林投入自我积累、自我发展、自我循环的新机制。二是妥延长还款期限，根据不同气候条件和不同林种，适当延沃林业项目贴息贷款的还款期或贴息期，按不同项目分别实行低或无息贪款，甚至减免或豁免，如对生产生活欠帐的基建投资实行豁免本息等。三是建议林业贷款实行政策性优惠基准利率，其差由财政或上级实行统一补贴解决，这些作法在国外已有成功的先例。四是积极创造条件建立全国林业专业银行，实行森林保险政策等。当前，重塑产业结构的关键，是匡正投资流向沿着国家颁布的产业政策倾斜，用投资的倾斜力冲撞不合理的产业结构，以投资结构的裂化组合带动产业结构的调整。就投资政策和投资部门而言，要坚定树立对林业投资的倾斜意识，根据产业发展的序列要求，制定林业投资贷款优先顺序，规划出林业重点产业投资贷款比例，使整个投资增量始终按照国家的产业政策有序分配，特别是针对投资项目与生产流动资金不同步的间题，建议国家在今后确定固定资产投资时应同时核定和安排所需的流动资金，不留缺口;同时，国家应重新核定企业流动资金定额，提高折旧率，以尽快改变企业技改贷款挂帐多、利息负担重的状况。
二、必须创造有利千政策贯彻实施的良好环境
政策贯彻实施的特点:一是广泛性。在对政策的学习和宣传之后，必然影响社会组织及其成员的行为，使社会环境发生相应的变化。二是动态性。政策的贯彻实施是在动态的社会环境中进行的，政策方案与客观实际之间，政策目标和政策手段之间，会经常出现不协调、不一致的状况，这就需要政策执行者不断地对政策进行调整和完善，并贯穿于政策执行全过程。三是统一性。即执行政策和决策过程是统一的，执行政策过程又是动态的，所以，政策执行决不是简单照章办事，而是不.同层次的执行者要根据政策目标的要求和自己所处的环境，选择并实行各自不同的执行措施，使决策和执行达到统一，以免造成“缺陷”。
所谓“政策缺陷”，是指政策选择不当，力度把握不稳不准，以及缺乏实施政策的有效手段与中介。因此，重要的是要有一个好的政策手段。而政策手段的选择，必须要考虑和创造一个符合林业经济运行的现实稳定的宏观政策环境，给林业企业提供强有力的政策支持，这种环境是林业经济运行中各种关系的总和，包括资源状况、管理体制、发展水平、社会背景等诸多因素，而这些因素都制约着政策手段的选择。现在一些地方经济管理部门、经济监督和经济杠杆部门，习惯于按条条框框办事，•搞“一刀切”，未能从扶植、培育林区经济出发，去“放水养鱼”、“先予后取”，结果使林业企业在实施国家优惠政策时，不仅比地方严得多、死得多，而且都不如一些乡镇企业。可见，林业政策的实施，牵涉到横向的各个部门，纵向的各级政府，需要有一个高层次的有决策权威的机构来协调各方面、各层次的权益关系，并作出综合决策，组织实施，以改变目前有制定和颁布政策的机构，但没有机构负责林业政策实施过程中大量的综合平衡、协调决策、监督实施工作的状况。当前，林业政策之所以落实不好，其重要原因之一就是中央和省定的政策与企业之间存在着“绝缘体”，即旧体制的弊端和政策、部门的主体固定及“刚性”利益的矛盾，特别是象林业这样一个多“婆婆”企业，由于利益的多元化，导致企业经营活动层层受阻，又由于地方政府和部门的财权事权界定模糊，企业和地方的矛盾较多。所以，中央应在政策制定中，既要注意政策的开发性，又要注意政策的规范性，只注重开发而忽视规范，政策再好也易出现负效应，尤其是在政策实施的同时，一定要规范好地方政府的行为，即规范好地方政府执行政策和皮用权力的范围和方式等，把执行政策的好坏作为中央政府对地方政府和部门政绩考核的重要标准之一与地方之间的“绝缘体”。，不断健全和完善中央和地方政策的制衡机制，尽快消除横在中央同时，中央在制定宏观政策时，也不能搞“一刀切”。现在企业存在“两怕”:一怕政出多门，政策“顶牛”、“卡壳”，互相打架，二怕政策多变，前后脱节，无所适从。为改变此种情况，当前重要的是决策部门要加强政策协调，不要各吹各
产业政策的重要性篇6
[关键词]投融资；地方政策性投融资；投融资体系
[中图分类号]F830.59
[文献标识码]a
[文章编号]1002-736X(2009)08-0065-04
随着财税、金融、投资体制改革的深入和中央政府与地方政府投资范围的重新界定，地方政策性投融资的资金来源问题日益突出。如何拓展和增加新的资金筹措渠道，是一个亟需解决的问题。本文力图对目前地方政策性投融资的基本状况进行较为全面的剖析，并以此为基础.探索社会主义市场经济体制下，构建地方政策性投融资体系，以为地方政府部门决策提供新的思路。
一、地方政策性投融资理论概述
投资是社会和经济生活的血液，是经济活动主体为获取预期收益而投入经济要素以形成资产的活动。投资活动是社会再生产过程中极其重要的一环，它不仅决定着当前的经济增长，而且影响着经济和社会的未来，是关系国民经济和社会发展的问题。按经营目标的不同，投资可分为盈利性投资和政策性投资。盈利性投资又称经济性投资，在西方也常称为商业投资，是指通过生产经营而获取盈利所进行的投资，一般主要投入到生产或流通领域当中。经济性投资能带来盈利，担负着促进生产发展和社会进步的重要职能，同时也承担着一定的风险。政策性投资又称非盈利性投资，是指用于保证社会发展和群众生活需要，追求宏观经济效益和社会效益而不能带来经济盈利的投资。政策性投资不能带来经济效益，却能带来社会效益。商业性投资的终极目标是获取最大的剩余利润，在赢利性经济活动领域存在的都是这种投资。正是由于商业性投资的目的决定了其主体对微利和非盈利性生产项目没有兴趣，如对一些投资规模大、建设周期长、收益率相对较低的基础设施、部分基础产业等基础性项目，商业性投资一般不愿涉足。但这些项目一旦形成“瓶颈”势必严重影响一国经济的发展，因此从政府的角度考虑必须进行超前投资，大力发展。政策性投资就要承担商业性投资不愿介入或无力介入，而为适应国民经济发展所必须的投资。
地方政策性投融资资金，是依据国家产业政策和地区经济发展战略目标，用于地区内基础产业和基础设施及重点技术改造项目、不以盈利为主要目的(或者说按“保本微利”原则运用)的投融资资金。它包括单纯的政策性财政资金和以财政资金为后盾的政策性信贷资金两大类。跟经营性投融资金相比，地方政策性投融资资金具有如下特点。首先，该类资金一般由地方政府提供或保证，它的使用着眼于国家和地方的全局利益、长远利益，其重心在于宏观经济效益或社会效益，主要用于投资周期长、收益低、风险大的非竞争性产业的建设项目。其次，该类资金的政策优惠往往体现在较低的贷款利率、较长的贷款期限等贷款条件上，或者体现在资金供给程度上。因为在资金十分短缺的宏观背景下，资金的充足供给也是一种政策优惠。再次，该类资金的投入和运用，一般由金融机构或政府委托的投资公司来经营，变投资的行政管理为经济管理。因此，只有把政策性投融资资金的定义及其特点联系起来，才有可能比较全面、正确地把握其划分标准。
