劳动改革制度篇1
劳动教养:中国式保安处分制度
改革劳教制度,是推进法治建设的需要。进行劳教制度改革,首先需要认识劳教制度的性质。
有一种说法近乎通说,认为治安处罚与刑法(刑罚)已无缝对接,完全没有劳动教养存在的余地,应当废除劳动教养。依据是现行治安管理处罚法(2005年)第2条规定:“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”
这是一种似是而非的说法,需要澄清。诚然,治安管理处罚与刑法(刑罚)在行为的社会危害性大小程度上彼此衔接,但并非证明劳教无法容身。须知,治安管理处罚法与刑法关注的是行为本身的危害性,均属“违法行为法”这一普通法部类。而劳动教养处分对象,虽然半个多世纪以来在种类归属上曾有诸多变化,但通说认为是“大法不犯、罪错不断、屡教不改”的常习性违法人群。应当认为,劳动教养关注的是行为人的主观恶习(人身危险性),是“违法行为人法”,属特别法类型。治安管理处罚和刑罚是制裁“恶行”,而劳动教养收容处分的是“恶习”。行为法与行为人法不属同一法律部类,二者不可比附,也不相互抵牾。
有两个事例值得理论关注:其一,治安管理处罚法第76条规定,有该法第67条(“引诱、容留、介绍他人”)、68条(“制作、运输、复制、出售的书刊、图片、影片、音像制品等物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播信息”)、第70条(“以营利为目的,为提供条件的,或者参与赌资较大的”)的行为,“屡教不改的,可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这些“屡教不改”的行为在现实社会生活中不在少数;这类行为不属刑法依法追究刑事责任,治安处罚对此也无能为力。对这类人员可以恰如其分地称之为惯常的刑事性违法人群。公安部2005年9月13日印发的《关于进一步加强和推进劳动教养审批工作的实施意见》中指出治安管理处罚法第76条规定的强制性教育措施,就是劳动教养。
其二,1979年刑法第152条规定,“惯窃、惯骗”或者盗窃、诈骗公私财物数额巨大,均为两罪的加重犯。但1997年刑法修订为了保持刑量的可计算性删除了“惯窃、惯骗”的规定,表明现行刑法关于罪刑的分则性规范纯属“行为法”,以区隔“行为人法”。
西方社会中存在的保安处分有两类:一类是由行政程序裁决的行政性保安处分,对象有对吸毒成瘾者的强制戒毒,对精神病人的强制医疗,还有对游手好闲的流浪者实行民事收容,执行方式均为强制性处遇措施。另一类是对常习性犯罪人(倾向犯)经由司法程序采取的刑事性保安处分(亦称司法性保安处分),即定罪判刑之后外加一定时间的限制自由的保安处分。两类保安处分的共同本质属性:旨在保卫社会安宁防止特定人群违法升级的法律制度。
我国劳动教养设施收容对象主要是两类人,强制戒毒者和常习性刑事性违法人群。这在西方当分属行政性保安处分和刑事性保安处分。而我国,由于刑法犯罪概念设有定量限制(导致大大缩小“犯罪”标签粘贴机会,符合传统中华文化精神,减缩刑事打击面是我国传统治国理政经验),因此保安处分措施只能统归行政程序,执行方式当同为强制性教育矫治措施,也是这种制度的法律定位。
保安处分制度不是我国的创造,德国早在1933年就引进刑罚以外的保安及矫正处分(刑罚的双轨制)的惯犯法,基本做法一直持续至今。我国稍有差异的仅是将行政性保安处分与刑事性保安处分在程序机制上合二为一。在基本特性和终极目的上无异于国际通行的保安处分制度,只是在组织形式上存在差异,或者是不典型的行政性保安处分,或者是不典型的刑事性(司法性)保安处分。保安处分性质的“劳动教养”在幅员辽阔人口众多社会转型期的中国作为一种社会管理措施,在存在论上是可以证成的。
劳动教养制度的主要问题
(一)合法性欠缺。现行劳动教养制度的规范性依据有,1957年8月3日国务院《关于劳动教养问题的决定》,1979年11月29日全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年1月21日国务院批准的《劳动教养试行办法》等,这些均属“行政法规”,不是“法律”。2000年《中华人民共和国立法法》第8条规定,“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”“只能制定法律”。
(二)劳动教养裁决主体为非中立的单一行政机关,加之缺乏有效监督,随意性大,频频出现侵犯人权的事例。
(三)劳动教养适用对象缺乏法定化,必然导致处分对象的泛化,诸如因单纯言论、信仰这类纯属思想范畴问题而被劳动教养的事例并非罕见。执法权滥用败坏了“劳教”名声。
劳动教养制度改革方案探讨
(一)彻底废除劳教制度,也可以认为是广义上的改革
具体做法是,将以往该作劳教处理的案件一概不再作劳教处理,视具体情况,或者上提适用刑法按犯罪,或者下放适用治安管理处罚法作治安处罚。这可能是零成本满收益干净利索的举措。举例说,如遇到治安管理处罚法第67条和第76条规定的“引诱、容留、介绍他人”“屡教不改的,可以采取强制性教育措施”(即劳动教养)。当然在执法实务中也可以不采取强制性教育措施,符合刑法规定则作犯罪处理,不够刑法规定便作治安处罚。这是将“行为人法”作“行为法”处理。如果只有少数个案,这种办法并无大碍,而且相比有人建议设立“轻罪法庭”(按逻辑推导,这必将导致同时取消治安管理处罚)更为妥当。但是,如果这种做法在实务中出现批量现象,则可能造成削足适履效应,需要慎重考量。
(二)实际改革方案
1.劳动教养制度改革遇到的第一个问题应是名称问题。由于几十年来执法权滥用,社会舆情出现了“劳动教养”与“侵犯人权”两个概念几近形影相随现象。加之,为使拟议中的改革方案名实相符,曾经提出并得到广泛认同的名称为“违法行为教育矫治法”,但有人认为采用“违法行为矫治法”更好,因为“矫治”概念已内含“教育”因素,所以不必赘加“教育”二字。还有人建议采用“收容教育法”。将劳动教养措施改为“违法行为矫治法”这个名称也许未必十分理想,但如果想不出更好的,这也不失为是一种可行的方案。
2.违法行为矫治法适用对象法定化是劳教改革的核心问题,它是约束这种制度在法治框架内运作而不被滥用的法律保障。劳动教养处遇——违法行为矫治,其对象应是具有违法恶习(违法行为反复性,常习性违法)的人。对常习性违法者的“矫治”必须通过一段时间的“强制性教育”,这是生活常识。换言之,只有对屡教不改的常习性违法者才可适用强制性教育(矫治)措施。明确了适用条件,适用对象的范围才不至于被无限扩大。
关于违法行为矫治法适用对象范围,有不同的看法。我国现行对违法行为的强制性教育措施主要有劳动教养、收容教育、政府收容教养等。“劳动教养”纳入行为矫治法自不待言,而“收容教育”该不该纳入违法行为矫治法?认为应该入围的理由是1997年刑法“附则”的规定,列于附件二的全国人大常委会制定的决定予以保留,“其中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效”,包括《关于严禁的决定》第4条规定“对的,依照治安管理处罚条例第三十条的规定……实行劳动教养。尚不够实行劳动教养的人员可以由公安机关进行收容教育。”这里必须指出两点,其一,《治安管理处罚条例》第30条对、者的处罚方法有“15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处5000元以下罚款”,但并无收容教育之规定。所谓“收容教育”,是1993年9月4日以国务院规定由公安部负责解释的“人员收容教育办法”在治安管理处罚条例之外所添加的“解释走私货”。其二,2005年出台治安管理处罚法,此前的《治安管理处罚条例》已废止。前者第66条取代了后者第30条,最高处罚仅为“十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚金”,不仅没有“收容教育”,甚至取消了《条例》第30条的“劳动教养”(即治安管理处罚法第76条规定对第67条、第68条和第70条行为的屡教不改者可以采取的“强制性教育措施”)。
