行政执法类的申论篇1
一、紧扣申论大纲，划分两类试卷
正如2014年国家公务员考试申论大纲所明确指出的“申论考试按照省级以上(含副省级)综合管理类、市(地)以下综合管理类和行政执法类职位的不同要求，设置两类试卷”。在本次申论考试中，两类申论试卷无论材料本身还是题目设置都有所不同。根据职位的不同测查了考生不同的能力，从而深刻体现了公务员考试的科学性和公平性。
二、在科学发展观的指导下紧扣社会热点
《申论》科目的考题历年来都是社会的热点话题。“海洋保护与开发问题”，也是当前热议的话题。而科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。本次申论考试正是考察如何以科学发展观为指导“开发和保护海洋”。而且虽然这次是两类题目，但却是同一个主题，这个主题从材料的内容上来讲，它是关于海洋污染的，但是我们可以对这个题目做出一个多层次的划分，微观上来讲是海洋污染，但是中观层面考的是生态文明的概念。也就是海洋这样的一种资源对于生产发展，生活富裕和生态良好这样的一种协调发展的文明道路之间的一种关系问题。
三、两类试卷测查不同能力
根据申论考试大纲，“省级以上(含副省级)综合管理类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力。”“市(地)以下综合管理类和行政执法类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、贯彻执行能力、解决问题能力和文字表达能力。”不难看出，两者最大的差别在于：省级以上综合管理类的申论试卷侧重考察考生综合分析能力，而市(地)行政执法类的申论则侧重与考察考生贯彻执行能力。具体而言，此次综合管理类申论考试有两道题目都侧重考察了考生综合分析能力的测查，分别是第二题：“请结合给定资料中的具体事例，谈谈你对‘海洋的污染将毁灭鱼儿的家园，但让人类不寒而栗的毁灭绝非仅此而已!’这句话的理解”和第三题：“依据给定资料，谈谈你从下面一段文字中得到哪些启示。”行政执法类申论则侧重考生“贯彻执行”能力的考察，反映到题目上则是第三题：“a市市政府准备大力宣传推进对近海水域的污染整治工作，请你结合给定资料，以市政府工作人员的身份，草拟一份宣传纲要”
四、引入公文写作
在2014年国家公务员考试中，无论是报考省级以上(含副省级)综合管理类职位的试卷还是市(地)以下综合管理类和行政执法类职位的试卷都测查了考生公文写作能力。例如综合管理类考试第三题要求考生明确报告这种上行文的写作特征，具体要求是“假设你是沿海某省省政府工作人员，请结合给定资料，草拟一份《关于将半岛蓝色经济区纳入国家发展战略的报告》的内容要点”。对于行政执法类考试，则需要了解“宣传纲要”这种公文的写作方式。
行政执法类的申论篇2
一、应当立案受理的依据
1、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”
2、《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”
二、应当裁定不予受理的依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”
2、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十三条规定：“申请人逾期不又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”
3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称解释）第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”
三、法律适用原则
1、宪法至上原则。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）第七十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”
2、上位法高于下位法原则。《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规效力高于地方性法规、规章。”《立法法》第八十条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”（其他规定略）
3、特别规定优于一般规定原则和新的规定优于旧的规定原则。《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”
四、法律适用探析
依据行政处罚法第五十一条和城市房屋拆迁管理条例第十七条的规定，只要行政管理相对人在具体行政行为确定的期限内未履行义务，不论是否已逾法定期限，行政机关都可以申请人民法院强制执行具体行政行为。而依据行政诉讼法第六十六条、行政复议法第三十三条和解释第八十八条的规定，只有行政管理相对人在法定期限届满不提讼又不履行义务或者不履行最终裁决的行政复议决定的，行政机关才可以申请人民法院强制执行具体行政行为。显而易见，就同一问题，法律、法规和司法解释作出了截然不同的规定，在此情况下，如何正确适用法律成为人民法院应否立案受理的关键。
首先，根据上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律适用原则，行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法的法律效力高于城市房屋拆迁管理条例和司法解释。无庸置疑，人民法院对行政机关诉前申请强制执行具体行政行为应否立案受理，应当选择适用行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法的规定。
其次，行政诉讼法和行政处罚法是全国人民代表大会制定的基本法律，行政复议法是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，同属于法律范畴。由于这三部法律对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定不一致，应当根据特别规定优于一般规定和新的规定优于旧的规定的法律适用原则确定如何适用法律。
a.行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法，分别施行于1990年10月1日、1996年10月1日、1999年10月1日。根据新的规定优于旧的规定的法律适用原则，拟应适用行政复议法的规定。行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，依据行政复议法第三十三条的规定，人民法院裁定不予受理。但是，行政复议法第三十三条的规定，是仅就行政管理相对人（行政复议申请人）不履行行政复议决定，行政机关申请执行而言的，其显属特别规定。也就是说，只有在行政管理相对人（行政复议申请人）逾期不又不履行行政复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定时，行政机关才可以申请强制执行具体行政行为。如果行政机关在行政复议决定送达后法定期限届满前申请强制执行具体行政行为④，人民法院则可以依据行政复议法第三十三条的规定裁定不予受理。而对于行政管理相对人未提讼且法定期限尚未届满，或者正在行政复议期间，行政机关申请强制执行具体行政行为⑤，人民法院则不能依据行政复议法第三十三条的规定裁定不予受理；是否立案受理，应当依据行政诉讼法和行政处罚法的相关规定处置。
b.行政诉讼法和行政处罚法同属于基本法律。行政处罚法颁布和施行时间迟于行政诉讼法，根据新的规定优于旧的规定的法律适用原则，应当选择适用行政处罚法。行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，符合行政处罚法第五十一条规定，人民法院应当立案受理。然而，就非诉行政执行案件来说，行政诉讼法第六十六条规定属于特别规定，行政处罚法第五十一条规定属于一般规定。根据特别规定优于一般规定的法律适用原则，则应当选择适用行政诉讼法。行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，不符合行政诉讼法第六十六条规定，人民法院应当裁定不予受理。
c.行政处罚法第五十一条系新的一般规定，行政诉讼法第六十六条系旧的特别规定。由于二者对行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的规定不一致，致使人民法院对行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，应否立案受理，无所适从。而要解决法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用这一难题，唯一途径是根据《立法法》第八十五条的规定，由全国人民代表大会常务委员会裁决。故笔者建议：最高人民法院就此送请全国人民代表大会常务委员会作出裁决。
注：
①一些行政机关参照解释第九十四条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定准予强制执行。这种擅自扩大先予执行范围的做法，显然是错误的。参见方舜平邓宇平：《非诉行政执行中存在的几个问题》，载《人民法院报》2002年12月7日；姜联润汪放孔祥俊：《0以公平和正义为目标进一步开创行政审判工作新局面-最高人民法院副院长李国光就当前行政审判工作答本报记者问》，载《人民法院报》2003年2月15日。
②司法实践中，法院内部尽管观点不一，但由于种种原因，通常都予以立案受理，并裁定准予强制执行。
③参见赵德关：《关于非诉执行的申请期限》，载《人民法院报》2001年9月23日；于鹏解志勇：《不停止执行原则及其适用》，载《中国法院网》2002年7月12日；张振良：《行政机关申请人民法院强制执行的几个问题》，载《人民司法》2002年第6期；周宏：《也谈非诉行政执行案件中的几个问题》，载《中国法院网》2003年1月28日；刘东亮：《行政诉讼执行问题研究──我国〈行政诉讼法〉执行条款修改与完善》，载《中国诉讼法律网》2003年3月10日。
行政执法类的申论篇3
要 行政强制法与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。行政处罚行为与行政许可行为均由单行法予以规范，相比之下，行政强制在实践中存在严重问题，既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软”的问题，一方面使行政强制侵害了老百姓的合法权益，形成紧张的官民关系；另一方面使正常行政职能不能完全发挥，最终损害公共利益。因此，《中华人民共和国行政强制法》的出台对于规范我国行政强制制度具有重要意义。
关键词行政强制 执行机关 裁执分离
中图分类号：D631.6文献标识码：a
新出台的行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，平衡公共利益和个人权益。对其认可肯定的同时，学界也注意到相关疏漏，《行政强制法》对于许多实践中亟待解决的问题予以回避，也存在与现存法律竞合冲突的情况。本文主要通过对《行政强制法》第二条的解读，来分析我国行政强制执行体制的问题及解决路径。
一、行政强制执行机关：行政机关还是人民法院？
《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”同时在第十三条、第五十三条也有“申请人民法院强制执行”的类似规定 ，针对此处的执行机关是行政机关还是人民法院，笔者进行如下探讨。
行政法上有一个很重要的特点，即行政主体有很强的优越性，这种优越性很突出的表现就是行政的自行强制权。无论是《行政诉讼法》还是《行政强制法》均规定行政机关可以“申请人民法院强制执行”，目的就是给行政强制执行制度加一个安全阀。有观点认为：“申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。” 还有学者认为：“行政强制的主体是行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。只有法律、法规的明确授权才能实施行政强制。在行政机关或法律、法规授权的组织没有权力直接采取行政强制措施的情况下，可以依法申请人民法院实施强制。法院对行政主体申请强制执行，必须审查其合法与否，对违法的行政行为申请执行，法院不予受理。” 即行政机关和人民法院都是行政强制的实施者；认为“行政强制行为在一定意义上讲是一种准司法行为，对于这样的准司法行为当然应当由司法机关实施。”
我国行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。学术界将这种制度总结为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制 ，可归纳概括为：如果法律规定了由行政机关实施强制执行，则由行政机关实施强制执行；如果法律没有规定由行政机关实施强制执行，无论法律是否规定了申请法院强制执行，都必须申请法院强制执行。在《行政强制法》出台之前，强制执行权既可以是法律赋予，也可以是法规赋予。 《行政强制法》对行政机关自行实施行政强制执行权严格限定在法律层面，把原来由法规规定的行政机关自施强制执行不再有效，而必须申请法院实施强制执行。但总体上说，《行政强制法》的出台并没有改变这一体制，而是继续维持了《行政诉讼法》第66条确立的由行政机关和法院分享执行权的行政强制执行体制。
笔者认为行政强制执行应以行政机关自行执行为主，原则上应当还权于行政机关。
首先，从分权的角度来看，行政权与司法权应有明确界限，即使是在能动司法的大背景下，司法的手也不应伸的过长。对于法院来说，过多的申请执行案件，大大超出了法院的正常承受限度。
根据最高院的统计，近几年来，全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件在30万件以上，是行政诉讼案件数量的好几倍。法院的行政审判庭更多的在忙于非诉讼行政执行案件的审查，诉讼案件的审理不得不摆在次要位置。非诉讼行政执行案件也成为法院执行机构的一项重要业务。在法院整体执行工作仍面临巨大压力，仍在很大程度上存在“执行难”的情况下，继续把更多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院，恐怕不是我们解决这个问题的初衷。 近年来，申请法院强制执行，已经被不少行政部门当作“法宝”来采用，把本应由行政机关自己处理的问题，全部推给法院。
其次，从司法尊严角度看，行政机关申请人民法院实施行政强制执行，人民法院既是裁决机关，也是执行机关，裁执不分，违反正当法律程序，严重影响法院形象和司法尊严。人民法院实施行政强制虽然不同于行政机关自己实施的强制执行，行政机关自己实施的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体，人民法院实施强制执行只是裁执一体，但法院既裁决争议，又直接动手实施强制行为，自裁自执，监督缺位，影响当事人对法院的信任和司法权威，并使人民容易形成法院和政府扭成一股绳来对付相对人的印象，严重损害了法院的权威性和公平、公正、中立的形象。
再次，从效率的角度来看，行政机关已经完成了行政强制执行过程中的事实认定、收集证据，若将执行再转交给人民法院，法院还需重新进行证据梳理、事实认定，不利于提高效率和及时完成行政目的。
最后，从救济的角度看，法院是公民寻求救济的最后一道防线，若此处执行机关是法院，则针对执行的后续问题无法再诉诸法院，不利于公民寻求救济。而针对行政机关的强制执行，相对人及利害关系人不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，有利于相对人和利害关系人寻求救济。因此，法院不应当充当执行职能。
杨建顺教授针对行政强制执行权归纳了“裁执分离”模式，具体就是：没有行政强制执行权的行政机关要申请人民法院强制执行，人民法院进行审查，认为具有合法性，作出予以强制执行的裁定，根据这个裁定，行政机关予以执行；具有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行，法院一般不予受理；法院可以直接执行的是金钱给付义务。
综上，为保障公平和效率的统一，《行政强制法》应确立这样的执行体制：行政决定（包括行政强制措施决定）作出后，行政相对人对之有异议，不自行履行的（包括可申请复议和提讼而不申请复议和提讼的），除紧急情况需要即时强制外，行政机关应一律申请人民法院审查和作出裁定；人民法院裁定行政决定合法，且应予执行的，一律由行政机关执行，人民法院对执行的合法性实施监督（当事人认为行政执行行为违法，超越人民法院作出的执行裁定，可以向人民法院，人民法院可作出即时裁决，中止行政机关的执行行为或责令行政机关限期纠正）。这样既可通过人民法院裁决防止行政机关滥权和侵权，又可通过由行政机关实施执行行为而避免法院直接卷入强制运作（特别是强制拆迁一类强制执行的运作）而损害其形象和权威。
二、对其他条文中的疑惑
