城乡社区治理体系篇1
【关键词】新型城镇化社区治理创新
新型城镇化是可持续发展的城镇化、协调发展的城镇化、以人为本的城镇化。在当前我国新型城镇化发展过程中，越来越多的农民不再是跟风般地向大中城市w徙，而是就地进行非农就业，改变了传统的农村生产、生活方式。在这个过程中，如果政府能将城镇化与产业融合，通过完善当地的公共基础设施，提高公共服务供给水平，就能逐步实现就地城镇化、农村城镇化，逐步完善中国经济社会。而这些新型的农村社区，既不同于传统的农村社区，也不同于一般的城市社区，具有自身的特殊性，因而其社区治理必然具有自身特点。
所谓新型城镇化进程中农村社区治理创新，指的是在根据当地城镇化过程中新产生的农村社区，在新型城镇化的内涵的条件下，结合社区治理的特殊性，通过治理理念、治理方式、治理手段的创新变革，从而实现社区良好治理的过程。具体来说，在新型城镇化背景下，加强农村社区治理创新
一、根据城乡统筹发展，站在构建新型城乡关系的高度，有序变革新型农村社区治理。
城乡发展一体化是统筹城乡发展的根本目标。但城乡发展一体化并并不是城乡发展一样化，而是通过加大农村公共服务建设力度和农村治理变革，实现城乡公共服务均等化，建造新型城乡关系。在新型农村社区建设过程中，各级政府要切实提高投入力度，特别是在水、电、燃气等基本生活设施公路、绿化、社区卫生、安全保卫等公共实施建设方面，要按照不低于城市社区公共服务平均水平的要求为农村社区配置资源，以保障其生活的基本运转；结合新型农村社区现有的社会发展条件，考虑农村社区居民公共需求的多元化特点，有针对性地提供商贸、教育、医疗、养老、文化、健身、娱乐等服务，提升村民的生活质量；从实际出发，按照新型农村社区治理的特殊性要求，逐步健全组织管理体制，完善工作机制，探索适合新型农村社区特征活设施以及管理方式，提高管理水平。
二、根据新型农村社区各自本身的特点，重置农村社区治理体系。
社区管理体制是社区管理主体在社区资源配置、社区事务管理、社区关系调适等领域中的地位、作用以及相互关系、运作方式。新型农村社区治理中存在三个主体：村居民群众、社会组织和乡政府。
顺应城镇化发展趋势，根据新型农村社区的特点，探索构建社区服务中心、社区建设协调委员会和社区社会组织等组织框架，形成以社区服务中心承接政府公共服务、社区建设协调委员会主导社区民主协商和社区自治、社会组织参与自治和社会协管为内涵的社区组织管理体制，完善农村社区治理体系，促进社区居民的社会融合。
三、理顺政府管理与基层群众自治的关系，实现政府社会管理与基层群众自治良好而有效的衔接。
乡村关系是村民自治的核心问题之一。新型农村社区治理要坚持以社区自治为基本原则，首先要调节好好村民自制体系与行政管理体系之间的关系，依法完善关系定位，理清乡村关系。其次，新型农村社区是介于农村和城市社区之间的特殊形态，其自治到底是依据哪项法律尚未明确。但在群众自治与政府管理的关系问题上基本精神是一致的，这就是乡镇政府与社区之间是“指导与协助、服务与监督”的关系，这意味着政府对社区负有指导和服务的义务，社区则代表居民群众对政府部门的工作予以协助并进行监督。据此，实践中要对乡镇政府与社区之间的所有相关工作进行明确的清理，划清在这些基层管理和服务工作中，乡镇政府及其部门与社区之间的权利义务关系，严格分清政府与社区的各自
职责。
在理清政府与社区关系的基础上，要以公共服务和社会治理为纽带，建立起政府社会管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和社区居民依法自治良性互动的新型农村社区治理体制。这就要求推进政府职能转变，建设服务型乡镇政府，促进政府工作重心下移，加快公共管理社区化步伐。乡镇服务型政府建设的首要任务就是发展农村社会事业，提供公共产品和服务，做好农村社会管理，而农村社区建设的首要内容也是农村基础设施建设和有效的社区治理。乡镇政府和社区自治组织的工作在这里有农村社区治了交集，为理顺乡村关系，构建政府与社区的衔接和互动提供了可能。
四、注重社会组织的培育，发挥社会组织作用，善于引进市场和社会力量参与社区治理。
发挥社会组织作用，增强社会自治功能，这是新型农村社区治理极其主要的一个环节。社会组织能够凝聚社会力量，引导居民参与联结，实现利益表达有序化，能够在反映民众诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面发挥积极作用。基层政府要努力培育并发展公益类、慈善类和服务类为重点的社会组织，使其与政府管理形成合力，共同推进基层社会治理创新。
农村社区治理离不开政府和社区自治组织，但市场和人民的力量也不应该忽视，在发达地区的社会管理实践中，市场和人民的力量不仅参与社区的管理和服务中，而且作出了卓有成效的贡献。社会力量隐藏在广大群众之中，积极依托和运用社会的力量包括市场力量进行社会治理，是实现社会治理有效性的重要途径。要采取有效措施，鼓励和动员社区居民变被动管理为主动参与，引导和激励社会力量和市场力量参与社区治理，构建民众表达和联结的载体，形成广泛持久的社会合力，推动社会治理创新。
作者简介：第一作者：程乙悦（1991-），女，汉族，硕士研究生，云南农业大学，马克思主义基本原理专业。
城乡社区治理体系篇2
党的十以来，以同志为核心的党中央高度重视城乡基层治理现代化。近些年，笔者多次到武汉市汉阳区学习、调研。现在，非常高兴看到就在这个我们生活的城市里、我们的大学附近涌现了这么多社区治理的典型。根据笔者的学习体会，认为加强和完善城乡社区治理必须正确处理三对关系。
第一，坚持马克思主义城乡发展理论与发展马克思主义城乡发展理论的关系。从当前中国特色社会主义城乡社区治理的实践来看，虽然马克思主义经典作家的思想当中蕴含的思想方法、有关原理，对于城乡发展仍然具有很强的现实指导价值，但对于解决中国特色社会主义城乡社区治理问题，不可能从他们那里找到现成的答案。中国共产党人强调马克思主义城乡发展理论的现实意义，是从坚持和发展的角度来讲的，意思就是既要坚持和运用它的基本立场、基本观点和科学方法，也要不断赋予其新的时代内涵，实现坚持与发展的辩证统一。我们应该认识到马克思主义关于城乡发展问题的探索，是一个理论与实践双向互动的过程。这个过程既是马克思主义从抽象的理论原则向具体实践转换的艰辛探索过程，也是一在实践中不断丰富和发展马克思主义的过程。
第二，彰显中国特色与借鉴国外经验的关系。“我们要坚持不忘本来、吸收外来、面向未来，既向内看、深入研究关系国计民生的重大课题，又向外看、积极探索关系人类前途命运的重大问题；既向前看、准确判断中国特色社会主义发展趋势，又向后看、善于继承和弘扬中华优秀传统文化精华。”的这段论述，无疑是适合于中国特色社会主义城乡社区治理道路选择的。增强道路自信，彰显中国特色，并不意味着固步自封，而是应该以开放的胸襟看待世界。我国城乡社区治理现代化的起点较低、起步较晚，必须总结、吸收和借鉴英美等发达国家上百年的相关经验。通过研究各国的城乡社区治理之路，从中抽取出具有普遍规律性的因子，结合我国的实际加以应用，无疑具有重要的意义。
第三，发挥政府主导作用与发挥居民主体作用的关系。对中国特色社会主义城乡社区治理而言，它的主体是谁？这是值得我们思考的问题。简言之，由于中国现代化的总体特征是政府主导型，中国城乡社区治理的总体特征也应该是政府主导型，这就决定了各级政府在城乡社区治理中所处的地位和扮演的角色。但是，社区居民是城乡社区的建设者和直接受益者，能否调动他们的积极性和创造性，决定着城乡社区治理的成败。这不仅是从中国特色社会主义城乡社区治理实践中得出的结论，也是从唯物史观，关于人民群众是历史的创造者的基本原理中得出的结论。那么，到底谁是主体？对于这个问题的追问，我们不妨借鉴一下现代教学论的有关回答，并将其转化为如下的回答：政府是主导，居民是主体。在我们看来，这种定位，有利于发挥政府和居民各自在社区治理中的积极性，也符合马克思主义的群众史观。而要发挥两种积极性，既要不断提升政府对社区的治理能力和水平，也要大力培育新型城乡社区治理所需要的新型居民。
责编/肖晗题美编/于珊
城乡社区治理体系篇3
改革开放以来，随着经济体制与行政治理体制改革的不断推进，城乡规划作为市场经济条件下政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，受到党中心、国务院和各级党委、政府的高度重视。为适应建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、推进依法行政、促进城乡建设可持续发展的需要，加强对城镇化高速发展进程中城乡建设活动的统筹部署和综合调控，国家对城乡规划编制、审批和实施治理进行了一系列的改革和调整，确定了从城乡规划编制、审批、实施到监督治理的一整套制度和程序，确立了社会主义市场经济体制下我国城乡规划治理的基本制度框架。主要包括：
（1）城乡规划体系：城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、具体规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。
（2）规划治理主体：国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。
（3）规划编制主体：国务院城市规划行政主管部门组织编制全国城镇体系规划；省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划；城市人民政府负责组织编制城市规划；县级人民政府负责组织编制所在地镇的城市规划。
（4）规划审批主体：全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和直辖市、省会城市、50万人口以上城市以及国务院指定的其它城市的总体规划，由国务院审批；其它设市城市、县城镇及建制镇的总体规划，分别由省（自治区、直辖市）人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批；城市分区规划由城市人民政府审批，具体规划由城市人民政府或城市规划行政主管部门审批。
（5）规划许可制度：由《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》三项制度构成，合称“一书两证”。规划许可制度的设立，体现了城市规划同时规范政府行为和治理相对人的双重功能和职责，确立了城市规划对城市建设活动实施综合调控和具体治理的工作机制和程序，为城市规划的实施治理提供了有效的制度保障。
改革开放以来，非凡是20世纪80年代末期以来，我国城乡规划治理制度逐步建立、完善的历史过程和实践成效表明，现行的城乡规划治理体制总体上符合我国的基本国情、经济社会发展的阶段特征和社会主义市场经济体制运行的基本规律和要求。
2、深化规划治理体制改革的必要性和紧迫性
2.1推进城乡规划治理体制改革是经济、社会发展的客观需要
（1）推进城乡规划治理体制改革是全面建设小康社会，实现“五个统筹”的需要。
随着我国城乡居民收入稳步增长，社会经济不断繁荣，党的十六大适时提出了全面建设小康社会的奋斗目标。为完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，党的十六届三中全会更是提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，完善政府社会治理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。为实现我党在新时期确立的奋斗目标，促进城乡规划对城乡发展科学有效的指导和调控作用，推进城乡规划治理体制改革十分必要。
（2）推进城乡规划治理体制改革是城镇化广域推进、以区域为主的城镇化的需要。
城市向四周地区蔓延、扩展，一系列区域性的矛盾与冲突接踵而至，如重复建设、环境污染等。芒福德（L.mumford）曾担忧的“四大爆炸”，即人炸、近效区爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等现象屡见不鲜。在城市但又与城市发展密切相关的“城际地区”，出现一些“区域区”，如高新技术园区、工业区、港口中、机场以及区域性游憩地等等，它们正成为地区经济发展、功能成长最活跃的区位。城市发展除了自身的功能组织与居民生活质量的提高外，更多地要考虑区域整体环境质量与效益的提升[1]，因此加强区域规划的编制和实施，强化对区域的规划治理，保进区域协调发展日显重要。
2.2推进城乡规划治理体制改革是贯彻《行政许可法》的需要
在高速城镇化过程中，城乡规划治理面临一些新情况、新问题，主要表现在：①一些城市超越自身的经济和资源的承受能力，盲目攀比，随意扩大建设规模；②一些地方政府及部门领导无视规划，违反法定程序，擅自批准建设；③一些历史文化名城重开发、轻保护，拆真古迹、建假古董，造成对历史文化遗产的破坏；④一些风景名胜区忽视保护，超强度开发，自然生态和景观资源遭到严重破坏；⑤一些地方领导对小城镇规划重视不够，规划引导不力，重点不突出，导致建设无序，土地资源浪费和环境污染严重。从这些问题中可以发现：①政府管得太多，但应该政府履行的职责却没有履行好；②治理方式落后，注重单方面的治理，重事前审批轻事后监管，重治理轻服务；③权力责任脱钩，有权无责的现象比较严重；④权力与利益挂钩，以权谋利的现象比较突出。
行政许可是非常重要的行政权力和治理方式，只要把握住了城乡规划中行政审批制度、行政许可制度，也就抓住了城乡规划治理体制的根本。要深化城乡规划行政治理体制改革，必须建立健全城乡规划行政许可制度和行政审批制度。行政许可法的实施将是我们进一步深化城乡规划行政治理体制的一个重要契机，在城乡规划工作中贯彻实施《行政许可法》，必将推进城乡规划行政审批制度不断改革，城乡规划治理工作将会形成一个更加合理、更加科学、更能有效发挥作用的局面。
2.3当前城乡规划治理中存在的问题，迫切需要体制的改革和完善
（1）省级规划治理职能缺位。
省域城镇体系规划作为区域规划的一种，在省域范围内可协调各城镇健康发展，实现基础设施和公共设施共建、各类资源共享、生态环境共保。目前，全国大部分省（区）都编制了省域城镇体系规划，但是省域城镇系规划的综合调控作用并没有被充分发挥出来。一些省的省域城镇体系规划实施办法迟迟不能出台，无法明确实施规划的目标和责任，无法明确规划治理实施的具体程序和内容，区域内违反规划乱建项目的情况仍然存在。造成上述问题的主要原因是缺少对政府各部门有效的协调机制，缺乏能够调动各方积极性的、权威性高的、治理手段有力的规划组织协调机构，造成有些省（区）的相关行业主管部门在规划的编制与实施中参与不足，配合不够。同时，省级规划治理力量薄弱，缺乏有效的调控手段，造成了对全省城乡规划的指导、协调、监督职能缺位。
