简述行政执法的概念和特点篇1
答案二
1、简述社会公德的含义及自觉遵守社会公德的意义。
答：社会公德是指人类在长期社会生活实践中逐渐积
累起来的，为社会公共生活必须的，最简单的公共生活准
则。
自觉遵守社会公德有着重要意义：（1）遵守社会公德是
维护社会公共生活正常秩序的必要条件。（2）遵守社会公德
是成为一个有道德的人的最基本要求。（3）社会公德建设是
精神文明建设的基础性工程，也是精神文明程度的“窗口
“。
2、什么是真正的爱情？
答：现代社会生活中，爱情是男女双方基于一定的客
观现实基础和共同的生活理想，在各自内心形成的最好真
挚的彼此倾慕、互相爱悦，并渴望对方成为自己的终身伴
侣的最强烈持久、纯洁专一的情感。因此真正的爱情应该
是爱恋中的男女双方平等互爱、排他专一、强烈持久、纯
洁严肃的感情。爱情是人类特有的现象。爱情的本质是基于一定自然基础之上，并受制于社会物质和文化因素的互
相爱慕的精神。
《法律基础与思想道德修养》简答题
3.
简述法律的特征。（法律与其他社会现象的区别）
①
法律是概括、普遍、严谨的行为规范。②法律是国
家制定和认可的行为规范，
③法律是国家确认权利和义务的行为规范。④法律是
以国家强制力保障实施的行为规范。
2.简述法律的本质。
①
法律是统治阶级意志的体现。②法律根源于社会物
质生活关系。
③上层建筑中政治、哲学、文学、艺术、宗教、历史
传统、风俗习惯、地理环境等对法律产生影响。
4.
简述社会主义法律制定的概念和特点。
社会主义法律制定指社会主义国家机关在其法定的职
权范围内依照法定程序，创制、认可、修改和废止法律以
及规范性法律文件的活动。
特点：①它是社会主义国家机关的专门活动；
②
它是社会主义国家机关依照法定程序进行的活动。
5.
简述我国社会主义法律制定的基本原则。
①
实事求是，从实际出发的原则。②坚持原则性和灵
活性相结合的原则。
③
维护法的严肃性、稳定性和连续性的原则。④坚持
群众路线，坚持领导与群众相结合的原则。
⑤鉴别、有选择地借鉴外国的立法经验的原则。
6.
简述社会主义法律实施的概念和方式。
①
社会主义法律实施就是指通过一定的方式使社会主义法律规范在社会生活中得到贯彻和实现的活动，是法作
用于社会关系的特殊形式。
②
社会主义法律实施方式有两种：一种是社会主义法
的遵守；另一种是社会主义法的适用。
7.
简述我国社会主义法律适用的基本原则
(1)以事实为根据、以法律为准绳和原则；(2)公民的适
用法律上一律平等原则；
(3)司法机关依法独立行使职权的原则；(4)专门机关工
作与群众路线相结合的原则；
(5)实事求是、有错必纠和国家赔偿的原则。
7.简述违法的含义和构成条件。
违法是指国家机关、企事业组织、社会团体或公民，
因违反法律的规定，致使法律所保护的社会关系和社会秩
序受到破坏，依法应承担法律责任的行为。违法由下列条
件构成：
①
必须是人们违反法律规定的一种行为;
②
必须是在不同程度上侵犯法律所保护的社会关系的
行为，必须是对社会造成一定危害的行为；
③
必须是行为人出于故意或过失；
④
主体必须是具有法定责任能力和行为能力的人。
8.
什么是法律责任？法律责任可分为哪几类？
法律责任有广义、狭义之分，广义的法律责任与法律
义务同义。狭义的法律责任是指违法者对自己实施的违法
行为必须承担的责任。
法律责任可以分为：(1)违宪责任(2)民事责任(3)行政
责任(4)刑事责任
9.
什么是法律制裁？法律制裁可分为哪几类？
法律制裁是国家为保护和恢复法律秩序而对于违法行
为者实施的措施。
法律制裁可以分为：(1)违宪制裁(2)民事制裁(3)行政
制裁(4)刑事制裁
10.
简述我国法律实施的监督的含义和意义。
法律实施的监督，是指社会主体按照法律规定的权利
和程序对于法制的各个环节的贯彻和执行情况予以监察和
督促，从而保障法律得以实施的活动。我国法律实施的监
督的意义是：
①
法律监督是社会主义民主政治的必要内容和重要组
成部分
②
法律监督是实施依法治国战略，建设法治国家的关
键措施和有效环节。
③
法律监督是保障公民权利的需要，是公民保护自己
的最后的法律武器。
11.
我国广义的法律监督体系包括哪些内容?
①
国家权力机关的监督;②国家行政机关的监督;
③
国家司法机关的监督;④社会性的监督，包括民主党
派、社会组织和人民群众的监督等；
⑤
中国共产党的监督，这是监督体系的关键。
12.
简述宪法的概念和特征。
宪法是集中表现各种政治力量的对比关系，规定国家
制度和社会制度的基本原则，保障公民基本权利和义务的
国家根本法。宪法的特征：
①
在规定的内容上，宪法规定的是国家制度和社会制
度的最基本原则，公民的基本权利和义务、国家机构的组
织及其运作的原则等。
②
在法律地位或法律效力上，宪法具有最高的法律地
位或法律效力。
③
在制定和修改的程序上，宪法的制定和修改都要经
过特别的程序。
13.
我国《宪法》规定公民的基本权利有哪些？
①政治权利和自由；②宗教信仰自由；③人身自由权利;
④
社会经济权利；
⑤
教育、科学、文化权利和自由；⑥特定人的权利；
⑦监督权利。
14.
我国《宪法》规定公民的基本义务有哪些？
①
维护国家统一和各民族团结。
②
遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，
遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。③维护祖
国的安全，荣誉和复兴。
④
保卫祖国、依法服兵役和参加民兵组织。⑤依法纳
税。
15.
简述我国国家机构体系的构成。
①全国人民代表大会及其常务委员会;②中华人民共和
国主席；
③
国务院;④中央军事委员会;⑤地方各级人民代表大
会和地方各级人民政府；
⑥
民族自治地方的自治机关;⑦人民法院和人民检察院。
16.
简述行政法的概念和分类
①
行政法是指调整行政关系的法律规范的总称。具体
来说，它是调整国家行政机关在履行其职能的过程中所发
生的各种社会关系的总称。
②
行政法有一般行政法和特别行政法之分
17.
简述行政法律关系的特征。
①行政法律关系的主体必须有一个是国家行政机关。
②
行政法律关系主体在行政管理活动过程中的地位是
不平等的。
③
行政法律关系主体权利义务都是由行政法律规范预
先规定的。
④
行政法律关系是国家行政机关行使管理职能过程中
产生的。
18.
简述诉讼法的概念及其种类。
诉讼法是调整和规范国家司法机关和当事人以及其他
诉讼参与人之间发生的诉讼活动关系的法律规范的总称。
我国现行的诉讼法可分为刑事诉讼法、行政诉讼法和民事
诉讼法。
19.
简述诉讼证据的概念及其基本特征。
诉讼证据是指能够证明案件真实情况的客观事实。它
有三个基本特征：
客观性，指必须是客观存在的事实，任何主观臆断和
虚假材料都不能成为诉讼证据;
关联性，指必须与特定的案件有内在必然联系，与案
件无关的事实不能作为证据；
合法性，指必须符合法律要求的形式，并按法定程序
收集、提供和运用证据。
20.
简述税法的概念和分类。
税法是调整国家与纳税人之间在征纳税过程中和国家
进行税收管理过程中形成的经济关系的法律规范的总称。
根据税法调整的具体的经济关系的不同，可把税法分为税
收征收法和税收管理法。
(2)
理想信念是人生的精神支柱。人生如逆水行舟，不
进则退。人们需要克服人生道路上的各种外部阻碍，而且
要克服自己的惰性和弱点，不断战胜自己，超越自我。
(3)
理想信念是人生的精神动力。人的精神世界犹如一
座大厦，缺少蜘蛛就会倒塌，而理想信念就是人生的精神
支柱。
【考点】人生需要理想信念
28.
［题干】简述建设社会公德的内容和意义。
【答案】社会公德包括：文明礼貌、助人为乐、爱护
公物、保护环境、遵纪守法。
建设社会公德有如下意义：
(1)
是维护社会公共生活正常秩序的必要条件。
(2)
是成为一个有道德的人的最基本要求
(3)
社会公德建设是精神文明建设的基础性工程，也是
精神文明程度的“窗口
“。
【考点】社会公德及其主要内容
29.
【题干】依法治国基本原则。
【答案】
(1)
坚持中国共产党的领导：坚持党的领导，必须坚持
党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，做到“三
统一“与“四善于“相结合。
(2)
坚持人民主体地位：要做到法治建设以保障人民根本权益为出发点和落脚点；必须保证人民在党的领导下;增
强全社会学法遵法守法用法意识，使法律为人民所掌握、
所遵守、所运用。
(3)
坚持法律面前人人平等：任何组织和个人必须尊重
宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，不得有超
越宪法法律的特权;必须维护国家法制统一、尊严、权威，
切实保证宪法法律有效实施;必须以规范和约束公权力为重
点。
(4)
坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理
需要法律和道德共同发挥作用，必须坚持一手抓法治、一
手抓德治。
(5)
坚持从中国实际出发：中国特色社会主义道路、理
论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。
【考点】全面依法治国的基本原则
30.
［题干】简述行政法的基本原则。
【答案】
(1)
行政合法性原则，所有行政法律关系当事人都必须
严格遵守并执行行政法律规定；
(2)
行政合理性原则，指行政行为的内容要客观、适度,
符合法律基本原则以及公平正义等法律理性；
(3)
程序正当原则。指行政机关作出影响行政相对人权
益的行为时必须遵守政党的法律程序。
【考点】行政法
三、论述题(本大题共3小题，考生任选其中2题作答,
每小题10分，共20分。如果考生回答的题目超过2题，
只按考生回答题目的前2题计分。)
31.
［题干】论述法的执行和特征
【答案】法的执行，简称执法，指国家行政机关及其
公职人员和法律授权、委托的组织及其公职人员依法行使
管理职权、履行职责和实施法律的活动，因此也常被称为
行政执法。其特征有：
(1)
执法主体具有特定性。在我国，行政执法主体主要
是国家行政机关，包括中央和地方各级人民政府、各级政
府所属的各部门。此外，国家或法律授权的组织也享有授
权范围内的行政执法权。
(2)
执法内容具有广泛性。现代社会中，社会关系和社
会事务越来越复杂，行政执法的范围也越来越广泛，设计
政治、经济、外交、国防、财政、文化、教育等各个领域。
(3)
执法行为具有主动性。由于执法是行政机关的法定
职责，因此，行政机关在执法过程中一般都采取积极主动
的行动，而不需要行政相对人的意思表示。但是，也有一
部分行政管理活动是行政机关依申请作出的。
(4)
执法活动具有单方面性。在行政法律关系中，行政机关既是一方当事人，又是执法者，因此在行政法律关系
中居于支配地位，可以依法自行决定和直接实施执法行为，
而不需要行政相对人的同意。但也有执法活动，如行政复
议、行政裁决、行政调解等，不具有单方面性。
【考点】法的实施
32.
【题干】请结合实际论述怎样做一个坚定的爱国者。
【答案】
(1)
培养爱国情感，保持民族自尊、自信和自强。
①
民族自尊是指在祖国不富裕的时候，不妄自菲薄，
在强国大国的压力面前，不奴颜婢膝，面对金钱地位的诱
惑，不丧失国格人格；
②
民族自信是指民族对于自己自立于世界民族之林的
能力及其发展前途的坚定信念，坚持走中国特色社会主义
道路；
③
民族自强是指依靠自身力量实现民族振兴和国家富
强的英雄气概和创造精神。
(2)
树立爱国思想，增进国家团结、统一和安全。
①
促进民族团结要求我们加强学习，更好地了解和掌
握民族理论与政策、民族法律法规和民族基本知识，牢固
树立马克思主义民族观;立足本职，以实际行动促进民族团
结进步事业；坚持原则、明辨是非，旗帜鲜明地与破坏民族团结的行为作斗争。
②
维护祖国统一，是国家繁荣富强的根本前提，是海
内外中华儿女的共同心愿，更是实现中华民族伟大复兴的
必然要求，每一个中华儿女都要自觉维护祖国统一，做出
自己的贡献。
③
保障国家安全是人民幸福安康的基本要求，是安邦
定国的重要基石。我们要坚持总体国家安全观，以人民安
全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军
事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走
出一条中国特色国家安全道路。
(3)
履行爱国行为，以实际行动和贡献报销祖国。
①
刻苦学习，掌握建设祖国和保卫祖国的过硬本领。
②
端正思想，自觉维护祖国的安定、团结和统一；
③
躬行实践，投身于建设中国特色社会主义的伟大实
践，在服务祖国和人民中实现自身价值。
【考点】做新时代忠诚坚定的爱国者
33.