《行政强制法》的出台，一定程度上能够起到规范行政强制设定和实施、保障和监督行政机关依法履行职责的作用，但同时也存在许多问题值得我们思考。再如，第十三条规定：“行政强制执行由法律设定”。根据行政强制法的规定，行政强制措施和行政强制执行的方式实行严格的法定主义，即行政强制措施的方式和行政强制执行的方式只能由法律设定，行政法规、地方性法规都不能对行政强制的方式作出规定。加处罚款或者滞纳金在学理上属于执行罚，是间接强制的执行方式，那么该条规定是否包括执行罚也由法律设定？执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人，以加处新的金钱给付义务的方式，迫使当事人履行。如《行政处罚法》第51条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。但是在行政法规中，我们也可以看到执行罚的存在。如《征收排污费暂行办法》第7条规定：“排污单位不论其隶属关系和所有制关系，都应当根据当地环境保护部门的缴费通知单，在二十天内向指定银行缴付排污费，逾期不缴的，每天增收滞纳金千分之一。”在《中华人民共和国进出口关税条例》、《水利工程水费核定、计收和管理办法》等相关法规中也有相应规定。 根据上位法优先于下位法，是否之前所有行政法规中执行罚的规定都失效或不再适用呢？另外，第39条规定了四种行政强制执行中止执行的情况，其中，“第三人对执行标的主张权利，确有理由的”应当中止执行，但该条并没有区分不同情况下的主张权利，中止执行后的权利冲突应当如何解决没有明确规定，对于行政法上财产给付义务的履行与民事债权的受偿顺序以及行政强制执行中如何保障民事债权人的利益问题均没有明确规定，于是存在如下弊端：在行政强制执行中具有优先权地位的债权缺乏程序保障。以民事赔偿责任优先于罚款、罚金的规定为例，行政强制机关在行政程序中能够依凭自己的强制力量，主动快速的实现自己的债权，而民事赔偿受害人则需要依赖国家机关的力量才能获得赔偿。然而，由于现行行政强制的法律规范及相关单行法并没有给享有优先权地位的民事债权人以相应的程序保障。因此目前有关民事赔偿债权应当优先于罚款、罚金优先受偿的规定在实践中很容易成为一纸具文。 诸如此类，是留待立法者在实践检验中通过出台司法解释或其他方式需要解决的问题。
（作者单位：南京大学法学院）
注释：
《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”
载于，最后访问日期：2012年12月18日
李敏．行政强制立法争议谈——访行政法学专家杨建顺教授．中国审判．2010（10）
姜明安．行政强制法立法若干争议问题之我见．法学家．2010（3）
行政执法类的申论篇4
一、国外行政强制执行模式概览
由于各国法律传统、行政法理论基础等方面的差别，形成了不同类型的行政强制执行模式。最具代表性的有两类：即行政本位模式和司法本位模式。
（一）行政本位模式
这种模式主要为德国和奥地利采用，强调行政权包括行政命令权和强制执行权，行政行为的执行力主要体现于行政机关的自力执行。也就是说，对于拒绝履行行政法义务的相对人，行政机关可径自采取强制措施迫使义务人履行义务而无需借助法院的介入。行政机关自力强制执行模式的理论基础在于，执行权是行政权的一部分，行政主体既然有下命令权，自然也有执行权，即行政决定一经作出，便具有对相对人的普遍效力，任何人不得随意变更或停止其效力。行政机关有权实施该决定，也有义务实现决定内容，行政权中的命令权与执行权是统一的。
行政机关自力强制执行这一体制最大的优点就在于，它能够有效地提高行政效率，避免司法程序的繁琐和费时。因而，正如许多学者指出的那样，由行政机关独揽执行权可能会导致行政权不受限制或滥用权力损害公民权益的情形发生。特别是在目前行政机关的权力不断增加，社会管理职能日益扩大的环境下，对行政机关的执行权作出必要的限制是应该的，也是有益的。
行政机关自力强制执行，并不是说司法对行政就毫无办法。其实，对行政机关自行执行模式的司法控制，主要体现在对被执行行政行为的司法审查，经司法审查后的行政强制执行行为仍由行政机关以自力为之，不涉及强制执行行为本身的司法化，因而是一种间接控制模式。行政本位模式的司法控制功能主要体现在对具有可执行性行政行为不服而提起的诉讼过程中，当然，这并不排除行政强制执行程序启动之后对被执行行政行为的司法控制。
（二）司法本位模式
这种模式的待点是：行政机关在具体决定难以实施的情况下，可以借助法院的介入，由法院通过判决执行行政决定，也就是将行政强制执行权赋予司法机关，实施这种模式的代表国家是美国和法国。美国法制素以“司法优位”及“法律支配”为主要特征，传统上就将行政命令和执行置于法院的司法控制、司法审查之下。司法机关强制执行模式的理论基础是：1、分权制衡理论。强调行政权必须受司法权制约，以保持权力均衡，防止行政权力滥用。2、司法权优于行政权。行政机关依法行使的权力，尤其是剥夺、限制公民的权利、设定公民义务的权力应该受到法院的最终审查。因此，一般情况下行政机关不得自行行使行政强制执行权，而由司法机关行使。
司法本位模式对于防止行政权专断、滥用和不公正，保护公民权益方面无疑是有利的。然而这种模式降低行政效率、拖延执行的时间，极有可能造成法院负担加重。所以，纯粹为了保障相对人的权益而牺牲行政效率为代价的司法本位模式还值得商榷。
二、我国行政强制执行模式现状
《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第二款规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”而第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”由此可见，我国实行的是申请法院执行与行政机关强制执行相结合的模式。结合其他相关法律法规可知，我国对法院的行政强制执行权是概括式综合式的，而对行政机关的行政强制执行权的规定是列举式的、单一式的，换言之，我国在行政强制执行上采取的是以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式。
（一）司法型行政强制执行
行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行，不是向人民法院提起诉讼，但申请也不是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。
（二）行政型行政强制执行
除司法型行政强制执行外，我国相关法律也特别授权行政机关享有部分强制执行权，大致有下列几种情形：
1、属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有行政拘留（《治安管理处罚法》）、强制履行（《兵役法》）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。
转贴于
2、属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。
3、涉及民计民生的问题如拆迁房屋、退回土地等，原则上都应申请人民法院强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。
值得一提的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。行政机关的行政强制执行权必须有法律的明确授权。
三、现行行政强制执行模式的缺陷
我国现行的以司法型行政强制执行为主、行政型行政强制执行为辅的复合型行政强制执行模式，虽然对制约行政权的行使、遏制行政权的滥用、保护行政相对人的合法权益起到了积极的作用，但是，在实际运作中也暴露出不少缺陷，主要表现为以下三方面：
（一）不利干提高行政效率。因大多数的行政机关没有行政强制执行权，其作出的生效具体体行政行为得申请法院强制执行。根据最高法院的有关司法解释，法院不仅有权拒绝诉讼过程中的执行申请，而且有权拒绝行政机关提出的未处于诉讼状态的执行申请。无论法院以何理由驳回行政机关的执行申请，都会导致行政强制执行的困难，况且，法院的审查和执行难免会出纰漏，在法律推定行政机关无强制执行权的行政领域中，即使法院执行不力，行政机关也无可奈何，这无疑削弱了行政执法的权威性。
当前，“执行难，行政强制执行更难”的呼声越来越高，有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费，以至不申请执行，使具体行政行为执行流于形式，行政决定成为一纸空文，客观上助长了行政违法行为的泛滥，不利于有效地维护公共利益和社会秩序。特别是在实践中对一些数额较少又无争议的处罚，如果都要申请人民法院强制执行显然即不经济又不切实际。例如，低额罚款，100元，200元，且人数较多，被罚款人拒不交纳，是否也申请人民法院强制执行？农民建房，超出批准面积10公分，主管机关发现，责令停建，不听，如何处理；如申请人民法院强制，房已盖好，为了10公分再强制拆除？等等，
（二）导致法院的“执行难”。作为国家司法机关的法院担负着监督行政机关依法行政的职责，它行使权力的最基本的形式是公正、中立地作出裁判。现行法律、法规规定的行政强制执行绝大多数由法院实施，但我国各级法院审判任务十分繁重，而法院的人力、物力、财力都很有限，很多诉讼案件久拖不决，也有相当一部分裁判得不到执行。目前，法院在执行案件的处理上，实行审查和执行分离的制度，由行政庭负责案件的审查，由执行局负责执行。但近年来，由于执行案件的增多，为平衡各庭之间的工作负担，有的法院将行政案件执行转到行政庭来执行。这实际上也反映出法院执行局承受不起大量非诉行政执行案件的压力。然而，即使现今大量的非诉行政强制执行案件依靠行政庭来实施，也不能满足行政机关强制执行的要求，仍有许多强制执行案件得不到及时解决，况且，法院不谙行政管理中的专业技术问题，在执行中对涉及的专业技术难以作出准确的判断。如果大量的行政行为由法院来执行，不仅使许多强制执行案件得不到及时执行，而且大大减弱了法院的行政监督权从而模糊了行政权与司法权的界限。
（三）法律责任不健全，缺乏责任追究机制。从行政机关的角度来说，为了提高行政效率不愿经历申请法院强制执行的繁琐程序，往往无视法律的规定擅自强制执行，而在我国又没有明确规定应当承担何种责任，因此在实践中出现两种情况：一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，且强制执行本身就是违法的。这种情况处理比较简单，依法撤销。造成损害的，依法赔偿。另一种是，无执行权的行政机关自行强制执行，但强制执行内容是合法的。例如，行政机关拆除民房，未经申请人民法院而自行强制拆除。但该拆除决定本身是合法的。在这种情况下，如公民向法院提起诉讼，如何处理？此类情况屡有发生，在中国目前情况下，恐怕除了建议有关部门给直接责任人员和直接主管负责人员以行政处分外，似别无良策。从法院的角度来看，如果法院未能及时审查行政申请、也没有及时强制执行、因疏于审查而执行了违法的行政决定或违法执行时，法院应否承担责任？目前，我国法律无明确规定。因而实践中法院即使存在诸类违法行为，行政机关也往往无能为力。虽然，决定权与强制执行权的统一，会导致行政机关滥用权力、缺乏监督，但其实被分离出去的执行权同样处于监督体系之外。
行政执法类的申论篇5
医院财政项目预算管理是医院预算管理的组成部分，根据财政部门宏观经济政策和预算管理要求及主管部门的行业发展规划并结合本单位事业发展目标和工作任务在基本支出预算之外编制的年度项目收支计划。
近年来，随着我国部门预算改革和国库集中收付制度实施等公共财政改革的不断深入，财政资金运行的新机制已基本确立，在加强医院财政项目预算管理，保证预算执行等方面取得了一定的成绩，但在实际工作中仍存在诸多问题。如何进一步深化预算管理制度改革，实现预算管理的科学化、精细化，对于加强医院财政项目预算管理具有重要意义，已成为医院管理者不容忽视的重要课题[1]。
2目前医院财政项目预算管理中普遍存在的问题
2.1项目预算管理制度不健全，相关责任不明确
部分医院没有制定财政项目预算编制、执行、绩效考核等方面的管理制度，这就导致了发生问题后无法追究，各个部门相互推诿扯皮，不利于工作的开展和责任的落实[2]。
2.2项目预算编制存在盲目性，缺乏科学的可行性论证及效益分析
部分医院没有结合自身的事业发展规划认真研究论证项目，尚未建立项目库管理制度，在项目申报时匆忙拼凑，也未聘请专家对项目的科学性和合理性进行充分有效的论证，待项目预算批复后迟迟不能执行，影响了本单位的资金执行进度，同时也影响了下一年度财政项目资金的拨付[3]。
2.3对政府采购的范围和内涵模糊，操作流程不规范
部分医院对政府采购的概念和政府采购产品的标准认识模糊，不了解哪些产品需要履行进口产品审批手续等，采购流程也没有严格遵守《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中央本级项目支出预算管理办法（试）》(财预〔2004〕84号)、《关于进一步加强预算执行管理的通知》（财库〔2008〕1号）等相关文件规定执行。一旦上级主管部门来检查就暴露出一系列的问题，影响了医院的整体工作[4]。
2.4项目投入使用后缺乏绩效考核和跟踪分析
部分医院在项目申报时临时组织专家对项目进行简单评审，套用一些现有的测算公式，未进行科学合理的指标论证分析，仓促上报。在项目批复后执行困难，经过多方努力终于将项目执行完毕后，没有相关部门对项目投产后的效果进行绩效考核分析，项目负责人也不再对项目投产后的使用效益负责[5]。
2.5项目管理信息化水平有待提高，工作效率较低
目前，各医院的项目预算编制、执行等所有信息都是通过手工上报的方法来实现，这样大大降低了工作效率及数据的准确性，也造成了资源的浪费，同时也不利于上级主管部门对项目整体进展情况进行动态监管[6]。
3我院进一步加强医院财政项目预算管理的方法
3.1健全医院预算管理控制制度，实现规范化管理
我院根据国家卫生部关于印发《卫生部部门预算执行管理暂行办法》的通知，卫规财发[2010]51号文件的有关规定，并结合我院关于加强预算执行管理的暂行办法，经院长办公会研究，决定成立医院预算执行管理委员会，由院级领导及财务、审计、医工、总务、信息等部门负责人组成，先后制定了《预算信息系统管理办法》、《项目预算管理办法》、《项目用款计划申报制度》、《项目预算执行管理办法及通报制度》等制度。通过制度来明确责任主体、责任部门、责任人，约束其操作行为，从而达到规范管理的目的。
3.2建立医院的滚动项目库
每年4月份开始，科室根据医院下一年度发展方向及科室内部重点支持领域编制项目预算申报书，组织科内专家对项目投入产出进行科学合理的论证，包括项目前期论证、可行性分析、预算资金是否合理、用款计划时间安排、采购招标审批、流程及时间进度等，并要动员科内全体人员进行参与。将经过科室内部充分论证后的项目预算申报书，上报相应的主管职能部门进行审阅。主管职能部门要根据项目具体情况组织本科室内部专家对项目的可行性进行论证，如通过即组织外部专家及社会中介机构对项目进行评审。通过上述程序的项目预算申报书，由主管职能部门提交院预算管理委员会讨论。医院将批准同意后的项目放入滚动项目库中进行管理，并按照轻重缓急进行排序，同时分清项目预算的资金来源：财政拨款和自筹资金两类。在卫生部下发项目预算编报通知后，医院就可以根据发展需要在项目库中挑选适合的项目进行论证分析后上报，这样就可以避免拼凑项目和项目预算批复后执行困难的现象发生。
3.3完善政府采购操作规范及流程
项目预算批复后资金到位前，根据财政部关于进口产品审批制度的要求对申报项目中涉及到的所有进口产品进行分类打包汇总，按照类别撰写进口设备审批报告及组织专家论证。项目预算资金到位后，执行部门可以根据进口产品批复结果、项目预算执行进度、资金计划等工作安排，确定招标采购方式，如公开招标、单一来源采购、竞争性谈判等，并根据相关规定，按照项目进度要求对采购的产品进行分类打包，开展撰写标书等各项工作。项目执行部门要按照政府采购制度要求，对采购的所有产品进行分类，确定具体采购产品，并按照政府采购流程操作。财务处根据项目预算资金安排计划和执行部门完成的采购合同、中标通知书等审批材料，办理资金支付审批手续。3.4加强绩效考核管理在项目投产后对其进行绩效考核跟踪评审，建立项目绩效考评制度及机制。经管办、财务处及相应职能部门对项目开展后的各项经济指标进行分析，具体分析指标为产出指标和效益指标，其中产出指标有工作量指标、质量指标等；效益指标有经济效益指标、社会效益指标等，并定期向院预算委员会提交绩效分析报告，作为以后审批该科室项目申报的依据。
3.5提高信息化管理水平
行政执法类的申论篇6
关键词：行政，执行，立法
如果我们暂且从广义角度理解“行政法”，那末它应当既包括行政实体法，又包括行政诉讼法。[1]由此，本文所探讨的“行政法上的强制执行”自然应当覆盖行政管理与司法审查的全过程，即它既包括行政管理中的强制执行制度，也包括行政诉讼中的强制执行行为。立足广义行政法的意义，“行政法上的强制执行”，理应指一切由行政法规范（包括法律、法规、规章和包括司法解释在内的各种法律解释）所设定，由有关国家机关所实施的旨在直接执行或迫使当事人履行由基础行政行为或司法裁判所确定的行政法上的义务的强制执行行为及制度。在当下的中国既没有《行政强制法》，更没有《行政程序法》的条件下，这种制度大都由《中华人民共和国行政诉讼法》[2]（以下简称“《行政诉讼法》”）和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[3]（以下简称“最高人民法院《行政诉讼法解释》”）所设定，部分由其他法律、法规或规章所衔接。我们可不能接受由行政诉讼法规范所规定的强制执行全属于“行政诉讼”执行制度的“逻辑”，因为其中一些由行政诉讼法规范所设定的强制执行行为其“原性”恰恰属于“行政实体法”上的强制执行。与法国一样奉承“诉讼先行”的中国，在缺乏相应的行政实体立法的条件下，这种以程序法规定实体行为的“存在”不仅是可以接受的，而且是十分有益的。[4]但当中国正把制定《行政强制法》和《行政程序法》列入研究与起草的议程时，我们再不能安于以“诉讼法”替代“实体法”的“现状”了。我们必须对中国现行“行政法上的强制执行”，不论它由《行政诉讼法》还是由其他法所规定，进行分类、定性，帮助其寻找在未来立法中的真正“归宿”。这就是本文的任务。
一、中国行政法上的强制执行制度现状及缺陷
当我们进入中国行政法上的强制执行制度并按一定的标准进行梳理时，就会惊讶地发现它们竟被设计得如此复杂及多样；而且这种“复杂性”和“多样性”已远远超过了民事执行制度和刑事执行制度。如果我们用行政行为和司法行为的时间流程来考察这种强制执行行为时，就不难发现它有下列诸多的种类：
