关于行政执法的法律法规篇1
一、律师执业证年度注册属于行政许可范畴
1、从行政法理论看
行政许可属于具体行政行为的一种形式。其含义是指行政主体依照行政相对人的申请，依法赋予其拥有可以从事某种为法律一般禁止的权利的资格的法律行为。以此含义来反观律师执业证的年度注册，不难看出，律师执业证的年度注册属于行政许可范畴，即律师执业证年度注册行为是司法行政机关（行政主体）赋予律师拥有继续从事律师职务的权利的资格的法律行为。分析律师执业证年度注册这一具体行政行为，我们可以看出，它具有行政许可的一般法律特征：
a、律师执业证年度注册是司法行政机关赋予律师可以继续执业的赋权行为。从反面来理解则是，若律师不申请执业证年度注册或者司法机关不为律师执业证进行年度注册，则律师不能继续从事律师职务。所以，律师执业证年度注册是一种赋权行为。
B、律师执业证年度注册以“律师执业证不进行年度注册则不能继续执业”这一“禁止义务”的存在为前提。若没有这一禁止义务的存在，则律师执业证无需进行年度注册仍可以继续持证执业。
C、律师执业证年度注册是直接赋予律师可以继续从事律师职务的权利和资格。反过来讲，若律师执业证没有进行年度注册，则丧失继续从事律师职务的权利和资格。
D、律师执业证年度注册是依律师申请的行政行为。当然，这种申请是司法行政机关主动要求律师提出申请，而非律师主动申请。但是，尽管是律师被动申请，但倘若没有律师的申请，司法行政机关也不会为律师的执业证进行年度注册。
e、律师执业证年度注册是要式行政行为。律师执业证年度注册的表现形式是司法行政机关在律师执业证上加盖“律师注册专用章”，这一盖章行为，是要式具体行政行为的主要特征之一。
2、从法律及司法部规章的规定看
《行政许可法》规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《律师法》规定，律师资格取得者欲从事律师职务，必须向司法行政机关申领律师执业证，没有取得律师执业证的不得以律师名义从事律师职务。司法部的《律师执业证管理办法》规定：律师执业证每年注册一次，未经注册的执业证无效。从上述法律及部门规章的规定可以看出，司法行政机关依律师资格取得者的申请向其颁发律师执业证，是赋予其可以从事律师职务的权利和资格；司法行政机关每年对律师执业证进行注册，是赋予律师继续从事律师职务的权利和资格。换句话说，若律师执业证不进行年度注册，则律师不能继续从事律师职务，即丧失了继续从事律师职务的权利和资格。由此可见，司法行政机关颁发律师执业证和对律师执业证进行年度注册，都是赋予律师可以从事律师职务的权利和资格的法律行为，即是行政许可行为。
关于行政执法的法律法规篇2
（一）县级教育行政执法是农村教育行政执法的保障
我国是一个农业人口众多的国家，农村教育是繁荣社会主义新农村文化的重要途径，能有效促进农村经济社会的发展。而县级教育行政执法的范围更多地是乡镇农村基层教育单位，这就决定了县级政府及相关教育部门在贯彻实施我国农村教育法律法规方面要发挥关键力量，通过完善县级教育行政执法来完善农村教育行政执法。因此，加强和改进现阶段我国县级教育行政执法，对于推进我国农村教育行政执法具有重要价值。
（二）县级教育行政执法是整个教育行政执法体系的重要组成部分
在我国的行政单位中，县级行政单位数量多、分布广，与基层组织的联系也较紧密。县级教育行政执法也是如此，其执法对象直接面向农村基础教育，与关系最为复杂的基层教育进行直接接触，有利于深入了解教育行政执法过程中出现的具体问题，为教育行政执法问题解决提供第一手资料。因此，研究县级教育行政执法对于整个教育行政执法问题的解决具有非常重要的现实意义和参考价值。
二、当前我国县级教育行政执法存在的问题
近年来，我国县级教育行政执法工作取得了长足的发展，但也存在很多问题，对这些问题进行分析有利于完善我国县级教育行政执法和实现依法治教的目标。
（一）教育法律法规体系不健全
尽管当前我国关于教育方面的法律法规很多，但都是国家层面的教育法律法规，针对地方教育特殊性的教育法律则很少，尤其是我国县级教育行政执法还没有专门的法律，更不用说健全的法律体系。随着我国社会的发展，旧的教育法律法规已经不适应现代教育的发展，而新的教育法律法规还没有出台，这给我国县级教育行政执法带来了很大的困难。另外，我国现有的教育法律法规内容不够具体、比较含糊，且大都没有制定实施细则或办法。可见，我国教育法律法规体系尤其是县级教育法律法规体系不健全，影响着当前我国县级教育行政执法工作的顺利实施。
（二）教育行政执法体制机制不完善
目前，我国县级教育行政执法体制机制存在着一些问题，有待进一步完善。教育行政执法的体制机制问题主要是指由谁来执法和怎样执法的问题。在我国县级教育行政执法过程中，没有独立的教育行政执法机构，大部分是由县级行政执法机构来执法，可能会导致执法不够专业等问题。教育行政执法主体不明确，甚至部分执法主体并没有取得相应的执法资格却在行使执法的权利。另外，我国教育行政执法程序建设滞后，没有专门的教育行政执法程序；教育行政执法的责任也不明确，尤其是在过错责任追究方面，没有相应的法律法规的规定，往往会导致部分执法人员知法犯法现象的发生。
（三）教育行政执法队伍整体素质不高
高素质的教育行政执法队伍是教育行政高效执法的重要保障。由于历史和现实等方面的原因，当前我国县级教育行政执法队伍的整体素质偏低，不能完全适应现代教育行政执法的要求。部分执法人员依法行政的意识比较淡薄，对县级教育行政执法的重要性认识不够，这既与整个社会法律意识不强有关，也与执法人员自身思想观念有关。相比高层级的教育行政执法，我国县级教育行政执法人员职业素质整体偏低，专业知识不扎实，这些都会影响到教育行政执法的有效性。尤其我国边远地区和民族地区的县级教育行政执法方式仍然比较传统，不能适应现代教育行政执法的要求。另外，部分县级教育行政执法人员受到整个社会大环境的不利影响，思想作风不正，享乐主义以及拜金主义等思想严重，对本职工作不作为、乱作为。
（四）教育行政执法主体不明确
在现阶段，我国教育行政执法主体的资格和地位通常都由单行法律法规、规章确定以及授权或委托，教育行政执法主体设置受制于教育行政和事业单位机构的构筑框架，所以教育行政执法主体更加多元化。教育行政执法主体的多元化并不意味着执法主体职权的模糊性，而是相关执法主体的职权必须在教育法律法规的约束下使用。我国县级教育行政执法主体存在以下几个方面欠规范的地方：一是县级教育行政执法主体的关系未完全理顺，有些教育行政执法主体既受县级主管教育的政府部门的领导，还受教育局相关部门的领导；二是教育行政执法主体资格不规范，对于谁来决定教育行政执法主体资格并没有明确的法律规定，很多部门都可以授予教育行政执法主体资格；三是教育行政部门与学校的关系不清，学校既可以作为县级教育行政执法的对象，同时也可以作为教育行政主体实施相关行政权力。
（五）教育行政执法行为欠规范
目前，我国县级教育行政执法存在执法行为欠规范的现象，这除了与部分执法人员自身素质偏低有关外，更多地是执法制度层面的问题。由于我国地区差异很大，教育法不可能对每个地区的教育行政执法行为作出具体的规定。因此，这就要求我国县级教育行政机关执法人员根据本地区的实际情况自主做出执法行为的选择。另外，我国县级教育行政执法程序操作性也不够强，有些地区甚至没有适合本地区的执法程序。在我国民族地区，目前仍然有很多县级教育行政执法单位没有相关的执法程序，很多执法人员仅凭自身经验或习惯执法，而不能按程序规定执法。所有这一切，如果不能得到很好地改进，必将会影响到我国县级教育行政执法的质量。
（六）教育行政执法监管力度不够
由于没有权威的监管机构和完善的监督制度，我国部分县级教育行政执法往往流于形式，很难起到对县级教育的监管作用。由于部分执法人员自律意识淡薄，又缺乏约束自己执法行为的制度，加上经不起各方面的诱惑，最终可能误入歧途，带来较大的负面影响。此外，我国县级教育行政执法监督力量也有待加强。社会监督、网络监督等执法监督力度不够大，将直接影响到良好教育行政执法环境的形成。
三、加强和改进我国县级教育行政执法的策略思考
改进和完善我国县级教育行政执法工作应从教育法律法规体系建设、教育行政执法体系建设、教育行政执法监督体系建设及教育行政执法环境建设等方面进行努力。
（一）教育法律法规体系建设
1.强化立法机关教育法律法规意识，加大立法工作力度
健全教育法律法规体系是实现县级有效教育行政执法的前提条件。因此强化立法机关工作人员的教育法律意识，让他们明白完善的教育法律法规体系在县级教育事业发展中的重要作用，从而增强立法机关人员的使命感和责任感。随着我国教育改革的不断深入和发展，县级教育环境正发生着深刻变化，教育立法机关应根据教育环境的变化和各地区教育差异适时制定教育法律法规，并对相关的教育法律法规作出修改和完善，确保县级教育事业的健康、有序发展。
2.提高县级教育立法质量，强化教育法律的威慑力
从我国县级教育的实际出发，提高县级教育立法的质量，可以为教育行政执法机关提供有效的法律依据。我国县级教育立法机关应该借鉴西方发达国家的先进经验并结合我国教育的实际情况，逐步提高教育立法质量。整个县级教育领域内都应该有相关的教育法律法规，使教育行政执法“有法可依”。在此基础上，立法机关要尽可能确保立法质量，让教育法律具备更强的操作性和严格的程序性。完善的教育执法程序是保证教育行政执法行为正当、合法的必要条件。因此，相关教育部门要强化教育法律的威慑力，提高违反教育法律法规的成本；明确执法权限，落实过错责任追究，为创造良好的教育环境起到保障作用。
（二）教育行政执法体系建设
1.加强县级教育行政执法队伍建设，保障教育行政执法公平
高素质的县级教育行政执法队伍是保障教育行政执法公平的重要基础。高素质的教育行政执法人员应该具备较高的政治素质，具有一定的社会主义觉悟；具备较高的业务素质，熟悉教育和法学相关方面的专业知识，同时也具备一定能力；具备良好的职业道德素质，爱岗敬业。因此，要加强对县级教育行政执法队伍的思想政治教育，更好地服务于教育改革和发展的需要；提高县级教育行政执法人员的法律素养和教育素养，确保执法水平和执法效果；加大对县级教育行政执法人员的培训力度，增强其对教育法律法规的领悟能力，提高其教育行政执法水平。
2.完善教育行政执法体制机制，确保教育行政执法健康运行
完善的教育行政执法体制机制是加强和改善县级教育行政执法的前提，能确保县级教育行政执法的健康运行。应从以下几个方面来完善当前我国县级教育行政执法体制机制：一是完善教育行政执法主体资格制度。全国各地区相关部门要根据本县的实际情况，做好教育行政执法人员的主体资格认定工作，确保执法主体的专业性和高素质；二是科学制定教育行政执法依据和程序并予以公开。县级教育相关部门要遵循教育发展规律和本县实际制定教育行政执法依据，并在媒体上公布；三是保障县级教育行政执法经费。县级财政部门要保障教育行政执法的专用经费，保证执法活动能够有序开展。
3.规范教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度
规范县级教育行政执法行为，推行教育行政执法责任过错追究制度是确保教育行政执法质量的中心工作。具体措施包括：一是加强县级教育行政审批工作。各县级相关部门要严格按照教育法律制度进行教育行政审批工作并予以公示，确保审批公正；二是严格教育行政执法办案行为。案件的立案及查处工作要严格按照相关程序逐级上报，重大案件要实行案件备案监督制度，并充分尊重当事人的相关权利；三是规范教育行政执法部门的执法行为，确保执法的公平、公正。县级教育行政执法人员要具备为教育事业改革发展服务的意识，依法维护公民的受教育权利。
4.始终把基础教育行政执法作为县级教育行政执法的重点工作
县级政府部门要完善基础教育行政管理体制，积极、有效地转变我国县级政府的教育管理职能，做到“不缺位”、“不越位”，努力推动基础教育均衡发展；健全基础教育的经费保障机制，加大义务教育的经费投入力度，加强对教育经费使用的审计监督工作；完善基础教育办学体制，以政府办学为主体，积极鼓励社会力量办学，形成办学主体多元化格局；加强对学校的评价工作以及监督检查工作。此外，县级教育行政执法机关还要严格按照我国基础教育法律依法行政，对违法行为予以坚决制止并追究责任。
（三）教育行政执法监督体系建设
1.建立健全独立的教育行政执法监督机构
目前，我国还没有形成独立的教育行政执法监督机构。县级教育行政执法监督部门一般附属于县级人民政府或县级教育局，这受到了我国行政管理体制很大的束缚和制约，很难发挥真正的监督和管理作用，即使是监管活动，也只是一种形式主义。因此，要保证我国教育行政执法的高效，就必须借鉴西方发达国家的经验，并结合自身的实际情况，建立健全独立的教育行政执法监督机构，使得监督机构与被监管部门相分离，这样有利于更好地提高我国县级教育行政执法的实效性。
2.积极推进县级教育行政执法监督立法工作
当前，我国尚未制定专门的县级教育行政执法的监督法律，而缺乏权威法律依据的教育执法监督很难保证执法监督职能的发挥。国外许多国家都有明确的教育监督法律，如日本的《学校教育法》对教育行政执法的监督做出了具体而详细的规定。我国相关部门也应结合本县实际制定教育行政执法方面的独立的监督法律，以推动县级教育行政执法工作不断发展。
3.建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念
建立最广泛的监督体系，突出“全监督”的概念，可以充分调动各方监督力量，有利于实现县级教育行政执法监督效果最优化。我国县级教育行政执法监督可以分为教育行政系统内监督和系统外监督两部分。具体包括：第一，要强化教育系统的内部监督，如教育督导、教师申诉等形式；第二，要强化县级人大监督，人大是我国的权力机关和立法机关，因此要强化人大对教育行政执法的监督；第三，强化网络监督。要充分利用网络快速和便捷等特点来监督县级教育行政执法工作；第四，强化新闻舆论监督。新闻舆论监督具有公开性、广泛性和及时性等特征，因此必须强化新闻舆论监督；第五，要接受群众监督。教育行政执法的权利是广大人民群众赋予的权利，因此必须接受群众监督。
（四）教育行政执法环境建设
1.加大对县级教育行政执法人员的法律宣传和培训工作
当前，我国县级教育行政执法人员的法律素养整体偏低，尤其是民族地区和贫困地区，这直接影响到县级教育行政执法的效果。因此，相关部门要重点加强对县级教育行政执法人员的法律宣传和相关培训工作，不仅要求执法人员掌握相关的法律知识，更要让执法人员学会理论联系实际，解决现实生活中的教育执法问题。
2.加大对县级教育行政执法相对人的法律法规宣传力度
关于行政执法的法律法规篇3
一、推行行政执法责任制工作中存在的问题
推行行政执法责任制的目的是为了规范和监督行政执法，而梳理行政执法依据和分解行政执法职权作为推行行政执法责任制的基础性工作，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求，也是推行行政执法责任制的基础性工作，这项工作的扎实开展，是检验行政机关行政执法责任制工作优劣和依法行政水平的重要标准。但因存在下列问题，所以各行政执法单位在梳理过程中有一定的困难。
(一)法定职权错综复杂。由于经济和社会的飞速发展，我国立法的速度加快，立法项目涉及到各行各业，行政许可法、行政处罚法等规范政府共同行为的法律出台频繁。在立法工作中，部门职权规定成为法律的重要内容之一，加之不同层级的法律规定对部门职权都有规定，导致部门行政执法依据中的职权规定错综复杂，主要表现在：1、一部法中规定多项执法职权，不同的执法职权分别属于不同的执法部门负责，或者规定几个执法部门对一项执法职责分工负责、协作执行。2、同一执法职权在不同层级的法律中都有规定（有的是对上位法的细化），同级行政执法依据的规定中有一定的交叉甚至冲突。3、随着对行政管理体制影响较大的法律如处罚法、许可法进行的相关法律、法规、规章的立、改、废，导致原有执法依据中的执法职权规定不断变化和调整。这些都为执法机关和执法人员明确执法职责、明晰执法责任增加了不确定的因素。
(二)岗位职责界定不清。行政执法依据中法定职权的规定错综复杂，加之在立法中法定职权在不断增减、机构改革中部门之间合并分立、人事调动执法岗位不断调整等因素，使执法机关和执法人员不知道本部门具体执法依据和执法职责，行政执法部门内部岗位职责界定也很笼统。
(三)执法部门和执法人员对自己的法定权力和义务认识不清。第一，虽然一部法律或者法规出台后，执法人员都要进行学习，但是，要遵守的法律、法规和规章较多，这种学习只是针对单个法律规定的学习，不成体系，很难使行政执法人员通过单项法律规定的学习对自己的执法职责有整体、清晰的认识。第二，在实际工作中有的行政执法部门不完全清楚本机关究竟负责执行哪些法律、法规和规章，有哪些法定权力和法定义务，一些属于该部门执行的法律、法规和规章得不到贯彻执行，一些失效的法律、法规和规章仍在使用。行政执法人员对其违反法定义务的不作为和乱作为行为必须承担相应的法律责任没有清醒的认识。
二、推行行政执法责任制总结的两点经验
法贵于行，行政执法责任制作为解决执法问题、促进依法行政的重要制度，其实行情况是法律施行情况的“晴雨表”，将成为推动依法治国进程的重要力量。
关于行政执法的法律法规篇4
【关键词】行政法治行政执法行政处理行政主体行政相对人
行政执法的功能与作用是多方面的。我们可以主要从以下三个方面来分析：第一，从执法与立法的关系来分析。立法是执法的前提，是执法的基础，没有立法，无法可执，无从谈执法。执法则是立法实现的途径和保障，没有执法，立法在很大程度上只能等于废纸一堆，立法调控社会关系的目的无从实现。第二，从执法与公民权利、自由的关系来分析。实现、保障和维护公民权利、自由是执法的目的，离开了公民权利、自由，执法就失去了意义，而执法是公民权利、自由实现的手段，没有执法，公民权利、自由在很多情况下就可能成为“画饼”，而且随时可能被侵犯，被蚕食，被践踏。第三，从执法与社会秩序和市场经济秩序的关系来分析，保障和维护社会秩序、市场经济秩序是执法的重要任务，离开了保障和维护社会秩序、市场经济秩序的任务，执法在很大程度上就失去了社会需要和存在的理由，而执法则是保障和维护社会秩序、市场经济秩序的重要条件，没有执法，社会秩序和市场经济秩序将不可避免地会出现混乱，人们可能不得不恐惧地生活于某种“无序状态”中。此外，我们还可以从执法与物质文明、政治文明、精神文明的关系来分析行政执法的作用。物质文明、政治文明、精神文明是执法追求的理想目标，不讲物质文明、政治文明、精神文明，执法将失去灵魂，失去方向，而执法则是建设物质文明、政治文明、精神文明的保障，没有执法，文明不仅不可能推进，而且还可能向野蛮倒退，回归野蛮。当然，执法本身亦应是文明执法。
一、执法：使法从文本规定化为人们的实际行为规范
立法和执法均是法治的基本要素：立法解决有法可依的问题，为执法提供前提，提供准则，提供依据，为执法主体和执法相对人的行为提供规范，为社会关系的调整提供基准、规则；执法解决法的实施问题，即将立法确立的准则、规范、基准、规则适用于人们的实际社会生活，适用于实际的社会关系调整，使法律文本的规定在人们的实际行为中得到遵守、执行，在各种相应社会关系的发生、进行、变更和消灭的过程中得到贯彻、实现。
执法将法律文本规定转化为人们的实际行为规范是通过多种途径实现的。这些途径主要包括：制定行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理（处理形式主要有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和裁决）、进行行政监督检查、实施行政强制和科处行政处罚。
（一）制定行政规范性文件
制定行政规范性文件，将文本规定的原则性条款具体化，然后通过直接实施行政规范性文件而使法律文本的规定得到实际贯彻、执行，这是执法的第一途径。
广义的行政规范性文件包括行政法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件，其形式有决议、决定、规定、规程、公告、通告、布告、命令、办法等。行政法规和规章相对于法律来说是执行性的，是为执行法律而将法律的原则性条款具体化。因此，制定行政法规和规章的行为属于广义执法的范畴。但是，行政法规和规章相对于其他规范性文件和具体行政行为，乃是立法性的，是为其他规范性文件和具体行政行为确立准则、规范、基准、规则。因此，制定行政法规和规章的行为又属于广义立法的范畴，谓之“行政立法”。其他规范性文件则是为执行法规（包括行政法规和地方性法规）、规章和最终执行法律而将法规、规章，或直接将法律的原则性条款具体化，具体行政行为则是直接执行法律、法规、规章和其他规范性文件所确立的准则、规范、基准、规则，使这些准则、规范、基准、规则在实际社会生活中得到实现。因此，制定其他规范性文件的行为和具体行政行为均属于一般行政执法的范畴，具体行政行为则属于较狭义的行政执法范畴。
立法是有位阶的，执法是有层级的。要将具有高度普遍性、抽象性、原则性的法律规范适用于特定时间、特定场合的特定人、特定事，必须有一个将法律规范具体化、特定化的过程。这个过程可能是在实施具体行政行为的过程中直接进行的，没有任何中间环节，即执法人员根据自己对法律规范的理解，凭借自己对法律规范的解释，直接执行法律。这种情况是极少的，即使是这种情况，执法的上述过程，即将法律规范具体化、特定化的过程仍然是存在的，只是该过程的行为是由直接执法人员通过自己内心理解、口头表述和书面说明理由等解释法律的非严格程序完成的。在大多数情况下，将法律规范具体化、特定化的过程是通过制定多层级的规范性文件实现的：一个法律出台后，国务院可能制定实施条例；国务院的部委、直属机构可能根据国务院的实施条例和法律本身，以及本部门的实际情况制定实施细则；省级人民政府及其工作部门可能根据国务院的实施条例和省级人大根据本地实际情况制定的实施条例制定实施细则；市级、县级人民政府及其工作部门，甚至乡镇人民政府都可能根据上级政府和本级人大的规范性文件以及本地、本部门的实际情况制定各种实施性、解释性的规范性文件。当然，为执行某一个法律，各级政府和各相应部门都制定规范性文件是不可能的。对于下级行政机关来说，如果上级的规范性文件已经很具体，本地、本部门又没有什么特殊的问题要加以特别的规定，就没有必要另行制定新的规范性文件。否则，规范性文件过多、过滥，不仅不能使法律规范具体化、明确化，反而可能使某些本来有比较清晰涵义，比较明确界限的问题复杂化、模糊化了，使直接执法人员适用法律时感到困惑，无所适从，甚至使法律规范在层层批转过程中被曲解，被改变立法原意，导致执法违法和执违法之法。