政策性投融资是政府为了实现其宏观目标，集中一定的财力物力，并广泛吸收企业和个人投资，用于政府指定项目建设的过程。从范围看，政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动。政策性投资是以社会效益为主，政府决策的投资活动。政策性投资通常集中于基础性项目，这些项目投资规模大、周期长、收益低，难以激起企业投资和个人投资的兴趣，因而要由政府决策，由政府负责融资。政策性融资与政府融资是等同的，都是以政府为主体进行的，以财政作担保。在中央层次上，开发银行负责政策性融资，它依法向商业银行发行金融债券，由商业银行按吸收存款额的一定比例认购，这样就可以把短期的居民储蓄转化为中长期投资，这是开发银行的一个功能。当然，转化途径还有一条，就是由政府向社会发行建设债券，由居民认购。居民进行储蓄行为、债券投资行为，还是消费行为，由利率、投资收益率、社会基准收益率决定。发行债券得到的资金由开发银行统一安排。此外，开发银行还经办预算内财政资金，办理国外政府及国际金融机构贷款或转贷款，向中央银行借款等。在地方层次上，投资公司负责政策性融资，它可以向社会发行一定数量的债券，也可以向银行借款。需要指出的是，政策性投资与政府投资是不同的。政府投资一般投向公益性项目，这类项目没有收入来源，虽然有些也收费，但大多自收自支，必须由政府动用财政资金进行投资。政策性投资以开发银行或投资公司为主体，开发银行或投资公司以参股、控股的形式进行投资。政府在进行政策性投资决策时要征求开发银行或投资公司的意见，开发银行或投资公司具有否决权。
政策性融资与政策性投资是相互联系的。政策性融资只能用于政策性投资，不能挪作它用，即二者具有统一性；政策性融资制约政策性投资，不能形成资金缺口，即二者具有单向制约性。这种制约不仅体现在数量结构上，而且还体现在期限结构上。把政策性融资与政策性投资结合起来研究，有助于项目的系统经营与管理。按照市场经济的运行规则，投资要先明确责任主体，先有法人后定项目，由法人负责筹划、建设、生产经营、归还债务及利息。故而，法人是政策性投融资体系的微观经济基础。
二、地方政策性投融资的现状
20世纪六七十年代，投资公司在西方国家纷纷出现，其主要职能：一是作为矫正市场的工具，贯彻政府产业政策；二是通过发行中长期公司债券，聚集低成本资金；三是投资注重社会效益，不刻意追求自身利益的最大化；四是以参股、控股投资为主，并对外提供贷款担保。和外国政策性投资机构相比，我国政策性投资机构产生的原因与背景有着明显的不同。我国政策性投资机构的基本特征有如下几个方面：一是我国政策性投资机构大多隶属于政府或者归计委(现为改革和发展委员会)等主管部门；二是作为政府授权的投资机构管理经营国有股权；三是资金来源以财政性资金为主，以金融机构借款、债券为辅；四是产生于我国经济转轨时期，不仅作为宏观调控工具，而且为实现政企分开创造条件；五是投资领域过于宽泛，公益性、竞争性、基础性项目都涉足；六是监管体系不健全，投资行为缺乏有效的法规约束。
地方政策性投融资可以说是伴随地方政府的建立而产生的，从20世纪50年代起，财政部门对国有企业实行小型技术措施改造贷款，这种贷款主要用于企业的技术改造，收取低于银行利率的利息属于财政资金的有偿使用，这一投融资活动的开展，调动了企业技术改造的积极性，提高了财政资金的使用效率，可以说这是政策性投融资的初始形式。从20世纪60年代起，支农周转金开始建立，对农业发展起到了积极的作用。从20世纪80年代，较全面地推行财政周转金制度。先后恢复和建立了支农周转金、支持工业企业周转金、支持商贸企业周转金、支持文教企业周转金和支持不发达地区周转金等，并形成了各种基金，对于扶持重点企业，促进经济发展起到积极作用。同时，还建立了专门或主要从事政策性投融资活动的机构，如经济技术开发公司、财务开发公司、投融资公司、信托公司等。
地方政策性投融资活动从偶然自发的活动，向经常的、制度化的活动转变，政策性投融资规模，由小到大，由间接兼营到组建专门机构投融资活动，可以看到，政策性投融资具有强大生命力，它不仅是一种政府行政行为，而且其产生和发展符合经济规律的客观要求；它不仅为增强地方政府宏观调控力度提供了有效的途径和有力的手段，而且对地方经济发展具有强大推动作用。
1998年以来，随着财政职能的转变，国家治理整顿金融秩序，从而停止了财政周转金。人们对地方政策性投融资产生不同的看法，同时也发现政策性投融资存在许多问题，需要解决。
1.认识模糊。对地方政策性投融资的性质和作用认识不一致。仅仅把政策性投融资当作弥补财政赤字，缓解财政困难的权宜之计，未能把财政性投融资当作政府宏观调控的工具。
2.职能含糊。改革开放以来，地方各级政府建立了数千个投融资机构，但是由于缺乏明确的职能定位，往往是政策性投融资与商业性投融资混合在一起，并在一定程度上存在冲击国家金融市场的现象。因此，这些职能定位含糊的投融资机构，往往被作为整顿的对象处理。
3.资金来源不足。目前有一定规模的主要是各类专项建设基金，如交通、电力等，但这些基金的筹集范围只能限定在本行业和本部门，能够筹集的规模与建设需要有较大差距，从社会或其他部门获取政策性融资则比较困难。地方政府所属投资公司不具备融资功能，无法进行政策性融资。邮政储蓄、社会保险、住房基金还不能作为地方政策性融资的来源。
4.政策性融资体系不健全。投融资总体上缺乏以国家产业政策、生产力布局规划等依据，项目上往往存在着目标不明、投向散乱、没有体现政策性取向、急功近利、随意性较大、大量政策性投融资回收困难等问题，并逐渐失去应有功能。
5.管理监督难度较大。由于政策性资金分散于各部门，且各部门及其投融资机构并不是明确地专门从事政策性投融资活动，而往往是政策性与商业性兼而有之，这种投融资机构在功能上的不明确，名义上可以通过商业性投融资活动弥补政策性资金的不足，但实际上经常是政策性投融资的商业化，再加上在分散体制下对政策性资金的筹集、使用、营运没有也很难建立起有效的监督管理机制，使地方政府的政策性投融资意图往往不能得到很好的贯彻实施。
三、发展地方政策性投融资的必然性
1.发展地方政策性投融资是健全地方政府职能的客观要求。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性的作用，市场是现代社会活动与生机的主要源泉。但是市场不是万能的，它有许多与之俱来的缺陷，如公共产品提供不足，市场垄断对资源配置的扭曲，外部效应问题，信息不对称等。对此，必须由政府进行干预，以补充市场机制不足，实现资源的有效配置。