第一类，行政事先执行（用“a”表示）。
所谓行政事先执行，系指行政机关作出具体行政行为以后，在行政复议和行政诉讼之前，无须等到公民、法人或者其他组织“在法定期限内不提讼又不履行”[5]时，更无须等到人民法院作出具有最终法律效力的裁判后，就能依本身的职权实施强制执行的行为和制度。这种制度的存在，在理论上是以大陆法系“行政行为的效力”学说为基础。这种学说指出，行政行为与司法行为不同，它只要一经作出，就具有先行执行力。在法律上，有人认为它以《中华人民共和国行政复议法》[6]（以下简称“《行政复议法》”）第21条和《行政诉讼法》第44条所确立的“复议、诉讼不停止具体行政行为的执行”原则为依据，这是不严谨的。因为《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第44条只回答在复议和诉讼“期间”的执行问题，而没有回答在这“期间”“以前”的执行问题。由此说来，行政机关作出具体行政行为之后，在进入行政复议或行政诉讼之前，是否可以实施强制执行，中国至今还没有统一的法律规定；这就只得依赖于个别法的个别规定了。现在规定这种制度最为典型的法律是《中华人民共和国税收征收管理法》[7].该法第56条和其他条文规定，纳税人对税务机关作出的纳税决定不服的，应当在按决定履行了“决定”上规定的义务以后才可申请行政复议；税务机关对纳税人的所欠税款有直接追缴的权力。
这种执行的特点在于：1.执行主体是行政机关，不是司法机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在具体行政行为作出以后，提起行政诉讼的期限到期之前。
第二类，行政复议期间的执行（用“B”表示）。
关于在行政复议期间，行政机关是否可以强制执行自己作出的具体行政行为，《行政复议法》早已有明确的规定。《行政复议法》第21条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”这就是说，关于行政复议期间的执行，以“不停止对具体行政行为的执行为原则，以停止执行为例外”。
这种执行的特点在于：1.执行主体是行政机关，准确地说，是作出具体行政行为的行政机关，而不是行政复议机关，更不是司法机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政复议期间。
第三类，对当事人在法定期限内不提讼又不履行时的执行（用“C”表示）。
这类执行制度由《行政诉讼法》第66条所设定。该条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条第1款又规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。”
这类执行一方面发生在司法救济即行政诉讼之前，所以它不是行政诉讼期间的执行；另一方面又不存续于整个行政管理阶段，它有特定的时间条件，那就是只有当相对人“在法定期限内不提讼又不履行时”才能发生的执行，因而其时间上比第一类执行，即行政事先执行（a）要晚。
这种执行的特点在于：1.执行主体一般情况下是人民法院，特殊情况下也可以是行政机关；2.被执行人是被具体行政行为确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是具体行政行为确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政机关作出具体行政行为之后，但当事人在法定期限内不提讼又不履行时。
如果从执行主体的角度考察，本类执行又可划分为两种：
C-1：当事人在法定期限内不提讼又不履行时，由行政机关申请人民法院对当事人实施强制执行。由于《行政诉讼法》第66条确立的原则是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自己执行为例外”，因而在当下的中国，这类执行所占比重最大。
C-2：当事人在法定期限内不提讼又不履行时，由行政机关自身依法对当事人实施强制执行。从《行政诉讼法》第66条规定看，行政机关自己实施强制执行，受到一个严格条件的限制，即必须有“法”的授权。关于这个“法”的范围，根据最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条的解释，[8]应当是指“法律和法规”。[9]
第四类，对当事人在法定期限内不提讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行（用“D”表示）。
这一执行不是来自于《行政诉讼法》，而是来自于最高人民法院《行政诉讼法解释》的规定。该《解释》第90条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。”
这种执行的特点在于：1.执行主体是人民法院，不是行政机关；2.被执行人是被行政裁决确定义务的公民、法人或者其他组织，即行政相对人；3.执行内容是行政裁决确定的内容；4.执行所发生的时间是在行政机关作出行政裁决之后，但当事人在法定期限内不提讼又不履行时。
这类制度与C-1比较，其最大的区别是：它是对行政裁决的执行，而C-1是对行政裁决以外的具体行政行为的执行。行政裁决虽然也是属于具体行政行为，但它与其他具体行政行为不同的是：行政机关是以“中间人”的身份处理平等主体之间的民事关系。
第五类，由行政机关选择的执行（用“e”表示）。
最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条第2款规定：“法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”这一规定的意思是，如果法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行的，那末行政机关就有选择权：它既可以申请人民法院强制执行，也可自己依法强制执行；但行政机关向人民法院提出申请后，人民法院可以受理，也可以不受理。
这类执行，从时间上看，它限于“当事人在法定期限内不提讼又不履行时”的所实施的执行。因而可以说，实质上它是对第三类执行（C）的补充，C的主要特点均适用于它。但它与C比较，又有明显差异，表现在以下几处：
一是，在C中，申请人对执行主体没有选择权。在法律、法规规定行政机关拥有强制执行权时，由行政机关实施强制执行；在法律、法规没有赋予行政机关拥有强制执行权时，行政机关只得申请人民法院强制执行。而在本类执行（e）中，由于法律、法规既规定行政机关可以强制执行，也规定行政机关可以申请人民法院强制执行，因此在启动强制执行程序时，可以由行政机关作出选择。
二是，在C中，当行政机关申请人民法院强制执行时，人民法院“应当”受理，除非不符合申请条件。但在本执行中，不论行政机关的申请是否符合申请条件，人民法院“可以”受理，同时也意味着可以不受理。因为即便人民法院不受理，也不会出现执行上的“真空”。
在本类执行中，最终的执行主体只有两个，不是行政机关，就是人民法院。因而它的分类又会与C类执行的再分类相同，即一类是（C-1）司法机关的执行，另一类是（C-2）行政机关的执行。
第六类，行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行（用“F”表示）。
这是解决在行政诉讼期间，具体行政行为是否可以被行政机关执行的问题。我国《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”从这里可以看出，由《行政诉讼法》设定的这类执行制度是：诉讼期间，以不停止具体行政行为的执行为原则，以停止具体行政行为的执行为例外。
这类执行的特点是：1.执行主体是行政机关；2.被执行人是公民、法人或者其他组织；3.执行内容是被诉的具体行政行为；4.执行时间发生在行政诉讼期间。
第七类，司法裁判前的先行司法执行（用“G”表示）。
这是解决在司法裁判前，具体行政行为是否可以被人民法院执行的问题。最高人民法院《行政诉讼法解释》第94条又规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”这说明，人民法院在作出具有最终法律效力的裁判之前，原则上是不能执行被诉具体行政行为的；但在特殊条件下，可以先行司法执行。
这一执行有下列特点：1.执行主体是人民法院；2.被执行人是公民、法人或者其他组织；3.执行内容是被诉的具体行政行为；4.执行时间发生在行政诉讼期间，但在人民法院作出具有最终法律效力的裁决之前；5.执行的条件非常严格，限于“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”，而且如果申请人是“具体行政行为确定的权利人”的话，它还应当提供相应的财产担保。
第八类，对生效司法裁判的执行（用“H”表示）。
这是解决人民法院作出具有最终法律效力的裁决之后如何执行的问题。从时间流程上看，它是一种最后的执行。我国《行政诉讼法》第65条规定：“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨；（二）在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（四）拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。”最高人民法院《行政诉讼法解释》第83条又补充规定：“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”
这一执行的特点是：1.执行主体可以是人民法院，也可以是行政机关；2.被执行人也既可能是公民、法人或者其他组织，也可能是行政机关；3.执行内容是具有最终法律效力的司法裁判；4.执行时间发生在人民法院作出具有最终法律效力的司法裁判之后；5.执行的条件是当事人不履行司法裁判。
为便于分解执行制度的结构，这类执行可以从执行主体上分为：H-1，即人民法院对司法裁判的强制执行和H-2，即行政机关对司法裁判的强制执行。从《行政诉讼法》第65条和最高人民法院《行政诉讼法解释》第83条规定内容看，对于已经生效的司法裁判，原则上应当由人民法院执行，在法律和法规有明文授权的条件下，也可由行政机关实施强制执行。但我国迄今为止的法律或法规尚未对行政机关授权过强制执行生效司法裁判的权力。因而可以说，H-2在理论上是成立的，可在实际上是不存在的。
到此，我们可以把中国现行各项行政法上的强制执行制度，即执行行为的名称、表示符号、法的依据、主要特点及再分类归结如下：
--------------------------------------------------------------------------------------
|序号|名称|表示符号|法的依据|主要特点|再分类|
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是行政机关||
|||||2.被执行人是行政相对人||
|||||3.执行内容是具体行政行||
|1|行政先事执行|a|《税收征收管理法》|为确定的内容||
||||第56条等|4.执行所发生的时间是在||
|||||具体行政行为作出以后||
|||||提起行政诉讼的期限到||
|||||期之前||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是行政机关||
|||||2.被执行人是行政相对人||
|||||3.执行内容是具体行政行||
|2|行政复议期间|
B |《行政复议法》|为确定的内容||
||的执行||第21条|4.执行所发生的时间是在||
|||||行政复议期间||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是司法机关和||
|||||行政机关|C-1：|
|||||2.被执行人是行政相对人|司法机关的|
||对当事人在法定期||《行政诉讼法》|3.执行内容是具体行政行|执行|
|3|限内不提讼又|C|第66条|为确定的内容||
||不履行时的执行|
||4.执行所发生的时间是在|C-2：|
|||||“当事人在法定期限内|行政机关的|
|||||不提讼又不履行”|执行|
|||
|
| 时。
||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是人民法院||
||对当事人在法定期|||2.被执行人是行政相对人||
||限内不提讼又||最高人民法院《行政|3.执行内容是行政裁决确||
|4|不履行并行政机关|D|诉讼法解释》|定的内容||
||不申请执行时的执||第90条|4.执行所发生的时间是在||
||行|||当事人在法定期限内不||
|||||提讼又不履行时||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是司法机关和||
|||||行政机关，由申请人选||
|||||择，法院最终确定|e-1=C-1|
||由行政机关选择||最高人民法院《行政|2.被执行人是行政相对人||
|5|的执行|e|诉讼法解释》第87条|3.执行内容是具体行政行||
||||第2款|为确定的内容|e-2=C-2|
|| |||4.执行所发生的时间是在||
|||||“当事人在法定期限内||
|||||不提讼又不履行”时||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是行政机关||
|||||2.被执行人是公民、法人||
||行政诉讼期间对被||《行政诉讼法》|或者其他组织||
|6|诉具体行政行为的|F||3.执行内容是被诉的具体||
||执行||第44条|行政行为||
|||||4.执行时间发生在行政诉||
|||||讼期间||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体是人民法院||
||
|||2.被执行人是公民、法人||
|||||或者其他组织
||
|||||3.执行内容是被诉的具体||
||
|||行政行为||
|||||4.执行时间发生在行政诉||
|||||讼期间，但在人民法院||
||司法裁判前的先行||最高人民法院《行政|作出具有最终法律效力||
|7||G|诉讼法解释》第94条|的裁决之前；||
||司法执行|||5.执行的条件非常严格，||
|||||限于“不及时执行可能||
|||||给国家利益、公共利益||
|||||或者他人合法权益造成||
|||||不可弥补的损失”，而||
|||||且如果申请人是“具体||
|||||行政行为确定的权利人”||
|| |||的话，它还应当提供相||
|||||应的财产担保。||
|----|----------------|--------|------------------|----------------------|-----------|
|||||1.执行主体可以是人民法||
|||||院，也可以是行政机关||
|||||2.被执行人也既可能是公|H-1,人民法|
|||||民、法人或者其他组织|院对司法裁|
||||《行政诉讼法》第65|也可能是行政机关|判的强制执|
||对生效司法裁判的||条|3.执行内容是具有最终法|行|
|8||H|最高人民法院《行政|律效力的司法裁判||
||执行||诉讼法解释》第83条|4.执行时间发生在人民法|H-2，行政机|
|||||院作出具有最终法律效|关对司法裁|
|||||力的司法裁判之后|判的强制执|
|||||5.执行的条件是当事人不|行|
|||||履行司法裁判||
--------------------------------------------------------------------------------------
上述“个体化”而“多样性”的现行行政强制执行制度，显凸了它的不成熟性。这种不成熟性主要表现在：
一是，没有穷尽所有情景下的执行行为。例如，上述制度解决了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不提讼”又不履行时的强制执行（C），但遗漏了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不申请复议”又不履行时的强制执行问题；还有，对于行政终局行为[10]，经行政复议最终确认的具体行政行为的强制执行问题，亦无法律上的答案。
二是，各项具体制度之间所体现的精神出现不协调甚至矛盾。例如，F类执行表明：在行政诉讼期间，原则上不停止具体行政行为的执行；而G类执行表明的是：在行政诉讼期间，原则上停止对具体行政行为的执行。虽然这两类执行所实施的主体不同，F由行政机关实施，G由人民法院实施，但它们所执行的内容是同一的，都是被诉的具体行政行为。在行政诉讼期间，对被诉的具体行政行为是否应当强制执行，在法律制度的设计上是必须统一的。
二、对现行行政法上的强制执行制度架构的分析
这里，我们将从几个视角考察中国“行政法上的强制执行”之类型，从而为下一题对各种强制执行行为的定性打下基础。
首先，如果以实施强制执行的主体为标准进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为两类：一是，由行政机关实施的强制执行；二是，由人民法院实施的强制执行。
从上一题的结构图中可以发现，由行政机关实施的强制执行有下列几项：
a，行政事先执行。即由行政机关作出具体行政行为后，即对该具体行政行为所确定的义务实施强制执行；
B，行政复议期间的执行。即在行政复议期间，由作出被复议的具体行政行为的行政机关对该行为所确定的义务实施强制执行；
C-2，对当事人在法定期限内不提讼又不履行时的执行。在法律和法规有明确授权的条件下，由行政机关自己实施强制执行；
