行政执法常用法律法规篇1
一、针对行政执法影响面大的特点，地方人大必须加强行政法规实施的监督。在我国现有法律体系中，行政法律、法规比重最大，政府负责实施的法律、法规最多，约有80%以上的法律、法规是由国家行政机关来贯彻执行的。由于政府及其职能部门机构多，管理范围广，其执法工作对社会各个方面的影响最大，很大程度上直接影响到依法治国方略实施的进程。因而，县市一级人大及其常委会加强监督工作，要以政府执法工作重点，监督政府全面、有效地贯彻实施行政法律、法规，这是宪法和法律对人大依法行使职权的基本要求。
从目前情况看，行政法律、法规贯彻执行中存在的突出问题是执法不公、执不不严，甚至是以言代法、以权代法。特别是有交叉执法职能的政府工作部门有利争着执法、无利推诿执法，甚至“以法律为幌子，以案件为资源，以执法为手段”，靠法律法规创收，大搞“执法产业”。这样法律法规不是用于保护人民群众的要本利益，维护正常的生产生活秩序，而是成为某些执法部门行使特权、执法执收、牟取私利的“尚方宝剑”，完全违背了立法的宗旨。这种状况，迫切要求地方各级人大及其常委会加强行政执法监督，保障法律法规在本行政区域内的贯彻实施。一是要加快建立和健全行政执法责任制。这是促进依法行政的重要保障。要强化监督约束机制，完善行政执法监督措施，实现监督工作的规范化、制度化、程序化，以此规范行政执法部门的执法行为。人大常委会要定期或不定期对行政执法部门执法责任制的实施情况执法责任制情况的汇报，也可以对群众反映较大的行政执法部门的案件进行个案监督。二是要认真运用执法检查等刚性监督手段进行监督。这是行使监督权的有效手段。在具体监督中，组织开展行政法律、法规执法专项检查，要从实际出发，科学确定所检查的法律法规、主要内容、重点及涉及部门等，制订周密的实施方案。在执法检查前，要组织常委会组成人员及有关人大代表集中学习相关法律法规，掌握执法检查的内容和要求；要执法检查中，要深入基层、深入群众，避免形式主义，掌握实情，找准问题，做到有的放矢；在执法检查后，要认真总结，客观公正地作出评价、分析存在的问题和原因，提出准确可行的改进建议，对检查中发现的问题，要督促执法部门限期整改，力求取得实效。对发现的重大违法问题，要按照法律程序依法处理。三是对行政执法主体开展公开评议。这是加强对行政执法人员监督的有效形式。组成人大代表行政执法评议调查小组，形成专题调查报告后，在人大常委会会议上进行述“执”评议，并在会议和新闻舆论上公开评议结果。在评议中要注重把握好三点：①参评人员要全面兴入了解实际情况，做到肯定成绩恰如其分，指出问题有根有据。②要善于提出改进工作的建议，做到既“诊病情”，又“开处方”。③要抓好对整改的跟踪监督，做到评议工作有头有尾，善始善终。
二、针对行政权力伸缩性大的特点，地方人大必须加强行政权力行使的监督。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力，具有广泛性、强制性和扩张性的特点，是一种覆盖面最广的国家权力。一方面政府实行首长负责制和垂直领导，管理范围广、权力大，具有较大的裁量权。另一方面由于受封建残余、人治因素的影响比较深，加之缺少行之有效的监督，使掌握重权的国家机关工作人员容易忽视应当遵循的法律规定，在行使行政权力时凭长官意志办事，存在较大的伸缩性和随意性，行政权力既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力。因此，制约和监督权力的核心是制约和监督行政权。建立和健全行政权制约和监督机制，是县市人大及其常委会推进依法治市面临的一项重大而紧迫的任务。
行政执法常用法律法规篇2
关键词：档案；行政执法；常态化；对策
《中华人民共和国档案法》的颁布实施，结束了我国档案行政执法检查单纯依靠行政规章及政策文件进行工作的局面，开始了依法治档的新时期。但是，目前的档案行政执法还存在不少亟待解决的问题，必须改变档案行政执法检查阶段性、集中式、突击式为主的执法状况，将档案行政执法检查工作纳入经常化、常态化。
一、档案行政执法检查的内容
所谓档案行政执法检查是指县级以上人民政府档案行政管理部门，依据《中华人民共和国档案法》和其他档案法律、法规、规章，对相对人采取的具体直接影响其权利义务，或者对相对人的档案权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行政行为。
二、档案行政执法检查存在的问题
《档案法》颁布、实施二十多年来，得到了较好地贯彻、执行，社会档案意识普遍提高，档案工作进入了黄金发展时期。但是，也有一些不容忽视的问题，必须引起我们的重视，否则势必影响和制约档案工作的持续健康发展。
1.社会组织和个人档案意识和档案法制观念仍然比较淡薄
目前，各级党政机关、企事业单位虽然都不同程度地加大了对档案工作的投入，但是相对于招商引资、经济建设等重点工作来说，对档案工作的重视往往只是停留在口头上，实际情况是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。对档案工作不重视、敷衍了事、管理混乱甚至违反档案法规的现象在各地区都不同程度地存在。其次是广大人民群众对档案法律法规的了解还不够，依法治档的观念还没有真正形成。主要原因：一是对档案工作和档案法律法规宣传力度不够，老百姓对档案工作知之甚少。二是社会文化水平不高，法律意识淡薄，出现轻视档案，甚至损毁档案的现象。三是由于档案发挥作用具有间接性特点，容易被人忽视和遗忘。四是多数地区档案部门设备简陋，手段陈旧，服务水平一般，使档案难以发挥作用，档案事业在社会上不易造成较大影响。另外，档案部门自身社会意识的薄弱也严重阻碍了档案法规贯彻实施的深入。
2.档案行政执法检查缺乏力度和深度
档案行政执法检查工作的目的是为了找出缺点、不足，以利于今后更好地开展工作。档案行政执法检查形式轰轰烈烈，但实际力度和深度却明显不足，在开展行政执法大检查工作中，档案行政执法检查小组只能通过听领导汇报、到档案室走马观花看一看，对于档案工作中存在的实际问题，也只能是“雾里看花”，很少发现问题，档案行政执法检查的力度无形当中也就被削弱了。
3.档案行政执法人员执法能力偏低
大多数档案执法人员是多年从事业务指导工作，但对法律知识却了解不多。部分档案行政执法人员存在着不敢执法、不会执法、不懂执法程序、不会填写执法文书等问题。
4.档案依法行政水平不高，行政处罚不作为现象比较普遍
档案行政执法走过场、一般违法不下达整改通知书、严重违法不进行行政处罚或照顾人情关系等现象还普遍存在。
5.档案执法机构有名无实
有些单位虽然设有档案执法机构，配备了档案执法人员，但并不从事档案执法工作，不深入基层搞调查研究，搜集档案违法线索，而是将其作为档案业务工作的预备队，哪里忙，去哪里挡，从事的都是与档案执法无关的其他业务工作。
三、档案行政执法检查常态化的对策
1.实行行政执法责任制，促进常态执法制度化
行政执法责任制是为了保障和监督行政执法单位严格履行法定职责，全面推行依法行政的重要措施，是督促行政执法单位依法行政的一种层级监督工作制度。将档案常态执法纳入行政执法责任制，可以保障常态执法制度化，促进档案行政执法走向规范化。档案行政执法责任制是档案行政管理部门根据依法行政的要求，以明确执法责任制为前提，以档案执法行为合理、适当、规范、高效为基本要求，以评议考核和责任追究为监督保障的行政执法工作责任制度。推行档案行政执法责任制是依法行政的必要保障，是规范档案行政执法工作的重要举措，是提高档案部门依法行政水平的迫切要求。
2.加强队伍建设，保证常态执法优质化
档案行政管理部门是贯彻实施《档案法》的主体，打铁先要自身硬。要把那些政治素质好，通晓《档案法》，熟悉档案业务、刚正无私的优秀人才充实到档案执法队伍。关心他们的生活和学习，解决他们工作中遇到的难题；通过组织学习培训、岗位练兵、实践培养等多种途径强化执法队伍建设，不仅要认真学习档案法律、法规、规章，而且还要努力学习国家的基本法律及和档案工作有密切联系的相关法律、法规，使他们真正成为集调查、取证等法律程序的办案高手，真正成为使用法律手段维护档案安全和档案工作健康发展的忠诚卫士。
3.健全监督机制，加强档案执法常态化
监督检查是行政执法工作最主要，也是最行之有效的方法之一。档案行政执法监督可由社会监督和行政监督组成，以档案行政主管部门监督为主，以国家权力机关、司法机关、上级政府和其他行政机关监督为辅，对档案行政执法行为的全过程及基层单位贯彻档案法律法规的情况进行监察。档案行政执法人员也应主动接受监督，在执法过程中将执法行为置于法律监督之下，使档案行政执法正规化、规范化。
4.加大宣传力度，营造良好社会氛围
利用和创造一切宣传机会，运用各种宣传工具，有计划、有步骤地开展学习宣传活动，力争使与档案工作有关的公民、档案的利用者都能了解档案法规。档案部门通过多种形式，宣传《档案法》、《档案法实施办法》以及其他相关的法律法规，让更多的人了解档案法规，特别是档案的作用，突出强调公民在档案事务中的权利、义务，为依法治档打下广泛的社会基础。营造档案行政执法良好的社会氛围，提升档案部门的形象和社会地位。
5.落实档案执法工作的物质保障体系，确保档案执法工作顺利开展
各级政府及有关部门要在人力、物力、财力等方面给予积极支持，解决必要的办案经费，配备必需的办公设备和交通、通讯工具，使档案执法工作能做到信息灵、行动快、效率高。
6.加大执法力度，严格执法程序
加大执法力度就是加强档案违法行为的发现和查处，通过执法检查，调查研究发现问题。原始证据往往是在执法检查中发现的，一旦发现问题，就要及时取证。提取有力的证据，是严肃处理档案违法案件的前提，否则，加大执法力度就是一句空话。严格执法程序，就是在档案行政执法中，严格按照程序办事，每一个环节都不可或缺，尤其要保证相对人的权利；要严格执行错案追究制度，这样既保证了相对人的利益，也维护了法律的尊严，提高了档案执法人员的素质。
参考文献：
［1］朴莲花，高风英，车铁范.浅谈档案行政执法［J］.兰台内外，2006，（1）.