剩下的问题是刑法第17条第4款规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养”。这种“政府收容教养”该不该纳入“违法行为矫治法”?按矫治法本性属保安处分性质,政府收容教养不该进入,但鉴于政府收容教养事例不多,出于实务经济性考量,将其当作“另则”收进也未尝不可。
强制戒毒,可以归入违法行为矫治法。因为吸毒属违法,成瘾具有惯常性。对精神病患者不应纳入违法行为矫治法。因为精神病不属违法。
违法行为矫治法的适用对象就是实施违法行为且屡教不改者。首先,对“违法行为”应有明确的类型性规定,并且对“屡教不改”也须有可操作的解释。公安机关曾对“屡教不改”解释为,指依法判处刑罚执行期满五年内又实施前述行为,或者被依法予以罚款、行政拘留、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为,情节较重,但尚不够刑事处罚的情形。这一思路可供参考。
矫治期限应作明确规定,以三个月以上至两年为宜。
3.违法行为矫治案件裁决权由谁行使,关涉程序正义促成实体正义,意义重大。对此,学界大体有两类方案,值得讨论。
(1)司法化方案,具体有两种:一种是治安法院(确切说是治安法官),借鉴英美法系国家治安法官的做法,对民间纠纷和轻微刑案的快速有效解决,其成功经验的主要原因是社会宏观环境社区发育成熟:公众诚信度高,对权威(治安法官是地方绅士,有威望,能服众)的信赖,等等。我国目前尚不具备。
劳动改革制度篇2
实证调研表明，通过立法规范劳教的适用范围、建立公正的司法程序、降低劳教的严厉程度等改革建议获得了相当高的认同度，而对将劳教轻罪化、保安处分化、改革为教养处遇等改革方案，被调查者的选择未表现出明显的倾向性。
通过比较法研究，可以发现，从联合国公约的规定与劳教决定的司法化要求来看，我国的劳教制度首先面临着合法性质疑；从各国轻罪制度来看，可对劳教对象作分流处理；从域外保安处分制度来看，“劳教制度的改革方向应为保安处分”的主张不足以解决劳教对象的转化处理问题；从特殊主体的处遇来看，有必要采取行政性保安措施；从诉讼程序的繁简分流来看，可设置专门的治安法庭。
对于劳教制度改革，目前有两种可供选择的方案――制定违法行为教育矫治法和将现有的劳教对象作行政化和刑事化分流处理。前者是指，以“违法行为教育矫治”或者“教养处遇”取代“劳动教养”，形成“治安管理处罚――违法行为教育矫治――刑罚”三级制裁体系。这种改革方案立足于对劳动教养制度进行重构，使之适应我国法治化进程的要求。后者是指对相关违法行为行政化处理、刑事化处理或行政化和刑事化双重处理。与分流处理方案相比，综合处理方案的改革难度更小、功能更为灵活，更具可行性，是其更具有可接受性的重要原因。
劳教制度改革应当关注国际人权公约的要求，并以提升人权保水平为基本方向；劳教制度的改革具有综合性，兼具实体和程序两个层面，二者不可偏废；在拟定具体的改革举措时，应当以实证研究为基础，考虑世界范围内相关法律制度发展的总体趋势和带有普遍性的做法，并注意我国法律体系内部的协调性。
劳动改革制度篇3
矛盾突出催生“存”“废”争论
劳动教养制度在实体方面存在的主要问题为：（1）劳动教养制度缺乏充分的法律依据，与现行《立法法》的规定相违背。（2）劳动教养制度有违反处罚法定原则之嫌疑，有关适用对象和条件的规定都是概括、笼统的“盖然性”规范，缺乏明确性和可预测性。（3）劳动教养制度在适用上与比例性原则相背离，被劳动教养人员的人身自由剥夺程度和期限，比刑罚处罚中的管制和拘役甚至短期有期徒刑还要严厉。
程序方面存在的主要问题为：（1）劳动教养的决定实际上完全由公安机关一家作出，有违程序中立原则。（2）劳动教养对被劳动教养者参与机会的剥夺，违背程序参与原则。（3）目前劳动教养的司法救济具有局限性，使被劳动教养者难以得到有效的司法救济。
关于劳动教养制度的未来走向，理论界和实务界形成主“存”论与主“废”论两大阵营。主“废”论认为，劳动教养制度存在法律性质模糊不清与收容条件笼统宽泛等诸多问题。据此，有人主张将现行的劳动教养制度进行改造纳入刑法保安处分体系。主“存”论主张正视劳动教养的社会功效和运作弊端，在保留劳动教养制度的前提下进行必要的改革，并提出了不同的改革方案。
我们认为，从我国现有的国情、劳动教养的历史功效和现实需要来看，在短时期内废止劳动教养制度不太现实；主张刑罚化也不合理，把劳动教养作为刑罚种类无法与现行刑罚种类如拘役等相协调衔接。另外，由于劳教的对象多是不构成犯罪的行政违法人员，因而对他们适用刑罚化了的劳动教养难免自相矛盾。
评点“两大模式”“四种方案”
立足于现有制度，主张对劳动教养予以适度改革的意见，大致可分为两大模式四种方案：
1.准司法化模式。这种方案坚持劳动教养制度作为带有强制教育性质的行政措施的属性，建议在现有的制度框架内，通过强化劳动教养管理委员会的职能和对劳动教养的适用加以限制，如在审批程序上建立听证制度，使被劳动教养人获得辩护的权利；严格劳动教养对象的适用范围，缩短劳动教养的期限等等，来解决实践中存在的问题。
2.司法化模式。即由人民法院通过公正的审判程序来决定，使劳动教养行政决定程序改变为司法诉讼程序。这一模式具体又包括三种方案：（1）设立专门的治安法院，负责审理公安机关提请的劳动教养案件；（2）由人民法院内设的刑事审判庭、行政审判庭负责审理劳动教养案件，在上述业务庭增设劳动教养审判合议庭，或实行审判独任制；（3）在人民法院内部单独设立治安审判庭，专门负责审理劳动教养案件。
上述两大模式四种方案中，准司法化模式虽然兼顾了制度的一贯性、稳定性和行政的高效率性，但并不能从根本上解决劳动教养制度已经凸现的诸多问题。主张设立治安法院的方案，符合劳动教养司法化的大趋势，利于高效、公正地适用劳动教养，但是牵涉面太广，工作量过大，直接影响到我国现行的司法体制改革。主张由人民法院内部现设的刑事审判庭或行政审判庭一并裁判的方案，虽然改革的影响面不大，但容易造成与刑事诉讼、行政诉讼的混淆。
我们认为，在目前条件下，在人民法院内部设立治安审判庭的方案最为可行，即在现行法院体制架构下，借鉴当前的一些专门审判庭、法庭，如刑事方面的少年犯罪审判庭，民事方面的小额钱债法庭，行政方面的交通事故法庭的成功做法，在人民法院内部设立独立的治安审判庭，专门负责审理劳动教养案件。其优点在于：
第一，能有效地将劳动教养纳入司法体制和正当程序之中，解决并克服现行劳动教养决定权、适用程序、权利救济等诸多问题和弊病，体现我国现代法治对公民人权保护与维护社会秩序并重的价值取向。
第二，体制转换简便、可行。在法院现行体制下，单设治安审判庭不会引起太大的司法体制变化，也符合《人民法院组织法》的规定和原则。《人民法院组织法》在对基层法院的内设业务庭的规定上，像对中级以上法院的业务庭规定一样，只需要对其第十九条第二款作细微的修改，即改为“基层人民法院可以设立刑事审判庭、民事审判庭……根据需要可以设立其他审判庭”。便使治安审判庭的设立取得法律根据，而且只需按照审判业务庭的组织需要配备专门的办案人员即可，县级基层法院还可以实行独任审判制，二审法院只需配备少数合议庭人员甚至可以实行陪审制，事实清楚的案件还可以实行简易程序审理。这显然比再单独设立治安法院牵涉的人事、组织问题小得多。