（2）规划治理缺乏上级对下级的有效监督。
受现行监督体制的束缚，在规划监督实践中经常出现这样一种现象：“看得见的管不着，管得着的看不见”，这种缺乏及时有效的监督的现象，已经在实践中充分暴露，给了我们不少深刻的熟悉。
城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。由于缺乏上级城市规划行政主管部门对下级城市规划行政主管部门的有效监督，致使作为政府职能部门的城市规划局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策，随意修改规划和违法审批的现象屡屡出现。一些城市劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划治理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的，造成的损失往往无法弥补。
（3）规划决策机制不完善，缺乏有效的公众参与。
许多城市的规划决策权集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策[2].地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划治理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终囿于规划治理者的单方动作之中。规划经常仅限于政府和专家之间的交流，普通大众对规划缺乏应有的了解，也缺少对规划的支持和参与，致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。
（4）规划治理权限分散，缺乏有效的统一治理。
一些城市区级政府或开发区独立行使或变相独立规划治理权的现象仍然较为普遍。在开发区热时，一些开发区搞所谓的封闭治理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下，城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津等严重问题造成了规划失控。
当然，目前还存在规划治理机构不健全、缺乏专业技术人员、治理人员素质不高等问题。
3、我国城乡规划治理体制改革的主要措施
3.1建立规划委员会制度，健全规划决策机制
传统的城市治理似乎历来是政府的职能，但是现代的城市治理理论已经熟悉到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。1992年“全球管治委员会”（CommissiononGlobalGovernance，1992）成立时，w.勃兰特在《我们的全球近邻》（ourGlobalneighborhood）报告中将管治定义为各种公共和私人机构治理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。
为了实现科学有效的城市和区域管治，建设部与贵州省政府共同开展了城市规划治理体制改革试点工作，其核心是建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划治理部门自由裁量权过大的问题，以强化城乡规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城乡规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。目前，贵州省已成立了省城市规委员会，各地（州、市）也相继组建了规划委员会。
3.2强化省级规划治理职能
为加强省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，充分发挥省级政府城乡规划建设部门的综合调控职能，国务院及有关部委对省域城镇体系规划的实施提出明确要求，指出“区域重大基础设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则。”“因非凡情况，选址与省域城镇体系规划和城市总体规划不一致的，必须经专门论证；如论证后认为确需按所选地址建设的，必须先按法定程序调整规划，并将建设项目纳入规划中，一并报规划原批准机关审定。依据省域城镇体系规划对区域重大基础设施和区域性重大项目选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府城乡规划部门核发《建设项目选址意见书》，其中国家批准的项目应报建设部备案。涉及世界文化遗产、文物保护单位和地下文物埋藏区的项目，经相应的文物行政主管部门会审同意。对于不符合规划要求的，建设部要予以纠正。在项目可行性报告中，必须附有城乡规划部门核发的选址意见书。计划部门批准建设项目，建设地址必须符合选址意见书。不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序”。这些要求的提出明确了省域城镇体系规划在区域发展中的地位，强化了省级规划治理职能。
为加强规划对省域范围内城乡发展和建设的调控作用，强化省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，解决省级规划治理职能缺位的问题，成立省级规划委员会不失为一种很好的方式。贵州省城市规划委员会包括了省政府各行业部门人员，将办公室设在建设厅，负责省城规委日常工作，办公室主任由建设厅厅长兼任。省规委下设专家委员会，受省城规委委托，对需提请人民政府审定和提交省城规委审查的城市规划进行咨询。省政府明确省规划治理委员会的主要职责是依据国务院批准的《贵州省城镇体系规划》监督并指导各地（州、市）域城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇规划全局性、长远性及跨区域性重大问题；组织对设市城市近期建设规划、重点地段的城市设计和具体规划进行前置性审查；对全省城市规划实施情况进行督促检查，向各地（州、市）派驻规划督察建设员，建立规划监督的长效机制；研究城市规划、城市发展的重大课题，并向省委省政府提出决策建议。
在建设部与贵州省开展规划治理体制改革试点工作之后，一些省也相继成立规划委员会。最近，甘肃省建设厅已向省政府报告，省政府也已原则上同意成立甘肃省规划委员会，以综合协调全省城镇体系规划和城市规划中全局性、综合性的问题。广东省在城镇体系规划和珠江三角洲城镇群协调发展研究和规划中都提出成立珠江三角洲规划委员会，以对《珠江三角洲城镇群协调发展规划》和《珠江三角洲环境保护规划》的实施进行监督，促进包括港澳在内的珠江三角洲城镇群协调与互动发展。
3.3规划治理的重点由开发转向保护，实行四线管制
规划编制和治理的重点从确定开发建设项目转向对各类脆弱资源的有效保护利用和要害基础设施的合理布局[3].为了保护不可再生资源，建设部推行了绿线管制、紫线管制、蓝线管制、黄线管制的四线管制方法，即城市的绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、城市干道等重要基础设施及周边土地通过规划划定四线范围，一旦经过审批，要执行严格的管制，任何人不得随意改变，原则上不得调整。实行四线管制，有效地保护了城市历史资源、生态资源、空间资源，防止由于错误决策而造成的城市资源的不可挽回的损失。
3.4集中、统一规划治理权
针对一些地方随意下放规划审批权、“肢解”城乡规划的问题，国务院及有关部委要求“城市规划由城市人民政府统一组织实施”，“设区城市的市辖区原则上不设区级规划治理机构，如确有必要，可由设区的市规划部门在市辖区设置派出机构。城市各类开发区以及大学城、科技园、度假区的规划等必须符合城镇体系规划和城市总体规划，由市城乡规划部门统一治理。市一级规划的行政治理权擅自下放的要立即纠正。”目前各省（区）、市已陆续收回下放开发区的规划治理权限，并实行设区城市规划垂直治理体制，将区级规划治理部门改为由市级规划治理部门统一治理，领导班子成员由市规划治理部门任命。
3.5建立派驻规划督察员制度，加强规划实施的层级监督
只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。在这些年的规划治理实践中，很多地方存在着事前基本没有监督，事中基本缺乏监督的现象。内部监督流于形式，非凡是对主要领导干部。
为了建立有效的城市规划监督机制，实现上级对下级的有效监督，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上地方人民政府行使的职权包括对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作”：“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，建设部与四川省委、省政府共同研究开展派驻城市规划督察员制度试点工作。这是在现有多种监督形式基础上尝试建立的一项新的监督制度，核心是通过上级政府派出城市规划督察员，依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，建立快速反馈和处理机制，防止和减少由于违反规划带来的损失。
目前，四川省已经确定了成都、德阳、乐山、泸州、宜宾5个城市作为开展派驻规划师制度的试点，分别选派了规划督察员，于2004年1月1日，正式上岗工作，工作所需经费由省财政全额拨付。派驻规划督察员对市（州）政府及有关部门的城市规划工作是否违反法定的程序，是否违反规划要求，是否违反资质治理要求等方面进行督察。督察员开展督察工作时，有权向城市规划编制、审批、申报等单位收集资料、调查取证，对违反规划的行为及时向市、州政府及有关部门提出督察意见，并上报省人民政府及规划、督察行政主管部门。
3.6建立规划治理行政责任追究制度
要将规划治理的行政责任，具体分解落实，使城乡规划治理的各项工作任务，包括规划执行和规划实施的监管，都有明确具体的责任主体，责任和权力相符。城乡规划治理的行政责任主体，是各级政府领导、城乡规划治理部门领导和直接治理工作人员。对于由城乡规划治理工作中的各种违法违规行为造成的后果，要追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还要追究主要领导的责任；对违法建设不依法查处的，要追究城乡规划部门的责任。城市规划行政决策法律责任的确立，其目的在于保护行政治理的法律秩序，保障国家、市民、开发商的权益，制约和预防决策违法行为，推进城市规划行政决策的科学化。
4、我国规划治理体制改革展望
要实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化。处于经济飞速发展和社会积极变革时期的城市规划工作者们努力探索适应中国国情的规划体制改革之路，实现对城市的良好管治。
4.1合理划分各级政府的规划治理事权
在政府职能转变过程中，城乡规划工作也要明确各级政府权力、分清责任。一级政府、一级规划、一级事权。中心政府对国家利益负责，省级政府对省的利益负责，市、县政府对各自的利益负责。局部利益不得影响整体利益，在这个前提条件下，地方各级政府在法定范围内享有自。对城乡规划编制体系的设计、内容和深度的要求，上级政府审批对象相应要调整[4].
4.2健全规划编制和治理的组织体系
城乡规划的编制过程实质上是一个技术立法的过程，不仅要求编制者具有良好的政治修养、专业技能和业务素质，而且对于规划对象要有相当的熟悉程度和透彻的熟悉。规划需要不断总结和修编，一旦开展起来，将成为一项需要长期坚持和跟踪的日常工作。这就使得建立一支稳定的高素质编制队伍十分重要。
4.3改革和完善决策机制
正确决策是城乡规划工作成功的重要前提。避免因决策失误造成的重大损失是实现城乡规划工作效能的基本前提。规划的制定和实施必须充分发扬民主，改进公众参与的方式，推进规划的社会化程度；完善重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度，完善专家咨询制度。
4.4建立健全城乡规划监督制约机制
加强对城乡规划编制、审批和实施治理等规划工作全过程的的监督和制约。城乡规划部门要主动接受同级人大、政府、社会舆论及公众的监督；建立上级政府及其规划部门对下级政府及其规划部门行政行为的监督制度；强化内部监督，建立行政责任制及其行政错误追究制度；推行政务公开制度。
城乡社区治理体系篇4
在系统集成近8年统筹城乡改革发展实践成果的基础上，2011年1月4日，成都市委、市政府出台“一号文件”《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》，按照“建设和谐社会、促进公平正义”和“维护社会秩序、激发社会活力”两大核心要义，着手探索加快推进城乡社会建设。根据《意见》，成都将用5年左右时间，探索构建在党的领导下，政府充分发挥服务和引导作用，社会自我调节，群众自治管理，规范有序又充满活力的社会体制。为此，成都将重点做好五项工作：健全社会规范体系、健全城乡基本公共服务均衡发展机制、健全城乡社区治理机制、健全社会组织和志愿服务发展机制、健全社会矛盾疏导和化解机制。6月1日，中共中央政治局召开会议研究加强和创新社会管理问题的第三天，成都市立即召开全市社会建设工作会议，出台《深化社会体制改革加快推进城乡社会建设五大实施纲要（2011―2015）》，全面部署社会建设工作，深化统筹城乡改革发展实践。这标志着成都市正式吹响鲜亮的号角――深化社会体制改革，加快推进城乡社会建设。
成都加快推进城乡社会建设，不仅高度契合党中央提出的以人为本、科学发展的执政理念和建设社会主义和谐社会的战略目标，而且也是对成都统筹城乡发展8年以来社会建设实践的一次全面总结和提高升华。以社会建设统合各项社会发展政策规划，有利于该市社会建设体系框架的完整，形成整体推进的合力。如果说建设世界现代田园城市为成都构建了一个具有理想形态的城市发展框架和长远发展目标，那么，加快社会建设则为这个理想目标填充了具有人文价值和社会价值的内涵，使社会公平、城乡一体的理念获得坚实的社会支撑，它将成为成都走向科学发展、和谐发展的重要转折点。
案例背景：成都推进社会建设的动因
1.统筹城乡发展实践为社会建设奠定坚实基础