［题干】试述为什么社会主义道德建设要以诚实守
信为重点。
【答案】诚信是社会主义核心价值观的基本内容之一,
社会主义道德建设以诚实守信为重点，具有十分重要的意
义：
(1)
诚实守信是为人之本，成事之基。只有增强诚信意识，坚持诚信做人，才能适应社会生活的要求，发挥自己
的潜能，实现人生的价值，最终获得成功。一个不讲诚信
的人，短期内可能达到自己的目的，但不可能持久。
(2)
诚实守信是市场经济健康发展的基石。社会主义市
场经济的健康发展，需要大力提倡诚信守信的美德。市场
经济是交换经、竞争经济，也是契约经、信用经济。保证
契约双方忠实履行自己的责任和义务，是维护市场秩序的
关键。
(3)
诚实守信是构建社会主义和谐社会的道德基础。诚
实守信是人与人之间正常交往和沟通的道德基础，对构建
社会主义和谐社会具有重要价值。人与人之间只有诚信交
往，才能进行真正平等、公正的合作，才能最大限度地减
简述行政执法的概念和特点篇2
关键词：政党，人大，国家元首，国家政权
在当代中国，党政关系问题的主体具有特定的含义。其中，“党”是指处于领导地位的执政党――中国共产党，“政”则指人民代表大会制度体制下的社会主义国家政权系统。按照广义的概念，“政”应当包括国家权力机关（人民代表大会）、国家行政机关（人民政府）、国家司法机关（包括人民法院和人民检察院）等。按照狭义的概念，“政”则只包括国家行政机关（人民政府）。目前，理论界开始将党政关系研究中的“政”作广义的理解。研究有中国特色的党政关系问题应该将“政”概念理解为人民代表大会制度所确定的国家政权系统，其中，理顺“党与人大”关系是建设有中国特色党政关系问题的关键所在。本文即试图阐述政党与人大、政党与国家元首、政党与国家政权这些基本的概念问题，并分析出政党关系与政治文明的关系。
一、政党与人大的关系
（一）把党与人大的关系作为最主要的党政关系看待的理由
马奔等诸多研究者认为，在党政关系所涉及的各个层面和范畴中，最主要的是党与人大的关系，换言之，党与人大的关系是最基本、最主要的党政关系，理由在于：其一，我国实行的是“议行合一”的政治制度，全国人大是国家的最高权力机关，所以党的领导和执政的重点应当放在处理与国家权力机关的关系上；其二，依法治国要求党的领导和执政方式转向法治的轨道，党依法治国首先要坚持依“宪”治国，而人大是宪法的制定者和维护者；其三，从党的历史和现实来看，党政关系之所以难分难解的根本原因之一就是党部分甚至全部承担了本应由人大来履行的职责。
（二）党对人大进行领导的具体途径
郭定平指明了党对人大进行领导的具体途径是：第一，党向国家机关提出政策建议和人事建议。第二，党员和党的干部通过自身的努力保证党的意志和建议转化为国家意志，转化为法律，并付诸实施。第二种途径具体来看又有以下几种情况：（1）党的干部在人大中兼任重要职务无疑有助于党的主张在人大中的贯彻执行；（2）人大代表中党员居于多数的优势，能够保证在人大决策中体现党的意志；（3）通过人大中的中共党员人大代表进行说服宣传赢得非党员代表的支持；（4）党在中共党员人大代表中实行严格的党的纪律约束，保证中共党员人大代表的统一行动；（5）党通过人大党组及人大党组成员在人大中贯彻党的意志。
二、政党与国家元首的关系
中国共产党与国家元首的关系也是党政关系的一个方面。这个关系是否处理得好，关系到我国政治体制是否完善和国家政局是否稳定。
党与国家元首的关系更是长期以来被排除在党政关系的范畴之外，其实这样处理也是不科学的。田湘波认为，中国共产党与国家元首的关系也是党政关系的一个方面，关系到党政关系的总体格局。
杨风春专门研究了这个问题，颇有新意。他认为，在不到50年的时间里，我国的国家元首制度经历了从实权元首到虚权元首的过程，国家元首的权力被大大削弱。发生如此重大的变化是与中共在国家中的领导地位息息相关的，国家元首制度与党的领导地位的关系协调程度影响国家元首制度的状况。两者之间如果能建立比较协调的关系，国家元首制度可能会存在和延续下去，但如果国家元首的存在在实际上和形式上影响到党的领导地位、特别是具有个人崇拜色彩的党的领袖的地位的话，那么这一制度就受到削弱，甚至被取消。市场经济和改革的进行内在地提出了党政分开的要求，而党政分开的进一步发展有可能引起国家元首制度的改变。也就是说，有可能进一步扩大其权力范围和提高其在国家政治生活中的地位。但是，我国元首制度未来的发展必须首先考虑的因素，就是能否建立与党的领导协调一致的关系。我国元首制度的发展历史证明：国家元首制度的存废、权力范围的大小是与党的领导地位息息相关的，而能否与党的领导协调一致，不仅关系到国家制度自身，而且还会影响到社会政治的稳定。因此，保证和维护党的领导，是国家元首制度发展的首要条件。
三、政党与国家政权的关系
国内学者方面：中国学者以往在这一领域的研究应该说己经取得了丰硕的成果，如郭定平在《政党与政府》一书中，就从共产党执政机制这一角度分析了执政党与国家权力机关、政府行政机关和司法机关的关系，对执政党的领导和党政职能分开进行了探讨。鲁士恭等编着的《当代中国党政关系研究》一书，全面系统的阐发了我国党政关系。不仅从宏观上论述了中国共产党和国家政权的关系，还从微观上了论述了中国共产党与各类国家机关的关系；作者浓墨重彩地论述了“党政分开”的问题，对中国党政关系演变过程的记述极大地提高了读者对“党政分开”的认识。郭亚丁在《政党差异性研究―中国共产党与西方政党的比较》中也涉及到我国党政关系的研究。不过，本书是从中西方比较的角度来看我国党政关系的，分析了我国党政关系的产生条件、结构模式、运作特点、实践表现和指导思想等。
从国外资料收集来看，西方资本主义国家还没有专门研究党政关系方面的论著，仅在某些著作中对如何处理党政关系有些一般意义上的涉猎。例如：萨托利的《政党与政党制度》、米歇尔斯的《寡头政治铁律―现代民主政治制度的政党社会学》等。社会主义国家中对党政关系问题的研究也仅仅局限于前苏联的国家领导人的著作及文献中。从国内资料收集来看，目前国内理论界对党政关系的研究存在着两种截然对立的观点，一是主张党政分开，二是反对党政分开。主张党政分开的人认为：党、政的性质不同、功能不同、结构不同、应该分开。主张党政合一的人认为：执政党如果与政权分开就无法执政，党政关系不是要不要坚持党的领导问题，而是如何领导的问题。孙堂厚教授在《当代中国政党与政治发展研究》一书中，详细地论述了当代中国社会主义政治文明建设的价值原则与基本特征，阐明了当代中国政党制度与社会主义政治文明的关系
简述行政执法的概念和特点篇3
关键词：行政执法；部门行政；综合执法
中图分类号：df31文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.04
前言：源流与视域——行政管理的失灵及其因应长期以来，人们习惯于将行政等同于管理，或谓之公共管理，或谓之国家管理。自西方资产阶级革命后，国家事务有了立法、行政与司法的分立。由此，行政逐步从国家管理范畴中独立了出来，可谓之行政管理。十九世纪初现代立宪国家兴起，法律逐渐成为最主要的国家统治工具，管理逐渐演变为对法律的执行。然，因各国民主法治水平不一，执法在各国行政所占比重不同。“有的国家执政者重视法治，在各个方面各个领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行政主要是执法，其行政管理实质即行政执法。”[1]1949年新中国成立，国家实行计划经济体制。在此时代背景下，国家机关虽然也有立法、行政和司法的划分，但是行政的中心任务并不是执法而是保证国家任务的实现。“政府和单位如同一个传统家庭的家长，个人的一切他都要过问，都要干预，各级领导机关‘管了很多不该管、管不好、管不了的事’，政府无所不能、无所不管，结果导致整个社会失去活力，经济停滞，政府失灵。”[2]20世纪70年代末，中国开始了市场经济改革，经济体制的改革孕育并催生了政治体制改革的时代和中国整个社会的变革。伴随着市场经济改革，计划经济时代的“人治型”、“管理型”行政管理逐步瓦解，朝着“法治型”、“服务型”行政执法方向发展。
时至今日，我国已经历了60多年的发展历程，以改革开放为界分，可以粗略的概括为前后两个30年。“前30年既为后30年打下了基础，又为为后30年留下了问题——社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。”[3]中国社会生活各个领域都毫无例外地表现出了社会转型时期的极端复杂性，社会事务急剧增加，社会分工日益精细，且交叉性、模糊性逐渐凸显。相比之下，行政管理体制改革与政府职能转变却尚未到位，行政虽已初步实现了从“管理”到“执法”的转变，但受传统行政管理体制的影响，行政部门林立，职责不清相互交叉重叠。一件事多个部门都享有执法权，而每个部门都无法管好，形成了多头执法与执法缺位，人数众多与人手缺乏所并存的奇怪格局。面临如此之极端复杂的社会背景，如何突破上述执法困境，以因应不断扩张的行政执法需求，乃成为我国行政法治实践应急需解决的现实课题。
在实践中，一种由多部门联合的执法方式逐渐兴起，在一定程度上缓解了执法“乱象”，开启了综合执法实践探索。伴随着综合执法的萌芽，1996年《行政处罚法》出台，第16条《行政处罚法》第16条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。对相对集中行政处罚权的规定才正式拉开了我国行政综合执法机制改革的序幕。至今，行政综合执法机制改革试点工作已开展已有十六年。十多年来，通过全国许多地方积极探索行政综合执法在解决多头执法，多层执法、执法扰民等方面取得了显著的成绩，积累了丰富的实践经验。然而，“行政综合执法与相对集中处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府法制建设影响深远”[4]，作为一种新的执法体制的改革和探索，行政综合执法在理论和实践中仍处于一个比较初始的发展阶段。
西南政法大学学报王传干：行政综合执法机制改革研究故此，笔者拟首先从实定法的层面出发，梳理综合执法机制在部门行政中的实践情况。继而，尝试对实践中出现的各
综合执法模式予以类型化，并进而从法理角度探讨综合执法机制的理论基础及相对集中之界限问题。以期对行政综合执法机制的实践现状、理论基础及发展前景做一个整体的梳理、研究和展望，希翼对我国行政综合执法的进一步发展略有裨益。无疑，此举将具有十分重要的理论和实践意义。
一、综合执法的概念
（一）综合执法的概念
“综合执法”一词并非实定法所采用的法律概念，因此并无立法定义可供依循。其定义毋宁是在部门行政实践中所产生的，在早期的规范性文件中综合执法曾被在“综合执法原则”、“综合执法培训”、“综合执法能力”等层面上使用。而作为综合执法机制意义上使用的最早见于1997年《广东省行政执法队伍管理条例》，其第9条规定，“设立综合执法队伍，必须按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，由省人民政府根据国务院的授权决定或者批准。”近年来，在各种有关行政执法的法律、法规、规章及其他规范性文件中，“综合执法”一词被更是被广为使用。然，综合执法究竟为何，学界与实务界并未达成共识。在学术界，比较具有代表性的观点主要有以下几种：一是认为综合执法是多主体的联合执法或共同执法，如杨解君认为“综合执法机构是由相关的职能部门派出一定人员组成的，它综合行使几个相关部门的各项或一定的行政处罚权，作出处罚决定是以共同机关的名来进行的。”[5]二是认为综合执法是多行政主体单一行政机关的执法。如关保英认为，“行政综合执法是指在行政执法的过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。”“行政综合执法在执法过程中尽管是以一个单一的行政机关出现的，但不能因此就错误的认为行政综合执法是单一行政主体的执法。”[6]三是认为综合执法是单一行政主体独立的执法，如王春业认为，“行政综合执法是指由依法成立或依法授权的一个行政机关综合行使由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政职权，并能以一个整体执法主体的名义承担法律责任的一种行政执法制度。”[7]通过综合、借鉴上述学者对综合行政执法的界定，我们认为所谓综合执法即为解决行政部门职能交叉及职能分散，通过重新调整行政权配置，将原有交叉执法权及分散执法权集中于某一独立的行政机关单独行使。
（二）相关概念的辨析
由于缺乏一个统一性的概念界定，在理论与实践中行政综合执法往往容易与其他概念相混淆。具体而言，主要有联合执法及相对集中行政处罚权。
联合执法是相对于部门单独执法而言，在我国行政执法实践中比较盛行。它是指行政机关之间或行政机关与其他主体之间采取联合行动，进行行政检查或行政处罚，并根据各自的法定职责与权限分别或共同作出处理决定的执法方式。此种联合执法主要有四个方面的特征：一是，行政联合执法主体众多；二是，执法主体在执法活动中地位平等；三是，行政联合执法多存在于行政强制、行政处罚领域中；四是，行政联合执法的临时性[8]。联合执法可以说是综合执法机制的萌芽状态，是面临多头执法、交叉执法、执法扰民困境所做出的一种执法方式之变革，与综合执法有着根本上的区别。综合执法机制改革是执法体制的转变，是根本性的变革，而联合执法仅仅是执法方式的转换并未涉及到体制或机制的调整。这主要表现在两个方面，一是，联合执法是一个松散的联合而不是一个独立的机构，具有临时性、事务性的特点；二是，联合执法机构没有独立的职责权限，不能以自身名义为一定行政行为，亦不能独立对外承担法律责任。
根据我国《行政处罚法》第16条规定，相对集中行政处罚权是指，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中处罚权与综合执法是两个概念，但在实际的法治实践中去并未进行严格区分。国务院法制办负责人青锋在《广东省相对集中行政处罚权试点工作座谈会上的讲话》中指出，起初使用“综合执法”是相对于“分散执法”而言的。这与“相对集中行政处罚权”是一致的，后来使用“相对集中行政处罚权”是为了区别于联合执法，而且再谈“综合”还会涉及到一个问题是“大综合”还
是“小综合”？是“大综合”还是“小综合”？综合到什么程度？是在城管领域综合还是其他领域，这就反映出一种对相对集中行政处罚权制度的认识问题[9]。“但从理论层面上讲，行政综合执法与相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权不是完全可以等同的概念。相比来说，行政综合执法的概念要大一些，是包含与被包含的关系。”[10]因此，在实践中应对两者做出严格的界分，并逐步取消对“相对集中行政处罚权”的扩大使用。这主要是基于以下几方面的原因：（1）从概念的表达方式来看本身角度来看，概念是人类对一个复杂的过程或事物本质的概括，思维的基本单位。“在日常用语中人们往往将概念与一个词或一个名词同等对待。”是指待人、物、事、时、地、情感、概念等实体或抽象事物的词。“相对集中行政处罚权”是一个动宾短语，是对行政权调整一种简单描述，而非一具体的名词，不宜作为一个概念指称一种具体的制度。（2）从概念的内涵与外延角度而言，综合执法改革的内涵更加丰富，外延更加宽泛。相对集中处罚权无法涵盖综合执法改革的所有内容，且亦无法揭示执法改革作为行政改革的本质属性。（3）在实际运用过程中，相对集中处罚权还会引起诸多理解与适用上的偏差。特别是在改革的具体操作过程中，容易致使改革滞留在权力集中层面，而无机构的精简，最终可能导致权力的过度集中和行政机构的膨胀。同时，即便是采用“相对集中处罚权”的概念，也无法规避是“小集中”还是“大集中”，集中到什么程度的问题，还会让人迷惘于“综合”与“集中”之间不知所措。
二、综合执法在部门行政法中的实践
自《行政处罚法》颁布以来，综合执法机制改革就受到了国务院和地方政府的广泛重视，一些城市相继被列为试点对象，并于2002年在全国范围内推广开来。2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》指出，“实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国范围内推进相对集中行政处罚权的工作时机已基本成熟。”一些法治较为发达的省市已经制定了相应地方性法规或规章，试点领域也由原来的城市管理领域逐步推进到诸如交通、文化、卫生、农业、计生等部门行政法领域。由于篇幅所限，现选取城市管理、交通运输及文化市场三个比较比较典型的领域分述之。