第三，符合现行立法框架下对劳动教养性质的定位。劳动教养司法化，其实质就是由法院行使对行政机关的监督制约权。但是，按照现行有关劳动教养制度的法律法规，劳动教养既不是治安管理处罚，也不是其他行政处罚，更不是刑罚，而是一种介于治安管理处罚与刑罚之间的具有强制教育性质的行政措施（涉及限制、剥夺人身自由）。
治安诉讼与刑事诉讼在提起诉讼的主体上存在根本区别，前者由公安机关提起，而后者一般由检察机关提起；治安诉讼是“官告民”，而行政诉讼是“民告官”。这种诉讼主体性质的差异导致诉讼程序的设置存在极大差异，由刑庭或行政庭来审理治安诉讼案件是不合适的。
虽然不少适用劳动教养的案件与刑事诉讼有关，但还有卖淫、嫖娼等许多根本不存在构成犯罪可能的案件，不应由刑庭审判。即使是与犯罪有关的案件也不宜由刑庭审判，因为这两种诉讼的目的根本不同。刑事诉讼的目的在于解决行为人是否构成犯罪、是否必须适用刑罚以及适用什么刑罚的问题，被告人只要针对这些问题进行辩护即可，无需对其行为是否构成违法及应否适用劳教的问题进行辩护。如果法院在刑事诉讼审判程序终结时直接判处被告人劳动教养，显然没有保障其相应辩护权利的行使。目前行政庭案件少也不能成为由其归口审判提请劳动教养案件的理由，两者的诉讼性质是不同的。因此，将以是否适用劳动教养以及适用多长期限的劳动教养作为诉讼目的的案件交由刑事审判庭或行政审判庭审理显然不妥当，必须单独设立专门的审判庭。
设立专门的治安审判庭规模无需太大，但在名称和审判业务上必须独立化、专门化。这样，不但可以解决劳动教养司法化的问题，还可以实现劳动教养案件的审判活动与刑事、民事、行政等其他诉讼活动的协调和平衡。
司法化改革需要配套程序
由上述分析可见，司法化应是当前劳动教养制度改革最合理的方案。在司法化的目标下，于基层和中级人民法院中设立治安审判庭专门审判劳动教养诉讼案件，则是最为现实可行的改革方案。这一方案的制度设置主要应当包括以下几个主要方面：
1.诉讼的法律依据。由于涉及法律的立、改、废，必须立法为劳动教养制度的司法化改革铺路、提供法律根据，尤其是提供诉讼程序方面的法律根据。我们建议由全国人大常委会通过一个《关于劳动教养诉讼程序的决定》，然后最高人民法院、公安部、司法部可在此基础上制定相应的具体实施细则。由于劳动教养诉讼不同于已有的刑事、民事、行政三大诉讼，无法适用其程序规则，必须针对其特殊性就有关程序问题作出规定；而且，只有这样才能从立法上确认、宣示依赖于行政程序的劳动教养决定权已经由行政权转化为司法权。
2.诉讼主体。与其他诉讼类型一样，劳动教养诉讼的诉讼主体主要包括控、辩、审三方。其中，提请人是公安机关，具体可由公安机关内部的法制部门或治安部门行使；被提请人即被公安机关提请适用劳动教养的人；审判机关是基层人民法院和中级人民法院，具体由内设的治安审判庭负责。对劳动教养诉讼不采取检察起诉而采用警察起诉之诉讼发动模式有利于保证诉讼的经济性，因为劳动教养诉讼毕竟是与要求高效的维持社会良性运转所必需的行政管理活动相联系的，在体现公正性的同时也应兼顾效率，相对简单的诉讼程序有利于保证这一点。国外的治安法院也大多如此。另外，检察机关对劳动教养诉讼与对民事诉讼、行政诉讼一样发挥法律监督职能，在法定情况下可以提出抗诉。
3.管辖。劳动教养案件的管辖分为立案管辖和审判管辖。立案管辖是指县级公安机关在劳动教养案件立案上的分工。劳动教养案件原则上由违法行为实施地公安机关管辖。审判管辖是指各基层人民法院在审判劳动教养案件上的分工。就地区管辖而言，原则上由违法行为实施地人民法院管辖。就级别管辖而言，所有的一审劳动教养案件均由基层人民法院管辖。由违法行为实施地公安机关进行立案管辖有利于证据的收集和调查；对劳动教养案件的级别管辖有别于其他三种诉讼类型，一律由基层人民法院管辖，这是符合劳动教养诉讼案件所涉事实较为简单的特征的。
4.审判公开原则。对于劳动教养案件原则上应当公开审判，但对于有关国家秘密、个人隐私、未成年人案件不公开审理。这也是其他类型诉讼所坚持的共同原则。
5.辩护。允许被告自行辩护之外，还应建立起委托辩护、法定辩护、指定辩护制度，尤其应当发挥律师在劳动教养诉讼中的作用，具体规则可在相关的律师法律法规中作出相应的规定。由于劳动教养是一种事实上剥夺被适用人人身自由的措施，因而应当像刑事诉讼那样充分保障其辩护权利的行使。
6.审判组织。对劳动教养案件原则上采取独任制审判组织，但对以下五类案件应当采取合议制审判组织：（1）在本地区有重大影响的案件；（2）中级人民法院审理的上诉案件；（3）中级人民法院发回基层人民法院重审的案件；（4）检察机关抗诉的案件；（5）根据审判监督程序决定再审的案件。基层人民法院采用合议制可由审判员组成合议庭，也可以由审判员与人民陪审员组成合议庭；中级人民法院由审判员组成合议庭。
这不同于刑事诉讼等其他诉讼类型原则上采用合议制审判组织形式的做法，因为劳动教养案件所涉及的事实一般都比较简单。
7.审级制度。由基层法院一审，中级人民法院二审，中级人民法院的判决和裁定为终审判决和裁定。
8.审判程序。应当设置比较简易的程序，提高诉讼效率，既有利于保证这一措施的及时实施，使被劳动教养人及时得到教育，也能使不应该被劳动教养的被提请人尽早恢复自由。在一审程序中，可以实行庭前证据交换开示制度，实行简易审。除了一审、二审程序外，还应当设置审判监督程序，审判监督程序的提起可以参照刑事诉讼法的有关程序；可以由被劳教人及其近亲属申诉、检察机关抗诉而启动，也可由各级人民法院院长及审判委员会主动提起。
9.审理方式。对劳动教养案件一审一律采取开庭审理方式，二审可以根据情况采取开庭审理或调查讯问审理方式。调查讯问的审理方式是指中级人民法院对上诉的劳动教养诉讼案件，经过阅卷、讯问被提请劳动教养人，在听取其他当事人、辩护人的意见后，认为案件事实清楚的，可以不开庭审理即作出判决或裁定的审理方式。
10.抗诉。人民检察院认为人民法院已经生效的劳动教养判决确有错误而决定抗诉的，应根据审判监督程序提出抗诉。
11.诉讼期限。公安机关在对被提请劳动教养采取拘留等限制人身自由的强制措施后，应在15日内向人民法院提出诉讼请求，如有法定的特殊情况的，经上级公安机关负责人批准可延长至一个月。人民法院审理一审、二审劳动教养案件，应在受理后20日内宣判，最迟不得超过一个月。对劳动教养判决的上诉期限为10日，从接到判决书第二日起算。
12.劳动教养裁判的执行。在人民法院作出的对被提请劳教人予以劳动教养的判决生效后，由公安机关移送劳动教养执行机关执行。在判决作出前，被提请人已被羁押的，应当折抵与羁押期限相同时间的劳动教养期限。劳动教养的执行工作仍由司法行政机关负责。
考虑到目前劳动教养的执行系由司法行政机关负责的现状，同时这种将劳动教养的提起权、决定权与执行权相分离的模式，符合法治的要求，因此，今后仍宜维持目前由司法行政机关负责执行劳动教养的体制；对劳动教养的具体的执行办法可以吸收目前已有的一些好的做法，并在防止恶习交叉感染等方面作出改进。
13.劳动教养期限的减少或延长。对于被劳动教养人在劳教期间具有法定的减少期限或延长期限情形的，应当由劳教执行机关报请作出原生效判决的人民法院组成合议庭裁定减期或延期；非经法定程序不得减期或延期。
实体改革分两个阶段进行