行政执法常用法律法规篇3
一、应当立案受理的依据
1、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”
2、《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”
二、应当裁定不予受理的依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”
2、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十三条规定：“申请人逾期不又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（一）维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；（二）变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”
3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称解释）第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”
三、法律适用原则
1、宪法至上原则。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）第七十八条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”
2、上位法高于下位法原则。《立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规效力高于地方性法规、规章。”《立法法》第八十条规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”（其他规定略）
3、特别规定优于一般规定原则和新的规定优于旧的规定原则。《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”
四、法律适用探析
依据行政处罚法第五十一条和城市房屋拆迁管理条例第十七条的规定，只要行政管理相对人在具体行政行为确定的期限内未履行义务，不论是否已逾法定期限，行政机关都可以申请人民法院强制执行具体行政行为。而依据行政诉讼法第六十六条、行政复议法第三十三条和解释第八十八条的规定，只有行政管理相对人在法定期限届满不提讼又不履行义务或者不履行最终裁决的行政复议决定的，行政机关才可以申请人民法院强制执行具体行政行为。显而易见，就同一问题，法律、法规和司法解释作出了截然不同的规定，在此情况下，如何正确适用法律成为人民法院应否立案受理的关键。
首先，根据上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律适用原则，行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法的法律效力高于城市房屋拆迁管理条例和司法解释。无庸置疑，人民法院对行政机关诉前申请强制执行具体行政行为应否立案受理，应当选择适用行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法的规定。
其次，行政诉讼法和行政处罚法是全国人民代表大会制定的基本法律，行政复议法是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，同属于法律范畴。由于这三部法律对行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定不一致，应当根据特别规定优于一般规定和新的规定优于旧的规定的法律适用原则确定如何适用法律。
a.行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法，分别施行于1990年10月1日、1996年10月1日、1999年10月1日。根据新的规定优于旧的规定的法律适用原则，拟应适用行政复议法的规定。行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，依据行政复议法第三十三条的规定，人民法院裁定不予受理。但是，行政复议法第三十三条的规定，是仅就行政管理相对人（行政复议申请人）不履行行政复议决定，行政机关申请执行而言的，其显属特别规定。也就是说，只有在行政管理相对人（行政复议申请人）逾期不又不履行行政复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定时，行政机关才可以申请强制执行具体行政行为。如果行政机关在行政复议决定送达后法定期限届满前申请强制执行具体行政行为④，人民法院则可以依据行政复议法第三十三条的规定裁定不予受理。而对于行政管理相对人未提讼且法定期限尚未届满，或者正在行政复议期间，行政机关申请强制执行具体行政行为⑤，人民法院则不能依据行政复议法第三十三条的规定裁定不予受理；是否立案受理，应当依据行政诉讼法和行政处罚法的相关规定处置。
b.行政诉讼法和行政处罚法同属于基本法律。行政处罚法颁布和施行时间迟于行政诉讼法，根据新的规定优于旧的规定的法律适用原则，应当选择适用行政处罚法。行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，符合行政处罚法第五十一条规定，人民法院应当立案受理。然而，就非诉行政执行案件来说，行政诉讼法第六十六条规定属于特别规定，行政处罚法第五十一条规定属于一般规定。根据特别规定优于一般规定的法律适用原则，则应当选择适用行政诉讼法。行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，不符合行政诉讼法第六十六条规定，人民法院应当裁定不予受理。
c.行政处罚法第五十一条系新的一般规定，行政诉讼法第六十六条系旧的特别规定。由于二者对行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的规定不一致，致使人民法院对行政机关在法定期限届满前申请强制执行具体行政行为，应否立案受理，无所适从。而要解决法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用这一难题，唯一途径是根据《立法法》第八十五条的规定，由全国人民代表大会常务委员会裁决。故笔者建议：最高人民法院就此送请全国人民代表大会常务委员会作出裁决。
注：
①一些行政机关参照解释第九十四条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定准予强制执行。这种擅自扩大先予执行范围的做法，显然是错误的。参见方舜平邓宇平：《非诉行政执行中存在的几个问题》，载《人民法院报》2002年12月7日；姜联润汪放孔祥俊：《0以公平和正义为目标进一步开创行政审判工作新局面-最高人民法院副院长李国光就当前行政审判工作答本报记者问》，载《人民法院报》2003年2月15日。
②司法实践中，法院内部尽管观点不一，但由于种种原因，通常都予以立案受理，并裁定准予强制执行。
③参见赵德关：《关于非诉执行的申请期限》，载《人民法院报》2001年9月23日；于鹏解志勇：《不停止执行原则及其适用》，载《中国法院网》2002年7月12日；张振良：《行政机关申请人民法院强制执行的几个问题》，载《人民司法》2002年第6期；周宏：《也谈非诉行政执行案件中的几个问题》，载《中国法院网》2003年1月28日；刘东亮：《行政诉讼执行问题研究──我国〈行政诉讼法〉执行条款修改与完善》，载《中国诉讼法律网》2003年3月10日。
行政执法常用法律法规篇4
关键词：《行政强制法》；措施；实施；委托执行
我国已经形成了社会主义市场经济法律体系，当下，法治数量型发展应该让位于法治质量型发展。要想把《行政强制法》实施好，必须加强法治环境配套建设。
一、规范登记保存措施的使用
《行政强制法》规定了行政强制措施的概念，限定了行政强制措施的种类，即限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款以及其他行政强制措施。并且明确规定，除突发事件所采取的应急措施或者临时措施、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，其他行政强制措施一律适用《行政强制法》规定，概属这部法律规制范围。
《行政强制法》规定采取行政强制措施的权限、条件、主体、程序等，都比较严格。因此，一边是法律规定的行政强制措施，一边是事实上已经变成的行政强制措施；一边是适用条件和程序的严格，一边是适应条件和程序的宽松。在实践中，行政机关为了规避《行政强制法》的严格限制，完全可能不根据《行政强制法》规定，而是根据《行政处罚法》规定直接采取登记保存措施。这样一来，《行政强制法》的范围限定作用和权力规制作用，就会大打折扣。在《行政强制法》列举的四种强制措施中，没有登记保存措施。事实上适用的强制措施包括登记保存措施，而登记保存措施又未明确在《行政强制法》的规制范围之内。这种有实无名的状况不解决，会使得《行政强制法》在实践中会变得不那么严格。
二、应当具体落实行政强制措施适用条件
《行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件对象和程序。法律已经作为规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。这种应该说是严格、明确的。因此，无论是下位法还是行政规范性文件等，都无权在上述五个方面突破法律限定，扩大法律内容。
但是，从行政执法实践来看，最多的问题主要出在法定条件方面，即在什么条件下行政机关可以采取强制措施。按照《行政强制法》的规定，答案明确而简单：法律规定的条件。这个规定有一个假定的前提，就是法律已经把行政强制措施适用的条件规定明确了，或者至少是基本明确了。但从我国法律规定的事实来看，这个假定前提经常是不存在的。
我国立法的基本做法是，法律一般只是规定原则、主要内容，不会比较详细地规定很多。一般都把这些需要详细的内容交给执行机关或者司法机关自己去补充增加或者细化扩大。这样一来，就会有一个问题，即所谓法定条件，在法律上很少细化，或者是很少“封口”，总是或多或少留给执行机关一个不大不小的“口子”，由执行机关根据情况往里面“填充”。
因此，《行政强制法》规定的看似严格的法定条件，事实上很大程度变成了行政机关的规定条件。个别情形下，行政机关的规定条件，才是关键条件。因为法定条件比较“虚”，而行政机关的规定条件则更“实”。这二者的“虚”“实”结合，严格的规制，就会变得不那么严格。由于行政机关自己规定条件，自己负责执行，其公正性也存疑，适用行政强制措施的社会认可度就会降低。
三、解决送达程序实施问题
行政强制决定如何送达当事人，一直是执法实践中的一个不大不小的问题。在《行政强制法》中，有三处涉及行政强制决定送达生效的规定：一是行政机关实施行政强制措施的程序，要求通知当事人到场，告知当事人理由、依据、权利救济途径，听取当事人陈述和申辩，现场笔录由当事人签名。二是行政机关催告当事人履行义务的程序，要求当事人陈述申辩，行政机关听取当事人的意见。三是行政强制执行决定送达当事人程序的规定，明确了按照《民事诉讼法》的有关规定进行送达。这些规定，都有一个假设前提，就是当事人到场或者当事人被送达了。