（一）城市管理综合执法
改革开放以来，我国城市化进程逐步加快，城市建设迅速发展，基础设施日臻完善，环境质量不断提高。但是，伴随着城市化进程的不断提高，在城市管理中各种复杂的社会问题和管理难题以及城市管理的体制性问题和矛盾也日益凸显。这些问题既制约城市管理水平的提高，又不利于城市建设的发展和群众权益的保护。1996年《行政处罚法》颁布以后，综合执法机制改革首先在城市管理领域开展起来。其发展历程大致可分为以下四个阶段：
第一，初步试点阶段（1996.4-2000.9）1996年4月15日国务院于下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号），指出“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”随后全国有16个设区的市获得了批准，其中有3城市未开展实际试点工作[11]。
第二，扩大化阶段（2000.9-2002.8）2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。“截止到2002年8月，按照国务院有关文件的规定，已经有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。”[12]
第三，全面推广阶段（2002.8-至今）2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002]56号），决定在广东省
、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1-2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国范围内得以推广。
第四，总结反思阶段该阶段相较于前三个阶段而言并没有明显时间段的界分，是伴随着试点工作不断的推进而发展起来的。2006年北京“崔英杰案”可以说是该阶段的一个标志性事件。“崔英杰案”将城市管理部门推舆论的风口浪尖，给城市管理部门带来了很大的压力。同时，也促使城市管理部门自身正视问题，积极求变，缓解公众的不满，回应社会的要求。理论和实务部门也逐渐开始“对城市管理和综合执法进行全方位的思考，以便能够更加理性地作出判断和选择。”[13]城市管理综合执法是一项长期的系统工程，在试点工作开展到一定程度的情况下必须对其进行全面的总结和反思，并在此基础上将综合执法推进到常态化阶段，最终完成综合执法机制的改革。而对综合执法的总结和反思将永远伴随综合执法工作的始终。
（二）交通运输综合执法
与城市管理综合执法改革不同，交通运输综合执法机制的探索起初并没有一个统一的主导机关，而是由各地根据自身情况开展起来的。早在《行政处罚法》颁布以前，重庆市就开始了早期的探索。1994年4月28日，成渝高速公路建成通车重庆段开始试点高速公路“统一管理，综合执法”，由高速公路执法大队综合行使原由公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全4支执法队伍行使的行政处罚权。《行政处罚法》颁布以后，重庆市人大做出《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，对公路综合执法改革的探索作出肯定。2003重庆交通综合执法工作的探索得到了中央的肯定，同年交通部在广东和重庆两个省级地区开展交通综合行政执法改革试点工作。2004年交通部办公厅下发了《开展交通综合行政执法改革试点工作的意见（征求意见稿）》进一步推进试点工作。2005年6月29日，重庆市交通行政执法总队挂牌成立。重庆综合执法改革“主要体现在两个方面，一个是高速公路综合执法，另一个是区县（市）的区域交通综合执法。同时，重庆市出台了全国首部行政执法规章，从程序上规范行政权力和行政执法行为。”[14]广东省交通厅于2007年成立综合执法局，将原来分属不同职能机构的六支执法队伍进行整合。截至2008年，已有中山等10个地市完成了交通综合行政执法局的挂牌工作，其他市的交通综合行政执法机构也将于近期陆续挂牌[15]。此后，北京、重庆、广州、山东、四川等省市相继出现开展了交通行政综合执法机制改革的探索。2008年3月，交通运输部挂牌成立，采用“12+2”机构设置格局，即由12个职能司局，外加机关党委和离退休干部局。并采取定机构、定编制、定职能的“三定”方案设置部门架构，从交通运输部至县交通局逐步建立起了一个相对完善的综合执法的工作运行机制。
（三）文化市场综合执法
“文化市场是市场经济体系的有机组成部分，是文化商品、文化服务以及文化资源营销活动的场所。”[16]它同城市管理领域一样也是一个非常复杂的领域，涉及的部门众多，包括演出、音像制品、图书报刊、电子出版物、广播电影电视、娱乐、美术品和文物等各部门。各部门并列平行，政出多门，且机构职责不清，权责不明，也是“多头执法、执法扰民”的重灾区。自1978年十一届三中全会以来，我国文化体制改革始终未曾间断。文化市场综合执法改革正是在文化体制改革与综合执法改革的双重背景下开展起来的。1999年12月上海市颁布《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》（1999年12月29日上海市人民政府令第79号），组建上海市文化稽查总队，率先在文化领域进行综合执法机制改革的探索。2004年9月，《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》（中办发〔2004〕24号），批准在北京、上海等9个地区进行文化市场综合执法的改革试点工作，将文化
合执法改革提升到了部级层面。2005年12月，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发[2005]14号），进一步明确积极稳妥地推进文化市场综合执法改革。伴随着党的十七届六中全会的召开，“我国文化改革发展进入了一个新的阶段”[17]。文化综合执法体制改革也登上一个新的台阶。截至2011年11月，全国18个省（市）基本完成综合执法改革。除新疆、西藏和宁夏外，其他28个省（区、市）均已制定印发关于加快推进全省改革的实施意见或工作方案[18]。一系列法规、规章及相关配套性措施得已制定和完善。至2012年初，文化市场综合执法改革基本完成，在文化市场执法领域取得了显著的成效。
三、类型化的尝试
由上文可知综合执法改革在实践中所涉及的领域广泛，关于综合执法机制的实践类型，亦多有研究。学者们通常以权力的来源为标准将其概括为授权型和委托型两种模式。此种划分无疑是基于对相对集中行政处罚权的“深刻”认知而产生划分方法。由本文第一部分的论述可知相对集中处罚权的概念运用不仅难以揭示机制改革的本质，而且容易使人们误以为综合执法改革只是执法方式的转变，而非机制的转换。对于综合执法改革的认知必须将其置于政府职能改革大背景之下，是对执法体制的重组和重塑，而非小修、小补。因此，从行政机构改革的角度，可将综合执法机制改革实践模式划分为：权力配置型、机构调整型及统一执法型，以下分述之。
（一）权力配置型
顾名思义，权力配置型模式即是以权力的重新分配为核心的机构改革方式。此类模式的指导思想是在于协调行政部门之间的职能，避免产生新的部门，防止由此引发的机构膨胀。其最大的特点在于对于现有机构和部门不做调整，只是对部门的职权做出重新的配置，既可以由法律授予新的职权，也可以基于其它机关的委托而集中行使。如青岛市城市管理委员会，同时履行城市管理和监察执法的职能，并加挂城市管理监察总队的牌子合署办公，一个机构两块牌子。此种模式虽然能够防止行政机构的膨胀，但也达不到精简的效果，其改革深度仅限于执法方式的变换。在综合执法改革试行的初期可以作为一种试点方式而采用，但随着改的不断深入，此种机制改革还需进一步的深入。
（二）机构调整型
所谓机构调整型即在综合执法改革过程中，不仅伴随着职权的调配，更为突出的表现就是行政机构的调整，或增加、减少，或重新设置。此种类型具体又可划分为两种：一是，设立非具有独立法律地位的综合执法机构。如，深圳市文化市场综合执法是文化、广电、新闻出版、版权四局合一的文化执法体制，四块牌子，一套人马。内设了一个稽查队，统一包括对文化市场、文物市场、广电、出版物市场的执法权。该综合执法机稽查队不具有独立的行政主体地位，即作出行政行为的主体仍是原有部门，稽查队不能作为行政复议的被申请人或被告；二是，建立具有独立法律地位的综合执法机构。例如，1999年上海市设立文化稽查总队行使文化领域综合执法权。文化稽查总队接受文广局、新闻出版局等部门委托，在文化领域综合行使执法权。2004年根据中办、国办转发的《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办[2004]24号），市委、市政府批准设立市文化市场行政执法总队，作为市政府直属的行政执法机构，具有行政执法主体资格，主管全市文化领域综合执法工作，同时撤消市文化稽查总队建制。值得一提的是在起初，上海市文化稽查总队不具备有执法主体资格。直至2004年9月中央办公厅、国务院办公厅转发了、中央编办、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见，才使得编制问题、体制问题、法律问题、经费问题得到了有效地解决。根据实践的情况来看，此种具有独立地位的综合执法机构改革取得了良好的效果，也是综合执法改革所应选取得最优模式。但，值得警惕的是新的独立的执法机构的建立必需伴随旧有机构的裁撤，否责综合执法机构的设立将只能是为行政机构的膨胀不断的“添砖加瓦”，而无更多意义。
（三）统一执法型
除了上述两种模式以外，还有一种模式虽然也涉及到职权的配置和机构的调整，
但因其是一种统一性的大综合执法形式，因此有必要单列出来。以沈阳为例，2002年7月11日沈阳市成立城市管理行政执法局，下设13个分局，集中了来自城市规划、市容环境卫生、市政管理、房产管理、工商行政管理、公安交通管理、煤炭市场管理、气象管理等十四个领域的行政处罚权。“深圳的罗湖区也是这种模式。这种模式就是整个大的综合执法，包括城管、工商、交通、环保、旅游、文化、文物、广电、新闻出版，这些都被统统放在一起来实行综合执法。深圳市罗湖区一开始就是这么做的，在实践过程当中，就感觉到有许多的问题没办法解决，最后罗湖区又回来了。”[19]此种模式的优点是一定程度上解决了过去政出多门弊端，但同时也忽略了很多行政事物的专业性和技术性，只是对行政机构和职权的简单合并，在实际的执法过程中将导致很多技术性问题难以解决。
四、法理基础
随着综合执法机制改革的不断推进和深入，一些社会矛盾和问题逐渐凸显了出来，实践中遇到的执法困难也越来越多。特别是2006年，“崔英杰案件”更是将综合执法改革推到了舆论的风口浪尖上，其中既有支持之声，更有谴责之词。不仅实践中如此，“理论界对这场改革的质疑也日益高涨。”[20]甚至，有学者呼吁尽快停止这场“吃力不讨好”的改革[21]。因此，如何从理论上因应综合执法改革所遭际的质疑仍是不可回避之问题。以下，从效率与公平的权衡、集权与分权的考量、行政法定原则的责难及精简、统一、效能原则四个方面展开。
（一）效率与公平的权衡
效率与公平是既相互依存、相互促进，在一定程度上又相互对立的两种法律价值。效率的基本含义是成本和产出之间的比例关系，主要关涉资源的配置与使用率。因此，可以说效率问题实质上是生产力的问题。而公平，虽然涉及不同领域与层次，但其主要要关涉成果的分配问题，本质应该属于生产关系的范畴。因此，可见效率与公平的关系实质上是生产力与生产关系之关系的反映，效率是公平的基础，丧失了效率的公平就如同无源之水、无本之木。效率诉求我国社会主义市场经济发展的必然要求，这一规律不仅迫使每个市场经济主体不仅必须有强烈的效率意识，还必须将效率置于优先的位置。效率价值体现在行政执法领域即为执法效率原则，意指“在依法行政原则的前提下，行政机关对社会实行组织和管理的过程中，以尽可能低的成本取得尽可能大的收益，取得最大的执法效益。”[22]与立法机关和司法机关相比，行政机关更加强调要求执法主体对行政相对人的合法权利及时的作出反应，特别是在处理紧急性和突发性事务中，更加强调效率的作用。但同时法律亦不能将效率绝对化，正如罗尔斯所言，“一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。”[23]法律在促进社会经济发展的过程中还必须保障社会公平，防止两极分化。否则，丧失公平的效率带来的只能是社会的动荡和矛盾的激化。行政执法效率原则要求政府行政系统部门划分合理、权责明确，只有如此才能保证政令通达。行政综合执法即是将分散在不同部门的相同或近似的职权集中在一起，避免因职能交叉、重合所引起的趋利性执法，从而有利于减少部门之间的内耗和降低执法成本，提高执法效率。
（二）集权与分权的考量
传统的分权理论是指立法权、司法权、行政权之间理应各自分工、相互制约。随着现代分权理论的深入和发展，分权不再限于三权的分立，而逐渐深入到同一种权力内部的分立与制衡，既包括三权分立，也包含行政内部分权。行政内部分权主要是指政府与私营部门之间、大地理区域和小地理区域的政府之间或某个政府的各级行政部门之间权力配置的过程、状况或倾向的一种特征，其主要包括地方分权和公务分权两种类型[24]。德国学者马克思·韦伯将此种权力分工的思想引入管理领域，提出“科层制”管理分工理论。“在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛，对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每一个人都能够照章办事而不至于超出权力义务体系范围。”[25]科层体制从其产生之日起，在整个20世纪无论是给政府机关还是企业组织都带来了很高的效率。然而，伴随着社会事务分工的日益精细，学科间的界限变得日益模糊，严格恪守职责划分的科层制愈加难以应对这一变化，从而易于导致部门行政。于是，因应这一变迁西
方国家兴起政府改革运动，“新公共管理理论”应运而生。美国著名学者詹姆斯·w·费斯勒和唐纳德·f·凯特尔提出了“机构重组、不断改进以及机构精简的新公共管理改革的三个经典特征。”[26]该理论讲求合作与协商，以期改变建立在官僚体制上的管理模式，为人们重新审视公共行政的提供了全新的范式。综合执法机制改革的初衷即是为了规避部门行政，精简政府机构，这恰恰是新公共管理理论所提倡的。由此看来，综合执法改革是在过度分权而引发的部门行政的现实情况下，而对于新公共理论的实践回应。
（三）行政法定原则的责难
尽管我国《行政处罚法》、《行政许可法》及最新颁布的《行政强制法》都对综合执法做了明确的规定，但其仍面临着行政法定原则的责难。“所谓行政法定，即法无明文规定不得任意行政，具体有包括职权法定原则，法律优先与法律保留原则等内容。”其中职权法定要求“任何行政职权的来源于作用都必须有明确的法律依据，否则越权无效。”[27]有学者认为，“综合执法机构的出现违背了这一基本原则。只需要经过国务院的批准，就可以由省一级人民政府决定变更行政机关的某些职权范围，实质上违反了宪法和组织法的规定。”[28]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第3款规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”可见，不仅国务院有权批准某省级人民政府工作部门的设立、增加、减少或合并，同时科学、合理设置和划分政府部门，对政府部门的职能进行调整也是各级政府的职责所在。《行政处罚法》、《行政许可法》及《行政强制法》中有关现对集中行政权的规定其实质并非的单纯职权调配性规范，而是对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的补充性规范。机构的增加、减少或重组必然带来职权的变动，只要按照法定的权限和程序进行，就不违法。由此可见，综合执法改革并不违反宪法和组织法的规定以及行政法定原则的精神。