将劳动教养的决定权由警察转由法院来行使，对于避免劳动教养决定的随意性，保护当事人的合法权益，尤其是保障其充分行使辩护权利，具有很大的积极作用，但劳动教养的固有缺陷并非程序化设计所能够完全解决的，必须对劳动教养的实体问题进行彻底的变革。我们认为，对劳动教养制度的实体变革应从我国目前的国情和法治国家的长远目标两个方面着眼，也就是说，可以从保留劳动教养制度和废除劳动教养制度两个阶段对劳动教养问题进行改革。
1.与上述劳动教养制度司法化的程序设计方案相适应，在今后的一段时期内，在保留劳动教养这一制度的前提下，应当对劳动教养的实体问题进行较大程度的改革。
我们建议由全国人大常委会制定专门的《劳动教养法》，设立总则与分则两篇。其中，总则中应规定劳动教养的目的、劳动教养的宪法根据、劳动教养的法律性质、劳动教养的基本原则、劳动教养适用的一般要件（应明确劳动教养收容对象的一般问题、劳动教养的收容范围等）、劳动教养的期限（考虑到目前存在劳动教养期限过长，比某些刑罚还要严厉的弊端，我们建议应当缩短目前的劳教期限，具体可将劳动教养的期限改为一般为一年有法定的需要延长情形的经法定程序可以延长但最长只可延长至一年零六个月）、劳动教养的执行等问题。分则中应具体规定应当适用劳动教养的行为构成（即劳动教养的适用对象）及其相应的劳动教养措施（尤其是明确规定不同类别的应劳教行为的劳教期限，避免法官自由裁量权过大）。
这样，一方面使劳动教养的适用获得法律上的依据，同时，对其实体、程序问题进行配套的改革，使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度地维护公平、正义，保障当事人的合法权益。
2.从建设法治国家的长远考虑来看，我们主张废除劳动教养制度，同时对当前劳动教养的对象、措施等，分而治之，根据其具体情况、不同特点，分别处理。
具体来讲，其中一部分劳动教养人员的行为实际已构成犯罪，应予刑罚处罚；一部分劳动教养人员的行为仅达到治安违法程度，给予一般的治安管理处罚即可；还有的行为不可能犯罪化，但对其予以一般的治安处罚又过轻，且达不到教育的目的，对之可以考虑纳入行政强制措施，即把目前对吸毒、卖淫、嫖娼人员所采取的强制戒除、收容教育与对这些人员的劳动教养合并，归并为一个体系，使之成为行政强制措施。
当然，哪些人员的哪些行为应当纳入刑法的制裁范围以及适用何种刑罚，还需要有关机关作进一步的考虑。例如，对常习性、常业性违法行为人能否作为轻罪考虑？目前我国刑法除了规定以为业的行为构成罪、多次盗窃的构成盗窃罪之外，还有哪些常习性、常业性违法行为可以考虑纳入刑法？这就需要立法机关斟酌考虑。
目前属于劳动教养的某些违法行为即便纳入刑法调整范围，由于这些行为是一种轻微的犯罪（当然不是刑法第十三条规定的情节显著轻微的情形），因而在刑罚配置上应当与其他犯罪有所不同。从我国目前的刑罚体系来看，我们认为，其尚不足以承担完成对上述轻罪合理、有效制裁的功能。为此，我们建议将来修订刑法时，对上述未实行劳动教养的行为配以劳役刑（当然对这种称谓还可进一步考虑），来取代劳动教养。这样，不仅完善了我国的现有刑罚体系，而且增强了我国刑罚体系的轻缓度、开放度。
在我国现行的刑罚体系中，开放型的刑种只有管制刑一种，整个刑罚的封闭性很强，如增加一个不剥夺自由的劳役，我国刑罚体系的轻缓度就大大增强，再加上缓刑、假释等制度，刑罚的开放性更加显著。西方不少国家和地区采用了类似的刑罚处遇措施，如俄罗斯联邦刑法典第四十九条规定了强制性工作这种刑罚方法。
初步设想，对于劳役刑的具体内容可作如下设计：
劳动改革制度篇4
论文关键词劳动教养教育矫治司法化
唐慧事件、任建宇事件经媒体曝光后，劳动教养制度改革及违法行为教育矫治法的立法问题再一次成为舆论焦点。全国政法工作会议于2013年1月7日召开，会议明确今年政法工作重点推进“四项改革”，其中包括劳教制度改革。劳动教养报人大批准后停止使用是对此制度自身存在缺陷的正面回应，也是我国违法犯罪治理理念变化的直接结果。但游走于犯罪边缘的违法行为如何得到有效的控制这一问题并不因为劳动教养制度的停用而消失。既然存在问题，那么就需要解决，由此衍生出路径选择问题——是使用现有的制度资源，还是设计一个全新的制度来满足社会的这种需求？本文认为通过制定《违法行为教育矫治法》，实现教育制矫治制度的法治化是相对理性和现实的选择。
一、劳动教养制度变革的基础
纵观劳动教养制度产生、发展变化的历史，可以发现法律制度的变革是基于历史和现实条件设计的结果。对劳动教养制度而言，这其中还蕴涵着更深一层的意义，它在某种程度上折射出中国社会的现代化进程和社会观念的变革。从社会结构角度进行分析，我国正由传统的一元政治社会向公民社会与政治国家分立的二元社会结构转变。一元社会结构的特点是政治国家和市民社会完全重合，社会高度政治化，法律以国家本位为其取向，强调社会控制，至于这种控制是否合理、是否有利于社会和个体的进步则不在其优先考虑的范畴。二元社会结构的特点是市民社会与政治国家分立，社会群体、个人的权利要求得到法律的优先承认和保护。法律制度是以社会为基础的，它维护和反映某一时期的社会结构。劳动教养制度可以视为一个标本，它的出现、发展、变革深刻地反映了这种社会结构变化。或者说特定的社会背景孕育了这样一个制度，而社会结构的变化也决定了这一制度的最终命运。
从法律文化角度分析，我国传统的法律文化为伦理主义型法律文化，根植于自然经济土壤的宗法社会组织，宗教伦理观念“礼”渗透于国家法律之中，从最初神祗本位到家族本位再到国家本位，从国家本位到国家——家族本位，再到国家——社会本位。但是由于社会转型使得原有的社会结构发生了整体的嬗变，而这一嬗变的核心正是社会价值观念的变化。我国“集体本位”的法律观随着生产社会化水平的提高和现代化的进程，逐渐向双向本位靠拢，个人的权利也逐渐受到法律的重视和保护，并且不得以牺牲个体权利为代价实现犯罪控制。可以说，在犯罪控制和人权保障的关系上，劳动教养体现出的是中国传统法律文化中的“国家——社会本位”，更注重的社会利益的保护，强调有效地惩罚和预防违法犯罪，忽视个体权利的保障。在法律价值观发生变化的背景下，劳动教养制度的正当性和合理性等问题逐渐浮出水面，尤其是近几年通过媒体曝光的一些个案更是将劳动教养制度置于一个尴尬的境地。“社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想。相反地，法律应该以社会为基础。”停止使用劳动教养制度可以被视为对这一观点最佳的注脚。
二、违法行为教育矫治制度设计的原则
为了避免“换汤不换药”或“新瓶装旧酒”，违法行为教育矫治制度绝对不能将原有的劳动教养制度通过立法的方式予以合法化，制度设计必须体现以下几个原则：
（一）法治化原则
劳动教养制度作为一个标本折射出中国法治建设的进程，在建设社会主义法治国家背景下，法治化是制度设计中首先要坚守的基本原则，也是必须达到的最低目标。所谓法治化并非通过立法实现制度形式意义的合法化，而是以法治的要求审视制度的正当性问题。制度设计必须要遵循法定原则、必要性原则和成比例性原则，这也是公法领域的“黄金条款”。
（二）人道性原则
人道性是指教育矫治制度的确立与适用应当立足于人性，与人的本性相符合，可归结为以下几点：要关心和改善教养人员的物质生活以满足其生物性需要；要尊重教养人员的人格以满足其社会性需求，教养人员作为人同样拥有人格的尊严，对于教养人员的任何非人对待都是不人道的；要在管理教育过程中注重改善教养人员的人格以实现实现其作为人的价值，这也是一种特殊的人道要求，是人道要求的最高层次。
（三）教育矫治原则