但是，在执法实践中，这个假设有时候是不成立的。行政机关无法找到当事人。有的时候，当事人逃逸或者避而不见。例如，行政机关抓住了“黑车”，但无权限制“黑车”司机的人身自由，司机从此再不露面。又例如，行政机关发现一个正在违法施工的现场，民工不知道建筑物主人是谁，工头不告诉行政执法人员建筑物主人是谁，或者是建筑物主人避而不见执法人员，等等。
在这种情形下，有关行政强制的所有决定，实际上根本就无法送达给当事人。既然无法送达，该行政强制决定也就不能生效，法律上规定的这个程序那个程序，事实上也就无法启动。这给行政机关的执法带来很大的不便，产生了很多不确定性。依照法定程序，该履行的环节由于当事人的避而不见就无法实施。没有实施这些程序，会增加执法人员对自己行为合法性的担忧，影响执法及时有效。这是问题之一。
问题之二，按照《民事诉讼法》规定的送达程序，最后只有采取公告送达程序。但是，公告送达要60天以后才会生效。在这60天期满以前，行政机关的行政强制决定还没有生效。没生效的强制措施和强制执行，又怎么对财物、场所进行控制呢？另外，60天的生效期限，对于民事诉讼程序来说也许合适，但对行政强制来说，有的时候可能显得非常不及时、不合适。所以在实践中，行政机关一般不采用公告送达方式，尤其是对一般财物或者案值不大的财物采取强制时。
问题之三，当事人如果不到场，依照《行政强制法》的规定，可以通知见证人到场。见证人的签字也是有效的。但实践中，由于基层政府机构、居民委员会、社区委员会在法律上没有明确规定见证义务，普通老百姓又大多不愿意充当见证人。所以，法律上有关见证人的规定，经常也是不容易落实的。
这些问题，虽然不是绝对的，但却是时常发生的。《行政强制法》本身并没有规定如何处理这些问题，其他相关政策、措施、办法就显得很重要了。如果不能很好地配套解决这些问题，我认为行政强制法的实施过程中，这些老问题还是会在新的强制法实施中暴露出来。对此，我们应当有清醒的认识和必要的准备。
四、如何落实限制“委托执行”问题
《行政强制法》不仅严格限制了实施行政强制措施的机关，规定必须是法律、法规规定的机关才能实施行政强制措施，而且还严格限制了实施行政强制措施的人员，规定必须是行政机关具备资格的行政执法人员负责实施，其他人员不得实施。
对于实施行政强制措施人员的限制，的确很有必要。在实践中暴露出来的不少粗暴执法事件，就是一些协管、保安等其他人员实施的。禁止协管、保安等其他人员实施行政强制措施，甚至禁止协管、保安等其他人员执法，并不是现在才有的规定。多年来，就一直是这个规定，无论是《行政处罚法》还是国务院“依法行政实施纲要”等，都有这样严格的规定。《行政强制法》不过是把一直明确的规定，再次进行了重申罢了。
但在基础执法中，协管、保安等其他人员执法现象却一直屡禁不止。有的乡镇，具备执法资格的人员也就几个人，其他执法人员数量却高达几十上百。有的县城，公安机关将夜间巡查的职能部分委托给了保安公司，由保安公司的保安人员负责县城的夜间巡查任务。
就现状而言，一方面，法律和规定禁止其他人员执法和实施强制；另一方面，实践中其他人员执法现象不但没有减少反而还有扩大增加的趋势。为什么会有这样矛盾的现实呢？无非两个原因：
一是基层执法力量不足。基层执法编制不够，执法任务又很重，因此导致很多执法主要靠其他人员去完成。
二是执法重心没有下移到基层，很多执法编制和执法人员都浮在中层和高层，或者是执法贵族化倾向，有执法资格的人员不执法，没有执法资格的人员满大街执法。这就是我们基层执法的部分现状。
在这个现状下，《行政强制法》有关禁止其他人员实施行政强制措施规定，在法律实施过程中会遇到极大的尴尬。如果完全依法，其他人员就不得实施行政强制，可能会导致人员不足、执法弱化；如果其他人员依然上街执法实施强制，又会违反行政强制法的规定。二者博弈的过程，老百姓会疑惑，执法机关会纠结，法律规定与执法现状之间则会出现“此起彼伏”的现象。
要想解决其他人员执法问题，我认为，必须真正解决执法重心下移问题，解决执法重心下移的体制和制度配套问题。还要提高执法装备的技术化、信息化程度，减少对执法人员数量的过分依靠。否则，就《行政强制法》对执法人员的限制规定，很难真正落到实处，即便暂时落实了，也不具有持续性和稳定性。
五、查封、扣押财物处理实施问题
查封、扣押财物的处理，一直是行政强制中的一个重要问题。《行政强制法》规定的查封、扣押财物处理方法有几个：一是没收处理，二是销毁处理，三是退还处理，四是拍卖变卖处理，五是移送处理。就没收处理和销毁处理而言，实施中问题不大，其他三种处理措施的实施则复杂一些。
就退还处理而言，实施中会有两个问题：一是查封、扣押的财物，如果是委托第三人保管的，依照法律规定，保管费用由行政机关负担，被查封、扣押的物主不负担任何费用。但是，行政机关如果还没有结清与第三人之间的保管费用，第三人是不会放行被查封、扣押财物的。这样一来，当事人就很容易陷入第三人与行政机关之间的相互推诿。二是退还财物在扣押期间贬值，这个损失是否应当计算、应当如何处理？法律没有规定。这也很容易出现因为查封、扣押而延伸出来的争议。
六、强制执行与代履行实施问题
《行政强制法》对行政强制执行的限制非常严格，规定只有法律才能设定行政强制执行，法律没有规定行政机关强制执行的，做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
因此，具有行政强制执行权的行政机关才能依照《行政强制法》的规定实施强制执行。但同时，《行政强制法》也给这个严格的规定开了一个小小的“窗口”，即代履行。行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。这意味着，行政机关采用代履行方法强制执行，无须法律再行设定赋权，行政机关已经获得了一般的代履行强制执行权。
行政执法常用法律法规篇5
档案行政执法面临的新形势
改革开放30年来，我国档案法制工作取得了很大成就，档案行政执法也逐步走上规范有序的轨道。但如果从更广阔的范围来看，档案行政执法仍面临着新的挑战。
（一）档案法规体系日益完善，档案部门有法可依的问题初步解决。自1987年以来，全国人大常委会两度审议通过档案法案，国务院两度审议批准档案法实施办法，国家档案局单独或联合有关部门共同制定档案规章100多件。与此同时，地方档案立法也不断加快步伐。根据笔者通过网络搜索，我国大陆31个省、自治区和直辖市中，除自治区外，其余30个省级地方人大都制定了地方档案法规，超过半数有立法权的较大城市也制定了地方档案法规。短短20年，我国档案法制建设日趋成熟，档案部门的执法主体地位得到确立，执法资格得以明确，为推进档案行政执法提供了有力的依据。接下来如何让档案法律法规得到落实、作用得以充分发挥，自然就需要档案行政执法来解决。
（二）档案工作又好又快发展，需要档案行政执法提供高质量的保障。档案立法解决了档案工作各方面基本上有法可依、有章可循的问题，而档案行政执法则要解决档案法律法规的实施问题。各级档案部门在加强档案资源监管、服务党委政府中心工作和民生工作等方面做出了许多有益的尝试和创新，如及时采取措施解决改制企业档案的处置问题、中介机构从事档案业务的备案和审核问题等，这些工作的顺利开展让我们对档案行政执法有着许多的期许。
（三）政府法制部门加强了对行政执法的要求和监督。近几年来，随着依法行政、建设法治政府的全面推进，全国行政执法工作思路和方法也在转变。2004年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》，2005年7月国务院办公厅了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，行政执法责任制的全面落实，政务公开等制度的不断推出，对新时期档案行政执法工作提出了更高的要求。
（四）全社会档案法制意识明显提高。应该说，多年来档案法制建设成绩斐然，“依法治档”的局面基本形成。但与整个社会法制进程相比，档案部门的法制意识还有差距。在履行法定职责方面，我们常常出现避重就轻、厚此薄彼的情况。在现行的档案行政执法模式下，积极行政作为相对少一点，而消极的不作为则似乎多一点，档案工作中被动的情况尤其多一些。
多途径推进档案行政执法
我们常常将档案行政执法与档案执法检查等同起来，如果还继续将执法检查作为档案行政执法的主要甚至唯一方式的话，档案行政执法将难以全面推行。其实，档案行政执法将档案法律法规规定转化为人们的实际行动规范是通过多种途径实现的，包括：制定档案行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理、进行行政监督检查、实施行政强制和行政处罚等，本文重点阐述前三种途径。
（一）制定档案行政规范性文件。制定档案行政规范性文件，将法律规定的原则性条款具体化，然后通过直接实施行政规范性文件而使法律规定得到实际贯彻执行，这是档案行政执法的重要途径。这里的制定档案行政规范性文件是指《立法法》规定之外各级政府和档案行政管理部门制定的办法、决定、意见等规范性文件。档案执法人员要将具有普遍性、抽象性、原则性的档案法律法规适用于特定时间、特定场合的特定人、特定事，必须有一个将法律规范具体化、特定化的过程。在大多数情况下，将法律规范具体化、特定化的过程是通过制定多层级的规范文件来实现的。如全国人大制定《档案法》后，国务院、国家档案局、各省（自治区、直辖市）和有关市及档案部门也出台了相应的规范性文件。当然，为执行档案法律法规，各级政府和档案行政管理部门都制定规范性文件是不可能的。对于下级档案部门来说，如果上级的规范性文件已经很具体，本地、本部门又没有什么特殊的问题要加以特别规定，就没有必要制定新的规范性文件。档案部门目前在制定档案行政规范性文件上，有特色的方面：有些地方针对档案管理出台了《档案登记管理办法》，如福建、江西等地；有的地方专门制定了《非国家所有档案管理办法》，如天津、江苏等地。也有不足的地方：如对《档案法实施办法》规定的档案价值和数量，至今还没有相关的规范性文件进行量化，以致法律规定在实践中很难操作。
（二）进行法律解释。法律解释是档案行政执法的一项比较独立的手段和途径，这既不同于《立法法》规定的“法律解释”，也不同于通过制定档案行政规范性文件对法律法规的具体化和特定化。行政执法机关在行政执法中进行的所谓法律解释，只是适用法律的个案解释，即在将法律条文适用于个案的具体事实时对相应法律条文的含义和适用范围（适用于何人、何事、何时、何地、何种情形及可能的例外）的阐释。事实上，对任何行政机关和行政执法人员，只要实施行政执法行为，就必须进行一定的法律解释，也必然享有一定的法律解释权。因为立法具有普遍性，而执法是个案；立法具有连续性、稳定性，是能够长时间多次和反复适用的，而不是一时、一事、一法，不是一次性适用的。这种解释实际上是在做“说服”工作：一方面说服行政管理相对人，使相对人相信法律规定是适应于其实施的行政执法行为所处理的事实，相应的事实是应受法律规定调整的；另一方面也是在说服执法者自己，使自己确信自己是在依法行政，立法意图在自己的执法行为中得到了实现。当然，执法者对法律的解释是有限制的，超过了限度，就是对法律的修改，有时可能就是违法了。档案执法人员在开展各类行政执法时，需要结合各方面情况综合做出合法、合理的解释。