从2003年开始，成都陆续推进“三个集中”、“六个一体化”和农村工作“四大基础工程”等重大改革，从体制机制层面，着手全方位破除城市和农村分立的二元结构，构建城乡一体的公共服务和社会管理格局，创造了具有成都特色的社会建设的成功经验和方法，一些改革创新走在了全国的前列，也得到国家的肯定，为下一步加快社会建设提供了坚实的基础，也为全国社会建设实践提供了有价值的借鉴。
例如：以耕保基金转养老补贴为特征的城乡一体社会保障制度创新。耕保基金的制度设计，达到了保护耕地与增加农民收入、解决农民养老保险所需资金“一举三得”的目的。以还权赋能、民主议事为特征的村级治理机制创新。逐步构建起了以党支部为领导核心、村委会为执行主体、议事会为决策监督机构，责权明确、相互制衡的新型村级治理机制。以均衡服务、调动村民参与为特征的村级公共服务创新。实现了“民生带动民主，民主保障民生”二者相辅相成、相互促进的良性互动。以自由迁徙、城乡待遇一致为特征的户籍管理制度创新。此项改革被认为是目前“中国最彻底的户籍改革方案”。以科学重建和多方参与、助人自助为特征的灾后重建“三新”活动创新。将灾后重建由前期注重物质重建转向社区重建和精神重建，推进了社会主义新农村建设的全面深化。以活化基层细胞、提高居民参与为特征的城市社区服务和社区治理机制创新。通过楼栋议事会、网格化管理等新手段新方法，构建了居民看得见、摸得着、感受得到、参与得了的社区管理新模式……
总结起来，成都市在过去几年推进的一系列社会领域的改革创新，具有以下特点：一是以实现基本公共服务均等化为突破口，破解长期以来形成的城乡二元困境，加快农村发展。无论是统筹城乡的养老保险体系、劳动就业体系、户籍制度改革等政策措施，都体现了统筹城乡发展这一思路。二是以强化基层民主，构建多元主体参与的公共服务和社会管理体制为突破，力图通过加强基层民主建设，打破政府“独自掌舵”的格局，构建出政府、市场、社会之间的协调网络、公共决策和民主参与机制。完善基层治理机制、提高村级公共服务和社会管理水平等政策的出台，就集中体现了“民生带动民主，民主保障民生”这一成都模式的突出特点。成都市在社会领域的这一系列改革创新探索，必将为成都市加快社会建设步伐提供坚实的基础和强有力的支撑。
2.成都拟用五年时间构建新社会体制
2003年以来，成都市通过深入推进城乡一体化近8年实践，初步形成并不断完善城乡一体化发展的体制机制，也形成了社会管理创新的基础和条件。随着城乡一体化的深入推进，如何转变政府职能，充分发挥市场的基础作用和群众的主体作用，改进政府的管理和服务，增加社会前进的活力和动力，成为成都市需要进一步研究解决的重大课题。2011年1月4日，成都市委、市政府出台《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》（以下简称《意见》）的“一号文件”，按照“建设和谐社会、促进公平正义”和“维护社会秩序、激发社会活力”两大核心要义，着手探索加快推进城乡社会建设。《意见》明确，成都将用5年左右时间，在逐步理顺政府、市场、社会三者关系基础上，探索构建在党领导下，政府充分发挥服务和引导作用，社会自我调节，群众自治管理，规范有序又充满活力的社会体制，大幅度提升社会文明程度和人民群众幸福水平。成都将重点做好五项工作：健全社会规范体系、健全城乡基本公共服务均衡发展机制、健全城乡社区治理机制、健全社会组织和志愿服务发展机制、健全社会矛盾疏导和化解机制。
健全社会规范体系
根据《意见》，成都市将强化法制规范：维护社会主义法制尊严，树立社会主义法制权威，坚持公民在法律面前一律平等，依法保障公民权利和自由；加快建设法治政府，深入推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责；加强对权力运行的制约和监督，推进行政权力公开透明运行，切实防止公共权力对公民合法权益的侵犯；坚持公正司法，充分发挥司法维护社会公平正义的职能作用。同时，将完善自律规范：以社会主义核心价值体系为引领，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥道德力量的内在约束作用；加强政务诚信、商务诚信、社会诚信建设，在依法保障公民隐私权的基础上，积极推动公民信用管理制度和失信惩戒机制建设，促进公民自觉遵守社会规范。还将加强公民素质教育：以培育现代公民意识为核心，积极开展权利意识、规则意识、责任意识和道德教育，引导城乡群众牢固树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义观念，依法行使权利、履行义务，不断提高参与社会公共生活、管理社会公共事务的素质和能力。
健全城乡基本公共服务均衡发展机制
《意见》提出，将从六个方面完善基本公共服务体系，即深入实施就业优先战略；加强收入分配调节；完善社会保障体系；深化教育改革创新；深化医药卫生体制改革；大力发展文化和体育事业。在提高城乡群众安全感、宜居感和便利度方面，《意见》提出，将从五个方面强化，即：加强城市生态建设；强化食品药品监督；加快城乡综合交通体系建设；强化社会治安综合治理；完善配套设施。在强化对重点群体的服务和保障上，《意见》则明确了将从四个方面入手，即：健全公开、公正、公平的社会流动机制；深化户籍制度改革；建立完善人、房、地合一，多部门资源共享的实有人口服务和管理信息系统；大力发展养老事业，完善残疾人服务设施和助残机制，提高对困难学生教育资助水平，深入实施留守儿童关爱行动。《意见》提出，将从四个方面完善公共服务体制：强化政府公共服务职能；积极推进事业单位分类改革；改善基本公共服务提供方式；推进非基本公共服务市场化改革，满足群众多样化需求。
健全城乡社区治理机制
根据《意见》，成都市将完善城乡社区自治机制，将加快乡镇（街道）职能转变，加强对城乡社区建设的指导和服务；深化完善农村新型基层治理机制；创新完善城乡社区治理机制；推进农村集体经济组织与村（居）委会职能分开，探索完善农村集体经济组织法人地位；推动基层公共服务站（所）与村（居）委会分开，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。在完善城乡社区服务功能方面，将深化村（社区）公共服务和社会管理改革，完善分类供给、经费保障、统筹建设、民生管理和人才队伍建设机制；整合社会资源，加强社区组织与驻区单位的横向联系，鼓励社会组织参与社区建设；完善社区服务网络体系，增强城乡群众社区归属感；加快建设城乡示范社区，为深化城乡社区建设探索经验、提供示范。
健全社会组织和志愿服务发展机制
成都市将大力发展社会组织。大力培育和发展工商经济、社会福利、公益慈善、社区服务等各类社会组织；推进社会组织登记管理体制改革，逐步扩大无业务主管单位改革试点范围；积极为社会组织拓展发展空间创造条件，进一步健全政府购买社会组织服务机制；加强对社会组织的服务与管理，促进社会组织与政府部门、社会组织与社会各界以及社会组织之间的广泛交流与合作；强化资源和政策引导，建立健全对社会组织的资助、考评、激励机制，引导和规范各类社会组织健康发展。同时，将大力倡导公民志愿服务。将统筹全市志愿者协调服务工作，健全服务机构和协调机制，推动构建以城乡基层为重点、涵盖各领域和层次的志愿服务网络，支持广大志愿者有效开展服务城乡居民生活、产业发展和社会建设的各类活动；探索实施社会工作制度，健全对专业社会工作者服务管理和扶持激励的机制，推动社会工作事业健康发展。
城乡社区治理体系篇5
关键词：城乡结合部；社区整合；襄阳市
中图分类号：F301文献标志码：a文章编号：1673-291X（2012）35-0195-02
引言
对于处于城市扩张过程中的边缘区域，国外学界普遍使用的是“城市边缘区”（Stadtradzonen）、“城乡边缘区”（theRural-UrbanFringe）、“乡村-城市边缘带”（Rural-UrbanFringeBelts）、城市边缘带”（UrbanFringeBelts）“、转型区”（Zoneintransition）等概念。在笔者看来，中国的城乡结合部社区首先是在整个社会大转型过程中出现的，在当代中国，社会转型既是一个价值理想，也是一个理论范式，同时还是一个社会过程。这个社会过程在“总体性社会”和“市场社会”两种“非传统的”社会形态之间的转变，在此”现代化”的过程中形成了相当有中国特色的城乡结合部社区。
城乡结合部目前出现的问题与我国长期实行的城乡二元管理体制密不可分。中国改革开放以来资源大部向城市倾斜，对农村缺乏应有的资源投入，而随市场快速发展起来的城乡结合部在政府眼中仍然属于农村地区，因此缺乏有效规划与管理，城乡结合部在相当程度上处于任由自身发展的状态，严重地制约了城市化进程，影响了经济发展、社会进步，亟待治理。与此同时，在计划经济时代对社会人员管理起过相当重要作用的中国单位组织却日益受到来自市场化的压力，国家与社会的同构关系被打破；市场化造成社会资源的重新配置和社会结构的重组，国家通过单位组织进行的单一行政性整合模式受到了挑战。越来越的管理需要下放到新兴出现的各类基层社区。要解决这个问题应从基层管理入手，即强化社区管理。社区管理是指在一定的组织内，为了维护社区的正常秩序，满足社区居民物质生活、精神生活等特定需要而进行的一系列的自我管理和行政管理的活动。本文拟以襄阳市S社区为例，对我国城乡结合部治理面临的问题及对策，谨陈管见。
一、S社区的管理现状
S街道地处湖北省襄阳市樊城区近郊，是襄阳市西大门，316国道和邓城大道横贯东西，襄荆高速公路连通南北，并留有出口。全街版图面积28.6平方公里，拥有耕地面积1.4万亩、滩涂资源近8000亩，农业主要以蔬菜为主，兼有花卉、粮食等经济作物，工业以民营企业为主体，现有工业企业近70家，是一个涉农型的街道办事处。随着城市规模的扩张，S社区快速由传统农业区转变为现代工商业区，村民变为居民，农村变为社区，农田变为工业和商场。目前，该社区现有常住人口3140户，总人口7450余人。
二、S社区管理存在的问题
（一）种粮不如种房，违法建设泛滥，亟须治理
随着近年来城乡结合部地价的飙升，越来越多的社区居民开始大肆违规建房以期在拆迁时等到高额赔偿。目前，S社区存在的违法建设主要有，一是乡镇政府、村集体经济组织未经批准，擅自占用大量土地，用于建设厂房、商铺出让、出租；二是借农业结构调整、旧村改造等名义，规避用地审批手续或超范围建设，搞小产权房开发；三是通过出租、承包等以租方式，非法使用农业用地进行非农建设；四是村民未经批准强占边角地、绿地、耕地等，建房出租，谋取不法利益。其中，前三类属集体违法，第四类属个人违法，说明在违法用地方面乡镇基层政权、村集体组织与村民个人具有一致性。
（二）城乡结合部管理体制不顺，从而引发许多社会矛盾
城乡结合部说到底是随着城市的发展，以往近郊农村在向城市转化过城中形成的过度阶段，这种特性造成了其城不城，村不村现象，一方面它必须接受以管理城市为主的社区的领导，但又不能实施城市社区管理体制，另一方面其农村社区属性，决定了在土地所有权、户籍制度等方面只能实行农村管理体制。于是，就形成了城乡二元管理体制并存的交叉性矛盾，导致城乡结合部管理乏力和管理效率低下，最终只能是谁也管不着，谁也管不好。而管理体制交叉性矛盾与管理体制改革的滞后相结合，致使现行的管理体制大大落后于已经基本实现城市化，甚至高度城市化了的城乡结合部村镇的发展需要，因此出现了所谓城中村现象。特别是因为体制滞后，使土地所有权、户籍管理等问题难以解决，导致城乡结合部的社区建设不能纳入城市发展整体规划，形成了特有的户籍身份与职业身份严重不相符的特殊人群部落。
（三）人户分离，农居混杂，流动人口密集，治安形势严峻
城乡结合部的人口构成最典型的特征就是“农居混杂”，指农民与居民混聚在同一村落。主要情况，一是本地现代小区建成后，许多城镇户籍的居民随之迁来，与本地农民形成广义层面的农居混杂；二是外来流动人口中也是农居混杂，既有农民工，也有外地城镇户口的务工经商人员。尤其值得关注的是外来人口的快速集中和高流动性、人员构成的复杂性、素质的低层次性和较高的犯罪率，已严重影响了城乡结合部稳定发展。城乡结合部社区聚集了较多文化素质较低、法制观念淡薄、帮派性较强的流动人口，加上地方宗族势力和恶势力的抬头，极大地削弱了当地社会稳定的控制机制。另外，城市化进程中城乡结合部地区社会资本下降，其原有的“熟人社会”变成了新的“陌生人社会”，人们相互之间缺乏一定的互动网络与信任，行为容易“失范”。在调查中，我们着重对当地的社会治安状况做了针对性的调查，结果如表1。
表1居民对所在地社会治安满意度调查
如表1所示，有61.6%的受访者对当地社会治安状况表示满意，他们普遍认为当前的社会治安较以前有所好转，总体上呈现良好的态势；而剩余36%的受访者则给出了否定的意见，即不满意当前的社会治安情况，这些人认为当前的社会治安还存在诸多隐患和问题，亟须采取措施加以改善。综合来看，居民对当地公共安全给予了较好的评价，但仍需注意解决随时可能发生的公共安全问题，进一步提高公共安全指数。
（四）基础设施不足，环境脏乱，公共服务落后
一是社区居民娱乐健身设施较少，社区现有占地400多平米的文化活动广场，300平米的社区办公、老年活动用房，休闲小乐园。这些硬件设施能满足居住在社区办公楼附近的居民休闲娱乐需求，但不能满足社区其他角落居民的需要。二是商店较少，无固定买卖场所。例如，居民买菜是在路旁的小摊上，仅有8：00--9：00和17：00一18：00两个时间段营业，给居民生活带来不便。三是路灯稀少，草丛浓密，建筑工地多，易造成安全隐患。
三、实现城乡结合部社会稳定发展的思路与对策
（一）强化城乡结合部社区居民自治意识，促进社区自治
目前城乡结合部社区治理乱象主要原因在于由村级管理模式向社区管理模式的转变过程中，符合社区建设需要的各类组织形式没有充分发展，以及相应的组织制度建设滞后。我们应该转变政府主导型的社区管理措施，把社会资本引入到社区管理中来，引导非政府组织、公众、志愿者、私人部门等多方力量参与，形成多元化治理的新格局。
这种背景下，社区建设的方向就不应是国家化与行政化，而是通过改变政府对资源分配的绝对控制，逐步弱化政府对社区的直接控制和干预，适当从社区退出，培育社区居民自治的土壤。同时，重视中介组织的培育，把社区中的一些公益性事务转由中介组织或公益组织承担，从而使居民委员会卸下重负，淡化行政色彩，由此促进居民的自我组织与社区自治。
（二）培育社区社会资本加快社区整合