e-2，由行政机关选择的执行。当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择自己执行时，便属本类；
F，行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行。即在行政诉讼期间，由作出被诉的具体行政行为的行政机关强制执行该行为；
H-2，对生效司法裁判的执行。即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，在法律法规明文授权行政机关实施该司法裁判时，由行政机关实施的强制执行。
由人民法院实施的强制执行有下列几项：
C-1，对当事人在法定期限内不提讼又不履行时的执行。在这类执行中，当法律法规没有授权行政机关强制执行时，由行政机关申请人民法院强制执行；
D，对当事人在法定期限内不提讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行。这是针对由行政机关作出的行政裁决的执行，当行政机关不申请人民法院强制执行该裁决时，可由该行政裁决确定的权利人申请人民法院强制执行；
e-1，由行政机关选择的执行。当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择申请人民法院强制执行时，便属本类；
G，司法裁判前的先行司法执行。即在行政诉讼阶段，人民法院作出具有最终法律效力的司法裁判前，不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，可由人民法院先行执行；
H-1，对生效司法裁判的执行。即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，由人民法院强制执行司法裁判的行为。
这一分类，可以归结如下图表：
分类表：Ⅰ
---------------------------------------------------
|由行政机关实施的强制执行|由人民法院实施的强制执行|
|------------------------|------------------------|
|a、B、C-2、e-2、F、H-2|C-1、D、e-1、G、H-1|
---------------------------------------------------
其次，如果以被执行的内容为标准进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为两类：一是，对行政行为（所确定的义务）的强制执行；二是，对司法行为（所确定的义务）的强制执行。
这一分类的对应关系见下表：
分类表：Ⅱ
-------------------------------------------
|对行政行为的强制执行|对司法行为的强制执行|
|--------------------|--------------------|
|a、B、C、D、e、F|G、H|
-------------------------------------------
再次，如果以法律救济（行政复议与行政诉讼）为坐标进行分类，那末，中国行政法上的强制执行可分为三类：一是，事先执行，即在进入行政复议或行政诉讼前所实施的强制执行；二是，事中执行，即在行政复议或行政诉讼期间所实施的强制执行；三是，事后的执行，即经过法律救济以后，被救济的具体行政行为具有最终效力后的强制执行。
这一分类的对应关系形成了下表：
分类表：Ⅲ
----------------------------------------
|事先执行|事中执行|事后执行|
|--------------|------------|----------|
|a、C、D、e|B、F、G|H|
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三、对各项行政法上的强制执行行为的定性
对行政法上的强制执行行为作“定性”分析的目的是为了解决其立法上的“归宿”，即鉴于某一执行行为的性质，把其纳入某一法律的调整范围。从可以调整行政法上的强制执行行为的法律部门而言，无非涉及到行政实体法（狭义的行政法）与行政诉讼法在立法范围上的分工。如果我们把应当由行政法[11]规制的强制执行称作“行政强制执行”，又把应当由行政诉讼法支配的强制执行称作“司法强制执行”，那么本题的“定性”任务就显得清晰起来：我们应当对上述各项行政法上的强制执行行为作“非此即彼”，即不是“行政强制执行”便是“司法强制执行”的“分配”便可。
但这种分类必须建立在一种理性的标准之上，而这种标准又必须以“行政性”与“司法性”的划分为基础。也许有下列几种标准可供选择：
一是，以实施强制执行的主体为标准。那就是，凡是由行政机关实施的强制执行，就是行政强制执行；凡是由人民法院实施的强制执行，就是司法强制执行。这样的分界，虽然在操作上显得十分轻松，但它最大的困难是无法对H-2进行定性。因为按此标准，H-2显然属于行政强制执行而不是司法强制执行，但这种执行发生在司法程序（即行政诉讼程序）而不是行政程序中，而且被执行的内容是执行具有最终法律效力的司法裁判而不是行政管理中的行政决定。可以说，H-2这种强制执行行为的“司法性”远大于“行政性”。
二是，以被强制执行的内容为标准。那末分类就应当按此进行：凡是强制执行由具体行政行为确定的义务的，属于行政强制执行；相反，凡是强制执行由司法裁判确定的义务的，便属司法强制执行。换句话说，行政强制执行是对行政行为的执行，司法强制执行是对司法行为的强制执行。这种标准符合理性规律。但它同样遇到一些困难，如就C-1而言，它是在当事人在法定期限内不提讼又不履行时由人民法院实施的强制执行，由于它是对具体行政行为而不是对司法裁判的执行，因而显然属于行政强制执行；但在各国立法传统上，司法机关实施的执行行为肯定适用司法法而不是行政法。
三是，以强制执行行为所处的程序为标准。这种标准也许可以绕开上述两类标准所面临的困境。按此标准，行政强制执行与司法强制执行之间的“界河”应当是另一种模样：在行政程序中所发生的强制执行属于行政强制执行；在司法程序中所发生的强制执行则属于司法强制执行。更准确一点说，在行政诉讼过程中发生的强制执行是司法强制执行，在行政诉讼程序以外所发生的执行便属于行政强制执行了。但当我们以此为标准开始分解本文第一题所列举的各项执行行为时，发现同样无法回避上述两个标准所面临的困难。例如：当我们按此标准把H-2纳入司法强制执行，而将C-1纳入行政强制执行时，势必得出一种不合逻辑的理论：司法强制执行由行政机关实施，而行政强制执行由司法机关实施。
我们已不可能在上述三种标准之外再创更理想的标准，而上述的无论哪一种标准都是一根泥潭中的“标杆”。可另一方面，我们又确信：区分行政强制执行与司法强制执行的标准肯定离不开“主体”、“行为”和“程序”三个要素。这样，我们就深深地陷入了一种困境。走出困境需要借助两根“杠杆”：
一是，综合标准的观念。关于如何区分行政强制执行与司法强制执行，我们在上面设想了三种标准，或者采用主体标准，或者采用内容标准，或者采用程序标准，但每一标准的尝试都暴露出缺陷。这就迫使我们接受一种想法：这种标准不应当是单一的，应当是网状的综合性标准。具体言之，我们认为，区分行政强制执行与司法强制执行的核心标准应当是被执行的内容。就是说，对由具体行政行为确定的义务的强制执行，属于行政强制执行；对由司法裁判确定的义务的强制执行，是司法强制执行。简言之，行政强制执行是对行政行为的执行，司法强制执行是对司法行为的执行。我们之所以要把被执行内容视为区分行政强制执行与司法强制执行的核心标准，是因为强制执行的目的和价值就在于迫使当事人履行被强制执行的义务。接着，我们还主张，行政强制执行应当由行政机关适用行政程序进行，司法强制执行由司法机关适用司法程序实施。如果这一“应然”可以成为“是然”，那么，强制执行中的“主体”、“行为”和“程序”三个要素及其统一性便成为区别行政强制执行与司法强制执行之间的标准。那就是：行政强制执行是对行政行为的执行，并且由行政机关通过行政程序实施；司法强制执行是对司法行为的执行，并且由人民法院通过司法程序实施。
二是，对现行制度改革的观念。如果我们用上述三要素标准对第一题中的各项强制执行行为进行定性的话，就马上发现：除了a、B、C-2、e-2可以被确定为行政强制执行，G、H-1可以被确定为司法强制执行外，其余的执行行为，即C-1、D、e-1、H-2，均属“不伦不类”之流。这就提醒我们：我们不能以非理性的制度去否定理性的标准，必须改造现行不理性的制度。所以，我们不能用不规范的执行制度去评价规范的定性标准，而应当在对现行紊乱的执行行为进行改革的过程中对其重新定位。
四、对执行行为的重新定位及立法范围的调整
未来的制度应当按照“行政强制执行由行政机关通过行政程序实施具体行政行为、司法强制执行由人民法院通过司法程序实施司法裁判”的规则进行重组。鉴此，我们应当对上述属于“不伦不类”的执行行为进行“改造”，然后进行重新定位与归类。具体方案如下：
关于C-1，即对当事人在法定期限内不提讼又不履行时，由行政机关申请人民法院强制执行。这类执行，尚未经入法院的诉讼程序，特别是执行的内容是具体行政行为所确定的义务，因而属于行政强制执行。目前，“以人民法院执行为原则，以行政机关执行为例外”的原则已经受到挑战。[12]只要一改这一传统模式，建立由行政机关实施行政强制执行，由人民法院实施对行政机关实施强制执行行为的司法监督，C-1归入行政强制执行范围就成了顺理成章的事。
关于D，即对当事人在法定期限内不提讼又不履行由行政机关作出的行政裁决，并行政机关不申请执行时，由权利人申请人民法院强制执行。由于这是对由行政机关作出的行政裁决的执行，而不是对由人民法院作出的司法裁判的执行，因而属于行政强制执行。与上同理，它应当改由权利人向行政机关申请强制执行。如果行政机关不予执行，权利人可以“行政机关不履行法定职责”为由，诉至人民法院，启动行政诉讼的监督程序。
关于e-1，即当法律、法规规定，在当事人于法定期限内不提讼又不履行时，既可以由行政机关实施强制执行，又可由人民法院实施强制执行，而行政机关选择申请人民法院强制执行。这类执行的内容与C类相同，是对具体行政行为的执行，而不是对司法裁判的执行，因而同样属于行政强制执行。它只要改由行政机关自己实施强制执行，问题便迎刃而解。
最后关于H-2，即人民法院作出具有最终法律效力的司法判决或裁定后，在法律法规明文授权行政机关实施该司法裁判时，由行政机关实施的强制执行。这类执行，由于执行的内容不是具体行政行为，而是由人民法院作出的司法裁判，因而属于司法强制执行而不是行政强制执行。对司法裁判的执行，理应由人民法院实施强制执行。况且，虽然《行政诉讼法》第65条第2款规定在法律法规有明文授权时，可由行政机关对具有最终法律效力的司法裁判实施强制执行，可实际上由于迄今尚无一例法律或法规作过这样的授权，因而行政机关事实上无此权力，不如取消省事。
到此，我们对现行各种强制执行行为的改造与定性可以归结如下——
属于纯粹的行政强制执行：a、B、C-2、e-2；
属于纯粹的司法强制执行：G、H-1；
经改造后归入行政强制执行：C-1、D、e-1；
经改造后归入司法强制执行：H-2.
如果我们以“行政强制执行应当由行政法来规范，司法强制执行得由行政诉讼法调整”的思路重新划定行政法与行政诉讼法的调整范围，那末结论已经不言自明了。
属于行政强制执行的各项执行行为应当由《行政强制法》或《行政程序法》来规制，它适用于现行的a、B、C-2、e-2及拟予改造的C-1、D、e-1等执行行为；属于司法强制执行的各项执行应当由《行政诉讼法》加以规范，它包括了G、H-1和拟予改造的H-2等有关执行行为。未来《行政强制法》或《行政程序法》的制定和《行政诉讼法》的修改应当注意到这一点。
参考文献：
[1]作者并不赞同广义行政法。因为行政法与行政诉讼法是两个独立的法律部门，如同刑法与刑事诉讼法、民法与民事诉讼法之间的关系一样。这里之所以“暂且”从广义行政法角度考察行政强制执行制度，其目的是为了达到对中国当今与行政有关的强制执行制度作一全方位的、毫不遗漏的“探视”。
[2]1989年4月4日中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，1989年4月4日公布，自1990年10月1日起施行。
[3]1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日中华人民共和国最高人民法院公告法释〔2000〕8号公布，自2000年3月10日起施行。
[4]中国十三年实践《行政诉讼法》，从而推动行政实体立法和行政法理发展的历史已充分证明了这一点。
[5]见《行政诉讼法》第66条。
[6]1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，1999年4月29日中华人民共和国主席令第16号公布，自1999年10月1日起施行。
[7]1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议和2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈中华人民共和国税收征收管理法〉的决定》修正，2001年4月28日中华人民共和国主席令第四十九号公布，自2001年5月1日起施行。
[8]最高人民法院《行政诉讼法解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”
[9]规定行政机关拥有强制执行权的法律与行政法规，可见胡建淼著《行政法学》（法律出版社，2003年2月第2版）第334-335页。
[10]行政终局行为系指依法律规定由行政机关最终裁决而不得进入行政诉讼的行政行为。到目前为止，中国只有3个法律明文规定了4种由行政机关最终裁决的情景，即《中华人民共和国公民出境入境管理法》第15条、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第29条第2款、《中华人民共和国行政复议法》第14条和第30条第2款。
行政执法类的申论篇7
根据法学专业教学大纲的要求，为加强对所学专业课程的掌握与运用，培养解决实际问题的综合素质和能力，毕业论文选择了《论行政执行与行政强制措施的关系》。
本文重点阐述了相对集中行政处罚权的机关在行政执法中应享有的行政强制权力的必要性，以及拥有行政强制措施的理论依据，法律规定，内在要求。我国目前的行政强制执行的基本原则，立法与实践等内容进行了说明。
随着我国关于行政强制执行制度立法的不断规范和完善，行政强制执行制度将会更科学、更合理地解决行政执法与强制措施存在的问题。本文中提出的一些观点和建议还有待于进一步探索和研究。在论文的编制过程中，我通过对资料的搜集、整理、实践。提高了理论与实践相结合的工作能力，树立了正确的工作思想，培养了严肃认真的科学态度和严谨求实的工作学风。
关键词：相对集中行政处罚权强制执行措施我国行政强制执行的基本原则
为了加强城市管理，根据国家的法律法规，结合我国城市管理的实际情况，必须建立一支精简、统一、高效的城管行政执法队伍，为此，全国各地先后开展了相对集中行政处罚权的工作，即：行政处罚权相对集中以后，相关部门不再行使已相对集中的行政处罚权，随着相对集中行政处罚工作的开展，出现了在执法过程中，行政处罚决定不能得到即时，有效的履行的难题，为了保证相对集中行政处罚权的顺利开展，有必要澄清一下行政执法与行政强制措施的关系问题。
一、相对集中行政处罚权的机关应该享有强制执行权力的必要性
相对集中行政处罚工作开展以来，城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中，大都面临一个相同的难题，作出行政处罚决定以后没有强制执行的权力，城市管理难以有效的进行，有的执法单位和执法人员在查处违法行为时，畏首畏尾，不敢大胆工作，理论上的困惑直接影响了行政处罚工作的开展。澄清这个问题，对于解决执法工作的后顾之忧，推进相对集中行政处罚权的顺利实施，具有十分重要的意义。
城市管理具有即时性，违法行为如果得不到及时纠正、处罚，事后可能就难以执行，例如违章建筑若不及时拆除，违章户加班加点把房屋建好，这时行政执法部门再申请人民法院强制拆除，既给拆除工作增加了难度，造成更大损失，也易引发群众对拆违工作的抵触情绪。在对运输建筑垃圾、散装流体物造成污染的违法行为进行处罚时，绝大多数违法者都会拒不接受处罚，执法队员依据法律程序向人民法院申请强制执行，为时已晚，违法者早就逃得无影无踪，面对这些管理对象，城管执法时时处于被动，很难将处罚落实到实处，真正行使行政执法权。没有行政强制执行权的执法权是不完整的，甚至是软弱无力的，虽然行政处罚权相对集中到了城管行政执法部门，执法力度却不但没有加大，相反在一定程度上反而较未集中前有所减弱，行政执法机关，没有行政强制执法权，执法工作步履惟艰。
在我国，行政强制执行权原则上属于人民法院，属于行政机关的仅仅是单行法律授权的例外，即行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法做出的行政处理决定中规定的义务时，如果没有法律授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行，建立这种行政强执行制度的目的，（1）是防止行政专横和权力滥用，保护公民合法权益。（2）行政强制执行的“行政”二字，并不意味着强制执行权属于行政机关，且实行行政手段，行政机关有权作出初步行政决定，但无权自行强制执行，除非法律有特别授权。在没有法律特别授权的情况下，行政执法机关同样也只有行政处罚决定权而无处罚的强制执行权，表面上看，处罚决定权与强制执行权分离，制约了权力的滥用，但这种分离却更多地暴露出其弊端，行政处罚得不到真正的落实，执法力度大大降低，执法程序过于繁冗，降低了执法效率。
二、我国目前行政强制措施的立法与实践。