（三）实施有效的行政处理。档案部门作为事后管理部门，很多工作开展起来比较被动，档案行政执法也不例外。但我们可以按照法律赋予的职责和使命，充分利用档案法律法规给予的权限和空间，善于采取多种手段和方式，切实将法律法规落到实处。如档案部门可以针对不同的档案管理对象和目标，分别采取档案行政执法手段。如实施行政许可、非许可的审批和备案，重点建设项目的档案验收，对有保存价值的非国有档案的征集和征购，对属于进馆范围的档案及时接收进馆等。在实际操作过程中，要科学制定档案行政执法的整体规划和年度计划，明确一定时期档案行政执法的总体目标，确立不同阶段档案行政执法的工作任务。要结合档案工作中的重点、难点和热点开展档案行政执法活动。如果是法律法规上的漏洞，就要在法律法规立、改、废等工作中提出有效建议；如果是管理手段上的缺乏，可以在不违反现行法律法规的基础上进行创新。
当今科技手段在档案事业发展中的作用日益显现，笔者认为，可以以信息技术为手段，促进档案行政执法事项在网上规范、公开、透明、高效运行，实现档案行政执法业务办理电子化、流程标准化、办公网络化、信息公开化的总体目标。传统的执法行为是面对执法对象进行执法检查、处理。但由于执法人员不足、执法工作量大等问题，往往“攻击一点，不及其余”。在这一状况一时难以改变的情况下，适当加大科技投入，改进执法手段，就成为推进行政执法的重要途径。南京市政府系统普遍推行了权力阳光工程，即把行政审批、审核等行政行为通过一系列的程序设计实现网上操作。南京市档案局作为第一批试点单位，已经通过执法主体的确认、执法依据的梳理、执法流程的固化、执法职责的细化和时间节点的控制等程序，将档案行政执法内容实现了网上运行。
行政执法常用法律法规篇6
论文关键词烟草专卖行政管理强制措施
一、行政强制措施的概念及原则
（一）概念
行政强制措施是指法律、法规赋予行政执法机关为了完成防治可能或者正在进行的违法行为或者危害情况，让证据获得完整的保存等行政目的，使用强制性手段对人的自由以及财物进行限制，其行政主体的职权是法律所赋予的。
中国现阶段法律规定，强迫手段可以分为两大类：对人身自由的强制手段以及对财产的强制手段，烟草专卖行政管理既有只能对财物使用强制性手段，而没有权力对人身自由使用强制手段。
（二）原则
使用强制手段，能保证行政执法的顺利进行，实现了相应的行政目的，维护了执法权威。但另一方面，假如随意使用、乱用强制手段，不单单会损害行政相对人的权利，还会损害行业形象以及政府形象，也违背了立法的原意变成了一种违法行为。因此行政强制措施应遵循下列原则：
1.行政强制措施法定原则。执行行政强制措施的行政机关必须合法，行政机关工作人员必须具有执法资格，行政强制的种类及适用条件必须是法定的，必须是出现了法律以及法规规定能使用行政强制手段的情由的时候才能执行，缺少行政依据就不能执行行政强制手段，其流程需要符合法律的规定。
2.执行标的有限的原则。即对行政强制措施适用的对象必须是与违法行为相关的财物，不得任意扩大范围，不得执行与违法行为无关的财物，不得超出被执行人应当履行义务的范围。
3.必须遵守时限上的规定。法律、法规规定了行政强制措施的时限，必须在法定期限内进行，不得逾期，作出行政强制措施后，必须在期限内作出相应处理，逾期必须解除行政强制措施。
4.保护当事人合法权益的原则。强制手段不能损害当事人的权利，在施行强制手段的时候应该通知当事人或其成年家属（法人或其他组织的法宝代表人或者主要负责人到场）。被执行人有陈述、申辩的权利，必要时，也应该组织听证。查封、扣押的涉案财物应交有关单位或按国家规定收购处理，不得贱价作卖。
二、烟草专卖行政管理机关行政强制措施的种类及适用依据
烟草专卖行政管理机关是保证国家烟草专卖制度在辖区内贯彻执行，维护消费者利益及保证国家财政收入的国家职能部门，据不完全统计，目前涉及烟草专卖的法律、法规、规章并不多，这些法律法规中涉及行政强制措施就显得比较明确，行政强制措施的种类主要包括先行登记保存、申请法院强制执行、暂停销售等。
（一）先行登记保存
《行政处罚法》中最主要的一项制度就是事先记录保存证据，是国家工作人员在调查过程中所使用的一种有效的措施，其主要法律依据有：《行政处罚法》第37条：政府在取证的时候，可以使用抽样调查，在证据有可能被消灭或者很难获取的情形下，经过相关责任人批准，能先进行记录存储，而且应该在七个工作日内进行有关处理，在这个时间段内严禁当事人以及相关人员转移或者消灭证据。
《烟草专卖行政处罚流程》第32条：在证据或许会遭到损害以及很难获取的情形下，在经过烟草专卖管理机构领导人核准之后，能依据相关法律对和违反乱纪行为相关的证据事先记录保存。
（二）申请法院强制执行
我国的行政强制执行法，其主体为法院，行政机构只起到辅助的作用。使用的制度“申请人民法院使用强制手段为准则”，我们查看八十年代末之后公布的法律，很多都让法院执行行政处罚，到了九十年代之后，我国的很多法规都规定在行政处罚的同时对处罚的执行并没有进行明确规定，假如法律没有授权行政部门自己强行执行的都需要向人民法院申请使用强制手段。其依据的法律为：
《烟草专卖法》第44条：如果涉案人不服烟草专卖行政机构做出的处罚决定的时候，能在收到通知的当天到十五天内向发出通知书的上一级部门申请复议；当事人也能在受到处罚通知当天起到十五天内直接向人民法院提出诉讼。
复议机构应该在收到复议申请的当天到六十天内进行裁定，涉案人不服时，能在收到复议决定当天起十五天之内向法院提出诉讼；如果复议机构超期还没有做出复议的，当事人能在复议通知当天起到十五天内向法院提出诉讼。
超过规定的期限，当事人不进行复议也不向法院提出诉讼，又没有接受处罚的，发出处罚通知的部门能向法院申请使用强制手段执行。《烟草专卖行政处罚程序》第55条：超过规定的期限后，当事人不进行复议，也不想法院提出诉讼，也接受处罚，做出处罚决定的烟草管理部门能向法院申请使用强制手段。
《烟草专卖行政处罚程序》第56条：当事人超过规定的期限后，不对复议机构维持原判决定向法院提出诉讼的，又不接受行政复议的，通过最开始做出行政处罚决定的相关部门申请法院使用强制手段。
《烟草专卖行政处罚程序规定》第57条规定：当事人超过规定期限不对复议机构改变行政处罚的行政复议决定向法院提起诉讼的，又不接受复议决定的，通过复议机构向法院申请使用强制是手段。
（三）责令暂停销售
使用行政强制手段强迫其停止销售，指的是烟草专卖行政机构为了保障烟草市场健康有序发展，预防或者消灭那些危害社会的行为，而是用的强制性行为。其依据的法律为：《烟草专卖许可证管理办法》第45条：如果出现下面的情形，发证机构能命令拥有许可证的人暂时停止销售，然后进行整顿，一直到吊销其进行烟草销售的资格：……（五）非法生产烟草制品被处以刑事责任的；（六）没有履行烟草管理机构处罚决定的；（七）被工商部门取消营业执照的。
《烟草专卖法》第35条：没有烟草销售许可证依然销售烟草制品的，通国工商部门命令其停止销售烟草制品的行为，没收其非法所得，而且进行罚款。《烟草专卖法实施条例》第62条：违法生产销售烟草，违法了此条例第二十七条以及第四十条的规定，通过烟草专卖管理机构命令其停止销售，没收其非法利润，然后除以非法销售总的20%以上50%之下的罚款，而且销毁违法销售的烟草制品。
三、当前烟草专卖行政管理机关滥用、乱用行政强制措施的表现
因为强制手段指的是强行限制涉案人的权益，所以涉及的法律在使用强制手段上的设置都有非常严格的要求，如要求程序必须合法，必须符合规定的期限，必须是与违法行为有关的财物。但当前烟草专卖行政管理机关在适用行政强制措施时存在许多不当甚至是违法行为。主要表现在：
（一）动不动就采取行政强制措施
许多基层烟草专卖执法人员在日常监管的过程中，由于烟草行政部门本身执法的单一性，在按正常途径无法取得效果的情况下，往往习惯性的搜查或者随便的责令其停业，随意的使用行政强制手段，伤害了行政性对人的合法利益。
（二）不依法、依程序采取行政强制措施
依照《烟草专卖行政处罚程序》：使用强制行政手段应该经过领导批准、制作、送达有关的法律文献。但是某些执法人员通常会随意的、执行强制措施，或者先执行后上报，先执行行政强制手段然后上报给领导人审核。在使用行政强制措施的过程中不依照法定流程，执行法定手续，例如没有点清楚财务，没有对封存物品进行登记，没有填写扣押封存物品通知，没有告诉涉案人的有关权益等，尤其是在规范市场的时候，不依照法律和随意使用、乱用行政强制手段的情形经常发生，只凭借工作人员眼睛就对有问题的烟草制品进行销毁、没收和扣押处理。
（三）避轻就重，采用最严厉的强制措施
通常情况下，执法人员首先选取扣押的方式，利用事先记载保存等别的手段，他们认为掌握了行政涉案人的涉案财务就掌握了涉案人。
（四）随意扩大行政强制措施的范围
法律明文规定使用强制手段需要是“和非法行为相关的财务”。依据立法的原意，“有关”应指的是和违法行为直接相关的财物。但是工作人员一般都把全部的，不管真假，甚至是一点关系都没有的物品，都强行封存起来。例如某个商店销售假烟，查封、扣押的时候却将该店内肉眼完全判定得出的真烟及火机等一并查封、扣押。再如某人开了两个卷烟连锁商铺，因其中一个商铺违法经营卷烟，于是将之外的另一商铺销售的卷烟一起查封。
（五）超过行政强制措施的期限，任意延期采取强制措施
法律、法规、规章对行政强制措施的期限都进行了规定，例如《行政处罚法》第37条第2款：事先记录保存的涉案证据的极限是七天。如果案件非常复杂，能延长期限到十五天。但是查处过程中，工作人员通常忽略了期限。依据有关的处罚要求，对强制手段的期限无限延长，一直到处罚完成。有些即使是完成之后，执行强迫手段的财务也不进行处理。某局对一卷烟零售户违法经营卷烟的行为进行罚款和责令停止经营的处罚后，对查封扣押的卷烟两年多后既不作处理也未解除强制措施。
（六）恶意使用行政强制手段，行政强制措施的案由和立案或处罚时的案由不一致
一般拥有两种情形：一种是在办理案件时，随着案件的进展，查到案件有误差，适合使用行政强制的案由是不准确和不真实的；另外一种情形就是明明知道相对人违法但调查取证无从下手时，为了方便办案，为了方便调查，先不管三七二十一找一个理由把相对人的东西扣起来，如当事人的行为涉嫌a种违法行为，但适用该法律时不能采取行政强制措施，没有办法继续深入调查，而套用B种非法行为烟草专卖管理机构能对涉嫌人使用强制手段，因此不管案件是何种性质都往B违法行为靠，这致死为了办案方面，利用合法的外衣掩盖了其不当行为，也能说是非法行为。
四、规范烟草专卖行政管理机关行政强制措施的对策
烟草专卖管理机构随意、乱用行政强制措施的问题尽管不是一个普遍现象，但他的存在，既损害了行政相对人的合法权益，又扰乱了国家正常的秩序，有损法律的尊严，还影响行业在老百姓心目中的形象，因此，必须下力气规范烟草专卖行政管理机关行政强制措施。
（一）要不断提高烟草专卖行政管理机关人员素质，切实提高依法行政能力
人的因素是最关键的因素，最好的法律、最完美的制度最终靠人去遵守、去落实。因此要规范烟草专卖行政管理机关行政强制措施，重点还在于不断的提升执法人员的业务素养。我们社会的经济发展的速度很快，每一个行政管理人员都应该加强学习，不断提高自己的知识素养，提高自己的业务水平，熟练掌握好有关的法律、法规，不仅要熟悉实体上的权利义务，而且要掌握程序上的规范与否。各级烟草专卖行政管理部门可通过下列办法提高人员素质和依法行政能力：开展经常性的教育培训；实行上岗前资格考试，不具备相应水平和能力的不得上岗执法；定期抽考，落伍跟不上形势的待岗培训，限期提高。
（二）要严格控制行政强制措施，确保强制措施依法依程序
使用强制手段，前提是出现了法律、法规许可的情由，并经主管或分管领导批准方可，同时必须注意掌握下面几个关键点：主体符合法律的规定。使用行政强制手段的主题需要符合法律的规定，法律规定派出机构不得作出行政强制措施的不得以派出机构的名义作出，实施人员的身份必须合法，必须由两名以上具有行政执法资格的执法人员执行；证据要非常充分。因为强制手段拥有可诉性，涉案人不服的，能依照法律提出行政复议或者诉讼，所以在执行的时候需要快速准确的搜集有关的证据，不单单只依靠感情办案；流程要符合法律的规定。使用强制手段需要以相关法律法规作为基础，没有依据的法律部能使用强制手段，需要执行相应的报批手续，实话强制措施时必须出示相关证件，制作好相关法律文书，强制措施必须符合法定的期限。