要确定教育矫治制度的功能定位并不是惩戒或排害，而是救助与保护。教育矫治的目的可以通过建立特殊的管理关系和设施内安排的各种处遇措施来实现。这就要求尊重教养人员的人格、保障其基本权益，尽量消除限制自由状态下对人格产生的消极性影响，使被教育矫治者尽早适应正常的社会生活。教育矫治的核心理念是教育、矫治和康复。教育矫治模式包括治疗康复和再社会化两种。
（四）文化性原则
劳动教养制度的重构应符合我国的法律文化类型，特别应该反映出社会转型时期我国法律文化的变迁和“法统”的兼容性。这就要求在制度设计过程中既要有创新又要有继承，它是一个文化整合的过程。继承要求符合我国国情，正确对待传统法律文化中优秀的成分并将其在法律制度中体现、传承下来；创新要求符合时代精神，在“法统”兼容性特点之下吸收借鉴它国法律文化中的精髓，并与我国的法律文化有机统一融合为一体。
三、违法行为教育矫治制度的设计
（一）法律地位问题
违法行为教育矫治制度的定位问题一直有不同的观点。例如：准司法化模式主张其定位为带有强制性教育性质的行政措施，这种模式虽然承继了劳动教养制度的行政高效性，但是未触及深层次的制度实质合理性问题。司法化模式则主张将此制度纳入刑事法治的轨道，将其保安处分化。从世界各国保安处分的立法规制来看，无论是采取一元制立法模式，还是采取二元制立法模式，保安处分都是作为刑罚的补充或替代被纳入刑事制裁的范畴。保安处分的适用对象主要指具有社会危险性的精神病人、有瘾癖者和某些传染病人，这与目前我国现行劳教制度适用的对象有很大不同。本文认为违法行为教育矫治制度可定性为司法措施或司法性强制教育矫治措施。这种措施游离于法律制裁体系之外，可将其作为一种预防措施纳入违法犯罪的预防体系之中。
（二）调整对象问题
“劳动教养是个筐，什么都可以往里装”是对劳动教养适用对象混乱状态的形象表述。建议对目前劳动教养、收容教养、收容教育、强制隔离戒毒等制度的适用对象进行梳理基础，再依据处分法定原则对违法行为教育矫治制度要对调整对象做出明确规定。该剔除的剔除，比如上访人员，该收纳的收纳，并且明确法定的标准。建议对以下几类对象适用：一是严重违法，危害社会治安，屡教不改又尚未构成犯罪的。这类人被形容为“大法不犯、小错不断、难死公安、气死法院”。对此类对象必须设置违法行为次数、类型等限制性条款；二是实施了刑法所禁止的行为但不负刑事责任的未成年，也就是现在《刑法》规定的政府收容教养对象。也行为已构成严重犯罪，但是没有达到相应法定责任年龄的少年，主要指目前的未成年收容教养人员。我国《刑法》规定14岁以下不负刑事责任，14-16岁只对特别严重的犯罪负刑事责任。因不满16周岁不予刑罚处罚的，责令家长或监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。这体现出了对未成年人的保护，但是一定要对何为“必要时”做出明确的规定且决定要由法院作出；三是因瘾癖而实施了违法行为且存在实施更严重违法犯罪危险的。瘾癖包括服用含酒精饮料或其他麻醉剂。建议强制隔离戒毒的决定权同样交给法院，执行则统一交给司法行政机关；四是者。建议取消公安的收容教育，但对行为也要区别对待，不能全部一罚了事。如我国台湾地区刑法规定了强制治疗处分，规定明知自己有花柳病或麻风病而隐瞒、与他人进行猥亵行为或奸淫，以致传染给他人的，可以判令其进入特定处所强制治疗。
（三）适用程序问题
2011年11月8日，根据最高人民法院等十部委关于印发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》，试点期限为一年。对此做法有观点认为：全国性立法难以破冰，通过地方试点积累实证经验以修补法案，兼打消反对者的顾虑，也算是务实的稳妥改革之道。但是问题的焦点在于作为劳教制度的替代品如何既能纳入法治的轨道，又破除劳教“自侦自审自判自执”的弊端。若仅仅将“劳教”换成“违法行为教育矫治”这一新鲜的名词，而在程序设计上仍沿袭以往，则将仍是“穿新鞋，走老路”的新瓶旧酒，注定难以得到公众的支持。因此，对于违法行为教育矫治制度而言，司法化是一条不可突破的底线，将教育矫治的决定权交给人民法院，不仅是必须的也是可行的。较之行政程序而言，司法程序在制度设计方面更为合理、严密和公平，更有利于保障公民权利和自由，但是在控制和处理违法犯罪方面，司法程序则远不及行政程序那样高速快捷有效。那么，在我国治安形势依旧十分严峻、犯罪率日益攀升、司法资源十分有限的背景下，强化权利保障是否不利于打击违法犯罪，或者影响打击的效果，导致社会秩序出现失控，影响社会治安和稳定？事实上，在“单向本位”向“双向本位”模式演变的法律观影响下，追求在法定程序下统一实现犯罪控制和人权保障的双重目的，已经成为世界各国法律制度发展和完善的共同目标。如果还单方面强调犯罪控制而忽视人权保障，势必会对国家的政治形象造成不良影响。
劳动改革制度篇5
中图分类号：D926.8文献标识码：a文章编号：1009-0592（2014）09-070-02
一、劳动教养制度的产生、存在的问题和废除
（一）劳动教制度的产生
劳动教养制度的产生最早源于新中国诞生之初严峻的国内外政治形势，中共中央在1955年的《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》以及1956年的《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，成为劳动教养机构建立的基础。1957年第一届全国人大常委员会批准的《关于劳动教养问题的决定》，从法律上确定了其基本的地位和作用；1979年国务院的《关于劳动教养问题的补充规定》，对具体管理和审批问题进行了明确，1982年公安部又颁发的《劳动教养试行办法》，上述三个规范性文件构成了我国劳动教养的制度框架。
（二）劳动教养制度发展中的问题
由上可以看出，我国劳动教养制度是在阶级斗争的背景下产生和发展起来得，作为一种强制性教育矫正措施，在保护政权稳定、维护社会秩序方面发挥了积极作用。如前所述，《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》、《劳动教养试行办法》三个规范性文件构成了我国劳动教养的制度框架。前两个文件虽经由全国人大常委会批准，性质上属于国务院的行政性法规，从立法程序和内容上并不属于法律。根据《立法法》的规定，对于设置剥夺和限制公民人身自由的处罚的规范性文件，只能是法律并且应由全国人大作出。所以，劳动教养制度本身与《立法法》相背，缺乏法律依据。同时劳动教养制度在现实中存在着适用对象过于庞杂，处罚过于严厉，缺乏公正程序等诸多问题。有许多学者有“劳动教养是个筐，什么都能往里装”的说法，也有一些国外学者认为我国的劳动教养制度是用法律形式出现的政治手段，显然，劳动教养制度在我们追求法治进程和创新社会管理方式的要求下，已经显得格格不入。在该项制度废除之前，其已经异化为一个法律属性不明、失去有效监管、收容一切违法行为、备受国际诟病的制度怪胎。
（三）劳动教养制度的废除