我国现行行政强制制度是，以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外，从立法内容上看，有对财产的强制措施，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金，罚款的扣缴。也有对人身和行为的强制措施，如对违反治安管理的行政拘留。从执行主体上看，立法将行政强制措施划分为两大类。
（一）行政机关自行强制措施。
行政机关自行强制的内容往往是行政机关在行使职权时若遇当事人违犯行政法规定，拒不履行行政法义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行，如《治安管理处罚条例》规定，“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤”、“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”等等。此类行政强制属于对人身强制的内容。
（二）申请法院强制执行。
从我国行政强制执行立法看，行政强制主体以法院为主，以行政机关为辅。采用的制度“以申请人民法强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制，纵观80年代以来制定的法律法规，绝大多数均将行政处罚的执行交于法院，进入90年代以来，我国很多立法在行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，凡是法律法规未授权行政机关自行强制执行的均需向法院申请强制执行。
从实践来看，但由于行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一的标准和界线，哪些应由行政机关强制执行？哪些应由法院来强制执行？行政机关和法院的行政强制执行权划分不清，有些行政机关因没有行政强制权必须申请法院强制执行，申请执行的案件量大，直接影响了行政效率，而且增加了法院的负担。法院对申请执行的案件通常侧重于形成审查，使很多申请执行的案件流于形式，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且有悖于立法的本意。行政机关强制执行的手段缺乏应有力度和威慑力，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行的行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的，例如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地，限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关往往没有强制执行手段；不享有自行强制执行权的机关执行起来更为艰难，由于没有法律授权，所有行政机关的执行都须申请法院，以至于一些数额较小、又无争议的罚款没收或责令停止违法行为的处罚在法院拖不决，难以得到及时执行，由于目前没有任何规范行政强制措施的程序立法，现实生活中因行政执法机关滥施强制措施引发的争议迅速增多。法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性，特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱，不足于发挥法院监督行政决定的合法性的作用，既影响了行政机关权力的实施也影响了行政效率提高，同时也给相对人人身、财产造成一定损害。从我国行政强制执法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人的合法权益，所以必需通过立法来加以规范。
三、相对集中行政处罚权的机关拥有强制措施的理论依据法律规定及内在要求。
（一）理论依据
主要的观点有：
（1）行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生依法采取的对有关对象的人身、财产和行为加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。（应松年《论行政行强制执行》）。
（2）行政强制措施是行政机关为了预防、制止危害社会的行为而采取限制人身自由、财产权利，使其保持一定状态的手段。（马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》）。
（3）《中华人民共和国行政强制法》（征求意见稿）第二条第二款规定，行政强制措施指行政机关为实施行政管理，依照法律、法规规定对公民、法人或其他组织的人身、财物或者行为实施本法第八条规定的强制方式，实现行政目的的行为，但是公安机关依照刑事诉讼法的规定采取的强制措施除外。
（4）行政强制措施是行政机关为了保证具体行政行为的顺利进行或者具体行政行为的内容而依法采取的临时性处置行为，这种行政行为属于具体行政行为的一种。（谭永卫《浅议工商行政管理机关如何正确适用行政强制措施权》）。
上述专家学者在文章论述行政强制措施的特征时，多认为有以下几个方面：一是采取行政强制措施具有法定性，实施强制措施必需有法律授权，并严格依照法律的规定行事，关于相对集中行政处罚权的机关能否行使强制措施，《行政强制法》征求意见稿第十五条第二款明确规定，依照行政处罚法第十六条设立的人民政府综合行使行政处罚权的机构，依照法律、行政法规的规定，仅可以实施对违法财物扣押的行政强制措施。二是采取行政强制措施的目的于预防、制止或控制危害社会的行为。有时是为了预防危害社会行为的产生，有时是为了制止危害社会行为的继续，带有明显的预防性、制止性。三是行政强制措施的对象包括人身和财物两大类。四是行政强制措施具有依附性，与行政处理决定紧密相连，常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备。行政机关作出行政处理决定，首先要进行调查研究，为此就可能要采取行政强制措施，使被调查的人与财产保持一定的状态，以保证调查工作的顺利进行。《行政强制法》（征求意见稿）第十六条明确规定行政强制措施的实施条件为行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。
根据以上关于行政强制措施基本理论的阐述和立法的规定，不难看出，虽然行政强制措施与行政处罚是两类不同性质的具体行政行为，但二者之间有内在的必然联系。我们一方面不能说实施行政处罚必然采取行政强制措施；另一方面也不能将行政处罚与行政强制措施截然分开，使二对立起来。可以说相对集中行政处罚的机关采取行政强制措施是有理论依据和法律支撑的。行政强制措施意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态，虽然行政机关不享有全部的行政执行权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人只能借助法院强制执行的情形，因为“行政处罚具有效力先定特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉或复议。当事人不履行义务时，行政机关可依职权执行。行政处罚具有强制执行力量是由于公共利益的需要；行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。正是这个意义上，行政机关应当享有一定的行政强制执行权，但由于行政机关自身强制执行行政决定可能引发执行不公，侵害当事人合法权益的现象，应从立法上统一规定行政强制的条件，程序等内容并将一部分行政强制执行权交给法院，这样才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制的现象发生。
转贴于（二）具体的法律规定。
行政处罚权相对集中后，由于涉及相关问题的立法相对滞后，执法依据纷繁复杂，不少人对执法工作中是否执行相关部门制定的涉及行政处罚的规章和其他规范性文件存有疑问。笔者认为，这个问题的答案应该是十分明确的。行政处罚的内容不仅包括处罚的种类和标准，也包括执法程序和执法责任，还涉及大量技术性规范和政策指导性文件等等，这些都直接关系到行政处罚工作的顺利开展，应当作为执法依据。关于程序方面的规定，目前除了《中华人民共和国行政处罚法》外，还有建设部《建设行政处罚程序暂行规定》（建设部第66号令），公安部《交通违章处理程序规定》（公安部第46号令），国家工商行政管理局《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（国家工商行政管理局第58号令）等。这些规章大多规定了在调查取证阶段或实施行政处罚时，行政执法机关可以采取的行政强制措施，特别是公安部第46号令，在第五章专门规定了行政强制的种类，实施程序等。这些规章的具体的规定，充分说明了相对集中行政处罚权的机关实施行政强制措施有明确法定依据的。
（三）立法的内在要求
否认相对集中行政处罚权的机关具有行政强制措施有违立法本意。首先，《中华人民共和国行政处罚法》的立法宗旨之一是维护公共利益和社会秩序。给予当事人一定的处罚并非立法的最终目的。行政执法机关查处违法行为时，多数违法行为仍在继续。对有的违法行为若不当场采取强制措施固定证据，事后将难查处。如果说相对集中行政处罚权的机关只能行使行政处罚权，就等于说面对违法行为无能为力，只能等出现一定的危害后果才能介入，这无疑是对违法行为的纵容，实有悖于立法本意。其次，行政处罚权相对集中后，若该机关只有行政处罚权，那么行政强制措施是否仍由被集中处罚权的机关行使？如果这样理解正确的话，被全部集中行政处罚的部门如市容环卫、园林绿化、市政、规划等部门仍可以保留执法队伍专门行使行政强制措施权，很明显，这不符合确立相对集中行政处罚权制度的目的。
综上所述，笔者认为，行政强制措施与行政处罚二者密不可分，从理论上人为将其割裂开来，不符合行政法的基本原理，容易在执法实践中引发各种矛盾。因此相对集中行政处罚权的行政机关在行使行政处罚时，有权依照相关法律、法规和规章的规定，采取相应的行政强制措施。
四、相对集中行政处罚权的机关具有行政强制的理由。
结合相对集中行政处罚权工作的实践和相关法律规定，笔者认为在行政处罚权相对集中的同时授予城市管理行政执法局行政执法强制执行权，不但能提高执法效率，还能不侵害群众的合法权益，在此试从以下方面论证相对集中处罚权的执法机关拥有行政强制措施及其理由：
第一，行政许可权与行政处罚权的分离已经起到了制约权力滥用的作用。例如营业执照由工商部门颁发，无证经营、占道经营、摊点外溢由行政执法机关进行处罚，又如，颁发建房执照的是土地、建设部门；无证建房的违章行为由行政执法机关进行处罚等等，应该说，这种许可权与处罚权的分离，充分体现了对权力的制约与监督。
第二，行政处罚权与行政强制措施的分离，只能导致整个行政程序过于繁冗，行政处罚难以及时落实，违法行为得不到及时纠正和处罚。例如在市容市貌整治中，对店外经营、占道经营作业的违法行为进行纠正。处罚时，违章户拒绝接受，城管执法队员因没有行政处罚强制措施而只能任其继续违法。待城管执法队员花几天的时间向人民法院申请强制执行时，摊主就把摊点收回，但法院的执法人员一走，其又把摊点摆出来。如此反复，常常让城管执法工作面临窘境。
第三，行政处罚权没有行政强制措施作后盾，执法力度明显削弱。例如，依《城市规划法》规定，违法建设的当事人对处罚拒不执行的，由作出处罚的机关向人民法院申请强制执行。行政执法人员只能向当事人下达一个通知书，然后依靠当事人自觉执行，若当事人拒不接受处罚，才能在规定的期限届满后向法院申请强制执行。现实情况是，违章户不但不会主动拆除，反而加班加点赶在法院强制拆除之前完成违法建设，既增大了拆违难度，又增加了拆违成本。因此，没有行政强制措施（执行权），执法工作很难及时、有效地进行。
第四，行政处罚权与处罚强制执行权合并，并不必然损害人民群众的合法权益。依《行政诉讼法》、《行政复议法》规定，行政诉讼、行政复议程序中，作出行政决定的机关必须在规定期限内提交作出行政决定的事实依据和法律依据，逾期不提交的，其行政行为视为违法，行政机关不得调取在作出行政决定时没有收集的证据，该类证据不得作为确认行政行为合法的依据，这一证据规则要求行政机关在作出行政决定时必须调取、收集所有当时作出行政行为的证据，否则将承担行政被撤销、变更、确认违法的后果。可以说，行政救济程序从举证责任的分配到证据采用的规则，都使行政相对人处于非常有得的地位，为保护群众的合法权益提供了充分保障。同时，公民对行政行为不服，提起行政诉讼、行政复议不需交纳受理费，这意味保护群众合法权益提供了供质保障。
由于强制措施本身有着严格的程序，因而行政处罚权与行政强制处罚权合并以后，并不意味着独裁与专横，而且随着公民法制意识，保护自我权益意识的逐渐增强，社会公众对行政行为透明度的要求提高，对行政执法的监督力度也必然增大，鉴于此，笔者认为，在目前我国市民积极主动参与，配合城市管理和行政执法工作意识还较薄弱的情况下，行政执法权与行政强制措施合二为一，应该更能有效发挥其应有的社会功能。
参考文献资料：
1、应松年《论行政强制执行》中国法学第三期1998年3月
2、马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》国家行政学院学报2000年第二期
3、《中华人民共和国行政强制法》征求意见稿
4、谭永卫《浅论工商行政管理机关如何正确适用行政强制措施权》2003年11月
行政执法类的申论篇8
一、一个理论前提：行政强制执行权的性质
一个国家行政强制执行权分配模式的设计在很大程度上取决于该国对行政强制执行权性质的理解。在我国，关于行政强制执行权的性质一直是一个争议较大的问题。有学者认为，行政权是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，一项完整的行政权既包括决定权，也包括执行权。前者解决的是义务的设定问题，后者解决的是义务履行受阻时的实现问题。行政强制执行权是行政权题中的应有之义，而不属于司法权。[1]也有学者认为，普通法系国家从来都把行政强制执行权看成是司法权的一部分，而大陆法系国家则历来都把行政强制执行权看成是行政权的一部分。[2]与此相似的观点认为行政强制执行是就行政机关或司法机关强制当事人所要履行的义务而言的，也就是说，无论是行政机关还是司法机关，它所执行的前提或基础是行政义务，即行政法律规范或行政机关设定的义务。而使用的手段即强制措施则可能是行政的或司法的。所以，从执行主体或形式上看，有些行政强制执行是一种行政行为，另外一些则为司法行为。[3]我们认为，无论从执行的形式，还是从执行的内容上，都应当把行政强制执行权界定为行政权，理由如下：
首先，衡量一种权力的性质，不是看这种权力是由谁行使的，而是看它是什么属性。行政强制执行权的性质定位不应受行政强制执行主体的影响。换句话说，我们不能简单认为行政强制执行权是由法院来行使的就是司法权，也不能认为是由行政机关来行使的就是行政权。事实上，行政强制执行权的性质与谁来行使是两个不同问题。无论是哪个机关行使行政强制执行权，其性质都不会改变。按照行政强制执行主体来界定执行权的性质是得不出结论的。就中国大陆的情况而言，法律将行政强制执行权既赋予了行政机关，也赋予了人民法院，如果按照执行主体来理解行政强制执行权的性质，在中国大陆行政强制执行权既可能是一种司法权，也可能是一种行政权，这在逻辑上是讲不通的。同样，在美国不但有法院负责的强制执行，也有紧急法制中行政机关负责的强制执行，按照执行主体也难以界定行政强制执行权的性质。我们判断一种权力的性质，不能仅仅以行使该权力的主体，更主要考虑的是该权力解决的问题和运行的程序。其实，行政强制执行权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使行政强制执行权，都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和规律。
其次，行政强制执行的执行内容具体行政行为所确定的权利义务，而不是司法行为确定的权利义务。换句话说，行政强制执行权应当解释为对具体行政行为的强制执行权，而不是对司法行为的执行权。行政强制执行权是基于实现具体行政行为所确定的相对人义务的需要，行使该权力的基础是具体行政行为具有最终的法律效力。这里还需进一步明确的是已经生效的具体行政行为可以是行政诉讼法规定的超过复议或诉讼时效的具体行政行为，也可以由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为。[4]因此，从行政强制执行的内容来看，也应当把行政强制执行权定位于行政权而不是司法权。
再次，根据行政行为的效力理论，行政行为一旦产生就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。可见，从效力上，无论是行政机关的执行行为，还是法院的执行行为，都是一种事实行为或者是二次行为。行政行为的执行是行政行为效力的具体体现，而行政强制执行权自然也归属于行政权的范畴。
复次，按照权力分立学说，行政（administration）本质上是一种执行行为，而司法（justice）是一种解决纠纷的活动。一般意义上的行政是对法律的执行，而行政强制执行是对具体行政决定的执行，把行政强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一脉相承的。行政强制执行权的作用主要是体现在行政机关依法作出的具体行政行为的最终实现上，即通过国家强制力来实现行政机关依法行使职权时所要达到的目的，行政权的行使都是为了达到某种行政管理上的目的，这种目的是通过行政行为来实现的。行政机关的具体行政行为，有时行政相对人能自觉配合或履行，此时，行政强制权就无法表现出来，而有时行政相对人拒绝履行，这时法律就赋予了国家机关的行政强制执行权以实现具体行政行为所确定的相对人义务。因此，从本质上看，行政强制权是行政权的合理的、自然的延伸，是行政权的特殊表现。[5]