（二）进行法律解释
进行法律解释作为执法途径之一，与制定行政规范性文件既有联系，又有区别。法律解释虽可以通过制定行政规范性文件进行，但实际执法过程中的法律解释大多是通过个案，以执法行为说明理由（书面或口头）形式进行的；至于行政规范性文件，其虽有法律解释的功能，但亦有保障法律实现的许多其他功能，如行政命令，制定行政规范，规定行政措施等。因此，进行法律解释是执法的一项独立的手段和途径，不能与制定行政规范性文件混为一谈。
作为行政执法手段与途径的法律解释不同于《中华人民共和国立法法》规定的“法律解释”。《立法法》规定的“法律解释”具有立法性质，它只适用于下述两种情形：其一，法律的规定需要进一步明确具体含义的；其二，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。《立法法》规定的“法律解释”权仅属于全国人大常委会。在其他国家机关中，只有国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及省级人大常委会有权提出法律解释的要求。[①]一般行政执法机关，别说能直接进行法律解释，就是提出法律解释要求的权力也是不存在的。行政执法机关在行政执法中进行的所谓“法律解释”，只是适用法律的个案解释，即在将法律条文适用于个案的具体事实时对相应法律条文的含义和适用范围（适用于何人、何事、何时、何地、何种情形及可能的例外）的阐释。这是一种广义的法律解释，这种法律解释几乎存在于所有行政执法行为之中。任何行政机关，只要实施行政执法行为，就必须进行一定的法律解释。任何行政机关和行政机关工作人员，只要实施行政执法行为，就必然享有一定的法律解释权。
行政执法机关和行政执法人员在执法过程中进行的法律解释不只是对狭义法律的解释，而是包括对所有其所执行的规范性文件——法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章，以及规章以下的规范性文件的解释。执法者在执法时适用什么法律文件，就必须解释什么法律文件。这种解释可能是书面的，以行政决定法律文书作为其载体，但更多情况下是口头的：在告知相对人执法行为法律根据的同时，向其说明和解释相应法律规定的含意和适用相应行为的理由。执法者进行的这种法律解释实际上是在做一种“说服”工作：一方面说服行政相对人，使相对人相信相应法律规定是适应于其实施的行政执法行为所处理的事实的，相应事实是应受该法律规定调整的；另一方面也是在说服执法者自己，使自己确信自己在依法行政，自己在按立法者的意志处理相应事务，立法意图在自己的执法行为中得到了实现。
执法者进行这种解释或说服工作是非常必要的，因为法律无论如何周密，如何具体，它总会与事实有差距。产生这种差距主要有两方面的原因：其一，立法具有普遍性，法是针对某一领域、某一类别的普遍现象，而不是针对特定事实而制定的。普遍性是对各种特定事实的抽象，但却不能包括各种特定事实的各种特定情形；其二，立法具有连续性、稳定性，是能长时间多次和反复适用的，而不是一时一事一法，不是一法一对象一场合一次性适用。法的连续性、稳定性是建立在对事物未来发展充分的研究和预测的基础上，但事物未来的发展不可能完全根据立法者在立法时的设想和设计展开。正是由于这两个方面的原因，使执法者适用法律必须以解释法律为前提。他们不能简单地照本宣科。他们在适用法律前必须研究法律的普遍性是什么，该普遍性有多大的空间，他们目前所处理的特定事项是否能为该普遍性所包容，他们必须发现立法者做出某项规定的原意是什么，其原意有多长远的考虑，他们现在要采取的措施是否属于立法原意的范围。适用法律实际是一个复杂的发现法律的过程：首先要寻找文字形式的法律条文，然后要发掘解决执法者所面临的实际问题的法律条文所蕴涵的原则、精神，这种发掘即是通过法律解释实现的。
执法者对法律的解释，即发现和发掘法律，是必要的，同时又是有限制的。之所以必要，是因为法律在文字规定的后面有一个空间和时间的范围，且这个范围不是特别确定的，它往往会有一定的张力。之所以有限制，是因为其张力是有限度的，超过了其限度，就是对法律的修改（如果不是篡改的话）。至于法律规定空间和时间范围的张力，则取决于多种因素，主要包括立法目的、法律语言在文字解释上可能的包容度、立法者立法时考虑到的空间和时间范围、立法者立法时未能考虑到但能为立法目的所包容的空间和时间范围等。例如，法律制定后，由于某种新事物的出现，对原法律条文必须作某种限制性或扩张性解释，而这种限制性或扩张性解释乃是实现原法律确定的目标和任务所必须的，则属立法者未能考虑到但能为立法目的所包容的时间范围。如果不属这种情况，由于新事物的出现，原法律确定的目标和任务已显出不适当，需要重新确定立法的目标和任务，就不是执法者进行法律解释所能解决的问题，而是必须由立法者修改法律方能解决的问题了。
（三）实施行政处理
行政执法的主要方式和基本途径之一是实施行政处理。没有行政处理，仅仅制定行政规范性文件或进行法律解释，法律规定不可能在人们的现实社会生活中得到实现。没有行政处理，行政监督检查、行政强制和行政处罚在很多情况（不是所有情况）下会失去前提，失去目的和意义，因为行政监督检查、行政强制和行政处罚在很多情况（不是所有情况）下是行政处理实现的直接保障，而行政处理乃是立法实现的直接保障。
行政处理的主要形式有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和行政裁决。
行政许可是立法者为了保障人民生命安全和健康，保障社会经济的正常秩序和人民生活的正常秩序，保障国家安全和利益，为自然人、法人和其他组织进入一定行业，从事一定职业，生产、经营一定产品或提供一定服务等确定一定条件（包括实体条件和程序条件），规定只有符合条件者才能进入相应行业，从事相应职业，生产、经营相应产品或提供相应服务，不符合条件者则不被准入的制度。如何保证立法确立的准入条件的实现呢？显然必须通过行政执法者的审批行为（即行政许可行为）。对于立法确立的实体条件，必须通过行政执法者的审查、审核、考试、考核等方式核实、认定；对于立法确立的程序条件，必须通过行政执法者的审批过程、步骤和顺序实现。由此可见，行政许可执法行为是实现立法的安全、秩序、权利、自由的目的、价值的保障。不过，行政许可行为对于实现立法的这些目的、价值也存在着风险：如果行政许可权被执法者滥用，不仅不能保障立法的上述目的、价值的实现，而且可能危及人民生命安全、健康和国家利益，破坏社会经济的正常秩序和人民生活的正常秩序，阻碍经济的发展。因此，加强法律对行政许可行为的规范是非常必要的。
行政征收是立法者为了维系国家的存在和发展，向国民提供“公共物品”，或为了保障应对社会公共利益的某种特别需要，而规定自然人、法人和其他组织无偿向国家缴纳一定数额金钱（税或费）或者一定数量财产（动产或不动产）的制度。行政征收立法与行政许可立法一样，不可能自动实现，而必须通过行政执法机关（如税收征收机关等）的行政征收执法行为实现。行政征收主要是指征收税款，除了税收以外，还包括各种规费和各种相当于税的费的征收（如道路保养费、教育附加费等）、以及土地、房屋等各种不动产或动产的征收。实际上，后一种征收—－土地、房屋等财产的征收，在大多数情况下是有偿的，在法律上称为“征用”。由于征用是强制性的，且补偿往往不是按市场价格，而是低于市场价格补偿，从而，这种征用并非购买，而是具有征收的性质。在我国，所有土地都属国家所有或集体所有，任何私人都没有土地所有权。因此，土地征用仅指国家征用集体土地，在城市，国家“征用”市民或单位使用的国有土地只是收回土地使用权而非真正法律意义上的征用。当然，收回土地使用权也可理解为是一种征用，目前将之作为“收回”处理，实际上是很不利于保护相对人基本权利的。
行政给付是立法者为了保障社会公正，增进国民福利所设立的对社会上的困难群体、弱势群体提供救济、帮助和给予一般公民以生育、年老、疾病、死亡等补贴、补助的制度。如对因战、因公死亡和伤残人员抚恤的制度、城市最低生活保障制度、流浪乞讨人员救助制度、失业人员救济制度、农村灾害救济和困难救济制度、国家对老、少、边、穷地区的补助制度，等等。行政给付不同于行政征收：行政征收对于行政机关是职权，对于相对人是义务；而行政给付对于行政机关是职责，对于相对人是权利。行政给付也不同于行政许可：行政许可是行政机关对相对人的行为进行规制，以维护秩序；行政给付是行政机关对相对人的困难予以救济和为相对人提供福利，以保障公平。行政给付立法目的的实现一方面取决于立法本身的公允和平衡：给付对象和给付范围是否相同情况相同对待，不同情况不同对待，给付标准是否与国家社会经济发展水平相适应等；另一方面取决于执法的合法与合理：执法者是否严格按立法确定的给付对象、给付范围和给付标准实施给付，在行使法定自由裁量权的情况下，是否考虑相关因素和不考虑不相关因素，是否坚持公开、公正、公平的原则等。
行政确认和行政裁决同样属于行政处理的范畴，同样是保证立法实现的重要执法手段。在法律机制中，立法者通过授予和确定各种社会主体、市场主体的权利、义务，调整和规范各种社会关系与市场经济关系。从理论上讲，只要立法授予和确定各种不同利益团体和个人的权利、义务是合理的、平衡的、明确的，人们又都能自觉依法行使法定权利和履行法定义务，相应社会关系和市场经济关系就会处于顺畅、有序的进行状态。然而，在实践中，理论上的假设条件是很难全部存在的，且不要说人人并非都是君子，都会自觉地依法行使法定权利和履行法定义务，就是立法者，也并非都是圣贤，能将各种不同利益团体和个人的权利、义务都规定得那么合理、平衡和明确。正因为如此，人们在现实生活中经常会相互就其权利、义务归属或界限发生争议和纠纷，从而使相应法律关系处于不稳定或失序状态。为了明确争议、纠纷各方的权利义务，使相应法律关系恢复到立法者所欲设定的状态，国家除了建立司法机关，为争议、纠纷各方提供司法裁判机制以外，另一重要措施就是建立行政确认和行政裁决制度，为相对人提供较司法廉价的、程序简便的解纷机制。作为准司法性质的行政确认和行政裁决，相对于司法的另一个重要优势是其专业知识和专门经验，以及由此形成的高效率。由于行政确认和行政裁决的这些优势，故其在现代法律机制中是不可替代的。
（四）进行行政监督检查、行政强制和行政处罚
行政监督检查、行政强制和行政处罚是立法者为了保证法律的实现而设定的保障机制。在很多情况下，这种保障机制是通过直接保障行政机关依法实施的执法行为而保证立法目标的实现的。例如，行政许可领域的监督检查、行政强制和行政处罚首先是保障行政机关依法实施的行政许可行为为被许可人确立的条件、要求及相应权利、义务的实现。其通过保障被许可人在实施被许可行为过程中对行政许可机关确立的条件、要求及相应义务的执行，从而保障行政许可法的相应立法目标得以实现。在这种情形下，没有对依法执法行为的保障，也就谈不上法律实现的保障，因为执法行为是法律实现的中介。当然，行政监督检查、行政强制和行政处罚也是执法，但是这种作为法律保障机制的执法与行政许可、行政征收等作为行政处理机制的执法是不同的，作为行政处理机制的执法处于立法与作为法律保障机制的执法的中间环节。
不过，在某些情况下，行政处理这个中间环节是不存在的：法律直接设定相对人的行为规范，相对人进行相应活动直接依法而为，而不是先经过行政机关审批或其他某种行政程序后再为。例如，市容卫生法规规定人们在公共场所不得随地吐痰，交通法规规定人们出行不得在非人行道处横穿马路。显然，人们去公共场所或在马路边行走无须先经过行政许可或先履行其他某种行政程序，其实施相应行为应直接遵守相关法律规定，而不是遵守通过行政执法行为将相关法律规定具体化、特定化的行政行为要求。在这种情况下，行政监督检查、行政强制和行政处罚就是直接保障法律规范的实现，而不通过任何中间环节，实施行政监督检查、行政强制和行政处罚的行政机关即直接适用法律规定，对相对人作出相应的行政行为。
行政监督检查、行政强制和行政处罚作为法律实现的保障机制，其功能、作用既相互联系，又相互区别。行政监督检查是行政主体对行政相对人履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求的情况的了解和掌握；行政强制是行政主体对不履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求的行政相对人采取某种措施，迫使其履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求或达到与其履行法律规定的义务和遵守行政行为确定的要求相同或基本相同的状态；行政处罚则是行政主体对违反法律规定的义务和行政行为确定的要求的行政相对人予以法律制裁，使之今后不再违反，也使其他有相应违法意向的相对人以此为戒，不致再实施相应违法行为。行政监督检查、行政强制和行政处罚虽然具体功能、作用不同，但其基本功能和作用是相同的，三者均是保障法律实现，使法从文本规定化为人们实际行为规范的手段和途径。
二、执法：使权利从“应然”变成“实然”
法的根本目的（至少是根本目的之一）是保障和实现人的权利。立法是确认人的权利，界定、明确处在不同利益集团、不同社会阶层的不同人们的权利的性质、类别、范围和实现途径；执法则是使立法所确立的人的权利，或虽未为立法所确立，但属于人作为人，或作为社会成员所自然应具有的权利得以实现，包括提供权利实现的途径、条件，排除权利实现的障碍，防止权利滥用和制止侵权，追究侵权者的责任和给予被侵权者以救济等。可见，权利是执法的核心。一切执法行为，如果离开了对相对人权利的辨认、尊重和保障，就会异化成权力滥用，其所执之“法”在形式上可能是“法”，但此种“法”的灵魂已被其扭曲或偷换。
在行政执法过程中，执法所涉及的相对人的权利是各种各样的，有法定实体权利，有法定程序权利，也有非法定的实体与程序权利（人的自然权利），如生命、自由、财产权和正当程序权，既可以是法定的，也可以是非法定的。在特定情况下，即使没有法律的明文规定，执法机关对人作为人，或作为社会成员所自然应具有的这些权利，也不能予以否认和拒绝予以保护。
（一）执法与相对人的法定实体权利
行政执法涉及行政相对人法定实体权利是多种多样的，如人身权、财产权、受教育权、劳动权、自主经营权、自主管理权、接受救济权、领取抚恤金权、获得资助权、申请许可证权、商标权、专利权、著作权，等等。这些权利的性质、内容和范围都是很不相同的：有些权利具有政治性，有些权利具有经济性，有些权利具有物质内涵，有些权利具有精神内涵，有些权利是概括性的，包括很多具体权利，如人身权可包括人身自由权、生命权、健康权、名誉权、荣誉权、肖像权……，财产权包括物权、债权、知识产权……，而物权又包括所有权（又可细分为占有、使用、收益、处分等项权利）、用益物权（又可细分为地上权、地役权、典权等）、担保物权（又可细分为抵押权、留置权、质权），等等，有些权利则是很具体的，如领取抚恤金权、申请许可证权、因权利被侵犯而获得赔偿权，等等。在行政执法过程中，执法者首先应根据实际案情，分清相对人享有的是什么性质、何种内容和何种范围的权利，然后再决定采取什么行政执法行为以因应之。
西方学者往往根据相对人权利的来源，将权利分为自然权利（“天赋人权”）和政府特授权利，前者如生命、自由、财产等权利，谓之Right，后者如获得抚恤金、养老金、失业补助、最低生活补助等权利，谓之privilege。[②]对于自然权利，政府的职责主要是加以保护，防止其被侵犯，排除其行使障碍，以保证其有效实现；对于政府特授权利，政府的职责主要是根据国民的需要和国家的社会、政治、经济发展水平，积极和适当地创设（政府特授权利除了可以以法律创设外，也可以以行政法规，甚至规章和其他规范性文件创设）、授予（授予的形式可以是行政许可、行政给付、行政确认等）和保护（与保护自然权利一样，要防止其被侵犯，排除其行使障碍和保证其有效实现）。将权利分为Right和privilege，在理论上可能比较明确，但在实践中有时是很难区分的，例如，对于一个人通过生产、经营、受赠、继承等获得的财产与通过行政给付从政府获得的抚恤金、救济金、失业补助等财产的权利性质有时就很难区分，也难于对二者截然区别对待：对于前者往往不只是一个消极保护问题，很多时候也需要审查、许可、登记、确认等行政执法行为介入；对于后者，相应权利虽然是政府授予，但却不是政府的恩赐。在现代社会，privilege与人的生命、自由、财产等自然权利紧密相联系，如依靠抚恤金、救济金、失业补助等生活的人，失去此种生活来源，其生命、自由即难以维系。因此，政府不能任意决定赋予或取消相对人的privilege。在美国，自上世纪中期以后，取消或剥夺相对人的privilege如同剥夺公民的生命、自由、财产等Right一样，要适用DueprocessofLaw(正当法律程序)，从而在行政执法中，行政主体对待privilege与对待Right就没有太多的区分了，尽管某些必要的区分仍然存在。
行政机关在行政执法中虽然不能对相对人的权利做绝对化的区分，但是进行相对的区分则是必要的。因为法律要求对不同的权利提供不同的保护度，在两种或两种以上权利相互发生冲突时，行政执法机关应根据不同权利的性质，协调各个方面的不同利益，使不同权利均得到公正的、平衡的、与其权利性质相适应的保护。实践中对相对人权利的大致可作以下四种主要分类：（1）特定相对人的权利与一般相对人（即社会公众）的权利。例如，在环保执法中，作为特定相对人的企业有生产的权利，作为一般相对人的社会公众有享受优质环境的权利。这两种权利虽然不是对立的，但却可能存在一定的潜在冲突。因为生产往往不可避免地会产生一定的废物、废气、噪音等污染。虽然我们可以要求企业治理污染，将污染降到最低限度，但是在很多情况下我们不可能要求企业完全消除污染。要求企业完全消除污染可能等于要求其停止生产。在这种情况下，就必须根据这两种权利的性质进行协调，正确地选择和确定二者的适当的保护度：环境权通常应优于生产权，但优于的度可能要根据个案的具体情况确定。（2）直接相对人的权利与间接相对人的权利。行政执法机关实施执法行为，往往不仅涉及直接相对人的权利，同时也涉及间接相对人的权利。间接相对人包括相邻人、竞争人、合作人、监护人、被监护人，等等。例如，在治安管理执法中，公安机关拘留一位违法行为人，该被拘留人有一依赖其生活的未成年小孩，该小孩即享有间接相对人的权利：公安机关在拘留相应违法行为人后，应通知小孩其他亲属（如小孩有其他亲属的话）或有关组织（如小孩没有其他亲属的话）照顾他（她），以保护其生命权和健康权，以避免其因无人照顾而饿死、冻死或发生其他事故。又如，在城建、规划管理执法中，城建、规划行政机关批准申请人建筑高层楼房，可能影响与其相邻的居民的采光权。对于这种间接相对人的权利，行政执法机关在执法中显然应加以考虑、协调。（3）相对人的消极权利与积极权利。行政相对人的这两种权利实际上是依法律对行政执法机关的不同要求而加以区分的：对于相对人的某种权利，法律仅要求行政执法机关予以保护、自己不得侵犯和防止他人对之加以侵犯，此种权利谓之“消极权利”；对于相对人另外一些权利，法律不仅要求行政执法机关加以保护和不得侵犯，而且要求行政执法机关积极实施相应行为，促成其实现，此种权利即谓之“积极权利”。例如，相对人在行政执法机关对其实施行政监督检查、行政强制、行政处罚时，其享有的人身、财产不受非法侵犯的权利即是消极权利；而相对人申请行政执法机关实施行政许可、行政给付的权利即属积极权利。当然，这里的“消极”和“积极”只是相对而不是绝对的：对于“消极”权利，行政执法机关有时也需要采取积极措施排除障碍，保障其权利得以实现，如相对人取得土地使用权后，行政执法机关积极采取措施，保障其交通和水电供应；对于“积极”权利，行政执法机关更是不仅具有积极行为，促其实现的义务，而且具有消极不予侵犯和加以保护的义务。（4）相对人的人身、财产权利与非人身、财产权利。在行政执法中，对相对人权利作这种区分也是具有重要意义的。因为许多法律规定对人的权利的保护首先是对人身权、财产权的保护。例如《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国国家赔偿法》都把对相对人人身权、财产权的保护放在首要的位置。虽然相对人的其他权利也非常重要，例如受教育权、劳动权、选举和被选举权、出版、结社、集会、游行、示威等政治权利对于国民均是必不可少的，某些法律对之未予以足够重视并不适当，但是，这不能否定对人身、财产权利与非人身、财产权利区分的意义，因为这两类权利虽然都同样重要，但其性质和内容毕竟存在区别，因此，在行政执法中对其保护的方式和途径无疑也应有所区别。
（二）执法与相对人的法定程序权利