社会学将人们之间的社会联系纳入资本范畴，提出了社会资本概念。帕特南运用社会资本的概念探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率，并减少群体内部的机会主义行为。社会资本理论认为，个体公民关心公共事务，并形成互惠合作的规范。网络是公民参与的前提条件与基本特征，活跃的公民参与是推进民主政治与获得良好制度绩效的有效保证。加强社会资本建设，提高居民的社区认同感，是实现社区整合的又一途径。城乡结合部社区面临着公共产品供给不足、社区成员复杂、管理难度大等问题，提高居民的社区认同度，能够弥补组织和功能整合上存在的不足。社区社会资本是一种群体视角的社会资本，它涉及社区居民间的交往频率，社区居民的交往越频繁，对其社区的归属感越强，就越能够在整体上提升全社区的社会资本，从社区工作的角度来看，也有助于社区各项工作的开展。
城乡社区治理体系篇6
经过改革开放30年的发展，湖北省总体进入了工业化快速推进和崛起的新阶段，“重要战略支点”建设进入加速推进新时期。，全省地区生产总值首次过万亿元，实现了经济发展的大跨越；，农民人均纯收入超过5000元，实现了生活水平大提高。但是，湖北省经济社会发展中的不协调、不平衡的问题仍然十分突出，尤其是城乡发展差距很大。，全省城乡居民收入比高达2.85：1。总的来看，农业基础仍然脆弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。因此，湖北全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村。只有推动城乡统筹发展、推进城乡一体化建设，跳出传统的就农业抓农业、就农村抓农村的思维定式，破除城乡分割的体制，促进城乡融合、资源共享、产业互补、市场互动、人力互促，才能最终形成城乡之间一体化发展新格局，实现城乡共同繁荣，达致全面建设小康社会的宏伟目标。
在即将来临的“十二五”时期，城乡一体化对湖北省乃至全国的经济社会发展转型将产生全局性和深刻性影响作用，这一时期也是城乡结构变化从量变到质变的关键时期。湖北省作为中部省份和后发地区，将成为国家下一步推动城镇化发展战略的重要区域，这对于城乡统筹发展带来新机遇。
一、统筹城乡的鄂州经验
，湖北省委、省政府在深刻分析国内外发展新形势的基础上，提出在鄂州开展统筹城乡促进城乡一体化的试点工作。目的是通过在鄂州先行先试，探索一条适合中部地区的以城带乡、以工促农的新路子，在全省起到示范带动作用。试点工作一年来，鄂州市城乡一体化发展试点工作取得了重要的阶段性成果。，鄂州实现地区生产总值同比增长15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般预算收入增长21.6%，居第4位；城镇居民人均可支配收入增长9.5%，居第2位；农民人均纯收入达到5718元，高出全省平均水平683元。基础设施建设得到加强，农民生产生活条件明显改善，城乡环境明显改观。
总结鄂州市的试点经验，从县域治理的角度看，主要包括以下几个方面的内容：
⒈统筹城乡发展规划，实现全域规划新格局。全市按照“1311”四位一体的城乡空间格局(1个主城区、3个新城区、10个特色镇、106个中心村)，构建现代化、网络型的市、区、镇、村建设体系，构筑起城乡互动发展、整体推进的空间发展形态。
⒉统筹城乡基层单元，构建一体化治理新体系。鄂州市把推进农村新社区建设作为城乡一体化工作的突破口，将全市320个村归并为106个中心村（这个比例基本上是3：1），探索出“迁村腾地建新村”、“项目拆迁建新村”、“依托集镇建新村”、“城中村改造建新村”、“产业培育建新村”、“规划引导建新村”、“环境整治建新村”等6种新村建设模式。目前开工建设的就有16个新村。这些新村按照“五统一”的要求建设，即统一规划设计、统一建筑风格、统一产业布局、统一基础设施、统一公共服务，每个新村设立了“1+8”服务中心(1个文化广场，8个工作室：村党支部、村委会、农业发展公司、警务及民事调解工作室、卫生服务站、便民服务站、培训中心、农家超市)，较好地解决了节约用地、建房成本、资金来源、规划执行等方面的问题。这些“模式”顺应了城镇化的发展趋势，最大限度地节约了社会资源成本。
⒊统筹城乡产业发展，形成城乡互促发展新布局。鄂州市按照城乡产业发展一体化布局要求，推动城区企业向农村延伸，形成城乡产业相互融合，三次产业互动发展的新格局。在工业发展上，充分挖掘优势，打造产业集群，生物医药、电子信息、冶金能源、建材、模具材料、纺织服装等工业产业集群初具规模。在农业发展上，着力培育农业优势产业，壮大龙头企业，重点发展水产、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱产业。大力发展农业产业化经营，不断提高农业组织化程度。着力开发农业多种功能，休闲农业、旅游农业、设施农业等现代农业加快推进。在推动现代服务业发展上，文化旅游、信息服务、现代物流、房地产开发等现代服务业水平不断提升，形成了一条符合当地实际、特色鲜明的城乡产业布局互融互补的路子。
⒋统筹城乡基础设施建设，改进公共服务均等化新面貌。鄂州市把城乡基础设施建设和城乡公共事业均衡化作为改善民生的切入点，将农村基础设施和公共服务设施纳入城乡规划统筹安排，增强城乡基础设施建设的集约度，实现城乡基础设施共建共享，基本上实现了路网、电网、供排水网、广播电视电话互联网和供气网等“五网”建设城乡一体化。率先推行城镇职工医疗保险、城镇居民社会保障、新型农村合作医疗保险、医疗救助“四网合一”，实现了城乡低保一体化；建立了城乡畅通、信息互联的就业服务网络；不断培育市场流通主体，完善城乡流通体系，推进城乡要素流动。
为了配合城乡统筹发展，鄂州市还通过抓盘活土地、抓招商引资、抓项目投资、抓民营资本投入，破解资金筹措的难题；整合项目，出台鼓励政策，破解迁村腾地的难题；大力推进一乡一业、区域发展，破解支柱产业培植的难题；运用市场机制，出台优惠政策吸引商家投资，破解项目招商的难题；推进工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中，破解集中集约集群发展的难题；推进户籍制度、土地管理和使用、财政支农资金整合和建立多元化的投入机制、城乡公交联运、城乡供水体制、城乡教育、卫生、劳动就业、社会保障、行政管理体制等十个重点领域和关键环节的改革，破解体制机制方面的难题，初步建立起推进城乡一体化协调发展的长效机制。
鄂州市在短短一年的时间里之所以能够取得可观的阶段性成果，与省委、省政府的大力支持分不开，与鄂州市委、市政府强力推进分不开，同时与鄂州市情的特殊性也是分不开的。鄂州市是一个比较特殊的地级市，它没有下辖的县（市），管辖的范围较窄,实际上相当于一个工业化程度较高的县。很显然，鄂州经验对县域治理的创新，具有重要借鉴意义。它给我们的一条重要启示是，统筹城乡发展，不能不注重发挥县（市）的能动性和主体性。
二、统筹城乡发展关键在县
xx总理在今年的政府工作报告中强调，要统筹推进城镇化和新农村建设，促进城镇化和新农村建设的良性互动。而要在城乡统筹发展中做好城镇化和新农村建设这两篇大文章，关键在县。
首先，县是联结城乡的重要“接点”。在推进城镇化和新农村建设中，县一级政府是主要操作手，一切好的路线方针和具体的政策措施最终都必须依靠县级政府来贯彻、落实。而且，只有在县一级才有可能协调好城镇化和新农村建设两项工作。
其次，县城和县域中心镇将是我国未来城镇化的重要增长点。一方面是我国大中城市已经有了很大发展，甚至有些大城市的发展达到了“饱和”状态或者渐趋扩展的临界点，不宜再增加人口了；另一方面，农村人口近些年又急剧向县城和中心镇聚集，许多外出打工农民赚钱后更愿意到县城和中心镇建房购房、安家落户。除了新农村建设以外，以县城和中心镇的发展为主要内容的新型城镇化无疑是县域经济的另一新的重要支点。以湖北省为例，改革开放以来，城镇化稳步发展，城镇化率达45.2%。但总的来看，湖北城镇化水平滞后于全国平均水平，滞后于工业化水平。从湖北省的实际情况来看，在未来一段时期内，全省人口分布格局将是：三分之一在大中城市、三分之一在小城镇、三分之一在农村。因此，促进人口向县城、重点镇聚集，是湖北省下一步城镇化发展的重点。对一个100万左右人口的中等县市，如果把县城人口发展到30万人左右；建设3-5个中心镇，每个达到8-10万人；建设一批能集聚-3000人的中心村，将大大完善湖北省城镇体系，加快推进湖北省城镇化进程。为此，在统筹城乡发展中，要尽早做好县城和县域中心镇的功能分区规划，提升城镇产业、资源和人口的聚集功能。同时，要不断深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。
城镇化发展和新农村建设好比是县域经济发展的“两翼”，只有两者比翼齐飞，才能促进城镇化和新农村建设的良性互动，最终找到一条适合中国特殊国情的城乡一体化发展道路。
既然统筹推进城镇化和新农村建设关键在县，那么，充分调动县级政府的积极性和能动性则是关键中的关键。如何调动县级政府的积极性和能动性呢？笔者认为至少要做到以下三点：
一是让县级政府“责权利相统一”，成为一级有权有能的基层政府。除了要改革现有的财政体制，实行“省管县”财政体制以外，还要加快县级行政体制改革，在省县之间合理划分事权，赋予县级政府更多的权能，逐步废除市管县体制，最终形成中央、省（市、自治区）、县（市）三级的行政管理体系。
二是进一步优化县级权力结构，合理配置公共资源，使县一级政府成为效能型政府。目前的县级权力结构仍然存在党政分工重叠、部门机构架床叠屋和人浮于事等问题，遇事则相互推诿，遇矛盾则绕着走，严重限制着县级政府的权力运作效能。与此同时，又由于部门林立、机构分立，中央和省级政府不断加大对农村投入的各种公共资源因为得不到合理配置，而发挥不了应有的效益。
三是健全民众民主参与机制，把县级政府建成能及时回应广大群众需求的服务型政府。通过健全民众民主参与机制，让民众的意见和需求能够及时被县级政府所吸纳，并及时转换为为民所需的公共服务项目；通过健全民众民主参与机制，让民众也能有效地参与到当地政府的民主决策和民主管理中来，发挥民主监督的作用，让公共权力在阳光下运行，不偏离公共利益的轨道；通过健全民众民主参与机制，使民众在包括权威资源在内的关键性公共资源的分配或配置上真正享有知情权、话语权，让公共资源服务于公众利益、增进公民福利。
县，不仅是我国城乡统筹发展的重要“接点”，而且是国家与乡村社会的重要沟通“中介”，只有抓好县这个关键，才能最终破解中国式“三农”难题！
三、适应城乡一体化发展需要，大力推进县域治理创新
在统筹城乡发展中，除了要统筹城乡规划、统筹城乡建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共服务等物质层面的一体化建设和发展以外，笔者认为，更为重要是要构建与之相适应的城乡一体化县域治理体制。不在统筹城乡体制上进行根本性创新，很难真正推进城乡一体化发展。从鄂州经验看，当前要在以下几个方面加大体制创新力度：
（一）以社区自治为基础，在构建社会治理单元中创新。
统筹城乡发展，实现城乡一体化发展，必须建设城乡一体化的社会治理单元。这个新的基本社会单元，应该是“社区”。我国城镇已经建立了以社区为基本单位的治理体系。党在xx届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，完全合乎统筹城乡发展的要求。只有建立城乡一体的基层治理单元，才能真正破除既有的城乡行政和社会治理的二元结构。
鄂州以农村新社区建设为突破口的做法值得借鉴。鄂州通过前述多种模式建成了近城、近镇、近交通或流通枢纽的众多农户新的聚集区，即农村新社区。这类社区实践上已经与城镇联为一体。是农民变市民的主要载体。鄂州以农村新社区为基础，以方便居民民主自治为目的，大力推进社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。鄂州恒大新社区就是依托产业发展起来的新社区，周边四个行政村各有一部分农村住户迁到新社区，主要靠民营企业的贡献，为居民提供了有效的公益，对周边农户产生了巨大的吸引力，越来越多的农户自愿加入新社区，为探索农民自费变市民之路积累了宝贵经验。
农村新社区建设必须尊重农民群众的意愿。特别是村落社区范围的界定、自治机构的设立、民主选举和运行机制的建立，都必须根据农民群众的意愿。主要依靠农民群众的主动参与为驱动力，不能搞行政推动和强迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主义。农民群众的参与状况直接关系到农村新社区建设的成败。农村新社区建设必须以服务群众为根本，以增进群众公共福利为宗旨。
建设农村新社区是城镇化与新农村建设紧密结合的一个重要载体。要注意整合周边落社区内外各种资源，通过群众的民主参与、民主监督实现新农村建设资源的有效使用；改善村落社区居民生产生活基本条件，大力发展农村各项公益性事业；政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办，将农村新社区建设为新农村建设的综合性平台。
更重要的是，将农村新社区建设为居民自治的基础性组织。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。农村新社区一旦建立，就要由社区居民民主选举社区理事会，该理事会一般由3～5名本社区居民组成，理事会设1名理事长，其他成员为理事，由社区理事会管理社区日常性事务。但是，有关农村社区重大事项的确定、公共工程的建设和实施、公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、决定或通过。新社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、乡镇人民代表。
在农村新社区建设初期，要正确处理好新社区与行政村的关系，特别是处理好村党支部、村委会与农村新社区理事会的关系。农村新社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作；对于农村新社区自身的事务，村党组织和村委会要充分尊重农村新社区理事会的自，不得随意干预；村党组织和村委会将更多的精力放在协调乡镇与农村新社区、以及农村新社区之间的关系上来。等到新社区自治成熟的时候，可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。
（二）以乡镇官民合作为主旨，在重构乡镇权力结构中创新。
目前我国绝大部分农村地区的乡村社会发育尚不健全，还不能实现乡村社会的自我治理，只能依据当地的经济和社会发展水准，因地制宜地选择“镇政”、“镇政乡派”或“乡派”等不同形式进行构建；如果当地的乡村社会有了充分发展，可以实现乡村社会的自我治理，并且有一定的自治能力和社会经济基础，它就可以推行“乡镇自治”或“乡民自治”。