最后，对于英美法系国家以及法国来说，虽然法院参与了执行活动，但并不意味着法院在履行执行职能去代替行政机关具体负责执行，法院的参与仅仅体现了司法权对行政权的监督和制约。事实上，无论是普通法系为首的英美国家，还是大陆法系的法国，在行政强制执行中法院只是通过对行政决定的审查而下达能否执行的决定，从而也没有去具体实施执行活动。如果把行政强制执行作为一个动态的过程来分析，法院只是参与了这个过程中的某一阶段的活动，其参与该活动的目的就是为了监督和制约行政权。我们不能因为执行过程中法院的参与而把行政强制执行权界定为行政权。
二、对我国行政强制执行模式的分析：形成原因及其缺陷
行政强制执行模式是指一个国家行政强制执行权的归属，或者说是一个国家行政强制执行权在不同国家权力之间的配置。我国现有的行政强制执行模式是从80年代的民事执行制度发展而来的。按照当时的规定，行政机关对不履行行政决定义务的相对人，申请人民法院强制执行。人民法院接到申请后，申请执行的行政决定如同法院的裁判书、调解书等其他生效的法律文书一样，由法院的执行庭强制执行。1990年10月1日起开始实施的《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”尔后，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第85条规定：“行政机关依法申请人民法院强制执行时，……如果人民法院发现据以执行的法律文书确有错误，经院长批准，不予执行，并将申请材料退回行政机关。”1996年《最高人民法院关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》规定，行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查；需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。1998年，《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》重申了行政审判庭负责审查行政机关申请人民法院强制执行的案件，还明确了审查的标准和作出决定的形式。2000年的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进一步明确了法院审查的标准和程序，形成了我国现有的行政强制执行制度。[6]根据上述规定和其他单行法律、法规的规定，行政法学界将我国行政强制执行权分配模式概括为：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。[7]
我国行政强制执行模式的形成，并非是受英美法系国家影响的结果，也不是某种法律思想促成的，其根本的原因是现实的需要。从新中国建立到改革开放，我国基本上不存在行政强制执行制度。这是由我国当时的体制和行政行为方式决定的。改革开放以前，我国实行高度集权的政治、经济体制。在这种体制下，社会结构是按照行政组织原则设计和建立起来的，国家与社会、行政机关与行政相对人的关系属于隶属性关系。而行政机关则采用指令性计划和行政命令的方式对企业和社会成员进行指挥和控制。在强大的组织体系面前，很少有行政相对人不服从指挥和控制的，即使有个别人抗拒这种指挥和控制，也常常可以转化为刑事手段加以制裁。因此，当时行政行为内容的实现一般不存在阻力，也就没有建立行政强制执行制度的客观必要性。改革开放以后，高度集权的体制被打破，社会结构也发生了深刻的变化，行政相对人摆脱了从属性的地位，成为有自身利益、独立的一方法律主体。与此相适应，行政机关行使行政权力的方式也随之变化，在隶属性关系中使用的指令性计划、对人财物直接支配的管理方式逐渐减少，而行政许可、行政合同等间接管理方式逐渐增加，并成为行政行为的主要形式。在这种背景下，行政相对人拒不履行行政行为确定的义务的情况多有发生，建立相应的行政强制执行制度势在必行。[8]
然而，改革开放之初，行政机关的设置不健全、缺少必要的执行手段，从现实出发，不得不寻求行政以外法院的力量介入强制执行，以确保行政行为的内容得以实现。就当时的情况而言，公检法机关在某种意义上还具有专政机构的性质，因此由法院负责实施更具有权威性。我国现行行政强制执行模式，在形成之初，并不是从保障人权、监督行政机关依法行政的角度出发的。[9]但是，由法院的制度角色所决定，在客观上确实有利于人权的保护和对行政机关依法行政的监督。[10]但是，也必须清醒地看到，我国目前的执行体制中还存在着明显的缺陷，具体体现在以下几个方面：
第一，不利于提高行政效率。以法院为主导的强制执行模式，一方面由于大多数行政机关自身没有强制执行权，其作出的生效的具体行政行为必须申请人民法院强制执行，而申请人民法院强制执行，程序繁琐，时间冗长，难免导致一拖再拖，造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现，从而大大影响行政效率。另一方面，大量的申请执行的行政案件也使法院不堪重负。[11]据有关资料显示，自1989年到1999年底10年间，人民法院接受行政机关申请执行其具体行政行为的案件和一审受案数相比，处于直线上升的趋势。并且，法院受理的非诉执行案件数远远多于行政一审受案数，如1998年全国一审受案数为98，463件，非诉执行案件数为其3.32倍。之后，1999年受理了356，117件非诉执行案件，裁定不予执行的5，906件，占总数的1.66%；自动履行243，211件，占68.30%；强制执行43，609件，占12.25%；执行和解20，221件，占5.68%；移送、终结和其他共43，170件，占12.12%.[12]
第二，大大损害了司法权权威.我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给人民法院，混淆了司法职能与行政职能，使司法与行政的角色错位，既浪费了有限的司法资源，又损害了司法权的本质。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”，换言之，人民法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定，这样“行政机关就成了裁判所，法院到成了行政机关，成了执行行政行为的机关”，这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度，容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”，“法院成了政府机关的执行部门，司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人，实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”，致使民告官的行政诉讼发生了令人担扰的变异。[13]
三、法院在行政强制执行中的定位：规范层面的描述与比较
在以德奥为代表的大陆法系国家，为了维护一个稳定、有效的法秩序，行政行为被广泛赋予公定力、确定力、拘束力和执行力。与这一理论相呼应，行政强制执行自然也被理解为行政行为执行力的体现形式。从德奥等国的行政强制立法来看，行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行政机关代为执行。或者有些国家成立专门的行政强制执行机关，负责行政行为的执行。[14]根据德国《行政执行法》的规定，对货币债权的执行机关有两类：一类是有关部门的最高联邦行政机关征得联邦内政部长的同意后所指定的行政机关；另一类是联邦财税管理部门的执行机关。对行为、容忍或不作为的行政强制执行，根据德国《行政执行法》的规定由作出具体行政行为的机关予以执行。法院不参与具体的执行活动，如果行政相对人对执行性行为不服的，原则上都可以向行政法院提起行政诉讼。但不允许行政相对人对执行性行为所执行的前提，即已经发生确定力的基础性行为再提起行政诉讼。
在日本，行政上的强制执行手段包括执行罚、代执行、直接强制等手段。执行罚指当事人不履行义务时，规定一定的期限，敦促其履行义务，超过规定期限仍然不履行时，通告科处一定金额的罚款，形成一种压力，以确保义务的履行。代执行是指对可有他人代替履行的义务，行政机关或者由行政机关指定的人代替义务人履行义务，并向本人征收所需费用的程序。当通过间接执行手段难以实现行政义务时或者紧急情况下，行政机关可以直接采取强制手段实行政行为的内容。此外，对于公法上的金钱给付义务，可以采取强制征收[15]的方式进行执行。根据传统行政国思想，行政义务上的强制应该由行政机关自身实施，行政机关借助于司法机关的帮助，被认为是有悖于情理的。但是，根据现代法治国理论，应当承认行政义务司法强制的价值。事实上，有的判例认为，关于市厅舍的交付或提出请求，厅舍的权利主体市政府，应该对相对人提起关于公法上的法律关系的诉讼，即当事人诉讼，根据诉讼的确定判决，进行强制执行，或者根据临时处分等民事诉讼法上的强制执行方法来进行，在一定意义上承认了司法强制。[16]
在以美国为代表的普通法系国家，基于权力制衡理论和人权保障的思考，为有效制约行政权，防止行政权的滥用，行政强制执行权从来都被理解为司法权的范畴而非行政权，最终的强制执行决定往往要依赖于法院。[17]因此，司法权优于行政权，法院有权对行政机关的行为进行司法审查，便成为英、美等国家行政法治的重要内容。英、美等国家的行政强制执行制度就是建立在这种“司法优先”、“司法控制”的理念之上，即原则上由司法机关依司法程序强制义务人履行义务，在极少数情况下可由行政机关依行政程序强制执行。在美国，行政决定作出后，通常情况下行政相对人都能自动履行行政决定所确定的义务。在相对人不履行义务时，则发生强制执行问题。在法律有明确规定的情况下，行政机关可以对不履行行政决定的行政相对人实施行政罚促使其履行行政决定。但相对人仍不履行义务时，行政机关则没有直接执行的权力，只能通过提起诉讼的方式请求法院裁判执行行政决定，法院按照司法程序对该申请进行审查裁判确定是否执行行政决定。此外，如果法律没有规定行政机关可以自己采取行政罚等制裁措施迫使相对人履行义务，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定。此外，在极少数特别紧急的情况下，根据公共利益的需要，行政机关也可以不需要法院的确认和支持，直接采取措施执行行政决定，实现行政决定的内容。法院经过审查并下达批准执行的裁定，具体执行措施的裁决由美国司法部下属的一个机关负责实施。
由于历史原因，法国大革命前的专制统治引起人们对行政权的深恶痛绝。因此，在大陆法系国家中，法国的行政强制执行制度独具特色。法国的行政处理作为单方面的行政行为，其具有效力先定特权，在法律上具有执行的力量。当然，也并非所有的行政处理都具有执行的内容，只有那些为相对人规定了作为或不作为义务的行政处理才需要执行。需要执行的行政处理，当相对人不履行行政处理所确定的义务时，就发生强制执行的问题。法国的行政强制执行，在体制上存在行政机关借助法院力量的执行和不借助法院力量的自行执行。行政机关自行执行包括对不履行义务的相对人科处行政罚，还包括行政机关直接以职权的强制执行。无论是行政机关科以行政罚，还是直接强制执行都应当有法律依据。在很多情况下，当事人不履行行政处理所确定的义务时，法律规定行政刑罚作为制裁，依靠当事人对刑罚的恐惧而自动履行义务。[18]
由于历史传统、政治经济体制和文化观念等方面的差异，司法机关在世界各国的行政强制执行制度中所发挥的功能不同。就德国而言，行政机关自身享有完全的行政强制执行权权，在行政强制执行过程中，其不需要向法院提出申请去获得法院的批准，行政机关可以下达强制执行决定并直接采取强制执行措施。法院对行政强制执行的监督由被执行人提起行政诉讼而启动，属于一种事后的监督。日本的行政强制执行制度和德国具有很强的相似性，但从发展趋势来看，司法强制的价值正逐步受到理论界和实务界的关注。基于三权分立、相互制衡的理念，美国的行政强制执行则充分体现了法院的事前监督职能，而且这种监督还依据严格的诉讼程序进行，有效的保障了私人财产权益。法国虽然是大陆法系国家，但其强制执行制度背后的理念却和美国具有很强的一致性，其和美国不同的是法院靠刑罚手段的压力促使行政相对人履行义务。
四、行政强制执行中法院应担负的职能：以中国行政强制立法为中心
中国法学会行政法学研究会2000年会于2000年7月25至29日在青岛举行，会议主题就是“行政强制的理论与实践”。在该会议上，学者们以强制执行权的归属为标准提出了行政强制执行的几种模式，具体分为行政模式、司法和行政复合模式，其中司法与行政复合模式又可分为以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式和以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式。应当指出，与会代表在对强制执行权的归属问题上，采用单一行政模式或司法模式的观点并不多见，多数主张司法与行政复合模式，但在具体选择是以申请人民法院强制执行为主，行政机关自行强制执行为辅的模式还是以行政机关自行强制执行为主，申请人民法院强制执行为辅的模式上，则存在较大分歧。[19]
按照全国人大常委会法制工作委员会2005年5月13日印发的《中华人民共和国行政强制法》（征求意见稿）第十四条规定：“行政强制执行的机关有法律规定。法律规定行政机关可以执行的，行政机关应当依法本法规定的程序对已经发生法律效力的行政决定予以强制执行；法律没有规定行政机关可以执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院执行。从这一规定来看，基本上还是沿袭了我国现行的制度，实行以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外的执行方式。从该征求意见稿的相关内容看，和现行制度相比基本上也没有较大的改变。
笔者认为，结合我国的具体情况，我国应当建立下述执行模式：承认行政机关享有行政强制执行权，如果行政机关通过自身的强制执行手段仍无法实现行政行为内容，或该执行行为涉及相对人重大人身权和财产权时，行政机关需向法院提出执行申请，法院对该申请进行审查并作出是否执行的裁定，由行政机关依据法院裁定负责实施行政强制执行。具体来说，该模式主要的设计思路如下：
首先，广泛承认行政机关的行政强制执行权。这种执行权既包括执行罚、公告违法事实等间接行政强制执行权，还包括采取直接强制执行措施的权力。事实上，根据现行有关法律法规的规定，也有不少行政机关享有采取一定的间接行政强制执行措施的权力，立法上应当进一步扩充行政机关的强制执行权。笔者认为，基于行政行为执行力的理论，行政机关当然应当享有采取一定行政强制措施的权力，为了提高执行效率，我们还可以进一步拓宽享有此类权力的主体，增加更多的执行手段。
其次，赋予行政机关紧急情况下采取直接强制执行措施的权力。应当指出的是，《行政强制法》应当明确行政机关执行的范围，划清行政机关和法院强制执行的界限。笔者认为，一般而言，只有对于防碍公共安全、公共卫生等有可能危害公共利益的紧急情况，才能由行政机关直接自行执行，且该执行权应当有明确的法律授权。
再次，明确法院强制执行的审查程序，建立执行前的“听证程序”制度。也有学者指出，我国的“民告官”一直处于一个非良性的循环，行政相对人对于行政行为带来的损害很难通过行政诉讼得到救济，因此，可以从执行问题着手，建立“官告民”制度，即法院对于行政机关提请执行的行政行为通过公开、对抗的诉讼程序进行司法审查，从而决定是否予以执行的制度，这一模式更多的是基于英美法系的自然法背景和诉讼原理的要求。我们认为，建立的“官告民”的执行制度固然是一种理想模式，但并不符合中国国情。
最后，规范行政机关强制执行和法院强制执行的责任追究机制，充分保障被执行人的合法权益。明确规定对于行政机关违法的行政强制执行行为可以通过行政复议或者行政诉讼的程序寻求救济，对于法院违法的裁定可以通过国家赔偿的程序予以救济。
注释：
[1]石佑启：《论我国行政强制执行的模式选择及其运作》，载《河北法学》2001年第2期。
[2]应松年：《论行政强制执行》，《中国法学》1998年第3期。
[3]马怀德：《我国行政强制执行制度及立法构想》，载《国家行政学院学报》2000年第2期。
[4]值得指出的是，对人民法院判决、裁定所维持的具体行政行为的强制执行，很多人将其纳入司法强制范畴来研究，但我们赞成经过诉讼，人民法院判决、裁定维持具体行政行为并不是在判决、裁定中重新作出具体行政行为，强制相对人履行的仍然是具体行政行为所确定的义务，而不是判决、裁定新课予相对人的义务。因此，司法判决、裁定只是使具体行政行为具有了最终法律效力，而没有改变相对人义务的性质，强制执行的内容没有发生根本性变化没有充分理由将其从行政强制执行范畴中分离出来。可参见：杨建辉：《试论行政强制执行权》，湘潭大学2003年硕士论文。
[5]胡建淼主编：《行政强制》，法律出版社2002年版，第158-159页
[6]刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。
[7]值得指出的是，虽然根据《行政诉讼法》的规定我国实行行政机关执行为辅，人民法院执行为主的行政强制执行制度，但行政机关自身也可以采取执行罚等间接强制执行措施。就一般情况而言，当行政机关自身的执行措施难以奏效时才申请法院强制执行。由于行政机关自身的执行手段并不是最终的保障，因此，人们认为我国的行政强制执行权主要由法院负责行使。
[8]应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第897页。
[9]也有相反观点认为，由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。可参见：《论行政机关在行政强制执行中的地位和作用》，cnedu.com.cn.
