危机管理机构及其职责篇1
一、金融危机救助中惩罚制度的缺憾
我国已经颁布了不少金融法律法规，也明确了金融监管机构及工作人员、经营性金融机构及员工的违法违规行为的惩罚问题。如我国《商业银行法》确立了商业银行对存款人或其他客户造成财产损害的民事赔偿责任，商业银行工作人员收受贿赂、贪污、侵占以及的刑事责任，直接负责的董事、高级管理人员以及其他责任人违法违规的纪律处分与刑事责任等。我国《银行业监督管理法》规定了银行业监督管理机构可根据情节对直接的董事、高级管理人员和其他责任人给予纪律处分、警告、罚款、取消或限制其任职资格等惩罚措施，也明确了银行业监督管理机构工作人员的法律责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。《金融违法行为处罚办法》明确了金融机构违反金融管理规定时，监管机构可以对该金融机构处以罚款、停业整顿、吊销金融业经营许可证的处罚，并且直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人违反金融管理规定的，还会受到记过直至开除的纪律处分，构成犯罪，要依法追究其刑事责任。上述惩罚制度看似完备，但却很难在金融危机救助中发挥作用。究其原因，主要有以下3个方面。
(一)金融危机救助中惩罚制度的模糊性
1．没有专门针对金融危机救助中救助主体或救助对象的惩罚制度。我国现有惩罚制度大多是针对金融监管过程和金融业务过程中金融监管机构员工、经营性金融机构及其员工的违法违规行为，并没有考虑金融危机救助的特殊性，没有专门针对金融危机救助中救助主体或救助对象的不当行为或违法行为，也就使得制度适用上产生模糊。
2．现行惩罚制度对具体的惩罚措施常常只做原则性规定。如当商业银行违反我国《商业银行法》规定时，国务院银行业监督管理机构可以区别不同情形，取消其直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人一定期限直至终身从事银行业工作。这一规范虽然表明国务院银行业监督管理机构可以区分不同情形对直接负责的董事、高级管理人员及其他直接责任人的任职资格进行限制或禁止，但是未明确“一定期限”，显然具有较大的任意性。
3．危机救助主体的工作人员不当救助或违法救助是否有任职的限制比较模糊。虽然我国《银行业监督管理法》规定了可对银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员依法给予行政处分、追究刑事责任，但是缺乏银行业监督机构工作人员滥用救助权力后任职资格限制的规定，因而现有制度还是很模糊的。
(二)金融危机救助中惩罚制度的不适用性
金融危机救助中惩罚制度的不适用性主要表现在对被救助金融机构的股东与高管的惩罚方面。对于被救助金融机构的股东而言，其只以出资额为限承担责任，金融机构以其全部财产承担责任。在这种有限责任制下，一旦金融机构遭遇风险破产，其破产带来的损失将会转移到债权人甚至社会，政府为了稳定金融秩序，可能就会动用社会公共资源去进行救助。而股东只以其出资额为限承担责任，则在经营过程中，股东将会无视经营风险，因为由此带来的损失也只由金融机构承担。另外，金融危机救助中的惩罚措施往往只针对金融机构，较少针对金融机构背后的股东，使得股东愈发倾向高风险性投资。为此，金融危机救助中对于股东的惩罚措施明显不到位，即股东虽引发了风险，但却免受惩罚，这是不合理的。对于被救助金融机构的高管而言，由于其受托管理金融机构的财产，其行为的法律后果一般由金融机构承担，因而在高管不谨慎的经营行为后导致经营失败的风险亦由金融机构承担。然而现行对于高管所设定的诸如罚款、纪律处分、任职限制等惩罚措施并不足以威慑高管，无法有效促使高管尽到审慎义务。这种权责的不匹配，即高管所受到的处罚比起其获得的利益要轻微得多，致使许多高管无视这些惩罚。
(三)金融危机救助中惩罚制度的滞后性
从整个世界范围看，危机救助主体越来越多样，危机救助领域也不再局限于原始的金融机构、金融市场而不断扩大到实体经济在内的全面救助，不仅传统的商业银行可以得到救助，投资银行、保险公司等非银行金融机构亦可获得救助。然而，对于危机救助中的金融机构及其相关责任人的监管惩罚措施却没有及时跟进，仍在沿用旧有的法律制度与惩罚措施。旧有的法律法规由于制定时间的不同以及适用范围的侧重点不同，导致金融危机救助惩罚制度缺乏协调性及可操作性。如目前金融危机救助的主体包括各国中央银行、政府部门(包括财政部)以及以国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行为代表的多边国际组织等［1］。可见政府部门可以通过相应的财政政策或政府资金成为金融危机救助主体之一，然而关于政府部门及其工作人员在金融危机救助中出现救助不力、不履行职责或义务等问题，却无明确的针对性规定。因此，金融危机救助的多样性，使得金融危机救助的惩罚措施具有明显的滞后性。
二、金融危机救助中惩罚制度缺憾的影响
金融危机救助中惩罚制度的缺憾对于金融市场而言，无论是宏观方面还是微观方面都产生极大的影响。
(一)微观方面的影响
1．对债权人的影响。金融危机救助中惩罚制度的缺憾，最为直接影响的对象就是债权人。金融危机爆发后，金融机构资产严重恶化，呆账、坏账比例扩大，金融机构丧失了偿债能力。作为金融机构的相对方，债权人首当其冲，其债权便得不到保障，金融危机所带来的经济损失很快便转嫁到债权人身上。以储户为例，储户是银行最重要的债权人之一，金融危机发生后，金融机构陷入危机之中，其利益必受影响。但是，相应的惩罚制度的缺憾，便无法保障危机救助的及时性与有效性，从而储户的经济利益无法得到保障。2．对金融机构的影响。危机救助中惩罚制度的缺憾，对于金融机构自身的建设也有不良的影响。若无惩罚制度的约束，金融机构就没有谨慎经营投资的压力，也没有加强改革自身机构制度的动力，金融机构在市场竞争中必将会被逐步淘汰。同样危机救助实际上使金融是处于政府保护下，金融机构没有真正进入市场经济环境中，没有市场的压力，金融机构就不会为了生存和发展改革经营机制。一旦救助政策撤离，则金融机构将面对更大的危机。
(二)宏观方面的影响
1．对社会公共财政的影响。金融危机救助时，政府部门不可避免要动用社会公共资源为陷于困境的金融机构提供资金支持，由此不谨慎经营的金融机构的风险负担就转移到社会公共资源上，由社会公共买单。这使得金融机构更加大胆地选择高风险的投资和业务，如此恶性循环，必然导致社会公共财政资源极大的浪费。2．缺少相应的救助惩罚措施，使得危机制造者、危机救助者都没有受到约束。这对于金融市场的影响是巨大的。危机的制造者，在引发危机的情况下，本应承担责任，但中央银行、政府部门从公益性角度却仍需要对其提供救助，意味着社会公共财政资源向少部分对象倾斜，对于全体社会群体而言是不公平的，而危机制造者并未受到过多的惩罚。在危机过后，危机制造者为了追求最大利益，仍会选择高风险的业务，因为其利润是巨大的，而风险亦有人承担，从而有可能使金融机构再次置于困境之中。更糟糕的是，惩罚制度的缺憾，可能导致原先谨慎经营的经营者亦向高风险业务倾斜，因为其合理的谨慎经营相对与冒险经营而言并未获得鼓励，而冒险经营也未受到惩罚，为追求最大利润，在今后的经营中必然选择高风险经营。长此以往，金融市场秩序必将陷入混乱，金融市场也愈发更加脆弱。3．危机救助中惩罚制度的缺憾会使政府的金融宏观调控政策难有奏效。金融危机下，市场自我调节失灵，政府不得不通过“国家之手”进行调控，而危机救助自然是其中的手段之一。没有相应的惩罚制度约束，金融机构缺乏动力进行自我调整，单纯依靠政府宏观调控的短期刺激，是难以规范金融市场，宏观调控的目的自然也无法实现。此外，由于没有针对救助主体的责任，救助主体可能会存在怠于履行职责、救助不力、滥用权力等问题，则不能保证救助的及时性与有效性，金融宏观调控政策也就难以奏效。总之，缺乏了救助中惩罚制度的规范，权责不匹配，必将难保宏观调控政策、危机救助政策落到实处。
三、金融危机救助中惩罚制度的构建
金融危机救助中的惩罚制度主要包括惩罚对象、惩罚事由以及惩罚措施3大要素。
(一)惩罚对象
1．救助对象。惩罚对象之一就是在金融危机中接受救助的机构，包括商业银行、投资银行、保险公司等，而且随着金融危机救助对象的扩展，可能涵盖所有可能引发金融危机的重要金融机构。同时，作为上述被救助机构的直接责任人，如股东、董事、监事、经理以及其他高层管理人员等，在被救助金融机构存在违反法律法规规定的情形或因上述相关人员的行为导致该金融机构陷入危机的，上述直接负责的相关人员也都应当受到处罚。2．救助主体。金融危机救助中，金融监管机构以及其他政府部门都参与到危机救助的过程中，如中央银行通过实施货币政策成为金融危机救助的主体之一，而政府部门通过实施财政政策或资金支持亦为救助主体等。在金融危机救助过程中，这些救助主体可能存在救助不及时、滥用救助权力等，这很可能导致金融危机进一步扩大，必须追究其相应的责任。为此，作为救助主体的金融监管机构及其他政府部门亦可以作为惩罚对象。此外，金融监管机构以及其他政府部门中的有关工作人员也可能会在救助中、贪污受贿等，进而影响危机的救助效果，也应受到处罚。
(二)惩罚事由
1．救助对象的惩罚事由。(1)未尽到审慎经营义务。金融机构在经营过程中，应当审慎经营和管理，避免金融冒险行为和不谨慎经营。但只要存在金融危机救助，意味着市场参与者即使从事高风险业务，也无需承担高风险所带来的不利后果，因为有危机救助为其高风险的业务提供了担保。也正因此使得市场参与者更愿意从事高风险的业务，由此也影响了之前谨慎的市场参与者，促使其也倾向于高风险的业务和交易。同时，金融机构的股东由于受有限责任的保护，使股东无需为不谨慎决策或者错误决策负责，导致股东在决策时更愿意冒险。直接负责的董事、高管与金融机构之间形成一种关系，使得这些人更大胆地选择高风险的交易，且在一次选择失误后，因没有任职的限制，其还可能在下一次的经营中继续选择高风险的业务与交易。因此，在构建金融危机救助制度时，应当对于未谨慎经营的行为进行规制，并对救助对象利用危机救助的“保护伞”故意选择高风险交易的不谨慎行为予以相应的惩罚。(2)存在弄虚作假的情形。在某些情况下，金融机构可能会从自身利益最大化的角度出发，试图通过弄虚作假以获得救助。主要包括2种:1)金融机构实际上并未存在困境的可能，经营者为了转嫁高风险所带来的损失，在不存在救助的情况下，可能会故意制造虚假文件，大胆虚构其处于需要救助的困境，从而骗得救助主体对其提供救助，不仅浪费了社会公共财政，也存在欺骗扰乱金融市场等违法行为;2)金融机构确实陷入不能清偿债务、资产负债、经营困难的困境中，但为了获得更多的资金支持或摆脱困境，也可能会提供虚假文件夸大其受损的事实，向救助主体申请救助，以期将其经营不慎所带来的风险成本转嫁到社会。因此，对危机中弄虚作假的金融机构不仅在政府担保下转移了风险成本，还额外获得了的利益，更进一步扰乱了危机的治理或引发更大规模的危机，必须加以严惩。(3)扩大金融危机影响的情形。金融危机爆发后，无论是救助对象还是救助主体，都应积极应对危机，将危机的损害控制在最小范围内。若救助对象在危机发生后隐瞒不报、提供虚假的或隐瞒重要事实的报告，导致无法及时采取救助措施，致使危机的损害进一步蔓延，扩大金融危机的影响，则应对导致危机损害扩大的机构或相关的责任人追究责任。同时，救助对象的内部监管体制不完善，出现异常情况没有及时察觉，致使未及时有效地报告危机的异常情况，或者在危机初期未能采取有效的应对措施等，均对金融危机救助极为不利，使金融危机的损害没有得到及时遏制，则相关金融机构及直接责任人也应受到惩罚。此外，救助对象拒绝调查、没有提供真实的重要的报告、不配合救助主体的救助措施落实等，也均应追究相应的责任。2．救助主体的惩罚事由。金融危机救助过程中，不排除救助主体可能出现违规行为，即一方面，救助主体可能会产生怠于履行救助的职责，延误救助的时机，使得损失扩大;另一方面，救助主体也可能会在救助过程中滥用权力，收取不当利益，影响危机治理。(1)救助不力。具体表现为3个方面。1)救助不及时性。在金融危机救助中，救助主体对危机形势的判断有误，没有及时、果断地采取救助措施，丧失了危机救助的最好时机，而拖延、缓慢的救助措施会使危机进一步加剧，付出惨重的代价。2)救助措施的选择错误。救助措施的选择关系着金融危机救助是否能够成功，因此，全面、系统的救助措施才能保证金融危机救助的有效性。救助主体对于金融危机的形式判断错误，没有认清金融危机的本质，选择错误、片面、单一的救助措施，这也是救助不力的表现。3)救助政策的不连续性。金融危机的救助非一朝一夕，连贯的救助政策才能真正产生救助效应，如若救助主体在早期积极实施救助措施投入救助，后期在救与不救、救谁不救谁之间犹豫，使得救助措施无法形成连续性，则救助效果会大打折扣，因而救助政策的不连续性也是救助不力的表现。(2)滥用权力。若救助主体的工作人员存在贪污受贿、、、挪用资金等行为的，根据已有的法律规定，构成犯罪的，依法追究相应的刑事责任，不构成犯罪的要进行相应的行政处分。除此之外，金融危机救助还有其特殊之处，金融危机救助主要依靠的是央行的货币政策以及政府部门的资金支持，而货币政策以及资金支持应向需要救助的对象提供，以达到救助的目的。救助主体应当向陷入困境的金融机构提供救助，若存在救助机构或其工作人员滥用权力向不需要救助的对象提供贷款，致使亟需救助的金融机构无法获得及时、有效的救助，应当对相关责任人追究责任。
(三)惩罚措施
．救助对象的惩罚措施。(1)征收惩罚性利率。惩罚性利率意味着接受救助的金融机构并非免费地接受救助的资金，该贴现资金要高于市场的利率水平。对救助对象征收惩罚性利率一方面可以促使金融机构在经营交易过程中会尽到审慎的义务，不再热衷于从事高风险的投资，另一方面也对导致金融机构陷入危机的经营者和股东起到惩罚作用，因其对机构陷入困境负有直接的责任，要对此付出比谨慎投资、交易的金融机构更高的成本。(2)承担救助成本。为了使金融机构在经营过程中不贸然地进行高风险的投资，则应当由救助对象来承担救助成本，以作为对其陷入危机的惩罚。1)救助主体可以直接向救助对象征收救助费用。但要注意的是，救助费用的收取应在在救助后，而非在救助前，即待救助对象逐步恢复正常，通过经营后获得经济效益，再向救助主体缴纳相应的救助费用。2)让救助对象参与到危机救助的过程当中，使其承担一定的救助成本。救助对象参与到救助过程中，一定程度上是对过错的弥补，从而付出一定的救助成本，承担部分损失。3)由救助对象承担救助成本，而无需全体纳税人为个别金融机构的错误负责，更能体现公平原则，对于进行有效风险管理、审慎经营的机构来说亦是一种鼓励。(3)任职的限制。救助对象的直接负责的董事、高级管理人员存在违法行为，则应对其担任一定职务进行限制。限制包括2个方面:1)取消直接负责的董事、高级管理人员的任职资格。即意味着原先担任董事、高级管理职位的人员不再担任原职位，撤换其职位，取消任职资格通常有一定的期限，也可能是终身的，视直接负责的董事、高级管理人员的违法情形而定。2)禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他责任人从事金融业工作。董事、高级管理人员和其他责任人在危机救助中存在上述违法情况的，可禁止其一定期限或终身再从事金融业工作。至于取消或禁止的“一定期限”，可以参考英国《公司董事资格取消法》关于“法院裁定剥夺董事资格的期间最少为2年，最长为15年”的规定［2］。(4)股权的限制。股权可以分为自益权与共益权。自益权是指股东为实现自己的利益而行使的权利，主要包括股份分配请求权、剩余财产分配请求权、新股认购优先权、股份转让权等为满足股东个人利益的相关权利。共益权就是为满足全体利益而给予股东的权利，主要包括表决权、股东大会召集请求权和召集权、提案权、质询权、累积投票权、知情权等与公司经营决策有关的权利［3］。危机救助中限制股东权利的目的在于对股东实施惩罚，使其承当经营的损失。因此，应该是对股东自身权益的限制，即对自益权的限制，也就是在一定期限内限制或剥夺股东自由行使股份分配请求权、股份转让权、剩余财产分配请求权等［4］。(5)突破有限责任。突破有限责任制度，加重银行控股股东法律责任是我国可行的选择之一。所谓突破有限责任制度，是指银行在经营或财务状况严重恶化以致丧失偿付能力时，授权金融监管机构有权强制银行控股股东承担资本协助的义务［5］。这也就意味着在股东不谨慎经营或热衷于高风险投资而导致金融机构经营业务或财务状况严重恶化，进而不能支付债务而被救助时，股东有义务提供额外的资金或财产协助被救助金融机构恢复正常营运。(6)其他的民事、刑事责任。金融危机救助中，可能还涉及其他的民事、刑事责任。如果救助对象造成他人人身、财产损害的，则应当承担相应的民事赔偿责任。具体的惩罚措施，依照我国《民法通则》《侵权责任法》的规定处理。如果救助对象在救助中出现违法行为，构成犯罪的，也应当追究罚金等刑事责任。2．救助主体的惩罚措施。(1)民事惩罚措施。金融危机救助的民事惩罚措施是对救助主体侵犯包括救助对象在内的他人财产或人身权利的，应当依照民事法律规定，依法承担民法上不利益的法律后果。具体包括停止侵害、返还财产、赔偿损失、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等，同时也辅助民事制裁措施。(2)行政惩罚措施。行政惩罚措施主要针对的是作为危机救助主体的政府部门的工作人员。具体包括对上述人员在救助不力或滥用救助职权但又不构成犯罪时所实施的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处罚。(3)刑事惩罚措施。刑事惩罚措施是金融危机救助惩罚措施中最严重的制裁，只要救助主体违反刑事法律规定，构成犯罪的，就应当承担相应的刑事责任。即当救助主体的工作人员在救助中存在贪污受贿、、、挪用资金等违法行为，构成犯罪的，就要对其采取管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑，当然还可以辅以罚金、剥夺政治权利和没收财产。
危机管理机构及其职责篇2
政府应急管理行政体制存在的问题
1.指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺
议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危机处置和常态工作中都有发生。以全国防控高致病性禽流感指挥部（以下简称“防控指挥部”）和国务院办公厅应急办（国务院应急办）为例：
一是在危机处置过程中，按照中编办的批复，国务院应急办“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息、应急保障和国际救援等工作。”可见国务院应急办的职责是明确界定的，即：值守应急，信息汇总和综合协调。其处置权利有限定，须协助国务院领导处置。而防控指挥部的主要任务有“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作。”危机关头履行着临场指挥处置的职责。防控指挥部的总指挥是国务院副总理，防控指挥部等10个议事协调机构实际上也履行着“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”的职责。