行政执法常用法律法规篇7
1、在行政执法向刑事司法转换时，适用刑事法律，这种适用在实践中毫无争议，因为这本就属于刑事法律规制的范畴，因此可予以直接适用。
2、当行政法律法规与刑事法律法规在概念上重合时，如《刑法》第二百六十四条与《治安管理处罚法》第四十九条都有关于盗窃的规定，《刑法》中规定的盗窃是指盗窃公私财物，数额较大，或者多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃，而《治安管理处罚法》中也指出了盗窃这一行为，此时概念重合，因此在行政执法中可以参照适用刑法的相关概念。
以上两种对于刑事法律的适用情形是行政执法实践中已经存在的做法，并无不妥，应继续沿用。
3、当行为人由于不满刑事责任年龄不受刑事处罚只接受行政处罚时，这种情形由于行为人为实质犯罪，可以适用刑事法律。
4、当行政法律法规与刑事法律法规所规定的客观行为相同只是程度不同时，可以适用刑事法律，如《治安管理处罚法》第四十六条：“强买强卖商品，强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”与《刑法》第二百二十六条：“以暴力、威胁手段强买强卖商品、强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，客观行为基本相同，只是程度不同，可以适用刑事法律。因为此时相关行为因其性质的严重性而由一般违法行为上升到犯罪行为的高度，如此就由行政处罚领域转入刑事制裁的规制，应受刑事法律的制约。
对于行政执法中适用刑事法律的范围及其根据，上述研究已有了较为详细的论述，但是，在实践中应如何适用，是适用法规还是适用原则理论，仍然存在疑惑，这些疑惑不解开，只能让该理论成为水中月镜中花，无法应用到实处，本文将以该问题为核心进行论述。
一、现已存在的在行政执法中适用刑事法律的方式
根据上文的论述我们可知，当前我国在行政执法中只在两种情形下适用刑事法律，因此，现已存在的使用方式也仅针对这两种情形。对于这两种情形，实践中通常采用的是直接适用的方式，即直接在相关的行政公文上引用相关条款或解释相关概念。显然这种直接适用的方式简洁而又有效，既符合法律规定又能补充行政法规的不足，可继续沿用。当然，实践中目前的做法还有继续完善改进的空间，如可以将所适用的概念的相关理论也加以直接适用，尤其是那些在刑事司法中早已熟知的关于此概念的理论，把行政领域与刑事领域的相关重合概念加以整合规制，在理论予以统一完善，从而为行政执法领域相对模糊空白的概念理论提供指引，这样还能够进一步完善行政法的不足，为行政执法扫清障碍。
二、其他两种情形在适用上的困难
上文提及，除了实践中已有的两种可以适用刑事法律的情形外，尚有两种情况可以适用，但是这两种情形在适用上仍存在困难，主要表现在两个方面。
第一，目前的存在的适用方式只有单一的直接适用方式，但此方式不能完全适用于这两种情形。对于第三种情形，即当行为人由于不满刑事责任年龄不受刑事处罚只接受行政处罚时，虽然行为人在刑法理论上属于实质的犯罪，只是因年龄的限制对其免于刑事处罚，不被追究刑事责任，那么有理由认为可以转而适用行政领域的相关规定对其予以行政处罚，这样才会体现该种行为的社会危害性，维护正当有序的社会秩序。但是由于行政法律法规的不完善乃至缺失，在处罚适用法律时无法完全体现出行为人行为的危害性，而且此时行政执法机关显然无法直接援引刑法的规定进行处罚，这便使行政执法人员陷入了应该适用但无法适用的境地，导致了对相应危害行为的纵容，也无法体现法律对个人权利的保护。对于第四种情形，即当行政法律法规与刑事法律法规所规定的客观行为相同只是程度不同时，虽然对于相同的概念可以直接适用，但本可以适用的相关解释、理论及其刑事原理、政策都无法直接适用，如《治安管理处罚法》与《刑法》都对故意伤害行为进行了规定，对于伤害的概念显然可以直接适用。但是刑法理论中关于故意的相关理论、在正当防卫下造成的伤害、在紧急避险下造成的伤害等情况在行政法中并无明确说明，致使在实践中行政执法无法直接援引刑法的规定及相关理论的界定，造成违法行为处罚的缺失。
第二，行政执法人员适用法律的思路过于单一、机械。受职业限制及专业素养的缺乏等主客观原因影响，提及法律适用，行政执法人员通常想到的只有直接适用这一种方式，如若不能在公文中援引该规定或理论，执法人员通常不会想到触类旁通，对其他相关法律进行查阅比较，寻找合适的法律予以适用。这便造成了在实践中，行政执法人员只懂自己常用或者说“可以用”的有限几种法律，而对周边法律不闻不问、束之高阁。而现实中各法律之间的交融是法律发展的趋势之一，越来越多的案件需要用到各类部门法律，因此，对于一名行政执法人员来说，不断学习法学理论知识，关注实际的立法动态与最新修改情况，了解并且分析各个法律文件、各类法律部门在适用位阶、适用顺序上的关系，尤其掌握行政法律法规与刑事法律法规的具体适用问题是极其重要和必要的，在适用法律上转变思路也势在必行。
三、在行政执法中适用刑事法律的具体方式
在上文中我们已经介绍了实践中最常用的直接适用，除了该种方式以外，本文认为尚有两种方式在实践中可以采用，分别是参考适用和理论化适用。
1、参考适用
所谓参考适用正如其字面意思一样，指并不直接援引，而是在办案中参考相关规定和理论，将所参考的规定和理论作为自由裁量的根据，达到做出更为准确判断的目的。笔者认为，这里所参考的规定的效力应该相当于最高人民法院提出的参考案例的效力。参考适用的优点在于避免了公文中的不可操作性，同时弥补了行政法律法规对于相关问题规定的不足。能够采用参考适用这一方式的刑事法律的范围包括：行为人由于不满刑事责任年龄不受刑事处罚只接受行政处罚这一情形以及欠缺违法性认识和期待可能性等“出罪”理论。对于刑事责任年龄这一情形，主要参考行为人所实施的实质犯罪的恶性程度，行政执法人员可以通过明确该行为在客观上的恶性程度，结合相关行政法律法规更加准确的对行为人进行处罚。对于“出罪”理论，目前我国在行政执法实践中并不考虑违法性认识和期待可能性等问题，虽然有学者提出过行政执法中应当借鉴相关理论，但行政法中的期待可能性和欠缺违法性认识理论并不成熟。因此，为了弥补这种不足，可以考虑参考适用刑法的相关“出罪”理论，在处罚上酌情减轻①。
2、理论化适用
理论化适用是针对一些在刑法上早已共知甚至已经成为刑法原理，在行政法中尚未存在的规定所设计的适用方式，主要是指当行政执法中由于缺乏相关规定而无法直接采用时，放弃直接适用而将其变为一种理论，在公文中言明“根据……理论”，同时结合相关的具体行政法律法规进行处理。能够进行理论化适用的刑事法律法规主要指正当防卫和紧急避险的规定。正当防卫理论在刑事理论中有着悠久的历史，已为刑法理论和实践采用，但在行政法律中却没有相关规定，使得公安行政执法人员对于行为人明明符合正当防卫情形的行为，却只能做出斗殴或故意伤害的处理，间接造成了普通公民对于程度较小的侵害无法“防卫”。根据法律的相关规定手、足骨骨折，面部表浅擦伤面积在2cm2以上、划伤长度在4cm以上，烫伤达真皮层等都属于轻微伤的范围，而轻微伤不属于故意伤害罪的立案范围，也就是说不接受刑事法律管理，因此根据以前通常的做法，甲殴打乙并将其手部打成骨折，乙一旦为阻止甲的殴打而将其打伤，不但不属于正当防卫而且可能会受到行政处罚，如此处理显然难以让人接受。因此将正当防卫纳入行政法中是很有必要的，在该理论未成为规定之前，根据现实需求，将其理论化适用可以缓解这一不足所带来的压力。
四、原因及对策
1、需要完善行政与刑事法律
对于上文所出现的现状，主要原因在于公安行政与刑事法律规范存在一定的冲突和矛盾，对于同一法律概念的界定不统一、不明确。公安行政法律规范有关追究刑事责任的规定缺乏可操作性，没有相应的应用细则，也给广大公安民警的办案带来一定的困难。另外，对于案件的追诉、量刑标准也存在矛盾的情况，导致大量的案件回流，加上公安民警过大的自由裁量权，被害人的权利无处救济，相应的也会加大警民之间的矛盾，造成公安民警在处理案件的窘迫情景。
立法者应当制定统一的案件处理标准，解决行政、司法工作人员对同样案件的处理标准不一致的问题，保障案件处理工作的顺利开展。另外要制定相应的工作细则，增强规定的可操作性。要明确行政执法部门的案件处理规定，明确违法行为达到何种程度需要承担刑事责任，否则将处于何种处罚。对行政、刑事法律规范中统一法律概念的范围，相互冲突或矛盾的条款，通过法律修正案予以修改，保证行政、刑事法律法规的衔接应用②。
在行政执法中适用刑事法律，可以说是对固有理论和理念的创新，它既能适应行政执法的需要，弥补行政法律的不足，又能开阔行政执法人员的思路和视野，加强对于相关法律的学习和理解，更好的完成执法工作。在我国当前的法律背景下，行政执法中适用刑事法律，不仅可以直接适用，还可以进行参考适用和将规定理论化适用，真正实现对于刑事法律的适用。
2.应当加强公安行政执法人员的法律意识
公安机关行政执法民警群众经验丰富，但是法律意识不强，对于法律的专业知识储备不足，造成案件的识别、判断能力较弱。实践中大量存在民刑界定不明的案件，对于这些案件的处理不仅仅需要法律的完善，更需要公安干警严谨的识别判断。杜绝凭经验办案，凭习惯办事，导致适用法律法规不当，侵犯公民的权利。我国法治发展过程中，有罪推定的观念根深蒂固，片面强调打击处理，对于公民尤其是违法、犯罪嫌疑人正当权利的保护不够重视。
另外，在行政执法过程中，证据的收集是行政案件转入刑事诉讼的关键。由于公安派出所等部门从事行政执法的民警关于治安案件的处理，对于证据搜集的重视程度不高，导致证据的毁损、灭失，即使转入刑事诉讼程序，也难以解决。
思想是行动的先导。公安行政工作人员只有树立正确的法律观念，才能使官大公安民警树立对法律的信仰，在案件的处理过程中严格按照法律的规定办案，减少和杜绝违法处理案件的发生。鉴于部分公安民警对于法律专业知识的欠缺，应当在广大民警中开展普法教育，系统学习法律的相关知识，并且积极关注法律相关司法解释、法律修正案的出台，即使更新固有知识。重点培训行政案件与刑事案件的受理、立案、办案知识，强化对于罪与非罪，强制措施、证据的收集等问题的解决，以此提高民警的执法水平③。
3.要加大执法监督力度
对于公安民警的执法监督分为内部公安系统的监督，外部检察、党政机关的监督和民众的监督。公安内部公安系统的监督机构人员少、任务重，对于公安民警存在执法问题监督力不足，而外部监督主体不能实行统一的全面监督。另外，公安机关的立案和办理结果公安开程度远远不够，也导致外部监督旺旺表现为时候监督。
解决公安行政执法中的问题，首先要保证公安内部的监督力起到作用。如公安机关法制部门的执法检查，督查机构的督查制度，行政监察机构的行政检查等。强化内部监督主体的法律地位，切实解决内部监督力不足的问题。在公安行政执法和刑事执法的过程中，推广网上办案系统，将案件处理的各个环节进行网上考核，严格按照法律的规定审核，实现内部监督范围的最大化④。
外部监督方面主要强化检察机关为公安执法的监督，完善联席会议，扩大沟通渠道，及时解决公安在办案过程中的热点、难点问题，及时纠正够罪不移交，降格处理等公安执法不规范的问题。逐步实现公安机关、监察机关自愿共享，扩大外部监督的力度和范围。
【参考文献】
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[2]董金玲.浅析如何完善行政执法及刑事司法相衔接的工作机制[J].法治与社会，2010（12）.