2013年，湖南省永州市上访妈妈唐慧在被劳教8天后重获自由，让人们将目光再次的投向了劳教制度。“上访妈妈”唐慧，被永州市劳动教养委员会以严重扰乱社会秩序判罚劳动教养一年六个月。该事件迅速发酵并引发社会各界广泛关注，而劳动教养制度也在经历多次的存废之争后，再次成为众矢之的。2012年，彭水县大学生村官任建宇因从2011年4月至8月多次转发“负面言论和信息”被处劳动教养两年，罪名也从涉嫌散布谣言升级为“煽动颠覆国家政权”。此外，还有因转发重庆打黑漫画并点评“这把伞好怪哟”而被劳教两年的彭洪等。一个不需要经过司法审判程序就可以直接剥夺公民人身自由的劳动教养制度在社会法治进程的不断发展和公民人权意识的觉醒的今天，弊端越发显现。2013年在中央政法工作会议中关于劳动教养制度的停用问题得到孟建柱的肯定。随后在党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了“废止劳动教养制度”的要求，随后的全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这使得延续了半个多世纪的劳动教养制度终于画上了休止符。《决定》又提出了劳动教养制度废止之后的制度构想，即“完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”，这为在劳教废止之后，如何顺利将社会治理方式从治安管理处罚—劳教—刑法三级制裁体系中脱离开提供了知道方向和思路。
二、劳动教养制度废止之后的改革方向
（一）保安处分化
在劳教制度改革过程中，西方国家的“保安处分化”得到了我国诸多学者的青睐。持保安处分化的学者认为，借鉴域外国家和地区的经验，对于具有一定人身危险性的行为人通过心理矫治、人格矫治、戒毒治疗、戒酒治疗、性病治疗、精神病治疗等方式对其人身自由加以限制，通过这种方式来弥补刑法事后惩治上的适用不足，通过实现预防和矫正的功能对于那些不能适用刑法的人、少年犯以及常习犯，能起到很好的作用。由于我国现在已经有很多与国外保安处分相似的制度正在施行，例如收容教养、强制医疗、收容教育等，这制度的具体实践已经为建立中国的保安处分奠定了相当的基础。
此观点的不足之处在于保安处分制度与劳动教养制度在目的上存在根本分歧，保安处分制度的根本目的在于实现危险预防，劳动教养制度的根本目的在于教育改造。所以保安处分制度下的对象可以是精神病人、聋哑人、外国人甚至是无责任能力人、无劳动能力人，而劳动教养制度下的对象必须是尚不构成犯罪的具有劳动能力的人。如果将原来劳动教养的适用对象机械套搬适用保安处分，不仅违背了保安制度的基本价值，也会造成实践中的混乱和人权的侵犯。
（二）轻罪化
轻罪化的观点来源于西方国家的犯罪分层理论以及轻罪制度。持轻罪化观点的学者认为，我国现行的《刑法》和国外很多国家的刑法相比不够完整，是一个重罪重刑的“小刑法”，刑法中的主要罪名基本上应在很多国家刑法典的重罪部分，而对于我国《刑法》不认为属于犯罪的部分，这些国家的刑法典是纳入轻罪部分的，而我国在劳教废除之前是将其中的很多行为作为劳动教养的适用对象。所以，这些学者认为，应当把通过一定的标准设定，使得原来尚未构成犯罪的盗窃、诈骗、寻衅滋事、聚众斗殴、煽动闹事以及卖淫、流氓等行为纳入轻罪范畴，由《刑法》进行调整。
此观点的不足之处在于我国刑法中关于犯罪的构成要件与国外有所不同，我国更加强调犯罪质的规定与量的把握，如果按照西方等国家的轻罪制度和理论观点，则就要对我国现行的刑法进行系统性、全面性以及颠覆性的修改，这将会是一项浩大的工程并且难以操作。
（三）教育矫治化
制定违法行为教育矫治法，对劳动教养制度废止之后，轻微违法行为进行综合治理是目前支持观点较多的方法。持教育矫治化的学者认为，应当建立一种针对一定范围违法行为的教育矫治制度。通过立法规定，对适用教育矫治的对象和条件加以界定，独立于刑事制裁和行政制裁，有法院或专门机构依照法定程序作出。值得说明的是，司法部曾经提出制定违法行为矫治法的做法，具体思路就是对当时的劳动教养制度进行改革，但因这种改革的基础是对劳动教养制度剥夺人身自由的认可，所以在改革的理论探索中为许多专家所质疑。
笔者认为，真正的教育矫治化，应当是在保障大多数社会群体利益的前提下，通过立法制定有效的教育矫正制度，并通过司法程序进行审判，同时有检察机关进行有效监督，对于那些屡教不改，恶习不断，或者实施了违法行为但尚未达到刑法规制的人进行一定程度的限制人身自由，以有效弥补行政处罚与刑罚之间空档，达到有效维护社会秩序，保持社会稳定的功效。
三、本文观点
（一）“大劳教”产生的历史原因
1.一组案例
首先笔者选取近几年影响较大的相关案例罗列如下：案例一：2011年3月份，知名歌手谢某因第三次吸食毒品被抓，在被行政拘留后送至湖南省白泥湖强制隔离戒毒所强制隔离戒毒1年。案例二：2014年3月份，河南南阳张凤梅因为多次上京越级上访被当地有关部门带回后，关进了南阳“非正常上访人员教育训诫中心”。后在媒体的关注和披露下，河南省政法委、司法厅连夜下发通知，认为训诫中心不合法，不久，该省内的训诫中心迅速撤消。案例三：2014年5月，知名演员黄海波因嫖娼被公安机关拘留15天后，由公安机关决定收容教育6个月。
2.案例分析
上述案例中，谢某吸毒之案的探讨价值在于劳动教养制度废止后对于有、吸毒、卖淫、嫖娼恶习等人，如何进行有效教育和矫治，以降低和预防其社会危险性。而张凤梅之案的探讨价值在于劳动教养制度废除后警惕有关机关成立变相的劳教部门，制造任意剥夺公民人身自由的“变种”劳教现象。黄海波之案的探讨价值在于收容教育是否变相的劳教。黄海波被收容教育的依据是1993年国务院的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，虽然我们可以从法理上得出此前与劳动教养制度废止的其他规范性文件都应当即刻废止的结论，但由于立法机关没有明确做出《卖淫嫖娼收容教育办法》废止的说明，这就使得公安机关能够继续适用饱受争议的该项规定，所以，接下来必须对限制和剥夺人身自由的相关法律法规进行清理。
我国的劳动教养制度产生于特殊的历史时期，担负着特殊的历史使命。在完成了其对于“右派”、“反革命”分子镇压的作用后，随着形势的需要，劳动教养的对象也在发生这变化，原来政治功能逐步弱化，取而代之的是社会秩序和安全维护功能。在此背景下，一批又一批具有违法性但不足以受到刑事制裁的人被吸纳到劳动教养制度之中，加之其他司法行政制度不够完善，劳动教养适用的范围呈现扩大化趋势。例如，对于那些被称为“不定时炸弹”的精神病人，长期陷于酗酒和吸毒中无法自拔的人，实施了违法行为但尚未达到刑罚当罚程度的人，即不能采用刑事制裁，采取短期的治安管理处罚也不能达到相应效果，必须通过长期的教育和改造克服其心理和生理原因带来的危害自己、危害他人、危害社会的不良后果。这也就是“大“劳教的产生的深刻历史原因。
（二）对劳动教养制度废止之后，改革“大劳教”的一些思考
由于劳动教养有效的弥补了行政处罚和刑罚之间的空档，并且劳动教养制度也在稳定社会方面起到了一定的作用。因而如何在该项制度废止之后，如何进行替代性制度的设计则必须秉持“因材施教”的思路，针对不同的对象，根据不同的行为和社会危害性，采用不同的方法。
第一种，对于损他型违法行为人的处理。此处的损他型违法行为人包括损害损害社会公共利益和损害他人利益两种类型。前者如无理取闹、欺行霸市、扰乱社会秩序等行为。后者如盗窃等各类违法行为，尚不构成犯罪的。对于习惯性违法者可以采用前面所诉的保安处分制度，既能发挥保安处分制度的预防作用，又能避免其滥用导致的人权问题发生，法院的“禁止令”即是保安处分刑法化的试金石。对于非习惯性违法者应当适用《治安管理处罚法》，并加大处罚力度，必要时可以通过专门的治安法庭进行司法化的行政拘留。
第二种，对于损己型违法行为人的处理。损己型违法行为人主要指那些不存在被害人，行为人侵害的是自身的利益，以吸毒为代表。对于吸毒行为已经有《禁毒法》和《戒毒条例》加以规制，所以对其针对性的制度在现有基础上加以完善即可，并无再加以其他形式强制处理的必要。
注释：
夏宗素.劳动教养制度改革问题研究.法律出版社.2001.11.
朱腾.历史、现状与改革：劳动教养制度评述.江苏警官学院学报.2013（5）.81.
张桂荣.行政性保安处分制度的构建.群众出版社.2010.33.