行政主体在行政执法中尊重和保障行政相对人的程序权利，使法律规定的相对人的程序权利得以实现既有着与保障相对人实体权利实现的同样重要的意义，同时还有着与保障相对人实体权利实现不同的特别意义。这是因为相对人的程序权利具有双重价值：一是保障实体权利实现的价值；一是程序权利自身独立的价值。相对人程序权利的第一种价值是比较明显和易于为人们所了解的，如相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利对于保障相对人实体权利实现的意义是显而易见的。但相对人程序权利的第二种价值却不那么明显，不那么为人们所了解。人们只有逐渐消除了在封建专制时代，在计划经济时代长时期形成的对政府、官吏及其权力的畏惧、崇拜和绝对服从的心理，逐渐摆脱了旧的臣民意识，逐渐培育起了现代公民人格和较强的人权意识和法治观念，才会对程序权利的独立价值有较深入的理解和把握：行政相对人作为与行政主体平等的权利主体，作为国民，作为国家的主人，在行政管理中自然应享有知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利。行政主体及其行政执法人员执法，向相对人说明根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，其意义首先是对相对人人格的尊重。行政主体及其行政执法人员实施行政执法行为，如果可以不向相对人说明根据、理由，可以不听取相对人的意见，可以径行决定，径行执行，其行为在实体上即使是向相对人赋予利益，给予好处，但在法律上却是对相对人平等地位的剥夺和对相对人人格的蔑视，是以一种居高临下的，恩赐式的态度对待相对人。如果其行为在实体上是给相对人处罚、强制或对其作出其他不利处理，行政主体及其行政执法人员不向相对人说明根据、理由，不听取相对人的陈述、申辩而径行决定，径行执行，则更是对相对人平等法律地位的否定，而把相对人作为了单纯的行政管理客体：我管你服从，我决定你执行。在相对人程序权利被否定、被剥夺的情况下，行政主体及其行政执法人员作出的行政决定在实体上显然较易于和很可能出现错误，但却不一定绝对和肯定出现错误，然而，这种行政决定的方式对相对人人格权和法律主体资格的侵犯却是绝对和肯定的。由此可见，只要我们从人权和人格的角度分析和看待相对人的程序权利，程序权利的独立价值就是显而易见的了。
在行政执法实践中，由于我国国民长期以来有重实体、轻程序的传统和习惯，行政主体及其执法人员往往忽视和不尊重相对人的程序权利，认为行政行为只要实体没错，走什么程序没关系。相对人对程序权利往往也不看重，认为只要实体利益上不吃亏，行政主体及其行政执法人员是否听取自己的意见和向自己说明理由无所谓。至于行政法制监督主体（如行政复议机关和人民法院），在对行政行为进行审查监督时，虽然一般都既审查行为实体的合法性，也审查行为程序的合法性，但是在最后处理时，对于程序违法的行政行为，往往只有在导致实体错误时才予以撤销或确认违法，而对于仅仅程序违法，但实体正确的行政行为，则大多予以维持。当然，程序权利的价值也不是绝对的，行政主体及其执法人员在实施一项执法行为时，当然既要考虑相对人的程序权利，也要考虑程序的成本和相应执法事项的重要程度和紧急程度，需要在权衡各种相关因素后于法定自由裁量权范围内选择行为应采取的适当程序。对于行政法制监督主体来说，对于程序违法或程序有瑕疵的行政行为，也不能一概予以撤销或确认违法，而应视相应法律规定的程序是强制性的程序还是指导性的程序，是涉及相对人基本权利（如人格权）的程序还是仅涉及行政行为方式、步骤而对相对人权利没有影响或基本没有影响的程序，如属后者，行政法制监督主体没有必要一定要撤销相应行政行为或确认该行为违法，而只需提请行政主体及其执法人员补正即可。
（三）执法与相对人的非法定权利
依法行政，如果我们仅理解为依法的明文规定行政，那么，依法行政对于行政执法主体及其执法人员来说，乃是最基本的，或者说最低的要求。就执法与相对人权利的关系而言，尊重相对人为法律所明定的权利，亦是执法者最基本的、最起码的义务。然而，依法行政，从广义上理解，还包括依法的原则行政，依法的规定所蕴涵的道德精神和理性行政。如果我们从这个基点理解执法与相对人权利的关系，那么，执法者在行政执法中仅尊重和维护相对人的法定权利（法所明文规定的权利）是不够的，执法者还必须尊重和维护虽非为法律所明定，但依据法的原则和精神，相对人所应享有的权利。
相对人的非法定权利是多方面的，其中最主要的包括以下三类：其一，相对人某些最基本的人权，如生存权、健康权等，例如，行政执法机关在执法时对相对人罚款，没收违法所得，没收非法财物，即使法律没有明文规定，也应该给相对人留下维持其基本生活的财物；在对相对人行政拘留时，如相对人突发疾病，即使法律没有明文规定，也应该送其去医院就诊。这是相对人生存权、健康权对执法机关必然发生的义务。相对人违法行为无论如何严重，执法机关都必须尊重和保障相对人的生存权、健康权。否则，将导致相应法律责任。又如，国家制定了野生动物保护法，规定人们不得捕杀野生动物，但在特定情况下，某一野生动物威胁到某人的生命，不杀死该野生动物就不能保住该人的生命，在这种情况下，相对人杀死野生动物，执法机关就不能追究其法律责任。因为相对人的生存权高于野生动物保护的价值。其二，相对人在遇到困难时获得国家帮助、国家救助的权利。人们在社会中生活，结成一定的群体（包括国家），均享有相应的权利和义务。人在有劳动能力、有经济收入时，即有通过纳税等途径为社会做出贡献，帮助他人、救助他人的义务，而在尚无劳动能力或失去劳动能力时，如年幼、年老、失业或遇天灾人祸，生活无着时，即应享有接受国家、政府帮助、救助的权利。由于国家、政府是通过公民税收得以维系的，所以相对人获得的国家、政府的帮助、救助，实际上是相对人生活于其中的社会群体中的人们对他的帮助、救助，就同他在生活顺利时通过纳税等途径帮助他人、救助他人一样。相对人的这种权利，有时是由国家法律加以明确规定的，有时法律虽尚未加以规定，政府亦应根据其财政状况，为相对人提供适当的帮助和救助，使其困难得以一定的缓解或克服。政府对社会上的困难和弱势群体提供帮助、救助的职责正是源于相对人的相应权利，无论这种权利有无法律的明确规定。当然，政府在履行帮助、救助职责时，如有法律的明确规定，必须依法律规定履行，如无法律明确规定，则应依其自由裁量权履行。其三，相对人在行政执法过程中享有正当程序保障的权利。正当程序权利过去一直是人们的一项非法定权利，最早源于英国的“自然正义”（naturalJustice）原则。该原则有两项基本规则：一是任何人自己不得做自己的法官；一是任何人做出对他人不利的行为时，应当事先告知他人，听取他人的意见。这项原则后经各国沿用、发展，生发出很多具体规则，确立了公民对于政府，相对人对于行政主体的各种正当程序权利，如申请回避权、要求说明理由权、陈述权、申辩权、听证权、要求信息公开权、申诉权、复议权等等。对于这些权利，许多国家在二十世纪中期以后通过制定行政程序法尽可能将之法定化。当然，法律规范的范围总是有限的，法制发达国家虽然通过制定行政程序法规定了相对人的大量的程序权利，但相对人的正当程序权却不可能为法律所包容。在行政执法过程中，相对人根据正当程序原则仍享有许多非法定的程序权利，如聘请人参与行政程序，代表自己向行政执法主体陈述、申辩和提出建议的权利，申请行政执法主体调查、鉴定、勘验和及时查阅调查、鉴定结论和勘验笔录的权利等等。至于象我国和其他尚未制定行政程序法的国家，相对人的正当程序权在大多数情况下则还都处在非法定的状况，仅有少数领域，国家通过制定单行法，将相对人的正当程序权法定化了。如我国的《行政处罚法》，即规定被处罚人在行政处罚程序中享有要求行政主体说明处罚根据、理由权和陈述权、申辩权，对于特定处罚案件还享有听证权等。在其他领域（如行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政强制等），我国尚未制定专门的单行程序法。在这些领域，相对人是否存在正当程序权呢？当然是存在的。行政执法主体在执法过程中，当然同样应尊重和保障相对人必要的正当程序权利，如申请回避权、要求说明理由权、陈述权、申辩权等。否则，其执法行为的效力可能受到质疑。在我国行政复议和行政诉讼实践中，曾有行政主体行为因未遵守正当程序，侵犯相对人非法定正当程序权而被撤销的例子。[③]不过，我国目前正在抓紧制定《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政收费法》等各行政领域的单行程序法和统一的行政程序法典，行政相对人的正当程序权利将日益法定化。但是，即使如此，即使今后程序法完善了，行政相对人仍然会存在某些非法定的正当程序权利，行政执法机关及其执法人员在行政执法中仍应尊重和保障相对人的这些非法定的正当程序权利。
转贴于三、执法：使秩序从静态设计转化成动态建构
行政执法的目的既在于保护人权，保护行政相对人的权利和自由，同时也在于维护秩序，维护人们生产、生活和从事与生产、生活有关的各种活动所必须的秩序。人权和秩序是相互联系、相互统一的。一方面，人权的实现要求秩序保障：在社会生活中，没有秩序，人的权利和自由随时有被侵犯的危险，人们将失去预期，失去安全感，一切都可能发生，个人无法控制，人们将不得不在担心和恐惧中生活。另一方面，秩序也依赖于人权而存在，离开了人的权利和自由，秩序将失去任何意义，无论是立法设计的秩序，还是执法维持、建构的秩序，其宗旨都在于保护和发展人权，保护和发展国民的权利和自由。
当然，人权和秩序尽管在基本关系和整体上是相互联系、相互统一的，但在一定时间、一定场合也会发生局部相互冲突的情形。例如，人们如果过分强调个人权利与自由，不顾及他人的权利与自由，社会公共秩序就可能受到负面影响或被破坏；人们如果过分强调秩序，个人权利与自由就可能被忽视，特别是某些行政主体及其行政执法人员，有时会为秩序而秩序，因各种理由（如应付检查、保证领导安全、争创先进等）搞形式主义，而不惜牺牲行政相对人的权利和自由。由此可见，人权和秩序的统一不是绝对的，无条件的，不通过人们的主动协调而可以自然而然实现的。因此，立法和执法，特别是执法，作为行政关系主导者的行政执法机关和执法人员，应主动地把握和协调好二者的关系，使二者保持平衡和统一。关于执法与相对人权利的关系，我们在前面已进行了专门讨论，这里我们主要探讨执法与秩序的关系，执法在维护秩序，使秩序从静态设计转化成动态建构方面的功能和作用。当然，我们在讨论秩序时，不能不同时涉及到权利，因为秩序的最终目的是权利。
（一）执法行为与秩序
执法对秩序的建构和维护首先是通过执法行为直接实现的。执法行为是多种多样的，如人们最常见的审批、许可行为、规划行为、监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为（包括即时强制和强制执行）等[④]。不论是社会生活秩序，还是经济与市场秩序，没有行政执法行为的保障，都可能陷入混乱无序的状态。在这种社会秩序状态下，人们将难以正常地生产、工作、生活和进行社会交往。
行政执法行为对秩序的作用其一是建构，其二是维护。秩序建构主要是通过审批、许可行为、规划行为、征收行为、给付行为等实现的。审批、许可通过对市场准入、相对人从事一定职业、行业的资格、资质以及与人们生产、生活紧密相关的设备、设施、产品、物品的质量的审查，发放许可证，确立一定的市场秩序和社会交往秩序；规划通过对自然资源开发利用、公共资源配置、城市和乡镇建设、环境和生态保护等予以科学设计和统一规划，确立不同利益群体在这些领域相互关系以及人与自然关系的秩序；征收、给付行为通过对社会财富的分配和再分配，确立社会“公共物品”提供的秩序和社会保障、社会救济领域的秩序。
秩序维护主要是通过监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为（包括即时强制和强制执行）等实现的。监督检查对秩序的维护作用体现在三个方面：一是督促和鞭策，使相应领域的所有相对人感觉到秩序的约束，促使其自觉将其行为纳入秩序的范畴；二是发现违反秩序的行为，及时加以纠正和处理，防止其恶化和蔓延；三是发现秩序本身的缺陷和漏洞，及时加以完善、修补或对某种秩序加以重构，防止形成“恶序”，即侵害人民利益和不利于社会经济发展的秩序。行政处罚对秩序的维护作用则主要表现在两个方面：一是对特定相对人特定违反秩序行为予以制裁、处理，使被损害的特定秩序得到恢复，并使被处罚人获得教训，不致重犯；二是对一般相对人的警示、教育作用，特别是对有同样或类似违反秩序行为倾向的相对人，行政处罚能对之产生一定的震慑作用，使之抑制自己的行为，避免重蹈他人被处罚的覆辙，从而实现维护和保障秩序的目的。行政强制对秩序的维护作用主要表现在三个方面：一是直接采取措施，及时纠正违反秩序的行为（之后再实施行政处罚或不再实施行政处罚）；二是在可能出现违反秩序的情形或状态之前采取措施，防止违反秩序的情形或状态实际发生；三是在行政处罚或行政机关实施其他行政处理行为之后，行政相对人不履行行政处罚或行政处理行为为之确定的义务，行政机关对之采取行政强制执行措施，保障行政行为构建的行政秩序得以实现。
（二）执法体制、执法方式、执法程序与秩序
如前所述，行政执法行为具有构建、维护和保障秩序的重要作用。但是，执法行为对秩序作用的实际发挥乃是取决于执法体制、执法方式和执法程序的优劣：好的（民主的、科学的、文明的）执法体制、执法方式和执法程序可以促进执法行为积极作用的发挥，从而有利于构建、维护和保障秩序；不好的（计划经济时代形成的高度集权的、漠视相对人权益的，乃至野蛮的）执法方式、执法体制和执法程序可能妨碍执法行为积极作用的发挥，对秩序产生消极的影响。当然，有时在高度集权的执法体制下，运用野蛮的执法方式，漠视相对人权益的简单快捷的执法程序实施的执法行为也可能构建、维护和保障某种有条不紊的“秩序”。但是，这种“秩序”是以牺牲相对人人权，牺牲相对人积极性、创造性，牺牲社会、经济发展的活力和效率为代价的，从而这种“秩序”只能是暂时性的，最终将因相对人的不满和怨气爆发而终结，使社会经济秩序重新陷入混乱。
执法体制对秩序的影响虽然不是直接的，但却是重大的和根本性的。就目前在许多领域实行的多头执法体制而言，对经济管理秩序、市场秩序和社会秩序的消极影响即是显而易见的。一个企业，一天之内可能要接待七、八个行政执法部门（如工商、技监、税务、环境、卫生、城建、劳动、市容等）的监督检查，接待往往还要求企业负责人出面。负责人要应付这么多执法检查，要牵扯他（她）多少时间、精力？相对人一个违法行为，有时可能面临好几个执法部门的查处、处罚（所谓“几个戴大盖帽的追一个戴草帽的”），行政机关和行政相对人均要耗费多少成本？至于相对人要申请行政机关许可办一个企业或做一件需经审批的什么事，更是要跑几个，甚至几十个衙门，求爷爷，告奶奶，有时一年半载还办不下来。这种体制能保证什么秩序，社会经济生活岂能不乱。正是基于这种乱象，这几年国务院一直将治理和整顿经济秩序作为一项重大任务在抓。在治理和整顿经济秩序中，改革执法体制即是其中非常重要的一环。为此，全国各地陆续推出了许多改革措施，如联合执法、综合执法、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“政府超市”等。联合执法指几个执法部门联合组织执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚行为；综合执法指经有权机关批准，根据统一、精简、效能的原则，由一个执法部门以该部门的名义统一行使几个执法部门的执法职权（主要是行政处罚权）；“一个窗口对外”指行政机关办理审批、许可事项，一项审批、许可无论需要几个内设机构审查，均只由一个机构统一与相对人打交道，均由其受理审批、许可申请，由其送达审批、许可决定；“一站式服务”是指一项审批、许可事项需要几个行政机关办理的，只由其中一个机关受理，由该机关转告有关机关分别提出意见后统一办理；“政府超市”指政府将具有相应审批、许可权的有关行政机关集中在一个政府大厅内，统一、集中办理相应审批、许可事项。
行政执法体制的这些改革措施虽然大多尚在实验之中，但其对于市场经济秩序的正面作用已经开始显露，其中部分措施已得到法律的确认。例如十届全国人大常委会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》即规定，行政许可需行政机关内设多个机构办理的，该机关应确定一个机构统一对外：统一受理相对人申请和统一向相对人送达许可决定（“一个窗口对外”）；行政许可由地方人民政府两个以上部门办理的，相应政府可确定由其中一个部门受理申请，之后转其他有关部门分别提出意见后由其统一办理（“一站式服务”）；或由政府组织有关部门在一个办公大厅内联合、集中办理有关行政许可（“政府超市”）[⑤]。
执法方式、执法程序与执法行为有着极为密切的联系：任何执法行为，无论是审批、许可，还是监督检查，或者是行政处罚、行政强制，都必须通过一定的方式，遵循一定的程序进行。因此，执法行为对秩序的建构、保障作用在很大程度上取决于行为的方式和程序。过去，我们在市场经济秩序、社会秩序混乱，违法行为猖獗时，往往想到的只是加强行政执法行为的力度，严查重罚，而很少想到如何改革我们的行政执法行为的方式和程序，使之保证公开、公正、公平，结果自然是收效甚微。试想，执法行为不公开，暗箱操作，执法者以权谋私，权钱交易；执法行为不公正，不公平，偏私、歧视，厚此薄彼，不讲信用，反复无常，怎么能令行政相对人信服？执法者怎么去纠正相对人的违法行为？又怎么能建构起市场和社会所需要的秩序？自上世纪九十年代以来，我们开始认识到执法方式、执法程序对于保证正确实施执法程序的作用，各级政府开始重视对执法方式、执法程序进行改革，注重建立民主、科学、文明的执法方式和执法程序。《行政处罚法》和《行政许可法》确立了实践中有关改革的成果，进一步推动了改革的进程。《行政处罚法》和《行政许可法》确立的执法方式和执法程序改革措施是多方面的，其中主要有：
其一，为解决程序过繁，效率低下的问题，简化某些行政行为的执法程序，在保证公正的前提下尽量减少不必要的环节，方便当事人和提高行政效率，建立当场执法制度。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在实施行政处罚时，如相对人违法事实确凿，对之处罚有明确的法定依据，且应给予的处罚较轻（警告或数额较小的罚款：对自然人50元以下，对单位1000元以下），可以当场作出处罚决定。对于当场作出20元以下罚款或不当场收缴罚款事后难以执行的，行政执法人员可以当场收缴罚款。此外，行政机关及其执法人员在边远、水上、交通不便地区执法时作出罚款决定，如当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，也可当场收缴罚款[⑥]。《行政许可法》规定，行政机关在实施行政许可时，如申请人提交的材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面行政许可决定。如申请人申请事项依法不需要行政许可的，应当即告知当事人不受理；如申请人申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；如申请人申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；如申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容[⑦]。
其二，为解决多头执法扰民的问题，建立由一个行政机关行使几个有关行政机关的执法权的制度。例如，《行政处罚法》规定，经国务院或国务院授权的省级政府决定，一个行政机关可行使几个有关行政机关的行政处罚权（但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使）[⑧]；《行政许可法》规定，经国务院批准，省级政府可决定一个行政机关行使几个有关行政机关的行政许可权[⑨]。一个行政机关行使几个有关行政机关的执法权，这既是行政执法方式的改革，也是行政执法体制的改革。
其三，为解决执法中互相推诿、互相扯皮、官僚主义和拖延耽搁的问题，确立严格的执法时效制度。例如，《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可，除可以当场作出决定的以外，应当自受理许可申请之日起二十日内作出许可决定；二十日内不能作出许可决定，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人（除非特别法有另外的规定）。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。《行政处罚法》规定，行政机关实施行政处罚的时效为两年，相对人违法行为两年内未被发现的，行政机关不得再给予行政处罚（除非特别法有另外的规定）。
（三）执法人员的素质与秩序
如前所述，建构和维护秩序是行政执法的重要功能和作用之一。行政执法对秩序的建构和维护首先依靠行政执法行为，行政执法行为对秩序的作用是最直接的；其次，行政执法对秩序的建构和维护还取决于行政执法体制、方式与程序，行政执法体制、方式与程序对秩序的作用较间接些，它通常要通过行政执法行为影响秩序；再次，行政执法对秩序的建构和维护还取决于行政执法人员的素质。当然，行政执法人员的素质对秩序的作用较行政执法行为、行政执法体制、行政执法方式与程序对秩序的作用更间接些，它同样要通过行政执法行为，或既通过行政执法行为，也通过行政执法体制、行政执法方式与程序影响秩序。这里需要特别说明的是，行政执法各种因素对于建构和维护秩序作用的直接性、间接性并不等于其重要性程度，不是说某种因素作用越直接，该因素就越重要；某种因素作用越间接，该因素就越不重要。实际上，这里讲的作用的直接、间接是就相应因素对秩序作用关系的层次而言，间接作用因素较直接作用因素居于更深层次，从而其对直接作用因素具有一定程度的决定性作用：行政执法行为在一定程度上受行政执法体制、行政执法方式与程序制约，更受行政执法人员素质制约；行政执法人员的素质不仅一定程度地决定行政执法行为，也一定程度地决定行政执法体制、行政执法方式与程序。
决定行政执法质量，影响行政执法作用发挥的行政执法人员素质主要包括三类素质：一是政治思想品质素质；二是文化知识和业务能力素质；三是法律知识、法律意识和法治观念方面的素质。
行政执法人员政治思想品质素质对行政管理秩序的影响是显然的。首先，执法人员的品行对社会有表率作用，“民以吏为师”，执法者品行不正、行为不端，会给行政相对人作出坏的榜样，形成不好的民风；其次，执法人员的品行影响执法的权威，“身不正而令不行”，执法者自己违法乱纪，要求行政相对人严格遵纪守法是很难的，甚至是不可能的，执法者执法语言粗野、行为恶劣，要求行政相对人严格服从管理、令行禁止是很难的，甚至是不可能的；再次，执法人员品行不佳，会给违法犯罪分子提供施放“糖衣炮弹”，将其击倒和拉下水的机会。违法犯罪分子、社会黑恶势力如认定、看准某执法人员是见钱眼开，见利忘义，见色忘乎所以的货色，即会通过“钱权交易”、“色权交易”将其收买，让这些腐败分子充当他们违法犯罪活动的“保护伞”。至于某些执法人员不待他人拉下水，自己主动往“水”里跳，以权入股，参与违法犯罪活动，这种情况对于社会、经济秩序的危害则更不自待言。