二是在常态工作中，国务院应急办的职责包括“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”。防控指挥部的任务也包括“对各地防治工作进行指导、检查和督促。”随着应急办在应急管理中发挥的作用日益显著，这种职责上的冲突可能会日渐显露。
2．议事协调机构和联席会议的权威性不足
一是常态协调的权威性不足。在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合议事协调机构的工作，议事协调机构（特别是指挥部）的协调能力是强的。但是“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。
二是同级协调的权威性不足。现行的政府应急体制有在指挥部之外再组建部际联席会议制度的情况。例如，国务院抗震救灾指挥部和国务院防震减灾工作联席会议制度（都设在地震局）并存，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同。两块牌子，各有用处。即便如此，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度。有些部门，例如发改委，出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机构中。同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度。即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门也有难度。现有应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，机构之间沟通相对不足，预警信息后难以形成统一应对合力。
3．一些领导小组和委员会与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大
有一些领导小组、委员会承担的是政府常态工作。例如国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院防治艾滋病工作委员会、国务院血吸虫病防治工作领导小组。绝大部分部际联席会议的任务是政府常态工作的一部分。例如煤矿整顿关闭工作部际联席会议的工作职责是“在国务院领导下研究煤矿关闭整顿的政策措施；制订工作计划和阶段性任务并组织落实；协调煤矿整顿关闭工作中的重大事项；组织开展联合执法活动；研究煤矿安全生产标本兼治的措施；协调解决有关问题。”按照国务院的批复，联席会议由牵头部门召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作规则是定期（大多为每年或者每半年一次，个别为每季度）或者不定期召开会议，讨论和协调解决指定的有关问题。以会议纪要形式记录议定事项，经与会单位同意后印发有关方面并抄报国务院。各成员单位按照部门职能分别落实。对难以协调一致的问题，由牵头部门报上级决定。但个别部际联席会议的职能却类似于指挥部。例如境外中国公民的机构安全保护工作部际联席会议。按照《中国公民出境旅游突发事件应急预案》规定：“在中国公民出境旅游重大和较大突发事件发生后，根据需要启动境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议，统一组织、协调、指挥应急处置工作。”
领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能不统一，因此不能仅从机构的名称推断其职能。政府应急管理行政体制的范围变得越来越大，边界不清晰，增加应急办协调的难度，也容易使应急办与办公厅等政府协调机构产生工作矛盾和职能冲突。
4．各地政府应急办机构设置不一，职责规定不同，影响协调、枢纽职能的发挥
从目前现状来看在30个省（区、市）级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。在20个正、副厅级应急办中，13个应急办的负责人由省政府秘书长、副秘书长或办公厅
主任、副主任兼任，另外7个应急办主任为专职。10个正处级机构的应急办主任全部为专职。除应急办的级别各不相同外，编制员额差距更大。多者45人，少的不到10人。各地应急办的编制、级别不同仍然是表面现象，更大的区别是在机构设置和职能确定上。应急办的机构设置和职能划分大致有如下三种情况：一是依托于政府日常工作协调机构。多数省（区、市）政府应急办的机构和职能设置与国务院应急办基本保持一致：应急办设在办公厅内；在应急办（或办设处室）上加挂值班室的牌子；应急办承担应急管理的日常工作和总值班工作，“履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。”有的让政府办公厅加挂应急办牌子，应急管理工作仍由厅内相关处室承担。有的应急办承担了与应急相关而且力所能及的其他职能。承担这些日常职责有利于接近政府领导同志工作，掌握信息，占有应急资源，强化应急办的协调能力。
二是应急办的职责与日常业务脱离。例如浙江、四川两省的应急办没有值班职能，值班工作分别由省委办公厅和政府办公厅办公室承担。深圳市应急办完全脱离了办公厅业务工作，与办公厅享有平级的待遇，但对于全面掌握市政府领导工作的情况、信息和动态打了折扣，干部交流和提升也是问题。其工作的难度大，其权威性受影响。
三是应急办的职责过宽，影响应急办履行其基本职责。例如北京市应急办将协调和指挥、调度权集于一身，削弱了议事协调机构原有的指挥、调度和处置职能，应急办却忙得不可开交。
综上所述，应急办各项工作在短期能迅速走上正轨是值得肯定的，其职能的确定还需进一步摸索和调整。但由于上述问题的存在，协调、枢纽职能的定位出现差距。首先，纵向上存在着信息报告上不够及时、准确和全面，迟报、漏报和瞒报问题仍然存在，不利于国务院及相关主管部门及时掌握情况，部署开展相关处置工作，对各地区、各部门信息报告情况的通报和责任追究制度也难以建立。其次，横向上，应急办限于人手少等原因，往往应付于信息接报、上传下达，与有关部门、应急机构之间的协调联动不够，影响了综合协调能力的发挥。有时政府领导也会将政策上没人管的、部门管不了的应急工作统统交给应急办，使应急办工作往往处于超负荷的溢出状态。
完善应急管理行政体制的基本思路
为了实现应急管理行政体制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，我们在分析现行体制问题、借鉴国际经验的基础上，提出进一步完善应急管理行政体制的思路。完善应急管理行政体制应该坚持这样的基本原则：预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进。基本思路是加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整（增减）。这也是从其他国家应急体制建设中取得的经验。
1．政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补
以议事协调机构为主体、依托专业部门的应急管理反应机制已经比较成熟。这是当前我国政府职能分工的实际。充分发挥议事协调机构的作用，有助于实现行政成本最小化和行政效率最大化目标。要加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥和应急处置职能，要在政府层面上解决议事协调机构在事前的协调能力不足问题，以确保议事协调机构的权威性和指挥权。但是议事协调机构没有涵盖所有的危机，在危机处置中的职责参差不齐，在危机预防和善后处理方面缺少权威性，设立应急办是必要的。应急办尤其应该致力于发挥自己在危机预防和善后处理中的权威性，还应该致力于管理目前没有机构负责的危机，必要时可以协助国务院领导直接处置。应急办的设立不能替代议事协调机构，不能另起炉灶，不能重复建设。中央编办关于设立国务院应急办的批复中对应急办的职能规定是恰如其分的。国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善。要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。
2．各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强
随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。把应急管理机构作为事业单位、让其承担日常性意外事件处置指挥中心的做法，可能会矮化应急管理职能，削弱政府应对重大突发性事件的能力。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也可以有所不同，对编制、级别等行政资源的分配也不宜做出硬性规定，而应该让各地各级政府自行决定。但各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。为了提高应急管理机构的权威性和协调能力，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别作适当的提升。这一做法值得我国借鉴。我国正处在经济高速发展、政府管理体制深刻转型时期，很多灾害是跨地区、跨部门甚至跨国界的，也是难以预测和控制的。专业处置机构的职责不可能涵盖所有潜在的危机。国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，保证国务院应急办的编制充足和协调权威就显得更为重要。因此，在中央层面建立一个级别较高的办事机构是必要的。
3．应急办的设置应依托于该级政府的办公厅
我国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而目前各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。中央编办明确规定，国务院应急办“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”，“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”。这些职能的履行和发挥与其机构设在政府办公厅是紧密相关的。另外，与办公厅的日常职能结合有利于应急办随时对危机源、应急资源有准确的把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性。假如政府应急办与该级政府办公厅分设，那么即便给予应急办较高的级别、配备较强的干部和较多的人员，由于实际上形成了两个贴近政府首脑的枢纽，日常工作的交叉和冲突难以避免。应急办平时工作的权威性会打折扣，进而影响常态管理与应急管理的有效切换。
危机管理机构及其职责篇3
（接上期）
解读3：《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》
《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》（简称《三同时监管办法》），是依据《职业病防治法》第十七、十八条，参照《建设项目职业病危害分类管理办法》（卫生部令第49号），在借鉴安全生产、环境保护和卫生部有关建设项目职业卫生分类管理的做法和经验的基础上起草而成。
立法目的
为贯彻落实《职业病防治法》、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》和《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》的有关要求，针对当前大量建设项目未经职业卫生“三同时”审查就开工建设的问题，有必要制定专门规章，进一步加强监督管理，督促指导建设单位特别是职业病危害严重的中小企业严格落实建设项目职业卫生“三同时”的各项制度要求。《三同时监管办法》的出台，将是强化前期预防，从源头上控制职业病危害的重要措施。
重点问题
《三同时监管办法》围绕可能产生职业病危害的新建、改建、扩建和技术改造、技术引进建设项目（以下简称建设项目），职业病防护设施建设及其监督管理，明确提出了建设项目职业病危害预评价、职业病防护设施设计、职业病危害控制效果评价和职业病防护设施竣工等要求。其范围包括所有存在或产生《职业病危害因素分类目录》所列职业病危害因素的建设项目。
建设项目分级管理
《三同时监管办法》对建设项目实施分级管理。国家安全监管总局对全国建设项目职业卫生“三同时”实施监督管理，并在国务院规定的职责范围内承担国务院及其有关主管部门审批、核准或者备案的建设项目职业卫生“三同时”的监督管理。县级以上地方各级安全监管部门对本行政区域内的建设项目职业卫生“三同时”实施监督管理，具体办法由省级安全监管部门制定，并报国家安全监管总局备案。
建设项目分类管理
《三同时监管办法》对建设项目实施分类管理，类别不同，要求不同。建设项目按可能发生的职业病危害分为一般、较重和严重三类。
职业病危害一般的建设项目，其职业病危害预评价报告应当向安全监管部门备案，职业病防护设施由建设单位自行组织竣工验收，并将验收情况报安全监管部门备案；职业病危害较重的建设项目，其职业病危害预评价报告应当报安全监管部门审核；职业病防护设施竣工后，由安全监管部门组织验收；职业病危害严重的建设项目，其职业病危害预评价报告应当报安全监管部门审核，职业病防护设施设计应当报安全监管部门审查，职业病防护设施竣工后，由安全监管部门组织验收。此项工作采用目录管理的办法，即由国家安全监管总局公布并不断完善3个类别的目录，省级安全监管部门根据本地区的实际情况作出补充。凡列在目录中的项目都必须完成职业卫生“三同时”工作。
建设项目职业病危害预评价
《三同时监管办法》要求对可能产生职业病危害的建设项目，建设单位应当在建设项目可行性论证阶段委托具有相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，编制预评价报告。为进一步落实建设单位主体责任，《三同时监管办法》规定职业病危害预评价报告编制完成后，建设单位应当组织有关职业卫生专家和本单位相关人员，对职业病危害预评价报告进行评审。建设单位要充分掌握职业病危害预评价报告的内容，并对其真实性、合法性负责。
经评审后的职业病危害预评价报告由建设单位或其上级主管部门根据要求向安全监管部门提交审核或者备案申请，安全监管部门按照程序进行审核或者备案。
建设项目职业病防护设施设计
《三同时监管办法》规定对于所有存在职业病危害的建设项目，建设单位都应当委托具有住房和城乡建设部门颁发的相应资质的设计单位编制职业病防护设施设计专篇。为进一步落实建设单位主体责任，《三同时监管办法》同样要求职业病防护设施设计专篇编制完成后，建设单位应当组织有关职业卫生专家和本单位相关人员，对职业病防护设施设计专篇进行评审。建设单位要充分掌握职业病防护设施设计专篇的内容并对其真实性、合法性和实用性负责。
对于可能出现严重职业病危害的建设项目，经评审后的职业病防护设施设计专篇由建设单位或其上级主管部门根据要求向安全监管部门提交审查申请，安全监管部门按照程序进行审查。
建设项目职业病防护设施竣工验收
《三同时监管办法》规定建设单位应当按照职业病防护设施设计专篇要求落实职业病防护设施的建设。在建设期间，建设单位应当对其进行经常性的检查，对发现的问题及时进行整改。建设项目完工后的试运行期间，建设单位应当对职业病防护设施运行的情况和工作场所的职业病危害因素进行监测，并在试运行期间委托具有相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害控制效果评价。
职业病危害控制效果评价报告编制完成后，建设单位应当组织有关职业卫生专家和本单位相关人员，对职业病危害控制效果评价报告进行评审，对职业病防护设施进行自验收。建设单位要对职业病危害控制效果评价报告的真实性、合法性负责，并保证职业病防护设施具备验收条件。然后由建设单位或其上级主管部门根据要求向安全监管部门提交验收或者备案申请，安全监管部门按照程序进行验收或者备案。
实施意义
《三同时监管办法》明确了各方责任，尤其突出了建设单位的主体责任，要求建设单位必须对建设项目职业病危害预评价、职业病防护设施设计专篇、职业病危害控制效果评价报告组织评审，并对其真实性、合法性负责。而且为突出重点和提高监管效率，将建设项目进行了分类管理，且与之配套的建设项目分类指导目录也即将出台。这都将规范、指导各相关单位更好地开展建设项目职业卫生“三同时”工作，提高职业卫生工作水平。
附：《职业病防治法》对应条款
第十七条
新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当向安全监管部门提交职业病危害预评价报告。安全监管部门应当自收到职业病危害预评价报告之日起30日内，作出审核决定并书面通知建设单位。未提交预评价报告，或者预评价报告未经安全监管部门审核同意的，有关部门不得批准该建设项目。
职业病危害预评价报告应当对建设项目可能产生的职业病危害因素及其对工作场所和劳动者健康的影响作出评价，确定危害类别和职业病防护措施。建设项目职业病危害分类管理办法由国务院安全监管部门制定。
第十八条
建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。
职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经安全监管部门审查，符合国家职业卫生标准和卫生要求的，方可施工。建设项目在竣工验收前，建设单位应当进行职业病危害控制效果评价。建设项目竣工验收时，其职业病防护设施经安全监管部门验收合格后，方可投入正式生产和使用。
第七十条
建设单位有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正：逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款：情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令停建、关闭：
（一）未按照规定进行职业病危害预评价或者未提交职业病危害预评价报告，或者职业病危害预评价报告未经安全生产监督管理部门审核同意，开工建设的。
（二）建设项目的职业病防护设施未按照规定与主体工程同时投入生产和使用的。
（三）职业病危害严重的建设项目，其职业病防护设施设计未经安全生产监督管理部门审查，或者不符合国家职业卫生标准和卫生要求施工的。
（四）未按照规定对职业病防护设施进行职业病危害控制效果评价、未经安全生产监督管理部门验收或者验收不合格，擅自投入使用的。
解读4：《用人单位职业健康监护监督管理办法》
为了贯彻实施《职业病防治法》，规范用人单位职业健康监护工作，加强职业卫生监督管理，保护劳动者生命安全和健康权益，根据《职业病防治法》的规定，以及中央编办《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》（中央编办发[2010]104号）文件精神，国家安全监管总局在深入调研、广泛征求各方面意见的基础上研究制定了《用人单位职业健康监护监督管理扩法》（以下简称《监护监管办法》）。
涉及内容