2.发展政策性投融资是社会主义市场经济的内在要求。政府在弥补市场缺陷的同时，还必须缓解瓶颈问题，加大对基础产业、公益性产业、高科技产业等领域的投融资。因此，建立和发展政策性投融资符合社会主义市场经济体制的客观规律。
3.建立地方政策性投融资体系，是实施地区产业政策，促进产业结构合理化、高级化的需要。经过多年来的快速增长，各地区的经济总量都已达到相当的规模，面临着结构调整的艰巨任务。各地区在全国统一的产业政策指导下，根据实际，制定和实施科学合理的产业政策，调整优化不合理的产业结构，克服经济发展的“瓶颈”制约，不断提高产业的技术层次，这对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义。在这一过程中，地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能，可以扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用，成为地方政府产业政策最重要的执行载体，发挥其扶持重点产业，促进产业结构优化的特殊作用。
4.建立地方政策性投融资体系，是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段。由于自然、历史和现实的原因，我国各地区经济和社会发展严重不平衡。即使是在一个省域内，不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷，使得“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”更加明显。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，推动落后地区加快发展，尽可能缩小地区间发展水平的差距，逐步实现地区经济社会的协调发展。
5.发展政策性投融资是投融资体制改革的必然要求。市场经济体制在我国确立之后，国家专业银行向商业银行转变成为客观必然，商业银行必然要遵循信用的安全性、流动性和盈利性原则，实行企业化经营和管理，政府不应直接干预商业银行的信用活动。特别是对于基础产业、公益性项目的投融资，必然要求政策性投融资尽快到位。
综上所述，发展和完善我国的政策性投资机构已迫在眉睫。按照我国投资体制改革和财政对称性转移支付制度的要求，地方政府对大中型基础设施和基础产业建设，按出资比例承担相应的投资，各省(区、市)为促进地方经济的整体发展，加大对基础设施和基础产业的投入，加快发展地方政策性投资机构，就成为必然的选择。
四、地方政策性投融资的原则
1.政策性原则。地方政策性投融资，是政府通过投融资行为来体现政策意图的有效途径。政策性是地方投融资体系的生命线和灵魂，体现着政府活动的目标，通过政策性投融资行为，有利于贯彻实施国家的产业政策，促进主体结构合理化；有利于贯彻实施地区发展战略，促进地区间经济发展协调与平衡，有利于增强政府投融资能力和宏观调控力度，贯彻实施宏观调控政策。
2.计划性原则。计划性是政策性投融资与市场性投融资的主要区别之一。政府在每年编制经济发展和财政预算的同时，制定投融资计划，报经同级人大批准，政府通过投融资计划来调控投融资规模和结构，从而发挥宏观调控的作用。
3.信用原则。政策性投融资活动是政府的信用功能。因此，它的构建和运行必须依据信用原则，遵循信用这一市场经济范畴内在客观规律，通过开展政策性投融资活动，为政府职能的转变创造条件，促进政府对资源配置过程由直接参与决定转变为间接调控管理。信用性是政策性投融资体系的基础。
五、构建地方政策性投融资体系
建立以地方政策性金融机构为中心的完善的地方政策性投融资体系需要一个较长的过程。在目前条件还不完全具备的情况下，可以先对现行的地方政策性投融资体系进行改造、规范和完善。这一方面是为今后建立地方政策性金融机构创造条件，积累经验；另一方面可以尽可能克服一些现行政策性投融资存在的弊病，更好地发挥现行地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用。
1.健全地方政策性投融资机构，完善地方政策性投融资管理制度。首先对现有投融资机构进行规范重组，界定职能定位，划清政策性投融资机构与商业性投融资机构界限，明确政府投融资主体，将现各部门管理的政策性投融资机构，统一纳入政府政策性投融资大体系之内，共同构成一个密切配合，协调联动的有机整体，各级政府政策性投融资机构直接对本级政府负责，业务上按照上级政策性投融资机构的指导，编制政策性投融资预算，将政策性投融资主体取得的融资和安排的各项投融资统一编制到政策性投融资预算之中。
2.进一步完善政策性投融资方向。按照社会投融资的使用方向和不同投融资主体的投融资范围，以及各类投融资项目不同的经济效益、社会效益和市场需求等情况来看，政策性投融资方向应该是基础性项目、公益性项目以及结构优化和调整项目。(1)基础性项目投融资。政策性投融资应重点投向基础产业和基础设施建设。主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投融资量大而收益较低的基础设施和需要政府进行重点扶植的基础工业项目，以及符合经济规模的支柱产业项目、高新技术产业项目。这类项目由政府集中必要的财力、物力，通过投融资主体进行投融资。基础性项目的投融资既要注重社会效益，又要讲究经济效益，按企业行为规则去运作。要充分发挥经济技术开发公司在地方基础性项目投融资中的主体作用。通过职能定位，使经济技术开发公司既成为地方政府投融资的主体，经过批准也成为重要的融资主体，并兼有政府投融资控股(参股公司)的职能。(2)公益性项目投融资。主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保事业的投融资，以及政府机关的建设投融资。由于这些项目主要体现社会效益，必然要求实行政策性投融资。在市场条件下，即使是公益性项目投融资，也必须按照市场化的原则开发与经营，投融资产权有人格化的代表，经济技术开发公司要按照国家有关规定运作资金，开展业务，逐步实现投融资主体人格化，投融资行为市场化。(3)经济结构优化和调整投融资。市场失灵这种市场机制自身的缺陷，决定了仅靠市场这只“看不见的手”开调节经济是不行的，必须同时运用国家宏观调控这只“看得见的手”。因此，经济结构的优化和调整、对新兴产业的扶持以及高新技术产业的发展，都需要运用政策性投融资手段。