行政执法人员的文化知识和业务能力素质影响执法质量，从而影响行政管理秩序同样是显然的。在现代社会，科学技术越来越发展，人们从事的各种社会、经济活动中，科技的含量越来越高。行政执法人员是社会、经济活动的管理者和社会、经济活动秩序的维护者，如果其文化知识和业务能力素质不高，他就无法对相对人依法实施管理和提供服务，也无法对相对人从事的社会、经济活动实施监督检查，发现违法、违规行为，发现对社会、经济秩序、国家安全和人民生命、财产安全的可能的隐患，从而迅速、及时采取措施，制止、制裁违法违规行为，消除隐患。同时，在现代社会，法律是很复杂的，执法者如果没有很好的文化素质，不可能正确理解所执法律的内容，从而在执法中将不可避免地导致适用法律错误，甚至完全背离法律的目的和宗旨的情况发生。
最后，行政执法人员的法律知识、法律意识和法治观念方面的素质对于保证行政执法质量，实现行政执法建构、维护秩序的功能和作用也是至关重要的。法律知识自不用说，执法者没有法律知识的功底，怎么理解法律？怎么适用法律？这就如同一个医生，没有医学知识，怎么给人看病、开处方、动手术？一个医生，其医学知识的深浅高低直接决定着他从医的质量；一个行政执法人员，其法律知识的深浅高低直接决定着他执法的质量，这应该是没有疑义的。至于行政执法人员的法律意识和法治观念怎样影响其执法，怎样通过其执法行为影响行政管理秩序，则不是那么明显、那么直接、那么不证自明。但是，其影响却是客观存在，而且是很重大的，有时甚至是关键性和决定性的。这是因为：其一，法律不是僵死的教条，法律是有灵魂的，法律的灵魂即是法律的目的、原则、精神，而执法者要真正正确理解法律的目的、原则、精神，必须依赖于其法律意识和法治观念。例如《行政处罚法》的目的是规范行政机关的行政处罚行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政机关在实施行政处罚时，如果不把握这一立法目的，就可能为惩罚而处罚（不是处罚与教育相结合），为财政目的而处罚（不是为维护公共利益而实施处罚），为构建、维护“一潭死水”的管理秩序而处罚（不是为构建和维护有利于促进社会经济发展的生机勃勃的秩序而实施处罚）。其二，法律不是法律条文的堆积，法律是一个由各种相互联系、相互依赖的法律规范构成的有机整体。执法者在适用某一法律的某一具体条文时，不仅要正确理解该条文的内涵和外延，而且必须同时考虑相应法律的相关条文，甚至要考虑其他法律的相关条文。例如，行政执法人员在适用《治安管理处罚条例》第三章的有关条文时，必须同时考虑或适用该《条例》第一章总则的规定与第二章处罚的种类和运用的规定；还必须同时考虑或适用《行政处罚法》的规定，在今后《行政程序法》出台后，还必须同时考虑或适用《行政程序法》的规定。而要做到这一点，行政执法人员没有很强的法律意识和法治观念是不可能的。其三，法律适用不是简单地、机械地、对号入座地将法条适用于立法者事先设计好的某种确定的情境的活动，法律适用完全是一种创造性的复杂劳动。首先，法律条文既是确定的，又是不确定的，特别是许多弹性法律概念，如“公共利益”、“社会安全”、“人身健康”以及“情节严重”、“情节轻微”、“重大损失”、“危害不大”等不确定用语，执法者在适用这些概念、用语于具体情境时，有着相当大的斟酌、裁量空间。至于法律适用的具体情境，更不是立法者完全能事先设计和确定的，即使立法者能对之事先预测，此种预测也只能是大致的和粗略的，客观世界的变化是无穷尽的，尤其是现代社会，科技和经济发展的速度简直超乎人们的想象。在这种情况下，执法者如果没有很强的现代法律意识和法治观念，而只知机械地，死板地适用法律条文，其在执法实践中可能会处处陷于迷茫，其要么会埋怨立法不完善，以至于对相应问题、相应事务以法无明确规定为由推托不管，实施行政不作为；要么随意地胡乱解释法律，曲解或者完全背离法律的目的、原则、精神，滥用职权，侵害相对人的合法权益。其这样做，最终显然不是维护，而是进一步损害社会、经济秩序。由此可见，行政执法人员的法律素质对于保证执法目标、任务的实现有着极为重要的作用。我们要推进行政法治，充分发挥行政执法的功能和作用，无疑必须下大力气提高行政执法人员的法律素质。[①]参见《立法法》第42－47条。
[②]关于Right和privilege的区分，可参阅administrativeLawandprocess，byernestGellhorn，BarryB.Boyer，1981，p139—179.
[③]如1999年北京市海淀区人民法院判决的“田永案”（见《最高人民法院公报》（京）1999第4期）和2000年北京市海淀区人民法院判决的“刘燕文案”（见《中外法学》（京）2000第4期）。
[④]这里使用的“执法”（行政执法）较广义为窄，不包括行政立法行为和行政机关制定行政规范性文件的行为；较狭义为宽，包括行政审批、行政规划和行政强制执行，而不是只限于监督检查和行政处罚行为。
[⑤] 参见《行政许可法》第26条。
[⑥] 参见《行政处罚法》第33、47、48条。
[⑦] 参见《行政许可法》第32、34条。
关于行政执法的法律法规篇5
【关键词】非诉行政执行社会纠纷执行和解和谐社会
非诉行政执行案件是指由行政机关或法律、法规授权的组织和行政机关作出的具体行政行为所确定的权利人，依法向人民法院申请执行公民、法人或其他组织在法定期间内既不提起诉讼又不履行具体行政行为所确定的义务的案件。随着我国构建和谐社会的不断深入与发展，我国行政立法也是益完善，行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的案件逐年增多，大量的行政非诉执行案件涌入法院，法院如何依法积极稳妥地办理了此类案件，在化解社会纠纷、维护社会稳定和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其它组织的合法权益，构建社会和谐方面起着积极重要的杠杆作用
一、我国行政非诉案件执行的几个问题
（一）行政非诉案件的主体问题
我国目前关于非诉行政案件的执行机关，各地各级法院作法不一，（1）有的法院由执行庭执行，理由是只有执行庭才有强制执行权，而且符合审、执分离原则；（2）有的法院由行政庭执行，原因是由行政庭执行非诉执行案件可以减少执行环节，提高执行效率，而且司法实践中的效果也确实比较好。
1.现行法律并不排斥行政庭对非诉行政案件的执行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条的规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予执行作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”，这里并未明确规定由法院执行庭执行。据此，各地法院根据本地实际情况决定案件由执行庭或行政庭执行。
2.目前法院执行庭普遍存在任务重、人员少、装备差的问题，由此而导致执行积案较多，倘若把非诉行政执行案件划归执行庭执行，非诉行政案件由于受民事执行案件的影响也可能得不到及时执行，这样显然不利于支持行政机关依法行政，不利于保护国家和社会公共利益。
3.最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第五条明确规定“非诉行政执行案件应当在立案之日起三个月内执结”，一般情况下，一个非诉行政执行案件经过“立案--审查--执行”三个环节，以上环节如由多个机进行无疑所用时间要多，三个月内甚至很难执结案件，如果将非诉行政案件交由行政庭统一执行，由于减少了案件的流转时间有利于案件在规定的期限内执结。
4.行政庭有能力和有时间执行。当前我国行政诉讼案件普遍较少，行政庭的工作人员工作量相对较少，为了均衡行政庭和其他业务庭的负担，合理地调配和利用司法资源，将非诉行政案件交由行政庭执行，既减轻了法院执行机构的压力，又及时支持行政机关依法行政。
（二）、申请强制执行的时间问题
我国的行政强制执行模式，是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关执行为例外。在行政强制执行权的分配问题上，只有法律明确授权行政机关执行时，行政机关才有执行权。行政执行权分配时，既要考虑行政效率，还要维护行政相对人的合法权益。一般的标准是：专业性、技术性较强的，法院执行比较困难而行政机关执行较方便的，由法律授权行政机关执行；一般性、普遍性和法律后果严重的，由法院强制执行；对行政相对人的合法权益有可补救性，救济较容易的由行政机关强制执行，而损害具有不可恢复性的，由人民法院强制执行。
根据目前我国法律、法规的一般规定，大部分行政机关或法律、法规授权的组织没有或仅有部分行政强制执行权，其中大部分非诉行政执行案件均由人民法院强制执行。那么，如何界定申请执行的具体时间就成了实现强制执行的关键问题。
我国《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，《解释》第八十八条规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。由此可见，在法定的起诉期限内相对人不起诉又不履行具体行政行为确定的义务的，起诉期限届满后，行政机关可以申请人民法院强制执行。一般以《行政诉讼法》规定的行政相对人直接向人民法院起诉的三个月期限届满开始计算，在起诉期限届满后行政机关才可以申请强制执行，此时，《行政复议法》规定的六十日的复议期限一般也已经届满，对“申请法院强制执行的时间应在具体行政行为生效后”在理论和实务中都无争议。但是，非诉行政执行主体具体何时申请人民法院强制执行才能更好地保护申请执行人的利益呢？笔者认为，行政机关或法律、法规授权的组织申请执行的时间可以从具体行政行为作出并将相关的处罚（处理）决定书送达被执行人之日起开始，不论被执行人在复议期间或起诉期间是否申请复议或提起诉讼，都不影响申请执行人申请法院强制执行。具体行政行为所确定的权利人申请依法强制执行的时间如何把握，《解释》第九十条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。”可以看出，对于生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人只能在行政机关于法定申请强制执行期限内未申请强制执行时，才能依法申请人民法院强制执行，这样等到确权人申请执行时，恐怕义务人已是人去楼空了，根本无法保护确权人的合法权益。应当规定确权人在被执行人于法定期间内不起诉又不履行具体行政行为所确定的义务时，即可以自己的名义申请人民法院强制执行，不必等到180日以后。行政机关不申请强制执行时，才可以保护自己的合法权益的做法分明是对确权人合法权益的轻视。同理，如果存在和其他行政主体作出的具体行政行为有利害关系的第三人如相邻权人、公平竞争权人，治安案件中的受害人，在具体行政行为确定的义务人于法定期限内未申请复议或未提起诉讼的，该第三人都可以直接以自己名义申请法院强制执行，以充分保护自身的合法权益。
（三）非诉行政执行的财产保全问题
为了保证具体行政行为的落实，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避执行义务。《解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保”。基于对行政机关及确权人对具体行政行为申请法院强制执行的实践的考察，行政机关或者具体行政行为确定的权利人从行政机关立案调查到做出行政处罚（处理）决定前，如确有证据认为被处罚（处理）人将有可能逃避执行的，行政机关即可申请人民法院进行财产保全，采取查封、扣押等强制手段，切实保障将来具体行政行为的执行；而对于确权人，如确有证据认为被处罚（处理）人将有可能逃避执行的，确权人只有在提供了担保的情况下，才能向人民法院提出财产保全的申请而采取查封、扣押等强制手段，切实保证自己的合法权益的顺利实现。但是，这两种主体申请保全的条件应当不同，权利人申请财产保全的，应当提供相应的财产担保，在执行错误而给被执行人造成损失时，申请人应当承担赔偿责任。最高法院的司法解释没有关于行政机关申请财产保全时应当提供财产担保的规定。法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后，认为具体行政行为违法或不具有可执行性，而给被执行人造成损失的，应由行政机关对其过错负行政赔偿责任。人民法院应当对财产保全的申请进行审查，根据审查结果作出是否予以财产保全的裁定。
（四）非诉行政执行案件中的执行和解的问题
执行和解是指在执行过程中，申请执行人与被执行人就执行标的物的一部分或全部，自愿协商，达成和解协议，申请执行人自愿撤回执行申请，从而终结执行程序的行为。执行和解在民商事案件中屡见不鲜。《行政诉讼法》也明确规定行政案件不适用调解，这一限制性规定，从立法目的和司法要求来讲，应当适用于执行程序，即在执行中双方当事人不得进行执行和解。行政机关依法作出具体行政行为是法律规定的国家权力，任何机关和个人都无权转让、放弃或随意变更、处分。如果允许和解，将丧失行政机关依法行政的权威，势必损害国家利益。但在司法实践中，有近一半的非诉行政执行案件是在庭外申请执行人与被执行人双方自行协商和解，申请执行人自愿撤回执行申请而终结案件的。通过这种方式，化解了矛盾，平息了风波。理由是双方作为执行中的平等主体，有权根据自愿原则适当处分有关权利，引入执行和解，在听取双方当事人的陈述和意见后，确定只要不违反法律、法规的强制性规定，为平衡国家利益、社会利益、第三人利益与被执行人的合法利益，本着化解矛盾，促进和谐的原则，执行人员可对双方当事人作一些积极的工作，促使双方达成协议，迅速执结案件。
二、非诉行政案件执行的范围
非诉行政案件执行的适用范围解决的是，在何种情况下行政机关可以申请人民法院强制执行具体行政行为，在何种情况下行政机关不能申请人民法院强制执行具体行政行为，在事实上涉及到人民法院与行政机关对具体行政行为强制执行的分工和二者行政强制执行权的划分。根据我国行政诉讼法第66条的原则规定和最高人民法院的《若干问题的解释》第87条的具体规定，非诉行政案件的执行的适用范围是：凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。具体适用范围可分解如下：
1．法律、行政法规、地方性法规没有赋予行政机关对该具体行政行为的强制执行权，公民、法人或者其他组织在法定期限内既不提起行政诉讼也不履行的，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院应当依法强制执行。
2．法律、行政法规、地方性法规规定，该具体行政行为既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制时，人民法院也应予执行。
3．行政机关依法律、法规规定部分享有强制执行权，部分没有享有强制执行权，行政机关对没有强制执行权部分申请人民法院执行的，也属于非诉执行范围。
三、非诉行政案件执行与和谐社会构建
构建社会主义和谐社会，是一项庞大而复杂的社会系统工程，涉及政治、经济、法律、文化等方方面面，改革开放以来，我国社会主义民主法制建设取得了举世瞩目的成就但是与和谐社会对法治的需求及人民群众对公平正义的渴望相比仍存在较大的反差，社会不和谐因素增多，亟待加强社会主义法治，营造平等竞争、安定有序的法治环境，发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的作用，实现国家和社会生活的依法而治。
（一）、将公平正义的司法理念应用到非诉行政案件的执行中有利于和谐社会的构建。
坚持不懈地推进依法治国方略，把公平正义作为最基本的司法理念和执法方式。在坚持公平正义建设社会主义法治国家的治国理念指导下，不断探索执行规律，更新执行理念，改革执行体制，优化执行方式，在科学执行、民主执行、依法执政行方面达到新的水平。在党的方针政策转变为国家法律的情况下，，善于运用对非诉行政案件的执行加强对国家行政机关权力运行的监督制约。把法律至上作为基本原则，在国家和社会的公共管理活动纳入规范有序的法制化轨道后，在非诉行政案件执行中监督行政机关执法情况、限制行政机关滥用、乱用行政权力，形成法律制约权力的权力运行机制。重视非诉行政案件执行在在构建和谐社会中的重要作用，依靠法律来推动和谐社会的构建，利用非诉案件执行来引导行政机关公正执法，进而推动和谐社会的发展，利用非诉案件执行来规范行政机关公正执法。
（二）利用非诉行政案件的执行规范行政机关公正执法，培养社肢主义法治理念，促进社会和谐。
建设社会主义和谐国家，核心是要正确处理政策和法律、人治与法治的关系，充分认识在当前时代背景、历史方位下建设和谐社会的特殊价值和深远意义，采取各种行之有效的手段，在全体公民中（尤其是在行政执法人员中）要大力开展以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为基本内容的社会主义法治理念教育，传播和弘扬法治精神，培养和树立法治信仰，提高全民的规则意识和责任意识，不断提高全社会的道德法律自律能力。在非诉行政案件执行中要树立维护法律权威就是维护党的权威、依法执行就是在坚持党的领导的观念下科学执行，使行政机关和具体行政相对人自觉在宪法和法律的框架内行使权利和义务，规范行政机关的执政行为，形成法律面前人人平等的社会氛围，做到公正司法，在非诉行政案件执行中提升包括政府及普通民众在内的全社会成员对法律的认同感，养成自觉守法、严格执法、依法办事的良好习惯。
（三）、在非诉行政案件执行过程中，提升行政机关公职人员及广大公民的法律思想意识，利用法治精神促进社会和谐。
建设和谐社会就要把科学发展、和谐发展等战略决策以法律的形式固化为国家机关、社会组织和广大民众必须遵循的普遍准则，使党的大政方针与法律法规合而为一，实现执行法律与执行政策的一致性，提升法律的覆盖面，用法律的手段解决社会纠纷、化解矛盾、促进和谐。利用非诉行政案件的执行加强社会管理、公共服务、环境保护、资源利用和生态维护方面的法律规定的彻和实施，保障经济快速可持续发展；抓紧制定保障农民利益；促进社会就业和完善社会保障方面的立法，维护特殊困难群体、弱势群体的合法权益，使社会各阶层在分化、重组、摩擦、融合中保持利益相对平衡；在非诉行政案件的执行过程中要树立以人为本和尊重人权的司法理念，建立和完善科学、民主的司法体制，确保与人民群众利益密切相关的法律彻实施，在立法的过程中真正做到吸收民智、兼顾民意。不断提高非诉行政案件执行的质量和水平，实现司法与社会发展的和谐统一。
（四）、利用非诉行政案件的执行规范和制约行政机关的行政执法要力，促使公正执法，以构建社会和谐。
官民关系的和谐是社会和谐的基础，依法有效制约和合理运用公共权力，保证政府公共管理和公共服务为全体民众谋利益，在构建和谐社会上往往是关键。为此，在非诉行政案件执行进程中要利用审查机制监督行政机关依法行政，促使其全面推行依法行政，更好地建设法治政府，建立有权必有责、用权受监督、违法有道究的监督机制，进一步完善国家权力结构及运行机制，强化司法对行政权力的合法性审查，确保行政机关严格按照法定程序、法定权限、法定职责行使权力，防止权力滥用，保证人民赋予的权力真正用来服务人民，建设和谐稳定的政治秩序和管理秩序。不受制约的权力必然产生腐败，权力腐败的直接后果是败坏党和政府的公信力，严重损害公民的合法权益，激化官民之间的矛盾，加剧社会冲突、影响社会和谐。用具有公共权威的普遍的、稳定的、明确的社会规范管理国家、治理社会，使国家权力服从于社会公众的共同意志，政府的权威从属于体现人民意志的法制权威，逐步实现社会治理的法治化，是建设社会主义和谐社会的必然选择。
高度重视非诉行政案件执行对和谐波分析社会建设的促进功能。要充分发挥司法的打击、防范、调节和保护功能，依靠法治的功能调节经济和社会生活关系，维护社会主义市场经济秩序和社会治安秩序。重视建立以司法为中心的多元化矛盾疏导和纠纷解决机制，依法及时处置人民群众的利益诉求，努力消除不和谐因素。通过非诉行政案件的执行来规范人们获取利益的行为，引导人们在法律允许的范围内合理选择利益目标，自觉调整利益需求，在法治的框架内完成不同利益群体的社会整合；引导人们以合法的手段获取利益，以合法的形式表达利益诉求，以合法的方式维护自己的权利，缓解社会利益冲突；利用非诉行政案件的执行来强化社会主体的法律责任和道德责任，自觉接受法律秩序的约束，减少社会矛盾纠纷，预防群体性事件的发生；发挥司法定纷止争的职能作用，依法处理社会矛盾和纠纷，使复杂的社会问题、政治问题转化为相对固定明确的法律问题，减少社会对抗，提高化解社会冲突的权威性和合法性。。
（五）、利用非诉行政案件的执行促进公正执法为建设社会主义和谐社会营造良好的法治环境。
坚持依法治国，建设社会主义法治国家需要良好的法治环境。首先要，要维护宪法和法律的权威。宪法和法律的权威是党的权威、国家权威的集中体现，维护宪法和法律的权威就是维护党的权威，就是维护国家的权威。要善于把党的权威、国家权威统一到宪法和法律的权威上来，防止多权威、多中心造成无权威或权威失灵状况的出现。其次就是，要支持司法机关依法独立公正地行使职权，彻底消除地方保护主义和部门保护主义，减少不当干预，为司法公正提供更加可靠的制度性保证。再次是，要利用非诉行政案件的执行规范传媒对司法的宣传报道，指导和协调有关部门共同做好司法宣传工作，正确引导、改进群体性事件和案件的宣传报道，防止假借炒作司法个案煽动社会不满情绪。最后就是利用非诉行政案件的执行来促进司法改革，建立符合中国国情、体现司法规律、有利公正高效的司法体制和机制，加强法律职业化建设，加强司法监督，规范司法行为，维护司法廉洁，增强司法能力，提高司法水平，为全面建设小康社会创造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。