本《监护监管办法》在制定过程中参考和借鉴了卫生部原《职业健康监护管理办法》中的部分内容，但是作为国家安全监管总局部门规章，本《监护监管办法》紧紧围绕着国家关于职业卫生监管部门职责分工而制定，凡是不属于国家安全监管总局职责范围的，在本《监护监管办法》中没有作出规定，如职业健康体检机构的资质认定、管理、处罚等。
职业健康监护的范围
根据《职业病防治法》第二十一、三十六、三十七条的规定，职业健康监护的主要内容包括劳动者上岗前、在岗期间、离岗时和健康监护档案等4个方面。《监护监管办法》在此基础上，依据《职业健康技术规范》（GBZ188）的规定，增加了应急职业健康检查的内容。但是考虑到目前劳动者流动频繁，时间跨度较大，实施离岗后医学随访难度较大，为此，《监护监管办法》未将离岗后医学随访纳入职业健康监护工作的内容。
煤矿职业健康监护的监管
考虑到多年来煤矿安全监察机构一直负责煤矿职业卫生工作，由煤矿安全监察机构实施煤矿职业健康监护的监督管理工作，将有利于保证工作连续性，在听取省级安全监管部门的意见时，多数安监部门建议煤矿劳动者的职业健康监护工作仍由煤矿安全监察机构负责。为此，《监护监管办法》规定，煤矿安全监察机构依照本办法负责煤矿劳动者职业健康监护的监察管理工作。
用人单位的职业健康监护责任
《监护监管办法》根据《职业病防治法》的规定，本着强化用人单位主体责任、细化法律规定、增加可操作性的原则，对用人单位的职业健康监护职责作出了具体规定。
职业健康检查的目的
用人单位对不同阶段的劳动者进行职业健康检查的目的不尽相同，但是主要是围绕着保护劳动者的健康权益和维护用人单位的合法利益两个方面来进行的。
1.上岗前职业健康检查，其目的在于检查劳动者的健康状况、发现职业禁忌证，进行合理的劳动分工。检查内容是根据劳动者拟从事的工种和工作岗位，分析该工种和岗位存在的职业病危害因素及其对人体的健康影响，确定特定的健康检查项目，根据检查结果评价劳动者是否适合从事该工种的作业。通过上岗前的职业健康检查，可以防止职业病发生，减少或消除职业病危害易感劳动者的健康损害。
2.在岗期间的职业健康检查，其目的在于及时发现劳动者的健康损害。在岗期间的职业健康检查要定期进行，根据检查结果，评价劳动者的健康变化是否与职业病危害因素有关，判断劳动者是否适合继续从事该工种的作业。通过对劳动者进行在岗期间的职业健康检查，可以早期发现健康损害，及时治疗，减轻职业病危害后果，减少劳动者的痛苦。
3.离岗时职业健康检查，其目的是了解劳动者离开工作岗位时的健康状况，以分清健康损害的责任，特别是依照《职业病防治法》规定所要承担的民事赔偿责任。检查的内容为评价劳动者在离开工作岗位时的健康变化是否与职业病危害因素有关。其健康检查的结论是职业健康损害的医学证据，有助于明确健康损害责任，保障劳动者健康权益。
制定职业健康检查年度计划及保证专项经费
职业健康检查年度计划是检验用人单位落实《职业健康监护技术规范》等国家职业卫生标准，保证接触职业病危害劳动者应检尽检的重要依据。《监护监管办法》规定，用人单位应当根据本办法以及《职业健康监护技术规范》等国家职业卫生标准的要求，制定、落实本单位职业健康检查年度计划，并保证所需要的专项经费。之所以这样规定，是因为从近年来检查和调研中发现，一些用人单位在职业健康检查上存在着很大的随意性，有的用人单位甚至不安排职业病危害人员进行职业健康检查。在经费保障方面，一些用人单位职业健康检查经费无固定渠道，致使经费没有保障，严重影响了职业健康检查工作的开展。
职业健康检查机构的选择
职业健康检查工作并不是所有的医疗卫生机构都能承担，《监护监管办法》规定，用人单位应当选择由省级以上人民政府卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担职业健康检查工作。之所以这样规定，是考虑到职业健康检查既关系到劳动者的身体健康，也涉及劳动者的合法权益，同时还涉及到用人单位的利益，所以应当由省级以上卫生行政部门对从事职业健康检查的医疗卫生机构进行把关，必须具备一定的条件才能承担这项工作。在日常实践中，我们也发现，一些用人单位选择无职业健康检查资质的医疗卫生机构对接触职业病危害的劳动者进行职业健康检查，以普通体检代替职业健康健康检查，这种做法既不符合法律法规的要求，也达不到及时发现和控制职业病危害、及时保障劳动者健康权益的目的。
职业健康检查提供的具体文件及资料
《监护监管办法》规定，用人单位在委托职业健康检查机构对从事接触职业病危害作业的劳动者进行职业健康检查时，应当如实提供下列文件、资料：用人单位的基本情况；工作场所职业病危害因素种类及其接触人员名册；职业病危害因素定期检测、评价结果。用人单位提供的这些资料是职业健康检查机构对劳动者健康状况作出正确判断的必要基础。首先，不同种类职业病危害因素导致的目标疾病各不相同，用人单位只有如实提供有关资料，职业健康检查机构才能确定职业健康检查的项目，从而对劳动者的健康状况作出客观评价；其次，职业健康检查机构只有根据用人单位提供的有关资料，才能在职业健康检查报告中对用人单位提出有针对性的改进措施与建议。
职业健康检查的人员范围
在职业健康检查工作中，用人单位往往容易出现以下问题。
1.人为缩小范围问题。一些用人单位出于经济利益等方面的考虑，不严格按照《职业健康监护技术规范》规定的时间周期，对全部接触职业病危害因素的劳动者进行职业健康检查，而是只安排其中的一部分劳动者进行职业健康检查，甚至安排一些不接触职业病危害因素的劳动者顶替接触职业病危害因素的劳动者进行职业健康检查。
2.忽视一些特殊人员的职业健康检查。比如在岗前职业健康检查方面，一些用人单位对拟从事接触职业病危害作业的新录用人员全部进行职业健康检查，但是对于已经在单位工作，由原来不接触职业病危害因素转岗的劳动者则不进行职业健康体检。还有一些用人单位不对拟从事有特殊健康要求作业的人员，如电工、高处作业等进行上岗前职业健康体检。
3.放松离岗时职业健康检查。一些用人单位只有在劳动者提出时才对其进行离岗职业健康检查，如劳动者不提出，则不进行离岗时职业健康检查就解除劳动合同，为劳动者和用人单位之间以后的职业病责任纠纷埋下了隐患。
针对上述问题，《监护监管办法》明确了上岗前、在岗期间、离岗时及应急职业健康检查的人员范围，以规范、指导用人单位开展职业健康检查工作。
针对职业健康检查结果所采取的措施
《监护监管办法》规定，用人单位应当根据职业健康检查报告，采取对有职业禁忌的劳动者，调离或者暂时脱离原工作岗位：对健康损害可能与所从事的职业相关的劳动者，进行妥善安置；对需要复查的劳动者，按照职业健康检查机构要求的时间安排复查和医学观察；对疑似职业病病人，按照职业健康检查机构的建议安排其进行医学观察或者职业病诊断；对存在职业病危害的岗位，立即改善劳动条件，完善职业病防护设施，为劳动者配备符合国家标准的职业病危害防护用品等措施。其中，前4条是对劳动者个人采取的处理措施，第五条是要求用人单位对工作场所和工作岗位采取的处理措施。
在工作实践中，用人单位最容易出现问题的是，一些用人单位对需要复查的劳动者，不能按照职业健康检查机构要求的时间安排复查和医学观察；对疑似职业病病人，不按照职业健康检查机构的建议安排其进行医学观察或者职业病诊断。
职业健康监护档案管理
危机管理机构及其职责篇4
[关键词]善治 应急体系 多主体参与
[中图分类号]D63
[文献标识码]a
[文章编号]1009-5349(2010)09-0116-02
引言
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害的种类多、分布广、强度大、损失严重，几乎每一年都会发生洪涝、风沙、泥石流以及地震等自然灾害。近些年我国屡屡遭受大的自然灾害袭击，如2006年南方罕见的台风、雨涝、干旱，2008年5月12日的四川汶川大地震，在今年3月份的西南五省市大干旱，夏季以来我国多地发生洪涝泥石流灾害，给人民的生命财产和经济建设带来了很大的影响，造成了巨大的损失。
自然灾害不仅是制约我国经济发展的重要瓶颈，也成为影响我国政治稳定、经济稳定和社会稳定的重要因素。有效地应对自然灾害危机，迫切需要建立反应灵敏、功能齐全、协调有方、运转高效的自然灾害应急体系。
一、善治理论概述
西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性的回应。善治理论为我国灾害应急管理工作提供了努力的方向和目标。综合专家学者们的观点，善治的五个基本要素有：1.合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。2.法治，它指的是法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。3.透明性，指的是政治信息的公开，每个公民都有权获得与自己利益相关的政府政策信息，并且对公共管理过程实施有效的监督。4.责任性，它要求管理机构及其人员在公共管理中由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。5.回应性，基本含义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。
善治理论的五个基层要素为我国灾害应急体系的构建指出了努力的方向。即灾害应急体系的构建应有法可依，程序合法；同时保障灾害信息的公开透明，保障人民群众的知情权；明确应急体系中各级机关及其公职人员的职责；建立反应迅速的应急管理机构。具体措施如下：
(一)制定统一的《国家灾害应急管理法》，完善我国灾害应急法律体系
法治是公共管理的最高准则，是善治理论的重要内容。我国己制订了上百件防灾、减灾有关的法律、法令，如《防震减灾法》《防洪法》等，但是各法之间各自为政，相互之间在立法精神和具体内容上缺乏协调和统一。我们不妨借助国外的危机管理经验和相关的法律制度，结合国内处理各类危机的经验，制定出一部统一的适合我国国情的综合性规范防灾减灾工作的基本大法。通过该法对减灾法律覆盖的灾种、各危机管理机构的设置及其权力和义务、社会组织和公众的责任和义务、公民权利的保障、政府信息的通报、危机处理的责任追究等问题做出明确的界定。同时，在灾害应急之外，还需要制定《灾害救助法》《灾后恢复重建法》等，来保障灾后的重建工作有法可依。
(二)构建多主体参与应急机制
善治的本质特性在于政府与公民对公共生活合作管理，这就要求现代灾害应急体系必然是多主体参与的，随着全球化的发展，现代自然灾害呈现高频发、大规模和国际化的特点，单靠政府难以应对和适应新形势下的危机。因此，需要打破传统灾害应急管理政府一元化的格局，引入多主体参与的应急机制。即构建政府、私人部门、非政府组织和公民共同应对危机的多元主体的参与治理机制。这里既包括政府与私人部门、第三部门、公民的合作，同时也包括国家和国家之间的合作。+由于我国的公共资源主要集中在国家手中，政府在这一参与机制中应负主要的应对责任。即建立的是政府主导、社会辅助的多主体参与机制。
这种多主体参与模式，不仅减轻了政府自然灾害的救助负担，降低了灾害的救助成本，提高了灾害的救助效率，也激发了公民的爱国热情和社会责任感。由于自然灾害早已跨越了国家，甚至影响范围波及全球。世界各国协同应对全球化的自然灾害是人类共同的使命和责任。多主体参与的应急机制，’有利于危机应急体系的协调和高效运作，对全面应对危机起了重要作用，如下图所示：
(三)做好灾害信息的新闻工作
为了控制灾害危机，稳定社会秩序，避免社会恐慌，政府必须及时、准确地向社会披露有关信息。奥古斯丁总结自己应对危机的最基本的经验，可以用六个字来概括“说真话，立刻说”。因此，在公共危机时期，政府要采取公开、迅速的信息方式，确定新闻机构，代表政府向社会政府的有关工作情况。其主要的途径为：一是通过政府的门户网站进行危机信息的工作，将关于灾害危机的第一手消息在第一时间向公众公布。二是完善新闻发言人制度。政府新闻发言人是政府授权发言人在特定的场合定期向公众媒体政府重大事项以及社会上公众关心的各种信息等。特别是在危机时期，由于危机情形的不确定性，政府发言人应随时举行新闻会，向新闻媒体危机信息。
(四)建立统一、专门的自然灾害危机管理机构
正常状态下的科层制行政管理模式，无法适应紧急事件的非常态管理决策与指挥的要求，自然灾害的紧急性特征，导致“倒逼效应要求迅速缩减决策管理层次以适应管理幅度扩大的急迫需求”。为应对我国政府部门层级条块管理模式的缺陷，提高救灾体系的反应速度，应建立统一、专门的灾害应急管理指挥机构。该机构建议设为常设机构，由一位国务院主要领导负责，处理包括自然灾害等紧急事务在内的综合的救灾协调指挥机构。在该机构下，对应地方政府的建制设职能部门如自然灾害局。该机构在平时主要负责灾害的预防准备，抗灾救灾知识的宣传，自救互救能力的培训，对各种危机进行划分总结，站在国家安全的高度制定长期反危机的应急计划和战略等工作。当自然灾害发生时，立即启动危机指挥中心，启动紧急预案，协调各相关部门，保证抗灾救灾工作能在各种自然灾害发生时，有效、有序地展开。
(五)加强危机应急中的责任机制的建设
善治理论强调管理人员及管理机构基于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。政府及其公职人员的责任越大，善治的程度越高。
一是通过完善应急责任法律法规制度，明确灾害应急管理的监督主体、对象、责任。最大特点是解决行政机关具体行政行为违法的问题，并直接产生法律效应，对于在公共危机中由于未履行积极行政责任而造成人民生命财产重大损失的行政人员，由人民检察院行使法纪检查权，向人民法院提起公诉，人民法院依法追究其法律责任，以起到安定民心、促进公务员积极履行行政责任的作用。
二是切实履行首长负责制。根据党领导政府原则，各级党委享有对各级政府部门行政首长进行人事任免的权力。对于在灾害危机处理过程中失职或负有领导责任的行政首长，党委可对其予以免职，任命新的行政首长。对于人事的任免需予以公布，以促进政府机关及其行政人员对灾害危机处理的及时正确。
三是行政机关依照《公务员法》追究公务员责任。依照《国家公务员管理条例》，对在公共紧急事件中违反工作纪律的行政人员，按照其情节轻重分别给予相应的处分。道德谴责是指在处理危机过程中，对于工作不认真不负责等不致违反纪律的情况，依据公务员职业道德规范，通过批评教育的形式予以谴责。
[参考文献]
[1]孔繁斌.治理与善治制度移值：中国选择的逻辑[J].马克思主义与现实，2003(3).
[2]郗孟祥.自然灾害防御体系的国际借鉴与现实构建[J].求索，2009年，第1期.
危机管理机构及其职责篇5
根据会议安排，现我就切实做好2012年我区作业场所职业健康安全监管工作提出如下意见。
一、工作思路
进一步深化安全生产年活动，以加强职业健康安全基层基础“双基”为工作目标，以贯彻实践好科学发展观，维护好广大从业人员的职业健康安全权益为工作目的，突出预防为主、加强监管、落实责任“三个”重点，强化危机、责任、进取“三种”意识，强化队伍、制度、保障能力“三项”建设，强化执法、治理、宣教“三项”行动，强化目标考核、信息调度报送、监管工作计划“三项”措施，促进思想认识、管理方式、企业安全生产条件本质安全化“三个”转变。
二、工作要点
（一）进一步落实各级安监局内设职业健康安全监管科（股）室的编制、人员和装备。
（二）进一步建立健全各级安监局职业健康安全监督检查工作制度。
（三）配合完成各级政府“十二·五”职业健康安全规划。
（四）进一步强化行政执法监督检查工作。
（五）进一步强化宣教培训工作。
（六）进一步强化隐患排查治理，尤其是要抓好粉尘及高毒物品危害治理专项行动。
（七）开展职业危害项目的定期评价、检测试点工作。
（八）开展企业建立职业健康安全体系的试点工作。
（九）进一步督促企业落实职业健康安全管理机构或工作人员，特别是日常监管机构或监督员。
（十）进一步督促企业建立健全职业危害防治制度。
（十一）进一步抓好企业职业危害申报工作。
三、工作要求
（一）强化“三种”意识，进一步增强做好职业健康安全工作的责任感和使命感
不断由媒体曝光的职业危害事件及递增的统计数据表明：我国正处于一个职业危害严重的时期，众多的从业人员及家庭受到伤害，影响到经济和社会的健康发展，损坏了我国的国际形象，职业健康安全问题已成为了社会关注的一个焦点和热点。就我区而言，发展不足、经济滞后、高危产业行业结构为主、涉及职业危害且严重的行业企业点多面广，安全生产基础的改善是一个长期而持续的过程，不仅在现在而且在今后一段时期内经济发展和控制突发性工伤亡事故的任务仍然十分艰巨而繁重，这对全面做好职业健康安全工作有很大的挑战性。因此，各级安监部门必须按照科学发展观的要求，不断强化危机、责任及进取“三种”意识，增强做好职业健康安全工作的责任感和使命感，尽自己最大的努力去推动和抓好这项工作。
（二）强化“三项”建设，进一步压实职业健康安全基础
一是强化队伍建设，依靠队伍做事。一要强化安监队伍建设：内设机构还未成立职业健康安全监管股室的县﹙市、区﹚安监局，要根据职业健康安全监管任务，积极争取编制，按照上下业务对口的原则成立职业健康监管股室,且明确分管领导、配备监管人员不少于2人；如编制及人员一时难以解决，应将职业健康安全监管职责分解至其他行业监管股室，把职业健康安全监管工作正常开展起来。二要督促企业完善职业健康安全管理工作体系：存在职业危害﹙因素﹚的企业，都要成立职业健康安全管理领导机构，明确领导、领导成员、成员单位及职责，特别是要明确作业场所专门或兼职的日常监管机构或职业健康安全监督员及分管领导，并报文件到各县（市、区）安监局备案；考虑到各级政府已把职业健康安全工作纳入安全生产管理体系，为减轻企业负担且有利于安全生产管理，允许企业的职业健康安全管理领导机构、日常监管机构与安全生产工作领导机构和日常监管机构合并，安全员与职业健康安全监督员的职责合并，但必须在职责上明确或完善。
二是强化制度建设，依靠制度管理。一要根据《作业场所职业健康监督管理暂行规定》（总局令第23号）第三十八条的要求，各县﹙市、区﹚安监局结合自身实际，建立健全监督检查制度：如职业健康安全工作协调制度；监管工作计划制度；隐患督促整改落实制度；分类分级管理制度；信息调度报送制度等。二要督促企业按《作业场所职业健康监督管理暂行规定》（总局令第23号）第十一条的要求建立健全制度：如职业危害防治责任制；职业危害告知制度；职业危害申报制度等。三要切实把现有的法律、法规、标准、规章和各项制度落到实处。要加强对《安全生产法》、《职业病防治法》、《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》、《作业场所职业健康监督管理暂行规定》、《作业场所职业危害申报管理办法》等的学习，切实抓好贯彻落实。
三是强化工作保障能力建设，依靠保障能力抓工作。一要进一步抓好职业危害项目申报工作，搞清楚企业底数及情况，为实现分类分级监管创造条件。各县（市、区）安监局要按照《关于作业场所职业危害申报工作的通知》（毕地安监〔2012〕8号）的要求，组织好企业的职业危害项目申报工作，保质保量地按时完成任务。二要强化安监队伍的装备建设，各县（市、区）安监局要根据《作业场所职业健康监督检查装备配备目录》（安监总厅安健〔2011〕273号）的要求和实际工作的需要配置必要的工作装备，依靠装备开展工作，靠装备对作业场所检测到的过硬数据执法。三要督促企业加强保障能力建设，企业负安全生产的源头主体责任，必须为从业人员提供符合国家或行业标准的劳动安全条件；配备必要的检测装备，对作业场所的职业危害因素进行日常检查、监测监控。