劳动改革制度篇6
「关键词劳动教养制度/缺陷/改革/人权
劳动教养制度作为一种在特定历史条件下创设的法律制度，经过四十多年的发展、演变与改造，几与创设的初衷相背离。尽管该制度自创设以来，已成功地教育、改造了一大批轻微违法犯罪人员，在维护社会治安、预防犯罪中发挥了积极作用，但随着社会历史条件发生的巨大变化，原来赖以建立劳动教养制度的社会基础已不复存在，劳动教养制度的诸多缺陷已成为人权保障的羁绊，改革劳动教养制度已成为当务之急。()
一、劳动教养的过分严厉性
尽管劳动教养在不同的历史时期性质并不相同，但根据目前劳动教养制度的有关法规和文件，以及我国劳动教养制度的现实状况来看，劳动教养应属于一种严厉的行政处罚。1996年全国人大通过的《行政处罚法》第八条明确规定了7种行政处罚，其中并未包括存在已久的劳动教养。根据法律解释规则，《行政处罚法》第八条第七项中的“其它行政处罚”也不可能包括劳动教养。因为无论从性质还是从类型上看，劳动教养同其余6种情况都不相似，而是属于一种长期剥夺人身自由的处罚制度[1].而作为一种剥夺自由性质的行政处罚措施，从目前劳动教养适用的实际情况看，其严厉性程度却远远重于作为刑罚措施的拘役刑和管制刑，具有明显的不合理性。()
从期限上看，劳动教养的期限过长。根据国务院转发的公安部《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》）规定，劳动教养的期限一般为1至3年，必要时可以延长，累计延长不超过1年，即劳动教养的期限最短为1年，最长可达4年。而管制刑的期限为3个月以上2年以下，拘役刑的期限为1个月以上6个月以下，都远低于劳动教养的期限。()
从执行场所上看，劳动教养也过于严厉。劳动教养必须在专门的劳动教养管理所执行，被劳动教养的人在劳动教养期间，其人身自由实际上是处于一种被剥夺的状态。而管制刑是不剥夺犯罪分子的。人身自由，即不将其关押于一定的设施或者场所内，而是限制其一定自由，放在社会上由公安机关管束和在群众监督下进行劳动改造。这样，只实施了轻微违法犯罪、不够刑事处罚而被劳动教养的人，其所受到的实际处罚远比构成犯罪被判处刑罚的犯罪分子还要重，直接导致劳动教养与刑罚之间的冲突。()
从待遇上看，劳动教养也具有极大的不合理性。首先是选举权和被选举权问题。选举权和被选举权是我国宪法赋予公民的重要政治权利，根据《选举法》和有关法律的规定，除依法被剥夺政治权利者、精神病患者以及正在受侦查、、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权的以外，其他公民都依法享有选举权和被选举权。因此，不享有选举权和被选举权的人员中并不包括被劳动教养的人，故应当认为被劳动教养的人员享有选举权和被选举权。然而，根据《试行办法》的规定，劳动教养人员在劳动教养期间停止选举权和被选举权。这实际上是变相剥夺被劳动教养人的选举权和被选举权。而被判处刑罚的犯罪分子，除非被剥夺政治权利，依然享有选举权和被选举权。其次是报酬以及回家探望问题。根据《试行办法》，劳动教养人员在劳动教养期间，劳动教养管理所根据其从事的生产类型、技术高低和生产数量、质量发给适当的工资，并没有实行同工同酬；在节假日劳动教养人员原则上就地休息，只有劳动教养半年以上，表现良好的或者有特殊情况的，经劳动教养管理所批准，才可以准假或者放假回家探望。不羁押只是限制自由的管制刑，根据刑法规定，被判处管制的人，在劳动中应当同工同酬。作为剥夺自由的拘役刑，根据刑法规定，在执行期间，每月也可以回家1至2天。()
可见，劳动教养制度的法律性质与其严厉程度不相适应，作为一种剥夺自由的行政处罚措施，不仅期限过长，而且随意剥夺劳动教养人员的选举权和被选举权，其严厉性程度甚至重于针对犯罪人适用的管制以及拘役等刑罚措施，导致对人权的直接侵犯。()
二、劳动教养对象的不确定性
有关劳动教养的规范性文件，前后矛盾，结果造成劳动教养的适用对象极不确定。国务院《关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）确定的劳动教养对象为4类人员，《试行办法》确定的劳动教养对象为6类人员。以后，在一些单行法律、行政法规和司法解释中，劳动教养的对象不断扩张。根据有关的单行法律、行政法规和司法解释，劳动教养的适用对象大致归纳如下：（1）罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和社会秩序，妨碍公务，不听劝阻和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的；（7）、嫖宿暗娼以及介绍或者容留、，不够刑事处分的；（8）或者为提供条件，不够刑事处分的；（9）制作、复制、出售、出租或者传播、淫画、录像或者其他物品，不够刑事处分的；（10）参与反动会道门活动，情节轻微，并确有悔改表现的一般中小道首，被人民法院免于刑事处分的；（11）吸食、注射成瘾，强制戒除后又吸食、注射的；（12）非法拦截列车、在铁路线路上置放障碍物或击打列车、在线路上行走或者在钢轨上坐卧等危害铁路行车安全行为的；（13）有配偶的人与他人非法同居，情节恶劣的；（14）以营利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的；（15）多次倒卖车票、船票、飞机票和有效定座票证，屡教不改，不够刑事处分的；（16）非法收购、倒买倒卖、走私黄金不足50克的；（17）违反枪支、民用爆炸品等危险物品管理规定的；（18）因犯罪情节轻微而被人民检察院不、人民法院免于刑事处分的[2].此外，不少省、直辖市和自治区甚至是一些大城市的政府的地方法规或者地方规章中，也扩大了劳动教养的适用对象。如郑州市劳动教养委员会所制定的《关于办理劳动教养案件的规定》中，更是将劳动教养的对象任意扩大，几乎到了没有任何限制的程度。如“外来流动人口在本市无固定居所、无固定经济来源、无合法证件被强制遣送两次以上又重来本市的”以及“以营利为目的，挂牌收购烟、酒等礼品，情节严重的”都列为劳动教养的对象，其适用对象未免过于宽泛。此外，更有一些兜底性的规定，例如“其它扰乱公共秩序行为造成严重后果或者屡教不改的”，“其它违法犯罪行为造成严重影响或者严重后果的，也可以予以劳动教养”等类似的规定，容易得出结论，任何人都可以根据该文件被劳动教养。()
由此可见，劳动教养适用对象实际上处于一种不受约束的持续扩张状况。劳动教养给人们的印象好像是，凡够得上治安处罚的就可以适用劳动教养，甚至是够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。这种劳动教养适用对象的不确定性，直接导致在实际操作上的随意性。正是劳动教养对象的不确定性，使得劳动教养在某些情况下成为某些权势人物用来打击迫害他人的工具。实践证明，劳动教养适用对象的不确定性，使得公民实际上无法预测自己行为的后果，随时可能成为被劳动教养的对象，这种状况无疑是对人权的严重侵犯。()
三、劳动教养程序的不合理性
劳动教养作为一种事实上剥夺公民人身自由的严厉的行政处罚措施，其审批适用程序存在重大的缺陷，又直接造成了对人权的侵犯。考察劳动教养的审批程序，有关行政法规、部门规章的规定前后并不一致，变化较大。《决定》第三条规定：“需要劳动教养的人，由民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位，或者家长、监护人提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。”这显然是一个过于原则性的规定，根本没有涉及劳动教养程序的实质内容。全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的补充规定》（以下简称《补充规定》）第二条规定：“对于需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市劳动教养委员会审查批准。”只是进一步明确了劳动教养的审批机关。《试行办法》的十二条规定：“对需要实行劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实确凿，本人不服的，则应坚持收容劳动教养。”第五十九条第二款规定：“提前解除劳动教养、延长和减少劳动教养期限，由劳动教养管理委员会批准。”《试行办法》虽有一些劳动教养的程序性规定，但也极为原则，根本无法实现程序规范的人权保障目的。()