行政执法常用法律法规篇8
一、基层央行行政执法概况
长期以来，人民银行分支机构全面推进依法行政，按照科学行政、民主行政、依法行政的要求，积极推进基层央行法治化建设进程，不断提高依法行政水平，进一步建立健全科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度，进一步明确行政执法权限，完善执法程序，提高执法水平，广泛推行行政执法责任制、评议考核制，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。基层央行根据要求设立了行政处罚委员会、行政复议委员会等常设机构，配备了专业的条法干部负责日常的法律事务，行政执法工作不断向规范化、专业化方向迈进。基层央行严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）和《中国人民银行行政执法责任追究办法》（银办发〔2006〕116号），建立了行政执法责任制度，形成了内外相结合的监督体系，进一步规范了行政执法行为和执法程序，明确行政执法责任，保障行政执法的合法与公正，使依法行政工作稳步推进。根据《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《人民币管理条例》、《行政处罚法》、《现金管理暂行条例》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融违法行为处罚办法》、《会计法》、《统计法》、《统计法实施细则》、《金融统计管理规定》、《外汇管理条例》、《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内外汇账户管理规定》等法律法规，目前基层人民银行行政执法内容主要有如下几个类别：一是存款准备金管理；二是中国人民银行特种贷款管理；三是银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理；四是人民币管理；五是国库行为管理；六是清算管理；七是反洗钱管理；八是财务会计管理；九是调查统计管理；十是外汇管理。从上述行政执法依据及内容来看，近年来，人民银行基层行行政执法工作总体而言有逐步规范的趋势，对于执法行为和行政处罚行为有明确的法律依据，对于检查程序和行政处罚有严格的要求，严格遵守行使行政处罚权的告知、听证、处罚与执行等程序，做到有法可依，法治央行的建设在不断深化，但行政执法工作取得进步的同时，也存在诸多的问题。
二、基层央行行政执法存在的问题
（一）相关法律法规立法滞后，出现“法律真空”或法律冲突
基层人民银行作为行政处罚依据的金融法规、规章未及时修订，这使基层央行在行政执法过程中依据不明，困难重重。如1994年制定的《银行账户管理办法》对开户主体、开户条件、开户程序、账户设置种类、账户管理手段的界定等与现实的经济生活相脱节，无法满足账户管理的需要，一些支付结算中的风险点及新兴业务仍没有系统的法律法规对其加以约束，如对大额支付、电子支付工具及网上支付业务的监控等。1985年颁布的《国家金库条例》及其实施细则，整个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度盲区。由于无法可依或法制不健全，金融机构各行其是，基层央行在执法过程容易引起纠纷，在一定程度上削弱了基层人民银行行政执法的效力与权威。《反洗钱法》规定：对不建立反洗钱内部控制制度，与身份不明的客户进行交易或者为客户开立匿名账户、假名账户的金融机构，金融监督管理机构可以取消其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员的任职资格。但是对高级管理人员任职资格的管理是由银行业监督管理机构承担的，作为反洗钱行政主管部门的人民银行仅有建议权，只能建议有关金融监督管理机构给予纪律处分。这使得基层人民银行处于一种虽行使反洗钱监督管理职能，但行政处罚权却受到限制的尴尬境地。此外，总行出台部门规章或行政执法操作指南，大区分行、省会中支及部分地州中支也相应出台执法检查指南，各操作指南虽然有相同之处，但有时部分法律文书格式有所差别，对程序要求也非完全重合，甚至出现自相矛盾的情况，在上级行进行检查时会适用不同的检查标准，这给基层央行适用何种行政执法指南造成疑惑。
（二）“重实体，轻程序”，未严格遵守行政执法程序
1.对程序的执行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能产生公正的结果，这是程序存在的价值，但目前基层央行执法过程中没有严格按照法律规定的程序操作，随意减少执法环节。笔者进行依法行政监督检查和案卷评查工作检查时发现，行政执法检查工作时经常出现如下问题：未及时调整法律事务工作领导小组人员；因调离人行、执法证遗失等原因未及时收回和注销执执法证；不发送行政处罚意见告知书，直接将行政处罚决定书发给当事人；行政处罚意见告知书中，未告知当事人有陈述、申辩的权利；做出数额较大的行政处罚时，未告知当事人听证的权利等；时间顺序颠倒，如调查取证日期早于立案日期、处罚决定书送达日期早于行政处罚决定的日期等；基层央行所检查单位的工作人员为熟知人员时未及时出示执法证件；新行员无执法证便进行执法检查；个别行政许可公示内容不够完整，未公示与行政许可事项有关的业务办理流程；单位人事变动后未及时调整行政处罚委员会、行政复议员会等内设法律事务部门组成人员。
2.对证据收集重视程度不够。在实际工作中，部分基层人民银行在进行行政执法检查过程中，执法人员未及时按检查程序要求收集账表、票据、证人证言、凭证等原始证据，或是收集证据不全，未形成强有力的支撑，未形成完整的证据链，这就给行政执法行为带来隐患，一旦被处罚人提起行政诉讼，则作为行政处罚主要判断依据的证据由于不全，其效力就会受到质疑，甚至陷入败诉的境地。
3.送达程序及手续不完备，法律文书送达困难。基层央行在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等，不按法定程序送达问题比较突出，容易出现应当直接送达的文书未送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等问题。
（三）执法环境不够理想，易受外部环境干扰
基层央行大多由于受地域因素限制，人际关系较为微妙，行政执法工作易受当地人文环境的影响，执法环境不够理想，很难做到公平、公正、公开的执法。在县支行，执法活动受到这些因素影响特别明显。究其原因，部分源于基层人民银行自身，部分来自于其他单位和个人。在部分经济欠发达的地区，由于金融机构自身经营状况较差，金融机构负责人或主管部门认为对其进行处罚将加重金融机构的负担，个别地方政府从地方保护主义的角度出发，对人民银行行政执法行为施加压力。目前，很多基层央行的执法报告中体现出的多为次要问题，例如在人民币管理、账户管理、反洗钱管理进行执法检查中暴露出较为严重的问题常常不列入书面报告，存在重大法律风险，不利于依法行政工作的开展。
（四）执法人员专业素质有待提高，法律知识运用能力有所欠缺
多数业务部门执法人员为非法律专业人士，较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识掌握不够，法律素养长期得不到提升，行政执法队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。以人行怒江中支为例，县支行未配备有法律专业的条法干部，在行政执法检查工作中会形成法律风险，执法队伍年龄结构、知识结构呈老化趋势。形成熟悉法律知识者具体业务知识不足，业务岗位人员法律知识缺乏的局面，部分执法检查人员没有在依法行政、履行职责、提高检查监督有效性的角度出发，对检查中发现的问题进行深入分析，剖析存在问题的原因，提出切实有效的整改意见，未及时进行宣传、解释、引导，未进行跟踪监测后续的整改工作。这导致行政执法检查中，重视检查实效少，流于形式多，屡查屡犯现象时常发生。
（五）行政执法案卷存有问题，规范化程度不高
按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，要健全行政执法案卷评查制度，建立健全行政处罚案卷评查长效机制，相关执法机构要定期或不定期对执法单位处罚案卷进行抽查，并及时将评查情况进行通报，指出案卷中存在的问题和改进措施，并将案卷评查结果作为年底重要考核依据。为此，多数基层人民银行自2006年开始，每年均会对行政执法形成的案卷资料进行评价，通过监督检查主要存在如下问题：
1.案卷材料填写不规范。一般按照立案、调查取证、告知、听证、决定、送达、执行、结案的顺序，案卷内的文书材料应按照办案的时间先后程序进行归档，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列。但在评查中，笔者发现部分县支行行政执法资料没有目录，或没有编码。另外法律文书中的书写用语不规范，有的部门在法律文书中使用繁体字或口语化的用语表述案件。案卷材料应该严格规范全面填写，但在评查中笔者发现部分执法单位案卷材料填写不规范，有错填、漏填现象，个别执法单位在文书中被处罚对象名称不一致或名称填写错误，处罚决定书送达回证没有送达人签字。
2.未注明处罚所依据法条的具体内容。由于行政相对人自身法律知识所限，对行政执法单位的行政处罚决定和强制措施所依据的法律具体条文并不熟悉，在文书中列明法律具体条文内容，可以起到说理劝服的作用，强化当事人自觉守法的意识，也可以保护相对人的合法权益，但部分基层央行在执法文书中未列明法条具体的内容。
3.执法所依据的法律法规引用错误。法律法规是处罚决定和其他行政执法行为的依据和支撑，但部分基层央行在处罚决定书或其他文书中由于疏忽或理解错误，所引用的法律法规名称或具体条款出现偏差。例如将法律的具体第几项看作第几款，或是直接将法律条款引用错误。
三、对策建议
（一）建立健全相关法律法规，执法操作指南要统一规范
应重新梳理过去制定的有关行政执法的各种法律、法规和部门规章制度，尤其是那些涉及到行政执法的规章、制度，从中找出相互之间的矛盾之处，并及时加以修改和完善，使之形成一个完整、规范的行政规章，弥补行政执法中相关法律法规不一致的问题。各有关法律法规的衔接要一致，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律真空”和法律冲突问题的出现。总行及相关部门要建议或主动对不适应新形势的法律法规、部门规章或执法相关的制度进行修订或者废除，要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》及其实施细则等严重滞后于社会经济发展的法律法规，提请国务院尽快修订《金融违法行为处罚办法》等规范性文件。在处罚依据和适用范围上尽量细化规定，以增强基层执法的可操作性。建议总行出台统一的执法操作指南，各大区分行、省会中支及部分地州中支出台的行政执法指南要与总行的行政执法指南一致，避免出现因各行政执法指南之间产生冲突，从而使基层央行开展行政执法检查时使用何种执法指南造成困惑的情况。
（二）严格遵守相关法律法规，重视行政执法程序规定
基层央行要严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）等法律法规，相关执法部门要加强与法律事务部门的沟通联系，相互配合、各司其职，对于执法相关程序要认真进行检查前的学习与领悟，在必要时，法律事务工作人员要对执法人员进行必要的检查前的执法培训，要求其掌握行政执法的程序以及要完成的相关法律文书，将制度执行到位，保证结果未出、程序先行，高度重视程序公正，避免“重结果，轻程序”的情况出现。
（三）加强行政执法管理，进行有效监督制约
1.构建法律、纪检、内审部门相互配合、各司其责的监督格局。根据行政执法行为的风险点和风险程度，定期或不定期组织开展对行政执法工作检查、案卷评查、监察和审计，将执法中存在的问题及时通报辖内各单位及执法部门，进行风险预警。建立和完善行政执法监督机制。各基层央行要成立由办公室、纪检监察室人员组成的金融行政执法督察组，负责对本行行政行为程序的合规性、行政处罚案件的合法性、法律文书制作和使用的准确性及行政行为人员的公正性和廉洁性进行督察，及时纠正不合规行为。完善执法责任制，实现责、权、利的统一。对执法人员在执行公务过程中，故意或过失地违反法律法规，造成重大执法错误所引起的法律责任要予以追究，从根本上改变有法不依、执法不力的状况。
2.进一步健全和完善行政综合执法制度。行政综合执法综合集中检查的方式能促进金融机构认真执行法律规定，降低执法成本，提高执法效率，缓解执法力量不足，提高执法信息共享度，减轻被查金融机构的负担。严格执行行政处罚、行政许可、行政复议备案制度，对于拟进行的行政处罚、行政执法检查要进行备案审查，保证执法权力的正当行使。