（三）强化“三项”行动，进一步加大职业健康安全工作的推动力
一是强化执法行动，提高企业对做好职业健康安全工作的认识和自觉性。各县（市、区）安监局对辖区内除煤矿外的存在职业危害﹙因素﹚严重的重点行业企业的职业健康安全工作的行政执法检查，检查率要达到100%。
二是强化隐患治理行动，改善企业劳动安全条件。企业必须认真开展职业危害因素的排查，同时对政府部门及企业自身排查出的各种隐患要落实治理并符合要求；粉尘与高毒物品危害治理是我区今后职业健康安全工作的一项重中之重的工作，各县（市、区）安监局及企业要按照《关于印发〈地区开展粉尘与高毒物品危害治理专项行动工作方案〉的通知》（毕地安监〔2011〕216号）的要求，抓好粉尘与高毒物品危害治理的专项行动。
三是强化宣教行动，提升全社会对职业健康安全的关注度及政府监管人员、企业管理人员和从业人员的知、懂、会能力。各县（市、区）安监局要抓好今年的“职业病防治周”和“六月安全月”活动，利用多种媒体形式做好宣传工作；对职业健康安全监管人员和职业危害严重的行业企业主要管理人员要采取多种形式进行培训；督促企业做好全员培训，特别是职业健康安全监督员的培训工作。
（四）强化“三项”措施，确保年度工作目标的实现
一是强化政府目标考核和对企业的评优评先工作。2011年，职业健康安全工作己开始纳入国家、省、地及一些县、市政府安全生产责任书及目标考核之中，我区还有部分县未纳入。2012年，地区安监局将争取加大职业健康安全工作在安全生产目标考核中的分值比例，各县（市、区）安监局也要做好推进工作；在政府组织对企业安全生产的评先选优工作中，各县（市、区）安监局要把好部门关，对不重视职业健康安全工作的企业行使否决权。
二是强化监管工作计划及其现场检查方案的落实。各县（市、区）安监局要按照《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（总局令第24号）的要求，结合自身实际，制定作业场所职业健康安全监管工作计划及其现场检查方案，并抓好落实。
三是强化信息调度报送工作。各县（市、区）安监局要在今年3月底以前向地区安监局报送全年的职业健康安全监管工作计划及其检查方案。6月上旬、12月中旬报送半年和全年的职业健康安全工作总结。其它如粉尘与高毒物品危害治理专项行动的材料按相关要求报送。
（五）促进“三个”转变，进一步增强做好职业健康安全工作的后发力
一是促进思想认识的转变。树立“职业病”也是生产安全“工伤亡”事故；“职业病”是可以防控的；职业病的防控必须全面贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针和“预防为主、防治结合”的职业病防治方针；预防为主必须突出标本兼治、重在治本、积极防范的思想认识。
二是促进管理方式的转变。把职业健康安全全面纳入政府和企业安全生产工作体系，与其他安全生产工作同计划、同安排、同检查、同考核；做好建立企业职业健康安全体系及开展企业职业危害项目定期检测、评价试点工作，在有条件的行业企业推动职业健康安全体系的建立和引导中介机构做好市场服务，逐步建立完善以企业为中心的职业健康安全工作多元结构模式，强化职业健康安全工作在企业中的地位，落实好企业的源头主体责任，实现职业健康安全工作在企业中的自主管理和团队文化管理，使企业职业危害申报、告知、日常监测监管、隐患治理及项目评价、评估、检测，职业健康安全宣教培训及从业人员职业健康监护检查，劳动合同签订及工伤保险交纳等工作常态化开展。
危机管理机构及其职责篇6
【关键词】公共危机；预警机制；政府责任
目前中国正处于转型时期，利益和权力将在不同的主体之间进行重新的分配、转移，形成诸多不稳定因素，我们要站在复杂和综合的角度上，对危机的性质、状态和前景有一个比较客观的把握、估计和预测。政府作为公共权力的人，在公共危机的预警中承担着不可推卸的责任。本文试图分析政府在公共危机预警中的责任缺失，以明确政府责任问题，进而在理念上实现由强调公民义务和政府权力到强调公民权利和政府责任的转变。
一、公共危机预警机制及政府责任
（一）公共危机的概念界定
按照国际社会的一般看法，公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。而美国学者罗森豪尔特认为，社会公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。”我国学者认为公共危机是由于某些无法预测的因素诱发产生的对公共安全、公共利益形成重大威胁的事件。
（二）公共危机预警机制中的政府责任
公共危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中，对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测，对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度作出合理科学的估计，并向有关部门发出危机警报的一套运行体系。
建立一个有效的完善的危机预警机制，需要政府做的工作有：
1．建立灵敏、准确的信息监控系统，及时收集相关信息并加以分析处理。
2．制定各种科学意义上的应对控制措施，努力探究危机形成、爆发的一般规律及其解决的一般规律和控制策略。
3．开展政府雇员危机管理培训和全民危机管理意识教育，增强全社会特别是政府雇员危机管理的意识和技能。
4．在危机的潜伏期和初显期，政府应对可能导致其爆发的因素做好控制工作，努力把一切苗头消灭在萌芽之中，化解于爆发之前。
二、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的具体表现
（一）危机监测不力
危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行随时评估，我国现行的政府危机管理体系中就缺少风险评估机制，对危机发生或能发生的外部环境和内部环境因素的调查、评价和预测。再加上没有灵敏、准确的信息监控系统，未能及时收集相关信息并加以分析处理，缺乏敏锐的危机判断能力，很难做到对危机的详细预警分析。
（二）预案粗陋，缺少演练
要做到预案求实，不仅要有危机一旦发生应对各种可能情况的多套行动（遏制危机、处理、消除危机，重建或恢复正常状态）方案，而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟、培养，提高领导者的指挥能力和群众的应变能力，检验预案的可行性和科学性，使危机一旦发生，预案能够切实地发挥作用。我国现实存在的问题，不仅是预案粗陋，更重要的是缺乏培训和演练，停留于应付上级检查，做表面文章，甚至多发的自然灾害和安全事故的预案也是如此。
（三）没有及时准确地信息
长期以来，一些地方政府和有关部门在信息传递方面喜欢欺上瞒下，报喜不报忧，致使内部信息渠道严重阻塞或扭曲；与此同时，政府部门缺乏规范、及时的信息披露制度，宣传主管部门又习惯用计划经济的办法管理大众传媒，大众传媒缺少必要的法律保护，这诸多原因使大众传媒的信息传递作用和社会监督作用受到极大限制。再加上各级政府为了“保稳定”，各级官员为了“保乌纱帽”，以及在日常工作生活中过分看重吸引外资、发展旅游等方面的近期局部利益，使得各级政府在预防和救治危机进透明度极差。
三、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的原因分析
（一）危机意识淡薄
在全球化背景下，危机的来源发生了变化，不只是战争会引发危机，环境、金融、病毒等也成为诱发危机的重要因素。而且，随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密，在一定的时间、地点和小概率事件的触发下都有可能诱发大规模的危机。但是，由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头，各级政府部门将主要精力集中于经济建设，忽视了危机意识的培养。
（二）缺乏有效的沟通协调机制
在我国现行的行政管理体制下，政府职能的划分不够清晰，许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象，沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下，各个政府、部门之间的协调非常困难。当危机爆发时，对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确，许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致，导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。
（三）缺乏常规性危机管理部门
危机爆发时，训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应。危机管理机构需要很强的专业性，因此，必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来，持续累积信息和经验。使危机刚出现时，及时控制。而我国现有的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有行政机构，既缺乏专门机构和完善体系，又缺乏专业人员和应急运作机制，对于危机处理方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，因此在进行跨部门协调时工作量非常大，效果也不明显。
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（四）法制滞后
法律制度是各种制度中最强硬的一种，它是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源，同样地，法制建设也是危机管理制度建设中关键的一环。在西方发达国家，危机管理学的一个重要学术成果就体现在立法上，如美国、日本、俄罗斯就有《紧急状态法》。而我国在危机管理的法制建设则相对滞后，政府在处理危机时仍然习惯于运用人治方式，相对忽视了法治方式。
（五）问责制度缺失
长期以来，我国各级政府把自己视作管理者，把民众视为被管理者，这种理念必然造成问责制度的缺失。我国政府官员经过授权拥有公共权力，必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的意识。有时即便是对责任官员做出了处理，也通常是久拖不决，甚至到最后不了了之。
四、强化公共危机预警机制中的政府责任
预警机制中政府责任缺失的后果是十分严重的，一方面导致危机的扩大，增加危机处理成本，另一方面破坏了政府形象，降低了政府的公信力。因此，强化公共危机预警机制中的政府责任势在必行。
（一）建立敏感的信息系统
1．加强危机管理软件系统建设。应当利用it和网络技术，建立和完善全国性的信息网络，覆盖各级各类政府部门、基层自治组织、科研机构、事业单位、非营利团体、民间机构和其他社会组织等，从而在此基础上建立一个有效的政府信息管理系统，形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集、加工系统。政府危机管理信息系统从静态上讲，包括三个方面的信息库：涉及各种社会现状与发展情况的信息库；危机防治与救治的资源信息库；危机管理中的技术数据信息库。从动态上讲，政府危机管理信息系统除上几个方面的信息库所涉及到的信息收集能力外，还包括高效的信息处理能力。
2．整合外部力量。一方面公共危机预警机制的功能发挥必须有广大民众的积极配合，因此必须加强民众的危机意识和科学精神。从科学决策的角度看，政府应该对危机涉及的各个方面集思广益，充分发挥智囊机构的作用。他们带来的是新的视角，新的逻辑，新的对策，他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。另一方面在危机管理上，我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持，同时加强与国际组织在信息方面的沟通。通过全球合作，一方面可以获得更多的谅解，维护国家的国际形象，一方面可以提高危机管理的效率。
（二）强化危机预警的组织保证
1．建立分权式的组织结构。面对越来越多的决策，分权式组织结构可以让“下面”或“外面”做出更多的决定，减轻政府做决定的负担，有利于信息的收集与传递，提高危机预警的效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统，在各省、市、县、乡镇（街道办事处）都设置专职专业人员负责各种与危机有关的信息的收集、加工、分析和传播；另一方面，要充分利用社会的力量，吸收各类社会组织尤其是基层自治组织（包括居民委员会、村民委员会和社管会）的参与。通过这两方面的结合，形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。
2．设立常规性危机管理机构。在中央一级政府这个层面上，应尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构，并明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划，并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们协同运转能力。在地方各级政府层面上，地方政府应在上级政府的指导下，设立相应的对口管理部门，并根据本地区不同的实际情况，因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式，加强各部门间协调运作和快速反应的能力。
（三）加强制度建设
1．加强紧急状态立法。我们可以借助国外的危机管理经验和相关的法律制度，结合国内处理各类危机的经验，制定出一部统一的适合我国国情的《紧急状态法》。对危机管理机构的设置及其权力义务、管理机构各职能部门的权力义务、组织运行程序、政府紧急权授予的规定、社会各阶层和公众的责任和义务、紧急管制措施规定、政府社会动员和征调规定、公民权利保障规定、政府信息通报规定、危机处理绩效考核、奖励机制及责任追究等问题作出明确的法律界定。
2．建立行政问责制度。所谓行政问责，是指司法机关、行政机关、社会公众等对公共行政行为进行质疑。权责对等是“行政问责”制的一个基本原则。它认为官员在接受权力的同时，也就接过了责任。不肯或未能承担起应有责任，则其便没有资格或不必再持有权力。它更加强调的是工作效果。实现行政责任的途径主要有：司法机关追究行政机关及公务员的法律责任；各级党委行使人事任免权，追究行政首长的领导责任，行政机关对公务员的责任追究；行政相对方的追究。其中行政相对方的追究是构建我国公共危机责任机制中最重要最有力的一环。
参考文献
[1]罗伯特·希斯．危机管理[m]．王成，等译．北京：中信出版社，2001．
危机管理机构及其职责篇7
第一章总则
第一条为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关权益，促进经济社会发展，根据宪法，制定本法。
第二条本法适用于中华人民共和国领域内的职业病防治活动。
本法所称职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织等用人单位的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病。
职业病的分类和目录由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门、劳动保障行政部门制定、调整并公布。
第三条职业病防治工作坚持预防为主、防治结合的方针，建立用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督的机制，实行分类管理、综合治理。
第四条劳动者依法享有职业卫生保护的权利。
用人单位应当为劳动者创造符合国家职业卫生标准和卫生要求的工作环境和条件，并采取措施保障劳动者获得职业卫生保护。
工会组织依法对职业病防治工作进行监督，维护劳动者的合法权益。用人单位制定或者修改有关职业病防治的规章制度，应当听取工会组织的意见。
第五条用人单位应当建立、健全职业病防治责任制，加强对职业病防治的管理，提高职业病防治水平，对本单位产生的职业病危害承担责任。
第六条用人单位的主要负责人对本单位的职业病防治工作全面负责。
第七条用人单位必须依法参加工伤保险。
国务院和县级以上地方人民政府劳动保障行政部门应当加强对工伤保险的监督管理，确保劳动者依法享受工伤保险待遇。
第八条国家鼓励和支持研制、开发、推广、应用有利于职业病防治和保护劳动者健康的新技术、新工艺、新设备、新材料，加强对职业病的机理和发生规律的基础研究，提高职业病防治科学技术水平；积极采用有效的职业病防治技术、工艺、设备、材料；限制使用或者淘汰职业病危害严重的技术、工艺、设备、材料。
国家鼓励和支持职业病医疗康复机构的建设。
第九条国家实行职业卫生监督制度。
国务院安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依照本法和国务院确定的职责，负责全国职业病防治的监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。
县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依据各自职责，负责本行政区域内职业病防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作。
县级以上人民政府安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门(以下统称职业卫生监督管理部门)应当加强沟通，密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。
第十条国务院和县级以上地方人民政府应当制定职业病防治规划，将其纳入国民经济和社会发展计划，并组织实施。
县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的职业病防治工作，建立健全职业病防治工作体制、机制，统一领导、指挥职业卫生突发事件应对工作；加强职业病防治能力建设和服务体系建设，完善、落实职业病防治工作责任制。
乡、民族乡、镇的人民政府应当认真执行本法，支持职业卫生监督管理部门依法履行职责。
第十一条县级以上人民政府职业卫生监督管理部门应当加强对职业病防治的宣传教育，普及职业病防治的知识，增强用人单位的职业病防治观念，提高劳动者的职业健康意识、自我保护意识和行使职业卫生保护权利的能力。
第十二条有关防治职业病的国家职业卫生标准，由国务院卫生行政部门组织制定并公布。
国务院卫生行政部门应当组织开展重点职业病监测和专项调查，对职业健康风险进行评估，为制定职业卫生标准和职业病防治政策提供科学依据。
县级以上地方人民政府卫生行政部门应当定期对本行政区域的职业病防治情况进行统计和调查分析。