（四）精简、统一、效能原则
精简、统一、效能原则是我国国家机构和职能设置的一项基本原则。我国《宪法》第27条规定，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率”。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第2条规定，“国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。”党的十六大报告中进一步明确提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构、实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。长期以来，我国地方政府机构臃肿，职权不清，职责交叉，导致了部门行政、效率低下，割裂了公共行政的统一性，妨碍了公平竞争和统一市场体系的形成。综合执法机制改革即是通过科学调配部门职能，合理设置行政机构，优化公务人员配置，以形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政执法体制，是对于精简、统一和效能原则贯彻与落实。
五、综合执法的界限
（一）分权制衡的宪政要求
毋庸置疑，行政机关任何改革与创新都必须置于宪法的框架之下，这是为了确保其能够与整个国家的宪政基础相适应。在宪法权力的学说中，权力分立的开端是以三权分立为源头的。传统分权理论认为，“如果同一个人或是主要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使三种权力……则一切都完了，”[29]这是我们开展宪政制度建设的最基本前提，要防止滥用权力，最好的方式就是以权力制约权力，使权力之间彼此牵制、互相制约，形成一种权力之间的良性竞争。由此，“原来静止的三种权力通过相互制约，迫使它们发挥作用，限制权力滥用，从而达到协调前进。”[30]随着权力分立思想的不断深化，及现代社会的发展，权力分立不再仅仅停留在属性不同的权力之间，其亦可能在同一种权力内部设计出分立机制。从而限制某一种权力过度膨胀演化为“一言堂”，这一趋势在现代日渐兴起的行政国家中愈加凸显。特别是鉴于行政权容易滥用的本质属性，我们必须
觉行政权的过渡膨胀，这包括权力扩张和权力集中两种形态。而限制扩张的方式不仅要围绕三权分立机制本身而构建，同时行政权内部亦应予以分化。现在看来，这种理论主要在“行政主体多元化”以及在晚近“行政自制”理论中得以展开。其中，行政主体多元化理论者认为，公共服务民营化导致出现非行政机构的多元主体现象，理应归结为行政分权理论范畴之中，“行政分权制度决定着行政主体的范围”；[31]行政自制理论从行政机关自身的主动性出发，以自我拘束为核心，构建内部分权机制往往被作为其典型实践形式予以解读[32]。综合执法改革将原来分散于各个部门的权力予以集中，这在很大程度上解决了部门行政的弊端，但同时此种权力的集中也是行政权膨胀的一种表现，不得不引起我们的警觉。因此，在综合执法改革过程中应防止行政权的过度集中，且在综合执法机构本身亦应按照“行政自制”理论建构自我预防、自我纠错和自我制约的内部行政机制。
（二）相对集中的制度定位
综合执法机制改革其本质是将原有过度分散化的行政职能和行政目标统一起来。其核心是对于分散化的行政权的相对集中。在制度定位上，无论是对行政处罚权的、行政许可权、行政强制权抑或是其他相关性权力，立法者应当确立的最为基本的态度就是“相对集中”，而并不能作扩大化的理解。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。”这既是对相对集中范围的表述，也是相对集中的原则表述。具体而言应包含如下内容：（1）相对集中的前提是行政职能或行政目标分散化的存在。只要是存在行政职能或行政目标分散化的领域就可以进行集中，不论其涉及哪一部门。反之，则不得也无需进行任何程度的集中；（2）相对集中的目标是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题。解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题的途径有很多并非只有综合执法一条道路，且在实践过程中权利的集中行使也未必是最优的选择。因此，是否需要集中以及集中的程度还需要结合实际情况综合考量；（3）相对集中的领域应限于职责相近或相关部门，对技术性和专业性差别较大的领域不得进行集中。相对集中应理解为原相近或相关部门之间的合并与集中，[33]而并不是对所有行政处罚、行政许可以及行政强制权的集中。例如，在行政许可中，“采用形式审查的行政许可一般可以集中，需要进行实质审查的行政许可则一般不宜集中。专业性技术强的行政许可一般不宜集中，不需要专业技术知识就可以审查判断并做出决定的行政许可可以集中。”[34]（4）相对集中必然伴随着机构的精简。虽然从理论上讲综合执法的改革并不必然伴随着机构的精简，但将其放置于从我国行政改革大背景之下来看，机构的精简无疑是改革所要到到的基本目标之一。否则，分散的机构设置与集中的权力所带来的只能是机构与权力的膨胀。
结语：尊重与戒惧——行政综合执法改革的制度展望改革开放以来，我国经济迅速迅速发展，各种新生事物层出不穷，社会事务急剧增加，一定程度上带来了执法或是管理上的混乱。加之，我国政府职能职能转变行政管理体制改革尚未完全到位，机构臃肿、职责不清、执法不规范的问题还相当严重。在传统的行政管理体制下往往是制定一部法律或法规，就要设置一支执法队，这直接导致了部门行政的滋生。综合执法机制改革不仅在很大程度上解决多头执法、执法扰民等问题，也在一定程度上打破了执法队伍不断膨胀的恶性循环。但同时我们也应看到综合执法机制改革中还存在很多问题，特别是在城市管理综合执法改革过程中凸显的种种弊端，也不得不让我们对这一制度保持着警醒。因此，面对综合执法机制改革我们的基本态度应该是“尊重与戒惧”。尊重并不意味着盲从，其立足点在于对综合执法的理性思考；戒惧也并不意味着盖然否定，而是在尊重的基础上发现问题、解决问题使其向着规范化、法治化的方向发展。正如章志远所言，“任何制度创新都必须接受合法性和正当性的拷问。否则，在近乎狂热的“大干快干”之声中，非理性的狂潮就极有可能会导致既定的法治秩序遭受重创。”[35]
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简述行政执法的概念和特点篇4
关键词：档案行政权力；档案行政行为
刘东斌先生在《档案行政权力种类与法规依据举要》（以下简称《举要》）[1]一文中认为，按照2004年《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》）所列举的行政行为种类，与档案行政权力相对应的行政行为也应有26种。并依据《通知》中26种行政行为名称，结合现行档案法律、法规进行了实证举要阐述。笔者拜读后受益匪浅，但觉得刘先生在对《通知》中26种行政行为的性质、行政权力与行政行为之间的关系以及实证举要上存在认识和理解上的偏差，为此，笔者想谈点自己的看法。
1正确理解《通知》中行政行为的性质
最高法《通知》中规定的26种行政行为，只是针对行政案件案由的统一而提出的。《通知》规定，案件案由构成结构是：管理范围+具体行为。以行政管理范围为“类”，以具体行政行为种类为“别”。因此说，这26种行政行为指的是行政机关的具体行政行为，而不是行政机关全部的行政行为（全部行政行为包括一般行政行为、具体行政行为、事实行政行为等）。因为按照《行政诉讼法》规定，对于行政机关的一般行政行为，法院是不能受理立案的。如，《通知》中的“行政处罚”是指行政机关针对某项事项或者行政相对人的具体行政处罚行为，而不是指行政机关所具备的某项行政权力或者行政机关对行政处罚的立法行为。前者依据《行政诉讼法》是可诉的，后者依据《行政诉讼法》则是不可诉的。因此，只有正确地理解《通知》中26种行政行为的性质，对其的“实证举要”才能做到准确无误。
2正确理解行政权力与行政行为之间的关系
行政权力是行政行为的依据，行政行为是行政权力的外在表现。行政权力与行政行为的种类既不是完全对等的，也不易将其直接对等挂钩，因为行政权力与行政行为是两个不同的概念。从行政法学理论和实践上说，一种行政权力可以产生多种行政行为，比如，档案行政许可，它可以产生行政立法、行政受理、行政审查、行政批准等多种行政行为。同时，也有的行政行为，不是由行政权力派生的，如，行政协助、行政合同等。对于档案行政行为与档案行政权力的关系，宋飞先生在与刘东斌先生商榷的文章[2]中已有详尽的论述，限于篇幅，笔者这里不再展开论述。
3对档案行政行为涉及的权力项目与依据的实证举要不可生搬硬套
《举要》依据《通知》中列举的26种行政行为，详尽地实证阐述了档案行政管理部门应当具有的26种档案行政职权项目。但由于《举要》在对《通知》中行政行为概念、性质的理解和认识上存在偏差，其阐述的“实证举要”难免存在着生搬硬套的现象。在《举要》所列举的26种档案行政职权项目中，有11种是不恰当的，现分别商榷于下：
3.1行政补偿。在行政法上，行政补偿是指因合法的行政行为而造成行政相对人损害的，由国家给予当事人相应补偿的行为。如，国家因建设需要对所征耕地的青苗补偿等。而因行政过错行为造成行政相对人损害的，则是由国家给予当事人相应赔偿，在行政法上叫做行政赔偿。行政赔偿与行政补偿的区别在于：合法的行政行为造成的，适用于行政补偿；错误的行政行为造成的，适用于行政赔偿。行政补偿具体行政行为发生在损害发生之前，行政赔偿具体行政行为发生在损害发生之后。《举要》将行政补偿作为一种职权项目，并列举《郑州市档案局行政责任过错责任追究（施行）办法》第22条作为法律依据，其实是对“行政补偿”概念的一种曲解，是不适当的。这里顺便说一下，《郑州市档案局行政责任过错责任追究（施行）办法》第22条“因行政过错行为侵犯公民、法人、或者其他组织的合法权益，造成损失的应当依法给予补偿”的规定，在法律用语上是不严谨的，也是不符合行政法学原理和行政法通则的。
3.2行政执行。《通知》中“行政执行”是与之前的“行政强制”相对应的。因《通知》为了保持案由中具体行政行为名称四个字的统一，将“行政强制措施”简称为行政强制，将“行政强制执行”简称为行政执行，以示区别。因此说，行政执行是具体的行政行为，而不是行政管理学上一般意义的行政执行。行政执行作为行政管理学上形成最早的一个基本概念，是指行政机关及其管理人员落实和管理公共事务的全部活动。换句话说，《通知》中列举的26种行政行为，都是行政执行的一部分。行政管理学上的行政执行只是一个概念，是泛指，是不能将其套用到一个具体行政行为上的。《举要》将行政管理学上行政执行的概念套用到《通知》中的“行政执行”上，并依据《档案法实施办法》第8条第2款的规定，将“实施档案工作制度”作为一种职权项目，是完全曲解了《通知》中的“行政执行”。具体到档案行政管理中，《通知》中的行政执行，应当是指为保障基于《档案法》所规定的“强制措施”和行政决定而实施的强制执行的具体行为。如，为保障《档案法》第16条规定的“代管措施”实施所开展的行政强制执行行为。这里还需要特别指出的是，《通知》中“行政执行”，仅指由行政机关本身实施的行政强制执行行为，而不包括行政机关依法申请由法院实施的强制执行行为。
3.3行政给付。《通知》中的“行政给付”是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。行政给付的类型有：抚恤金、特定人员的离退休金；社会救济、福利金；自然灾害救济金及救济物资。行政给付的对象是特定的，即年老、疾病或者丧失劳动能力以及下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下公民。行政给付的性质是行政主体依法进行的依申请或者依职权的外部行政行为。由此可以看出，“行政给付”是一种特指的行政行为，并不包括行政机关所需各项经费的财政支付与拨付。从现行的国家法律法规规定和行政给付制度设计上看，档案行政管理部门没有行政给付的职权，进而也不存在行政给付的具体政行为。《举要》依据《国家重点档案抢救和保护补助费管理办法》的规定，将“国家重点档案抢救和保护补助费”列为档案行政给付的职权项目，明显地是张冠李戴。
3.4行政征用。《通知》中的“行政征用”是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。按照法律规定，行政征用必须有专业法律、法规的明确规定，没有法律、法规的明文规定，行政主体不得实施行政征用行为。行政征用是有偿的，行政主体对征用对象只是暂时取得了其使用权，并没有发生所有权的转移。具体到档案工作来说，目前档案专业的法律、法规尚没有对档案行政征用作出具体的明文规定，因此，档案行政征用这一具体行政行为也是不存在的。如果有，这种具体行为也是不合法律规定的，是违法的行政行为。实践中，各地档案行政管理部门出于公众利益需要，在举办档案史料展览时，对需要展出的非国家所有的重要档案，一般采取借展的办法处理。这种借展的办法，虽然在档案行业还只是个例，但在文博展览中则是一种通行的做法。《举要》依据《宪法》第13条第2款和《档案法》第16条规定，将“对非国有档案因安全原因的档案收购、征购”列为档案行政征用职权项目，是对《宪法》第13条第2款和政征用行政行为的一种严重的曲解。首先、《宪法》第13条第2款明文写着“依照法律规定”，这里的“法律规定”是限制性条件，是指公共法律和专业法律的具体条款规定，如《物权法》第44条的具体规定等。其次、《档案法》第16条中的“征购和收购”行政行为，其目的是为了档案安全的需要，并不是为了“公共利益的需要”。再次、档案征购、收购是一种改变档案所有权的具体行政行为，即通过征购、收购等行政措施，将非国家所有的对国家和社会有价值档案的所有权发生转移的具体行政行为。这种具体行政行为与行政征用具体行政行为的法律特征是不相符的，因此，档案的征购、收购不是档案行政征用具体行政行为的表现形式。
3.5行政征收。《通知》中的“行政征收”是指行政主体根据国家和社会公共利益的需要，凭借国家行政权依法向行政相对人强制地性无偿地征集金钱或者实物的具体行政行为。行政征收的法律特征是法定性、无偿性、强制性。具体到档案工作，现行的档案法律法规还没有关于档案行政征收的具体规定。也就是说，按照《宪法》有关规定，目前档案行政管理部门是不能够实施档案行政征收行为的。《举要》依据《档案法》第16条规定，将对“非国有档案因安全原因的档案收购”作为档案行政征收职权项目，是对《宪法》《档案法》条文和行政征收概念的错误理解。因为档案收购是档案行政管理部门的一种市场行为，卖方可以卖也可以不卖。买卖双方是自愿的，不具有强制性。如果档案行政管理部门认为必要时，可以采取带有强制性的“行政征购”方式取得档案的所有权。收购与“行政征收”的区别：一是性质不同。收购是市场行为，卖方可以卖也可以不卖；行政征收是行政机关的一种单方行为。二是依据不同。收购依据的行政决定；行政征收依据的是具体的法律规定。三是取得财物所有权的价格不同。收购的价格是协商一致的市场价格，行政征收则是无偿的。四是双方意思表达不同。收购双方是自愿的；行政征收则是强制性的，不取决于相对人的意愿。从以上分析可以看出，档案收购是一种市场行为，其与行政征收所具有的法律特征是不相符的，是两种不同性质的行政行为，《举要》存在着列举实证的错误。
3.6行政合同。按照行政法学的理解，《通知》中的“行政合同”是指行政主体为履行行政职能和实现特定行政目的，在法律法规允许的范围内，与行政相对人就行政法上的权利义务达成的、经过协商、意思表达一致的协议。“行政合同”在行政法上是一种具体的行政行为，但又不同于行政机关单方意志而成立的行政行为模式，是一种双方行为。行政合同的订立，必须与行政相对方协商一致，行政机关不能将自己的意志加强给行政相对方，更不能采用命令强迫的方式。而对行政合同的履行，行政机关则享有监督、指挥、单方变更、解除和制裁等行政优益权。《举要》依据《档案法》第16条规定，将“对非国有档案因安全原因的档案代管、收购、征购”作为档案行政管理部门的一项职权项目，笔者认为是不妥的。这里不妨将档案代管、收购、征购与“行政合同“分别做一对比分析：