3.稳定政策性投融资的资金来源。政策性投融资作为与市场投融资相区别的投融资活动，具有其特殊性，政策性投融资只能活动在市场投融活动所排斥的低收益或根本无收益的领域。所以，其资金运用所获得的收益一般比较有限，这一特点决定它的资金来源比较可靠，资金来源渠道应该比较固定。从现实情况出发，政策性投融资的资金来源可由以下几个方面构成：财政回收的周转金和有偿使用金；财政部门委托银行办理的小型技措贷款，以及基本建设拨改贷等收回的贷款，这部分资金原来就是政策性投融资资金，应该成为新的政策性投融资体系资金来源的重要组成部分；财政逐年安排增加的投融资资金；财政安排的基本建设支出；从国内外金融市场筹措资金。
4.确立科学的考核评价指标。政策性投资机构应主要投资于基础产业，也可为实现政府特定的目标，投资于竞争性行业，它注重投资的外部效应，而非自身利益的最大化。因此，对于这种以增量投资为主的政策性投资机构，不能按一般国有企业，尤其是竞争性行业的企业标准来设定考核评价指标。否则，会导致政策性投资机构片面追求利润最大化，将政策性资金非政策化使用，从而违背政策性公司的本来职责。借鉴国外经验，结合我国实际情况，重点考核如下几个方面：第一，股权收益率(对投资各行业的股权收益进行综合考虑)；第二，基础设施、基础产业项目的资金投入比率；第三，对社会经济发展、就业的影响；第四，投资企业的财务实绩；第五，吸引、导向社会资金投入基础设施、基础产业、支柱产业情况。
5.建立有效的监督管理体系。地方政策性融资机构既不同于一般的商业银行和非银行金融机构，也不同于通常意义上的投资公司，因而除了机构本身董事会监督外，还必须由专门组成的管理委员会或小组承担。委员会或小组负责人可由地方政府领导担任，成员南地方政府经济综合部门负责人，如发改委、财政厅、人民银行以及其他有关厅局负责人参加。政府对政策性融资机构的管理主要体现在以下几个方面：一是政策性融资机构的新建与限消；二是政策性融资机构的职能、任务、经营活动领域、经营目标；三是政策性融资机构经营业绩的考核，是否实现政府的政策目标等。
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产业政策的重要性篇7
1.1财政支持范围狭窄，不能扶持全部文化产业财政政策对文化产业领域中的某些行业有着决策性的偏向，导致目前文化产业的行业发展呈现不平衡的形态。从2009年实施的《文化产业振兴规划》规定，对重点文化产业(如影视制作、演艺娱乐、文化会展和动漫产业等)和骨干文化企业(如成长性良好、竞争力强的文化集团或企业集团)加大财政扶持力度，完善产业政策体系，实现跨越式发展［2］。而面对其他不属于重点文化企业和骨干文化企业的文化企业领域，国家财政给予的支持很少，甚至是没有财政政策支持。而且就今年来各地出台的促进文化发展的财政政策中，由于对文化产业的了解空泛、界定不统一，使得出台的文化产业财政政策在一定程度上不能准确反映文化产业发展的真正需求，仍然不能解决文化产业发展融资难、房租压力大、知识产权保护不力等难题。不能有针对性地对文化产业的各个领域制定切实有效的促进文化产业发展的财政政策。
1.2文化事业投入比重偏小，财政投入比例不平衡首先，从财政投入总量上来看，虽然呈稳步增长的形势，但是财政投入量与其他发达国家相比仍是偏低的，经费投入不足。其中文化事业投入的年均增长率低于同时期国家财政收入的年均增长率，也明显落后于其他公共事业费年均增长速度。同时，从文化事业费(财政拨款)占国家财政总支出的比重来看，前期微微上升，但近年来基本呈逐年下降态势，一直处于0.4%以下且不断回落。所以，不管是从文化产业增加值还是文化事业费投入情况来看，巨大的差距严重影响了文化产业的发展，制约了文化前进步伐。其次，从整体上来看，我国文化产业财政政策投入比例严重不平衡，从理论上看政府对公益性、准公益性文化产业例如博物馆、文化馆、图书馆等投入比例应该相对较高，而对于经营性文化产业需要靠市场宏观调控来控制的企业比例相对较小。但是从我国的国情来看，我们的情况恰恰相反，国家更加注重经营性文化企业，而忽略了公益性、准公益性的文化产业，使得我国整体的文化产业发展呈现的不是稳定、健康、持续的状态。
1.3文化产业财政政策手段较为落后一般而言，财政政策手段包括国家预算、财政投资、财政信用、财政担保、专项基金、财政奖励等。而我国现行财政政策支持文化产业发展的手段与方式还比较滞后，目前仍以财政一次性补贴、多次减免规费、税收减免等传统支持方式为主，缺乏多样化与多元化的支持手段［4］。具体来讲，首先，缺乏国家立法对文化产业发展的财政政策的法律认定，法定支持文化产业的政策内容没有出现。其次，按照有偿原则，通过发行国债、公债、专项债券或者国外政府债券筹融资金，专门提供扶持文化产业发展的财政信用手段严重缺位。相比较于其他发达国家而言，我国财政政策的扶持策略手段较为落后，主要通过政策补贴专项基金、政府采购等方式进行扶持。以保护我国传统非物质文化遗产的财政政策为例，我国主要在财政、税收、融资、信用担保几方面提供综合扶持。反观日本，同样是扶持非遗，日本政府则利用财政、税收等政策组织本国文化民间团体到世界各国举办日本文化特色的茶道、跆拳道、艺妓等表演活动来发展文化产业。这样看的话，我国财政政策的效果和影响力是远不及发达国家的。
2对文化产业财政政策的建议
2.1深入贯彻落实发展文化产业融资平台从文化产业的特殊性来讲，它的投资大、回报期长、风险高、创业期艰难的特性就决定了文化产业的发展必须设立专项的融资平台。从上文分析中可以看出，2014年颁布的《关于金融支持文化产业整形和发展繁荣的指导意见》已经明确提出了要建立专门服务于文化产业的融资平台，但是由于此项政策实施时间较短、仍处于初步发展时期，还有许多的不足之处，相对于众多发展潜力巨大、经济效益较好、迫切需要扶持的文化企业而言，起到的支持力道仍然是九牛一毛。这就要求我们国家财政政策需要继续深入贯彻落实，应当变“文化资金投入”为“文化资本投入”，通过创新市场化资本运作，确立“专业化管理，投资者收益”的发展路线［5］。
2.2平衡财政政策扶持力度，形成稳定持续发展的平衡结构尽管目前，我国已经有了一系列针对文化产业的财政政策，但大都是比较零散的、不完整的、临时的政策。而且大多是偏向经营性文化产业，而对于公益性文化事业却并不突出所以对于大多数财政政策起到的都是“锦上添花”而非“雪中送炭’”的作用，这种状态是非常不利于我国文化产业稳定持续发展的。所以我国针对文化产业的财政政策首先应该平衡营利性文化产业和公益性文化产业的比例，提升公益性和准公益性文化产业的扶持力度，适当放宽对经营性文化产业的管理控制，形成“以市场干预为主，以国家宏观调控为辅”的管理方针，使文化产业的发展形成稳定持续发展的健康平衡结构。