第十三条任何单位和个人有权对违反本法的行为进行检举和控告。有关部门收到相关的检举和控告后，应当及时处理。
对防治职业病成绩显著的单位和个人，给予奖励。
第二章前期预防
第十四条用人单位应当依照法律、法规要求，严格遵守国家职业卫生标准，落实职业病预防措施，从源头上控制和消除职业病危害。
第十五条产生职业病危害的用人单位的设立除应当符合法律、行政法规规定的设立条件外，其工作场所还应当符合下列职业卫生要求：
(一)职业病危害因素的强度或者浓度符合国家职业卫生标准；
(二)有与职业病危害防护相适应的设施；
(三)生产布局合理，符合有害与无害作业分开的原则；
(四)有配套的更衣问、洗浴问、孕妇休息问等卫生设施；
(五)设备、工具、用具等设施符合保护劳动者生理、心理健康的要求；
(六)法律、行政法规和国务院卫生行政部门、安全生产监督管理部门关于保护劳动者健康的其他要求。
第十六条国家建立职业病危害项目申报制度。
用人单位工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，接受监督。
职业病危害因素分类目录由国务院卫生行政部门会同国务院安全生产监督管理部门制定、调整并公布。职业病危害项目申报的具体办法由国务院安全生产监督管理部门制定。
第十七条新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目(以下统称建设项目)可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当向安全生产监督管理部门提交职业病危害预评价报告。安全生产监督管理部门应当自收到职业病危害预评价报告之日起三十日内，作出审核决定并书面通知建设单位。未提交预评价报告或者预评价报告未经安全生产监督管理部门审核同意的，有关部门不得批准该建设项目。
职业病危害预评价报告应当对建设项目可能产生的职业病危害因素及其对工作场所和劳动者健康的影响作出评价，确定危害类别和职业病防护措施。
建设项目职业病危害分类管理办法由国务院安全生产监督管理部门制定。
第十八条建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。
职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经安全生产监督管理部门审查，符合国家职业卫生标准和卫生要求的，方可施工。
建设项目在竣工验收前，建设单位应当进行职业病危害控制效果评
价。建设项目竣工验收时，其职业病防护设施经安全生产监督管理部门验收合格后，方可投入正式生产和使用。
第十九条职业病危害预评价、职业病危害控制效果评价由依法设立的取得国务院安全生产监督管理部门或者设区的市级以上地方人民政府安全生产监督管理部门按照职责分工给予资质认可的职业卫生技术服务机构进行。职业卫生技术服务机构所作评价应当客观、真实。
第二十条国家对从事放射性、高毒、高危粉尘等作业实行特殊管理。具体管理办法由国务院制定。
第三章劳动过程中的防护与管理
第二十一条用人单位应当采取下列职业病防治管理措施：
(一)设置或者指定职业卫生管理机构或者组织，配备专职或者兼职的职业卫生管理人员，负责本单位的职业病防治工作；
(二)制定职业病防治计划和实施方案；
(三)建立、健全职业卫生管理制度和操作规程；
(四)建立、健全职业卫生档案和劳动者健康监护档案；
(五)建立、健全工作场所职业病危害因素监测及评价制度；
(六)建立、健全职业病危害事故应急救援预案。
第二十二条用人单位应当保障职业病防治所需的资金投入，不得挤占、挪用，并对因资金投入不足导致的后果承担责任。
第二十三条用人单位必须采用有效的职业病防护设施，并为劳动者提供个人使用的职业病防护用品。
用人单位为劳动者个人提供的职业病防护用品必须符合防治职业病的要求；不符合要求的，不得使用。
第二十四条用人单位应当优先采用有利于防治职业病和保护劳动者健康的新技术、新工艺、新设备、新材料，逐步替代职业病危害严重的技术、工艺、设备、材料。
第二十五条产生职业病危害的用人单位，应当在醒目位置设置公告栏，公布有关职业病防治的规章制度、操作规程、职业病危害事故应急救援措施和工作场所职业病危害因素检测结果。
对产生严重职业病危害的作业岗位，应当在其醒目位置，设置警示标识和中文警示说明。警示说明应当载明产生职业病危害的种类、后果、预防以及应急救治措施等内容。
第二十六条对可能发生急性职业损伤的有毒、有害工作场所，用人单位应当设置报警装置，配置现场急救用品、冲洗设备、应急撤离通道和必要的泄险区。
对放射工作场所和放射性同位素的运输、贮存，用人单位必须配置防护设备和报警装置，保证接触放射线的工作人员佩戴个人剂量计。
对职业病防护设备、应急救援设施和个人使用的职业病防护用品，用人单位应当进行经常性的维护、检修，定期检测其性能和效果，确保其处于正常状态，不得擅自拆除或者停止使用。
第二十七条用人单位应当实施由专人负责的职业病危害因素日常监测，并确保监测系统处于正常运行状态。
用人单位应当按照国务院安全生产监督管理部门的规定，定期对工作场所进行职业病危害因素检测、评价。检测、评价结果存入用人单位职业卫生档案，定期向所在地安全生产监督管理部门报告并向劳动者公布。
职业病危害因素检测、评价由依法设立的取得国务院安全生产监督管理部门或者设区的市级以上地方人民政府安全生产监督管理部门按照职责分工给予资质认可的职业卫生技术服务机构进行。职业卫生技术服务机构所作检测、评价应当客观、真实。
发现工作场所职业病危害因素不符合国家职业卫生标准和卫生要求时，用人单位应当立即采取相应治理措施，仍然达不到国家职业卫生标准和卫生要求的，必须停止存在职业病危害因素的作业；职业病危害因素经治理后，符合国家职业卫生标准和卫生要求的，方可重新作业。
第二十八条职业卫生技术服务机构依法从事职业病危害因素检测、评价工作，接受安全生产监督管理部门的监督检查。安全生产监督管理部门应当依法履行监督职责。
第二十九条向用人单位提供可能产生职业病危害的设备的，应当提供中文说明书，并在设备的醒目位置设置警示标识和中文警示说明。警示说明应当载明设备性能、可能产生的职业病危害、安全操作和维护注意事项、职业病防护以及应急救治措施等内容。
第三十条向用人单位提供可能产生职业病危害的化学品、放射性同位素和含有放射性物质的材料的，应当提供中文说明书。说明书应当载明产品特性、主要成份、存在的有害因素、可能产生的危害后果、安全使用注意事项、职业病防护以及应急救治措施等内容。产品包装应当有醒目的警示标识和中文警示说明。贮存上述材料的场所应当在规定的部位设置危险物品标识或者放射性警示标识。
国内首次使用或者首次进口与职业病危害有关的化学材料，使用单位或者进口单位按照国家规定经国务院有关部门批准后，应当向国务院卫生行政部门、安全生产监督管理部门报送该化学材料的毒性鉴定以及经有关部门登记注册或者批准进口的文件等资料。
进口放射性同位素、射线装置和含有放射性物质的物品的，按照国家有关规定办理。
第三十一条任何单位和个人不得生产、经营、进口和使用国家明令禁止使用的可能产生职业病危害的设备或者材料。
第三十二条任何单位和个人不得将产生职业病危害的作业转移给不具备职业病防护条件的单位和个人。不具备职业病防护条件的单位和个人不得接受产生职业病危害的作业。
第三十三条用人单位对采用的技术、工艺、设备、材料，应当知悉其产生的职业病危害，对有职业病危害的技术、工艺、设备、材料隐瞒其危害而采用的，对所造成的职业病危害后果承担责任。
第三十四条用人单位与劳动者订立劳动合同(含聘用合同，下同)时，应当将工作过程中可能产生的职业病危害及其后果、职业病防护措施和待遇等如实告知劳动者，并在劳动合同中写明，不得隐瞒或者欺骗。
劳动者在已订立劳动合同期间因工作岗位或者工作内容变更，从事与所订立劳动合同中未告知的存在职业病危害的作业时，用人单位应当依照前款规定，向劳动者履行如实告知的义务，并协商变更原劳动合同相关条款。
用人单位违反前两款规定的，劳动者有权拒绝从事存在职业病危害的作业，用人单位不得因此解除与劳动者所订立的劳动合同。
第三十五条用人单位的主要负责人和职业卫生管理人员应当接受职业卫生培训，遵守职业病防治法律、法规，依法组织本单位的职业病防治工作。
用人单位应当对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训，普及职业卫生知识，督促劳动者遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程，指导劳动者正确使用职业病防护设备和个人使用的职业病防护用品。
劳动者应当学习和掌握相关的职业卫生知识，增强职业病防范意识，遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程，正确使用、维护职业病防护设备和个人使用的职业病防护用
品，发现职业病危害事故隐患应当及时报告。
劳动者不履行前款规定义务的，用人单位应当对其进行教育。
第三十六条对从事接触职业病危害的作业的劳动者，用人单位应当按照国务院安全生产监督管理部门、卫生行政部门的规定组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并将检查结果书面告知劳动者。职业健康检查费用由用人单位承担。
用人单位不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业；不得安排有职业禁忌的劳动者从事其所禁忌的作业；对在职业健康检查中发现有与所从事的职业相关的健康损害的劳动者，应当调离原工作岗位，并妥善安置；对未进行离岗前职业健康检查的劳动者不得解除或者终止与其订立的劳动合同。
职业健康检查应当由省级以上人民政府卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担。
第三十七条用人单位应当为劳动者建立职业健康监护档案，并按照规定的期限妥善保存。
职业健康监护档案应当包括劳动者的职业史、职业病危害接触史、职业健康检查结果和职业病诊疗等有关个人健康资料。
劳动者离开用人单位时，有权索取本人职业健康监护档案复印件，用人单位应当如实、无偿提供，并在所提供的复印件上签章。
第三十八条发生或者可能发生急性职业病危害事故时，用人单位应当立即采取应急救援和控制措施，并及时报告所在地安全生产监督管理部门和有关部门。安全生产监督管理部门接到报告后，应当及时会同有关部门组织调查处理；必要时，可以采取临时控制措施。卫生行政部门应当组织做好医疗救治工作。
对遭受或者可能遭受急性职业病危害的劳动者，用人单位应当及时组织救治、进行健康检查和医学观察，所需费用由用人单位承担。
第三十九条用人单位不得安排未成年工从事接触职业病危害的作业；不得安排孕期、哺乳期的女职工从事对本人和胎儿、婴儿有危害的作业。
第四十条劳动者享有下列职业卫生保护权利：
(一)获得职业卫生教育、培训；
(二)获得职业健康检查、职业病诊疗、康复等职业病防治服务；
(三)了解工作场所产生或者可能产生的职业病危害因素、危害后果和应当采取的职业病防护措施；
(四)要求用人单位提供符合防治职业病要求的职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品，改善工作条件；
(五)对违反职业病防治法律、法规以及危及生命健康的行为提出批评、检举和控告；
(六)拒绝违章指挥和强令进行没有职业病防护措施的作业；
(七)参与用人单位职业卫生工作的民主管理，对职业病防治工作提出意见和建议。
用人单位应当保障劳动者行使前款所列权利。因劳动者依法行使正当权利而降低其工资、福利等待遇或者解除、终止与其订立的劳动合同的，其行为无效。
第四十一条工会组织应当督促并协助用人单位开展职业卫生宣传教育和培训，有权对用人单位的职业病防治工作提出意见和建议，依法代表劳动者与用人单位签订劳动安全卫生专项集体合同，与用人单位就劳动者反映的有关职业病防治的问题进行协调并督促解决。
工会组织对用人单位违反职业病防治法律、法规，侵犯劳动者合法权益的行为，有权要求纠正；产生严重职业病危害时，有权要求采取防护措施，或者向政府有关部门建议采取强制性措施；发生职业病危害事故时，有权参与事故调查处理；发现危及劳动者生命健康的情形时，有权向用人单位建议组织劳动者撤离危险现场，用人单位应当立即作出处理。
第四十二条用人单位按照职业病防治要求，用于预防和治理职业病危害、工作场所卫生检测、健康监护和职业卫生培训等费用，按照国家有关规定，在生产成本中据实列支。
第四十三条职业卫生监督管理部门应当按照职责分工，加强对用人单位落实职业病防护管理措施情况的监督检查，依法行使职权，承担责任。
第四章职业病诊断与职业病病人保障
第四十四条医疗卫生机构承担职业病诊断，应当经省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门批准。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当向社会公布本行政区域内承担职业病诊断的医疗卫生机构的名单。
承担职业病诊断的医疗卫生机构应当具备下列条件：
(一)持有《医疗机构执业许可证》；
(二)具有与开展职业病诊断相适应的医疗卫生技术人员；
(三)具有与开展职业病诊断相适应的仪器、设备；
(四)具有健全的职业病诊断质量管理制度。
承担职业病诊断的医疗卫生机构不得拒绝劳动者进行职业病诊断的要求。
第四十五条劳动者可以在用人单位所在地、本人户籍所在地或者经常居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。
第四十六条职业病诊断标准和职业病诊断、鉴定办法由国务院卫生行政部门制定。职业病伤残等级的鉴定办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院卫生行政部门制定。
第四十七条职业病诊断，应当综合分析下列因素：
(一)病人的职业史；
(二)职业病危害接触史和工作场所职业病危害因素情况；
(三)临床表现以及辅助检查结果等。
没有证据否定职业病危害因素与病人临床表现之间的必然联系的，应当诊断为职业病。
承担职业病诊断的医疗卫生机构在进行职业病诊断时，应当组织三名以上取得职业病诊断资格的执业医师集体诊断。
职业病诊断证明书应当由参与诊断的医师共同签署，并经承担职业病诊断的医疗卫生机构审核盖章。
第四十八条用人单位应当如实提供职业病诊断、鉴定所需的劳动者职业史和职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测结果等资料；安全生产监督管理部门应当监督检查和督促用人单位提供上述资料；劳动者和有关机构也应当提供与职业病诊断、鉴定有关的资料。
职业病诊断、鉴定机构需要了解工作场所职业病危害因素情况时，可以对工作场所进行现场调查，也可以向安全生产监督管理部门提出，安全生产监督管理部门应当在十日内组织现场调查。用人单位不得拒绝、阻挠。
第四十九条职业病诊断、鉴定过程中，用人单位不提供工作场所职业病危害因素检测结果等资料的，诊断、鉴定机构应当结合劳动者的临床表现、辅助检查结果和劳动者的职业史、职业病危害接触史，并参考劳动者的自述、安全生产监督管理部门提供的日常监督检查信息等，作出职业病诊断、鉴定结论。
劳动者对用人单位提供的工作场所职业病危害因素检测结果等资料有异议，或者因劳动者的用人单位解散、破产，无用人单位提供上述资料的，诊断、鉴定机构应当提请安全生产监督管理部门进行调查，安全生产监督管理部门应当自接到申请之日起三十日内对存在异议的资料或者工作场所职业病危害因素情况作出判定；有关部门应当配合。
第五十条职业病诊断、鉴定过程中，在确认劳动者职业史、职业病危害接触史时，当事人对劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间有争议的，可以向当地的劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁；接到申请的劳动人事争议仲裁委员会应当受理，并在三十日内作出裁决。
当事人在仲裁过程中对自己提出的主张，有责任提供证据。劳动者无法提供由用人单位掌握管理的与仲裁主张有关的证据的，仲裁庭应当要求用人单位在指定期限内提供；用人单位在指定期限内不提供的，应当承担不利后果。
劳动者对仲裁裁决不服的，可以依法向人民法院提讼。
用人单位对仲裁裁决不服的，可以在职业病诊断、鉴定程序结束之日起十五日内依法向人民法院提讼；诉讼期间，劳动者的治疗费用按照职业病待遇规定的途径支付。
第五十一条用人单位和医疗卫生机构发现职业病病人或者疑似职业病病人时，应当及时向所在地卫生行政部门和安全生产监督管理部门报告。确诊为职业病的，用人单位还应当向所在地劳动保障行政部门报告。接到报告的部门应当依法作出处理。
第五十二条县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的职业病统计报告的管理工作，并按照规定上报。
第五十三条当事人对职业病诊断有异议的，可以向作出诊断的医疗卫生机构所在地地方人民政府卫生行政部门申请鉴定。
职业病诊断争议由设区的市级以上地方人民政府卫生行政部门根据当事人的申请，组织职业病诊断鉴定委员会进行鉴定。
当事人对设区的市级职业病诊断鉴定委员会的鉴定结论不服的，可以向省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门申请再鉴定。
第五十四条职业病诊断鉴定委员会由相关专业的专家组成。
省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门应当设立相关的专家库，需要对职业病争议作出诊断鉴定时，由当事人或者当事人委托有关卫生行政部门从专家库中以随机抽取的方式确定参加诊断鉴定委员会的专家。
职业病诊断鉴定委员会应当按照国务院卫生行政部门颁布的职业病诊断标准和职业病诊断、鉴定办法进行职业病诊断鉴定，向当事人出具职业病诊断鉴定书。职业病诊断、鉴定费用由用人单位承担。
第五十五条职业病诊断鉴定委员会组成人员应当遵守职业道德，客观、公正地进行诊断鉴定，并承担相应的责任。职业病诊断鉴定委员会组成人员不得私下接触当事人，不得收受当事人的财物或者其他好处，与当事人有利害关系的，应当回避。
人民法院受理有关案件需要进行职业病鉴定时，应当从省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门依法设立的相关的专家库中选取参加鉴定的专家。
第五十六条医疗卫生机构发现疑似职业病病人时，应当告知劳动者本人并及时通知用人单位。
用人单位应当及时安排对疑似职业病病人进行诊断；在疑似职业病病人诊断或者医学观察期间，不得解除或者终止与其订立的劳动合同。
疑似职业病病人在诊断、医学观察期间的费用，由用人单位承担。
第五十七条用人单位应当保障职业病病人依法享受国家规定的职业病待遇。
用人单位应当按照国家有关规定，安排职业病病人进行治疗、康复和定期检查。
用人单位对不适宜继续从事原工作的职业病病人，应当调离原岗位，并妥善安置。
用人单位对从事接触职业病危害的作业的劳动者，应当给予适当岗位津贴。
第五十八条职业病病人的诊疗、康复费用，伤残以及丧失劳动能力的职业病病人的社会保障，按照国家有关工伤保险的规定执行。