3.严格执行行政执法立项审批制度。对于行政执法项目（包括县支行）要由中心支行以上的法制工作部门进行充分的研究和论证，减少执法项目安排上的随意性，保证执法质量。加强本单位法律事务部门与执法部门之间的联系，将法律审核范围扩大到行政许可决定、现场检查意见书等行政文书，及时揭示执法风险，将问题及时进行预防。
（四）加强行政执法队伍建设，着力提高执法人员法律素质
切实提高基层央行执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍，是解决行政执法中存在问题的最有效方法。
1.提高行政执法人员在办理具体案件过程中的实际操作能力。加强基层央行执法队伍建设，认真开展以法律业务知识和操作技能等为主要内容的“应知、应会、应能”培训，建立一支责任心强、政法合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的金融行政执法队伍。通过加强业务培训，建设高素质的依法行政队伍，使依法行政人员的法律和遵纪守法观念明显增强，业务水平、理论水平和操作技能有较大的提高，为依法行政和强化监管打下坚实的基础。
2.加强法制学习，更新执法理念。基层人民银行要认真组织员工学习修改后的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《中国人民银行执法检查程序规定》以及与基层央行业务相关的法律法规，认真学习《中国人民银行关于贯彻〈全面依法行政实施纲要〉的意见》，使干部职工树立以人为本、执政为民、依法行政的理念，努力营造崇尚法治、遵守法律的氛围，实现基层人民银行的行政执法行为的程序化、法律化。
3.培养专职的法制干部，向专业化方向迈进。由于社会法制化进程的加快，基层央行的法制工作也变得越来越复杂，工作量也越来越大，工作的要求也越来越高。但从目前县支行的现状来看，不仅人员不到位情况较为普遍，法律事务工作大多由非法律专业人员担任。此外，专职的条法干部除从事法制工作外，还要从事办公室其他的事务，无法将全部的精力投入基层央行的法制工作中来。为此，县支行要配备有法律专业背景的条法干部，专门从事行内法律知识的培训、法律事务的咨询和法律业务的办理工作，做好行政行为的合法性、准确性、公平性的监督审查工作，及时发现和纠正行政执法行为中存在的问题，防范和化解行政执法产生的法律风险。
（五）加大案卷监督检查力度，保证档案资料完整规范
1.充分发挥法律事务办公室和行政处罚委员会的职能。法律事务办公室、行政处罚委员会和行政执法科室要实现良性互动，在各自的职责范围内发挥作用，同时法律事务办公室和行政处罚委员会要加强对执法科室和县支行的行政执法的监督与检查，为执法部门提供良好的法律服务；同时要定期或不定期的对相关执法部门及县支行进行依法行政监督检查和案卷评查工作，对于检查中发现的问题要及时提出，并要求责任部门按时整改，保证基层央行的行政执法所形成的案卷完整规范。
行政执法常用法律法规篇9
关键词：依法执政；党的主张；国家意志
中图分类号：D25文献标识码：a文章编号：1004-1605(2006）05-0012-04
基金项目：本文为2004年度江苏省社会科学基金重点项目《中国共产党领导方式与执政方式的改革和创新》之中间成果。
作者简介：桑学成(1962-），男，江苏句容人，中共江苏省委党校校委、党史党建教研部主任，教授，研究方向为中共党史与党的学说和党的建设。
伴随党的历史方位由夺取政权向掌握政权并且长期执政的重大转变，如何改革和完善党的领导方式和执政方式，成为巩固党的执政地位必须深入研究的重大课题。有鉴于此，党的十六大提出了必须“准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式”的要求。经过法定程序，使党的主张变成国家意志，是党实现对经济、政治、文化和社会生活领导的重要保障，也是改革和完善党的领导方式和执政方式的重要途径。十六大报告在谈到改革和完善党的领导方式和执政方式时，其中重要的一条就是“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督”。根据这一构想，改革和完善党的领导方式和执政方式，必须从制度上保证将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律。
一、经过法定程序把党的主张变成国家意志
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党要发挥领导核心的作用，在法理逻辑上的要领是经过法定程序把党的主张变为国家的意志，使党的主张体现到法律中。道理很简单，因为执政党的执政活动不能简单地等同于在一个政党内部贯彻自身的决定、指示的活动。在政党内部，其决定、指示只要通过党内章程所规定的程序表现为政党内部的文件就可以。这种文件对政党内部成员有纪律约束力。但一个政党内部的决定、指示对党外成员并不自然地产生约束力。面对全体公民，执政党必须将本党的理论、纲领、路线、方针提交出来，由国家立法机关代表人民决定是否上升为法律。这种由执政党提交主张、由人民做出决定的过程，在实践上就是立法的过程。中国共产党作为执政党，坚持依法执政，在法理上就必须经过法定程序把党的主张变为国家的意志，使党的主张上升为法律。这是党在依法执政条件下实现正确领导的重要途径。
依法执政决定了党执政的依据只能是法律。坚持依法执政，改革和完善党的领导方式和执政方式，意味着党在执政的价值取向上必须从主要依靠党的政策执政向主要依靠法律执政转变。我们党有着长期依靠党的政策执政的传统和习惯。这种传统和习惯早在党执政前就已形成了。在革命战争年代，共产党是没有合法地位的革命党，与的国家政权是根本对立的，与政权制定的法律也是根本对立的。在这种情况下，共产党根本谈不上依法领导、依法争取执政地位的条件和环境，这就决定了党对革命的领导根本不可能利用政权的法律制度资源，采取合法的方式进行，而只能运用党的政策，宣传、组织群众，直接动员社会力量，与控制的国家政权以及通过法律体现的国家权力相抗衡。共产党领导人民夺取政权的过程，实质上就是突破旧法律、废除旧法律的过程。当时，党对革命事业的领导就是靠政策，党的政策在整个革命队伍内部实际上起了“法”的作用。对此，在1954年召开的全国检察业务会议上的报告中，彭真曾给予客观评价。同时，他也指出了依靠党的政策的局限性。他说：“我们过去办事依照方针、纲领，是完全对的，是符合实际情况的。”但是“目前我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了”[1]。党执政后，随着国家政权的巩固和社会主义法制的建立，党的领导方式和执政方式理应从过去完全依靠党的政策向主要依靠法律的转变。但由于种种原因，尽管建国后党领导人民制定了宪法和一些法律，依法办事的习惯却没有完全养成，仍然沿用过去革命战争年代和执政初期为完成革命任务所实行的领导方式，以政策代替法律，后来又发展到超越国家的法定程序，直接以政策和群众运动冲击甚至否定法律秩序，其结果必然使党与国家、党与社会等关系陷入不正常状态。党的十一届三中全会以后，我们党不断致力于推进社会主义法制建设，在向依法执政的道路上迈出了探索前进的重要步伐。党的十五大把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，这标志着在新的历史条件下我们党领导方式和执政方式的重大变革。党的十六大正式提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，这表明我们党已经明确了法治状态下的领导方式和执政方式。
执政党将自己的主张通过立法程序上升为法律是法治原则的普遍要求，是依法执政的重要环节。然而，长期以来，一些党员干部对党的政策和国家法律的关系缺乏正确的认识。在宣传党的政策和国家法律的关系时，往往自觉不自觉地过多强调了两者的一致性，使一些党员干部认为党的政策就是国家法律，执行党的政策，就是执行国家法律，从而进一步强化了依靠党的政策办事的传统和习惯。一些部门甚至出现了“白头”(法规）不如黑头(政府文件），黑头不如红头(党委文件），红头不如口头(“一把手”的个人意志）的不正常现象。这种缺乏职能边界意识，以党代政，权大于法的做法，是与依法执政的要求严重相悖的。不可否认，党的政策与国家法律，两者在体现人民的意志和根本利益方面是一致的。党的政策是国家立法的重要指导思想，法律是党的政策的条文化、定型化。但两者的适用范围和效力则有重大的区别。党的政策只对党内有约束力，对党外群众只有号召和指导作用；而法律则对任何组织、任何个人都有普遍的适用性，而且对不执行或者违背法律的可以强制其执行。法律的这种特性，决定了执政党的执政依据，只能是法律。党的政策不能代替法律，而应当通过法定程序，上升为具有普遍约束力的法律。
按照依法执政的要求，党提出的各种主张应当转化为国家意志，进而施行于社会。把党的主张转化为国家意志一般通过两种形式体现出来：一是宪法、法律、法规等制度化、规范化的形式；二是政府发展规划、决议和工作报告等具有行政效力的文件。依法执政，需要加强党对立法工作和政府工作的领导，完善把党的主张变成国家意志的法律程序，使党的主张通过国家机关的法定程序变为国家意志。这样做的好处：一是党的主张不仅仅是党的了，而且变成了国家和人民的意志，这是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要步骤；二是党的主张经过国家机关的法定程序，可以减少失误，在实践中变得更加完善；三是使号召性、建议性的内容变成了具有普遍性和强制性的规范，有利于全社会一体遵循。
二、实现党的主张法律定位化、规范化和效力化
把党的主张变为国家意志，必须经过立法转换，使党的理论、纲领、路线、方针以法律条款的形式变成国家政权、社会组织和公众行为必须遵循的普遍准则。这个过程实质上是党的主张变为系统化、制度化国家意志的过程，其中，至关重要的是保证实现党的主张法律定位化、法律规范化和法律效力化。
党的主张的法律定位化就是确定党的主张的法律地位。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党要发挥领导核心作用，在法理上必须经过法定程序把党的主张变为国家的意志，使党的主张体现到法律中。我国宪法序言指出：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，并在第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。”工人阶级领导实质上是共产党的领导，毫无疑问，党的主张的法律定位已经具备了宪法原则和基础。党要通过制定符合经济社会发展要求、充分反映时代特征、体现党的先进性和社会主义制度优越性的理论、纲领、路线、方针，通过向权力机关提出立法建议，推动法制建设，实现党的主张的法制化。权力机关在不断完善我国的法律体系的立法活动中，要善于将党与时俱进的理论、纲领、路线、方针在基本的立法思想和具体的法律条款中予以充分的吸纳和体现。
党的主张的法律规范化就是使党的主张具有法律通则性。党的主张呈现的是价值取向形态，法律规范呈现的是行为准则形态。从价值取向形态变成行为准则形态，一方面需要在充分沟通、协商的基础上，善于把党的主张变为权力机关的决策共识；另一方面需要通过教育、培训，提高权力机关组成人员履行职责的基本素质，形成自觉维护党的权威，并把党的主张转化为国家意志的政治责任感。同时，还要善于经过立法转换，把党的理论、纲领、路线、方针、政策以法律条款的形式变成国家政权、社会组织和公众行为必须遵循的普遍准则，从而使党的主张具有规范性和可操作性。
党的主张的法律效力化就是确保党的主张通过法定程序得到实施，使党的主张具有法律强制力。依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式，要求中国共产党按照法治的原则对国家和社会进行领导，党必须在宪法和法律范围内活动是坚持依法执政的基本要求和原则。这就不仅要求我们党依据宪法和法律的授权执政，而且要求依据法定的国家权力的运作方式执政。党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。我国的人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。这种方式，就是党把自己对国家事务的主张(即政治原则、政治方向、重大决策和关于重要干部的提名等），作为建议通过人大常委会党组向代表大会或常委会提出，或由政府形成议案向人大或其常委会提出，然后由人大或其常委会作出决定。这样做，可以把党的主张与国家和人民的意志统一起来，使党的主张变成国家和人民的意志，使号召性的东西变成对全体人民和一切国家机关与团体都具有约束力和强制力的东西。
三、探索党在依法执政条件下领导方式和执政方式的实现形式