2.3学习西方先进政策，创新财政扶持手段西方发达国家文化产业发展由于起步早、发展时间长等原因已经步入了成熟阶段，相应的，他们关于文化产业的财政政策也比我国财政政策更为科学，所以我们应该学习西方国家的先进政策，吸他国之长，为我国所用。西方国家主要通过采取政府补助、综合援助、财政资金、财政投资与政府财政采购等形式扶持其不同形态的文化产业发展，对于具有地方和民间特色的各种文化遗产与传统文化工艺实施综合财政援助。而我们国家重要的就是要研究和制定既符合市场经济的发展规律，又能扶持文化产业发展的财政政策。在政策支持方式上除了传统的财政拨款等方式，还可以采取项目补贴、贷款贴息、股权投资等多种创新方式来扶持文化产业的发展。
3结论
产业政策的重要性篇8
近年来，随着国民经济不断发展，人民生活水平显著提升，为旅游业的发展带来了诸多发展机遇。为了确保旅游产业有序、健康发展，国家通过制定公共政策，为旅游产业保驾护航。但是市场经济发展速度快、且游客需求也不同，旅游公共政策存在一定滞后性，难以促进旅游产业演进。因此加强对旅游产业演进与旅游公共政策二者关系的研究具有非常重要的现实意义，不仅能够帮助我们找到二者最佳契合点，且能够为旅游产业持续性发展提供支持。
一、旅游产业演进与旅游公共政策概述
旅游产业演进建立在人类主观需求基础之上，与人为性存在非常密切的联系。随着全球经济一体化趋势的发展，旅游产业相似性、差异性特点日渐突出，并逐渐渗透至其他领域。从旅游产业演进时间层面上来看，旅游产业演进按照产生、成长及进化等过程进行，是一项长期过程。
旅游公共政策是政府为了促进并规范旅游产业发展而制定的法律法规、政策办法的总和。政策制定过程中，充分考虑了旅游产业特征、公共管理方向等影响因素。但是受到外部环境的影响，使得旅游产业涉及到的相关型、服务型供给等发生了变化，影响政府理性目标旅游产业自发性演进，形成了双重演进格局。目前，针对旅游业的发展，我国在财务、价格及出入境等方面制定了相关法律政策。
二、旅游产业演进与旅游公共政策之间的关系
（1）旅游产业演进是先决条件
从世界范围来看，旅游产业收益与游客数量呈现平稳增长趋势，具有非常明显的年代特点，整个旅游产业具有较为明显的波动特点，但是旅游格局当中，与经济存在非常密切的联系，出现阶段性波动等现象。旅游经济增长与人们收入、国家经济实力息息相关。国家经济发展速度快，人们生活水平越高，对旅游经济的刺激也就越大，反之，则会阻碍旅游经济的发展。
通过对旅游产业演进与相关政策关系分析可知，旅游产业演进是公共政策形成的基础和前提，直接决定旅游公共政策内容设置。同时，政策能够为旅游产业演进提供法律保障，创建良好、有序的旅游发展环境。在政策执行过程中，能够引导和鼓励旅游产业立足于自身存在的不足，重视对自身调整和优化，不断发挥自身优势。
（2）旅游公共政策是保障基础
国外发达国家在处理二者之间关系取得了成功。经过分析能够发现，旅游产业演进水平直接影响公共政策的社会地位，尤其是由于经济发展对旅游产业自发性演进产生的影响更加明显[1]。如解放初期，二者目标都具有非常明显的政治性特点，但是到了改革开放后期，经济性成为主要特征之一。因此旅游产业演进会对政策目标产生一定影响，还会对政策的管理方式、内容等产生深刻的影响。
三、完善我国旅游公共政策对策
经过上文研究我们已经明确，旅游公共政策在旅游产业演进过程中占据非常重要的地位，为了促使政策积极作用的有效发挥。
（1）建立跨省区域性政策组合
由于我国旅游区域具有多元化特点，针对各省区来说，可以采取区域性差异化发展战略，促使不同区域能够在产业定位、市场战略等方面具有差异性、特色。提出跨省区区域性政策的组合，能够协调产业演进进程，缩小区域之间的差异。过度追求统一、一致并不能够达到预期的效果。尤其是针对发达与欠发达地区，汉族地区与少数民族地区等，要坚持弹性原则，从而为旅游产业演进提供更多制度支持。
（2）确定差异化发展路径
为了缩小各省市旅游产业不平衡，需要公共政策要兼顾统一与差异双重原则，逐渐走出一条差异化特色发展路径，从而促进旅游产业朝着区域协调性方向发展。如针对旅游产业演进处于弱势区的地区，可以选择两条道路[2]。一方面，采取强势的政策，促使旅游产业发展能够紧随经济发展进程；另一方面，借助其他产业带动旅游产业发展，实现对现有资源的优化配置，从而促进旅游产业朝着更好的方向发展。
（3）采取多元政策体系
市场经济体制下，为了促进旅游产业健康发展，单纯依靠上述措施远远不够，应积极、主动构建多层次旅游公共政策体系。一是构建以国务院为核心的协调机构，增设常设机构，以此来解决旅游产业发展中遇到的重大问题，并从立法层面上制定相关政策，考虑旅游部门要求，整合建设、计划及铁路等各项要素；二是提升旅游主管部门级别，促使其能够享有更公平的权力，落实旅游业发展改革等重要任务；三是给予地方政府自主权，促使地方政府能够按照自身实际情况及特点制定针对性政策。
产业政策的重要性篇9
为引导房地产行业健康发展，消除房地产行业快速发展对国民经济的负面影响，中央政府出台了一系列调控政策，由此构成了一个较为全面的房地产行业调控政策体系。这一政策体系运行的有效性关系到调控政策目标能够顺利实现，因此，对房地产行业调控政策体系运行规律进行剖析，有助于更为准确地判断房地产政策的执行效果，以便为房地产行业调控政策的有效制定和实施提供一定的决策参考。
二、房地产行业调控政策体系的构成
房地产行业调控政策体系由行政政策、经济政策和引导政策三个部分所组成。
1.行政政策。
（1）行政管理政策。行政管理是指行政组织和机构运用国家权力对社会公共事务进行管理的活动，主要包括常规性和非常规性两种政策。房地产行业常规性行政管理是指通过对房地产产权产籍的管理来参与调控，规范房地产市场交易秩序，保障房地产交易相关各方的合法权益。土地管理部门和房地产行政管理部门要认真审查企业资质、投资审批程序等，完善行政监管制度。房地产非常规性行政主要是指在某些特定时刻对房地产市场的价格、主体行为或发展环境进行直接干预，如限价政策就是对房地产价格要素的直接干预。
（2）总体规划。从严格意义上说，宏观管理部门所编制的行业总体发展规划并不属于行政政策，但由于这些规划往往体现了相关部门的发展意图，具有政策导向的作用，因此具有行政政策的效果。总体规划主要是通过中长期规划和年度计划两种方式参与房地产调控。政府根据房地产行业的特点、发展前景和重要性等特征制定房地产行业长期发展战略规划，中期规划是长期规划的子规划，属于阶段性规划。年度计划主要是政府根据上年的房地产行业发展情况和对本年度的预测制定年度信贷计划和年度建设用地计划，间接影响房地产开发的结构和规模。计划手段缺乏灵活性，需要配合其他手段共同使用。