第五十九条职业病病人除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律，尚有获得赔偿的权利的，有权向用人单位提出赔偿要求。
第六十条劳动者被诊断患有职业病，但用人单位没有依法参加工伤保险的，其医疗和生活保障由该用人单位承担。
第六十一条职业病病人变动工作单位，其依法享有的待遇不变。
用人单位在发生分立、合并、解散、破产等情形时，应当对从事接触职业病危害的作业的劳动者进行健康检查，并按照国家有关规定妥善安置职业病病人。
第六十二条用人单位已经不存在或者无法确认劳动关系的职业病病人，可以向地方人民政府民政部门申请医疗救助和生活等方面的救助。
地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，采取其他措施，使前款规定的职业病病人获得医疗救治。
第五章监督检查
第六十三条县级以上人民政府职业卫生监督管理部门依照职业病防治法律、法规、国家职业卫生标准和卫生要求，依据职责划分，对职业病防治工作进行监督检查。
第六十四条安全生产监督管理部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：
(一)进入被检查单位和职业病危害现场，了解情况，调查取证；
(二)查阅或者复制与违反职业病防治法律、法规的行为有关的资料和采集样品；
(三)责令违反职业病防治法律、法规的单位和个人停止违法行为。
第六十五条发生职业病危害事故或者有证据证明危害状态可能导致职业病危害事故发生时，安全生产监督管理部门可以采取下列临时控制措施：
(一)责令暂停导致职业病危害事故的作业；
(二)封存造成职业病危害事故或者可能导致职业病危害事故发生的材料和设备；
(三)组织控制职业病危害事故现场。
在职业病危害事故或者危害状态得到有效控制后，安全生产监督管理部门应当及时解除控制措施。
第六十六条职业卫生监督执法人员依法执行职务时，应当出示监督执法证件。
职业卫生监督执法人员应当忠于职守，秉公执法，严格遵守执法规范；涉及用人单位的秘密的，应当为其保密。
第六十七条职业卫生监督执法人员依法执行职务时，被检查单位应当接受检查并予以支持配合，不得拒绝和阻碍。
第六十八条安全生产监督管理部门及其职业卫生监督执法人员履行职责时，不得有下列行为：
(一)对不符合法定条件的，发给建设项目有关证明文件、资质证明文件或者予以批准；
(二)对已经取得有关证明文件的，不履行监督检查职责；
(三)发现用人单位存在职业病危害的，可能造成职业病危害事故，不及时依法采取控制措施；
(四)其他违反本法的行为。
第六十九条职业卫生监督执法人员应当依法经过资格认定。
职业卫生监督管理部门应当加强队伍建设，提高职业卫生监督执法人员的政治、业务素质，依照本法和其他有关法律、法规的规定，建立、健全内部监督制度，对其工作人员执行法律、法规和遵守纪律的情况，进行监督检查。第六章法律责任
第七十条建设单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，
责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令停建、关闭：
(一)未按照规定进行职业病危害预评价或者未提交职业病危害预评价报告，或者职业病危害预评价报告未经安全生产监督管理部门审核同意，开工建设的；
(二)建设项目的职业病防护设施未按照规定与主体工程同时投入生产和使用的；
(三)职业病危害严重的建设项目，其职业病防护设施设计未经安全生产监督管理部门审查，或者不符合国家职业卫生标准和卫生要求施工的；
(四)未按照规定对职业病防护设施进行职业病危害控制效果评价、未经安全生产监督管理部门验收或者验收不合格，擅自投入使用的。
第七十一条违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处十万元以下的罚款：
(一)工作场所职业病危害因素检测、评价结果没有存档、上报、公布的；
(二)未采取本法第二十一条规定的职业病防治管理措施的；
(三)未按照规定公布有关职业病防治的规章制度、操作规程、职业病危害事故应急救援措施的；
(四)未按照规定组织劳动者进行职业卫生培训，或者未对劳动者个人职业病防护采取指导、督促措施的；
(五)国内首次使用或者首次进口与职业病危害有关的化学材料，未按照规定报送毒性鉴定资料以及经有关部门登记注册或者批准进口的文件的。
第七十二条用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，可以并处五万元以上十万元以下的罚款：
(一)未按照规定及时、如实向安全生产监督管理部门申报产生职业病危害的项目的；
(二)未实施由专人负责的职业病危害因素日常监测，或者监测系统不能正常监测的；
(三)订立或者变更劳动合同时，未告知劳动者职业病危害真实情况的；
(四)未按照规定组织职业健康检查、建立职业健康监护档案或者未将检查结果书面告知劳动者的；
(五)未依照本法规定在劳动者离开用人单位时提供职业健康监护档案复印件的。
第七十三条用人单位违反本法规定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门给予警告，责令限期改正，逾期不改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭：
(一)工作场所职业病危害因素的强度或者浓度超过国家职业卫生标准的；
(二)未提供职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品，或者提供的职业病防护设施和个人使用的职业病防护用品不符合国家职业卫生标准和卫生要求的；
(三)对职业病防护设备、应急救援设施和个人使用的职业病防护用品未按照规定进行维护、检修、检测，或者不能保持正常运行、使用状态的；
(四)未按照规定对工作场所职业病危害因素进行检测、评价的；
(五)工作场所职业病危害因素经治理仍然达不到国家职业卫生标准和卫生要求时，未停止存在职业病危害因素的作业的；
(六)未按照规定安排职业病病人、疑似职业病病人进行诊治的；
(七)发生或者可能发生急性职业病危害事故时，未立即采取应急救援和控制措施或者未按照规定及时报告的；
(八)未按照规定在产生严重职业病危害的作业岗位醒目位置设置警示标识和中文警示说明的；
(九)拒绝职业卫生监督管理部门监督检查的；
(十)隐瞒、伪造、篡改、毁损职业健康监护档案、工作场所职业病危害因素检测评价结果等相关资料，或者拒不提供职业病诊断、鉴定所需资料的；
(十一)未按照规定承担职业病诊断、鉴定费用和职业病病人的医疗、生活保障费用的。
第七十四条向用人单位提供可能产生职业病危害的设备、材料，未按照规定提供中文说明书或者设置警示标识和中文警示说明的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，给予警告，并处五万元以上二十万元以下的罚款。
第七十五条用人单位和医疗卫生机构未按照规定报告职业病、疑似职业病的，由有关主管部门依据职责分工责令限期改正，给予警告，可以并处一万元以下的罚款；弄虚作假的，并处二万元以上五万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以依法给予降级或者撤职的处分。
第七十六条违反本法规定，有下列情形之一的，由安全生产监督管理部门责令限期治理，并处五万元以上三十万元以下的罚款；情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭：
(一)隐瞒技术、工艺、设备、材料所产生的职业病危害而采用的；
(二)隐瞒本单位职业卫生真实情况的；
(三)可能发生急性职业损伤的有毒、有害工作场所、放射工作场所或者放射性同位素的运输、贮存不符合本法第二十六条规定的；
(四)使用国家明令禁止使用的可能产生职业病危害的设备或者材料的；
(五)将产生职业病危害的作业转移给没有职业病防护条件的单位和个人，或者没有职业病防护条件的单位和个人接受产生职业病危害的作业的；
(六)擅自拆除、停止使用职业病防护设备或者应急救援设施的；
(七)安排未经职业健康检查的劳动者、有职业禁忌的劳动者、未成年工或者孕期、哺乳期女职工从事接触职业病危害的作业或者禁忌作业的；
(八)违章指挥和强令劳动者进行没有职业病防护措施的作业的。
第七十七条生产、经营或者进口国家明令禁止使用的可能产生职业病危害的设备或者材料的，依照有关法律、行政法规的规定给予处罚。
第七十八条用人单位违反本法规定，已经对劳动者生命健康造成严重损害的，由安全生产监督管理部门责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭，并处十万元以上五十万元以下的罚款。
第七十九条用人单位违反本法规定，造成重大职业病危害事故或者其他严重后果，构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任。
第八十条未取得职业卫生技术服务资质认可擅自从事职业卫生技术服务的，或者医疗卫生机构未经批准擅自从事职业健康检查、职业病诊断的，由安全生产监督管理部门和卫生行政部门依据职责分工责令立即停止违法行为，没收违法所得；违法所得五千元以上的，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五千元的，并处五千元以上五万元以下的罚款；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级、撤职或者开除的处分。
第八十一条从事职业卫生技术服务的机构和承担职业健康检查、职业病诊断的医疗卫生机构违反本法规
定，有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门和卫生行政部门依据职责分工责令立即停止违法行为，给予警告，没收违法所得；违法所得五千元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足五千元的，并处五千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，由原认可或者批准机关取消其相应的资格；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)超出资质认可或者批准范围从事职业卫生技术服务或者职业健康检查、职业病诊断的；
(二)出具虚假证明文件的。
第八十二条职业病诊断鉴定委员会组成人员收受职业病诊断争议当事人的财物或者其他好处的，给予警告，没收收受的财物，可以并处三千元以上五万元以下的罚款，取消其担任职业病诊断鉴定委员会组成人员的资格，并从省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门设立的专家库中予以除名。
第八十三条卫生行政部门、安全生产监督管理部门不按照规定报告职业病和职业病危害事故的，由上一级行政部门责令改正，通报批评，给予警告；虚报、瞒报的，对单位负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职或者开除的处分。
第八十四条违反本法第十七条、第十八条规定，有关部门擅自批准建设项目或者发放施工许可的，对该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由监察机关或者上级机关依法给予记过直至开除的处分。
第八十五条县级以上地方人民政府在职业病防治工作中未依照本法履行职责，本行政区域出现重大职业病危害事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过直至开除的处分。
县级以上人民政府职业卫生监督管理部门不履行本法规定的职责，、、，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成职业病危害事故或者其他严重后果的，依法给予撤职或者开除的处分。
第八十六条违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第八十七条本法下列用语的含义：
职业病危害，是指对从事职业活动的劳动者可能导致职业病的各种危害。职业病危害因素包括：职业活动中存在的各种有害的化学、物理、生物因素以及在作业过程中产生的其他职业有害因素。
职业禁忌，是指劳动者从事特定职业或者接触特定职业病危害因素时，比一般职业人群更易于遭受职业病危害和罹患职业病或者可能导致原有自身疾病病情加重，或者在从事作业过程中诱发可能导致对他人生命健康构成危险的疾病的个人特殊生理或者病理状态。
第八十八条本法第二条规定的用人单位以外的单位，产生职业病危害的，其职业病防治活动可以参照本法执行。
劳务派遣用工单位应当履行本法规定的用人单位的义务。
中国人民参照执行本法的办法，由国务院、中央军事委员会制定。
危机管理机构及其职责篇8
关键词：公共危机事件政府媒体
现代社会，媒体作为社会信息传播的重要中介，对于整个社会系统的稳定和进步都发挥着至关重要的作用。上个世纪以来，媒介技术和媒介产业的加速发展促使大众在整个社会发展过程中扮演着越来越重要的角色，个人、群体和大型组织为了达到个人和集体目标，必须依赖媒介所掌握的信息资源，在公共危机传播中更是如此。纵观政府和媒体两者的价值基点，我们可以判断出他们作为特殊的“公共权力”都应呈现出承担社会责任、建构社会价值的“公共理性”，因而两者是可以达成一致的正向力量。所以我们说，媒体除了应担负信息交流和沟通的“媒介”职能之外，还须循因参与社会事件而延伸出来的规则和社会责任。在现代信息社会中，媒体在塑造公众的价值观，强化公众意识，反映和引导社会舆论等诸多方面起着巨大作用。有时媒体的社会传播效果直接影响着政府与媒体沟通效果，直接影响着一个社会的政治稳定和经济发展。因而在突发公共危机事件处置中中，探讨地方政府应对媒体的策略，是一个重要的实践问题。
一、树立与革新政府应对媒体的理念
为更好的适应当今社会的发展趋势，政府应改革以前陈旧落后的媒体管理理念，改变传统“管理行政”的定位，树立“服务型政府”的理念，从社会公众的现实利益出发，摒弃以前凡事“报喜不报忧”、“只说不做”、“外松内紧”的习惯做法，为公众提供及时有效的危机事件实时信息，切实保证社会公众重大事件的知情权。为此，各级政府还应建立与大众传媒的良好的关系，使大众传媒充分发挥其社会公器的作用，同时加强对其新闻与宣传报答的引导与监督，找到两者之间的平衡点，在这方面，重要的是处理好政府的舆论引导和舆论监督的关系，在我国，对舆论的意识形态方面的引导是必要的，但这种引导应以不损害的公信力为限。
二、健全和完善政府应对媒体的法规和制度
向社会提供真实可靠的信息是政府和媒体的社会责任。公共危机事件日益全球化，突发危机事件的信息不仅关系到本国公民的健康和生命安全，还直接同外国公民的健康和生命安全相联系。信息的公开，特别是那些对社会公众构成重大影响的灾难性信息，就更要及时准确地提供给公众。危机爆发时的信息整合前提是公开和透明。在危机期间试图对信息捂盖子，隐瞒的做法非但不利于社会稳定，反而会危害国家安全。
（一）应加速政府信息公开的法制化。
实行政府信息公开，增加政府行政的透明度，是我国政府一项基本的政府义务。实行政府信息公开，是建立社会主义市场经济的客观要求，有利于我们更新行政理念，转变政府职能，促进政府向服务型转变。实行政府信息公开，确实保障公民的知情权。知情权是公民对国家机关所掌握的信息知悉的权利。该权利的实现，包括主动公开某些信息的义务和影响对方请求公开某些信息的义务。目前，《政府信息公开条例》己被提交至国务院法制办，正式进入立法程序。《政府信息公开条例》一方面在于规范政府的信息披露行为，保障公民的知情权，另一方面旨在加强政府管理信息资源的能力，是建立公共信息管理机制的基础性步骤，意义非常重大。该项立法是我国现行宪法框架下确立和实现知情权的具体体现，有利于推进政府依法行政。我国在政府信息公开法中要明确信息公开的目的、范围、内容、方式、程序以及公民在信息公开中权利和义务;明确行政人员拒绝行政公开或应公开而没有公开的法律责任以及行政相对人对此应享有的权力救济途径，使政府部门所拥有的信息得到最大限度的开发和利用，保障公民知情权的实现。目前，广州市己经正式了广州市政府信息公开规定。该项规定的出台，将为我国制定全国性的立法或其他地区的地方立法提供参考和借鉴，同时，要修改和完善《保密法》和《档案法》等相关的法律，科学、合理地界定公开与保密的关系，使政府的信息公开既有实质性内容有不会损害政府和国家的安全利益。
（二）要健全和完善政府新闻发言人制度。
健全和完善该制度对新闻公布的内容、程序规定，并在各级政府及其职能部门推行该制度，形成系统化的政府信息传播网络。新闻发言人制度可分为两个类型:
其一，专门的发言人制度。政府可建立专业的新闻发言处或公共关系部。通过专业机构进行发起人员的专业培训，建立周期性的新闻制度，同时这种专制发言人制度还应该包括特殊危机事件中的专家发言人。例如，在非典发生时，政府召开新闻会时增加的医院的医生和专家出席发言，解答专业性的问题，就是一项有益的尝试。
其二，高层级官员发言人制度。政府规定部门的高级官员定期进行新闻发言。高官发言人有利于树立政府的公信力，尤其在突发性的危机事件中，能体现政府的权威形象。在非典事件中，国务院在2003年4月初开始实行的定期新闻会采用的就是这种高官发言人制度。在紧急情况下，我国的新闻发言人制度主要表现为临时性的高官发言人方式，对于专业性的机构进行新闻发言的专制发言人制度还有待于建立与完善。
第三，健全政府咨询制度。咨询制度可以增加公众参政议政的机会，也有利于政府正确决策。咨询制度可以集思广益，减少失误，增加沟通，减少对抗，提高各界的参政意识;增强民众对政府的认同感成为搜集民意的手段，政府安排多个部门的官员在同一个咨询机构共同议事，对政府运作具有横向协调的作用。咨询系统增加了民众参政议政的机会和渠道，减少了政府的专制色彩，对于政府政策被民众认同与接受起着极好的促进作用。同时，也提高了政府制定政策的准确性与适应性，对于提高行政效率也非常关键。
第四，大力建设电子政府。面对信息社会和信息技术的挑战，世界各国均制定了发展政府信息化的政策，旨在借助信息科技提高政府服务效率与实证质量，并透过构建电子化政府提高政府回应力、政府决策能力、政府效率，实现开放政府和责任政府，最终提高政府管理能力。因此，建构电子政府己经成为世界范围内政府业务流程再造的新趋势。电子化政府实现的前提和基础在于政府电子信息公开制度、电子政务管理制度，政府电子服务制度等一系列有关电子政府制度的创新。
三、建立完整的政府应对媒体的管理体系
我国应建立媒体管理的反危机常设机构，其主要职责应为对危机做出反应，制定反危机的措施，使之具有在超常规条件下的决策反映能力，集中调动和使用资源，协调与危机管理有关的各个机构和相关部门的行动，加强广泛的联系和沟通;广泛听取各种有益的观点。政府通过信息传播的反常设机构，可以在危机爆发过程中最大程度地调用所掌握的信息资源，做到资源共享，避免出现信息传播的无序和条块分割等现象。
我国社会目前处于转型时期，有许多事情，应当相信社会力量，拓宽社会参与渠道，让社会民众参与其中。政府要获得民众的信任，必须要让民众知道政府的所作所为，特别是当重大事件发生的时候，如果民众看到政府在场并且有序开展行动，就会获得安全感，给予政府支持。中国成功处理非典危机的实践也证明，积极应对危机的最好办法是使公众参与到解决危机中来，形成全民控制，全民控制的基础在于信息共享，即把问题和信息告知公众，让公众参与控制。