档案收购与行政合同。“档案收购”是一种市场行为，档案行政管理部门在档案收购过程中，是一种民事行为，档案收购双方的权利是相等的，档案行政管理部门对档案收购合同的执行过程中不享有监督、指挥、单方变更、解除和制裁等行政优益权，而在行政合同中，行政机关则在合同执行中享有行政优益权。由此可以看出，档案收购不是一种行政合同行为。
档案代管与行政合同。《档案法》意义上的“档案代管”是一种行政强制措施，不是法律意义上的合同关系，是档案行政管理部门单方的具体行为，具有一定的强制性。而行政合同则是一种双方的行政行为，是法律意义上的行政合同关系，在行政合同签立时，需要合同双方协商一致，不具有强制性。因此说，档案代管不是一种行政合同行为。
档案征购与行政合同。基于《档案法》上的“档案征购”，是指档案行政管理部门以合同的方式取得相对人档案所有权的一种行政方式，其本质是一种特殊的买卖关系。其特殊性：一是在档案征购关系中，原档案所有人的意思表示受到一定程度的限制。在一般情况下，档案征购关系的发生、变更和取消带有一定的强制性。二是档案征购的根本特性是强制购买，即档案行政管理部门以行政命令的方式强制性地购买“处于不安全状态的非国有档案”。三是档案征购行政行为从本质上说是一种单方的行政法律行为，具有公定力、确定力、拘束力、执行力等效力。档案行政管理部门一旦作出档案征购决定并送达行政相对人，行政相对人就必须服从并履行义务，否则，档案行政管理部门可以强制执行。而《通知》中的“行政合同”则是行政主体与行政相对人的一种双方行为，行政合同的订立，需要与相对人协商一致，取得相对人的同意，行政机关不能将自己的意志强加给对方，更不能采用命令强迫的方式。由此可以看出，基于《档案法》上的“档案征购”与《通知》中的“行政合同”是不同的，将档案征购行为作为《通知》中的“行政合同”来理解也是不妥的。
3.7行政划拨。《通知》中的“行政划拨”是指行政机关将国有财产划归行政相对人占有或使用的具体行政行为。行政划拨的主体是具有行政划拨权的行政机关。行政划拨的内容是国有资产。行政划拨主要是无偿的。一般来说，划拨财产的用途和目的具有特定性和先定性，行政相对人只能按照预先批准的用途使用划拨财产，同时划拨机关对于划拨财产的使用情况具有一定的监督、检查权。对于使用人违反相关规定使用划拨财产的，划拨机关有权收回划拨财产或者要求相对人补缴一定的费用。依据上述对“行政划拨”概念的理解，无论是从档案行政管理部门职权的设定上看，或者是从现行法律、法规有关行政划拨权限规定上看，档案行政管理部门都不具备行政划拨的权限，不是行政划拨的行政主体，也就不存在《通知》中行政划拨的具体行政行为。《举要》依据《档案法实施办法》第13条规定，将“接收档案移交”列为《通知》中的“行政划拨”行为，是完全曲解了行政划拨的概念及内涵。首先从行政划拨的主体上看，行政划拨的主体是具有行政划拨权的行政机关，接收方是行政相对人；而“接收档案移交”的主体则是作为档案行政相对人的机关、国有企、事业单位和组织，接收方档案馆也是档案行政相对人。其次从行政划拨中国有财产的流向看，行政划拨中国有财产的流向是“自上而下”方向，而“接收档案移交”中国有档案的流向则是“平行”或者是“自下而上”的方向。由此看，“接收档案移交”与“行政划拨”是“风马牛”完全不相干的两个概念。
3.8行政规划。对于行政规划，目前行政法学上的研究还处于起步阶段，尚没有统一的共识。《举要》依据《档案法实施办法》第8条第2款规定，将“制定档案事业发展计划”作为档案行政管理部门的一项职权项目，笔者也是认可的。但是，《举要》将“制定档案事业发展计划”的职权行为套用到《通知》中，笔者则认为是不妥的。其原因在于：《通知》中列举的行政行为，都应当是可诉的具体行政行为，即指的是涉及相对人利益的某一事项的具体规划，如，道路用地规划，开发区规划等。而按照行政法学原理，档案行政管理部门“制定档案事业发展计划”的职权行为，则是只具有行政导向作用的一般行政行为，没有侵害具体行政相对人的权益，是不具有可诉性的，因此，此实证也是错误的。
3.9行政允诺。《通知》中的“行政允诺”，是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。“行政奖励”是指行政主体为表彰先进、激励后进，依照法定的条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人给予物质和精神奖励的具体行政行为。笔者认为，《通知》中的“行政允诺”与“行政奖励”的区别在于：从目的上看，行政允诺是行政主体为履行自己的行政职责，行政奖励是行政主体为表彰先进、激励和激发广大人民群众的创造性和积极性。从法定性上看，行政允诺没有法律上的具体规定；行政奖励则是一种法定的行政行为。从对象上看，行政允诺的对象是履行了行政机关要求履行的某一特定行为的相对人；行政奖励的对象是贡献突出或者模范遵纪守法的组织或者个人。从程序上看，行政允诺是临时的或应急的，有时限要求，但没有统一规定的程序要求；行政奖励则是常规化的、有一定的申报、审查、批准程序。从上述分析上看，“行政允诺”与“行政奖励”虽然都含有“奖励”的成分，但并不是同一类别的具体行政行为，这也是《通知》中将二者分别列出的一个重要原因。具体到档案工作，对“档案工作中做出显著成绩的”给予奖励，是档案法律、法规法定的具体行政行为，无论是从奖励的目的性、法定性以及奖励对象、程序要求上看，都符合《通知》中“行政奖励”的特征。《举要》依据《河南省档案管理条例》第4条规定，将“奖励档案工作中做出显著成绩的”行政行为认定为《通知》中的“行政允诺”行为，明显地存在着认识上的错误。
简述行政执法的概念和特点篇5
对于商业领域不当的互联网媒体行为，目前的制度设计应该说严重落后于现实需要。由于诽谤属于自诉案件范畴，根据刑法，必须依靠当事人自身收集证据并提起诉讼。然而，网络推手之间的幕后交易以及诽谤行为全部在网上进行，受害人在每个环节的取证都非常困难，要启动诽谤犯罪司法程序几乎不可能。同样的难题也决定了受害人很难通过民事侵权制度维护自己的民事权利。司法实践中，由于侵犯商业信誉、商品声誉、虚假广告等相关刑法条款长期缺少适用于互联网环境的司法解释，加之这些规定的适用均有比较严格的门槛标准，公权力的介入长期可望而不可即，相关的司法判例屈指可数。即使司法解释根据形势发展做了更新，仍然存在许多适用上的难题。比如，对于互联网上大量的虚假广告行为，仍然没有可以适用的司法解释；另外，对于侵犯商业信誉、商品声誉犯罪，网络、网络公关公司与媒体平台是否都要承担责任，以及各自承担什么责任，目前的标准并未涉及，各界的认识也存在很大分歧。
就行政执法机制而言，由于目前缺少对互联网媒体行为的准确定性，加之对于网上争议事项的管辖权划分不明确，中国的行政执法机制在规范网络言论方面，要么长期处于虚置状态，导致网络鱼龙混杂，缺少规范，普通消费者难以鉴别，无所适从；要么到情况比较严重以后直接走入另一个极端，完全以封堵、屏蔽、过滤等技术方式或者传统管理手段解决问题，负面效果难以控制，也难以形成良性的治理结构与秩序。
在发达国家，网络商业推广行为(我们俗称的媒体公关)，均是其互联网管制的重点领域。欧盟《电子商务指令》不但以专节系统规范网上商业推广行为，还于2005年专门制定了《不当商业推广行为指令》，规范媒体公关。美国有关网络商业推广行为的管理机关是联邦贸易委员会，该委员会根据《联邦贸易委员会法》对于虚假陈述的规定，专门制定了适用于网络媒体公关的行为规范指引，并在实践中对于违反规定的网络公关公司、网络均予以制裁。
总结发达国家的成功经验可以发现，其对媒体公关的规制政策并不是简单加以禁止，而是普遍要求公开、透明陈述。也就是说，与其他任何形式的公关一样，媒体公关行为本身并不违法。只要法律没有明确禁止，任何人都有权宣传、推广自己的产品或者服务，当然也有权对他人的产品或者服务评论、批评，这既是言论自由的体现，也是消费者、使用者、经营者的基本权利。但是，一旦这种言论涉及金钱或者其他形式的对价给付，就构成了商业推广行为，就要受到法律的规制，而不再是简单的言论自由问题。政府对于商业推广行为加以规制的法律依据在于保护消费者的知情权，防止虚假宣传行为影响消费者的判断与选择。不论是在欧盟还是在美国，对媒体公关的规制方法均是要求付费方与收费方必须如实向公众陈述这种事实，否则即构成违法行为，可以对所有当事方实施制裁(包括发帖得到报酬的普通网民)。至于媒体言论，只要披露，不论是自我表扬还是批评第三方，都可以继续。发达国家的这种网络媒体规制方式类似于对传统广告的治理，即各种形式的商业推广活动都可以做，但必须让受众有知情权。
这种治理方式的好处在于：1.将陈述、披露义务施加给商业推广行为的所有当事人，并且，不如实披露本身即构成违法，可以省略执法机关与受害人普遍去主动查证违法的繁琐程序，整个制度的设计会更为合理、简单，可以从解决信息不对称入手，构造整个制度，符合发达国家以信息披露为重点构筑监管制度的一贯做法。2.在名誉诽谤、侵犯商誉、侵犯知识产权等违法行为之外，明确将不如实披露商业推广关系的行为作为违法行为单独列举，可以形成一种交叉执法的双重责任追究制度，既可以根据相关具体违法行为追究法律责任，也可以单独或者合并追究不披露信息的法律责任。这样的执法结构，更为严格，也更便利法律的执行。3.对媒体公关不是简单禁止，而是通过信息披露方式解决信息不对称问题，将判断权、选择权交给消费者，既避免了一般禁止必然带来的连锁负面影响，达到“不战而胜”的结果，也可减少对市场主体的过度干预，宽容不同形式的商业推广活动，同时也鼓励了各种言论的自由表达。
以公开透明构建制度
对于互联网媒体规制，我们认为：
首先，应明确相关概念和制度建设的重点，建立符合国际通例的系统管理制度。目前，对于互联网媒体规制，有很多不同的概念，如“网络水军”、媒体公关、网络推手、“五毛党”。并且，不同方面在使用这些概念时，指向的对象并不统一，有的包括委托方与执行方，有的仅指实际执行方；有的在中性意义上使用，有的本身就带有贬义；有的仅在政治领域使用，有的则适用于一般情况。这种状况，既不利于明确问题，也不利于构建有效的制度。我们认为，有必要引入商业推广概念，并围绕这个概念系统构建相关制度。这是因为，1.这个概念含义非常准确，属于国际通行概念，可以避免其他概念定义不清晰、范围不明确等问题。2.这个概念属于中性概念(与广告概念类似，但适用范围比广告概念大很多)，本身不带任何价值判断，不像“网络水军”、网络公关等概念带有很强的贬义色彩。只有围绕中性概念，才可以借鉴国际经验，构筑以信息披露为核心的系统管理制度。3.对这个概念做出创造性解释或者规则明确，可以与现行广告法、刑法等建立有效关联，较快地完成制度构建任务，避免完全另起炉灶带来的制度成本。
客观分析，网络媒体行为通常可以划分为两大类，一是对自己的正面宣传或者包装，二是对竞争对手的负面评论或者攻击。尽管网络媒体行为常常会因为对于竞争对手的负面攻击而牵涉诸如侵犯商誉、侵犯隐私、侵犯其他民事权利等事由，并且，中国对于侵犯商誉、侵犯网络著作权等网络违法行为还存在法律依据不够完全明确等问题，还需要进一步通过修改法律以及制定司法解释来提供依据。但是，这些领域应该说基本已经有规可循，近年来的立法活动已经做出了积极的回应，目前主要是一个严格执法问题。随着执法能力的提升，这种负面攻击对手的行为，应该会实质性减少。相比之下，我们与发达国家在这个领域的最大差别，也是最需要向发达国家学习的，是对商业性质的正面推广行为的有效规制。如前所述，不但现行司法解释根本未涉及互联网商业推广行为的刑事标准，行政执法也基本处于虚置状态，互联网商业推广行为基本处于完全放任状态，对消费者的潜在影响与危害巨大、深远。因此，在正面宣传与负面攻击行为之上，提炼出商业推广概念，并建立相关制度，可以奠定网络媒体行为规制的整个制度基础。
其次，要因地制宜，分类治理。网络言论涉及不同方面，既有商业推广行为，也有纯粹的学术研究与创作、宗教信仰表达、政治动员与宣传、政治权利与自由、个人观点与兴趣表达，甚至还会涉及国家与国家之间的网上软实力较量与意识形态斗争。对于不同领域的媒体公关行为，不可能采用“一刀切”式的管理方式，必须因地制宜，分类治理。我们的政策建议只适用于“商业”领域的媒体公关活动，不宜也不能扩展到其他领域。只有准确界定不同原则的适用范围，分类治理，才能既规范互联网竞争秩序，同时也维护言论自由和其他价值。
再次，以公开、透明为主要目标和规制手段，构建相关制度，不留真空。规范网上商业推广活动，关键是强制性的信息透明、公开要求，让互联网用户和消费者享有知情权以及相应的选择权。因此，只要存在商业对价关系和网络推广行为两个要件，不论链条多长(包括发帖人、跟帖人、删帖人、转发者、评论者、网络公关公司、iSp以及最终出资企业等)，也不论在推广链条中扮演什么角色，均需履行信息披露的义务，否则即构成违法，需要承担相应的法律责任。从法律责任形式上看，应该在《消费者权利保护法》修订中，赋予民事主体诉诸司法救济的权利，保护其知情权；同时，应该在《广告法》修订或者未来的《电子商务法》中明确“互联网商业推广”相关管理制度，并赋予工商行政管理机关行政执法权和包括罚款、屏蔽在内的各种执法手段；在《刑法》相关司法解释中将情节严重的违法商业推广行为纳入“虚假广告罪”的适用范围或者在修订《刑法》时明确将违法商业推广作为一项独立的罪名加以规定。由于互联网相互融合的特点和联系的普遍性，只有不留真空，实施全环节规制，才有可能真正杜绝各种形式的违法商业推广行为，还互联网一片透明、晴朗的天空。
最后，明确相关法律界限，平衡各种价值追求。只要有商品交换，就需要商业推广；只要有买卖关系，就会产生相互评价的需要，更不用说言论自由。因此，合法有效的商业推广，既是市场经济的必要组成部分和推动市场主体不断创新的动力，也是现代社会的基石。
简述行政执法的概念和特点篇6
【关键词】行政刑法；概念；特征；性质
一、行政刑法的概念
行政刑法是随着经济的发展、行政法规的膨胀和违反行政法行为的增多而最先在欧洲国家出现的。德国法学家郭特施密特在1902年最早提出行政刑法的概念，他认为刑法是为了达到一定司法目的一种强制手段，人们称这种刑法为司法刑法；相对的，行政的目的在于促进国家与社会的福利，其促进手段是一种行政行为，但在行政行为中，同样需要有强有力的法规来确保行政行为的顺利执行，这就是行政刑法。施密特指出，所谓的行政不法即违反行政法的行为，在这里指的是违反了行政刑法的行为。目前德国的行政刑法理论一般认为行政刑法就是指的为达到行政目的而规定的行政不法及其行政处罚的法律，实际上属于行政法的范畴，与我国的行政处罚法相当。
日本法学界则认为行政刑法指的是规定在行政法律中，对违反行政法规的行为予以制裁的刑罚法规。他们的行政刑法概念有广义和狭义之分：认为广义的行政刑法指的是关于行政罚的法律规范的总称；而狭义的行政刑法则是指行政法中有关刑罚方法的法律规范的总称。目前日本法学界关于行政刑法的一般学说指的是狭义的概念，认为行政刑法就是行政法中有关刑罚方法的法规的总称，属于附属刑法的范畴。这一点与我国看待行政刑法的态度类似。
我国法学界对行政刑法的概念的认识受日本的影响较大，认为行政法是保障国家能够对社会事务有效实施行政管理的手段，而刑法是保障行政法顺利实施的后盾。当行政法不能顺利实现行政管理的目的，不能有效抑制某种危害行为的时候，就需要发动刑法来维护国家的行政管理秩序。对于违反行政法但危害不大的行为，予以行政处罚；而对违反行政法且危害严重的行为，就需要给予刑罚处罚。因此行政刑法就是国家为了维护正常的行政管理活动，实现行政管理的目的，规定行政犯罪及其刑事责任的法律规范的总称。简言之行政刑法就是规定严重违反行政法的行政犯罪行为及其应负的刑事责任的法律规范的总称。
二、行政刑法的特征
根据众多学者的观点，结合笔者自己的认识，本文认为行政刑法具有以下特征：
第一，行政刑法所具备的伦理性较弱。传统刑法与伦理道德的关系较为密切，它体现了伦理道德的最基本要求。传统刑法所规定的犯罪行为，基本上都是违反伦理的行为，因此传统刑法的伦理性较强。但是行政刑法则不然，行政刑法并不以传统的伦理道德作为其思想基础，而是出于行政管理的需要才颁行的。国家通过颁布行政刑法认为某种行为是行政犯罪，并不必然考虑该行为的伦理性，有的时候甚至无视这种伦理性。