“镇政”比较适宜于工商业经济较为发达、本地财政状况良好的地区；这些地区基本上实现了城镇化。可以采取“委托扩权”的改革方式，进一步扩大镇政府的自，将镇政府建设为一级较为完备的基层政权组织。
“乡派”适合于传统农业地区，在这些地区，农村税费改革之前，乡级财政的主要来源是农业税；农村税费改革之后，其财政来源主要是来自上级政府的转移支付。这种财政基础不能支撑一个比较健全的乡级政府，决定它只能向“乡派”的方向改革。诚如徐勇所言，“财是政的基础，财政来源与能力决定着政权的特性与能力”。实行“乡派”的地方，要不断强化县级政府的公共管理和公共服务的职能，建构“以县为主、乡镇协助”的农村公共服务体系。
“镇政乡派”适宜于一些乡镇社会经济发展不均衡的欠发达地区。在这些地区，少数乡镇的社会经济基础较好，具有一定的财政能力，除了能够保障乡镇政府日常运转的需要以外，还可以发展公益事业，而且城镇化达到了一定的水平，可以将这些乡镇按照“镇政”的模式进行改革；其它一些乡镇的社会经济基础较差，没有一定的财力基础，最好按照“乡派”的思路进行改革。这样在同一个地区就可以根据乡镇的不同情况因地制宜地实行“镇政乡派”。今后，凡是可以建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“镇政府”；凡是不能建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“乡政府”（或“乡公所”、“乡办事处”）。这样一来，“乡”和“镇”就有比较明晰的区分，以改变当前“乡”“镇”不分的混乱状况。
其实，无论是“镇政”还是“乡派”（乃至“乡政自治”）都只是乡镇制度构建的一种形式而已，乡镇制度构建的关键在于乡镇权力结构的重构，建构一种全新的“官”、“民”二元的治理结构，在体制内通过权力重构达致国家与乡村社会之间的合作。
具体地说，就是在乡镇一级实行人大常任制改革。常任乡镇人民代表可以参考“三三制”原则由三个部分构成：一部分是党组织推荐的代表，一部分是农民群众直接选举产生的村落社区代表；一部分是通过竞争性选举产生的民意代表，由这些常任代表组成乡镇人民代表会议，由它讨论和决定乡镇社区的重大事务，并对乡镇政府（或乡公所、办事处）的日常行政事务进行民主监督。该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生，不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。为了提高该会议组织的运行效率、加强对乡镇行政事务的日常性监督，常任人民代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。在条件比较成熟的地方，还可逐步实行“开放式会议制度”（opentownmeeting），不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。
这样改革，既体现了“国家”对乡村社会的有效治理，也充分体现了“国家”与乡村社会的民主合作精神。乡镇的党政机构更主要地贯彻和落实国家在农村地区的路线、方针和政策，包括计划生育、社会治安综合治理等社会管理职能，并协助县级政府及其部门为农民和农村发展提供公共服务；乡镇人民代表会议则是乡镇人民参政议政的主要渠道和形式，更主要地代表乡村人民的意志，通过它可以比较有效的沟通民意。这样一种制度设计，实际上满足了国家治理和基层民主发展两个方面的需要，可以在体制上解决农村社区自治进一步发展、以及乡镇社区民主治理与国家治理之间的矛盾和冲突；从而，最终建立和谐、民主、合作的现代乡镇治理格局。
（三）以县政服务转型为核心，在重塑“以县为主”的农村治理体制中创新。
县级政府转型势所难免。一方面乡村体制改革必然对县政转型产生压力，只有县乡村联动才能切实保证乡村体制改革的成果；另一方面县政体制构成了一种组织场域，对乡村形成一种“同构化”压力，如果不对县政进行相应的改革，乡镇体制安排和农村基层组织设计无论如何美好，都会因为这个“同构化”的压力而变样走形，使之退回改革的“原点”。
县政转型的着力点是建设服务型政府，重塑“以县为主”的农村治理体制。因此，县政转型应围绕着如何加强农村公共服务建设、提升公共服务绩效进行改革，并通过提供公共服务的方式进行农村治理，“服务”取代过去的“汲取”而成为政府与农民群众之间的一条重要联系纽带。
首先，县政的服务转型，必须改变问责体制。变对上的单向问责为对上和对下的双向问责。这除了要加强县级人大常委会的建设，提高县级人大权能以外，还要实行县级领导人的民主选举，可先从竞争性选举开始，扩大民意基础。
第二，县政服务转型，必须改进工作考核办法。要重新建立以公共服务为核心的工作考核评价体系，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展（特别是gdp和财政收入的增长）转向公共服务和农村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核。
第三，县政服务转型，必须改善公共服务方式。过去即便有所公共服务，也主要是由政府及其部门直接提供的，这种提供方式一般是通过建立相应的机构、由政府财政供养其工作人员来行使服务职能，以往的实践证明，这种服务方式最终往往异化为“只养人不服务”或者“收费养人”的结果，导致“食之者众、生之者寡”的局面。
在最近一轮乡镇改革中，湖北等地撤销了这些“养人”机构，实行“以钱养事”的公共服务方式，不但精简了机构、减轻了财政供养负担，而且还切实提升了公共服务的绩效，为农民群众提供了更多、更好的公共服务。这种“以钱养事”（改为“以财养事”似乎更妥）的公共服务新机制值得推广。通过“以钱养事”的改革，变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买，从而建立政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。为此，要积极“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”；积极培育和大力扶持各种非赢利性、社会公益性非政府组织的发育和成长；“在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”。并最终一个以“村落社区为基础，乡镇政府居间协调，县级政府为主导”的，覆盖整个农村的新型公共服务体系。
湖北推行农村公益服务“以钱养事”改革的正面效应是显而易见的，存在的问题也是可以逐步完善的。从正面效应看，有三个提高，即财政投入、服务能力和农民满意度三提高。从开始，湖北把农村公益列为省财政专项支出，从农村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累积投入24亿元，支持农村公益事业发展，加强农业科技推广体系建设，为农业生产提供技术推广、防疫免疫等服务。目前，全省良种普及率达到95%，农业机械化率达到54%。今年继续安排6亿元予以支持，力争新建农民专业合作社1000个，特色产业订单率超过50%。抓住国家农机补贴增多的机遇，重点推进粮食生产全程机械化，稳步发展油菜、茶叶、畜禽、水产机械化。在血吸虫疫区实施“以机代牛”工程，建设一批无耕牛村。从负面反映看，主要是农村公益机构人员老化，捧不到“铁饭碗”，就招不到青年学生，难以补充新生力量。笔者认为，解决这个问题，要在政策配套上下功夫，一是对农村公益机构要核定财政供养编制，实行定岗不定人体制；二是对获得上岗资格的人员视同事业单位职工管理，可以评职称、可以在新老体制间调动工作，解决技术人员的后顾之忧。
第四，县政服务转型，必须优化权力结构。一是县级领导体制要总结一些地区试行的“党代会常任制”成功经验，构建“一个核心、三个党组”的新型权力结构。这个核心即是县委，三个党组即是县人大、县政府、县政协党组。在这一结构中，县委居于核心地位，“总揽全局、协调各方”。二是精简和整合县级职能部门机构，再造一个“效能、统一、廉洁”的公共行政体系。
城乡社区治理体系篇7
（一）社区含义
1887年，德国社会学家滕尼斯提出“Community”的概念，我国社会学家费孝通于20世纪30年代初将其译为“社区”。郑杭生（2002）提出社区是进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。社区一般包含四层含义：（1）社区占有一定的地域；（2）社区的存在总离不开一定的人群；（3）社区中共同生活的人们由于由于某些共同利益，具有共同的需要而结合起来进行生产和其他活动；（4）社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。也有人认为，社区通常指以一定地理区域为基础的社会群体，强调“共同体”这一人群要素。
（二）社区类型
郑杭生（2002）阐述了我国社区主要有四种形式：
城市社区，指在特定的区域内，由从事各种非农业劳动的密集人口所组成的社会。
农村社区，指居民以从事农业生产为主要谋生手段的区域社会。
小城镇社区，是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区。它们既具有与农村社区相依的特点，又都与周围农村保持着不可缺少的联系。
城乡联合社区，是城市社区与乡村社区的结合。在我国主要表现为市带县的法定社区。
二、转制社区的发展现状
（一）转制社区产生的背景
20世纪90年代中后期开始，随着我国城市化水平的不断提高和社会主义新农村建设的开展，一个正在发生体制转型的“农村”却不自觉地从人们的视线中淡去，这就是由原来村镇转制而成的城市社区——转制社区。同时，全国各大中城市开始了城中村改制的探索、“撤镇设街”、“撤村建店”逐步铺开，城中村也演变成了向现代化城市区域迈进的转制社区。
（二）转制社区的含义
转制社区，即城乡联合社区的一种形式，是指在城市化过程中由农村社区向城市社区转变过程中形成的社区，它是既兼有城市社区和农村社区的特点但又不同于城乡社区的特殊社区。对于转制社区的含义，学者们有不同的意见。曹国栋（2006）认为，转制社区是推行城中村改制、全面实现城市化过程中出现的一种类型独特的社区，它有别于城市社区和农村社区，同时又兼具两者的特征，是过渡阶段的产物。李永伟（2007）提出，转制社区就是政府为推进城市化发展，对“城中村”及城市周边村镇进行改制，将原有城乡二元管理体制转变为城市管理的单一体制，实行有别于城市社区管理的一种过渡性社区。
转制社区的前身是城中村，它由农村转化而来，其“转”具体体现为以下四个方面：把村委会转成居委会；把农民转为居民；把集体土地转为国有土地；把集体经济转为股份制企业。我国的城乡差距较大，转制社区的出现为缩小城乡差距提供了新的途径。笔者认为，转制社区不同于转型社区，它是在新农村建设过程中，一种由农村社区向城市社区转变的过渡性社区，同时兼有农村社区和城市社区两种性质，其本为农村，义在转制，而转型社区是我国由计划经济向社会经济转变而出现的社区。
（三）我国对转制社区的研究现状
转制社区是我国城市化过程中出现的一种社区类型，它是新农村建设、城市化发展的一个缩影。目前我国对社区的研究主要集中在农村社区和城市社区，关于转制社区问题的探讨和研究还较少。转制社区主要出现在经济比较发达的东南沿海地区，以广州省黄浦区为典型代表。目前对转制社区的研究主要有如下几个方面：
一是转制过程中相关要素的变化，主要关注该过程中社区管理体制、社区服务、社区参与、市民化等方面的变化；二是运用治理论从公民社会和公共选择等视角对转制社区治理的态势进行分析；三是对我国社区转型过程中的社区治理的模式进行考查，并总结出三种治理模式：城中村社区治理、镇管社区治理模式、街居制社区治理模式；四是对转制社区中的市民化问题进行思考，强调居民在社区治理中存在着意识形态、文化素质等方面缺陷，并对转制社区居民之间的关系进行了探讨。
转制社区是当前我国城市化进程中的特殊产物。农村社区和城市社区在政治、经济、文化、思想等方面存在着很大的差距，转制社区不仅是农村社区向城市社区的转变的一个桥梁，也促进了协调城乡社区的协调发展。在我国，转制社区主要是从农村演化而成的，自认为冲破二元结构体制，只挂有城市之名，却无城市之实，转制社区如何发展仍有漫漫长路。
三、城乡统筹背景下转制社区的建设
（一）城乡统筹的内涵
城市与农村是两种独立的生活社区，他们不只是概念上的差别，而且在政治、经济、文化等诸多方面存在着差别。基于这种差别及我国经济社会发展状况，2003年中国共产党在十六届三中全会上提出了“五个统筹”的重要思想，特别是“城乡统筹”的提出，为建立转制社区奠定了基础。2007年6月7日《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》将重庆和成都作为统筹城乡试点区域。至此，城乡统筹政策在我国正式推行。
城乡统筹是按照城乡公平协调发展的要求，使农村与城市拥有平等的政治、经济、文化、社会等方面的发展权利，要按照统筹城乡经济社会发展的要求，打破城乡二元结构，从整体上统一筹划城乡经济结构、空间结构、人口结构、生态结构的布局，优化土地、劳动力、资金、技术等经济资源和教育、文化、卫生、交通、水利等公共资源的配置逐渐建立起城乡统一的以就业、养老、医疗为主要内容的社会保障制度，概括地说，就是要实行城乡“要素统筹、产业互补、制度统一、主体公平、利益共享”。
（二）城乡统筹政策对转制社区的影响
城乡统筹政策的提出主要是摒弃重城市、轻农村的思想，以工业化促进农业化，以城市发展带动农村发展。城市和农村虽是两种不同的经济体，但他们共同构成了社会，不能把城市和农村割裂开来发展，要发挥城市对农村的带动和辐射作用，促进农村的发展。相反，农村发展滞后，也会限制城市的进一步发展。只有统筹好城乡社区发展，社会才能进步，建设和谐社会才有可能。
1.城乡统筹对转制社区经济发展的影响
转制社区建设的重点就是发展社区经济，社区的经济建设是政治建设、文化建设的基础。首先，转制社区将农民、市民集中到一起，给城乡居民建立一个交流的平台，建立共同的文化社区，缩小城乡居民之间的差距，增强凝聚力。其次，转制社区能够将农村、城市的各种生产要素和资源整合到一起，完善基础设施，实现资源的合理配置和共享。最后，转制社区是连接城市社区和农村社区的一座桥梁。它能够整合城乡资源，促进人才、资金、信息技术在城乡社区的流动，促进社区的经济发展。
2.城乡统筹对转制社区文化发展的影响
社区文化建设是转制社区建设的重要组成部分，城乡统筹政策对转制社区发展主要有以下两方面作用：第一，转制社区文化建设可以为经济建设提供精神动力和智力保障，并为经济发展营造良好的氛围；第二，重视转制社区的文化建设不仅能提高农民的素质和技能，丰富农民的文化生活，提高质量，也能促进城乡文化的交流，缩小城乡居民的差距。