危机发生后政府反危机常设机构应在第一时间危机信息:
第一，及时召开新闻会，新闻会的准备工作力求及时、充分，新闻稿要保证数据真实，情况准确，不非真实的信息;
第二，重视媒体，充分利用媒体的传播优势，帮助政府及时危机信息;
第三，注重使用多种形式的信息传播工具，尤其是网络和手机短信;
第四，政府发言人信息时要尽量避免使用行话、官话，要使用清晰的语言告知公众正在发生的危机以及政府处理危机的措施和办法，确保政府在危机处理过程中，有一系列对社会负责任的行为以增强公众对政府的信任感。
为有效的预防突发的公共危机，建立危机的媒体管理体制。“预警指标方法的基本思路在于建立.危机发生的指标体系，建立某种危机发生的因果关系，以此进行危机事件的预测。”按照这种方法，在危机来临时，应该将对突发实践和重大疫情的预警作为政府的一项重要职能，政府公关部门应建立预警指标体系，及时获取早期预警信息并快速做出分析、判断和预测，从而为政府制定危机管理战略提供可靠的信息，并由国家职能部门分不同等级发出警报，以中央政府的名义提出有预见性的建议以及应对方案。
当危机发生，需要具备一个完整的危机信息传播体系，为危机的协调统一联防、联控提供信息基础和保障。这里的所谓完整，包括两个层面:首先，传播的信息本身必须是完整的，全面地而不是支离破碎的;其次，传播的过程也必须是完整的，便于公众和决策层做出正确的反应。反馈是信息传播过程中的重要环节，其作用是使传播者和受众在信息的沟通和交流中建立‘互动关系，没有反馈的传播不是完整的传播过程。因此，完整的信息传播机制，是指政府内部各部门打破条块分割的信息传播机制，是政府与公众之间保证信息传播连续、双向进行的传播机制。
从世界各国危机管理的经验来看，虽然拥有一个良好的信息网络和信息中心并不能够一定保证危机不会蔓延，但是在危机爆发出其对于决策层判断危机的性质、规模却是必须的。所以，信息传播机制需要企业、公众、军警和政府部门之间的交叉合作，需要各级政府、各个国家进行合作。以上海在非典防治为例，为抗击非典，创造性地建构了条块结合，以块为主的属地化管理格局，从区、街道、居委会一直渗透到居民楼，从企业、事业单位、到机关、医院、学校等等，形成了一个庞大的、纵横交错的建构性组织。在这一统一体中，任何环节的传播事务都可能影响组织的功能与效率。甚至可以说，在这种性质的组织中，传播的价值显得尤其突出，它不仅决定的目标的实现水平，而且决定了这一组织本身能否存在应具备的功能。
四、设置合理的政府应对媒体的管理机构
政府信息是一项严密、庞大、责任重大的系统工程，包括社会信息的收集、处理、、反馈等等，在信息时代，零散的个人和部门无法汇聚四面八方、纷至沓来的庞大的社会信息处理。所以，可以通过政府公共关系机构的建设来承担起政府信息传播职能。统一、协调、有效的公共关系机构是正确发挥政府信心传播功能的必要前提。政府公共关系机构作为政府大系统的重要子系统，具有协调其他各子系统的功能、社会信息和监测环境的功能、决策咨询和传播策划的功能、解释法规和宣传政策的功能、动员公众和教育公众，协调关系和整合资源、处理纠纷和扶助危机应对、塑造国家形象和政府形象。创新政府的公共关系机构，首先将党的宣传职能与政府的公共关系职能分开，然后根据职能设立相应的机构，实现职能分离、机构分立。即实现党的宣传职能部门由前台退居后台，发挥政治指导作用;设立专业化机构。党组织的职能是纲领性职能、政治领导职能、政治宣传、政治组织职能和政治监督，而且，党的宣传带有很强的政治意识形态性和单向宣传灌输特征。政府部门的职能简言之就是执行法律法规，用行政手段去管理社会。其中政府公共关系职能是一种软职能，负责市政过程中的公共事务传播与沟通，他的本质特征是民主性、公开性、双向险、平等性。也就是说，党的宣传部门承担的是政治宣传责任;政府公共关系部门承担的是公共事务传播责任，应该把党的宣传职能与政府的公共关系职能区别开来，并设立独立的专职机构。如在具体的机构设置上，以地方政府为例，可以考虑将省政府新闻办公室从省委宣传部门分离出来，属于党的意识形态领域的工作由党委来负责，与政府职能相应的政府公共关系工作有独立的政府新闻办公室承担，重新界定其职能。界定职能时，整合省委宣传部，省委统一战线工作部、省精神文明办公室、省政府侨务办公室、外事办公室、港澳办公室、省政府办公厅等部门中的有关职能，改变单项的宣传教育职能，加强其双向沟通协调作用，同时，按照分工协作的原则，将这些重新界定的职能分解到新组建的政府新闻办公室各职能处室。新的政府新闻办公室专门负责政府与公众之间的信息传播沟通职能，致力于与公众之间的双向、互动关系的建立，是政府公共关系机构既是政府的代言者，又是公众的代言者。在政府方面，其是真实准确信息的及时者，和谐关系的营造者，在公众方面，其是公众利益的表达者，民意的忠实代表者。政府新闻办公室是专门负责政府公共关系工作的机构，负责制定政府的信息传播政策、并统筹协、调政府各职能部门的公共关系工作，统一开展政府公共关系活动，架设政府与公众沟通的桥梁。可下设新闻处、宣传事务处、刊物出版处、互联网咨询中心、海外公共关系处等职能机构。
五、建立政府与媒体的良性互动关系
建立政府与媒体的良性互动关系是创新政府媒体管理的重要内容。政府是社会公共权力的代表;而传媒代表公众行使社会监督的职能。媒体这种公共资源，理应最大限度地为增进公共福利而发挥最大效益，否则，就是公共资源的浪费。
首先，政府应当意识到社会稳定机制中一个很重要的部分就是经常把人民的不满情绪表达出来并及时化解。因此，政府要增加信息传播的透明度，畅通渠道，充分认识媒体在危机管理中的积极作用。在强调媒体的党性原则的同时，给与媒体大的报道空间，不但使政府重要的信息的及时而且还把社会公众的反映信息及时反馈，特别是及时反馈一些有关公众利益及公共安全的信息。这样一方面有利于提高媒体的社会公信力，另一方面，又可以树立政府透明行政的良好形象。民主理论也证明，要使人民拥有充足的信息、就要建立一个完善的媒体体制，这个媒介体制要求执政者向人民作负责人的解释;就当前重大的社会问题提供可靠的信息，并广泛地反映社会方方面面的意见。
在危机事件中，媒介采访的水平与范围直接影响公众对危机事件的知晓程度和政府对危机事件处理的进程。媒体的作用，就在于按照新闻传播的自身规律对危机处理过程进行辅助和影响，促使危机向好的方向转化。媒体介于政府和公众之间，形成了一种三角互动关系，它既受政府制约，又在一定程度上影响政府，既引导公众，又要满足公众的需求。媒体一方面代表公众时刻关注、监督危机处理的进展，另一方面，又作为党和政府的喉舌，传达其声音，树立其形象。媒体介入危机不同阶段所产生的作用是不同的。在危机潜伏期，如果媒体能够及时发现违纪存在的前兆，向政府传递潜在的危机信息，引起有关部门的注意，把潜在危机处理在萌芽状态中，就可能防范危机的爆发。在危机过程中，作为政府和公众的代言人，媒体可以为沟通信息、疏导情绪起到积极作用。新加坡、香港等地的传媒就在团结社会以应对非典危机中发挥了举足轻重的作用。从追访疫情的发展情况，提高政府的透明度，到协助宣传防疫知识，让公众了解到防疫人人有责，激发民众对医务前线人员的感激与同情，促使众多的非政府机构投入抗炎行动。当前，媒体普遍开展的舆论监督，是一种卓有成效的危机防范措施，新闻是一种力量，是一种建设性的力量，只要它和政府形成一种良性互动，就会产生巨大的合力。
另外，需要建立媒体舆论监控系统。媒体的环境监测功能，不但可以把观测到的东西告诉公众，还可以把监测到的东西告诉政府。建立媒体舆论监控系统，媒体舆论监控系统可以分为境内媒体舆论监控与境外媒体舆论监控两种。这两种监控的目的有两点:其一，使政府能够及时、迅速地掌握各种最新消息，继而借助信息管理的其他系统进行信息的分析、评估、判断与预测，形成政府信息传播机制的网络化链条。其二，政府对媒体的舆论监控可以为政府了解自身的国际、国内形象做出准确的定位。一旦发现自身形象受损，就可以迅速采取措施予以改善，避免出现更大程度上的损失。
六、促进政府应对媒体形式的多样化、民主化
现代的电子政府中，以电信、计算机、软件和网络服务为基础的政府上网工程，将声音，图像、动画、文字等大量信息统一起来，把电视、电话、计算机的优势统一到一个平台上，超过了以往任何传统传播媒介，创造了政府信息传播的新渠道，由此带来一种革命性的变化。具体表现在如下几个方面:
首先，旧的传播类型多表现为纵横交错型。纵向传播包括下行传播和上行传播。横向传播主要包括政府机构内部各平行部门和人员的直接交流。而政府上网的传播交，流是以网络为依托，政府与公众直接交流，拆除了传统的、人为的沟通障碍，极大地改善了信息扭曲的现象。
其次，旧的传播交流是不平等的交流。政府出于垄断地位，公众很难得到公正全面的信息。而在网上传播中交流双方的地位是平等的，传播者和接收者的界限非常模糊，他们通过双向互动的方式成为平等交流的两方。
再次，旧的传播交流多表现为单向的信息，即使有反馈，也总是显现出反馈不及时，传播交流环节、沟通障碍过多等欠缺。新的网络传播交流是一种双向信息传播，既有政府信息的网上，也有公众的网上参
政议政。
最后，充分利用网络快捷、方便的优势，
通过在网络上公布政府信息可以减少公众的
信息申请数量、降低公众获取政府信息的成
本，使公众享有知情权、信息平等权。
政府要加大危机信息传播的力度和提高
公信力，就要使信息传播实现其形式多样化
和民主化。政府信息传播机制担负着政策传
播以促进政策有效执行的职能。政府信息传
播要做到有效推行政策认知与认同，就要首
先使政策目标群体对政策有全面和准确地了
解及理解，深刻认识和把握所推行的政策与
其自身利益之间的密切关系，这样才能产生
自觉地配合和支持政策执行的行为。这就要
求政府在进行信息传播时采取多种传播手段
对目标公众进行听觉、视觉等全方位反复刺
激，从而达到传播的预期效果。比如，同一
个政策可以用报纸、杂忐、广播、电视等大
众传播媒体发表政策解释、评论性文章，播
放图像、推广政策执行，宣传政策执行的效
果，从理论上，时间上分析、论证所推行的
政策的重要意义。此外，还可以在公共场所
建立政策公布版、宣传栏、印发宣传小册子，
危机管理机构及其职责篇9
甘肃省人民政府办公厅
关于印发甘肃省职业病防治十三五规划的通知
甘政办发〔2017〕99号
各市、自治州人民政府，兰州新区管委会，省政府有关部门，中央在甘有关单位：
《甘肃省职业病防治十三五规划》已经省政府同意，现印发给你们，请认真组织贯彻实施。
甘肃省人民政府办公厅
2017年6月8日
(此件公开)
甘肃省职业病防治十三五规划
职业病防治工作关系到广大劳动者身体健康和生命安全，关系到劳动力资源可持续发展，关系到全面建成小康社会的宏伟目标，是重大的社会和民生问题。为了深入贯彻落实《中华人民共和国职业病防治法(2017年修正)》、《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、《健康中国2030规划纲要》、《国家职业病防治规划(20172020)》(国办发〔2017〕100号)和《健康甘肃2030规划》，全面加强我省职业病防治工作，有效预防、控制和消除职业病危害，切实维护劳动者健康权益，结合我省实际，制定本规划。
一、十二五时期我省职业病防治工作
十二五时期，省委、省政府高度重视职业病防治工作，各级各有关部门依法履行职业病防治职责，职业健康检查、职业病诊断和鉴定能力有效提升，职业健康体检率和职业病诊断机构覆盖率明显提高，重大急性突发职业病危害事故得到有效控制，全社会职业病防治意识、维权意识不断提高，有效保护了劳动者身体健康和生命安全，基本实现了《甘肃省职业病防治规划(20102017年)》的总体目标。
(一)职业健康监管职责有效落实。十二五期间，省编办印发了《关于明确我省职业健康监管部门职责分工的通知》(甘机编发〔2011〕7号)，明确了省安监局、省卫生计生委、省人社厅、省总工会等监管部门的职责分工。安监部门在职业健康监管职能划转后，积极加强机构建设，逐步充实监管队伍，全省所有市州、县市区均设置了职业健康监管机构、配备了监管人员，监管体系建设不断加强。各相关部门切实履行职责，相互协调配合，为预防、控制和消除职业病危害，保障劳动者身体健康，促进全省经济社会发展提供了有力保障。
(二)职业健康监管力度不断加大。先后组织开展了石棉采选及制品、木质家具制造、金矿开采、水泥制造、石材加工等重点行业粉尘危害专项治理，一些行业领域尘毒危害严重的状况得到初步遏制。依法查处损害劳动者职业健康的违法行为，有力推动了用人单位职业病防治主体责任的落实。
(三)用人单位职业健康管理稳步加强。认真开展职业病防护设施三同时监管工作，努力从源头上控制和减少职业病危害。开展职业健康基础建设和职业病危害防治评估，督促用人单位加强职业健康管理、开展职业健康体检和职业病危害定期检测、评价，落实职业病危害警示、告知，职业健康底子薄、基础差的状况得到改善。
(四)职业病防治技术支撑体系基本建立。按照《中华人民共和国职业病防治法(2017年修正)》及有关配套法规要求，先后组织开展了职业健康检查、职业病诊断机构的审查认定工作,截至2017年底，我省有职业性健康体检机构145家，县级覆盖率达到100%;职业病诊断机构29家，除陇南市外，其余13个市州均设立了职业病诊断机构。先后建立了职业病诊断与鉴定委员会，省、市两级职业病鉴定体系基本建成，顺利运行。
(五)重点职业病和职业健康监测深入实施。十二五期间，职业病危害用人单位申报率71%，全省报告职业病主要为职业性尘肺病、急性中毒、职业性耳鼻喉口腔疾病和其他呼吸系统疾病。
(六)职业放射卫生监督检查不断加强。省、市、县三级卫生计生综合监督体系逐步建立完善，2012年2017年，省卫生计生委连续4年开展了放射卫生重点监督检查和摸底调查工作，不断加大执法检查力度，查处违法违规行为，规范职业健康检查机构、职业病诊断机构、放射诊疗单位、放射卫生技术服务机构行为。对开展放射诊疗工作和职业病体检及诊断的各级各类医疗机构监督覆盖率达100%。
尽管我省职业病防治工作取得了积极成效，但由于一些地方和单位对做好职业病危害防治工作的重要性认识和投入不够，劳动者对职业病健康危害认识不足，监管体制不顺、监管力量薄弱，以及相关服务机构加强技术服务的主动性不强，仍存在一些突出问题：职业病报告病例数居高不下，接害人数多,职业病危害涉及行业领域广，行业分布主要集中在采矿业和制造业;职业性尘肺病病例多发，其中职业性矽肺最多，主要分布在采矿业和采煤业;急慢性职业中毒时有发生，一氧化碳中毒主要集中在制造业，硫化氢中毒集中在采矿业，其他职业性急性中毒涉及到服务业、化工、农林牧渔业等诸多行业。
二、总体要求
(一)指导思想。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真执行《中华人民共和国职业病防治法(2017年修正)》等法律法规，按照《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、《国家职业病防治规划(20172020年)》及《甘肃省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的部署，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持正确的卫生与健康工作方针，加强组织领导，强化行政监管，落实用人单位责任，鼓励全社会广泛参与，推进职业病防治能力和服务体系建设，立足省情，突出重点，全面提升职业病防治水平，有效预防、控制和消除职业病危害，保护劳动者职业健康权益，促进经济社会可持续发展，为推进健康甘肃建设奠定重要基础。
(二)基本原则。
1.健全制度，依法防治。逐步完善职业病防治相关制度和职业病控制监管体系，加大职业健康检查和职业健康监管力度，严厉查处违法行为，全面落实用人单位职业健康管理责任，建立用人单位诚信体系。
2.源头治理，标本兼治。坚持预防为主、防治结合，以重点行业、重点职业病危害和重点人群为切入点，引导用人单位开展技术改造和转型升级，采取工程措施、技术措施和管理措施，改善作业场所工作条件，从源头预防和控制职业病危害。
3.统筹规划，落实责任。根据我省经济社会发展总体规划，既着眼长远，又立足当前，总体统筹、科学规划职业病防治工作，各部门按照职责分工，加强协调配合，全面落实职业病防治监管责任，积极形成职业病防治工作信息互通、齐抓共管的良好局面。
4.完善体系，提升能力。健全职业病防治和技术服务体系，加强专业人才培养和队伍建设，强化职业健康服务机构能力建设和用人单位诚信体系建设，充分发挥行业、企业所属职业病防治机构的作用。同时加强职业病防治科学研究和应用开发，提升职业病危害识别、检测、评价、控制能力及职业病诊治水平。
三、规划目标
到2020年，建立健全用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督的职业病防治工作格局。职业健康监管水平明显提升，职业病防治服务能力显著增强，救治救助和工伤保险保障水平不断提高;职业病源头治理力度进一步加大，用人单位主体责任不断落实，工作场所作业环境有效改善，职业健康监护工作有序开展，劳动者的职业健康权益得到切实保障;接尘工龄不足5年的劳动者新发职业性尘肺病报告例数占年度报告总例数的比例有所下降，重大急性职业病危害事故、慢性职业性化学中毒、急性职业性放射性疾病得到有效控制。
用人单位主体责任不断落实。重点行业的用人单位职业病危害项目申报率达到85%以上，工作场所职业病危害因素定期检测率达到80%以上，接触职业病危害的劳动者在岗期间职业健康检查率达到90%以上，主要负责人、职业健康管理人员职业健康培训率均达到95%以上。医疗卫生机构放射工作人员个人剂量监测率达到90%以上。
职业病防治体系基本健全。成立以政府分管领导为组长、各相关部门负责人为成员的职业病防治工作领导小组，建立健全省、市、县三级职业病防治工作联席会议制度。加强市、县基层职业病防治机构建设，配备专职职业病防治人员，培训实现全覆盖。
职业病监测能力不断提高。健全监测网络，开展重点职业病监测工作的县市区覆盖率达到90%。提升职业病报告质量，职业病诊断机构报告率达到90%。初步建立职业病防治信息系统，实现部门间信息共享。
劳动者健康权益得到保障。劳动者依法应参加工伤保险覆盖率达到80%以上，逐步实现工伤保险与基本医疗保险、大病保险、医疗救助、社会慈善、商业保险等有效衔接，切实减轻职业病病人负担。
四、主要任务
(一)强化职业病危害源头治理。一是按照全国统一部署，开展全省工业企业职业病危害调查，摸清职业病危害的地区、行业、岗位、接触人群分布等基础信息。二是实施职业病危害防治落后技术、工艺、设备和材料的淘汰、限制名录管理，鼓励企业采用有利于保护劳动者健康的新技术、新工艺、新设备和新材料。三是以职业性尘肺病、化学中毒为重点，各地结合实际，在职业病危害严重的行业领域开展专项治理。树立职业病危害因素浓度(强度)超标就是隐患的理念，加强职业健康监管执法，推动职业病危害严重企业转型升级和淘汰退出。四是督促用人单位落实建设项目职业病防护设施三同时(同时设计、同时施工、同时投入生产和使用)制度，严格源头控制。五是探索采取政府购买服务的方式，为辖区中小微型用人单位职业病防治提供技术指导等服务。