第二，行政刑法的渊源分布范围较广。国外行政刑法的渊源主要是分散于各种行政法律中，即便有些国家存在行政刑法典，但是其各种行政法中依然可能存在行政刑法的渊源。我国行政刑法的渊源的分布范围同样较广，且我国目前尚没有建立统一的行政刑法典的意向，因此可以想见行政刑法的这一特点在我国仍将长期保持下去。
第三，行政刑法的内容具有较大的变化性。一般而言，法律，特别是刑法，应当具备相对的稳定性，这样才能有利于国民遵守，有利于维护法律的权威性。但是同时，法律也具备一定的变化性，相对于普通刑法而言，行政刑法的变化则更为经常。
第四，行政刑法具备更多的交叉性。这是因为相对于普通刑法，行政刑法与行政法律法规的关系更为密切，行政法规中的刑事责任条款，既属于附属刑法，又是行政法律本身的一部分，这就使得行政刑法具备了行政法和刑法的交叉性。
三、行政刑法的性质
目前理论界对于行政刑法性质的争议，主要在于行政刑法到底属于行政法还是刑法，或者两种性质兼而有之。之所以会产生这些争议，主要原因在于各国历史的、现实的情况，以及对行政刑法概念的不同界定。对于行政刑法的性质，主要存在以下几种学说。
（一）行政法性质说
作为最早提出行政刑法概念的学者，郭特施密特认为行政刑法属于行政法的性质，他认为法和行政是对立的，两者的目的和手段都有所不同：法的目的是为了人们的意思支配，法规是其手段；相比而言，行政的目的是为公共福利，行政活动是它的手段。刑事犯违反的是法，而行政犯违反的是行政活动。刑事犯直接破坏法益及法规，既包括实质的也包括形式的要素，对比而言行政犯只是在形式上具备了要素，即违反了行政意思，因而应当受到处罚。两者存在着“质的差异”。他建议从刑法典中抽出行政犯的内容，用专门的行政法典规定，以便对行政犯进行调控，即所谓的“行政刑法”。他认为行政刑法在性质上不属于刑法的范畴，称其为“行政刑法”只是由于外观上很像，在本质上仍属行政法。行政犯和刑事犯对立起来的结果，进一步确认了他认为行政刑法属于行政法的观点。在我国有一些学者也持该观点，如有学者认为“行政刑法其实是指国家为维护社会秩序、保证国家行政管理职能的实现而制订的有关行惩戒的行政法律规范的总称。行政刑法属于行政法的范畴”。该学者理由为：首先，从行政刑法的调整对象来看，是违反了国家在行政管理活动中施行的行政管理法规的行为，主要针对的是比较严重的违反行政法的行为，即所谓的行政法意义上的“犯罪”行为（注：这里指的并非刑法中所称的犯罪行为）。其次，从法律渊源上来说，行政刑法的法律渊源一般为行政法律规范，有的分散体现在行政法律的各个分支部门法中，有的集中在“行政刑法典”中，这一点与犯罪行为主要规定在刑法典中不同。再次，违反行政刑法应当承受的制裁措施是行政处罚和行政处分，由行政机关依据其各自职权分别作出，这一点与违反刑法所应受到的刑事处罚有本质的不同。第四，从行政刑法的执法机构来说，是行政机关，这与刑法的执法机关是司法机关截然不同。行政刑法执法机关的执法宗旨是为了实现国家的行政管理目标和职能，为国家行政权力的实施提供强有力的法律后盾，从而保证国家正常的行政管理秩序。
（二）刑法性质说
日本法学界有许多人士持该学说，他们认为行政刑法属于刑法的范畴，如日本学者福田平认为，行政犯违反的是国家的具体的法的秩序，在这一点上与刑事犯的本质相同，都应当受到刑罚处罚。行政刑法属于国家的行政犯法律体系的组成部分，规定了国家对行政犯的刑罚权。行政法的指导原理是合目的性，而刑法的指导原理是法的安定性，由于行政刑法规定了刑罚这种最严厉的惩罚手段，因此不能以合目的性作为指导原理，而只能以法的安定性为基础。所以，在指导原理上，行政刑法和固有刑法相同，固有刑法的多数原则在行政刑法中同样适用，因此谈到行政刑法和固有刑法的不同，更多只是形式上的，尽管行政刑法构成了刑法的一个部门。当然，我们也不能否认，固有刑法的一些原则需要进行修正才能适应行政刑法的特殊性，但是这种特殊性并不足以从本质上否定行政刑法的刑法性质。因此，“应认为行政刑法是作为刑法的特殊部门属于刑法。而且，基于这样的理解，能够对有关国家刑罚权的法律体系作统一的理解”。对这一观点，我国有部分学者也持认同态度，如张明楷教授认为，“行政刑法是规定行政犯罪及其刑事责任的法律规范的总称。我国的行政刑法应当属于刑法的范畴”。其理由主要是：第一，从法律渊源的角度来讲，在我国，属于行政刑法的法律规范主要散布在我国的刑法典、单行刑法和附属刑法及一些行政法律法规所规定的刑事责任条款中，这些法律规范都属于广义上的刑法，从而行政刑法当然也属于广泛意义上的刑法的组成部分。第二，从审理行政犯罪适用的程序和执行违反行政刑法处罚措施的机关来看，针对违反行政刑法的行政犯罪所适用的是刑事诉讼程序，并非依照行政诉讼程序进行。这些特点都足以说明行政犯罪也属于犯罪行为的一种，并非简单的行政违法行为。第三，从指导原理上讲，行政刑法是规定行政犯罪的法律规范，既然是犯罪，自然要受刑法原理的支配，而非受行政法原理的支配。第四，从行政犯罪的性质来讲，行政犯罪是严重违反行政法、具备严重社会危害性、应处以刑罚处罚的行为，具备了犯罪的基本特征，因此行政犯罪属于犯罪行为而非普通的违法行为。第五，从对行政犯罪的处罚措施来讲，在我国行政犯罪要受到刑罚处理，而非简单地处以行政处罚或行政处分，以“无刑法则无犯罪，无刑法则无刑罚”的罪刑法定原则的来看，既然行政刑法规定了对行政犯罪要处以刑罚处罚措施，则足以说明行政刑法确实属于刑法的范畴。
（三）兼具行政法和刑法双重性质说
除上述主张行政法说或刑法说的学者外，还有一部分学者认为从性质上而言，行政刑法兼具行政法与刑法的双重性质，而不仅仅具备一种性质。例如有学者称，“作为行政刑法界限的行政犯罪，是指违反行政法规范且情节严重时又触犯国家刑事法律的行为，在法律性质上，这种行为具有违反行政法和违反刑事法的双重属性，兼具行政属性和刑事属性。该学者的主要理由如下：第一，行政刑法的法律渊源具有双重性，即行政法律规范和刑事法律规范都是行政刑法的法律渊源。第二，对违反行政刑法的行为的执法机构和处理程序具备双重性，行政机关和司法机关都是执法机构，而处理程序不仅有行政程序，还有刑事诉讼程序。对于行政犯罪引发的行政责任，采取行政程序处理，而对于引发的刑事责任，则依照刑事诉讼程序由司法机关进行追究。第三，从指导原理的层面来看也具备双重性，不仅需要行政法原理，还需要刑事法原理的指导。由于对行政犯罪的行政责任的追究要按照行政程序，因此行政刑法受行政法原理支配，而要追究行政犯罪的刑事责任，则更少不了要接受刑法原理的指导。第四，行政刑法规定的法律责任具有双重性，即既有行政责任，又有刑事责任，也就是说违反行政刑法的行为通常会引发行政责任和刑事责任的竞合，从这层意义上来说，也不能完全否认行政犯罪行为的行政法特性。
（四）本文观点
笔者认为，之所以对行政刑法的性质会有如此多不同的认识，根源在于各国对行政刑法的概念的不同界定。对于认为行政刑法指的是“为达到行政目的而规定的行政不法及其行政处罚的法律”的德国法学家，得出行政刑法属于行政法的性质是自然而然的；而对于认为“行政刑法指的是规定在行政法律中，对违反行政法规的行为予以制裁的刑罚法规”的日本法学家，得出行政刑法属于刑法的性质是当然之义。而我国情况虽与日本类似，但也有自己一些特点，因此我国有部分法学家认为行政刑法兼具行政法和刑法的双重性质。
对于行政刑法的性质，笔者的观点与前述三种学说并不完全一致。笔者认为，行政刑法的性质应当分为实质性质和形式性质。从形式上看，行政刑法是规定了行政犯罪行为及其刑事责任的行政法律，但是本质上，只有规定了行政犯罪行为及其刑事责任的那部分行政法律才能称为行政刑法。因此，从本质上说，行政刑法应当属于刑法的范畴，但是其外观上又具备行政法的一定特征，属于行政法的规定。由于本质和外观的对于事物性质的决定力并不完全平等，所以笔者认为，简单地说行政刑法兼具行政法和刑法双重性质的学说并不确切，而准确表达应为，行政刑法是具备了行政法外观的实质上的刑事法律。笔者的观点既承认了行政刑法从根本上属于刑事法律，又认可了其外表具备的行政法属性，更加重要的是将行政刑法的行政法特性和刑法特性的地位做了排列（而不是笼统、不加分别地说其兼具两种性质），既突出了刑事法特性，但也不否认其行政法特性，因此笔者认为这样的论断是更为合理的。
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简述行政执法的概念和特点篇7
[关键词]中国共产党;执政规律;研究概况;建议
[中图分类号]D26[文献标识码]a[文章编号]1672-2426(2010)07-0036-03
一、问题的提出历程
政党执政有它的基本经验和客观规律。党的十三届四中全会召开以来,我们党明确使用了“执政规律”这个重要术语和概念。2001年,同志在“七一讲话”中郑重提出,要深化对三个规律的认识。同志在党的十六大报告中把“共产党执政规律”同社会主义建设规律、人类社会发展规律列在一起,要求全党深刻认识、准确领会和科学把握。这表明,我们党对执政规律的认识更加自觉、更加清醒。党的十六大以来,新一届党中央领导集体非常重视探索和研究我们党的执政规律,对此有很多进一步的理解与认识。据我们初步查找到的资料,同志第一次使用这个概念是在2002年1月,他在为全国党建研究会作出的重要批示中,要求“深入研究党的执政规律和党的建设中的重大理论和实际问题。”2004年9月党的十六届四中全会系统总结的六条主要执政经验,集中了我们党对执政规律认识的新成果、新结论。[1]
2003年11月24日下午,同志在中共中央政治局第九次集体学习会上指出:“认真学习我们党的历史、中国历史、世界历史,深入思考,科学分析,不断提高对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识水平,不断提高自觉运用这三个规律的能力,更好地促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。”2004年8月22日,总书记在纪念邓小平同志诞辰100周年纪念大会的讲话中强调指出,正确认识和自觉运用共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律,对我们党的发展壮大、对中国特色社会主义事业的兴旺发达具有决定性意义。同年9月,总书记在中国共产党十六届四中全会报告中郑重地指出:“探索、认识、运用共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律,是一项长期的历史任务,必须贯串于中国特色社会主义事业的全过程。”深入破解、深刻认识、准确把握执政规律是一个政党不断增强执政能力和提升执政水平的基本体现,也是一个政党巩固执政基础和执政地位的关键所在。近年来,中国共产党执政规律问题受到了社会各界广泛而强烈的关注,国内学界有关执政规律的研究逐渐增多,已经陆续发表和出版了不少高质量的学术论文和专著。主要有:王者平著《共产党执政规律研究》(黑龙江朝鲜民族出版社,2007年版),刘鹏著《60年来党探索执政规律的历程及启示》(载于2009年第11期《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》)等。文章就相关重要研究成果从四个方面进行了扼要梳理与简单述评,以期能对这一问题的研究状况有一总体认识和基本把握,借此引起学界的高度关注与深刻思考,并有针对性地提出了进一步深入探究的理论思路。
二、研究的重点内容
1.关于执政规律的概念内涵探析。什么是执政规律?这是深度研究执政规律的理论前提与逻辑起点。学术界经过广泛研讨,形成了如下一些见解。有学者认为,“中国共产党执政规律,就是中国共产党在掌握政权过程中,为实现执政目的、巩固执政地位必须遵循的客观法则和要求。”[2]有学者指出,“中国共产党执政规律,就是以中国共产党为执政主体、以社会主义国家政权为执政客体、以民主政体为执政工具、以建设中国特色社会主义为作用范围的特殊执政规律。”[3]有学者认为,“所谓执政规律,是指能巩固和发展其执政地位、实现其执政理想与目标的诸方面的本质关系。一般来说包含着以下基本关系,即政党与群众的关系、政党与国家的关系、制度与体制的关系、干部与群众的关系和上层组织与基层组织的关系等方面。”[4]有学者指出,“所谓执政规律,是指执政党在掌握和行使政治权力过程中必须遵循的基本原则和内在要求。执政规律包含四个要素:一是执政主体(即执政党),二是执政客体(即国家政权和社会),三是执政目标、任务和价值取向,四是上述三者的有机联系。也可以说,执政规律是执政主体、执政客体、执政目标、任务和价值取向的有机联系和辩证统一。”[5]还有学者认为,“政党执政规律就是揭示政党执政目标、内容、过程、环境等诸要素的内涵,反映政党执政诸要素之间相互关系的必然联系和趋势,贯穿于政党执政全过程的始终并规范执政行为的质的规定性。政党执政规律作为抽象的一般范畴,不可能独立存在,必须寓于一定具体范畴之中,并通过这个范畴的发展运动表现出来。”[6]
2.关于执政规律的基本内容探讨。对执政规律的基本内容进行概括和归纳,是中国共产党执政规律理论研究的必要环节和关键所在。有学者认为,“以党的领导和执政的要求去规范党的自身建设,以党的自身建设来保证实现党的领导和执政,这是共产党执政的总规律。在这一总规律的统率下,执政的基本规律是:(1)适应时代的发展,准确把握当代社会前进的脉搏和发展的大局;(2)发挥好政党特有的政治功能,正确处理执政党与国家和社会的关系;(3)团结社会各阶层,通过党组织的力量发挥政治影响力;(4)以长期执政为目标,努力保持强大政党的资格条件;(5)以执政党思维创立执政理论、制定执政纲领和培养执政队伍,确保党的政治目标的实现;(6)用经济、政治和文化相结合的手段治理国家,不断完善党的执政方式和提高党的执政水平;(7)树立良好的执政形象,始终保持强大的政治凝聚力和向心力;(8)消除一切威胁党的执政地位的因素,保持党对国家政权的有效控制。”[7]有学者强调指出,“政党执政中的规律大致可以概括为以下10条:(1)执政党与公共权力相联系;(2)执政党活动贯穿于政府产生和运作的全过程;(3)强有力的主导意识形态对执政党有利;(4)扩大意识形态的包容性对执政党有利;(5)路线、纲领、主张是执政党利益整合功能的体现;(6)利用掌握的政治资源对民众进行动员是执政党扩大民众支持的有效手段;(7)执政党和各种非政府组织都是表达民众意愿的渠道;(8)政党的力量在于党员对党的忠诚;(9)控制官员是执政党对公共权力实施控制的最有效途径之一;(10)执政党始终面临权力腐蚀的可能性。”[8]还有学者认为,“新中国成立60多年来我党对执政规律进行了艰辛的探索,主要包括:(1)执政党必须提高执政绩效,以推动国家经济社会的发展;(2)执政党必须全心全意代表广大人民的利益,不断扩大其社会基础;(3)执政党必须善于把握执政方式,处理好党同其他国家机关的关系,处理好同其他党派的关系;(4)执政党必须从严治党,不断加强自身建设。”[9]
3.关于执政规律的认识视角与研究方法探索。中国共产党执政规律是一个既具理论性又具现实性的重大战略课题,直接关涉执政党的前途和命运。2009年7月21至22日,由中共中央党校党建教研部、全国党建研究会党建理论教学与研究专业委员会主办,中共辽宁省委党校具体承办的全国党校系统“执政经验与执政规律”理论研讨会在沈阳隆重召开。在此次研讨会上,中共中央党校党建教研部副主任戴焰军教授指出:“研究执政规律要处理好几个关系:第一,要处理好党建研究的规律和学科自身发展的规律的关系,要根据学科的自身特色,逐步形成党建学科特色的研究方法论;第二,处理好操作层面的规律和宏观上的规律之间的关系。应在重视具体对策问题研究的基础上,更重视宏观规律的研究;第三,把握好经验、启示和规律的关系。党建研究者要通过自己的努力和尝试,逐步从经验和启示概括出普遍性的结论进而上升到规律层面;第四,处理好执政党执政的一般规律和共产党执政的规律的关系。既要观察世界各国家政党发展的趋势,研究各国执政党执政的普遍规律,又要兼顾到中国共产党执政规律的特殊性。”中共上海市委党校党史党建教研部主任刘宗洪教授强调:“新时期,研究执政规律问题,有三个方面必须关注:第一,公民社会环境下共产党如何执政?第二,如何预防和惩治党员领导干部腐败?第三,在非政党竞争环境下,如何保持执政党的先进性?”