3.城乡统筹对转制社区社会发展的影响
随着农村改革的深化和现代化进程的加快，农村将会出现更多的剩余劳动力，这些剩余劳动力如不得到转移和安置，他们留在农村或者进入城市都会对农村和城市的经济发展造成极大的影响。建立转制社区有利于农村剩余劳动力的转移。转制社区以发展第三产业为主导，可以容纳大量剩余劳动力，对稳定城乡社区的发展起了一定的作用。
四、城乡统筹背景下转制社区存在的问题
转制社区经过几年的建设，虽然取得了一定的成就，但由于种种原因，如政策支持力度不够、组织协调不力、各方利益冲突不断等，在步入城市化进程中仍然举步维艰。由于没有经验可借鉴，转制社区一度陷入困难，在建设过程中出现了不少问题。
（一）根深蒂固的二元结构
在我国，由于城市化策略的失误，造成城乡格局的二元结构。转制社区虽然是农村社区向城市社区的过渡形式，兼有二者的特征，但在社区中这种思想依然存在。在指导思想上，城市的整体利益与村镇的地区本位主义并存，相互冲击。在观念上，城市社会化生产与小农保守封闭也共存，阻碍了转制社区的发展。在土地的利用上，工业用地与农业用地功能混乱，城市建设投资难以覆盖到农村，农村改造的也较少，公共设施难以满足城乡居民的要求。这种城乡二元结构严重阻碍了转制社区的发展。
（二）弱化的管理力度
农村社区和城市社区管理部门的职责和管辖范围都很明确，并在发展过程中各自形成一套固定的模式。但在转制社区中，由于城乡的管理体制相互交错，管理模式不同，都自成一体，混乱无序，管理力度也随之弱化。往往是区里有镇，镇里有街，街里有村，村里居民半农半城，很难协调工作。另外，一个社区多种体制共存，缺乏城乡统一管理，使得社区中的矛盾与问题得不到及时有效的解决，问题越来越严重。
（三）严重的治安问题
转制社区中人口构成复杂，既有农村人口，也有城市居民，而且外来人口居多，以外来打工者为主。这些外来人口主要居住在社区中廉价的租赁房中，在管理体制混论的情况下，给社区治安问题带来很大压力，容易滋生犯罪行为。据统计，在广州市有85%的刑事案件是外来人员所为，在这些作案者中又有80%以上的人是以广州市139个转制社区的出租屋为落脚点。这种情况长期困扰着广州市政府、改制办、原住民及外来人口。
（四）不健全的社会保障制度
城乡二元结构下的社会保障制度一直以来只有城市居民拥有，农村居民很少享受到这种政策。李永伟指出，当前，转制社区居民中有三类人员参加社保存在问题：一是按照社保政策规定，参保者达到法定年龄，男年满60周岁，女年满55周岁，且缴费年限满15年，两项条件同时具备者才能按月享受养老金待遇，而转制社区有部分居民不符合以上这两个条件；二是部分转制社区居民已达到国家规定的退休年龄，却无养老保险缴费记录；三是部分原乡镇企业已退休人员未纳人社保范围。对于城乡居民混住的转制社区，社会保障制度相当不健全。
五、城乡统筹背景下转制社区管理的对策
从上述分析中看出，我国转制社区管理中存在的问题是多方面的，要促进社区的良好发展，就要多管齐下，从根源上解决问题，协调各方面的利益，争取保护各方的利益，促进社区和谐、稳定发展。
（一）创新制度，协调城乡发展
城乡协调发展是一个复杂的系统工程，也是城市化建设面临的一项重要任务，在管理转制社区中尤为重要。城乡二元结构是阻碍转制社区协调发展最主要的因素，因此，推动社区建设中协调城乡发展的对策主要有两种：一是从根本上消除城乡分离的二元结构；二是在城乡二元结构依然存在的情况下，通过建设性管理，促进城乡协调发展。转制社区中的二元结构尤为严重，要协调好城乡发展，必须创新体制，建立适合城乡共同发展的体制。
（二）转变经济发展方式，引导社区经济转型
随着市场经济的发展，转制社区经济管理体制和集体经济组织形式越来越不适应市场的要求，日益成为自身持续发展的“瓶颈”。管理转制社区，首先要促进转制社区的发展，转变社区的经济发展方式。以集约型经济发展方式代替粗放型的经济发展方式，大力发展第三产业和劳动集约型产业，促进剩余劳动力的合理转移。不仅能加快社区的经济发展，也有利于社区的治安管理，从而建成和谐社区。
（三）加强转制社区环境建设
转制社区的环境建设包括自然环境和社会环境建设。自然环境建设主要是加强社区的环境卫生保护工作，建设一个环境优美、舒适的社区，这样才能带动社区经济的发展。社会环境建设主要指社区的文化环境和教育环境。营造良好的文化氛围，宣传雅俗共赏的文化知识，做好教育规划，对城乡居民的孩子教育问题高度重视，做到一视同仁。
（四）完善社会保障制度
城乡社区治理体系篇8
一、切实履行牵头单位作用，推进“进社区”活动的开展
按照省、和市城乡环境综合治理“七进”活动的安排部署，我局作为全市城乡环境综合治理“七进”活动的牵头单位，坚持以科学发展观为指导，围绕建设和谐繁荣的经济强市的总体目标，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的评价体系标准，切实加强组织领导，周密部署安排，认真负责“进社区”活动的组织、宣传、动员、实施、督查等工作。相继制定并下发了《市城乡环境综合治理“进社区”工作方案》（广民发〔2009〕83号），《关于报送城乡环境综合治理工作“进社区”活动有关材料的通知》（广民发〔2009〕85号），关于印发《深入开展城乡环境综合治理“进社区”活动考核细则的通知》（广民发〔2009〕105），《关于在全市社区开展“除陋习、树新风”，整洁迎“五一”攻关月的通知》（广民发〔2010〕14号）等文件，对全市“进社区”活动进行了详细安排部署。使该项工作层层有组织、有领导、有机构、有措施、有考核、有落实。通过完善制度、狠抓落实，广泛宣传、营造氛围，搞好调查、突出重点，加强督查、确保实效等措施落实，实现了全民参与、强力推进，全市城乡环境综合治理“进社区”活动蓬勃开展，社区环境卫生质量明显改变，社区形象明显提升。
二、环境综合治理“进机关”活动常抓不懈，建设优美整洁机关
按照市环境整治办的安排部署，我局成立了城乡环境综合治理工作“进机关”活动领导小组，制定和完善相关制度，落实专人负责此项工作的开展，通过悬挂宣传标语，设立宣传橱窗等，开展多种形式的宣传活动；坚持门前包“环境卫生、园林绿化、市容秩序”的三包到位，做到门前无垃圾、无乱堆、乱贴、乱画、随地吐痰、乱摆摊点、车辆乱停乱放、植物死缺等现象；办公室内做到和保持了地板、天花板、墙壁、门窗内无破损、无污迹、蜘蛛网，桌面、窗台无灰尘、办公用品摆放整齐，无乱吐、乱贴、乱画现象。全局干部职工坚持每周清扫责任区，积极参加全市安排的集中治理活动，对此项活动的常抓不懈，提高了全局干部职工的认识和参与自觉性，机关环境卫生状况明显改善。
三、存在的问题
经过城乡环境综合治理工作开展以来，各社区已经取得了一定成绩，但仍然存在以下问题：
（一）群众参与性不强。虽然群众对环境治理工作有一定的认知，但对“自家”环境搞得好，参与大环境治理的主动性差。
（二）老小区的问题。老小区环卫设施缺乏、地下管网老化、路面破损，需投入资金多。但老小区居民物管费用缴纳低，与小区环境改造资金需用量矛盾突出，是影响城乡环境综合治理的重要因素。如桂花小区、顺德小区。
（三）人力、物力、财力有限。如辖区内存在的建筑垃圾，社区无法清运；“牛皮癣”等反复出现，保洁工作难。
五、下一步打算
﹙一﹚继续广泛宣传城乡环境综合治理活动的重要意义及作用，深入开展卫生和文明常识普及活动；
﹙二﹚随时监督检查。对各社区内环境卫生状况和环境综合治理活动的开展情况进行监督检查，对存在的问题进行及时整改，做到卫生不留死角；
﹙按照市委、市政府关于开展城乡环境综合治理工作的安排部署，民政局把环境综合治理“进社区”活动同学习实践科学发展观活动相结合，以创先争优为契机，认真落实城乡环境综合治理活动的具体要求，投入大量的人力、物力、财力，建立健全长效机制，突出重点，狠抓薄弱环节，着力推进城乡社区环境清洁化、秩序化、优美化、制度化建设。城乡环境综合治理进社区工作取得了显著成绩，现将2010年城乡环境综合治理工作情况总结如下：
一、切实履行牵头单位作用，推进“进社区”活动的开展
按照省、和市城乡环境综合治理“七进”活动的安排部署，我局作为全市城乡环境综合治理“七进”活动的牵头单位，坚持以科学发展观为指导，围绕建设和谐繁荣的经济强市的总体目标，按照“清洁化、秩序化、优美化、制度化”的评价体系标准，切实加强组织领导，周密部署安排，认真负责“进社区”活动的组织、宣传、动员、实施、督查等工作。相继制定并下发了《市城乡环境综合治理“进社区”工作方案》（广民发〔2009〕83号），《关于报送城乡环境综合治理工作“进社区”活动有关材料的通知》（广民发〔2009〕85号），关于印发《深入开展城乡环境综合治理“进社区”活动考核细则的通知》（广民发〔2009〕105），《关于在全市社区开展“除陋习、树新风”，整洁迎“五一”攻关月的通知》（广民发〔2010〕14号）等文件，对全市“进社区”活动进行了详细安排部署。使该项工作层层有组织、有领导、有机构、有措施、有考核、有落实。通过完善制度、狠抓落实，广泛宣传、营造氛围，搞好调查、突出重点，加强督查、确保实效等措施落实，实现了全民参与、强力推进，全市城乡环境综合治理“进社区”活动蓬勃开展，社区环境卫生质量明显改变，社区形象明显提升。
二、环境综合治理“进机关”活动常抓不懈，建设优美整洁机关
按照市环境整治办的安排部署，我局成立了城乡环境综合治理工作“进机关”活动领导小组，制定和完善相关制度，落实专人负责此项工作的开展，通过悬挂宣传标语，设立宣传橱窗等，开展多种形式的宣传活动；坚持门前包“环境卫生、园林绿化、市容秩序”的三包到位，做到门前无垃圾、无乱堆、乱贴、乱画、随地吐痰、乱摆摊点、车辆乱停乱放、植物死缺等现象；办公室内做到和保持了地板、天花板、墙壁、门窗内无破损、无污迹、蜘蛛网，桌面、窗台无灰尘、办公用品摆放整齐，无乱吐、乱贴、乱画现象。全局干部职工坚持每周清扫责任区，积极参加全市安排的集中治理活动，对此项活动的常抓不懈，提高了全局干部职工的认识和参与自觉性，机关环境卫生状况明显改善。
三、存在的问题
经过城乡环境综合治理工作开展以来，各社区已经取得了一定成绩，但仍然存在以下问题：
（一）群众参与性不强。虽然群众对环境治理工作有一定的认知，但对“自家”环境搞得好，参与大环境治理的主动性差。
（二）老小区的问题。老小区环卫设施缺乏、地下管网老化、路面破损，需投入资金多。但老小区居民物管费用缴纳低，与小区环境改造资金需用量矛盾突出，是影响城乡环境综合治理的重要因素。如桂花小区、顺德小区。
（三）人力、物力、财力有限。如辖区内存在的建筑垃圾，社区无法清运；“牛皮癣”等反复出现，保洁工作难。
五、下一步打算
﹙一﹚继续广泛宣传城乡环境综合治理活动的重要意义及作用，深入开展卫生和文明常识普及活动；
﹙二﹚随时监督检查。对各社区内环境卫生状况和环境综合治理活动的开展情况进行监督检查，对存在的问题进行及时整改，做到卫生不留死角；
城乡社区治理体系篇9
一、总体要求和发展目标
(一)总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以统筹城乡发展、加快推进城乡一体化为主线，以新民居和城镇化建设为载体，解放思想，深化改革，努力建立并不断完善城乡公共资源均衡配置、生产要素有序流动的体制机制和制度，推进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射，促进城乡基本公共服务均等化，推进城乡经济社会协调发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。
(二)发展目标。城镇化水平有新提升，农村经济有新发展，农民生活有新改善，农村社会事业有新进步，农村文明程度有新提高，基层民主政治建设有新进展。到2015年，全市城镇化率提高到56%，人均gdp达到5万元以上，农村非农就业劳动力比重达60%左右，城乡差距得到明显缩小。城镇居民收入稳步增长，农民人均纯收入达到8000元以上。城乡实现比较充分就业，社会保险实现城乡全覆盖，城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡，城乡居民生活条件基本实现同质化。全市选择抚宁、北戴河作为统筹城乡发展试点县区，并分两个层次推进城乡一体化，到2015年，三区实现城乡一体化目标;到2020年，四县基本实现城乡一体化目标。
二、主要任务
(一)统筹城乡发展规划，构建城镇体系框架。按照统筹生产生活生态，建设宜居宜业宜游新秦皇岛的目标，着眼于环渤海地区、京津冀城镇群区域发展，科学编制《秦皇岛市城乡一体化建设总体规划(20xx年-2020年)》、《秦皇岛市域城镇空间发展战略规划》和《县区新农村建设总体规划(20xx年-2020年)》。合理确定城镇空间布局,实施中心城区“西移北进”主体战略，带动西部滨海地区和内陆地带卫星城镇发展，。以新民居建设为契机，大力推进农村中心镇、中心村建设，促进产业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中、基础设施建设向中心村集中。按照“一次整体规划、分期推进建设、逐步完善功能”及村内道路硬化、村庄绿化、街院净化、“一建四改”的要求，确保到2015年有25%以上的村完成新民居建设任务，逐步实现农村居住和生活条件与城市接轨。到2015年，全市建成20个中心镇，300个中心村，30个产业园区(年销售额超百亿元的10个，超50亿元的20个)、100个乡村休闲旅游农业观光点。
(二)统筹城乡产业发展，推进产业聚集。从构建城乡一体的现代产业体系入手，建立健全城乡产业协调发展新机制，促进城乡产业合理布局、三次产业有机融合、城乡经济要素有序流动和城乡产业有效对接，实现优势互补、协调发展。按照“一个中心、三个基地”的产业定位，充分依托中心城区对县区的辐射带动作用，加快推进县域工业化进程，强力推进产业聚集区建设。
按照旅游立市战略，以休闲旅游市场发展需求为导向，以农业旅游资源为基础，以生态环境建设和农民增收为出发点，积极发展乡村休闲旅游业，构建融现代农业和现代旅游为一体的城乡旅游产业体系。
(三)统筹城乡基础设施建设。坚持把基础设施建设重点转向农村，按城乡共建、城乡联网、城乡共享的原则，加快城镇水、电、路、气、讯和污水及垃圾处理等基础设施建设，切实推进城乡一体化发展。努力实现城镇基础设施建设与产业聚集区和小城镇建设相协调、相配套，不断增强城镇的吸引力和承载力。加快推进津秦客运专线、承秦高速公路项目建设。加快县域公路交通网络建设，形成国省干线与乡村道路相互交织的四通八达、布局合理、快速便捷的交通网络，构建我市半小时经济圈。加快四县污水处理厂项目建设，适时谋划中水回用和垃圾处理项目。加紧谋划建设向各县工业园区输油、输气管道项目，为用油、用气企业落户创造条件。加快推进抚宁360万千瓦、卢龙240万千瓦电厂项目前期工作，推进昌黎风力发电厂项目前期工作。加大对市域内中小河道综合治理力度，实施小型水库除险加固、人饮安全、“三北防护林”、沿海防护林工程建设，提高防洪抗灾能力和农民健康水平，构筑市域绿色生态保障体系。