当然非诉行政案件的执行在建设和谐社会中的作用也是有限的，只是促进手段之一，不过非诉行政案件的执行确是建设社会主义和谐社会必不可少的重要保障。我们要充分认识优化非诉行政案件的执行对构建和谐社会的积极作用，在案件执行中促进和谐社会的发展。
注释与参考文献
[1].李志坚、程雁雷主编，《行政法与行政诉讼法学》，北京，人民法院出版社、中国社会科学院出版社，2003。
[2].王连昌、马怀德主编，《行政法学》，北京，中国政法大学出版社，2002。
关于行政执法的法律法规篇6
记得一年半之前，行政许可法刚刚颁布，宣传可谓声势浩大，报告讲座铺天盖地，各级领导带头学习，非经考试合格不得上岗，大有山雨欲来风满楼之势。法律实施前后更是剑拔弩张，行政机关和公务员如坐针毡，惟恐自己的饭碗被行政许可法砸掉。可是，法律实施刚过半年，紧张的气氛就消失得无影无踪，原有的威慑力也好象减了一大半，不能不让人怀疑法律的实施似乎也是一阵风。难道是我们当初过高估计了这部法律的杀伤力？还是政府严格执法，转变职能，从根本上减少了纠纷？纵观行政许可法从颁布宣传到实施准备以及正式施行的全过程，我们发现，可能最关键的因素是某些部门和领域的执法者成功规避了行政许可法，使得原本“威力巨大”的法律变得“虎头蛇尾”，最终被虚置。
法律实施之后，特别是审批项目清理接近尾声时，有些机关渐渐意识到，行政许可法虽然厉害，但只要将自己的许可审批行为“更名换姓”，改成诸如“核准”、“备案”等叫法，或者想方设法纳入所谓的“非行政许可的审批”以及“内部审批”、“有关民事权利的审批”，就会安然逃脱行政许可法的规范。
我们不禁要问，制定良好的法律何以被成功规避，立法者的智慧为何总是赶不上执法者呢？这究竟是行政许可法的困惑还是中国法治的悲哀呢？事实上，这不是行政许可法独有的尴尬，而是我们特有的“运动式法治”的一个缩影，是所有规范控制行政权力的法律难以逃脱的最终命运。
早在8年前行政处罚法颁行时就上演过立法者和执法者“猫捉老鼠”的游戏。当初，行政处罚法规定的听证程序被人们誉为中国正当行政程序的新起点，具有划时代的意义，成为无数老百姓寄托希望的救命条款。可法律一旦实施，很多按照法律应当听证的处罚决定，却被聪明的执法者排斥在听证范围之外。方法也很简单，就是“指鹿为马”，把性质上属于处罚的行为换个名目，比如法律规定“吊销”许可证必须听证，那我就把所有的吊销决定改称为“注销”或者“撤销”，于是就逃脱了听证程序。比如，较大数额的罚款必须经过听证，那我就把罚款改称“保证金”。汉语词汇如此丰富，语义又是这般微妙，靠文字游戏规避法律看来不是什么难事。法律的实施者恰恰就是如此这般逃脱了立法者的“围追堵截”，成功迈向随意行政的“自由王国”。
看来，再好的法律，如果不能成功预见和防范执法者的规避可能，最终都会落得被架空和虚置这样的结果，这并不是危言耸听。当然，我们不能要求立法者全知全能，预见到所有规避法律的可能；也不能在丰富微妙的汉语词汇中穷尽各种说法；更不能频繁修改刚刚制定的法律。面对“道高一尺，魔高一丈”的法律规避现象，需要从立法、立法解释、执法观念以及司法监督等多方面加以规范和克服。
最重要的是立法者在立法之初就应当有防范执法者规避法律的的意识，即使不能穷尽各种规避的可能，也必须为日后的解释和司法机关适用法律预留足够空间。特别在规定执法者拥有的权力时，必须明确列举，以防执法者日后扩大解释或者利用立法语言的模糊和立法中所谓的“其他”等条款随意增加自己的权力。如果不能对行政权力加以一一列举，也应当有原则性限制，从外在形式和实质性质上界定行政权力的范围。例如，在规定行政机关享有的行政强制权力以及行政强制法适用范围时，必须明确该法规定的强制权是行政机关运用物理方法迫使相对人服从行政机关决定和命令的各种行为，包括但不限于限制人身自由、查封、扣押、冻结财产等。即使行政机关日后试图将“双指”、“登记封存”等行为排除在行政强制行为之外，也会因该行为的强制特征而感到力不从心。再比如，当立法者为行政机关设定听证义务时，不能简单地规定“行政机关认为需要听证或者法律法规规定应当听证”等条款，因为授予行政机关如此之大的自由裁量权无异于取消了听证制度，没有行政机关会认为自己的某一行为需要听证，也不可能在自己制定的法规和规章中规定听证的义务。只有立法者预见到行政机关会想方设法规避这项法律时，才可能作出“凡是影响相对人权利义务的决定，相对人在法定时限内提出听证要求的，均应举行听证”的明确规定，也惟有如此规定，才能防范执法者的规避可能。
防范执法者规避法律的另外一个重要途径就是，在法律实施过程中，立法者针对出现的各种新问题必须及时作出明确无误的立法解释，对于已经或者可能出现的执法者规避法律的行为应当作出必要的回应，而不是任由执法者自行解释和适用法律。应该看到，目前普遍存在的执法者规避法律的现象与立法者的不作为有直接的关系，这也成为执法者规避法律的通常借口。执法者经常会说，由于法律规定过于原则和抽象，立法机关又很少及时作出解释，而执法任务不可能等待漫长的立法解释，所以执法者不得不按照自己的理解与需要进行所谓的“行政解释”。恰恰就是这种行政解释成为规避歪曲立法原意的重要方式。为此，敦促立法者对法律进行及时而必要的解释，杜绝行政机关作为执法者自行解释法律是防范法律被规避的又一重要手段。
与此同时，执法者还必须忠实执行法律，遵循法治原则领会立法原意。执法者规避法律的内在动力仍然可以归结为“扩张权力和利益，减少责任和义务”。如果法律已经作出了十分明确的规定，即使存在解释的空间，但行政机关为了获得权力和利益，减少责任和义务，执意作出违背立法原意的解释又该当如何呢？这时，已经触及到行政活动的基本原则问题了。执法者忠实执行法律，正确领会立法原意是一项基本的行政伦理准则，更是不言自明的法律要求。在行政活动中，执法者本不应该有任何规避法律的权力，即使法律存在缺陷和漏洞，作为公权力主体，也应当选择对相对人有利的方面解释和适用法律，而不是规避法律，减轻或者免除自己的公法责任。从这个意义上说，立法者可以容忍相对人规避法律的行为，但不能允许行使公权力的执法者规避法律。
我们还应当看到，立法者制定和解释法律的水平，对于防范执法者规避法律的作用是有限的，而且执法者的观念更新也需要时间。一旦发生规避法律的行为，仍然需要一个超越立法者和执法者意志的第三方居中裁判。如此看来，纠正和遏止规避法律行为的关键是
关于行政执法的法律法规篇7
摘要:本文从完善气象行政执法主体和规范气象行政执法行为出发,对气象行政执法概括、总结和剖析,针对气象行政执法存在的主要问题,提出了一些建议和设想。
关键词:气象;执法;发展
1、引言
气象行政执法是气象主管机构履行政府行政管理职能的重要方式之一,气象主管机构依法履行对外管理的过程中,气象行政执法主体是否适格,气象行政执法行为是否规范、合法,不仅对于维护气象行政相对人具有直接利害关系,同时对维护气象主管机构的良好执法形象也是至关重要的。《气象法》的颁布实施,赋予气象主管机构行政执法权,作为气象行政执法主体机关,如何依法行政,保证气象事业快速有序发展,有更高的具体要求。本文从气象部门实际出发,分析目前气象行政执法存在的问题,提出改进、确立有效的气象行政执法行为的一些建议。
2、气象行政执法的解释
气象行政执法是指气象主管机构基于气象法律、法规的授权,为实现公共利益,依法对相对人实施处理权、保障实施权等具体行政行为的总称。具体体现为在气象行政部门职权范围内依法实施监督管理和依法查处违反活动,它是保证气象法制建设的重要措施。
3、气象行政执法的特点
⑴行政性。气象行政执法是气象主管机构依据气象法律、法规和规章的有关规定,针对特定的行政相对人或事采取某种具体行政措施。
⑵程序性。气象行政执法既要执行实体法,同时执行程序法,任何一方面的欠缺都可能导致行政执法无效。
⑶强制性。只要发现行政相对人违反行政法律规范,气象主管机构就可依法实施行政执法行为。
⑷可诉性。气象行政执法一旦出错,必然会直接损害相对人的合法权益。相对人为维护自身的合法权益必然会对气象行政执法行为提起复议、诉讼等。
⑸服务性。气象行政执法主体不但是管理者,还是服务者。其服务于气象的公共性,服务于气象的安全保障功能和服务于气象的资源。
4、气象行政执法的依据
气象行政执法依据是指实施气象行政执法的法律依据,按照法律效力等级由高到低的
顺序排列气象行政执法的法律依据的顺序应当是宪法、法律、行政法规、地方法规、规章。
⑴宪法。宪法是我国的根本大法,是一切执法活动的依据。
⑵法律。包括基本法律和非基本法律,基本法律有《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》,这些法律为气象行政执法提供了程序上的依据。非基本法律有《气象法》,是气象行政执法的实体依据。
⑶行政法规。行政法规是气象行政执法依据的重要组成部分,《人工影响天气管理条例》对违反人工影响天气作业规范或者操作规程、未按照批准的空域和作业的时限实施人工影响天气作业等行为由有关气象主管机构进行处罚。《通用航空飞行管制条例》对未经批准擅自升放、未按照批准的申请升放无人驾驶自由气球或者系留气球等违法行为由有关气象主管机构进行行政处罚。
⑷地方气象法规。是气象行政执法部门在本行政区域内执法的依据。
⑸气象部门规章和地方政府气象规章。这些规章对气象主管机构的行政主体资格和执法范围均做出了明确的规定。
5、气象行政执法的存在问题
⑴对气象违法行为的性质界定不够准确,存在处罚畏难情绪。气象主管机构的执法人员面对严格的处罚程序和相对人维权意识和水平的不断提高,存在处罚畏难情绪,担心处罚程序操作不当引讼,从而出现了该罚不罚的现象。
⑵证据收集欠规范、完整。在实际工作中,执法人员在大多数情况下仅依据对当事人、证人的调查笔录作出行政处罚决定,很少有在收集当事人陈述后,围绕违法行为的再行收集证人证言、制作现场勘验检查笔录等其他相关证据。而作为行政处罚主要判断依据的调查笔录由于只是一个独立的的证据在没有其他相关证据的印证下形成证据链的情况下,调查笔录的效力就会受到质疑。
⑶行政处罚受到的外部干扰大,执法人员处罚顾虑多。随着城市的不断扩展,使原先处于城市边缘的气象探测场被高层建筑所包围,破坏气象探测环境的行为时常发生,面对这类气象违法行为,气象主管机构因为顾虑政府或相关部门的关系而不敢执法。
⑷气象执法岗位专业法律人员缺乏。执法人员虽经过省、市级的培训,掌握有关法律、法规,但面对严格的立案、调查、取证、定性、听证、处罚程序没有十分准确的把握。
6、气象行政执法的规范建设
⑴以《气象法》为依据,抓紧完善地方性气象法规体系建设,制定与之相配套的地方性法规和规章,如涉及气象灾害防御、气象信息制作和、雷电管理等方面的内容。
⑵更新执法观念,明确气象行政处罚关系。气象行政执法人员要提高对行政处罚目的、意义和性质的认识,做到明确气象行政执法权威和维护相对人合法权益之间、气象行政执法与尊重相对人的人权、气象行政执法与构建和谐社会的关系。
⑶合理使用自由裁量权,确保气象行政处罚内容合法。慎重运用行政处罚的自由裁量权,做到执法过程符合法定程序,对违法者的处理幅度适当,避免出现有法不依、执法不严、违法不究、权责脱节等现象。
⑷提高气象行政执法的技术水平。要对气象违法行为进行分类和整理,对每一类违法行为的性质、特征和重要环节,调查取证的程序、证据的保存和使用等问题加以明确,做到取证准确、及时、合法、有效,确保处罚行为依据的违法事实确凿、证据确实、充分。
⑸全面提高气象行政执法人员的整体法律素质。对气象行政执法人员围绕行政处罚的基本知识、气象法律法规和规章等内容有针对性地开展法律知识培训,提高法律素质。
7、气象行政执法的发展方向
⑴执法的重心基层化。执法的重心应当放在地(市)级气象主管机构。省级气象主管机构主要是对地(市)级气象主管机构的执法进行指导协调、监督检查以及查处影响重大的违法行为和跨区域的气象违法案件。
⑵规范执法程序,完善气象行政许可流程和统一执法文书格式,提高执法工作效率和执法质量。
⑶执法队伍专职化,建立定期培训制度,提高执法质量。“省会城市的气象主管机构要有3-5名专职气象行政执法人员;地(市)级气象主管机构要有2-4名专职气象行政执法人员;县气象主管机构要2人以上兼职人员承担本单位的气象法制工作。”每年定期举办以气象法律法规为主要内容的培训班,使执法人员做到“科学执法、公正执法、廉洁执法、文明执法”。
⑷执法宣传。通过“3•23”世界气象日、“12•4”全国法律宣传日、网络、手机短信等渠道和形式,广泛宣传气象法律法规和规章。努力把气象法律、法规知识宣传到社会的各方面,减少气象违反案件的发生。
8、结束语
气象行政执法是行政执法在气象行政中具体运用,具有一般行政执法的特点,又具有气象行政的特有的特性,只有使气象行政执法进一步走上规范化、法制化的轨道,才能推进气象事业的飞跃发展。
关于行政执法的法律法规篇8
行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。
1.行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提，在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一种是，不履行规定必须履行的义务，如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。
2.行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此，强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的行政义务范围。
3.义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制执行的前提，但该义务产生的依据，即行政强制执行的基础是什么？历史上曾经长期存在争论。大陆法系国家早期曾主张包括行政处理决定和行政法律规定两类，近期行政强制执行的趋势，倾向于仅以行政处理决定为根据，不再以法律规定为直接依据。
4.行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，两大法系有重要区别，其源在于对于行政强制执行权的性质的认识，普通法系国家从来把行政强制执行权看成是司法权的一部分。行政机关当然无权实施行政强制执行，但大陆法系中很多国家则历来将行政强制执行权看成是行政权的一部分，由行政机关自行执行。不同的是，德奥等国早期曾将行政强制执行看成是行政权的组成部分，无须法律特别规定；近期则有重大变化，行政机关是否有行政强制执行权，尚须法律特别规定，这是顺应民主潮流和保护公民合法权益观念日益发展的必然趋势。（注：二战前德日行政法学者均肯定行政处分具有公定力、拘束力、确定力及执行力。因此。行政处分权当然包括命令权与执行权。行政强制执行无须根据法律之特别规定。如19世纪时普鲁士学者安休斯（G.anschiite）、
布伦诺（K.Brunner）均持此说。其后德国著名行政法学家奥托·麦耶尔（otto
mayer）进一步予以发展，认为行政权依法发动之命令，原则上即应包括强制执行力。“警察所下之命令乃国家之行为，其与某人对债务人所做之请求截然不同。用强制之方法以求（命令目的之）实现乃当然之理”。
日本著名行政法学家美浓部达吉也持此说：“基于公权力之国家意思，其本身既已具备执行力，吾人应认为直接强制可不待法律之特别规定，该行政官署当然有权予以执行。”（《日本行政法》上，1936年版，第336页）。
二战后，随着民主的发展，这种观点受到责难，西德著名行政法学家佛鲁斯特霍弗（FrnstForsthoff
）在分析了行政权与公民的关系后，认为“无例外的，应固守一个原则，即行政权仅能在具体之情况下且为法律所承认者，方得行使强制手段。”此后，德国学者一般都认为，应把行政的命令权与实现命令之强制执行权视为各自独立，互不牵连的行政行为，两者都须有其法规上之根据，这才符合行政法上最基本的原则——依法行政。
日本田中二郎教授也持上述见解：“行政强制，不问其为行政上之强制或行政上之即时强制，均因以人民之身体及财产之侵害为其内容，因此近代法治国家若须执行行政强制则非有法律上之根据不可。……下令与强制为各别之行为。”（《行政法总论》1965年第380页），
当前日本学者大都持此说。）
我国关于行政强制权的归属，已由长期实践形成制度，并在《行政诉讼法》、《行政处罚法》中加以规定，大致可归纳为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外的基本制度。
二、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别
（一）行政强制执行与民事强制执行
行政强制执行与民事强制执行，作为强制执行，有许多共同处，对某些国家来说，行政强制执行与民事强制执行并无实质区别，它们都是司法权的一部分，如美国。对另一些国家而言，虽然行政强制执行与民事强制执行是分开的，但行政强制执行在内容与方式上也都是从民事强制执行仿效而来，如德国。从我国具体情况看，行政强制执行与民事强制执行的区别在于：
（1）从执行主体看，
我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院；但在法律规定的情况下，也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。
（2）从执行依据看，行政强制执行的依据是行政处理决定，
即使在由司法机关强制执行的情况下，其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。
（3）从执行对象看，行政强制执行的对象比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。
（4）从执行结果看，行政强制执行不存在执行和解，
只能强迫义务人履行义务；民事强制执行则可以执行和解。（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社出版，第525—526页。）
（二）行政强制执行与行政处罚的区别
行政强制执行与行政处罚的共同点在于，都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，此时只能科以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。从性质上说，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。当然，行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容，但这种科以新的义务的目的，仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。实践中，也有以处罚代替强制执行的，即以处罚代替当事人必须履行义务的情况，如有些地方对农民侵占集体土地建房，行政机关不是申请人民法院，而是以收取罚款结案，这实际上将起到怂恿违法的作用，是不可取的。
此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。
三、对目前有关行政强制执行定义的辨析
我国行政法学著作中大都有行政强制执行的章节和定义，粗看似大同小异，细加分析，可以发现一些理论上存在的问题。现先摘录几条有代表性的定义，再加分析，也许将有助于我们对行政强制执行的理解。
（1）“在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采取法定的强制手段强制当事人履行其义务，这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。又叫做行政执行。”（注：王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1
版，第125页。）
（2）“强制执行行为指由于被管理者抵制行政机关的合法行为，不履行行政机关提出的合法要求，行政机关采取强制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行为。”（注：姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年8月版，第298—299页。）
（3）“行政强制，也叫行政强制执行，
是国家对拒绝履行行政法规定的义务的当事人，或其有关实物标的依法实施强制措施，以促使某项义务的履行；或者为了公共利益而对特定的人或物实施强制手段，以限制某项权利的行使。”（注：张焕光等：《行政法基本知识》，山西人民出版社1986年3月版，第155页。）
（4
）“行政强制执行是行政机关在国家行政管理中对不履行法定义务的当事人用强制措施强制当事人履行义务的行政行为。”（注：应松年、朱维究：《行政法总论》，工人出版社1985年12月版，第298
页。）
（5）“行政强制执行，
是国家行政机关对违反行政法律文件规定的义务的当事人采取的行政法上的强制措施，由国家行政机关负责执行。行政强制执行，是一种具体的、针对特定的人而采取的行政措施，又叫做行政执行。”（注：张尚＠①：《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1988年7月版，第171页。）
（6）“行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（注：罗豪才主编：《中国行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）
（7）“行政强制执行是指行政管理相对一方当事人不履行其义务时，行政机关以强制方式促使其履行，或实现与履行有同一状态的行政行为，通常简称为行政执行。”（注：张尚＠①主编：《行政法学》，北京大学出版社1991年3月版，第232—233页。）