此外,著名党建问题研究专家王长江教授深刻指出:“深化对执政规律的研究,一方面要牢牢把握国家、社会、政党这三者的基本关系,另一方面,应该根据当前党的执政能力的实际状况和提高执政能力的实际要求,寻找若干个切入点,进行深入的思考。从思想上讲,它包括执政理念、执政方略等;从背景讲,它包括执政环境、执政资源等;从依托讲,它包括执政基础、执政骨干等;从本体讲,它包括执政体制、执政方式等。”[10]还有学者认为,“深化党的执政规律的研究,必须在科学的执政实践的结构中,正确界定执政实践各要素的本质内涵与特性,科学揭示执政实践各要素之间的本质联系,理性分析执政实践的固有矛盾的特质与形成机理,运用科学抽象的研究方法,将执政经验上升为执政实践的理性认识,使具有主观性特征的执政理念转化为对客观的执政规律的理性探索和自觉实践。”[11]
4.关于“三个代表”重要思想与执政规律的关系探究。有学者认为,“‘三个代表’重要思想深刻揭示了中国共产党的基本执政规律:第一,党必须正确认识和把握国情,根据国情制定正确的路线、方针和政策;第二,必须不断推进指导思想创新,始终走在时代前列;第三,必须制定出理想与现实相统一的奋斗纲领;第四,必须始终坚持立党为公、执政为民的理念;第五,必须始终拥有一个巩固的阶级基础和不断扩大的群众基础;第六,必须把握衡量执政得失成败的根本标准,增强执政为民的自觉意识。”[12]有学者指出,“‘三个代表’重要思想是无产阶级执政党建设理论的最高概括,从理论上体现它是执政党建设理论体系中的实质和核心;‘三个代表’重要思想把发展作为执政兴国的第一要务贯穿于共产党执政全过程,从执政内容上说明它是共产党执政的实质和核心;‘三个代表’重要思想深刻揭示共产党执政的动力源泉,从动力上说明它是共产党执政规律的实质和核心。”[13]
三、现状的若干评议
中国共产党执政规律研究是一项极为长期、繁杂、艰巨的社会系统工程,也是历史赋予全体中国共产党人的光荣任务和神圣使命。尽管学界已经作出很大努力进行科学研究和认真探讨,也涉及到了许多深层次的理论问题与实践课题,但薄弱环节还有不少,需要我们紧扣时展脉搏来作更加精细的系统开掘与理性探究。笔者认为,加强执政理论的科学系统探究是深刻把握党的执政规律的重要任务。为推进此一研究向立体纵深方向拓展,避免大而化之的空泛、笼统研究,笔者特建言如下:
(1)厘清执政规律与执政经验、执政规律与社会发展规律的区别及联系,合理确定执政规律的内涵及外延,以消解人们思想认识上的困惑、偏差甚至讹误,为开展更加深入系统的科学探究构筑良好的基础与平台;(2)强化对中国共产党执政规律的特征的探究,进一步深化对执政规律概念的理解及认识;(3)加强对中国共产党执政规律认识的理论价值与实践意义的理性研究,进一步增强理论探究的责任感和使命感;(4)加强对中国共产党执政历史的全面梳理和深刻反思,整合执政资源,总结执政经验,提炼执政规律;(5)深化对执政规律的研究,具体而言,应加强对共产党执政道德、执政伦理、执政文化、执政文明、执政本质、执政方略、执政安全、执政风险、执政精神、执政思维、执政成本、执政效益、执政责任、执政目的、执政形象、执政价值、执政理论、执政理念的探讨与分析,突破重点、热点、难点问题,为迫切需要创新的党的执政能力建设理论提供基础理论供给;(6)创新研究手段与研究范式,加强比较研究,将西方执政党的执政规律纳入考察视野,合理吸纳内蕴其中的有益的思想与积极的见解;(7)在研究过程中,要始终坚持理论与实践相统一、普遍性与特殊性相统一、历史与逻辑相统一的基本原则;(8)最后,在开展研究的过程中,学术理论界必须恪守最基本的学术道德和学术规范,洞悉学术进展与薄弱环节,尽量避免重复劳动、低效劳动甚至无效劳动。
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简述行政执法的概念和特点篇8
【关键词】服务型政府;依法行政;行政改革
为了全面推进依法治国的改革步伐，十以来，在一系列讲话中着实强调了依法行政的重要性，并坚持以依法治国、依法执政、依法行政公共推进为根本方向，全面建设小康社会。加快政府职能转变，深化政府管理体制改革，推动政府管理方式创新，着力打造法治化服务型政府已成为我国法治社会建设和政府管理体制创新的根本目标。本文就服务型政府理念下依法行政的建构进行简要分析论述，以期能够加快推进我国服务型政府建设的进程。
一、服务型政府、依法行政基本内涵及关系
1、服务型政府、依法行政的基本内涵
（1）服务型政府的基本含义及特征。服务型政府的第一要务要求政府必须以服务于公民和社会为本位，在社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为行为准绳，有效促进社会稳定可持续发展的政府组织形式。
服务型政府相对其他政府形态而言，侧重于服务，但并非不考虑管理方面的因素，而是至始至终把服务的核心理念渗透到政府管理体系模式之中，使管理作为实现人民利益最大化的有效工具和有效途径，最终为整个社会和公民提供更高质量的服务。服务型政府的特征主要表现为：第一，公共服务性。提供公共服务平台是建构服务型政府的首要目标，其核心是以人民利益最大化为着眼点，大力推进公共设施的建设、公共秩序的维护以及公共服务制度的完善。第二，合法有效性。服务型政府的建构须在法治理念下进行进一步的完善和转变，依法行政是确保服务型政府有序发展的根本途径。第三，权责统一性。服务型政府是人民民主政府，同时也是为人民负责的政府。这决定了政府的“能”与“为”，也就决定了政府的“权”和“责”。
（2）依法行政的基本含义及要求。依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律的规定，在法律允许范围内正确管理公共事务、行使行政权。各级行政机关必须在法律授权范围内行使法定权力，并履行相应法定职责，既不可越权，也不可不作为。依法行政必须符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一六大具体要求。
2、服务型政政府与依法行政的关系
（1）依法行政是服务型政府建设的基本前提。上文已就服务型政府和依法行政的内涵作简要概括，那么为什么依法行政是建设服务型政府的基本前提？在明确这个问题的答案之前，我们首先要了解建设服务型政府这一理念是建立在建设法治政府基础之上提出的。换言之，法治政府倾向于从依法行政和完善政府法制建设的角度来分析，而服务型政府则着重于强调转变政府职能和推进行政管理体制改革的角度来阐述，二者是内化关系。而依法行政可在最大范围内保护公民的合法利益，实现高效有序公共管理的目的，这是建设法治政府的核心和基本前提，也是建设服务型政府的前提和手段。具体表现为：依法行政有利于实现建设服务型政府的宗旨，即为民服务的宗旨;另外，依法行政还有利于推动依法治国基本方略的全面落实，从而切实加快政府职能转变的进程。
（2）服务型政府的建设拓宽依法行政的外延。在党的十七大报告中，详细规定了建设服务型政府的核心内容是加快推进行政管理体制的深化改革。在十八届三中全会中提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。那么如何转变政府职能，如何深化行政管理体制改革，如何理顺行政执法体制，如何规范行政行为，如何加快行政程序规范化进程，如何增强政府的公信力和执行力等一系列问题对我国如何依法行政提出了新的要求、新的标准。这些具体新要求、新标准将极大丰富了依法行政的外延，使二者密切紧密的结合起来。
二、我国依法行政的现状
自改革开放以来，我国法治化进程随着经济迅速崛起也逐步加快了改革的步伐，在推进依法行政的过程中虽积累了一些实务经验，但从依法行政在我国实施以来，在以下方面仍显不足：第一，行政立法层面。在行政法体系中，有“法无明文授权不得为”和“法无明文规定即禁止”这样的原则，我们不难看出行政立法的质量将直接影响依法行政的效能，现行法律法规与建设中新问题存在脱轨的现象。第二，工作制度层面。我国现行行政工作制度中存在不同工作性质混杂的现象，比如政事不分，这使得行政执法主体划分界限略显模糊。第三，执法过程层面。行政主体在整个执法的过程中存在整体执法人员素质不高，重结果轻程序的现象。第四，行政监督层面。我国行政监督体系除立法方面的不足，还存在体制不健全的问题。
三、构建服务型依法行政的有效途径
依法行政虽是建设服务型政府的根本前提和途径，但在我国现行法治社会建设的实践过程中，离依法治国伟大战略目标仍有很长的一段路要走，通过以下途径可以有效建构服务型依法行政：一是加强依法治国、法治政府理念的推广教育;二是加快政府职能转变进程，实现简政放权;三是明确权责划分，规范权力运行;四是完善人员设置，提高行政效能;五是加大信息公开力度，完善行政监督制度建设。在漫长的法治文化建设中，借鉴发达国家法治文化建设宝贵经验的同时，也要注重与中国本土文化相结合，建构具有本土特色的依法行政理念，兼并以规范服务为行政的根本出发点，不断从思想上进行转变，开拓创新，锐意进取，才能构架新式服务型依法行政体系。
【参考文献】
简述行政执法的概念和特点篇9
关键词：监督行政法制；行政责任；行政救济；范畴
监督行政法制是现代行政法（学）的一个重要领域，也是实现依法行政的重要制度保障。由于现代行政活动面广、量大、情况复杂多样，行政权力又有扩张和滥用的倾向，在行政过程中有可能出现偏差，产生负面作用和影响，从而损害行政相对人的合法权益，因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正偏差，明确和追究责任，及时和公正地对因行政偏差致使合法权益受到损害的相对人予以救济。这既是贯彻依法治国方略和行政法治原则的要求，也是迈向21世纪的中国行政法学特别需要加强研究和认真解决的一个重要课题。明确概念是展开深入研究的基础。故本文对行政责任、监督行政、行政救济等监督行政法制的若干重要范畴试作探讨。
一、关于行政责任
（一）关于行政责任的概念和特征
由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。
又如，在我国曾影响很大的《法学词典》甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴，认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任，将行政责任定义为“实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律，尚不够追究刑事责任，因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。”〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法，现在看来太过宽泛，显然不当。
有的学者借用西方某些行政法著述的观点，将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄，也不符合实际。
还有一些学者认为，对行政责任应从内涵和外延两方面来看：就内涵来看，是指行政违法即行为人违反行政法律规范或不履行行政法律义务所应承担的法律后果；就外延来看，行政责任的行为人是行政法律关系的各类主体，即行政主体及其公务员和行政相对人；因此行政责任就是“行政法律关系主体因行政违法而应承担的法律后果，它是同民事责任、刑事责任并列的三大法律责任之一。”〔4〕这是目前较有影响的一种广义的理解。
也有不少学者持一种狭义的理解，认为行政责任是“行政主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。它是行政违法（以及部分行政不当）所引起的法律后果。”〔5〕这种观点目前在我国行政法学界也有较大影响和较多赞同者。
按上述狭义理解的行政责任，其主要特征有：1行政责任是一种法律责任，而非道义责任或其他什么责任。它不是基于道义或约定产生的，而是由法律（行政法）单方设定的。2行政责任是行政违法行为（以及某些行政不当行为）所引起的一种法律后果，它基于行政法律关系而发生。这也是它区别于其他法律责任的一个重要特征。3行政责任是一种独立的责任，有其相对特殊的内容和承责条件。行政责任不能代替其他责任，其他责任也不能取代行政责任。4行政责任是行政主体的一种外部责任，它不包括行政相对人的责任（如接受行政处罚），也不包括行政主体内部的责任（如受到政纪处分）。
（二）关于行政责任的构成、种类和形式
探讨行政责任的构成，旨在便于确认行政违法的后果及其性质，解决应否追究和追究哪种行政责任的问题。为此，需要着重考察行政责任的如下4个构成要件：1已构成行政违法行为（包括某些行政不当行为）；2行政相对人的合法权益受到了损害；3行政相对人的合法权益受损是由行政违法行为（包括部分行政不当行为）造成的；4必须是法定的应予以追究的由该行为主体承担的法律责任。
关于行政责任的种类，从不同角度有不同的划分方法。已取得较多共识的有如下三种划分方法：
1划分为国家（行政）侵权责任和国家（行政）合同责任
这是英国行政法对行政责任的一种划分方法。在英国行政法学者看来：行政当局及其雇员执行职务中的侵权行为被诉后都应由普通法院管辖且确定有责任后由国家承担责任，行政当局违反行政合同应负赔偿责任，如因社会公益而单方改变行政合同条款则应予以补偿。简言之，行政责任通常因行政当局的侵权或违约而产生且应由国家予以赔偿或补偿。此种划分方法也为许多国家行政法学者所普遍接受。〔6〕
2划分为惩罚性行政责任和补救性行政责任
前者是指针对具体实施行政违法或不当行为者的通报批评、行政处分、责令承担一定赔偿额等等，它通过惩罚来达到教育的目的；后者是指对因行政违法或不当行为而致合法权益受到损害的相对人予以各种有效补救，它是承担行政责任的主要方面。
3划分为制裁性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任
这三类法律责任是紧密联系、互为补充和有所区别的。其中的强制性行政责任如：我国《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行发生法律效力的判决、裁定时，第一审人民法院可以强制执行，包括强制划拨和执行罚。
行政责任的表现形式多种多样，其中主要是补救性的行政责任形式（其中有一些例外也作为民事责任形式）。具体而言，可采用的补救性行政责任形式主要有如下八类：1承认错误，赔礼道歉。这是非财产性质的最轻微的一种补救性行政责任形式。2恢复名誉，消除影响。这也是非财产性质的补救性行政责任形式。3履行职务。这种责任由行政失职者具体承担。4撤消违法行政行为。对于行政违法行为，行政机关本身有义务撤消，行政相对人有权要求撤消，权力机关、上级行政机关、审判机关有权依法予以撤消。5纠正不当。此即行政不当行为要予以矫正的责任。6返还权益。当行政相对人的合法权益被非法或不当剥夺，因而撤消或变更该行政违法行为（或某些行政不当行为）时，必须返还相对方的权益。7恢复原状，在行政违法行为（或某些行政不当行为）造成相对人的物品损坏时，行为人应承担恢复原状的责任。8行政赔偿。行政侵权行为造成行政相对人财产上的实际损失，必须承担赔偿责任，这是一种纯粹的财产责任；而且这也是在无法恢复原状的情形下给予该相对人权利补救的一种形式。〔7〕
（三）关于行政责任的追究、免除、转继和消灭
行政责任的追究、免除、转继和消灭，是我国监督行政法制实务中大量存在和较有难度的问题，但在学界争论较小。对此，目前比较普遍的认识是：
行政责任的追究，是指在确定行政责任的基础上，有权机关强制负有责任的行为人履行一定的义务。在我国，法定有权追究行政责任的国家机关有三类，即：1权力机关。例如，它可用“撤消”的手段来追究有关行政机关的责任。2行政机关。由行政机关追究行政责任的权限范围是相当广泛的，表现在上级行政机关有权追究下级行政机关或所属部门的行政责任，监督职能机关有权追究其他行政机关的行政责任，等等，而且适用各种责任形式。3司法机关。例如，人民法院在司法审查的范围内有权通过裁判来追究行政主体的行政责任。从我国监督行政法制的实践来看，追究行政责任必须坚持如下四项原则：其一，责任法定原则。必须是违反行政法律规范的行为才构成行政违法行为，且在追究法律责任时必须严格依法办事。其二，责任自负原则。这是现代法治的一项基本要求。其三，法律责任与违法程度相适应原则。有的学者也将这项原则称为“主客观相一致原则”。认为追究责任应与该行为的性质、情节和后果相一致，还应考虑是否具有从轻、从重或免除的条件。其四，惩戒与教育相结合原则。这项原则在我国具有特殊的意义。
行政责任的免除，是指虽然符合行政责任的构成条件，但根据某些法定条件或理由，追究机关决定不追究作出该行为者的行政责任。它分为两种情形：一种是一般免除；另一种是特定免除（又称豁免），其条件是法定的，其性质是强制的。
行政责任的转继，是指在法定条件下行政责任主体的更换，即行政责任从一个主体身上转移到另一个主体身上，原责任者的行政责任为另一主体所继受。这种转继关系实为转移人与继受人之间的行政责任转换关系。对此，需要明确如下几点：1行政责任的转继是法定的，不是由行为人擅自决定的。2行政责任的转继是有条件的，只能在符合这些条件的情况下才发生行政责任的转继。从主体条件上看，行政责任的转移人和继受人限于行政主体，而不发生在个人之间；从时间条件上看，处于行政责任已被确定，但尚未履行或者尚未履行完毕之际；从客观条件上看，出现了导致行政责任转继的某些法律事实，例如该行政主体被撤消、合并。3行政责任的转继应当公开明确，否则就会失去有效监督，不利于确保有关的行政相对人之权益补救。
行政责任的消灭，是指行政责任被确定后，因某些法律事实的出现而不复存在（例如行政机关作出的行政赔偿决定在行政诉讼中被人民法院撤消）。它与行政责任的免除、行政责任的转继比较，有明显的区别。例如从时间的角度来看，区别在于：一是行政责任的免除发生在责任确定过程中，而行政责任的消灭发生在责任被确定以后；二是行政责任的转继发生在责任确定后尚未履行或尚未履行完毕之时，而导致责任消灭的法律事实之一却是行政责任已履行完毕。
二、关于监督行政
（一）关于监督行政的概念与特征
在我国行政法学教科书中，一般是在两个完全不同的角度上谈到监督问题：其一是将行政法上的监督理解为由行政执法者进行的关于监督检查的具体行政行为，即以行政机关为主体而对行政相对人是否依法行使权利和履行义务进行的监督检查，这实际上就是指的那种属于行政执法行为之一的行政监督检查，它显然不是我们这里所要研究的范畴；其二是将行政法上的监督理解为由监督者对行政进行的监督，即有监督权的组织和公民依法对行政机关及其工作人员进行的监督，它是现代行政法学最重要的研究内容之一，也正是本文所要研究的范畴。
在上述后一种理解的基础上，行政法学者又按自己对监督主体、监督对象、监督内容等要素的不同理解和研究题目的侧重，而对行政法上的监督问题作出了不同的划分和表述。例如，从对监督主体范围的理解之角度看，除了“行政监督”这个概念已约定俗成地被理解为仅指“由行政机关进行的行政内部监督”而较少歧见以外〔8〕，学者们对行政法上的监督可以说有着各种各样的理解。从监督主体的角度来看，可大致分为五种：1最狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的国家机关；2狭义理解，认为监督主体是各级各类国家机关（按此种理解，罗豪才教授近著称之为“监督行政行为”、应松年教授近著称之为“对行政的监督”）；3较狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的有监督权的国家机关和各类社会组织；4较广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织；5广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织、公民（按此种理解，王连昌教授近著称之为“监督行政”、皮纯协教授主编书称之为“行政法制监督”、朱维究教授主编书称之为“政府法制监督”）。〔9〕
笔者认为，作广义的理解更有利于全面地认识和把握行政法上的监督问题；而其中“监督行政”的表述比较简明，其实际含义就是“对行政的监督”（但其中应包括国家机关以外的监督主体对行政的监督）。对此试作如下简要分析：1与行政（关系）相对应的互补范畴乃是监督行政（关系），它们构成了行政法的一对基础性范畴；2监督行政的行为实施者包括行政外部监督者和行政内部监督者，它们完整地构成了对行政的监督主体框架；3行政内部监督（即对行政的内部监督，或者说行政机关对其内部的监督）也常常约定俗成地简称行政监督，是一种外延较窄的概念，它属于国家权力性监督；行政外部监督（即对行政的外部监督，或者说外部对行政机关的监督）是一种外延较宽的概念，它既包括属于国家权力性监督的人大监督和司法监督，又包括非国家权力性监督的政党监督、民主监督、社会监督、新闻监督、民众监督等等。从现代行政法的实践看，非国家权力性监督也程度不同地逐步走上法治化轨道，许多原先属于所谓事实现象的监督行为也随着社会发展和法制发展的进程（如公民对环保行政机关的监督行为随着新的环保立法出台）而开始演变为有法律意义和法律效果的行为，这可说是此类监督纳入现代行政法研究范畴的原因之一。〔10〕从上述广义理解的角度，笔者赞同将监督行政定义为：有监督权的国家机关和包括政党在内的各类社会组织、公民依法对行政机关及其工作人员行使行政权力过程的监督。〔11〕
按上述定义，监督行政主要有五个特征：1从性质上看，监督行政是一种法律制度，是我国整个监督体系中一个重要组成部分。2监督主体多元多样化，大致分为两部分：一是国家权力性监督主体（权力机关、行政机关、司法机关等国家机关）；二是非国家权力性监督主体（国家机关以外的组织和个人）。3监督对象比较确定，主要是行政机关及其工作人员，还包括授权组织和受委托组织。4监督内容非常广泛，既包括行政立法、行政执法、行政司法等行政主体活动的全过程，又包括行政主体活动的合法性、合理性、合目的性等各方面。5从行为程序来看，监督行为中的一部分（主要是国家权力性监督行为）须严格遵行某些法定程序，属于要式监督行为。
（二）关于监督行政的法治意义
对行政机关及其工作人员行使行政权力的过程进行有效监督，具有促进依法行政的重大现实意义，是加强我国社会主义民主和法制建设的重要任务，也是我国积极实践《公民权利和政治权利国际公约》的必然要求（我国政府已加入该公约）。〔12〕在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民，行政机关的权力从根本上说都来源于人民，故其应当对人民负责；同时，在人民代表大会制度下各国家机关依法实施、以及人民群众依法参与对行政机关及其工作人员的监督，这从根本上说也体现了宪法规定的民主监督权。行政权力是一种范围广、影响大的公权力，既有不可替代的积极作用，又有扩张和滥用的可能性。为防止行政机关、或作出其他违法失职行为而致侵害相对人的合法权益，有必要建立系统和完善的监督机制即监督行政法制，对行政进行有效监督。其主要作用有两点：一是监督和维护行政机关依法行使职权；二是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。这两个方面相互联系，相辅相成，不可偏废。历史经验表明：行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，故监督行政的首要目的是防止行政权力的失衡、失控和异化，以保护相对人的合法权益。因此，加强监督行政法制建设，实现监督行政的民主化、科学化、规范化、效能化和制度化，这对于正处在社会转型发展关键时期的我国来说，无疑具有重大的现实意义和多重的深远意义，是实现依法治国方略的必然要求。
（三）关于监督行政的原则
监督行政的原则是指导监督行政行为全过程的。对此，我国行政法学者提出了各种有益的见解。例如，有学者就监督行政提出如下十项基本原则：1经常性原则；2普遍性原则；3系统性原则；4公正性原则；5具体性原则；6明确性原则；7有效性原则；8实际性原则；9灵活性原则；10公开性原则。〔13〕
还有一些学者提出，要对行政权力的行使过程实施有效的法律监督，在我国现阶段应坚持如下八项原则：1高位原则，即应通过立法赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，增强其权威性；2强效原则，即应使监督职能机构拥有强硬、高效和完备的监督手段；3专职原则，即应切实做到监督机构必须专司监督之职，不要兼司他职；4独立原则，即应使监督者在人、财、物和监督工作等方面具有必要的自主独立性，不因这方面因素受制于被监督者；5网络原则，即形成以人大监督委员会牵头的网络化监督组织体系；6民主原则，即充分发挥派、人民团体、各种社会组织、传媒和人民群众在监督工作中的特殊作用；7责任原则，即从制度上、组织上明确规定对某一行政权力行使过程的监督由谁负责及其失职责任，做到“监督者受监督”；8保障原则，即从各个方面对监督职能部门及其工作人员（包括对各种社会监督力量）予以充分的法律和政策保障。〔14〕这些原则的覆盖面广、涵括性强，对于我国监督行政法制建设具有重要意义。
（四）关于监督行政行为的分类
监督行政行为是多元化、多样化、按一定方式有机结合而成的体系，从不同的角度可对其作不同的分类，其中有些分类存在相互交叉的关系。例如，可从主体、对象、范围、内容、程序、效力等角度作出如下分类：
-按监督的主体，可分为：1国家权力性监督，如权力机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督；2非国家权力性监督，如执政党、参政党和统战组织的监督，社团组织的监督，企业事业单位的监督，中介组织的监督，新闻舆论的监督，公民的监督。
-按监督的对象，可分为：1侧重于对行政机关的监督，如行政复议、行政诉讼；2侧重于对公务员的监督，如财产申报；3既对行政机关又对公务员的监督，如行政监察、权力机关的监督。
-按监督的范围，可分为：1对抽象行为的监督，如全国人大常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规（宪法第67条第七项的规定）；2对具体行为的监督，如行政复议和司法审查中复议机关和人民法院撤消适用法律、法规错误的具体行政行为。
-按监督的内容，可分为：1对行政主体行为的合法性的监督；2对行政主体行为的合理性监督；3对行政主体行为合目的性的监督。
-按监督程序（顺序、时间），可分为：1事前预防性监督，如设立专门行政程序，权力机关组织人民代表视察行政机关的工作并提出建议，等等；2事后纠错性和补救性监督，如行政复议，司法审查，行政赔偿，等等；3行为全过程监督，如上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其工作人员的行为实施的各种监督措施。
-按监督行为的法律效力，可分为：1直接产生法律效力的监督行为，如机力机关作出的撤消决定，人民法院作出的撤消判决，等等；2不直接产生法律效力的监督行为（但会产生政治影响力等其作用，且经转化也可能产生法律效力），如政党、社团、传媒、民众对行政机关工作的评价、批评和建议，等等。〔15〕
三、关于行政救济
从已经介绍进来的外国行政法（学）文献来看，人们对于行政救济有不同的理解，行政救济概念在各国行政法学中的使用情况也不尽相同。大致情况是：