[10]谭晋：《论行政强制执行》载北大法律信息网。
[11]王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。
[12]刘莘、张江红：《行政强制执行体制探析》，载《法商研究》2001年第1期。
[13]王学栋：《我国现行行政强制执行模式及其缺陷》，载《中国机构》2003年第12期。
[14]应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。
[15]根据《国税征收法》的规定，对于不履行纳税义务的人，可以先扣押其财产，进而将扣押的财产拍卖，用换得的金钱充当滞纳债权，以期待纳税者的债务消失。
[16]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第479-493页。
[17]城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局1988年8月第5版，第227-228页。
行政执法类的申论篇9
论文关键词公务员权利救济制度缺陷完善措施
一、我国公务员权利救济制度现状
（一）公务员权利的含义及意义
“公务员的权利，是指法律基于公务员的身份和职责，对于公务员有资格享受某种利益和有权作出或不作出某种行为及要求他人作出或不作出某种行为的许可和保障”。是以让公务员更有效地履行职责为目的的一种法律支持。公务员作为国家行政管理的基本力量，在管理公共事务，行使国家行政权力方面发挥着重要作用。公务员的权利是公务员制度得以顺利运行的前提，是公务员依法履行职责的有力支撑。以法律的形式规定公务员的权利，既有利于明确公务员权利的内容，也使公务员在权利受侵犯时，有获得救济的法律依据，有利于规范行政权的行使，使行政机关不得随意侵犯公务员权益，以保障公务员执行公务的效率和效果。
（二）我国公务员权利救济制度现状
行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，应接受行政处分。行政处分的目的是为了对公务员的工作起到监督和督促的作用，以保证行政系统的正常运行。我国行政处分的种类有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。其中警告、记过、记大过基本上只涉及公务员的名誉问题，而降级、撤职、开除则涉及公务员的级别、职务，甚至是法律身份的重大问题。行政处分的设计初衷良好，但在实践中可能会出现错误的行政处分会公务员权利受到非法侵害的现象。因此要确立公务员的权利救济制度，这是确保公务员切实有效的行使权利的保障，也是监督行政机关的行政处分权合法合理行使的重要举措。
目前我国公务员不服行政处分的救济渠道主要有申请复核、申诉或控告。“公务员的申诉是指国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服，依法请求有关的国家机关重新处理的活动和制度”。《公务员法》第90条规定了公务员进行复核和申诉的权利和程序。另外《国家公务员申诉控告暂行规定》第5条、《行政机关公务员处分条例》（以下简称《处分条例》）第48条、《行政监察法》第37条，也作出了类似规定，明确了公务员对行政处分或对行政处分的复核不服的，享有申诉的权利。
公务员的控告，是指公务员对于国家机关及其领导人侵犯其合法权益的行为，有权向上级机关或者有关的专门机关提出控告，要求其进行处理的活动和制度。《公务员法》第93条、《国家公务员申诉控告暂时规定》第三章都详细规定了公务员享有控告权，并明确了控告权的行使条件和行使程序。
（三）我国公务员权利救济制度的理论依据
行政处分之所以被排除在司法审查的范围之外，主要是考虑了它的内部行政行为身份。内部行政行为是行政主体对其组织进行的内部管理活动，通常不影响其他公民的权利义务，属于行政机关自我管理行为的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。”
内部行政行为不可诉的理由在于：一是“特别权力关系”理论的支持。作为四种特别权力关系之一的勤务关系，即是指公务员与国家行政机关之间的关系。该理论强调行政机关为了行政管理可以自行设定规则来赋予公务员权利与义务，只要不涉及公务员的普通公民地位，司法审查就不能介入。二是行政处分是行政机关对公务员的行为进行综合评价的结果，涉及内部管理的专门性价值判断，法院的干预会降低行政效率，一定程度上影响行政机关的自律程序。因此，人民法院不宜介入。
二、我国公务员权利救济制度的不足
（一）行政救济的不足
我国法律规定公务员不服行政处分的可以进行申诉控告，但并未明确公务员在申诉控告中可以享有哪些相关权利，例如听证、辩论等，导致公务员难以平等的对抗行政机关。另外，《公务员法》和《处分条例》都规定，复核、申诉期间不停止人事处理的执行，这意味着在原决定机关或受理申诉的机关作出复核决定或申诉决定前，原处分决定是必须要执行的。之所以这样规定，是考虑了维护行政的秩序性和权威性，保证行政机关决定能够及时执行。因为公务员提起复核、申诉的限制条件非常低，只要主观认为行政处分有误就可提出申请，如果一启动复核或申诉程序就不执行该处理决定，势必会影响行政机关的正常管理工作，因此，这项制度的存在有其合理性的一面。但与此同时，它也有着很大的负面作用。因为行政机关的处分决定具有一定的主观判断，可能并非全部正确，错误的处分若仍不停止执行，会给受处分的公务员造成名誉上或经济上的损失。虽然我国制定了相应的补救措施，如《处分条例》第51条，似乎对公务员的名誉、经济损失的弥补问题做了妥善解决，但我们需要注意的是，这里规定的是“应当恢复该公务员的级别、工资档次，按照原职务安排相应的职务”而不是恢复原职务，因为公务员的职务实行的是定编定岗，一个职务空缺后不会长期闲置，会有其他人接任，因此，受处分者的处分撤销后，极少有人能恢复到处分前担任的职务，虽然是与原职务相应的，但具体到每个职务日后的发展潜力，个人对职务的喜好程度与工作的热心程度等细节问题时，恐怕彼此便不能相应了，难免有些损失是弥补不了的，这更突显了要尽量减少不当处分给公务员造成损失的必要性。
（二）司法救济的缺失
由于受“内部行政行为不可诉”理论的影响，我国在公务员权利救济方式上采取了单一的行政救济手段，使申诉、控告成为公务员不服行政处分的唯一申辩渠道和救济方式，并不区分这些行政处分是否涉及公务员的身份或重其他大利益，这将引起两方面的负面效果。
第一，司法救济的缺失不利于保护公务员的合法权益。公务员作为国家行政职权和行政职责的行使者和履行者，承担着比普通人更为严格的职业责任，但公务员首先也是一个国家的公民，同样也应享有宪法赋予每一个公民的权利，这其中当然包含通过司法手段维护自身合法权益的权利，这一基本权利不会也不能因为公务员身份的取得而丧失。美国《联邦行政程序法》第702条、台湾《行政程序法》第2条都没有否定可以对行政处分提起司法审查。再者，公务员受到行政处分的，往往会影响其社会名誉、经济利益，甚至是日后的晋升机会，面对如此重大的不良影响，面对复核机关、申诉机关可能就是原处分机关或与其有联系的上级机关的现实，如果单纯依靠行政机关内部纠错的救济途径，不给公务员提供中立客观的司法救济，难免会让公务员对行政机关的复核、申诉决定产生不信任感和抵触情绪。随着法治观念和人权观念的日益兴起与深入，作为内部行政行为不可诉的理论基础的“特别权力关系”，在二战后已被改良，而作为该学说最先支持者的德国、日本也已打破了公务员权利救济在司法上被禁止的局面，将其部分的纳入了司法审查的范围，可见内部行政行为不可诉理论的修改是有可行性的。
第二，司法救济的缺失不利于规范行政处分权的行使。行政处分直接关系到了公务员的切身利益，能否合法合理的作出处分决定，影响重大。因此，公务员权利救济在保护公务员免受非法处分的同时，又承担着监督、规范行政机关行政处分权的行使的职责，因此，现有的救济制度能否很好的完成这一任务，是影响司法救济制度有无必要建立的另一个重要因素。
在此笔者作如下假想，可能有些偏颇，却也有些现实意义。当原处分决定机关作为复核机关时，难免会有先入为主的印象，对公务员作“有罪推定”。在复核过程中也难免会有改变处分决定意味着承认之前作出的处分决定有错误，从而影响机关声誉，还要负担赔偿责任的考虑。而当上级机关受理申诉时，由于行政系统内部存在的领导关系，又严重影响了受理机关的中立性。从这个角度来看，内部审查似乎无法充分实现公正性，尤其是对于不涉及公务员身份的警告、记过这类行政处分的审查时，恐怕难免存在适度放宽审查力度的可能性了，表面看来是维护了行政权的权威，实则严重阻碍了行政处分权的依法行使，造成权力乱用现象，滋生了行政机关躲避司法审查的思想，不利于规范行政处分权的行使。
三、我国台湾地区公务员权利救济制度借鉴
台湾地区将行政责任分成惩戒责任和惩处责任两种，两种责任均因公务员的违法失职行为导致。台湾地区曾长期受“特别权力关系”观念的影响，在二十多年的时间里，公务员受到惩戒、惩处不能寻求司法救济。后在林纪东、翁岳生两位先生的力促之下，开批评、检讨“特别权力关系”理论之风，终使“大法官”作出了一系列的宪法解释，突破了特别权力关系的阻碍。“确定了公法上之财产请求权，例如退休金，考绩奖金等，不再受特别权力关系之桎梏。”免职的行政决定因属对公务员身份之改变，直接涉及‘宪法’所保障人民服公职之权利，也不再属于特别权力关系，均可以提起行政诉讼。现在“特别权力关系”理论对于公务员权益保障的影响已非常有限。根据“公务员惩戒法”的相关规定，应接受惩戒的公务员由公务员惩戒委员会审议，当出现使用法规显有错误、原决议所凭的证据、鉴定、通译或证物经确定判决，证明其为虚伪、伪造或变造等六种情况时，救济方式为再审议，同样由公务员惩戒委员会受理。虽然不得提起行政诉讼，但由于公务员惩戒委员会属于司法组织体系，所以公务员惩戒是受到司法权的监督的。根据“公务人员保障法”，公务员对于处置认为不当，致影响其权益者，可以提起申诉、再审诉。另外，依“大法官会议前揭释字第二四三号解释”对免职处分不服者，可以提起行政诉讼，寻求司法救济。
台湾地区惩戒、惩处并行的双轨制模式，既维护了行政的决定作用，又保障了司法的监督作用，使二者互为补充，相辅相成，但极易造成公务员因同一个行为承担惩戒和惩处两次责任的局面，因此，在借鉴台湾公务员救济制度的时候要秉承批判性继承的态度，笔者不赞同双轨制模式，但台湾地区对司法权重视的态度，以司法救济作为监督不当惩处决定的最后手段，赋予每个人以诉讼方式维护自身权利的做法均是符合行政救济理论的要求的，也是值得我们学习的。更为重要的是，台湾地区在广开司法救济大门的同时，又严格界定了可以进行诉讼的惩处决定的范围，避免了司法权对行政权的过度干预。
此外，根据台湾地区“公务人员保障法”第52条的规定，公务员在行政复审过程中有聘请人和进行言词辩论的权利，这使公务员可以充分表达意见，避免复审结果片面化。这一点对于目前我国复核、申诉、控告中公务员相应权利缺失的现状来说，具有重要的参考价值，是设立公务员相应权利的良好依据。
四、我国公务员权利救济制度的完善措施
针对上部分对我国现有公务员权利救济制度不足之处的分析，以及对台湾公务员权利救济制度的借鉴，提出以下完善措施：
第一，明确不服行政处分的公务员进行复核、申诉、控告时享有的权利。除上述台湾地区的规定外，《美国法典》明确了申诉人的听证，聘请律师或其他代表人的权利。日本法也赋予申诉人事先听证的机会。在这一点上我国则明显处于法律空白状态，容易导致实践中的行政机关暗箱操作的问题，因此，笔者建议赋予公务员在复核、申诉、控告期间，享有听证、辩论、聘请律师一同参与的权利等，即享有类似于在诉讼中的权利，以弥补行政救济在中立性、程序严格性方面的不足，使行政机关的复查过程更加公开化、透明化，复查程序更加规范化、公正化。
第二，适度调整“申诉不停止执行”制度。依前文所述，“申诉不停止执行”制度有利于行政处分的有效执行和维护行政决定的权威，在整体上是符合一般行政法原理的，但也存在着扩大对公务员的损害程度的可能性，可以说是既有合理的一面，也有欠缺的一面。因其合理性，该制度仍然有保留的现实意义，因其欠缺性，又使它有必要接受一定的修改，以达到效率与公平兼顾的效果。
行政执法类的申论篇10
录
一、我国行政强制执行的基本制度......................................1
1、以申请人民法院强制执行为原则.....................................2
2、以行政机关自行强制执行为例外.....................................2
二、行政强制执行....................................................3
1、政强制执行的概念.................................................3
2、行政强制执行的前提...............................................3
3、行政强制执行的目的...............................................3
三、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别......................3
1、行政强制执行与行政处罚的区别.....................................3
2、行政强制执行与民事强制执行的区别.................................4
四、对目前有关行政强制执行定义的辨析................................4
五、行政强制执行的种类..............................................4
六、强制执行的程序..................................................6
1、人民法院的强制执行程序...........................................6
2、行政机关的强制执行程序...........................................6
七、行政强制措施与即时强制..........................................6
1、行政强制措施.....................................................6
2、即时强制.........................................................8
内容摘要：
一、我国行政强制执行的基本制度
我国行政强制执行的基本制度：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。
1、以申请人民法院强制执行为原则
2、以行政机关自行强制执行为例外
二、行政强制执行
1、政强制执行的概念
2、行政强制执行的前提
3、行政强制执行的目的
三、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别
1、行政强制执行与行政处罚的区别
2、行政强制执行与民事强制执行的区别
四、对目前有关行政强制执行定义的辨析
关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论共有六种观点。
五、行政强制执行的种类
可依不同标准对行政强制执行作不同的分类。
第一，依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准，分为间接强制和直接强制。
第二，依行政强制执行的方法可分为15种。
第三，根据行政强制执行内容的性质，可分为8种。
六、强制执行的程序：
1、人民法院的强制执行程序
2、行政机关的强制执行程序
七、行政强制措施与即时强制
（一）行政强制措施
1、行政强制措施的概念及特点；
2、行政强制措施与行政强制执行及即时强制的关系；
3、行政强制措施的种类；
4、行政强制措施的程序。
（二）即时强制
1、即时强制的概念；
2、即时强制的种类；
3、即时强制的程序
一、我国行政强制执行的基本制度
行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。
我国行政强制执行的基本制度是：以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。（注：对此做出明确规定的法律是《行政诉讼法》，该法第66条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。在行政机关强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的强制执行权只有法律特别授予时才具有。）
（一）以申请人民法院强制执行为原则
行政强制执行权原则上属于法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法做出的行政处理决定中规定的义务时，如法律没有授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行，不是向人民法院提起诉讼，这与国外不同。申请不是诉讼，不需要经过诉讼程序。申请比诉讼效率较高，这是适应行政管理要求的。但申请也不是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。
申请人民法院强制执行是否必须有法律法规的规定？否则人民法院将不予受理？
在行政诉讼法实施以前，行政机关如要申请人民法院强制执行，必须有法律法规的规定。规章无权作此规定。制定行政诉讼法时曾考虑到这一因素，如仍坚持必须有法律法规的规定，则大量根据规章做出的具体行政行为，将失去强制执行的后盾而变成一句空话。在目前情况下，这将给行政管理带来难以估计的后果。因此，《行政诉讼法》第66条特别规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”据此，凡属行政机关所作具体行政行为，公民、法人或其他组织既不履行义务又不起诉的，行政机关就可以申请人民法院强制执行，无须以法律、法规规定为限。至于能否执行，还需人民法院审查。这是我国基本法律中第一次做出的关于行政强制执行的一般性规定。在行政诉讼法实施以后，应该已经不存在申请执行必须有法律法规规定的限制。
行政机关向人民法院提出申请强制执行后，人民法院应在多长期限内给予答复？人民法院如不同意强制执行，行政机关是否可以再向上一级法院申诉？上级法院应在多长时期内答复？执行费用应如何计算等问题，由于至今没有统一规定，以至常常发生矛盾，需要做出规定。
（二）以行政机关自行强制执行为例外
例外的根据就是法律，由法律明确规定由哪一级政府或哪一行政机关部门享有哪一种行政强制执行权，不能超越。没有法律特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。
从我国已有法律规定的情况看，法律授权行政机关享有强制执行权的，大致有下列几种情形：
（1）属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，