（8）“行政强制执行，是指公民、
法人或其他组织（行政管理相对人）拒不履行行政法义务，有关国家机关依法采取必要的强制措施，迫使公民、法人或其他组织履行义务或实现与履行义务相同的状态的行政执行行为。”（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年12月版，第52页。）
（9）“行政强制执行，可简称为行政执行或行政强制，
是指相对人负有法定义务，拒不履行，由行政机关依法采取强制措施，迫使其履行义务或者由他人代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”（注：王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年3月版，第225页。）
这些定义的共同点都指出行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行法定义务为前提。行政强制执行的目的在于强迫当事人履行法定义务。这无疑是正确的，但这些定义又存在着许多差异，而这些差异实际上反映了我们对行政强制执行理解的不准确。
（1）将行政强制执行等同于行政强制。实际上行政强制的概念较行政强制执行为宽。它包括行政强制执行、行政强制措施和行政即时强制等。
（2）将行政强制执行等同于强制措施，
但这两者在一般情况下并不完全相同。行政强制执行是对不履行法定义务的当事人，强迫其履行义务。行政强制措施一般是为了保全证据或制止违法。有时，采取强制措施的目的正是为了保证以后的强制执行。当然，在某些情况下，行政强制措施也可能作为行政强制执行的一个前奏阶段出现，从而使两者难以区分。
（3）将行政强制执行与行政执行相等同。如上述所述，
这种观点在早期德奥等国比较流行，但二战以后这种观点和做法都已被摒弃，因为它有放纵行政专横的可能，不利于保护公民的合法权益。新中国成立后，虽然长期来没有理论加以明确阐述，但实践的做法是确定的：将行政执行与行政强制执行分开，行政执法机关有权作出行政处理决定，但一般都没有强制执行权，只有在法律有明确授权的情况下，该行政机关才具有法律规定范围内的强制执行权，可以在作出处理决定后，依照法定程序进行行政强制执行。
毫无疑问，行政处理决定是具有执行力的，但执行力并不意味着行政机关自己可以强制执行。将行政处理决定权与行政强制执行权分离，将行政处理决定权与行政处罚权分离，这是现代行政法，也是我国行政法制建设发展的必然趋势。
（4）将行政强制执行称为行政行为或具体行政行为。
强制执行行为在行政机关依法自行强制执行时，当然可以称为行政行为或具体行政行为，但在申请人民法院强制执行，经法院审查同意，下令强制执行时，它就是司法强制，不应再称为行政行为或具体行政行为。
（5）一般行政强制执行的定义中，大都未明确指出行政强制执行的根据应为行政处理决定，不应直接依据法律执行。
四、外国行政强制执行制度简介
行政强制执行，作为一项法律制度，起始于西方，由于不同的历史文化背景，西方行政强制执行制度大致形成三种模式，即美国模式、德奥模式和法国模式。
（一）美国模式
美国模式的特点是，行政机关在相对一方不履行行政义务时，原则上不能自己采取强制执行手段，只能向法院提起民事诉讼，请求法院以命令促使履行，相对一方如果不履行法院命令，法院将以藐视法庭罪，处以罚金或拘禁，这就是“藐视法庭程序（Contempt
proceedings）”，当然，作为诉讼，被告方也同时可以就行政机关的强制执行决定是否合法进行争论，因而其本身又是一次救济程序。此外，它也并不妨害相对一方在不服行政处理决定时，根据特别法或行政程序法的规定，向法院请求司法审查。
另外，有下列四种情况，有即时强制必要的，行政机关可以不经由行政上的诉讼程序，或事前的司法承认而自行执行：（1
）对负有缴纳国税义务财产的查封与扣押；（2）对外国人驱逐出境；（3）对妨害卫生的行为的排除；（4）妨害安全秩序之排除。（注：
城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第227—228页。）
美国强制执行的理论基础在于，按照美国三权分立的特点，为有效控制行政行为，防止行政权的滥用，这种对公民极易造成损害的行政强制执行权从来属于司法权而非行政权，这是理解美国模式的关键所在。
（二）法国模式
为确保行政义务之履行，法国采用由司法机关对义务违反者施加刑罚的办法。依靠义务人对刑罚的恐惧以促使其自动履行。这种刑罚与一般刑罚不同，称为行政刑罚。但刑罚与行政罚只在法律有规定时才适用，如果法律对于某项行政义务的不履行没有规定处罚，或者情况紧急，需要即时强制时，行政机关也可使用强制力量直接执行行政处理决定所规定的义务，称为依职权执行或强制执行。
但必须符合下列条件：（1）法律有明文规定；（2）情况紧急；（3）法律无明文规定，也无紧急情况，但法律也没有规定其他执行方法时，强制执行是最后的执行方法。如果有其他方法就不能适用强制执行；（4
）当事人表示反抗或有明显的恶意。强制执行的方式，一为代执行。（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社出版，第169页。
城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第228页。）
（三）德奥模式
1953年联邦德国颁布行政强制执行法，共4章22条。（注：见《联邦德国行政强制执行法》（1953年4月27日），朱林译，
《行政法学研究》1996年第4期。）主要内容是：
（1）行政强制执行包括金钱给付义务及行为的忍受、不作为义务的强制。但金钱给付义务的强制，适用其他单行法。（2
）行政强制执行原则上应以先有行政机关作出的行政行为（行政处理决定）为前提。直接根据法律就采取行政强制执行的做法已被摒弃。但即时强制可无须预先的行政行为。（3）行政强制执行机关，
原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行。（4
）执行方法为：代执行、执行罚和直接强制。代执行只能由执行机关委托第三人完成，费用由义务人承担。代执行或执行罚不能达到目的或难以实行的，执行机关可直接强制。强制方法必须与其目的保持适当比例。决定强制方法时，应尽可能考虑当事人和公众受到最少侵害。（5
）行政强制执行必须以书面方法作出告诫，告诫应附履行期限，明确执行方式。需义务人承担费用的，应在告诫中列出预定费用数额。执行罚应告知确定的金额。告诫必须送达。（6
）义务人在代执行或直接强制过程中反抗时，可对其采取强力，依行政机关请求，警察须提供职务协助。执行达到目的后，立即停止。（7）执行罚未获缴纳时，
根据执行机关的申请，行政法院在经听证后，可裁定命令代偿强制执行，一日以上，两星期以下。（8）对强制执行的行政行为，应有法律救济。
奥国行政强制执行法公布于1925年，共13条，（注：城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第367—370页。）主要内容有：
（1）行政强制执行由县级及其上级国家行政官署负责执行。（2）行政强制执行的原则：①应以最轻微之方法达到强制执行之目的；②金钱给付的强制以不影响被执行人最低限度之生活及不妨害法定瞻养义务之履行为限。（3）强制方法有代执行、执行罚、直接强制。
负有忍受、作为或不作为义务又不能代执行者，可由执行机关科处罚金，或将其人收押，以强制其履行。直接强制须以先有执行处分为前提，可不经告诫程序。（4）临时处分（假处分），当事人确有行政义务存在，
或不能确定时，执行机关为保全义务之履行，得为临时处分。但以义务人有自行处分其财产或串通第三者以其他方法逃避义务之履行，有妨害执行或使执行有困难者为限。（5）行政救济。
（四）日本强制执行制度之发展
日本于1900年师承普鲁士法制，颁布了行政执行法和行政执行法施行令。
第二次世界大战后，日本对此作了总结，认为罚锾之强制作用较为间接，效果低微；直接强制曾被行政机关滥用，造成对公民基本权利之空前侵害，因而于1948年公布《行政代执行法》，共7条，（注：
城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第365页。）据此，行政机关一般只享有代执行的强制执行权。
除代执行法外，日本其他法律中尚有关于执行罚、直接强制与强制征收的规定。（注：南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社出版，第90—91页。）
五、我国行政强制执行的基本制度
我国行政强制执行的基本制度是：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。（注：对此作出明确规定的法律是《行政诉讼法》，该法第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。在行政机关强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的强制执行权只有法律特别授予时才具有。）
（一）以申请人民法院强制执行为原则
行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行，不是向人民法院提讼，这与国外不同。申请不是诉讼，不需要经过诉讼程序。申请比诉讼效率较高，这是适应行政管理要求的。但申请也不是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。
申请人民法院强制执行是否必须有法律法规的规定？否则人民法院将不予受理？
在行政诉讼法实施以前，行政机关如要申请人民法院强制执行，必须有法律法规的规定。规章无权作此规定。制定行政诉讼法时曾考虑到这一因素，如仍坚持必须有法律法规的规定，则大量根据规章作出的具体行政行为，将失去强制执行的后盾而变成一句空话。在目前情况下，这将给行政管理带来难以估计的后果。因此，《行政诉讼法》第66条特别规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”据此，凡属行政机关所作具体行政行为，公民、法人或其他组织既不履行义务又不的，行政机关就可以申请人民法院强制执行，无须以法律、法规规定为限。至于能否执行，还需人民法院审查。这是我国基本法律中第一次作出的关于行政强制执行的一般性规定。在行政诉讼法实施以后，应该已经不存在申请执行必须有法律法规规定的限制。
行政机关向人民法院提出申请强制执行后，人民法院应在多长期限内给予答复？人民法院如不同意强制执行，行政机关是否可以再向上一级法院申诉？上级法院应在多长时期内答复？执行费用应如何计算等问题，由于至今没有统一规定，以至常常发生矛盾，需要作出规定。
（二）以行政机关自行强制执行为例外
例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。
从我国已有法律规定的情况看，法律授权行政机关享有强制执行权的，大致有下列几种情形：
（1）属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，
专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留（《治安管理处罚条例》）、强制履行（《兵役法》）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。（2
）属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务（《税收征管条例》）、海关、审计等。（3）一项特别的财产权，
即拆迁房屋、退回土地等，由于这是涉及公民的“命根子”，需特别慎重。原则上都应申请人民法院强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。（注：《国务院公报》1991年第568页。）
《行政处罚法》第51条第2款规定：“根据法律规定，将查封、
扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵交罚款”，可见，强制拍卖或强制划拨，都必须由法律规定。法规规定无效。也就是说，按照《行政处罚法》规定，强制拍卖或强制划拨的设定权属于法律，其他规范，如法规等无权设定。这是一项一般性规定，不仅对不缴纳罚款的适用，其精神也同样适用于其他情况。
必须强调的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。
六、我国行政强制执行的形成和特点
与英美和德奥比较而言，我国行政强制执行具有自己的特点，英美法系将强制执行作为司法权的一部分，全部权力归司法机关。这种作法有利于防止行政专横，保护公民的合法权益，但不利于提高行政效率。德奥模式将强制执行权交给行政机关，在早期时，把行政机关的行政命令权和强制执行权合一，无须法律特别规定；近代则将两者分开，行政命令权不再包括行政强制执行权。行政机关享有的行政强制执行权，必须由法律规定。这种作法有利于提高行政效率，但在防止行政专横、防止损害人民合法权益方面，似嫌不足。我国行政强制执行制度是在总结各国行政强制执行制度历史经验的基础上，根据我国实际情况形成的。
1.以申请人民法院的强制执行为原则，表明强制执行权原则上属于法院。第一，多一道法院的审查，将有利于减少错误，有利于保护公民合法权益；第二，用“申请”而不用“诉讼”，将有利于提高行政效率。
2.以行政机关自行强制执行为例外。第一，所谓例外就是法律规定的例外，法律规定某一事项可由某一行政机关强制执行时，该行政机关才有某一事项的强制执行权。第二，从已有立法的情况看，只有那些属于专业性、技术性较强的强制执行事项，法律才授予行政机关。对带有普遍性的强制执行权，如强制划拨、强制拍卖财产等，控制极严，法律只授权个别行政机关。
可见，我国已经形成的强制执行制度，借鉴和吸取了各国经验中的有益成分，这是适合中国国情的。
从我国已经形成的强制执行制度，可以十分明显地看出，行政强制执行是国家机关对不履行行政义务者所采取的强制手段。行政强制执行的“行政”二字，并不意味着强制执行权属于行政机关，而是实现行政权的手段。行政机关有权作出初步行政决定，但无权自行强制执行，除非法律有特别授权。行政强制执行权与行政决定权是分离的，决不能把行政强制执行权看成是行政权的自然组成部分。这表明我国在行政强制执行权的设定上，考虑到这一权力的行使，将直接关系公民的权益，因而采取十分谨慎的态度。同时，应该说，这也是我国社会主义民主发展的重要标志。认识这一点至关重要，因为至今仍有很多人误以为既然有权作出行政决定，就有权强制执行；有些法院的同志则认为行政强制执行是行政机关的事，与法院无关，法院至多只是履行一下审查的手续。由此在实践中产生各种问题。
但是，由于我国对行政强制执行尚未统一立法，因而上述所谓我国的强制执行制度，只是粗线条的概括，实践中还存在一些问题。
1.哪些情况的强制执行权可授予行政机关，标准不明确。
行政强制执行权原则上归法院行使，但在某些情况下，由法律授权行政机关行使，标准是什么？并无法律明确规定。有人对此作了归纳，认为划分法院与行政机关执行权力的标准有下述几种观点：（1
）以执行标的为划分标准；（2）以法律后果严重程度划分；（3）以案件影响大小为标准。凡在该地区影响大的，由法院执行，一般的由行政机关执行；（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社出版，第378—379
页。）（4）以对相对人权益影响的大小为标准；（5
）以案件执行的难度为标准。（注：马生安：《论我国行政强制执行的模式选择及其程序设定》，《行政法学研究》1997年第3
期第21页。）本文作者在前面论述行政强制执行时，实际上也作了划分，从形式看，凡法律授权行政机关的，由行政机关执行，法律没有授权的，全部由法院执行。法律授权的标准是：专业性、技术性较强，法院执行比较困难，行政机关执行较为方便的，由法律授权行政机关执行。一般性、普遍性的行政强制执行和法律后果严重的，由法院强制执行。但所有这些，都是学者们的概括，常常只是从一个侧面反映出问题的实质。
2.法律并未授权行政机关可以自行强制执行，但行政机关却自己强制执行了，应负什么法律责任。
这有两种情况。一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，且强制执行本身就是违法的。这种情况处理比较简单，依法撤销。造成损害的，依法赔偿。另一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，但强制执行内容是合法的。例如，行政机关拆除民房，未经申请人民法院而自行。但该拆除决定本身是合法的。在这种情况下，如公民向法院提讼，如何处理？此类情况屡有发生，在中国目前情况下，恐怕除了建议有关部门给直接责任人员和直接主管负责人员以行政处分外，似别无良策。
3.在具体操作上，也还有一些困难，例如，低额罚款，100元，200元，且人数较多，被罚款人拒不交纳，是否也申请人民法院强制执行？农民建房，超出批准面积10公分，主管机关发现，责令停建，不听，怎么办；如申请人民法院强制，房已盖好，为了10公分再？等等，实践中此类问题很多，都难以处理。
七、行政强制执行的种类
可依不同标准对行政强制执行作不同的分类。
第一，依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准，分为间接强制和直接强制。
1.间接强制
通过间接办法强制法定义务人履行义务。又可分为代执行和执行罚。
（1）代执行，又称代履行。义务人不履行法定义务，
而该义务又可由他人代为时，有执行权的机关可请人代替法定义务人履行义务，再由法定义务人负担费用，称为代执行。例如，拆除违章建筑，人民法院可请人代为拆除，再由不履行拆除义务的法定义务人负担费用。
代执行是一种比较缓和的执行方式，因而有很大的实用价值，但仅限于可以代执行的作为义务，因而在范围上又受到一定限制。
代执行是由执行机关自行代执行还是请第三者代执行，理论上有争论，实践做法也不一样。日本规定，由行政机关自为；奥地利规定由行政机关自为，也可请第三者代为；德国则规定只能由第三者代为。笔者认为，对代执行的主体似不宜作统一规定，可由单行法根据不同行政领域的特点单独规定。
代执行的费用是事先征收还是事后征收，各国的规定不一，事先征收，会给义务人造成心理压力，促其履行义务，这就起了类似于执行罚的作用；事后征收，便于结算，避免因事先预收而多退少补。我国对此无统一规定。
代执行的程序一般为告诫、代执行和收取费用三个阶段。
（2）执行罚。义务人不履行法定义务，
而该义务又不能由他人代为履行，有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务，促使其履行义务，称为执行罚。例如，对到期不纳税款者，每天处以税款的千分之二的滞纳金的执行罚，以促其缴纳税款。
执行罚除使义务人负担新的金钱给付义务外，是否还可以科以其他义务？各国似未见有此类规定。故有些国家和地区，将执行罚称为“怠金”、“强制金”等，但我国《治安管理处罚条例》第36条规定：“拒绝交纳罚款的，可以处15日以下拘留，罚款仍应执行。”根据这一规定，拘留是为了达到促使当事人交纳罚款的目的。科以新的人身自由罚成为罚款的执行罚，这是一种很特殊的规定，据笔者所见，只有将罚款易处人身自由罚的，即不交罚款，就处以相当的人身自由罚，但罚款将被抵销。而《治安管理处罚条例》的规定是处以人身罚后并不包括原缴纳罚款的义务。可见这不是易处。
执行罚的程序，大致与代执行一样，必须事先告诫，并附有期限，在义务人履行义务后，执行罚应立即停止。
执行罚不是行政处罚。执行罚具有罚的外形与功能，两者都是使违法人承担新的义务；在执行罚不能迫使义务人履行义务时，最终仍需与行政处罚一样，采取直接强制执行手段。但它与行政处罚显然不同：①性质不同。行政处罚和执行罚虽然都是针对不履行法定义务的当事人，但行政处罚本质上属于制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；执行罚属于强制性法律责任，是以设定新的义务的办法来促使当事人履行法定义务。②目的不同。行政处罚的目的在于制裁，通过制裁使当事人以后不再违法，着眼点在于过去的违法行为；执行罚的目的在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态，其着眼点在于将来义务内容的实现。③原则不同。制裁性法律责任一般都以“一事不再罚”为原则，一次违法行为惩罚一次；强制性法律责任最终目的在于义务的履行，因而执行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。
2.直接强制
在适用间接强制没有达到目的，或无法采用代执行、执行罚等间接强制手段，或因情况紧急，来不及运用间接强制的办法，有执行权的机关也可依法对法定义务人实施直接强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同的状态。
直接强制是迫使法定义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态之最有效的方法，也是行政行为中最严厉的手段。它既利于直接、有效地实现行政目的，又易于造成对公民合法权益的损害或冲击，因此，采取直接强制执行必须十分慎重，对实施直接强制的条件作必要的、严格的规定：①行政机关实施直接强制执行的权力必须由法律明确授权。凡是法律没有明确授权的，就必须申请人民法院强制执行。②采取直接强制执行手段，必须是在穷尽其他间接强制执行手段之后。③必须对直接强制执行的条件和程序作严格、明确的规定。我国单行法中规定了许多直接强制执行的措施，但大都没有关于条件和程序的规定，这一状况亟待改进。④直接强制执行中必须严格贯彻适度原则（国外又称比例原则），以实现义务人应承担的义务为限，不能扩大，不能给义务人的人身和财产造成超过其应承担义务的范围。