（3）专项规划。专项规划主要是指地方政府制定的国土规划、区域规划、土地利用规划、城市发展规划等用以解决特定问题的专门性规划。这些规划的出台确定了城市健康发展的方向和总体框架，地方政府也会按照这些专项规划的要求，根据当地房地产市场的供求情况对房地产开发项目进行审批。因此，房地产行业的专项规划对于政府确定房地产市场相关要素供给量具有非常重要的作用，因此也是房地产行业调控政策体系中的重要组成部分。
2.经济政策。
（1）财政政策。财政政策是政府通过税收和财政支出调节总需求。我国房地产行业现行税种主要包括土地增值税、耕地占用税、房产税、印花税、营业税、契税、企业所得税、城市维护建设税、城镇土地使用税和附加税。房地产税收政策通过调整房地产企业和住房消费者双方收益水平，影响企业供给和消费者需求的决策行为，调节房地产市场的供求关系，进而影响房价。房地产税收政策主要在开发阶段、持有阶段和流通转让三个阶段影响房价。在开发阶段，当税负增加时，房地产企业开发成本增加，房屋供给降低。反之，当税负减少时，房屋供给增多。在持有阶段，税收政策通过调整税负影响房地产收益，进而影响房地产需求。当税负增加时，房产收益率减少，抑制房地产投资热情，居民购房需求降低。在流通转让阶段，税收政策主要是调节税负抑制房地产投机活动，通过打击过度炒房和房地产投机活动影响房价。
（2）货币政策。货币政策是指政府或者中央银行利用利率政策、信贷政策和外汇政策等政策工具来影响经济活动的各项措施。货币政策通过控制货币发行量、控制房地产行业投资规模和控制房地产信贷总规模来影响房地产市场。
货币政策对房地产市场进行影响主要取决于房地产开发商和住房消费者对银行贷款的依赖程度。货币政策主要是通过利率、银行信贷两种渠道调节房地产市场。我国房地产企业50%以上的经营资金来源于银行信贷，大多数消费者的购房资金也主要来自于银行的住房抵押贷款，所以房地产企业和居民对银行贷款依赖程度比较高。当银行银根松弛、利率较低时，企业资金成本降低，房地产企业投资力度会加大，房地产供给会相对增加；另一方面，利率较低时也会刺激居民购房，房地产需求也会扩大。相反，当银根紧缩、利率较高时，企业资金成本提高、所获利润降低，房地产企业的投资就会相应减少；另一方面，居民会把资金存入银行，获得利息收入，并且利率高时购房会增加居民还贷压力，因此，利率提高会抑制居民购房欲望，房地产需求下降。因此，货币政策主要通过调整房地产市场供求关系影响房地产价格的。
（3）土地政策。土地政策主要包括如下三个方面的内容：
①控制土地供应数量。政府通过掌控土地一级市场和二级市场上土地增量和存量的供应权，将土地投入市场，以此控制房地产开发的规模和结构，即通过控制土地的总供给量参与调控。政府出让城市土地按方式可以分为划拨、协议、挂牌、招标和拍卖，其中招拍挂方式是地方政府土地出让的主要方式。
②确定土地价格。土地是房屋建设的基础，土地成本在房地产产品建设总成本中占有极大比重。从成本角度看，建筑材料费、人工费和机械费等费用上涨会短期造成住宅价格上升，但随着人们收入水平提高和其他生产要素供给增加，且材料费、人工费和机械费等费用不会超出社会物价涨幅太多，因此土地价格的持续增长才是住宅价格上涨的关键因素。同时，土地的价格也会在很大程度上影响到地方政府的财政收入。
③优化土地供给结构。政府运用土地政策调控房地产行业的途径已经从重点控制土地供应数量、土地价格渐渐地转到重点合理控制土地供给结构。目前，我国部分地区普通住宅需求旺盛，甚至达到供不应求的程度，但是别墅、高档商品房和写字楼的空置率却非常高。针对这一情况，国家已经出台政策要求优化房地产行业开发用地的供给结构，即在出让土地时对于土地的使用用途进行甄别，调整不同用途土地的供应比例，对于用以解决群众基本需求的土地开放项目予以鼓励，优先满足普通商品住宅的用地供应，限制别墅、高档商品房和写字楼的建设用地供给数量。
3.引导政策。一般来说，房地产行业调控的引导政策主要包括信息引导、舆论引导以及对相关主体的行为引导三种。
（1）信息引导。信息对房地产市场主体的决策具有前导性作用。信息引导主要是通过公开房地产市场相关信息，如房地产成交价格，土地出让的数量、结构和价格、住房信息登记等。通过这些信息的公开，尽量缩小政府、企业和消费者三者之间信息不对称，从而对房地产市场进行调控。
（2）舆论引导。房地产行业调控中的舆论引导主要包括两个方面。政府通过媒体，传播房地产行业调控方向的相关信息，通过形成舆论压力，一方面影响房地产企业的经营活动，另一方面也引导房地产行业的需求者形成理性的住房消费观念。
（3）行为引导。政府通过对房地产市场主体（如房地产开发商、消费者、材料供应商和各级房地产主管部门等）的不规范行为进行警告、教育，使房地产市场能够健康、有序发展。
三、房地产调控政策体系运行的影响因素
1.宏观经济环境。政策是依托环境为载体运行的，政策不能脱离环境而单独作用，政策工具的执行效果在很大程度上取决于政策应用的具体环境。政策与环境之间相互作用、相互影响，分析房地产调控政策的有效性离不开我国的宏观经济环境和社会环境。由于我国经济发展速度较快但市场化程度较低，市场经济体制尚未完全健全，宏观经济环境与发达国家相比具有很多独特之处。宏观经济的运行环境和制度环境能够在很大程度上决定房地产调控政策体系运行的有效性。当调控政策不能适应宏观经济环境变化时，政策有效性就会大大降低。因此，在设计房地产行业调控政策时，应当对宏观经济环境予以考虑，以便降低由于外部环境的制约而对政策执行造成的影响。
2.调控目标。调控目标是调控主体通过运用调控工具所要达到的效果。政府对房地产行业调控的目标是多重的，根本目标是满足人们的“居者有其屋”的住房愿望，并且在引导房地产业健康发展的同时也要促进经济的发展、维持社会稳定、保护生态环境。近年来我国房地产调控目标一直围绕这四项内容展开，但是对目标的优先排序和重视程度稍有不同。在多重调控目标的指引下，政府出台的房地产调控政策具有阶段性和目标多元化的特点。也就是说，在不同阶段，政府制定房地产调控政策目标不同、目标多元化程度也不同。
我国房地产行业调控的长期目标是实现“居者有其屋”，即房地产行业发展与国民经济发展相适应；短期目标则是维持房地产市场产品价格稳定、控制房地产泡沫。现实目标是促进房地产市场产品供求总量均衡和房地产市场产品结构平衡。由于调控目标所具有的的多元性，而不同目标的实现有需要不同的政策工具的支持，因此房地产行业调控政策体系在运行时就需要考虑多种目标以及所需要的政策工具。由于调控工具不同、政策自身内容各异，房地产调控政策实施的效果也不尽相同，因而就会对政策体系的有效运行产生影响。
3.政策设计。房地产行业调控政策体系的运行，还要受到体系内政策的科学性与合理性以及不同政策之间协调程度的影响。