到2015年，实现市、县区高速公路联网和城乡客运一体化或公交化，实现所有乡镇通柏油路，宽带网覆盖率、电话普及率达100%，城市水网、气网延伸到三区所有行政村，四县有条件的行政村全部通自来水或实现集中供水，全市森林覆盖率达42.98%，其中，50%的城镇及村庄绿化率达30%以上。加强城乡环保基础设施建设和城乡垃圾场(站)建设，形成户集、村收、乡运、县处理的城乡垃圾无害化集中处理体系。
(四)统筹城乡公共服务与社会事业发展。加快农村教育、文化、卫生等社会事业发展，不断提高农村公共服务水平，促进城乡公共服务均等化。逐步取消中小学择校费用，推进城乡基础教育均衡发展，建立义务教育阶段新教师补充机制、城乡教师交流机制，城乡中小学校结对率达到100%。大力发展农村职业教育，提升农村劳动力素质。推动城乡基本医疗全覆盖，健全县、乡、村三级医疗卫生服务网络，落实乡村医生从事公共卫生服务财政补助经费，为农村居民建立健康档案，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，促进城乡公共卫生服务均等化。建立完善乡、村两级计划生育服务体系，稳定农村低生育水平，提高出生人口素质，完善和落实计划生育奖励扶助政策。开展城乡文明生态创建活动,健全农村公共文化服务体系，搞好县区图书馆、文化馆、文化信息资源共享工程支中心、基层服务员建设和乡镇综合文化站、村文化室建设，提升城乡文化的渗透力、融合力和创新力，使城乡人民共享文化建设成果。发展农村体育事业，开展全民健身活动。加强以科技和信息服务为重点的农村社会化服务体系建设。
(五)统筹城乡劳动力就业与社会保障。建立城乡统一的人力资源市场和覆盖全市的就业服务网络，加强农村就业培训、指导和服务，促进农村富余劳动力向二三产业转移，每年组织农民就业技能培训3万人次，新增转移就业3万人。同时，大力拓展农村内部就业空间，促进农民充分就业，近郊区要大力发展以设施农业为重点的现代农业和旅游休闲农业，促进一、三产业融合，拓宽农民就业渠道。中远郊区要以优势农产品的规模生产、加工和物流业为重点，挖掘农村多领域就业空间，促进农民向现代农业产业工人转变和加快向非农产业转移就业。加快建立覆盖城乡的社会保障体系，完善城乡一体的社会救助机制。积极推进农民养老保险试点工作，逐步扩大范围，力争到2015年实现全覆盖。巩固和发展新型农村合作医疗制度，乡村覆盖率要达100%，农民参合率达95%以上。完善新型社会救助体系，建立健全困难群众基本生活保障联动机制，巩固和提高城乡居民最低生活保障、城镇“三无”人员的集中供养水平，积极发展社区居家养老服务;加强困难救助和就业帮扶，发展慈善事业。
(六)统筹城乡社会管理。要建立和完善有利于城乡经济社会发展的政府管理体系，打破城乡分割、部门分治的管理体制，建设服务型政府，促进政府服务向基层和农村覆盖，建立城乡一体化的经济社会发展管理体制和运行机制。研究制定秦皇岛市乡镇、村庄行政区划整合办法，促进村庄综合整治和中心镇、中心村建设。创新农村管理和服务模式，探索建立农村公益服务员制度，推进农村新社区建设和村民中心建设，提高基层管理和服务能力，完善农村基层社会管理体制。结合乡村区划改革实际，以建立联村党组织、建设联村村委会等方式，推进村级组织设置改革。推广在农村社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法，构建城乡统筹的基层党建新格局。
三、保障措施
(一)加大组织领导力度。要建立党委统一领导、党政齐抓共管，农村综合部门组织协调、有关部门各尽其责的全市统筹城乡发展工作领导体制和工作机制。市、县区成立推进城乡一体化工作领导小组，办公室设在市、县区委农工委，由农工委负责日常组织、指导工作，并协调有关部门落实城乡一体化政策和措施。各县区要根据统筹城乡发展目标、任务要求，研究制定出符合当地实际的实施方案，并将城乡统筹发展的主要指标分年度规划、量化;市直相关部门要根据全市目标任务要求，研究制定支持措施。市委、市政府将组织有关专家对各县区的方案和市直相关部门的措施进行审查论证，并予以批复。各县区、市直各相关部门根据批复意见，制定年度工作安排，全面组织实施。
(二)加大政策支持力度。市、县(区)要分别整合资源，加大城乡发展的统筹力度，推进经济要素向农村投放、基础设施和公共服务向农村倾斜、产业发展和支持重点向农村延伸。国土部门要认真落实城乡建设用地增减挂钩、新民居建设周转用地、村庄土地整治和土地置换政策，将其收益用于村庄建设和提高村民社会保障水平。财政部门要从体制和政策上研究措施，加大财政资金整合力度，调整优化支出结构，集中资金投向、投量，重点解决城乡一体化进程中带有战略性、全局性的问题。发展改革部门要在主导产业和重大项目规划布局上向县、乡倾斜，会同交通、广电、电力、通信等部门对县、乡基础设施建设项目优先予以安排。规划部门要认真组织编制《秦皇岛市城乡总体规划》，并加强对《县区新农村建设总体规划》编制与新民居建设规划的指导。建设部门要加强对城镇体系建设和农村新民居建设的规划设计、建设监管与服务。环保部门要认真研究制定农村环境整治的具体措施并指导基层组织实施。农业、林业、水务、交通、教育、卫生、民政、文化、体育、人力资源和社会保障、旅游、公安、金融等部门要结合各自的职能，研究制定具体政策措施，并认真组织实施。
(三)加大资金投入力度。要完善公共财政制度，建立政府主导的多元化投入机制，营造统筹城乡发展的新环境。要调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度;大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，在不低于土地出让平均纯收益15%用于农业(国发【20xx】8号)的基础上，大幅度提高土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对贫困地区农村公益性建设项目的投入。从20xx年起，市、县区财政每年按上年财政收入的1%安排统筹城乡发展专项资金，市级专项资金用于支持各县完善基础设施、公益服务项目建设和统筹城乡试点及工作经费支出;县区专项资金用于支持农村基础设施和公共服务项目建设及工作经费支出;各级财政要加大资金整合力度，确保在农村立项的水、电、路、气、通信、文体、教育、卫生、绿化、环保等公共基础设施、公益事业项目投入的70%投向中心镇、中心村建设，低于此投向和投量比例的，各级财政不得拨付资金;城市维护建设税新增部分主要用于乡村建设规划、农村基础设施建设和维护;全面落实农业补贴政策，确保国家支农惠农强农的各项资金及时足额落实到位。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，按照“政府引导、市场运作”的方式，组建市、县(区)两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司，逐步形成政府引导、市场运作的投融资平台。要广泛运用市场机制，引导战略投资者、企事业单位、社会团体和个人参与农村基础设施和公益服务事业建设。
(四)加大改革创新力度。围绕统筹推进“三个集中”(推进工业集中发展、引导农民向城镇转移和集中居住、稳步推进土地适度集中规模经营)，促进“三化联动”(联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化)，促进政府职能向规范化服务型政府转变、社会资源向社会资本转变、人力资源向人力资本转变，从统筹城乡发展、破解“三农”问题入手，解放思想，改革创新。要深入推进规范化服务型政府建设，深化市、县区政府部门管理体制改革，大力简化和规范行政审批，全面推行并联审批和集中服务，构建统筹城乡发展的管理体制。要大力推进城乡户籍制度改革，建立起适应社会主义市场经济体制要求的城乡统一的户籍管理制度。逐步实行按居住地登记户口，促进人口的集聚和合理、有序流动，凡已在城市市区范围内具有合法固定住所和稳定生活来源的人员及与其共同生活的配偶、父母、子女，自愿在城区落户的，均准予落户。构建城乡一体的劳动力市场及就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任体制。大力推进城乡社会保障制度改革，加快实现城乡保险制度全覆盖。积极推进城乡学校、医院用人和分配制度改革，推进城乡教师、医务人员合理流动。要围绕建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，全面开展农村集体土地和房屋确权工作，落实农民对土地和房屋的财产权;创新耕地保护和村庄土地整治机制，确保耕地总量不减少、质量不下降;探索建立农村产权流转制度，完善农村集体建设用地使用权出让、转让、出租、作价入股等市场流转形式，流转的集体建设用地不得用于房地产开发或“小产权房”建设。引导农村土地承包经营权、未利用地承包经营权流转，不得改变土地用途。要深化农村投(融)资体制改革，建立农村多元化投入机制。积极推进基层民主政治建设，构建党领导下充满活力的群众自治机制。
城乡社区治理体系篇10
〔关键词〕农村社会阶层分化；乡村治理；成都市
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2014）03-0078-05
党的十八届三中全会提出，促进国家治理体系和治理能力现代化。我国是农业大国，乡村治理关系到党在农村的执政基础，关系到中国特色社会主义民主政治的发展，是国家治理体系的基础。在城镇化快速发展的大背景下，乡村治理的重要性更加突出。2014年中央一号文件指出，要改善乡村治理机制，对新形势下的农村社会管理作出重要部署。农村社会阶层分化是指在社会转型期，大量农民由农业劳动者转为非农业劳动者，〔1〕也即农民改变自身身份的过程。乡村治理是以促进乡村发展、维护乡村秩序、保持乡村稳定为目的的公共权力的运用，是乡村多元利益主体协同公共管理乡村的过程。〔2〕改革开放以来，我国农村社会阶层分化加快，农民收入差距拉大，贫富分化加剧，对乡村治理提出了新课题。近年来，成都市在推进城乡一体化发展的背景下对健全乡村治理机制、强化村级公共服务和社会管理改革等作了有益探索。本文结合成都农村改革发展实践探索，对农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化作了深入思考。
一、成都市构建新型乡村治理体系的实践与启示2007年成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。近年来，成都市适应新型工业化、新型城镇化加速发展的新形势，在统筹城乡改革发展的实践中，大力实施农村“四大基础工程”，推进乡镇政府职能转变，率先在全国推进村级公共服务和社会管理改革，〔3〕全面构建以党组织为核心、居住地为单元的村级治理机制，深入推进基层民主政治建设，形成了共创共享的社会管理新格局。
（一）主要实践
1.转变乡镇政府职能。一是优化乡镇工作目标绩效考核。降低考核办法中乡镇经济指标的权重，强化社会管理和公共服务职能。二是推进撤乡建镇并村。综合考虑产业发展、城镇规划、人口分布、居住规模、公共服务配套、居民认同感等因素，采取就近合并、单独建立等方式，调整乡镇、行政村（社区）区划，实施管理体制改革，理顺区（市）县、乡镇、村（社区）的关系，提高行政效率。三是推行乡镇重大公共建设项目民主管理改革。在首批10个试点乡镇中建立了组织机构，强化公众参与制度、公开公示制度、民主决策制度、民主监督制度、民主评议制度，推动决策公开，扩大群众的参与面。
2.创新村级公共服务和社会管理机制。探索基本公共服务均等化、村民民主参与实现村庄有效共治问题，促进村民生活改善与基层治理结构完善。一是明确政府、村级自治组织、市场的责任。按照“公益政府承担、福利适度补贴、经营推向市场”的思路，明确政府、村级自治组织和市场主体的供给责任。二是建立持续的财政投入机制。建立村级公共服务和社会管理专项资金，纳入市县两级财政预算，并建立随财政收入增长而增长的机制，实现村级公共服务“有钱办事”。三是构建基层民主管理的长效机制。建立村民广泛参与的民主管理机制，实行民主议决村级公共事务项目和专项资金使用事宜，达到“民生促进民主，民主保障民生”的良好效果。四是建立城镇“社区”公共服务和社会管理机制。将农村的这一做法向城镇推广，建立城镇社区公共服务和社会管理专项资金，建立城乡统一的村（社区）基本公共服务和社会管理保障机制。
3.完善新型基层治理机制。一是全面推行乡镇、村（社区）党组织书记公推直选。全市乡镇党委书记以及村（社区）党组织书记全部公推直选，以党内民主带动基层民主。二是理顺村级各种主体的关系。按照决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离的原则，完善农村公共服务和社会管理体系和集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织领导的思路，进一步理顺村（社区）自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织的关系。三是健全村民自治机制。率先在全国建立村组议事会制度，积极培育农村专业经济协会和农村公益性社会组织，村（社区）党组织领导、村民（代表）会议或村民议事会决策、村民委员会执行、村务监督委员会监督、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制基本形成。四是增强村级党组织领导核心地位。促进村党组织领导方式的转变，整合基层党组织、村级自治组织、集体经济组织、社会组织以及党员群众等多方力量，实现基层治理机制与创新社会管理有机结合，提高村（社区）党组织凝聚力、号召力和战斗力。
（二）几点启示
实践证明，在快速城镇化的进程中，充分发挥党组织的领导核心作用，是稳妥推进社会转型、加强社会管理、实现新市民安居乐业的坚强保证。
1.抓好基层党组织工作覆盖和凝聚力覆盖是基础。面对经济转轨、社会转型，基层党建工作必须因势而为，主动变革，迅速跟进。要把服务中心大局的力度和效果作为根本标尺，积极围绕区域发展、民生保障和社会管理，创新基层党组织设置方式和活动载体，在改革发展稳定一线加强党组织建设，夯实党的群众基础和组织基础。