直接强制执行大致可按其内容分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。
第二，依行政强制执行的方法可分为：1.强制传唤。如《治安管理处罚条例》第34条的规定。2.强制拘留。如《治安管理处罚条例》第35条的规定。3.强制履行。如《兵役法》第61条的规定。4.遣送出境。如《外国人入境出境管理法》第27条的规定。5.强制遣回原地。《集会游行示威法》第33条的规定。6.强制隔离治疗。《传染病防治法》第24条规定。7.强制许可。《专利法》第52条规定。8.强制扣缴。《税收征收管理办法》第26条规定。9.强制退还。《土地管理法》第43条、第52条规定。10.。《城市规划法》第40条、第42条规定。11.变价抵缴。《海关法》第37条规定。12.强制拍卖。
《税收征收管理法》第26条规定。13.滞纳金。《税收征收管理法》第20条规定。14.扣除工资，或扣押财物作抵。《治安管理处罚条例》第38条规定。15.强制铲除。《治安管理处罚条例》第31条规定。
第三，根据行政强制执行内容的性质，可分为：1.执行性强制执行，如罚没款项的强制划拨；2.制裁性强制执行，如公安机关对凶器的收缴；3.检查性强制执行，如计量管理机关对计量产品的控制检查；4.预防性强制执行，如卫生主管部门对传染病流行的强制预防；5.制止性强制执行，如交通管理部门对违反交通规则的车辆或行人的强制制止；6.保护性强制执行，如公安机关对酗酒者的保护；7.教育性强制执行，如有关机关对妇女和嫖客的收容审查；8.保全性强制执行，如有关机关对违法嫌疑人财产的扣押、查封、冻结。（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社出版，第373页。
其中有些似并非强制执行。）
八、行政强制执行的程序
由于我国强制执行是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外，故执行主体在多数情况下是人民法院，在有法律特别规定的情况下，执行主体是行政机关，两者在执行程序方面并不完全相同。
（一）人民法院的强制执行程序
人民法院的行政强制执行，实际上有两种执行程序。一种是经过行政诉讼程序的审理与裁判，是对法院裁判文书的执行程序；另一种是只经过行政程序，并由行政机关申请法院强制的执行程序。这两者情况并不完全一样。主要区别在于：对行政机关申请的强制执行，尚需经过法院的审查。经审查同意执行的，其后的程序就大致相似。执行程序大致包括下述问题：①管辖。②申请执行期限。③审查。④协助执行。⑤执行实施。⑥执行阻却。包括执行中止和执行终结。⑦执行补救。执行补救有执行回转与再执行。
（二）行政机关的强制执行程序
法律在规定由行政机关自行强制执行时，一般只规定执行的内容，没有规定执行程序；目前也无统一的有关行政机关的强制执行程序的规定，因此，行政机关的强制执行程序，尚属各主管行政机关“自由裁量”的范围。
从实践看，行政机关的强制执行程序应有一般程序与特殊程序之分。一般程序为各行政机关在实施强制执行时，普遍都适用的必经程序；可由行政强制执行法作出规定；特殊程序则考虑到不同的执行内容有不同的要求，应作出一些例外规定。特殊程序可由授予行政机关强制执行权的各单行法作出单独规定，下文所述，主要是指行政机关强制执行的一般程序。大致需经下列几个步骤：①行政强制执行决定。根据事实与法律，作出行政强制执行决定，是实施行政强制执行的第一步。a.调查。b.作出决定。②告诫。③准备执行。④实施强制执行。
九、行政强制措施与即时强制
（一）行政强制措施
长期来，行政法学著作中一直没有独立的行政强制措施的概念，在很多情况下，与行政强制执行合在一起，有时则与即时强制相混。国外似至今也无行政强制措施一词。1988年我国行政诉讼法在收案范围内单列一条，称为“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”，可以提起行政诉讼。从是否可诉的角度来考虑，在行政行为阶段，将行政强制分为行政强制执行与行政强制措施，无疑是完全必要的，从理论上说，这将有助于我们对行政强制认识的进一步深入。
1.行政强制措施的概念
行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。行政强制措施的特点是：
（1）采取行政强制措施的目的在于预防、
制止或控制危害社会的行为产生。一般说，采取行政强制措施的原因，有时是为了预防危害社会行为产生，有时是为了制止危害社会行为的继续，或者两者兼而有之。因此，行政强制措施带有明显的预防性、制止性。
（2）行政强制措施的内容大致包括人身和财物两大类。
（3）行政强制措施与行政处理决定紧密相连，
常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备；行政机关作出行政处理决定，首先要进行调查研究，为此就需要采取行政强制措施，使被调查的人与财产保持于一定状态，调查才得以顺利进行。行政强制措施与行政强制执行也紧密相连，常常是执行机关作出行政强制执行的准备和前奏。执行机关在作出财产方面的行政强制执行前，必须防止被执行人逃匿财产，这就需要对被执行的财产采取保全措施，行政强制措施不仅具有预防性和制止性，而且还具有临时性。
（4）行政机关是否有权采取行政强制措施，必须有法律的授权，并严格依照法律的规定办事。
2.行政强制措施与行政强制执行及即时强制的关系
（1）行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制，带有强制性，这是它们的共同点，不同之处在于：
①前提不同。行政强制执行的前提是法定义务人不履行义务，但行政强制措施并不一定以当事人具有某些法定义务为前提，而是以可能产生危害社会的行为为前提。
②目的不同。行政强制执行的目的在于迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态；行政强制措施的目的在于预防、制止危害社会行为或事件的发生或蔓延，使人和物保持一定状态。
③起因不同。引起行政强制执行的原因只能是义务人的行为，作为或不作为的行为；引起行政强制措施的原因，既可能是行为，也可能是某种状态或事件。
④行政机关的行政强制措施权必须有单行法律的特别授权。
例外情况是：根据《行政处罚法》第37条的规定，行政机关在调查收集证据时，可以采取抽样取证的办法；在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。这就是说，通过《行政处罚法》的授权，一般有行政处罚权的行政机关都取得了抽样取证和登记保存两项行政强制措施的权力。
（2）行政强制措施与即时强制都属于强制执行，带有强制性，不同之处在于：
①行政强制措施虽常带有紧迫性，但采取行政强制措施却必须经过法定程序，很多都有批准程序，并必须作出书面的行政强制措施决定。但即时强制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取即时强制手段，如对酒醉者的拘束，救火时拆除毗邻房屋。即时强制大都是在紧急状态下采取的措施，因而没有事先程序，无须也不可能作出即时强制决定。
②行政强制措施针对的常常是有违法的嫌疑，即时强制则主要由于情况紧急，可能会出现危害本人或他人的情况，如由于地震、水灾、疫情等灾害的发生，有关部门可以采取即时强制手段，救灾防病，减少损失。
③行政强制措施常与行政强制执行紧密联系，在需要采取行政强制执行情况时，常先采取行政强制措施。但即时强制因无再执行可言，故与行政强制执行没有联系。
3.行政强制措施的种类
依措施的标的，可分为：
（1）对人身的强制措施，如扣留。《海关法》第46条规定：“对走私罪嫌疑人，经关长批准，可以扣留移送司法机关，扣留时间不超过24小时。”
（2）对财物的强制措施。如“登记保存”，
《行政处罚法》第37条。“扣押”，《海关法》第4条：对“违反本法或者其他有关法律、法规的进出境运输工具、货物、物品有牵连的，可以扣押。”
“冻结”，或称“暂停支付”，如《税收征收管理法》第26条规定：“经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以……（一）书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构暂停支付纳税人的金额相当于应纳税款的存款。”
4.行政强制措施的程序
行政强制措施的程序，大致与作出行政处理决定的程序相似，一般程序也为立案、调查、决定，但作出行政强制措施决定常常情况比较紧急。为了预防或制止危害社会行为的产生，可能在调查前或调查中，就需作出行政强制措施决定。也可能在调查后，为防止逃匿财产，先作出强制措施决定，再作出行政处理决定。在作出行政强制措施决定时常常内部需要经过首长的批准程序。
5.行政强制措施的补救
行政强制措施具有可诉性，这与行政强制执行不同。行政强制执行是在行政机关作出行政处理决定后，当事人既不履行又不的情况下才可能采取。行政强制执行所执行的是行政处理决定，既然当事人对行政处理决定没有，就不可能再对执行该决定。除非是执行机关在执行过程中有错误，才可能是提起新的诉讼。行政强制措施不同。大部分行政强制措施都是在行政处理决定前采取的，作为独立的具体行政行为，当事人不服，可以提起行政诉讼。
（二）即时强制
1.即时强制的概念
即时强制，是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故，以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急情况下，依照法定职权直接采取的强制措施。
第一，采取即时强制的目的在于预防、制止或控制危害社会情况的发生，这一点与行政强制措施接近。
第二，即时强制一般都是在紧急情况下采取，因此，即时强制大多没有即时强制的决定，而是直接见诸于行动。
第三，即时强制的内容包括人身、财产和行为三大类。
第四，即时强制必须有法律的授权。
2.即时强制的种类
依即时强制的标的，可将其分为三种：
（1）对人身的即时强制，如对酒醉者的约束；
对传染病患者的隔离。（注：《传染病防治法》规定，传染病患者拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施。）
（2）对财物的即时强制，如对非法枪支、刀具的扣留；运输途中对易燃、易爆品的强行保留等。
（3）对行为的即时强制，如《铁路法》第52
条规定：对聚众拦截列车或者聚众冲击铁路列车调度机构，不听制止的，公安人员现场负责人有权命令解散；拒不解散的，公安人员现场负责人有权依照国家有关规定，决定采取必要手段，强制驱散，并对拒不服从的人员强制带离现场或者予以拘留。
3.即时强制的程序
即时强制多数是在情况紧急的状态下采取的，因而很难遵循一般的程序，但为了尽量保证即时强制的合法性，保护公共利益和公民权益，在可能情况下，应实行事先报批。有些法律对报批程序作了明确规定，如《水污染防治法》第17条规定：“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报请同级人民政府批准，采取强制性应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。”
由于情况紧急来不及事先报批时，也可在即时强制后补办手续；或在紧急情况消除后恢复原状；由于即时强制使公民合法权益受到损害的，应予补偿。
关于行政执法的法律法规篇9
关键词：行政执法；行政执法权力；冲突
中图分类号：DF31
文献标识码：aDoi：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.20
行政执法作为一种具体行政行为，是行政管理的一个重要方面，也是政府工作人员履行职责、行使权力、完成工作的主要方式。不管是在过去、现在，还是将来，行政执法对推动社会发展、维护社会公平稳定，保障公民的合法权益不受侵犯都起着重要的作用。尤其是对处于转型期的中国来说更是如此。随着经济全球化和国际化趋势不断加快以及我国社会主义市场经济和政治体制的不断建立和完善，对行政执法提出了新的挑战和更高的要求。与此同时，行政执法增多之后也不可避免地带来了执法冲突，包括执法主体与执法对象的冲突，执法主体之间的冲突，执法领域的冲突，执法功能的冲突，执法利益的冲突，执法体制的冲突和执法权力的冲突等等。科学地理解行政执法的含义，准确把握其性质、特征、内容，拓展其研究范围，转变研究视角，引入新的研究方法，正确地阐明行政执法权力的概念，分析行政执法权力冲突产生的原因以及提出解决行政执法冲突的措施是必要的。这样，既可以有效的为社会主义市场经济和政治体制建设服务，还可以完善行政管理学科建设。
行政执法在我国一直是研究的热点领域之一，涉及到的学科有行政法学、政治学、行政管理学等。有关的专著和论文也非常多，主要有：杨惠基的《行政执法概论》（上海大学出版社）；杨解君教授的《行政执法研究―――理念引导与方式、制度创新》；詹国彬编著的《城市管理行政执法概论》（吉林人民出版社）；肖金明、冯威主编的《行政执法过程研究》（山东大学出版社）；邓国良,杨泽万主编的《公安行政执法的理论与实践》；邢捷著的《公安行政执法权理论与实践》；张利民著的《经济行政执法的域外效力》；布小林主编的《综合行政执法教程》（内蒙古人民出版社）；姜明安的《行政执法研究》（北京大学出版社）；王国炎的《行政法理论与行政执法实务》；郑传坤的《行政执法责任制理论与实践及对策研究》；张志诚的《行政执法与行政诉讼》；李培传主编的《行政执法监督》；张猛的《行政执法理论与实务》等等。此外还有关于交通行政执法、海洋行政执法、经济行政执法、农业行政执法等方面的文献多篇；但有关行政执法冲突，尤其是权力冲突这一领域的研究在我国还处于起步阶段，相关的专著和论文也很少。根据笔者掌握的资料，仅有这么几篇：湖南师范大学硕士生彭顺勇的《城市管理综合执法中的权力冲突及其解决》；中国政法大学硕士生王丽雯的《行政执法权限冲突解决途径研究》；易谨、刘志英的《行政权力冲突:一个不容忽视的现象》；刘作翔的《权利冲突：一个应该重视的法律现象》；庄贵军的《权力、冲突与合作:西方的渠道行为理论》；湖南师范大学硕士生范丽群的《行政权力与市场主体基本经济权利的冲突和化解》；南京大学周薇的《监管：规避权力冲突―――论电监会与反垄断执法机构的关系》。
行政执法研究是行政法学、行政管理学研究的重要组成部分，可以通过对行政执法的研究找到解决行政执法问题的突破口，并在行政执法理论上有所创新，为学科建设打下坚实的基础。本文主要介绍近年来我国学者对行政执法的各种观点与看法、与行政执法相关的各种概念以及对行政执法权的概念表述、行政执法权冲突产生的原因和解决方法各种见解。
一、行政执法概述
行政执法的含义是研究行政执法及其存在的问题的逻辑起点，要对与行政执法相关的各个方面展开研究必须弄清楚什么是行政执法、与行政执法相关的概念有哪些，它们有什么区别。然而,有关行政执法的问题,目前国内行政法学界尚存在着不少争议,在很多观点上未达成共识。而且，不仅对行政执法的概念没有达成一致,就是对这一名称的表述也存在着差别:有的叫行政执法,有的叫采取行政措施的行为,有的叫行政处理行为,还有的叫行政行为等等[1]。
詹国彬编著的《城市管理行政执法概论》认为：“行政执法主要是指具体行政行为,即行政主体为履行行政管理职能,在行政管理活动过程中,按照法律、法规的规定,对行政相对人采取的具体影响其权利义务,或者对行政相对人的权利义务的行使和履行情况实施某种监督检查的行为,如行政许可、行政审批、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政合同以及行政监督等等。”[2]
杨惠基的《行政执法概论》认为：“行政执法是指行政机关及其执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。”[3]
张猛《行政执法理论与实务》认为：“行政执法指国家行政机关及其工作人员依照法定的职权和程序，以实现法律的目的为宗旨，将法律运用于具体的社会关系，并取得一定法律后果的活动。行政执法是狭义意义上的执法，它不包括国家司法机关的活动。”[4]
张志诚的《行政执法与行政诉讼》认为：“行政执法是行政管理行为中的重要方面。它有广义的行政执法和狭义的行政执法之分。广义的行政执法是指所有的国家行政机关在行政管理的一切活动中遵守法律规范，依法从事各项管理活动及适用法律、法规和规章的活动；狭义的行政执法是指法律、法规、规章所规定的国家行政机关，把法律、法规和规章的规定适用于具体对象或案件的活动。”[5]
罗豪才教授、应年松教授主编的行政法教科书《行政法学》提出了行政执法较广义的观点：“行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。”
[6]
由此可见，对行政执法概念的界定并没有一个统一的认识，主要有广义与狭义之分，广义的理解是指所有的国家行政机关，包括执法人员，狭义的理解是法律、法规、规章所规定的国家行政机关，可见行政执法的主体是行政机关，客体是行政相对人和特定的行政事务，或者说是权利义务受执法主体影响的执法相对人，执法的目的在于履行行政管理职能、实现国家行政管理目的或实现法律的目的，执法的依据是法律、法规、规章以及法定的职权和程序，行政执法的性质是对行政相对人的权利义务产生影响的一种执行法律的行政行为。因此，我们可以对行政执法下这样的一个定义：即国家行政机关为履行行政管理职能、实现国家行政管理目的或实现法律目的，依据是法律、法规、规章以及法定的职权和程序，对行政相对人的权利义务产生影响的一种执行法律的行政行为。
行政执法作为执行法律的一种行为，它与行政执行、行政管理、行政权力相关联，但他们有着本质上的区别。（1）行政执法与行政管理的区别。行政管理作为国家的一种组织活动，就是指国家通过依法行使国家行政权力的行政主体（主要是政府机关）对整个国家的政治、经济、文化等各种社会公共事务所进行的组织管理活动[7]。
可见行政执法与行政管理在主体上有一定的相似性，都是行政机关，但在范围上显然是行政管理包含行政执法，行政管理是对整个国家的政治、经济、文化等各种社会公共事务所进行的组织管理活动，而行政执法是在某个特定的领域从事特定的行为；而且两者的性质也有所不同，行政管理是一种组织管理活动，行政执法是一种执行法律的行为。（2）行政执法与行政执行的区别。行政执行，从公共行政的科学管理的意义上理解，是指按照行政管理的客观规律，为实现行政决策目标而进行的行政活动。它在广义上，是指为实现已做出或最后批准的行政决策而进行的全部活动。它在狭义上，则指为实现某种决策所做的具体工作。行政执行，从公共行政的法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。简言之，行政执行即为行政执法活动[8]。
也就是说，从管理意义上来理解行政执法与行政执行的区别，两者主要表现在目的上的不同。一个是实现法律，一个是实行行政决策目标；如果从法制管理意义上来理解，两者是一致的，行政执法即行政执行。（3）执法与行政执法的区别。所谓执法，就是指国家机关或被授权的组织执行和适用法律、法规、规章的活动，使这些法律、法规、规章所规定的内容在国家管理活动中和政治、经济、文化等社会生活中得以实施。执法包括：执行法律、法规和规章的活动；适用法律、法规、规章的活动[5]。行政执法是行政管理的一个重要方面，其范围不能超出行政管理，相对“执法”来说范围要小的多，“执法”包括“行政执法”。（4）行政权力与行政执法的区别。行政权力是指国家行政机关或其他行政主体执行法律，管理国家政治、经济、文化等社会公共事务的权力[7］8。按照各位学者对行政执法的定义可以看出，行政执法是行使行政权力的一种方式，行政执法的过程也就是行使行政权力的过程，两者的属性不同。行政执法必须有行政权力的依附其行动才可以顺利进行，离开行政权力，行政执法只是一个空壳。
那么行政执法有什么特点，目前的研究基本可以概括为以下几点：第一，行政执法主体的法定性。行政执法主体是国家行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关委托的组织通常是指受行政机关委托在一定的时间和地域内行使一定的行政职能的组织,其行使一定的行政职能必须是以行政机关的委托而非法律、法规的授权为前提,同时还得以行政机关的名义进行,并且由原委托行政机关对其行为承担法律责任,因此,行政执法的主体不只是包括国家行政机关,还包括经过法定授权的特定的行政机构和社会组织[2］116。第二，行政执法的对象具有特定性。行政执法的对象为特定的人和事务，是涉及特定的行政相对人的权益或者具体的行政管理事务的具体行政行为，而不具有普通适用性和向后的拘束力。这与制定行政法规、规章和其他规范性文件，针对非特定人和事的抽象行政行为相区别[3］3。第三，行政执法内容具有广泛性。行政执法的内容非常广泛，涉及的领域是多方面的。从行政执法涉及的法律部门看，既有行政法，又有经济法及部分民法，而主要的是行政法；从行政执法涉及的社会生活来看，既有政治、经济生活，又有文化、科技等生活；从负责这些法律规范实施的机关来看，是政府及其有关的行政管理部门[5］54。
第四，执法依靠的是行政强制力作保障。行政主体在实施行政执法的过程中,是代表国家、以国家的名义实施的一种特殊行为,因此,行政执法是以国家强制力作为其保障和后盾的,一旦离开了这种强制力,行政执法的权威和保障将无从谈起,行政执法的效果也将无法得到保证[2］18。
什么是行政执法的内容？行政执法又有哪些具体内容？这是我们在谈论行政执法时不可回避的话题。所谓行政执法的内容，是指行政机关依法对行政相对人适用法律规范的范围，行政机关在适用法律规范、具体处理执法对象时，按照立法机关制定法律规范所设定的由行政机关来实施的范围进行活动，行政执法机关依据这些法律规范，用于指导、许可、确认、处罚、奖励行政相对人的行为