在英国，“权利依赖救济”（威廉。韦德《行政法》第六编开篇语）的观念为人们所普遍接受，救济制度已成为当代英国行政法的重要制度，救济概念也是其行政法学中的重要概念。具体来说，当代英国法中的救济分为三大类：一是普通私法救济，包括损害赔偿、禁制令（injunciton）、宣告令（Declaration）等救济措施；二是公法上的特别救济（prerogativeremedies），主要有人身保护令、调卷令（Cdrtiorari）、禁令（prohibition）、强制令（mandamus）等救济措施；三是特殊的法定救济，它有时排除所有其他的救济。这些救济措施都有其特殊的程序，它们分别类似于我国行政诉讼和民事诉讼中的各项具体制度和措施。例如，强制令就相当于我国行政诉讼法第54条第（三）项的履行职责判决，它专门用来对付行政机关的错误的不作为（相比之下，调卷令和禁令则用来对付错误的作为）。在英国行政法学教科书中，往往都用较多的篇章讨论救济问题，而一般不使用监督行政、行政法制监督之类概念（如前述威廉。韦德的《行政法》、王名扬的《英国行政法》等权威著作均如此）。
在美国，“正当法律程序”的观念深入人心，行政程序法在美国行政法中有特别重要的地位；而行政程序实际上是关于监督行政的重要制度设计之一，行政程序与行政法上的权力（即行政组织及其授权）、司法审查（也是关于监督行政的重要制度设计之一）已并列为美国当代行政法的三大组成部分。从一些重要的美国行政法学教科书来看，当代美国行政法学大致包括“行政组织及其授权”和“监督行政制度”这样两大部分内容（有的也将行政程序从后者中单独列出来进行讨论而形成三大部分内容），一般也不使用行政救济这个概念而是直接使用司法审查这个概念为题列出专门章节进行讨论。简言之，在美国行政法中，监督概念已涵括了狭义的救济概念，监督行政制度是美国行政法的主要内容，其中的重点是行政程序和司法审查。
在德国行政法中，行政监督（其实际含义大致相当于本文所讨论的监督行政的概念）是一个普遍使用和含义广泛的重要范畴，它“首先是要监督行政行为的合法性”，其目的在于“使行政受宪法和法律的制约。……行政监督不仅是监督行政决定的合法性，同时也考查行政行为的目的性”，“监督的目的是保障一个好的行政管理而存在和运作”，它“因监督执行者的不同分为内部或外部监督”：“行政内部监督首先是对人和物的监督，……另一种方式是（上级机关对下级机关的）监管”：“行政外部监督的主要方式是各种法律救济，同时包括议会监督，在地方上则是地方代表监督，……还可以包括由审计署进行的预算监督和由公众进行的监督”。〔16〕此外，1976年通过的联邦行政程序法共有8章，其中第6章就是法律救济程序。可见，德国行政法中的救济概念是与监督概念密切联系且与后者相比较少使用和较为狭义的概念，从某种角度可以说在德国行政法中行政救济已涵括于行政监督范畴之内了。
在我国，长期以来行政法学者大都很少使用行政救济这个概念，也鲜有著述列出行政救济的专题章节进行讨论。目前较有影响的行政法学教科书、专著、综述和词典中，都未列专门章节论述行政救济，而一般是各有侧重和取舍地采用监督行政、行政法制监督、对行政的监督等概念以专章甚至专编进行论述，其具体内容大致有行政内部和外部的监督、行政违法与行政不当、行政责任、行政复议、行政诉讼、行政赔偿与补偿等等。我国台湾地区行政法学教科书和专著的情形也大致如此。但是，近些年来我国已有一些中青年行政法学者借鉴英、法等国行政法学理论，在自己的著述中开始使用行政救济这个概念，而且专题论述行政救济的论文和著作也已经发表和出版了若干篇（本），行政救济范畴的使用和研究表现出逐渐增大的趋势。从已出专著来看，所论述的行政救济法的内容主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等三大部分，大致涵括在广义的监督行政的范畴之内。
由上可见，无论是英美法系国家还是大陆法系国家以及日本（现代日本行政法已兼具两大法系的特点）和我国的行政法学中，各国学者对行政救济与监督行政（或曰监督行政行为、对行政的监督、行政法制监督）这两个用语的理解和使用都有所不同，但总的看它们是密切联系、含义相近、交叉很大、重点不同、常可通用的概念。例如，从狭义上说，监督行政所强调的是对行政权力行使过程的偏差的预防和纠正，它犹如“事前、事中审查”；而行政救济所强调的是对行政权力行使偏差造成相对人合法权益损害结果的恢复和补救，它犹如“事后审查”。正是在这个意义上说，二者是有所区别和各有侧重的。大体而言，在对这两个概念的理解和使用上，我国行政法学与德国行政法学最为接近，许多行政法学著述也是在上述理解的基础上来使用救济与监督之概念的。
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简述行政执法的概念和特点篇10
【关键词】行政法学；行政行为；行政过程
【正文】
行政机关为了实现特定行政目的（公共利益）往往针对相对人实施各种活动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意义，以此来弥补行政行为概念的不足。
一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求
在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。
（一）传统行政法学以“行政行为”作为核心概念
行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。
具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。[1]现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法（行政行为的主体）、行政行为法（行政行80为的行使）、行政程序法（行政行为的程序）、行政监督及救济法（对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济）四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。
（二）行政具有过程性的特征
“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。
行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性[2]的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟定方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”[3]而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。
（三）传统“行政行为”概念的局限性
如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。[4]具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。[5]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。
然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，[6]面对现代行政中行为形式的多样化以及现实行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。[7]例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。[8]第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。
二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念
对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。[9]这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。
（一）扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷
行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。[10]在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他措施。[11]日本的学者在明治初期从德国引进“verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。[12]现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，[13]或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。[14]可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性（针对外部的行政相对人）、权力性（具有强制性）、法律效果性（变动或影响相对人权利义务）、具体性（针对特定相对人）、单方性（由行政机关单方决定）等性质，由此排除了行政处分等行政内部、行政指导等非权力、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象、行政合同等双方。
在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”[15]、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”[16]，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，[17]包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。[18]“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。[19]在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念（例如第2条、第5条等），但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。
为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。[20]这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。
（二）在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷
为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”[21]、“行政决定”[22]、“行政处理”[23]、“行政执法”[24]、“行政活动”[25]等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”[26]、“未型式化行政行为”[27]、“非强制行政行为”[28]、“非正式行政行为”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活动”[31]、“非单方处理性行政行为”[32]等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。
三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入
为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。
（一）传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡
“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定（如行政行为），而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对ottomayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。
在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。
（二）行政过程概念在行政法学中的导入
“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，[34]行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者（如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等）行使各自的权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。[35]行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，[36]而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。[37]
行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》（1966年）中的“在行政过程中个人的地位”。[38]而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》（1976年）中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。[39]而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法ⅰ》（1978年）中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。[40]但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。[41]在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。[42]其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。[43]即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。
因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。[44]1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。[45]此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[46]此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》[47]、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》[48]，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》[49]中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。
四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义
基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。
（一）行政法学中“行政过程”概念的含义
行政过程是指一系列连续的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。[51]就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。[52]从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。
从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的（公共利益）为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。[53]传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。
从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性（公共性）、连续性（动态性）、统一性（整体性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”[54]也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。[55]第二，连续性（动态性）。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性（整体性）。行政以实现统一的政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性（合法性）。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。[56]“行政过程”作为事实概念，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。[57]其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。[58]也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。
（二）“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义
狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。
基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。
【注释】
[1][日]山田幸男等?：《演?行政法（上）》，青林???979年版，第139页。
[2]在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。
[3]李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。
[4]叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。
[5]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。
[6]有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。
[7][日]大?蜓笠唬骸缎姓?ㄑГ??造的?涓铩罚?徐抽w1996年版，第5-11页。
[8]参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。
[9]参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。
[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。
[11][德]哈特穆特.毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。
[12][日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。
[13][日]田中二郎：《行政法??》，有斐?1957年版，第259页。
[14][日]?@井昭平、西牧?：《行政法》（第五版），法学???005年版，第18页。
[15]王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
[16]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。
[17]参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，第295页。
[18]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。
[19]杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。
[20]田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。
[21]在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。
[22]例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。
[23]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。
[24]参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。
[25]参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。
[26]参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。
[27]参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。
[28]参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
[29]参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵———基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。
[30]参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。
[31]参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。
[32]参见[德]汉斯.j.沃尔夫等：《行政法（第1卷）》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。
[33][日]室井力：《行政法学方法??》，载???〉染?：《?代行政と法の支配———杉村敏正先生??酚?念》，有斐?1978年初版，第14-15页。
[34]在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。
[35]张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。
[36]例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。
[37][日]兼子仁：《?代行政法における行政行?椁稳??帧罚?匦鄞ㄒ焕傻染?《田中二郎先生古稀?念集?公法の理?（上）》，有斐?1976年版，第303页。
[38][日]今村成和：《行政法入?》，有斐?1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。
[39]参见[日]原田尚彦：《行政法要?》，学????976年版。
[40]参见[日]室井力、?c野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐?1978年版。
[41]另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]?藤博也：《?g定行政法》，有斐?1989年版等。
[42]例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。
[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ??（第三版再?版）》，青林???000年版，第131页。
[44][日]?@部逸夫：《行政手?》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波?座?代法4?代行政》，岩波???966年版，第99页。
[45][日]?藤博也：《?数当事者の行政行?椤???姓?^程?の?み》，《北大法学?集》第20卷第1-3号。
[46]从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有[日]?藤博也：《行政?程?の意?》，《北大法学?集》第27卷第3、4号，第585页以下（1977年）；[日]山村恒年：《?代行政?程?の????（1－9）》，《自治研究》第58卷第9号、第11号、第59卷第3号、第7号、第11号（1982年、1983年）。还有，作为从行政作用法论的观点暗示行政过程论是[日]?c野宏：《行政作用法?》，《公法研究》第34号，第206页以下（1972年）；[日]?c野宏：《o?バッハァ≌、w?ブロ?ム「行政の?代的??と行政法のドグマティ?ク》，《法学?f会??》第91卷第2号，第317页（1974年）；[日]佐藤英善：《?代??gと行政———??g活动へ行政介入》，《公法研究》第44号，第158页（1982年）；还有从行政概念再构成的观点积极提及行政过程论的是[日]手?u孝：《行政概念の反省》（1982年）；从和司法审查的关系论述之的是[日]原田尚彦：《?えの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下（1979年）。
[47]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
[48]朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。
[49]李琦：《行政行为效力新论———行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。
[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政?程?———行政裁量?の代替???》，慈学社2006年版，第49页。
[51]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政?程?———行政裁量?の代替???》，慈学社2006年版，第55页。
[53]也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。
[54]翁岳生编：《行政法（二版）》（下），中国法制出版社2002年版，第163页。
[55]参见[日]室井力：《国家の公共性とその法的基?省罚?厥揖?Α⒃?奥n、福家俊朗、浜川清?：《?代国家の公共性分析》，日本??社1990年版，第14页。
[56]参见[日]兼子仁《?代行政法における行政行?椁稳??帧罚?匦鄞ㄒ焕傻染?《田中二郎先生古稀?念集公法の理?（上）》，有斐?1976年版，第303页。