（1）政策设计的科学性与合理性。政府在制定房地产调控政策时，往往会对政策的科学性与合理性进行考虑，避免一项政策过度频繁、反复地使用，尤其是行政命令类型的政策工具。因为行政命令型政策工具虽然能快速、有效的达到政策预期效果，但是过度使用会带来市场失灵的风险。政策具有时效性和滞后性，从政策的制定、实施到发挥效用都需要一定的时间。如果各级政府在制定调控政策时没有注意到政策执行过程中的时滞性，就有可能影响到政策体系的运行效果。
（2）调控政策之间的协调程度。调控政策之间的协调主要是指不同政策之间是否存在冲突、执行过程中是否存在矛盾的地方。政府在制定调控政策时，需要考虑到政策工具之间的冲突性和摩擦性。当选用的政策工具之间的冲突性和牵制性，不仅会增加政策运行成本，也会削弱政策的实施效果。
政策的有效性与政策的科学性、合理性密切相关，与政策工具之间的协调性紧密相连，实行科学的、合理的、灵活的调控政策有助于提高政策有效性。政府部门应该制定科学、合理并兼备规则和灵活性的调控政策，以解决政策可信性和滞后性问题。
4.地方政府的政策执行程度。在制定和实施房地产调控政策过程中，中央政府和地方政府分别扮演不同角色。中央政府制定统一的房地产调控政策，对全国范围内的房地产市场进行整治、规划。地方政府主要是执行中央政府制定的各项房地产调控政策，并负责本地区房地产市场的调控。地方政府是调控政策的执行者，在房地产调控中发挥着重要作用。地方政府执行房地产调控政策的力度和态度，直接影响政策实施的有效性。当地方政府采取积极的态度、高度执行政策与采取回避、不积极的态度、消极的执行调控政策时，会取得明显不同的效果。另外，由于中央政府出台的许多房地产调控政策是应急性质的，具有一定的时效性，需要地方政府及时、有效的落实这些政策，过度拖延的话会致使调控政策丧失效力，影响调控政策的运行效率和有效性。地方政府作为本行政区域内经济和城乡事业的管理者，如果其态度不正确，会严重影响房地产行业调控政策的效果甚至产生干扰作用。
四、房地产调控政策实施路径
1.行政手段实施路径。在我国房地产需求市场上主要把消费者的住房需求分为投资需求和刚性需求。投资需求的消费者所购买的房屋不是用来自住，而是炒房投资的一种方式。刚性需求的消费者购房是用来自住的。我国政府在运用行政手段时经常以行政权力为依靠，通过限制房产价格影响，影响房地产开发商的房屋供给量和购房者的房屋需求量，然后通过房地产市场的供求关系调节房地产开发商的开发行为和消费者的购房行为，进而达到调控房地产市场的目的。
产业政策的重要性篇10
一、农村政策性金融概念透析
所谓农村政策性金融，是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及农村相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产和促进农村经济发展，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加的一种特殊金融活动。农村政策性金融机构一般由政府组建、参股或控制，其经营活动不以商业性金融机构所追求的“盈利性”为目的，而是为了贯彻配合政府的农业产业政策，发挥支农、护农的作用。可以说，农村政策性金融是一种政策性与金融性相交织的特殊金融行为，政策性表现在农村政策性金融的非盈利性、对农业贷款低息或无息的贴补性和对经营农业风险的硬担保性，金融性表现在农村政策性金融机构资金使用的有偿性和效益性。与一般商业性金融相比，农村政策性金融具有以下特有职能：
（一）填补资本市场空缺的职能。农业是一个弱质产业，又是一个低利产业，在自由竞争的市场条件下，它不但不能吸引投资，而且还会产生资金漏出。但它所提供的产品关系国计民生，关系人类赖以生存的自然生态环境，因此需要特别加以支持和保护。在金融领域，支持和保护农业的过程，就是农村政策性金融填补商业性金融按市场原则配置资源后所形成的资本市场空缺的过程。
（二）导向性职能。一般说来，农业投资风险大、周期长、利润低，一般金融机构不愿投资，而个体农民又无力投资，这时由农村政策性金融机构率先对这些项目进行投资，则改善了该项目的投资环境，降低了该项目的投资风险，从而增强了其他金融机构、经济组织和个人的投资信心。而一旦这些项目的投资高涨起来，农村政策性金融机构就可以逐渐减少其投资份额，把投资领域让给民间金融机构和其他经济组织及个人，转向新的开发项目，开始下一轮政府资金对民间资金的诱导循环。
（三）辅导性职能。由于农村政策性金融机构长期服务在农业领域，积累了丰富的经验和专业技术，聚集了一大批精通各类业务的专业人才，可以为借款人提供各方面的服务，如财务分析、经营诊断、提供经济金融信息、沟通外部联系等。不仅可以减小贷款风险，避免呆账，而且也可以提高政策性贷款的使用效益。
（四）执行政府经济政策的职能。与其他产业相比，农业在市场竞争中通常处于劣势，成为难以吸引投资的产业。如果由市场机制自发调节，社会资源在农业和其他各产业之间的配置就会发生严重偏差，甚至会导致严重的结构失衡。而农村政策性金融是从政府的角度，按政府的经济政策意图从事投融资活动，是政府进行宏观调控、干预经济的有力手段。
二、发展我国农村政策性金融的必要性
（一）发展农村政策性金融机构是政府宏观调控的需要。如前所述，与城市改革和发展相比，我国农村的市场化程度大为滞后，在逐步发挥市场机制在农村资源配置方面的基础性作用的过程中，为了弥补市场机制出现的偏差和不足，离不开政府的宏观调控和扶持。而设立农村政策性金融机构作为政府配置资源和调节经济的重要手段和工具，可以将财政政策和金融政策结合起来，更有利于执行国家农业政策和区域发展政策，实现社会公平和各行业协调发展。
（二）发展农村政策性金融机构是保护我国农业的需要。在农业生产中，采用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件、施用化肥、农药、薄膜，以及基础设施建设等，都需要大笔的资金投入。农业资金的来源不外乎两个渠道，一是自身积累，二是外部投入。由于农业具有自然再生产与经济再生产相结合、资金周转期长、抵御自然灾害能力弱、市场风险大等特点，农业自身资金积累速度缓慢，数量远远不能满足需要，因此大量依靠外部资金的投入。农村政策性金融就成为扶持、保护农业的最佳选择。
（三）发展农村政策性金融是深化金融体制改革的需要。发展农村政策性金融，由政策性金融机构专门经营农业政策性金融业务，有利于加强对农业政策性金融资金的集中统一管理，减少各种挤占挪用，保证良性循环，提高使用效益。而且，运用政策性金融手段保护农业也是世界上市场经济国家的通行做法。