专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留、强制履行等。属于财产和其他权利的，如滞纳金、强制收兑、强制许可等。（2）属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务、海关、审计等。（3）一项特别的财产权，即拆迁房屋、退回土地等，由于这是涉及公民的“命根子”，需特别慎重。原则上都应申请人民法院强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。《行政处罚法》第51条第2款规定：“根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵交罚款”，可见，强制拍卖或强制划拨，都必须由法律规定。法规规定无效。也就是说，按照《行政处罚法》规定，强制拍卖或强制划拨的设定权属于法律，其他规范，如法规等无权设定。这是一项一般性规定，不仅对不缴纳罚款的适用，其精神也同样适用于其他情况。
必须强调的是，法律明确规定行政机关拥有何种强制执行权，从积极方面说，意味着法律的授权；从消极方面说，也意味着行政机关不享有其他种类的行政强制执行权。
二、行政强制执行
1、行政强制执行的概念是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。
2、行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提，在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况，一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不得建筑住宅的土地上建立住宅；另一种是，不履行规定必须履行的义务，如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。
3、行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此，强制执行应以行政义务为限，不能超过当事人所承担的行政义务范围。
4、义务人拒不履行行政法上的义务，是行政强制执行的前提，但该义务产生的依据，即行政强制执行的基础是什么？历史上曾经长期存在争论。大陆法系国家早期曾主张包括行政处理决定和行政法律规定两类，近期行政强制执行的趋势，倾向于仅以行政处理决定为根据，不再以法律规定为直接依据。
三、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别
（一）行政强制执行与行政处罚的区别
行政强制执行与行政处罚的共同点在于，都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况，一种是，此法定义务非履行不可，由此引起行政强制执行，如纳税，当事人不履行纳税义务的，必须强迫当事人履行；另一种情况是，此义务已不可能再履行，故只能给予行政处罚，使其记取教训，以后必须履行义务。如违反交通规则，闯红灯，此时只能科以罚款，使其以后遵守交通规则，不可能强制执行。从性质上说，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。当然，行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容，但这种科以新的义务的目的，仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。实践中，也有以处罚代替强制执行的，即以处罚代替当事人必须履行义务的情况，如有些地方对农民侵占集体土地建房，行政机关不是申请人民法院强制拆除，而是以收取罚款结案，这实际上将起到怂恿违法的作用，是不可取的。
此外，行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照，责令停产停业以及行政拘留等手段；行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务，因而在行政处罚难于执行时，尚需以行政强制执行为后盾。
（二）行政强制执行与民事强制执行的区别：
（1）从执行主体看，我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院；但在法律规定的情况下，也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。
（2）从执行依据看，行政强制执行的依据是行政处理决定，
即使在由司法机关强制执行的情况下，其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。
（3）从执行对象看，行政强制执行的对象比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。
（4）从执行结果看，行政强制执行不存在执行和解，只能强迫义务人履行义务；民事强制执行则可以执行和解。（注：应松年主编：《行政行为法》，人民出版社出版，第525—526页。）
四、对目前有关行政强制执行定义的辨析
关于行政强制执行的定义，具有代表性的理论观点有：
（1）“在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采取法定的强制手段强制当事人履行其义务，这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。又叫做行政执行。”（注：王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1版，第125页。）
（2）“强制执行行为指由于被管理者抵制行政机关的合法行为，不履行行政机关提出的合法要求，行政机关采取强制措施消除被管理者的抵制，迫使其履行的行政行为。”（注：姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年8月版，第298—299页。）
（3）“行政强制，也叫行政强制执行，是国家对拒绝履行行政法规定的义务的当事人，或其有关实物标的依法实施强制措施，以促使某项义务的履行；或者为了公共利益而对特定的人或物实施强制手段，以限制某项权利的行使。”（注：张焕光等：《行政法基本知识》，山西人民出版社1986年3月版，第155页。）
（4）“行政强制执行是行政机关在国家行政管理中对不履行法定义务的当事人用强制措施强制当事人履行义务的行政行为。”（注：应松年、朱维究：《行政法总论》，工人出版社1985年12月版，第298页。）
（5）“行政强制执行，是国家行政机关对违反行政法律文件规定的义务的当事人采取的行政法上的强制措施，由国家行政机关负责执行。行政强制执行，是一种具体的、针对特定的人而采取的行政措施，又叫做行政执行。”（注：《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1988年7月版，第171页。）
（6）“行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行为。”（注：罗豪才主编：《中国行政法讲义》，人民法院出版社1991年出版，第139页。）
五、强制执行的种类
可依不同标准对行政强制执行作不同的分类。
第一，依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准，分为间接强制和直接强制。
1、间接强制
通过间接办法强制法定义务人履行义务。又可分为代执行和执行罚。
（1）代执行，又称代履行。义务人不履行法定义务，而该义务又可由他人代为时，有执行权的机关可请人代替法定义务人履行义务，再由法定义务人负担费用，称为代执行。例如，拆除违章建筑，人民法院可请人代为拆除，再由不履行拆除义务的法定义务人负担费用。
代执行是一种比较缓和的执行方式，因而有很大的实用价值，但仅限于可以代执行的作为义务，因而在范围上又受到一定限制。
代执行的程序一般为告诫、代执行和收取费用三个阶段。
（2）执行罚。义务人不履行法定义务，而该义务又不能由他人代为履行，有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务，促使其履行义务，称为执行罚。例如，对到期不纳税款者，每天处以税款的千分之二的滞纳金的执行罚，以促其缴纳税款。
执行罚的程序，大致与代执行一样，必须事先告诫，并附有期限，在义务人履行义务后，执行罚应立即停止。
执行罚不是行政处罚。执行罚具有罚的外形与功能，两者都是使违法人承担新的义务；在执行罚不能迫使义务人履行义务时，最终仍需与行政处罚一样，采取直接强制执行手段。但它与行政处罚显然不同：①性质不同。行政处罚和执行罚虽然都是针对不履行法定义务的当事人，但行政处罚本质上属于制裁性法律责任，仅限于设定新的义务；执行罚属于强制性法律责任，是以设定新的义务的办法来促使当事人履行法定义务。②目的不同。行政处罚的目的在于制裁，通过制裁使当事人以后不再违法，着眼点在于过去的违法行为；执行罚的目的在于促使义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态，其着眼点在于将来义务内容的实现。③原则不同。制裁性法律责任一般都以“一事不再罚”为原则，一次违法行为惩罚一次；强制性法律责任最终目的在于义务的履行，因而执行罚可以多次适用，直至义务人履行义务为止。
2、直接强制
在适用间接强制没有达到目的，或无法采用代执行、执行罚等间接强制手段，或因情况紧急，来不及运用间接强制的办法，有执行权的机关也可依法对法定义务人实施直接强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同的状态。
直接强制是迫使法定义务人履行义务或实现与履行义务相同的状态之最有效的方法，也是行政行为中最严厉的手段。它既利于直接、有效地实现行政目的，又易于造成对公民合法权益的损害或冲击，因此，采取直接强制执行必须十分慎重，对实施直接强制的条件作必要的、严格的规定：①行政机关实施直接强制执行的权力必须由法律明确授权。凡是法律没有明确授权的，就必须申请人民法院强制执行。②采取直接强制执行手段，必须是在穷尽其他间接强制执行手段之后。③必须对直接强制执行的条件和程序作严格、明确的规定。我国单行法中规定了许多直接强制执行的措施，但大都没有关于条件和程序的规定，这一状况亟待改进。④直接强制执行中必须严格贯彻适度原则（国外又称比例原则），以实现义务人应承担的义务为限，不能扩大，不能给义务人的人身和财产造成超过其应承担义务的范围。
直接强制执行大致可按其内容分为对人身的强制、对行为的强制和对财物的强制。
第二，依行政强制执行的方法可分为：1、强制传唤。2、强制拘留。3、强制履行。4、遣送出境。5、强制遣回原地。6、强制隔离治疗。7、强制许可。8、强制扣缴。9、强制退还。10、强制拆除。11、变价抵缴。12、强制拍卖。13、滞纳金。14、扣除工资，或扣押财物作抵。15、强制铲除。
第三，根据行政强制执行内容的性质，可分为：1、执行性强制执行；2、制裁性强制执行；3、检查性强制执行；4、预防性强制执行；5、制止性强制执行；6、保护性强制执行；7、教育性强制执行；8、保全性强制执行。（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社出版，第373页。）六、行政强制执行的程序：
由于我国强制执行是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外，故执行主体在多数情况下是人民法院，在有法律特别规定的情况下，执行主体是行政机关，两者在执行程序方面并不完全相同。
（一）人民法院的强制执行程序
人民法院的行政强制执行，实际上有两种执行程序。一种是经过行政诉讼程序的审理与裁判，是对法院裁判文书的执行程序；另一种是只经过行政程序，并由行政机关申请法院强制的执行程序。这两者情况并不完全一样。主要区别在于：对行政机关申请的强制执行，尚需经过法院的审查。经审查同意执行的，其后的程序就大致相似。执行程序大致包括下述问题：①管辖。②申请执行期限。③审查。④协助执行。⑤执行实施。⑥执行阻却。包括执行中止和执行终结。⑦执行补救。执行补救有执行回转与再执行。
（二）行政机关的强制执行程序
法律在规定由行政机关自行强制执行时，一般只规定执行的内容，没有规定执行程序；目前也无统一的有关行政机关的强制执行程序的规定，因此，行政机关的强制执行程序，尚属各主管行政机关“自由裁量”的范围。
从实践看，行政机关的强制执行程序应有一般程序与特殊程序之分。一般程序为各行政机关在实施强制执行时，普遍都适用的必经程序；可由行政强制执行法做出规定；特殊程序则考虑到不同的执行内容有不同的要求，应做出一些例外规定。特殊程序可由授予行政机关强制执行权的各单行法做出单独规定，下文所述，主要是指行政机关强制执行的一般程序。大致需经下列几个步骤：①行政强制执行决定。根据事实与法律，做出行政强制执行决定，是实施行政强制执行的第一步。a.调查。b.做出决定。②告诫。③准备执行。④实施强制执行。
七、行政强制措施与即时强制
（一）行政强制措施
1、行政强制措施的概念及特点
行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。行政强制措施的特点是：
（1）采取行政强制措施的目的在于预防、制止或控制危害社会的行为产生。一般说，采取行政强制措施的原因，有时是为了预防危害社会行为产生，有时是为了制止危害社会行为的继续，或者两者兼而有之。因此，行政强制措施带有明显的预防性、制止性。
（2）行政强制措施的内容大致包括人身和财物两大类。
（3）行政强制措施与行政处理决定紧密相连，常常是行政机关做出行政处理决定的前奏和准备；行政机关做出行政处理决定，首先要进行调查研究，为此就需要采取行政强制措施，使被调查的人与财产保持于一定状态，调查才得以顺利进行。行政强制措施与行政强制执行也紧密相连，常常是执行机关做出行政强制执行的准备和前奏。执行机关在做出财产方面的行政强制执行前，必须防止被执行人逃匿财产，这就需要对被执行的财产采取保全措施，行政强制措施不仅具有预防性和制止性，而且还具有临时性。
（4）行政机关是否有权采取行政强制措施，必须有法律的授权，并严格依照法律的规定办事。
2、行政强制措施与行政强制执行及即时强制的关系：
（1）行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制，带有强制性，这是它们的共同点，不同之处在于：
①前提不同。行政强制执行的前提是法定义务人不履行义务，但行政强制措施并不一定以当事人具有某些法定义务为前提，而是以可能产生危害社会的行为为前提。
②目的不同。行政强制执行的目的在于迫使义务人履行义务或达到与履行义务相同的状态；行政强制措施的目的在于预防、制止危害社会行为或事件的发生或蔓延，使人和物保持一定状态。
③起因不同。引起行政强制执行的原因只能是义务人的行为，作为或不作为的行为；引起行政强制措施的原因，既可能是行为，也可能是某种状态或事件。
④行政机关的行政强制措施权必须有单行法律的特别授权。例外情况是：根据《行政处罚法》第37条的规定，行政机关在调查收集证据时，可以采取抽样取证的办法；在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时做出处理决定。这就是说，通过《行政处罚法》的授权，一般有行政处罚权的行政机关都取得了抽样取证和登记保存两项行政强制措施的权力。
（2）行政强制措施与即时强制都属于强制执行，带有强制性，不同之处在于：
①行政强制措施虽常带有紧迫性，但采取行政强制措施却必须经过法定程序，很多都有批准程序，并必须做出书面的行政强制措施决定。但即时强制一般都是在情况紧急时，只要符合法律规定的条件，即可采取即时强制手段，如对酒醉者的拘束，救火时拆除毗邻房屋。即时强制大都是在紧急状态下采取的措施，因而没有事先程序，无须也不可能做出即时强制决定。
②行政强制措施针对的常常是有违法的嫌疑，即时强制则主要由于情况紧急，可能会出现危害本人或他人的情况，如由于地震、水灾、疫情等灾害的发生，有关部门可以采取即时强制手段，救灾防病，减少损失。
③行政强制措施常与行政强制执行紧密联系，在需要采取行政强制执行情况时，常先采取行政强制措施。但即时强制因无再执行可言，故与行政强制执行没有联系。
3、行政强制措施的种类，依措施的标的，可分为：
（1）对人身的强制措施，如扣留。
（2）对财物的强制措施。如“登记保存”，“扣押”，“冻结”，或称“暂停支付”，
4、行政强制措施的程序
行政强制措施的程序，大致与做出行政处理决定的程序相似，一般程序也为立案、调查、决定，但做出行政强制措施决定常常情况比较紧急。为了预防或制止危害社会行为的产生，可能在调查前或调查中，就需做出行政强制措施决定。也可能在调查后，为防止逃匿财产，先做出强制措施决定，再做出行政处理决定。在做出行政强制措施决定时常常内部需要经过首长的批准程序。
（二）即时强制
1、即时强制的概念
即时强制，是指国家行政机关在遇有重大灾害或事故，以及其他严重影响国家、社会、集体或者公民利益的紧急情况下，依照法定职权直接采取的强制措施。
第一，采取即时强制的目的在于预防、制止或控制危害社会情况的发生，这一点与行政强制措施接近。
第二，即时强制一般都是在紧急情况下采取，因此，即时强制大多没有即时强制的决定，而是直接见诸于行动。
第三，即时强制的内容包括人身、财产和行为三大类。
第四，即时强制必须有法律的授权。
2、即时强制的种类
依即时强制的标的，可将其分为三种：
（1）对人身的即时强制，如对酒醉者的约束；对传染病患者的隔离。
（2）对财物的即时强制，如对非法枪支、刀具的扣留；运输途中对易燃、易爆品的强行保留等。
（3）对行为的即时强制，
3、即时强制的程序
即时强制多数是在情况紧急的状态下采取的，因而很难遵循一般的程序，但为了尽量保证即时强制的合法性，保护公共利益和公民权益，在可能情况下，应实行事先报批。有些法律对报批程序作了明确规定，如《水污染防治法》第17条规定：“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报请同级人民政府批准，采取强制性应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。”
由于情况紧急来不及事先报批时，也可在即时强制后补办手续；或在紧急情况消除后恢复原状；由于即时强制使公民合法权益受到损害的，应予补偿。
参考文献：
1、王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年6月第1版，第125页。
2、姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年8月版，第298—299页。
3、应松年、朱维究：《行政法总论》，工人出版社1985年12月版，第298页。
4、应松年主编：《行政行为法》，人民出版社出版，第525—526页。
5、张焕光等：《行政法基本知识》，山西人民出版社1986年3月版，第155页。
6、张尚：《行政法教程》，中央广播电视大学出版社1988年7月版，第171页。