依法执政，就是通过执政理念、执政方式、执政体制的转变，实现执政过程的程序化和规范化。依法执政是“依法治国，建设社会主义法治国家”目标的必然要求，是法治精神的体现。在依法执政条件下,党的领导方式和执政方式的实现形式应是通过立法和完善相关法律制度,确立党执政的法律地位并使党的领导活动纳入法制化的轨道；把某些党规转化为国家法律；加强党对人大工作的领导，通过制度创新,使人民代表大会成为名副其实的国家权力机关。当前应着力解决好以下几个问题：
首先，要牢固树立“法律至上”的执政理念。一个国家，法律是否具有至高无上的权威，是检验真假法治的一个基本尺度。在现代国家，“法律至上”已经成为一条普遍原则被人们所接受。在我国，宪法和法律把我们党的主张，经过法定程序上升为国家意志，它是党的主张、人民的意愿和国家意志的集中反映。所以，坚持“法律至上”与坚持党的领导在根本上是一致的。坚持“法律至上”，就是从根本上坚持党的领导，就是坚持人民意志至上；树立“法律至上”权威，就是树立党的执政地位的权威，就是树立人民当家作主的权威。树立“法律至上”的理念要求党要依法获得和运用执政权力。这包含三层含义：一是党员要依法进入和掌握国家政权。党依照法定程序选派党员进入各级国家政权，是党执政的标志。执政党依法进入和掌握国家权力，是执政题中应有之意，是执政过程的第一步。二是依法以国家名义行使国家权力，贯彻执政党治国理政的主张，处理公共事务。这里包含两个层次的内容：一个是依法行使权力。公共权力的行使必须有现行法律的依据。“对于公共权力而言，法无规定而行即非法”，这是法治的一项基本要求。另一层意思是以国家名义行使权力。党主要通过在国家权力机关中的党员把党的路线、方针、政策贯彻到国家权力机构，实现党对国家权力机关的领导，再通过国家权力机关依法履行职能来实现对社会的领导。党组织不是国家政权机关，不能在国家政权组织之外对社会行使行政权力。三是依法监督国家权力。为保证权力的行使不背离权力授予者的初衷和目的，需要由权力的授予者对权力行使者依法进行监督。
其次，善于通过人民代表大会制度来实现党的领导。我国的人民代表大会制度，是党领导的人民民主制度。支持人大工作，实际上就是支持党的领导；树立人大权威，实际上就是树立党的权威；发挥人大的作用，实际上就是发挥党的执政功能。当然,党对人大的领导与党的领导本身又有所不同：在形式上,党对人大的领导不是由党组织代替人大,而是在充分尊重宪法和法律的前提下,经由法定程序产生的国家权力机关来实施领导；在具体实现形式上,党对人大的领导,不是由党代会选举产生,而是人民通过选举产生。党组织推荐的候选人经过人民选举后成为人民代表并进而成为人大常委会的成员后,就在合法性的意义上把党的领导与人民代表大会行使国家权力有机地统一起来了。
第三，认真做好向国家权力机关推荐重要干部的工作。我们党是执政党，保证使各级国家机关的权力牢牢掌握在党的手中，是确保党的执政地位最重要的条件。在这方面，我们党要着重注意两个方面的问题：一是在向国家政权机关推荐重要干部时，要善于运用公开、公平、公正的竞选手段和方式，向广大人民群众介绍和推荐自己的优秀干部，同时也要让这些干部主动地积极地参与这种竞争。这样做，对于密切我们党同人民群众的联系，杜绝党内在用人问题上存在的腐败现象，巩固我们党的执政地位，有着重要的意义。二是要特别注意和加强人大常委会组成人员的配置。在推荐我们党最优秀的干部担任常委会的主要领导的同时，还要从总体上把握好常委会组成人员的素质及其知识、年龄等结构，使常委会能够真正成为我们党领导人民管理国家事务的权力机关。
行政执法常用法律法规篇10
【关键词】安全执法；煤矿；执法
安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革发展和社会稳定大局。随着社会经济活动日趋活跃和复杂，特别是经济成分、组织形式日益多样化的今天，安全生产问题越来越突出。加强安全生产执法，对强化安全生产监督管理，规范生产经营单位和从业人员的安全生产行为，遏制重、特大事故，维护人民群众的生命安全，保障生产经营活动顺利进行，促进经济发展和保持社会稳定，具有重大而深远的意义。
近年来，随着安全生产法律法规的不断健全和完善，市、县、乡三级安全监察执法网络逐步建立，安全生产行政执法工作迫切地摆在各级安监组织面前。各地虽然对安全生产行政执法工作进行了积极的、有益的尝试，加大了对各类违法行为的查处力度，各类事故得到有效控制，但是，在实际执法过程中仍然存在着一些问题，影响了安全生产行政执法的规范运行。中国是一个产煤大国，煤炭在中国占有重要的地位，但如何运用相关法律法规对煤矿安全生产方面进行执法，至关重要。
行政执法是行政管理行为中的重要方面，它有广义的行政执法和狭义的行政执法之分。
广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。管理，这就属于广义行政执法中采取的抽象行政行为，该行为的指向不是特定的具体对象。
狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章和规范性文件的规定适用于具体对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。如，县安监局对某煤矿企业违法生产依法检查并给予罚款530000元的处罚，这就属于狭义行政执法中采取的具体行政行为，该行为的指向必须是特定的具体对象或案件。
根据我国行政法的要求，无论是广义的行政执法，还是狭义的行政执法，行政执法的主体、内容和程序必须符合法律、法规、规章的规定。
煤矿是高危行业，每年的事故死亡人数和事故起数是非常高的，作为基层的煤矿执法人员，正确的运用相关法律法规进行日常的煤矿安全生产执法是非常重要的。如何正确的执法，应从以下几方面入手：
1.必须熟练掌握有关煤矿方面的法律法规
《中华人民共和国安全生产法》是我国的一部专门针对安全生产领域的具有很强区域性的法律，要求必须掌握；《煤矿安全规程》是安监总局的专门针对煤矿的一部具有很强操作性的法规；其它的如《煤矿防治煤与瓦斯突出规定》、《煤矿防治水规定》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等必须掌握。
2.煤矿安全生产行政执法的原则
（1）有法必依、执法必严、违法必究；（2）程序合法、证据确凿、依据正确；（3）严格执法、公正执法、文明执法；（4）安全第一、预防为主、综合治理；（5）正当程序；（6）监察、服务、高效便民；（7）行为监察与技术监察相结合；（8）教育与惩罚相结合；（9）以人为本。
3.煤矿安全生产执法中的存在的不足
3.1先调查后立案
按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第十八条的规定，对发现生产经营单位及有关人员应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写统一的立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。这一条是行政机关依法启动行政处罚程序的重要环节，是对案件进行深入调查取证的前提。立案必须填写立案审批表，同时附上相关的材料（举报材料、上级交办或者有关部门移交的材料等），由县级以上安全生产监督管理部门负责人批准，指定两人以上办案人员负责调查处理。但是在实践中，执法人员常常是发现案件后即对案件进行调查取证，待案件事实清楚、取证结束后才填写立案审批表，这就导致虽然有立案，但此时的立案是在案件调查取证后进行的，违背了法律设定“立案”程序的本意，使“立案”失去了法律意义，这种做法是不符合法律程序要求的。
3.2询问笔录不规范，内容表述不清
行政案件调查询问笔录，是办案人员为了查清案件事实而对当事人和其他相关人员进行询问调查时制作的书面记录，是行政执法机关依法办案的重要证据。询问笔录制作的质量好坏，将直接关系到案件的调查和处理，也是日后行政复议、行政诉讼的重要证据。可以说，询问笔录在案件的查处过程中起到了举足轻重的作用。
3.3制作现场检查笔录
现场检查笔录是安全生产执法人员对生产经营单位现场检查中发现的各种客观情况的真实记录，是现场处理和以后进行诉讼活动的原始资料和执法依据，也是最重要的证据之一。因此，执法人员到达现场后，应当通过对现场的调查，详细记录与违法活动有关的一切情况及活动，并按照要求拍摄现场照片制作现场图，必要时可以录像。现场笔录必须写明被调查人的姓名、单位、住址、联系电话及调查的时间、地点和事件发生的时间、地点、人物等，对现场情况尽可能用法律术语客观、真实地作记录。不得随意取舍和歪曲，要准确记录与违法事实有关的物品数量、形态，以及违法场所，记录的事实必须“实、简、准、严、全”。被检查单位对检查意见，同意的要表述出“以上内容属实”，不同意的要说明理由，并要签名或捺印。被调查人拒绝在笔录上签字的，办案人员要在笔录上写明“当事人拒绝签字”字样，并写明拒签的理由，并让在场见证人签字或捺印。最后，办案人员要在笔录末尾分别签名并注明日期。但是有些执法人员在制作现场检查笔录的时候，往往容易出现以下问题，从而造成现场检查笔录证据效力降低或者无效。（1）现场检查笔录过于简单或复杂。（2）现场检查笔录缺少现场照片和现场图，或现场录像加以佐证。（3）不记载出示执法证件，表明执法身份的执法程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，执法人员在对涉嫌违法当事人的物品或者现场进行检查时候，必须向当事人出示能够证明执法身份的行政执法证件，才能依法实施检查。未记载出示执法证件、表明执法身份就是未遵守法定程序，提取的证据就不具备程序合法性，当然也就不能作为定案的证据；（3）现场检查记录误作为行政处罚记录。现场检查记录是证据的一种法定形式，只有和其他证据材料相互配合使用，才能判断当事人是否构成违法。因此，现场检查笔录不应该记载诸如责令警告或责令停产停业整顿等行政处罚情况，否则，就使采集证据的过程变成直接进行行政处罚的过程，形成程序违法导致证据无效。（4）不记载采取的行政强制措施。执法人员在对当事人的物品或现场实施检查时，对涉嫌违法的物品根据不同的情况采取相应的行政强制措施，是现场检查笔录应当记载的内容之一，但执法人员往往忽视对这一情况的记载，致使现场检查笔录未能反映对现场检查的全过程。所以现场检查笔录应当对采取行政强制措施的种类、被采取措施物品的种类、数量以及法律文书是否当场送达当事人进行详细记载，以反映现场检查的全过程。（5）现场检查笔录没有当事人“以上情况属实”签字确认，也没有当事人拒签的说明，检查笔录末尾，办案人员没有分别签名。
3.4行政处罚告知时间、内容错误，不完整
行政处罚告知笔录是行政机关采用一般程序办理行政案件时，在作出行政处罚前按照法定告知程序的要求告知被处罚人拟作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据以及被处罚人享有的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。只有将事实、理由、依据完整、准确的告知当事人，当事人才能有针对性地提出自己的反驳意见和主张，并为自己的主张提供证据以维护自己的合法权益。如果行政机关对当事人的告知内容不完整或者不正确，那么当事人陈述、申辩就没有目标，其陈述、申辩权利就无法真正实现。实践中，主要问题有：（1）行政处（下转第327页）（上接第289页）罚告知的时间超前或滞后。准确的告知时间，应该是在案件事实清楚，证据确凿充分的基础上，承办科室拟作出处罚之后，县级以上安监部门负责人批准作出行政处罚决定之前进行告知。实际工作中，经常会出现，一是在其他证据尚未收集的情况下，对当事人进行询问，之后马上进行告知，二是在作出行政处罚决定之后才进行告知，这样做就是程序违法。（2）按照有关法律规定，自当事人签收之日起三日内，当事人未行使陈述、申辩及听证权，也未做任何其他表示的，视为放弃权利。而有的执法人员却往往忽视时间的概念，例如：告知时间为2007年8月6日，而在9日就作出了行政处罚，未达到法定时间的三个工作日；还有的当事人在接到告知书以后，为了尽快完事，当即表示放弃陈述申辩和听证的权利，要求处罚，有些执法人员为了尽快结案，也就在送达行政处罚告知书的当日对当事人作出了行政处罚，从而造成了程序的违法。（3）违法事实部分告知不完整，过于简单。事实应包括何人、何时、何地、何具体违法行为、何危害后果。（4）适用的法律法规告知错误。一是法律法规名称不规范，例如《中华人民共和国安全生产法》简称《安全生产法》等，二是适用的条款不具体，没有细化到条、款、项、目，或者用“有关规定”等笼统的表述代替；（5）告知适用的法律依据与行政处罚实际适用的法律依据不对应。（6）作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，未告知当事人有要求举行听证的权利。（7）处罚告知笔录无当事人签字确认。
3.5送达程序不规范