（四）发展农村政策性金融有利于调整农业产业结构、增加农民收入。国家通过农业政策性贷款投放，加强农业基础设施建设，发挥水利、电力等工程对农业的保护和支持作用，支持并促进农业科技的开发与应用，有利于加快传统农业向现代化农业的转化，提高农业综合生产能力，必然会使农民获得实际的利益。
三、我国农村政策性金融发展现状
我国目前发挥农村政策性金融作用的机构主要是中国农业发展银行。目前在其制度建设、资金来源与管理、资金运行效率、经营质量等方面，仍然存在一些问题，从而影响到中国农村政策性金融制度的发展和完善。
（一）从外部环境看，主要问题有：
1、农村政策性金融机构的经营与管理缺乏法律支持。作为我国农村政策性金融机构的中国农业发展银行成立于1994年，但规范农村政策性金融活动的相关法律却迟迟未出台。农村政策性金融机构的性质、职能、地位及其与政府关系，没有得到法律确认，农村政策性金融的管理和运营缺乏必要的法律保障。
2、农村政策性金融机构与各种外部组织机构的关系还不够协调。农村政策性金融制度在我国还是新兴的金融制度，这种制度服务的金融客体、金融产品，在其质量、效益等方面，存在着许多“稚弱”特征，尤其需要财政部门和中央银行在政策上给予扶持和保护。但目前我国农村政策性金融机构与中央银行、商业银行、财政系统、地方政府、企业等的关系还没有理顺，还存在诸多不协调之处。典型的如把政策性贷款当成财政拨款，挤占、挪用政策性贷款的现象也屡见不鲜。
（二）从中国农业发展银行自身来看，也存在许多需要改革和完善的地方：
1、农村政策性金融机构设置不合理。我国的农村政策性金融机构目前主要是中国农业发展银行，农发行的机构只设立到县，未能深入到乡村。而且我国的农业政策性金融采取了政府主导的经营模式，完全排斥了民间的参与合作，农村政策性金融体系相当不健全。此外，农发行的机构设置未能充分体现我国区域发展差异的特点，其机构设置基本是按行政区划分布，难以充分发挥其支农职能。
2、资金来源制度与负债结构不合理。目前中国农业发展银行的资金来源主要是财政拨付资本金和向中央银行借款，其他形式如业务范围内的开户企业存款、发行债券、同业拆借和境外筹资等所占比重过小，存在严重的结构不均衡问题。资金短缺是我国农村政策性金融难以有效发挥作用的重要原因之一。
3、资产运用与管理制度方面的问题。（1）收购资金责任制难以落实，银行垫付财政、企业未到位资金现象严重。尽管收购资金责任制有所要求，但实际执行中，在银行与财政、企业等部门之间，中央和地方之间，至今仍未形成对各自所承担的收购资金责任的统一认定标准，致使资金筹措责任模糊，尤其是财政和企业职责不清，地方政府难以有效协调。（2）政策性财务挂账数额大、消化缓慢。政策性财务挂账是粮棉油企业执行政策性任务而财政拨补缺位及其大量积累相应补贴，从而形成的。这类呆账消化难度较大。（3）企业不合理占用政策性收购资金现象依然存在。从客观上看粮棉企业虽然从事政策性业务，但作为相对独立的经济法人，法律赋予其自主经营、自我发展的权利，无论是政策性粮棉油收购资金还是一般经营性资金，只要银行贷款一经放出，实际上就由企业支配，资金运用的主动权掌握在企业手中，而银行则处于被动的监督地位。这样企业在利益驱动下，面对条件优惠的政策性资金，主观上必然存在挤占挪用的可能，并通过多头开户、直接挪用等方式转化为现实。（4）信贷资产质量低下，风险程度较高。中国农业发展银行存在着信贷资产质量低下、风险较高的状况。在以往的粮棉油收购贷款中，只有不到2／3的贷款形成了政策性物资，而仍有1／3以上的政策性贷款，在不同主体间因被不合理占用而发生流失，而且已发生的各种挤占挪用数量较多，清理难度极大，实现收购资金的良性循环难度很大。（5）总体信贷结构严重失衡。目前中国农业发展银行信贷资金投向，用于粮棉油流通环节特别是粮食流通环节比重过大。这种资产运用结构与中国农业发展银行行使全面支持农业发展的功能，是不相称的。从国外许多国家农业政策性资金运用的一般规律来分析，在多数发展中国家，农业政策性金融的支持农业的重点侧重于农业产前和产中领域，只有当经济发展到一定阶段以后，才逐渐将资金向流通领域转移。农发行在流通领域投入过多的信贷资金，使以“政策性”名义使用的支持农业的贷款在实际运行中脱离了农村系统的资金运动。对于以支持农业和农村发展的农业政策性银行来说，其资金运用结构失衡，与其发展功能相比极不相称。
四、发展我国农村政策性金融对策建议
党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，其中一个很重要的方面是要解决好“三农”问题，需要充分发挥农村政策性金融的扶持作用。而且为了应对加入wto对我国农业的冲击和挑战，也必须充分发挥农村政策性金融的支农作用，加大对农业的支持和保护力度，促进农业和农村经济发展。
(一)建立农村政策性金融法律体系。农村政策性金融机构作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，必须通过制定法规，将其全部经济活动纳入法制化的轨道。当前，健全法规的一项首要任务是要争取尽快出台《中国农业发展银行条例》，进一步明确农业政策性银行的地位、作用、权力和职责，增强经营自，规范其经营行为。
(二)健全农村政策性金融组织体系。目前，农发行的机构只设立到县，名为支持农业，却与广大农民没有面对面的联系，扶农很难扶到点子上。而农村信用社作为集体所有制的合作金融组织，与农民联系密切，但因其资金能力有限，只能提供小规模的短期贷款，不能在更深更广的层次上实施对农业的开发和支持。因此，可以考虑把农村信用社的行业管理任务交给农发行。农发行可以直接对大中型农业企业、农场主发放金额大、期限长的贷款，也可以将筹集到的资金委托农村信用社，由其发放金额小、期限短的贷款给农民。农村信用社交托农发行进行管理，可以很好地实现优势互补，建立起“政府主导，民间参与”的农村政策性金融经营模式，更好地发挥农村政策性金融的支农作用。
(三)拓宽融资渠道，降低融资成本。要进一步完善农村政策性金融的筹资功能，通过多种方式筹集政策性支农资金，减少对中央银行基础货币的依赖。一是增加财政资金来源。增加财政预算内开支的支农资金、国家基本建设投资中农业投资和信贷资金中农业部分的比重，并集中由农村政策性金融机构负责统一发放、管理和收回。二是扩大农村政策性金融债券的发行量，要求各商业银行按存款增长的一定比例购买政策性金融债券，以扩大中长期开发性信贷资金来源。三是将邮政储蓄和社会契约性储蓄机构的一定余额资金纳入政策性投融资体系。四是引导民间资金协同融资。可以考虑在给予基础项目政策优惠的基础上，加强政策性金融与商业金融的相互配合。五是启动境外筹资，面向国外发行债券和尽量争取外国政府或国际金融机构的优惠贷款。