2.强化村级公共管理与有效服务是核心。在体制转换、结构调整和社会变革过程中，要着眼于群众多元化需求，探索建立更加直接、更加贴近群众的联系服务机制，切实解决群众的各种利益问题，在服务群众中凝聚人心。促进公共资源下沉，整合各类社会资源，共同参与村级建设，实现共驻共建。
3.提升基层党组织民主治理能力是关键。要按照坚持党的领导、严格依法办事、扩大直接民主有机结合的思路，不断改进基层党组织领导方式和工作方式，用民主的方法聚民力、集民智，善于发挥群众主体作用，形成共商共建、共创共享的强大合力。要建立党组织、自治组织、经济组织规范有序的运行制度，大力培育社会组织，促进群众自我决策、自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
当前，农民诉求多元化，生产生活方式变迁，流动人口大量增加，部分地方村级公共服务职能和权责不太清晰，农民合作社负责人、家庭农场主等新型农业经营主体在乡村治理中的作用发挥不够充分，进入农业领域的城市工商资本与原有农业生产经营主体的关系需要改善，农村基层管理服务亟待创新。
二、我国农村社会阶层分化的特点与趋势
改革开放以来，我国农村社会结构发生重大变化。特别是现代化转型与经济体制转轨，随着所有制结构、分配方式和经营模式调整，农村社会阶层多向重组，呈现明显的多元化和复杂化趋势。据著名社会学家陆学艺研究，这一时期农村阶层分化为“农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农民知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层和农村管理者阶层”。〔4〕如今我国农村社会阶层分化出现一些新特点，呈现新的态势。
（一）农村社会阶层分化的特点
当前我国正处于工业化后期、城镇化加速期和社会转型期，农村社会阶层分化还不稳定、不成熟，未能定型化，具有如下特点：
1.不完全性。转移后的绝大多数劳动者还拥有承包经营权的土地（不论流转与否），所从事的非农职业岗位不太稳定。相当部分就地转移的劳动者亦工亦农，与农业劳动、土地都还有一定联系。土地还是大多数农民的“保险箱”，农村劳动力转移还有一个从兼业到专业的过程。
2.不平衡性。农村社会阶层分化与经济发展水平、市场开放程度、非农产业发展状况紧密相连。经济发达地区，农业劳动者阶层所占比例较低；反之则比例较高。
3.自发性。农民选择什么职业或进入哪个阶层由农民自愿决定，并没有制度承认和支持。社会阶层变化是在国家宏观经济政策和经济体制改革的影响下发生的，国家并未运用相应社会政策去调节和引导。〔5〕
4.边界不固定。农村社会阶层之间存在着水平流动、垂直流动和结构流动，农民个体可以在各个阶层之间自由流动，也可以同时进入某几个阶层。由于阶层开放性、流动性大，使得阶层边界模糊不清。
（二）农村社会阶层分化的趋势
在未来较长时期，农业人口会不断由农业领域向非农产业转化，由农村向城镇转移，传统农业劳动者所占比例会下降，新型职业农民会大量涌现。农村社会阶层分化趋向简单化，农村社会结构趋向现代化，〔6〕将呈现如下趋势：
1.农村社会阶层分化规模化、扩大化。一是国民经济转型升级，加快发展二、三产业，尤其是大力发展中小城镇，农村劳动力转移加快，其规模、速度、结构、方式、地域等都影响着农村社会阶层分化；二是大力发展民营经济，个体私营经济、混合经济发展迅速，个体劳动者阶层、私营企业主阶层、雇工阶层等呈扩大态势。
2.农村社会阶层分化在两个层面展开。一是在农业内部转移。在保障国家粮食安全的前提下，积极调整农业产业结构，大力发展优势特色效益农业，这有利于发展高产、优质、高效、生态、安全农业。二是农业向二、三产业转移。主要是中小企业、个体经济、私营企业、农村服务业等的发展，尤其是农业与文化、旅游、创意产业等融合发展催生新业态，农村管理人员、农民知识分子数量大量增加。这有利于扩大农民收入来源，繁荣农村经济文化，发展乡村旅游，改善乡村治理。
3.非农阶层定型化。随着城镇化进程和城乡户籍制度改革，部分中小企业职工及管理者、个体工商户、私营企业主和一些农民工会彻底转换农村居民身份。同时，在大中城市郊区，由于都市现代农业发展和农村产权制度改革推进，一部分非农阶层人员又期望转移成农村居民身份。
三、农村社会阶层分化对乡村治理的积极作用和影响与挑战农村社会阶层分化与农村经济社会发展紧密相连。不同阶层的区别，体现了农村社会结构的巨大变迁。这种变迁，一方面对乡村治理产生了积极影响，另一方面，也给乡村治理提出了许多新课题。
（一）积极作用
1.加快现代农业发展与社会主义新农村建设。农村社会阶层分化使农民有多样的职业选择，进而使收入来源多元化，客观上加快了农业农村经济发展，〔7〕对提高农民整体收入水平，改善农村落后状况起到了积极的推动作用；同时也有利于农村产业结构调整和农村生产要素整合，有利于推进农业适度规模经营，发展现代农业，提高农业比较效益；同时也有利于实现农村乡风文明、村容整洁等，建设幸福美丽新村。
2.推动农村基层民主政治与法治建设。首先，农村社会阶层分化为民主和法制建设创造了现实条件，分化后的农民各阶层，权利意识、法治意识和民主意识不断增强，成为农村民主和法制建设的现实主体。其次，农村社会阶层分化改变了农村干部的经济和社会运行机制，增强了农村社会活力，促进了农村政治制度的完善和发展，〔8〕使农村管理逐步走向法制化轨道。
3.促进城乡交流融合与农民的全面现代化。随着农村体制改革的深入，农民阶层分化促进了农村社会结构的转型，调动了农民参与农业现代化建设的积极性，改变了农民千百年来形成的固化守旧的思维方式，特别是返乡农民工，带回了技术、资金、信息和先进理念，成为农村创新创业的生力军。实践表明，农村社会阶层分化是促进农民提高自身素质的重要动力。农村社会阶层分化促进了新型农民自身价值的实现。〔9〕
4.加快新型工业化、新型城镇化进程。新型城镇化着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。城镇化涉及社会方方面面，关系着从都市到农户的产销、合作、互动、和谐的新型社会关系。农村社会阶层分化过程中产生大批从事非农业生产的劳动力，为工业发展、城镇建设提供了大量劳动力。随着城乡二元体制的逐步破除和城镇内部二元结构矛盾的逐步化解，全体人民将共享现代文明成果，有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，促进社会和谐进步。
（二）影响与挑战
1.农村贫富差距拉大，各阶层利益矛盾凸现。农村人口职业分化，导致了其收入的明显差距。这在一定程度上反映了农村社会的财富占用率，也体现了农民的社会地位和社会层次。由于贫富差距拉大，农民负担与社会分层呈现逆向关系，损害了农业劳动者阶层的发展能力，带来了农民各群体之间的断裂，影响了社会公正秩序的建立和政府管理社会的公信力，导致各阶层的矛盾增多。
2.农村社会矛盾加剧，不稳定性因素增加。随着农村各阶层收入差距不断增大，个体相对剥夺感滋生，〔10〕平等的社会关系在一定程度上受到扭曲，导致一部分农民产生社会不公平感和心理不平衡，造成农村社会的不稳定性。同时，也动摇了人们的传统价值观念，导致了农民的思想观念和的分化，形成不同的意识群体和阶层，给农村社会稳定带来严重隐患。
3.农村基层组织建设滞后，政治思想工作方式方法创新不够。受比较利益的驱动，农村青壮年劳动者大量转移，这给农村带来一系列社会问题，农村基层组织受到严重影响。同时不少地方乡村债务严重，基层工作开展面临许多困难。〔11〕农村社会阶层分化后农村传统的思想政治工作方式受到考验，要在新的条件下重组优化我们党的执政资源，增强阶层分化后的政治优势，创新思想政治工作方式方法，实施分层分类教育，增强针对性和有效性。
4.新型农业生产经营体系尚未健全完善，新生代农民职业素养不高。按照党的十提出的构建集约化、专业化、组织化、社会化的新型农业经营体系要求，新型农业经营主体的培育还有一个过程，现有新型农业经营主体在乡村治理中的积极作用体现不够。农村劳动者向非农产业持续转移后，一些地方出现结构性、季节性农业劳动者短缺现象，务农劳动者呈现老龄化、低文化等特征，农村留守老人、留守妇女、留守儿童问题突出。农村新生代劳动者绝大部分在结束求学后选择“跳农门”、进城务工，“谁来种地”问题突出，务农农民成了国民素质的“低洼地带”。
四、农村社会阶层分化与促进乡村治理现代化两者良性互动的对策措施思考（一）协调好农村各阶层的利益关系，健全各阶层利益表达机制
随着农村利益分化日益突出，密切干群关系的关键在于整合各阶层的利益。一是维护好广大农民的合法利益，提高实现农民自身利益的能力。二是着眼农村各阶层的共同利益和特殊利益，构建多层次、宽渠道的利益表达机制。畅通各阶层农民的利益表达途径，支持合法、正当的利益诉求，疏导和化解非制度性表达。争取各阶层农民都能找到表达自身利益诉求的渠道，有效管控各阶层的利益冲突，保持农村社会长久稳定。
（二）大力培育新型职业农民，加快构建新型农业经营体系
要立足提升传统农民、引入新型农民、培育骨干农民，制定认定标准，拓宽培养途径，完善扶持政策，推动新型职业农民建设。可优先选择农村种养大户、优秀业主、村组干部、返乡农民工等具备职业农民潜质且急需从生产型向创业型转变的农民作为重点培养对象，同时制定鼓励和支持大学毕业生从事现代农业的政策，〔12〕促进大学生在农村创新创业。
要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，以集约化、专业化、组织化、社会化为基本方向，以保障主要农产品有效供给、促进农民持续增收为基本目标，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，大力发展经营组织，形成多层次、多形式、多元化的农业社会化服务体系。要加强对城市工商资本下乡从事种养业的引导和管理，切实做到带动农民增收。
要引导各类新型农业经营主体在乡村治理中发挥积极作用，尤其是农民合作社通过促进经济发展营造积极向上的良好社会风尚，通过组织运作打牢民主管理的现实基础，通过传播合作思想弘扬诚信友爱的和谐文化，是创新农村社会管理形式、有效开展乡村治理的新型载体。
（三）加强农村基层党的建设，增强党组织的社会治理能力
要把党的建设、基层组织建设和农民增收、农村社会全面发展有效结合起来，提高基层组织人员的待遇，改善工作条件和环境，积极吸引先进分子担任乡村领导，规范乡村干部的行为，努力改善干群关系，增强干部的服务意识和工作能力。〔13〕加强干部的理想信念教育和群众路线教育，把干部推向基层，融入群众，在服务群众中增进感情。坚持寓管理于服务之中，把人民群众满不满意作为检验工作成效的标准。
（四）健全农村基层民主制度，创新基层管理服务
以党内民主带动基层民主，充分调动农村党员群众参与乡村建设的激情，推进农村基层民主建设。村民委员会通过群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会和述职评议等制度，引导村民对农村的规划、建设、治理和发展等公共事务事项进行集体讨论和民主决策。创新社会管理模式和机制，充分尊重群众意愿，实现自我教育、自我管理、自我服务。完善村规民约，维护农村和谐有序的管理秩序。
（五）深化农村户籍制度改革，促进人的自由流动和全面发展
破除城乡二元的户籍管理制度，是促进农民有序向城镇转移、构建社会公平的重要途径。要充分尊重城乡居民自由迁徙权利，努力消除隐藏在户籍背后的不平等的身份差异和基本权利，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。一是消除城乡居民附着在户籍上的权利和待遇不平等。从就业、社保、住房保障、社会救助、计划生育、义务教育、职业教育、民主管理权利、义务兵家庭优待等方面入手，实现城乡居民享有平等的基本公共服务和社会福利。二是实现城乡居民自由迁徙。充分保障农民各项权益，农村进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，〔14〕实现户口登记地与实际居住地一致。通过创新农村经济发展机制，把农民的身份定位转变为农业从业者的职业定位。
（六）引导城镇化协调发展，切实维护农民的物质利益
要合理控制大城市规模，注重中小城市特别是小城镇的发展，着力改善基础设施条件，推行“产城一体”模式，增强城镇的综合承载能力，促进农民就地、就近转移就业增收。要大力加强幸福美丽新村建设，坚持产村相融、产业先行，三产联动、农旅结合。要加大农村基础设施建设和公共服务配套，实现城乡基本公共服务均等化；抓好农村人居环境综合整治，强化公共服务设施运行维护管理。在推进农村产权制度改革过程中，要明晰股权或份额，让农民拥有长期而又稳定的财产性收入；要创新农村集体经济管理体制和经营方式，盘活用好存量资产、资金、资源，确保集体经济组织有稳定的收益来源。〔15〕
（七）完善农村社会保障体系，更加重视发展养老服务业
因地制宜地推进社会救助、社会保险、优抚安置等制度建设，重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度建设。促进城乡就业和社保制度并轨，建立城乡一体的就业、社会保险、社会救助、住房保障体系。大力构建以最低生活保障为核心，以帮困助学、助医和建房三大救助为配套的综合型社会救助体系，以廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房为主的多层次的住房保障体系。
随着城镇化进程加快，越来越多的农村青壮年劳动者离开农村，农村“空巢老人”数量迅速增加，大力培育和发展农村养老服务业刻不容缓。发展农村养老服务业，要着力加强农村养老保障制度和服务体系建设，积极探索建立多元化、社会化兴办农村养老机构的路子，加强和完善农村基本医疗保险和福利制度。〔参考文献〕
〔1〕温莲香.农民阶层分化与“三农”问题的思考及对策〔J〕.理论与现代化，2006，（1）.
〔2〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔13〕魏惠萍.农村阶层分化对新农村建设的影响〔J〕.赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2011，（6）.
〔3〕〔14〕秦代红.成都全域统一户籍城乡居民自由迁徙〔J〕.理论参考，2010，（12）.
〔4〕陆学艺.当代中国社会阶层研究报告〔m〕.北京：社会科学文献出版社，2002.
〔5〕〔6〕张洪伟，金卓.我国农村阶层分化的历史变迁及其特点〔J〕.理论探索，2011，（3）.