[5］53。行政执法的内容具有广泛性已得到学界的公认。综合各学者的观点，其具体的内容可以概括如下：（1）制定规范性文件；（2）行政检查；（3）行政许可；（4）行政奖励；（5）行政物质帮助；（6）行政征收；（7）行政处罚；（8）行政确认；（9）行政裁决；（10）行政强制；（11）行政法律责任追究。
二、行政执法权力概述
（一）行政执法权力的含义、特征
解释行政执法权力的含义要从解释“权力”开始。什么是权力？《现代汉语词典》的解释是：政治上的强制力和职责范围内的支配力量。韦伯认为：权力是指处于社会关系之中的行动者排除抗拒其意志的可能性，而不论这种可能性的基础是什么。《谁掌管美国》的作者托马斯•戴伊认为,权力“不过是担任某一职务的人在做决定时所具有的能力或潜力,而这种决定却能影响这个社会制度中的其他一些人。”[9]
我国学者吴振钧教授认为：“权力是指由某一主体利用某种资源对客体实行价值控制，使客体遵循一定的规则服从自己，以实现主体意志、目标或利益的一种社会力量和特殊影响力。”[10]
石永义在《现代政治学原理》中认为权力是一种社会关系，它存在于人与人的相互关系中，是具有一定资格的人（权力主体），为了自己的目的，通过一定的方式，制约或支配他人（权力客体）行为的能力，其本质上是特定的力量制约关系，体现的是权力拥有者和权力客体两个意志主体不平等的关系[11]。
可见权力是一种支配他人的力量。
行政执法权力是众多权力类别中的一种，是“权力”在行政执法领域的一种具体表现，也是“权力”范畴在行政执法领域的具体运用。对“权力”的解释已经涵盖了对“行政执法权力”的解释。“行政执法权力”从属于“权力”，但行政执法权力具有其特定的内容。对此，中国政法大学硕士研究生王丽雯在《行政执法权限冲突解决途径研究》的解释是：行政执法权限即行政主体在从事行政执法行为所必须遵守的法定限制[12]。
前面我们已经对行政执法的概念做了界定，结合“权力”的概念和“行政执法”的概念，我们可以把“行政执法权力”解释为：国家行政机关在行政执法过程中，依靠国家强制力为保障，通过一定的方式支配、约束执法对象，以实现行政执法目标的一种力量和影响力。行政执法权力跟行政权力是有区别的。行政权力是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量[13]。
行政权的实质是对国家和社会各种公共事务进行管理的权力，因此,行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行实施行政管理活动的权力[2］5。应该来说行政执法权力从属于行政权力，权力、行政权力、行政执法权力三者的关系是：权力包含行政权力，行政权力又包含行政执法权力。
行政执法权力属于权力概念的范畴，理所当然拥有权力所具有的一切特征。权力的特征有：（1）社会性，权力产生和存在于社会关系之中，权力的内容也由社会关系决定；（2）扩张性，随着利益的不断驱动，权力主体必然积极扩张自身的权力；（3）排他性，权力主体不容许任何侵害、削弱权力的第三者存在；（4）不对等性，权力关系的不对等集中表现为一方将自己的意志强加于另一方；（5）边界性；（6）可控制性和程序性[10］25-26。行政执法权力除了拥有上述权力特征外，还有其自身的特征。根据学者们对行政执法权力概念的界定，笔者认为，行政执法权力具有这么几个特征：第一是行政性，行政执法是行政管理方式的一种，其权力带有行政管理特性；第二是强制性，行政执法以国家强制力为保障；第三是法律性，因为行政执法是以现法律为的，依据是法律、法规、规章以及法定的职权和程序，对行政相对人的权利义务产生影响的一种执行法律的行政行为。
（二）行政执法权力冲突的概念
有关权力冲突的文献比多，涉及的领域也较广，但对行政执法权力冲突进行论述的文献却非常少，行政执法权力冲突还是一个新的领域。易谨在《权力冲突:一个不容忽视的现象》中认为，行政权力冲突是指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为都认为有管辖权,或者都认为自己无管辖权；有时也指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为,做出互相矛盾的行政裁决。上海大学谢社建博士在《地方权力的冲突》中指出地方权力冲突是指乡村两种或两种以上的权力组织基于某种差异而产生的对抗[14]。
湖南师范大学硕士研究生彭顺勇的《城市管理综合执法中的权力冲突及其解决》将“城市管理综合执法中权力冲突”的概念界定为:在城市管理综合执法中，由于行政权力重新整合、配置后产生的，发生在城管综合执法机关与其它具有同样城管行政执法权的相关职能部门之间的，集中表现为职权立法缺失或者法定职权冲突的行政执法权力冲突[15]。
中国政法大学硕士生王丽雯的《行政执法权限冲突解决途径研究》一文对行政执法权力冲突作了明确的解释：即两个或以上行政主体在管理社会公共事务中，都认为自己对该事物有管辖权或都认为自己没有管辖权，从而产生冲突，其实质是对管辖权的争议[12]。综合上述观点，笔者认为行政执法权力冲突即两个或两个以上的行政执法机关由于权力配置的不清、管辖领域或事务划分不明确，都认为自己有或没有管理权而做出相互矛盾的裁决或产生对抗。
（三）行政执法权力冲突产生的原因及解决方法
1行政执法权力冲突成因分析
要避免行政执法权力冲突，理想状况下它是有可能的，但要避免行政执法权力的冲突是非常困难的。这一困难不仅仅缘于法律本身的原则性、法律语言特性的局限，且由于权限本身所固有的特性决定的。可以说由于法律和行政权限的特性，无论行政、立法、司法，欲图通过法律以概括式或列举式穷尽某一具体主体的权限显然是不可能的[12]。综合各学者对行政执法权力冲突成因的分析，我们可以把它归纳为两个方面的原因：客观原因和主观原因。
客观方面的原因主要有法律原因、体制原因、社会原因。首先是法律原因，比如法律、法规、规章在授权上发生交叉重叠，把某一行政管理职权同时授予两个或两个以上行政机关实施；对同一法规的理解不同；上、下级法规、规章相抵触；不同的法规往往对同一行政管理关系的调整方法各异，处罚的种类和幅度必然有较大差别，造成了执法人员因适用法条不同而结果悬殊产生冲突。其次是体制上的原因，这表现在对权力整合缺乏合理性和行政主体设置不合理。最后是社会原因，主要是社会经济基础的束缚，经济基础决定上层建筑，经济发展的日新月异带动了权力主体的不断变化，也带来了更多的社会问题。
主观方面的原因包括利益的驱动以及执法中的权力扩张两个方面。一方面，执法机构为了实现自身的利益，偏离执法轨道，从而使执法长期处于部门冲突之中；另一方面，利益的驱动也带来了权力的扩张，由于相应的法制法规的缺乏，对执法权力缺乏相应的监督与制衡，难免会与其它行政权力产生冲突。
2解决行政执法权力冲突的措施
如何解决行政执法权力的冲突，学者们主要提出了以下几个措施：
（1）加快法制建设，完善执法依据
法律法规是行政执法的根本依据，法律法规的完善关系到行政执法的正确性和稳定性，当前法律法规的不健全是造成行政执法权力冲突的主要原因之一。有的是因为法律的规定各异而导致权力重叠或空白，因此，以法律规定各职能部门的权限分工及发生权限冲突时的法律救济途径和程序，以法律来弥补对权力规定的空白并修改法律对权力的冲突性规定，以法律来配置执法权力、规制执法权力都是解决行政执法权力冲突的有效途径。
（2）建立健全行政执法体制
行政执法体制的不健全导致了执法权力整合缺乏合理性和执法主体设置的不合理，健全行政执法体制是解决行政执法权力冲突的根本途径。要建立合理的行政执法体制，必须理顺各个职能部门之间的关系，使行政执法部门各司其职，相互协调配合，合理设置执法机构，科学规定各个部门的职能、职责和权限，杜绝多头领导、职能重叠、权力空缺、推卸责任等现象发生。还要加强对行政执法权力的监督，探索对行政执法权力的制衡机制，防止权力扩张。
（3）行政裁处
以行政裁处的途径来处理行政执法权力的冲突主要就是由上级行政主管部门作为中间人对有争议的行政执法权力进行裁决。另外一种比较特殊的情况就是由有争议的行政执法机关自行协商解决。一般是在协商无法解决的情况下才向上级主管部门申请裁决。
（4）司法途径
司法途径来解决行政执法权力冲突就是由法院作为中间人来裁决行政执法部门之间的权力纷争。当行政执法对象认为行政执法主体（两个或两个以上）的行为侵犯其合法权利的时候，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院在做出判决的时候也解决了行政执法主体权力的冲突。
（5）法律解释
《中华人民共和国行政诉讼法》第53条规定：“人民法院认为地方政府制定、的规章与国务院部、委制定、的规章不一致的，由最高人民法院送请国务院做出解释或裁决。”所以行政执法权力冲突可由人民法院送请国务院来解释或裁决。作为立法机关的人民代表大会及其常委会在一定情况下也具有解释权。
三、作者的评析
综上所述，对行政执法的研究已取得了颇丰的研究成果，涉及的领域也较广泛，有交通行政执法、农业行政执法、消防行政执法、海洋行政执法、气象行政执法等等，为行政执法研究者提供了广阔的研究空间，也激发了广大学者的研究热情和学术兴趣，在行政执法的概念上也取得了基本一致的看法。学者们
对行政执法的性质、特征也做了比较全面的论述。关于行政执法过程中产生的问题的研究比较深入，相关的案例也不少，对问题产生的原因分析比较全面，解决问题的措施也比较实用。但是在行政执法权力冲突方面的研究还处于起步阶段，也没有形成相关的专著，对行政执法权力冲突概念的界定，产生的原因的分析以及解决的方法都没有做系统全面的研究，没有形成一个比较系统的理论体系，研究范围基本上还处于一个狭小空间。笔者认为需要在以下几个方面有所加强：第一，加强行政执法冲突方面研究的深化。学者们虽然对行政执法涉及到的领域做了大量研究，相关的专著也比较多，但对行政执法冲突，比如行政执法功能冲突、体制冲突、领域冲突，尤其是行政执法权力冲突等方面的研究却非常少，加强这方面的研究不但可以完善行政执法领域的研究，还能为行政执法部门在执法过程中遇到的问题提供很好的解决方法。第二，加强研究方法的创新。不管是对行政执法的研究，还是有关行政执法权力冲突的文章，在研究方法上比较陈旧，基本都没有跳出：发现问题――分析问题――解决问题的思路。笔者认为对行政执法的研究，特别是行政执法冲突的研究，采取案例研究法、实证研究法和比较研究法更具有创新性，因为行政执法与实际生活联系的非常紧密。第三，加强学科基础的创新。我国对行政执法的研究基本都是从站在法学的理论基础上来进行研究，尤其是行政法学科，而以行政管理学、政治学为理论基础的研究却比较少。行政执法是一门涉及多学科的学问，涉及到法学、行政管理学、政治学、社会科学等等，如果把行政管理学或政治学作为研究的理论基础来研究行政执法相信会克服对行政执法研究的学科局限，也可以使行政执法研究获得新的启发。第四，加强研究视角的创新。行政执法及其权力冲突的研究一般都是从制度、体制、法律层面来进行研究，这在一定程度上限制了行政执法研究，行政执法还可以从其他视角进行研究，比如执法环境、执法行为、执法成本等等。JS
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aLiteratureReviewofadministrativeenforcementofLawanditsConflictofRights
YeLingjie
(SouthwestUniversityofpoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)
abstract
关于行政执法的法律法规篇10
对涉罪案件移送程序进行检察监督的困境
完善行政执法与刑事司法的衔接程序其中一个重要的内容是加强其检察监督。目前，对刑事司法进行检察监督无论在理论上还是实践中均不存在障碍。然而，对于行政执法的检察监督，尤其是对涉罪案件移送程序的检察监督，还存在诸多法律和理论上的障碍。
（一）存在理论上的障碍
行政执法检察监督的理论障碍源于对检察机关的宪法定位有不同的认识。有一种看法认为，我国《宪法》规定检察机关是“国家的法律监督机关”，这一定位需要两个基本前提：一是检察机关是在权力机关之下与行政机关、审判机关和军事机关并列的法律监督机关；二是检察机关不是全面监督法律实施的机关，也不能去“统揽法律监督权”。因此，检察机关的法律监督不是全面的法律监督，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的。除检察机关以外，我国权力机关也是法律监督机关。但是，权力机关的监督是一般的法律监督，与检察机关的专门监督有重要区别。检察机关作为“专门”的法律监督机关，其主体和手段具有“专门性”。检察机关法律监督的专门性也意味着其监督范围的有限性。根据行政机关、审判机关和检察机关在宪法中的权力配置，检察机关的法律监督主要是对审判活动的法律监督，主要包括对职务犯罪进行立案侦查、批准逮捕、提起公诉、对公安机关的立案侦查活动实施监督、对人民法院的判决裁定提出抗诉等。但是，检察机关不应当将其法律监督权泛化，介入到行政机关的行政执法过程。
（二）缺乏完备的法律依据
检察机关在我国《宪法》上的地位是“国家的法律监督机关”，体现在三处规定：一是《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”；二是《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；三是《宪法》第135条公检法三机关关系的规定。然而，我国《宪法》未限制法律监督权的范围，致使法律监督权在法律层面被大大压缩。目前检察机关的法律监督权主要体现在诉讼领域。检察机关对行政机关的法律监督只停留在宪法依据，尚无明确的法律层面上的依据。尽管《行政诉讼法》中有关于检察监督的规定，但这些规定过于抽象，可操作性不强。最主要的是，这些规定只是把检察监督的范围局限于行政诉讼领域，对于行政执法过程的监督目前仍存在法律上的空白。立法上的先天不足制约了检察机关对于行政执法包括行政执法移送涉罪案件的检察监督。行政执法的检察监督更多地体现为法律以下层面的规定。《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会［2006］2号）就规定“人民检察院依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况实施监督”。但是，这一规定仍然没有解决行政执法检察监督的合法性问题，该条规定把检察监督的范围只是限定在“对依法应当移送的涉嫌犯罪案件不移送，情节严重，构成犯罪的”。换言之，对于行政执法机关不移送案件、但情节又不严重不构成犯罪的情形，检察机关无权进行监督。另外，本条规定的“人民检察院依法对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件情况实施监督”的“依法”只是个空白条文，无相关程序法可以依照，只能依靠举报，通过查处行政执法人员等职务犯罪案件进行事后监督。
（三）检察机关独立性不充分，监督手段有限
尽管我国《宪法》规定了检察机关“独立”行使法律监督权，但是，这一规定在制度层面上并没有得到很好地体现和落实。按照现行的检察体制，检察机关的法律监督权离不开政策、财政经费、组织人事等配套制度，这导致检察机关在人、财、物等方面处于尴尬境地，难免受制于行政权，难以真正独立地发挥监督作用。另外，对于行政执法机关发现犯罪线索后不向司法机关移送，检察机关的监督手段目前只有两种，一是通过查办行政执法人员职务犯罪案件来达到监督的目的，但此类案件数量较少，即使存在不移送案件的情况，也很难以情节严重构成职务犯罪的标准；二是发出检察建议书。根据《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对涉嫌犯罪的案件，当行政执法机关不移送司法机关时，检察机关发现之后，可以实施立案监督，可以向行政执法机关发出检察建议。但是这一规定欠缺可操作性，如果检察机关发出的检察建议不被采纳，检察机关应如何处置，法律上并未规定。
完善涉罪案件移送程序检察监督的若干对策建议
（一）正确认识检察监督的必要性
当前，限制行政权力的法律机制主要有两种，一种是行政程序，另一种是司法审查。行政程序是行政权力控制的内部机制，司法审查是行政权力控制的外部机制。然而，这两种机制在我国运行较不完善。统一的行政程序法至今尚未出台，司法审查也因其狭窄的受案范围难以有效地实现对行政权力的控制。通过检察监督控制行政权力有其独特的优势，这是一种权力间的监督制衡。有学者早就提出，人民检察院进行行政监督的范围还很小，权力也很弱，进一步改进和完善人民检察院的监督是十分必要的。［2］行政执法的检察监督包括行政执法过程的检察监督和行政执法与刑事司法衔接程序的检察监督。其中，对行政执法与刑事司法衔接程序的检察监督既包括对行政违法行为的检察监督，也包括行政执法过程中的职务犯罪的检察监督。确立对行政执法实行检察监督的基本原则，就是要在整个行政过程中实行检察监督。正如有学者所言：“对行政权力行使监督要由偏重于追惩性的事后监督转向权力行使前的预防监督和权力行使中的控制监督。”［3］
（二）完善相关立法
目前，有关对行政执法机关移送案件过程中进行检察监督的具有最高法律效力的规定是《规定》，其中只有第十四条对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受检察监督作了原则性的规定。但是，该条规定只是初步确立了行政执法与刑事司法相衔接工作机制的基本框架。最主要的是，该规定属于行政法规，是行政机关制定的旨在约束行政机关自身的规范性文件。其能否当然地理解为检察机关开展法律监督的依据还存在争议。行政机关和检察机关的权力配置是宪法问题，应当由宪法明确规定。当然，宪法规定具有抽象性、概括性，我国《宪法》中关于检察机关的定位在一定程度上也可以作为对行政执法实行检察监督的依据。因此，只有以全国人大或其常委会颁布的法律对行政执法与刑事司法衔接程序进行检察监督的依据、范围、手段、程序、责任等予以确定，才能真正成为检察机关依法开展法律监督的法律依据，才能使行政执法与刑事司法衔接程序进行检察监督更为依法、有效，更具可操作性。遗憾的是，《行政处罚法》中没有关于检察监督的规定，笔者认为，行政执法的检察监督应当首先谋求在《行政处罚法》中有明确的规定，包括人民检察院对行政机关处罚决定的备案审查或定期审查权、调卷权和纠正违法权等。进而谋求重构我国的行政刑法立法模式，采取一些学者提出的“独立的散在型立法方式”，即“在经济、行政法规中设置具有独立罪名和法定刑的刑法规范”，［4］以此为检察监督提供完备的立法基础。
（三）扩大监督对象和范围
作为宪法规定的法律监督机关，人民检察院对法律适用机关及其法律适用行为都可以进行监督，检察监督权包括“知情权、诉讼程序决定权、纠正违法和责任追究的程序启动权以及检察建议权四项基本法律要素。”［5］但遗憾的是，传统法律理论把检察监督的对象和范围一般只限定在法院的法律适用过程。事实上，我国法律适用机关除了人民法院以外，还包括行政机关。行政机关的执法行为和人民法院的判决相类似，也是一种法律适用。但根据司法最终原理，一般认为行政机关的法律适用是可以进行司法审查的，人民法院对行政执法行为的审查是二次法律适用。当然，并非所有的行政行为都会接受司法审查。根据行政行为的效力原理，行政行为和人民法院的判决一样，也具有执行效力。基于此，我们认为，行政执法过程也应当属于检察监督的对象和范围。值得说明的是，检察机关对人民法院的监督主要是对人民法院自由裁量权的监督，包括事实认定中的自由裁量和法律适用中的自由裁量。行政自由裁量也是广泛存在的，但是，由于法律本身没有赋予检察机关对行政机关作出的行政行为进行审查的权力，更没有对行政行为的执行效果进行审查的权力，这会导致一些行政执法机关自由裁量权滥用。为此，笔者建议将行政执法行为纳入检察机关的监督范围之内。如果检察机关发现行政行为存在滥用自由裁量权的情况，可以直接提出建议和意见。对行政执法行为的检察监督，一方面可以确保行政自由裁量权不会被滥用，另一方面还可以及时从中发现职务犯罪线索，将违法乱纪行为消灭于萌芽状态。最主要的是，检察机关还可以通过对案件的审查发现是否存在行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件以及移送不规范等情况。
（四）完善检察监督手段
检察机关在工作中发现行政机关没有按照规定移送涉罪案件，损害了国家、公共利益、弱势群体的合法权益，有权向相关行政机关发出检察建议书，监督行政机关纠正其违法行为。但是，现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定。检察建议不具有强制性，只具有建议性质。如果行政执法机关只敷衍塞责，或者不予回复，检察机关缺少有效的法律手段来使检察建议得到落实。笔者认为，对行政机关不移送涉罪案件的检察监督可以借鉴刑事立案监督的有关规定，直接要求行政机关移送或者要求行政机关书面说明不移送的理由。另外，检察机关的监督权不只局限于检察建议，还应当包括调查权。法律应当允许检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件有权调取和审查其案卷材料，有权审查行政执法机关受案、立案等相关材料，有权审查行政执法机关立案、不立案和撤案情况。除此以外，还应当充分发挥检察机关案件提前介入权的作用。检察机关案件提前介入是指检察机关对涉罪案件的监督从刑事诉讼环节向行政执法环节前移，其实质是检察机关在行政机关移送涉罪案件以前就提前介入，行使监督权。检察机关案件提前介入权是检察机关履行法律监督职能的重要手段，其基本原理在于，和行政机关相比，检察机关在案件定性、证据认定和把握方面更为专业，更具有优势。检察机关的提前介入能引导行政机关正确地收集、固定和保全证据，能确保案件的正确定性，做到不枉不纵。
（五）建立健全检察监督工作机制