(二)落实用人单位主体责任。一是以职业病危害程度严重的用人单位为主体，省、市州、县市区结合实际，制定规划期内本级职业健康监管重点行业及用人单位清单，汇总形成全省清单，做好动态增减管理。二是各地根据用人单位职业病危害程度和职业健康工作开展情况，按照先难后易原则，将规划期重点单位，逐年分解，确定各级的年度监管重点企业名单，开展职业健康监管评估检查专项治理。督促推动用人单位落实职业健康管理13项制度，对存在问题逐项进行整改，确保取得实效。三是坚持严格执法与服务发展并重，通过日常监督检查和各类专项行动，督促用人单位加大投入、加强管理、提高全员培训实效、改造升级落后工艺设备，切实减少和控制职业病危害。
(三)加强职业健康监管执法。一是将监管职责部门拓展到各行业领域主管部门，承担职责范围内行业领域职业健康监管职责，切实解决监管任务量大面广、监管力量严重不足的突出问题。二是加强监管执法队伍和装备建设，加大业务培训力度，探索实行职业健康委托执法，着力提升基层监管水平，重点加强县、乡级职业健康监管执法能力。三是加大监督检查力度，严肃查处违法违规行为，督促用人单位切实做好对劳动者，特别是农民工、劳务派遣工等高风险人群的职业健康培训、防护和体检工作，督促服务机构规范服务行为。对职业病危害因素严重超标且限期整改后仍无法达标的用人单位，严格依法责令停止作业或者责令停建、关闭。将职业健康纳入安全生产、社会诚信体系建设，对严重违法违规行为实施黑名单管理、通报曝光和多部门联合惩戒，提高企业和机构违法成本。四是推动将职业健康相关指标融入安全准入及标准化工作，职业健康达标方可通过评审，实现企业安全生产和职业健康双达标。五是依托各类服务机构和专家的技术支撑作用，提高职业健康监管的专业性。组织动员各行业协会，促进行业自律、加强行业协调、参与行业管理，主动帮助企业解决职业健康工作中存在的实际问题。
(四)提升职业病防治服务水平。一是进一步加强职业健康检查、职业病诊断和鉴定工作。已取得资质的职业健康检查、职业病诊断机构履行法定职责，全面规范开展工作，按规定及时报告职业病和疑似职业病，以农民工职业性尘肺病为切入点，简化职业病诊断程序，优化服务流程，提高服务质量。二是充分利用现有医疗资源，加大投入力度，开展培训和应急演练，提升职业中毒和核辐射应急救治水平。加大医务人员技能培训力度，规范诊疗行为，提高治疗技术水平。三是科学、合理设置辖区内职业病危害因素检测与评价机构，鼓励和支持社会性技术服务机构发展，满足社会职业健康需求，为用人单位和劳动者提供优质、高效和便捷的服务。
(五)完善工伤保险和社会救助体系。一是要认真贯彻执行《中华人民共和国劳动合同法》和《工伤保险条例》等法律法规，督促用人单位规范劳动用工管理，遵循合法、公平、平等自愿、协商一致、诚实信用的原则，及时与劳动者依法签订劳动合同，并在合同中明确劳动保护、劳动条件和职业病危害防护等内容;在重点行业中推行平等协商和签订劳动集体合同制度(包括安全卫生专项集体合同)。以非公有制企业为重点，督促劳动关系双方认真履行防治责任，督促用人单位参加工伤保险，按时足额缴纳工伤保险费，探索建立工伤保险缴费费率与职业病危害程度挂钩浮动制度。二是做好工伤保险与基本医疗保险、大病保险、医疗救助、慈善救助、商业保险等有效衔接，及时让符合条件的职业病患者按规定享受工伤保险待遇及大病保险政策，对符合医疗救助条件的纳入医疗救助范围，减轻病人医疗费用负担。将符合条件的职业性尘肺病等职业病病人家庭及时纳入最低生活保障范围。对遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的，按规定及时给予临时救助。三是探索为农民工购买农民工专项互助保险，提高建筑、机械加工等人身意外多发行业农民工抵御风险的能力,引导和逐步过渡为鼓励农民工自愿购买。四是倡导和鼓励全社会积极为职业病人提供心理辅导和精神关怀等。
(六)强化信息系统建设和数据共享。一是逐步推进职业病防治信息系统建设，建立有关部门职业病防治信息互通共享机制，提高部门间的信息利用效率，及时交流用人单位职业病危害信息、劳动者职业健康信息和职业病工伤保障等信息数据，逐步实现跨部门、跨层级信息共享。二是加强职业病危害项目申报工作，建立统一、高效的职业健康监督执法信息管理机制，推动执法工作公开透明。三是不断完善重点职业病与职业病危害因素监测、报告和管理网络，系统收集和规范管理职业病危害因素检测评价、职业健康检查、职业病诊断和工作场所有害因素监测数据及相关信息，提高网络直报信息的及时性、完整性和准确性。开展职业健康风险评估，掌握我省重点人群和重点行业中职业病的发病特点、危害程度和发病趋势。四是充分发挥互联网、大数据、云计算等技术在职业病防治信息化建设中的作用，逐步将职业病防治纳入全民健康保障信息化工程。
(七)开展宣传教育与健康促进。一是充分发挥广播、电视、报刊等传统媒体和互联网、微博、微信等新兴媒体的宣传作用，多渠道、多形式、全方位宣传《中华人民共和国职业病防治法(2017年修正)》等法律法规，提高全社会对职业病防治相关法律法规的知晓度，普及职业病危害防治知识。二是积极利用《中华人民共和国职业病防治法(2017年修正)》宣传周(每年4月最后1周)，针对相关人群，开展形式多样的宣传教育活动。教育部门组织高等院校尤其是高等职业院校和中等职业学校，通过专题讲座、主题班会、观看视频等形式，增强学生职业病防治基本知识。卫生计生、安监、人社、工会等部门，围绕国家每年确定的职业病宣传活动主题，开展多种形式的宣传活动，提高宣传教育的针对性和实效性。三是督促用人单位重视并加强职业健康宣传教育和培训工作。强化用人单位主要负责人、管理人员和劳动者的宣传教育，创新培训方式方法，增强宣传培训效果，提高职业安全意识。开展用人单位职业健康促进试点，拓展职业健康管理内涵，推动健康企业建设并纳入健康城市建设的重要内容，营造有益于职业健康的工作环境。四是加强对职业健康监督管理人员和专业技术人员的培训，利用现场培训、网络培训和远程教育等手段，多层次多角度开展教育培训，提高职业病防治监管执法能力和专业技术服务能力。五是培育多元化教育培训服务主体，鼓励具备职业健康培训能力的安全培训机构、职业健康技术服务机构、社会组织和用人单位开展职业健康培训工作，及时应对产业转型、技术进步可能产生的职业健康新问题。
(八)加强科研及成果转化应用。一是围绕重点职业病发病特点，以职业性尘肺病、职业中毒、职业性肿瘤等的预防控制关键技术为突破口，开展职业病防护技术、应急救治技术、危害因素监测技术的科技攻关。二是加快科技成果转化，推广应用新技术、新工艺、新设备和新材料，推动传统产业改造升级。三是加强信息交流与人员培训，认真学习借鉴先进经验。
五、保障措施
(一)加强组织领导,构建长效机制。职业病防治工作是健康甘肃建设不可或缺的重要内容，各地政府要高度重视，将其纳入本地区国民经济和社会发展总体规划。建立党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职问责的责任体系，完善职业病防治工作责任制。健全职业病防治工作联席会议制度，建立健全政府部门、用人单位和劳动者三方参与的职业病防治工作长效机制，加强统筹协调，进一步增强职业病防治合力，定期研究解决职业病防治中的重大问题。制定年度工作计划和实施方案，将职业病防治年度指标纳入地方政府对安全生产的考核指标体系，推动防治任务有效落实。
(二)落实部门责任，形成工作合力。按照管行业、管业务、管生产经营必须管安全与职业健康和谁主管、谁负责的原则，各部门承担主管行业领域职业健康监管工作以及本部门业务范围内的职业病防治工作。省卫生计生委负责对职业病报告、职业健康检查、职业病诊断与鉴定、化学品毒性鉴定等工作进行监督管理，组织开展重点职业病监测、职业健康风险评估和专项调查，开展医疗卫生机构放射性职业病危害控制的监督管理。省安监局负责对职业病危害防治工作的综合监管，并做好负责行业领域的职业健康监管，依法查处用人单位作业场所职业病危害违法违规行为，加强对职业健康技术服务机构的监督管理，牵头调查处置职业健康事件和事故。兰州铁路监督管理局、甘肃煤矿安全监察局分别负责做好铁路运输、煤矿领域的职业病危害预防与控制监管工作。省委宣传部负责组织新闻媒体做好职业病防治宣传、舆论引导和监督工作。省发展改革委在全省重点产业布局、中长期规划和发展意见制定过程中，科学谋划、统筹考虑职业病严重的企业和重大项目，同时按照谁审批、谁负责的原则，落实地方政府就近就便监管责任，加强对存在职业病危害项目的指导和约束，推动危害严重企业转型升级，支持职业病防治机构基础设施建设。省科技厅负责将职业病防治关键技术等研究纳入省级重点研究计划。省工信委配合相关部门在有关行业规划、技术改造、推动过剩产能退出及其产业转型升级工作中，做好法定职责范围内的职业病防治工作。省民政厅负责将用人单位已经不存在或无法确认劳动关系且符合条件的职业性尘肺病农民工家庭纳入最低生活保障范围，将符合条件的职业性尘肺病患者纳入医疗救助范围。对职业性尘肺病农民工遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的，应当按规定及时给予临时救助，帮助其渡过难关。省财政厅负责落实职业病防治的财政补助政策，保障职业病防治工作所需经费。省人社厅负责职业病病人的工伤保险待遇有关工作。省政府国资委配合有关部门督促指导省属监管企业依法开展职业病防治工作。省总工会依法对职业病防治工作进行监督，参与职业病危害事故调查处理，反映劳动者职业健康方面的诉求，提出意见和建议，维护劳动者合法权益。
(三)加大经费投入，探索工伤保险作用。各地政府要根据职业病防治形势，加大职业病防治机构的经费投入力度，按照工作计划，分年度、有步骤地用于职业病防治规划中各项主要任务的落实，使其与当地经济社会发展水平相适应，建立多元化的防治资金筹措机制，鼓励和引导社会资本投入职业病防治领域。加强对任务完成情况和财政资金使用考核，加强对专项资金使用情况的监督检查，专款专用，严禁滥用、挪用专项资金,提高资金使用效率。用人单位要根据实际情况，保证生产工艺技术改造、职业病防护设施、职业病应急救援设施、个人防护用品、工作场所检测评价、职业健康监护和职业健康培训等专项费用，按照国家有关规定在生产成本中据实列支。各地区要探索工伤保险基金在职业病预防、诊疗和康复中的作用。
(四)落实法律法规，规范工作行为。认真落实《中华人民共和国职业病防治法(2017年修正)》、《中华人民共和国劳动合同法》、《工伤保险条例》、《职业健康检查管理办法》、《职业病诊断与鉴定管理办法》以及高危粉尘、高毒和医用辐射防护等特殊作业管理规定等，进一步完善重点职业病、职业性放射性疾病等监测和职业健康风险评估技术方案，切实规范职业病防治行为，保护劳动者职业健康权益。
危机管理机构及其职责篇10
坚持良好的行政理念是一个政府维持自身生存和发展的精神力量,是政府形象的内在灵魂。政府的这种内在精神状态对于其行政作为具有价值观上的指导作用,树立良好的行政理念,就是要充分发挥意识形态的有效引导,保证政府日常管理和危机管理活动的顺利进行。
1、政府要形成公仆意识,把民众的利益放在首位
政府的权利来自公众的信任和委托,政府不仅仅是公共权力和公共资源的占有者,而且还是需要公正有效使用公共权力和公共资源,以真正实现为人们服务的公仆。这就要求政府及其官员避免在日常管理和危机管理中的为己谋私和腐化堕落的行为,始终把公众的利益放于首位。在制定决策、落实决策时要从公众的实际需要出发,尽最大可能为公众提供尽可能多的服务。
2、坚持在“公共治理”的理念下塑造政府形象
目前各国政府的政治中心正在从“统治”转向“治理”,从以前政府只是单纯的发号施令进行统治变为政府与公众之间的互动,也就是进行“公共治理”。这要求政府的观念要与时俱进,适应形势的转变,认识到政府不是万能的,而是有限政府,需要借助于市场、社会的力量才进行社会管理。同时各政府部门应该用全面的观点看待政府的管理,不能仅看到部门利益而应该看到公众的整体利益,因为谋求公众利益的最大化是政府行为的出发点和归宿。在“公共治理”理念下政府应该加强与民众和媒体的沟通,与公共机构的合作也要具体和透明化,政府务实、负责的施政态度和理念,这不仅有利于塑造责任政府形象,还有可能对我国的民主政治和行政体制改革产生深远影响。
(二)政府应提高运作的能力,构建效率政府
政府行政效率的高低,是公众对政府进行评价时最有说服力的依据,也是政府形象最为直观的反映。因此要通过提高政府政策和战略的有效性、提高行政工作开展的科技含量、提高政府对于各项有效资源的利用率、开拓政府及公务员的视野及远见来实现政府整体运作水平的提升,构建效率政府。
1、政府在制定和落实政策前,需开展实地调研
通过实地调研,使政府对该项政策所针对的对象进行考察,并在此过程中咨询和采纳有关的专家和公众的意见,从而保证政策的推行能够有效维护和保障公众利益的同时,还要有利于社会的进步与发展。
2、政府要广泛应用电子政务等信息化运作方式
政府采用电子政务等现代化手段,不仅可以有效的传递信息,建设中间不必要的行政环节,还可以通过网络数据预算和模拟各项即将要实施的政策或方案的可行性及效应。并且可以通过网络对政府的运作开展网上调研或反馈,这就可以根据民意及时调整和规范各项行政行为。
3、政府应发挥好沟通桥梁的作用
政府首先要建立好与相关部门之间的联系,以实现各地区、各层次之间政府的交流与相互学习,从而寻求更为有效的行政方式,也可以开拓政府与公务员的视野,增强其发展和创新意识,提高政府在各项管理活动中的应变能力;其次,政府要努力发掘自身之外的有效社会资源,通过成立专家咨询机构、开展民意调查等方式,来调动社会团体和公众对政治参与的积极性等,从而动员社会各界的力量来推动社会的稳定与发展。
(三)政府要树立危机公关意识,建立危机管理机制
1.树立危机公关意识
公共危机重在防范,但是没有危机公关意识,单纯的“危机预警系统”是没有效力的,超前、全面的危机意识才是组织防范危机最坚固的防线。危机公关的目的就在于使组织预防和化解危机,使组织形象转危为安。危机公关首先要求政府组织对内部人员进行危机管理教育,树立积极的危机意识和危机公关意识,掌握危机出现后应采取的公关措施和技术。良好的危机公关意识对于在危机中快速有效的处理危机,巩固公众对政府的信任度、满意度和支持率,减轻政府决策压力,增强反危机能力,从而修复政府形象起到了积极的作用。
2.成立专门危机公关机构
在公共危机情况下,如果没有专门的公共危机处理机构,公共危机的处理就会显得比较盲目和混乱,效率不高,所以可以由相应的危机处理机构来承担起部分公共关系职能。政府公共关系危机处理中心的任务就是为内部和外部公众提供信息,为媒体提供新闻信息,建立信息咨询部门回答问讯和控制谣言的传播。通过专门的政府公共关系危机处理中心,可以及时了解政府工作的对象的需求和现实要求,为政府决策提供信息,对于政府形象建设,功不可没。当前,我国的政府公关关系危机处理机构可以由各级政府内的信访部门、政府办公室以及新闻和预警部门联合组成,便于对问题的协调。
3、建立和完善政府危机应对体制
当政府形象面临灾难时,一个经过精心准备、积极主动的危机应对体制有助于最大限度地减少危机对政府声誉的破坏。为快速高效地处理危机,我国必须建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的危机应对体制,并用法制化的手段明晰政府各职能部门的职责,以实现应对危机时各部门间的高效协调运作。在中央政府建立常设性危机管理的领导、指挥和协调机构,定期就某一领域中当年或者更长时间内可能产生的危机进行预警分析和风险评估,并据此制定危机应对的战略、政策和规划;危机发生时,它应当转为国务院处理有关紧急事务的具体指挥和协调机构,针对已经发生的突发性危机事件权威地分配资源,并发挥协调有关部门的核心作用。
4、建立和完善政府对危机处理的评估机制和责任机制
在危机结束之后,有必要对在整个危机处理过程中政府各部门之间的协调沟通和联动效果作出进一步的评估,与评估密切相关的就是责任机制的建立。对危机事件建立相应的责任机制,就是按照明确的职能与权限来确定责任,对危机管理机构设定详细的奖惩标准,建立责任追究机制和干部引咎辞职制度。分属不同级别的危机管理机构应有相应的职能,处理危机事件中,凡本职本岗位应做的事,要尽职尽责,份内的工作如出现差错或失误,予以责任追究。只有建立起责任追究机制,运用各种监督手段加以督促,危机管理的各责任人才可能将社会公共利益的损害和个人利益的损失联系在一起,才可能将维护政府的形象作为主动性和内在性的需要去争取和努力,一个负责任的积极有为的政府才能展现在世人面前。
1.建立和完善政府的信息公开机制
公开实情并采取有效行动,是政府的基本义务,公众有权利要求获得及时的、真实的信息。在2005年11月的“哈尔滨停水事件”中,当地政府宣布停水的第一份公告显示的理由是管道检修,直到第二份公告才承认是由于松花江水污染,结果谣言四起,产生了更大的混乱。建立完善的信息公开机制的重要性可见一斑,政府就是完备的信息公开机制的领导者和指挥者。政府部门的高度关注、及时解释和公开相关的准确信息将会有利于危机事件向好的方面转化,公众在了解真相后会更多地表现出宽容和理解,这对危机的控制有至关重要的作用。
危急时刻,公众的生存和安全遭遇威胁,对于危机信息及时公布,能够消除公众心理压力,避免群体性的社会恐慌。也利于政府在最短的时间内组织和协调所需的人力、物力、财力等,实现社会资源的有效整合。信息系统的建设与应用,保证了危机管理过程中“上情”的下达和下情的“上传”:政府处理与化解危机的对策方案能否顺利取得预想效果、实施过程中有无计划之外的变故、特殊情况下对策是否需要调整等,都通过及时的信息反馈得到有效传达。
2、注重新闻媒介等多种沟通方式的应用,实施严格的政府新闻制度
政府通过新闻、网络、热线等方式的运用,来实现危机管理过程中公众与政府的有效互动。媒体对于政府行为的报道是全面的,既有正面报道也有负面报道,既让公众了解政府危机管理所取得的成就也反映了危机处理过程中的不力举措。通过这些舆论渠道,公众可以监督政府的行为,提供相关的建议,并将其及时反馈。
公共危机的新闻必须做到及时客观、准确有序,而完善新闻制度也是保障公众知情权的需要,体现了政府的本质和政治的文明程度,有利于创造稳定的社会环境。严格新闻制度的建立,要按照分级负责的原则,相关政府部门的新闻发言人要参与突发事件的处置,采用明确的媒体应对运作流程。流程应包括以下要素:突发事件发生的第一时间,应通知新闻运作部门;明确的具体情况以及媒体沟通的目标;信息审批者、者及口径;形式等等。政府第一时间新闻,在公共危机处理中占据主导地位,可以防止失实报道对政府形象的歪曲。
3、建立政府与公众之间的双向沟通,引导公众广泛参与
政府应该本着公开透明的原则向社会公众公开危机方面的信息,并辅以相应的解释,确保公众及时充分地掌握危机信息,提高公众对公共危机的认知能力,消除恐慌、误解和混乱;同时政府要通过多种渠道广征民意,并将其作为决策和行动的现实依据。这样,不但能加强政府与公众间的沟通互动,取得公众的信任和支持,而且对政府良好形象的建立具有重要的作用。
公共危机一般涉及范围广泛,跨越领域较多,处理时间紧迫,仅依靠政府应对解决是难以实现的,这时应发动非政府组织、社区、企业和个人等参与管理。
这就需要政府改变全能政府的角色,从管理走向治理。积极引导公众加入社区自救组织,形成互救小组,展开自我防范、自我救援活动。只有公众参与到危机治理中来,才能让他们真正了解危机的发展状况,才让在危机状态下发挥公众的自我理性有效地应对危机,提高政府的公信力。