《试行办法》并没有规定立案、证据收集、合议、复议、交付执行等劳动教养必须的程序性规定，而且劳动教养决定一经做出立即交付执行，并没有提供担保或者交纳保证金后可以暂缓执行的程序规定，也没有向被劳动教养人员送达劳动教养决定书的程序规定，更没有向被劳动教养人员告知复议权和权的程序规定。《试行办法》中“对主要事实不服的，由审批机关组织复查”，这里的“复查”是否等同于法院受理行政案件前置程序的“行政复议”呢？回答是否定的。《行政诉讼法》第三十二条规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院的，依照法律、法规的规定。”显然，只有依据法律、法规的规定，才能决定哪些行政案件的复议是法院受理该类行政案件的前置程序，而有关的劳动教养法规都没有复议的规定，而且无论是原《行政复议条例》还是现行的《行政复议法》，其中规定的复议是指由上级主管部门或者同级人民政府组织复议，而并非由做出处罚或者处理决定的机关组织复议。因此，不能将《试行办法》中的复查等同于法院受理行政案件前置程序的复议。然而在实践中，不少劳动教养案件的办理机关及人员，为了避免可能提起的行政诉讼，往往不告诉其享有提起行政诉讼的权利，而且事实上还设法拖延对不服劳动教养的复查时间，以至于最终延误了当事人提起行政诉讼的期限，使其人权受到极大侵害。虽然2002年公安部的《公安机关办理劳动教养案件规定》中增设了聆询程序，但有权要求聆询的只能是可能被决定劳动教养2年以上的人或者未成年人，聆询程序并不具有普遍性。()
根据《补充规定》和《试行办法》，劳动教养的领导权和管理权是劳动教养委员会，负责审查批准劳动教养人员。《补充规定》第一条规定：“省、自治区、直辖市和大城市人民政府成立劳动教养委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作。”《试行办法》第四条规定：“劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。”然而，根据公安部、司法部《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口的通知》（以下简称《通知》）的规定，劳动教养的审批权实际上由劳动教养管理委员会转移给了公安机关，“劳动教养管理委员会的办公室设在司法行政部门，负责处理日常工作。劳动教养的审批机关设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人员”。显然，劳动教养的审批权给予公安机关的授权并非妥当，而且这种授权是否有效大可质疑。因为上述《通知》仅是一个部门规范性文件，属于部门规章，而《补充规定》则是全国人大常委会审查批准的行政法规，下位阶规范性文件擅自修改上位阶规范性文件的基本内容，违反了法的一般理论，应属于无效的规定。不过在实践中，正是由于该《通知》的非法授权，公安机关因此获得了劳动教养的审批权。()
就目前的实际情况看，劳动教养的审批过程一般是：（1）公安机关办案部门将认为符合劳动教养条件的人员的材料报所属公安局（分局）法制科；（2）法制科经专人审查后，如果同意报送劳动教养，经分管局长批准后，将案件材料报上级公安局法制处审查；（3）上级公安局法制处专人审查后，向分管劳动教养的局长汇报研究决定是否批准劳动教养及劳动教养的期限，然后以劳动教养委员会的名义做出决定。从上述审批过程可以看出，公安机关独家行使劳动教养的审批权，缺乏外来制约因素。并且，如前所述，如果被劳动教养的人对主要事实不服，由审批机关组织复查，这样审批机关自己又成了复查机关，这种复查难免会流于形式。由于不存在应有的制约和监督机制，在具体劳动教养案件的办理过程中，必然违背不同机关分工负责、相互制约的正当程序原则，结果造成警察权的无限膨胀，导致人权保障的缺失。同时，作为劳动教养审批机关的公安机关又作为复查机关，使惟一来自外部的检察监督无法发挥应有的作用。根据1987年《人民检察院劳教检察工作办法》（以下简称《工作办法》）第二十五条的规定，人民检察院的监所检察监督部门，对于劳动教养人员不服劳教决定向原审批机关申诉被驳回又向人民检察院申诉的，可以受理并经复查发现劳动教养确属错误的，可提请原审批机关即公安机关予以纠正。如果原审批机关不予纠正，应当报告上一级人民检察院，上一级人民检察院认为提出的纠正意见正确，应当向同级公安部门提出纠正。然而，如果该上级公安机关拒绝纠正错误的劳动教养决定，由于缺乏后继的监督措施，检察机关自然无法采取其他任何切实有效的纠正措施。显然，人民检察院对劳动教养工作的法律监督就局限于对错误的劳动教养“提请纠正”和“提出纠正”，即错误纠正的建议权。而在劳动教养的审批环节，并无监督程序的明确规定，检察机关的监督难以展开，事实上检察机关对劳动教养活动实施监督是从被劳教人员收容时开始的，因而检察机关在劳动教养的审批环节的监督缺位。可以认为，作为专门法律监督机关的检察机关对劳动教养审批机关的监督作用也是微乎其微。由于缺乏必要的监督，程序上的不正当，劳动教养实际上的决定机关即公安机关权力的滥用就成为必然，存在着侵犯公民权利的极大可能，不利于人权保护。()
此外，劳动教养的执行程序中也不存在真正的监督和制约。根据1991年司法部《关于对劳教人员减延期审批权的批复》的规定，由司法行政部门的劳教机关以劳动教养管理委员会的名义，对劳教人员提前解除劳动教养、减少或者延长劳动教养，行使审批权。除了该委托授权的效力存在疑问外，对这类劳动教养执行过程中的提前解除劳动教养、对劳教人员减少或者延长三个月以内的审批权也缺乏有效的监督。因为作为专门法律监督机关的检察机关，根据上述《工作办法》，其监督也只是提出纠正的意见而已，并无其他监督手段作为保障。()
四、国际人权公约与劳动教养制度改革
我国政府已陆续签署或者加入了不少国际人权公约，如《禁止酷刑及其它残忍、不人道或者有辱人格的待遇或者处罚公约》、《经济、社会、文化权利公约》以及《公民权利和政治权利国际公约》等等。《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》和我国尚未签署的《世界人权宣言》被通称为世界人权，在促进世界人权保护方面具有无可替代的作用。其中，《经济、社会、文化权利公约》已获全国人大常委会批准加入，《公民权利和政治权利国际公约》相信在不久的将来也会获得国家权力机关的批准，而且可以预计在不久的将来，我国政府也会签署加入《世界人权宣言》。在我国签署并加入这些国际人权公约后，当然就要遵守公约规定，消除与公约相抵触的国内法内容，履行国际义务。根据这些国际人权公约，可以发现，我国的劳动教养制度不仅存在极大的不合理性，而且直接与之发生冲突。《公民权利和政治权利国际公约》第9条（1）规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕和拘留。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”《世界人权宣言》也有类似的规定：“任何人不得任意加以逮捕、拘留或者放逐”（第9条）：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控”（第10条）。可见，国际人权公约是将人权保障作为基本的出发点和归宿。保护人权已成为人类的共同信念，国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本人权为代价来控制犯罪或者建立秩序[3].()
考察我国的劳动教养制度，可以毫不夸张地说，其创设之目的就是为了控制犯罪、建立秩序以及保护社会，是以牺牲个人的自由与权利为代价的。有学者认为劳动教养不符合宪法的规定[4]，还有学者认为劳动教养制度缺乏基础[5].而且，如果用现在的《立法法》和《行政处罚法》的有关规定来衡量，不论《决定》、《补充规定》还是《劳动教养试行办法》，都不具有正当性、合法性，都不能成其为劳动教养依据和具有合法性的根据[6].这样一来，劳动教养既没有宪法依据也存在合法性问题；劳动教养虽然是一种行政处罚，但其剥夺自由的严厉程度远远超过某些刑罚措施；劳动教养的对象存在不确定性；劳动教养程序也存在明显的不公正性，缺乏有效的监督制约，等等。劳动教养所有这些弊端，从另一方面反映了其侧重于维护社会秩序，而疏于人权保护的特点，违反了国际人权公约的将人权保护作为优先考虑的基本要求。()
此外，《公民权利和政治权利国际公约》第8条第3款规定：“任何人都不得被强迫劳动或者服劳役”，赋予公民以免于强迫劳动权，免于强迫劳动权是人身自由权的一种延伸。免于强迫劳动权单独成为一项完整的公民权利，既体现了人权内涵的不断丰富和拓展，同时也说明该项权利的重要程度不容忽视[7].在我国的劳动教养制度中，劳动不仅是其重要内容，而且无可质疑的是这种劳动具有强迫的性质，有关的规范性文件中已有明确说明。例如，1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》规定：“强制劳动的对象和收容审查的对象同劳动教养的对象基本相同，没有实质性的区别。现决定将强制劳动和收容审查统一于劳动教养。”根据《试行办法》的规定，劳动教养人员要积极参加生产劳动，不准消极怠工，抗拒劳动。如果不断消极怠工，不服从指挥，抗拒劳动的，应根据不同情节给予警告、记过、延长劳动教养期限等惩罚。对于逃跑的劳动教养人员，应立即追回，并通知原住地的公安机关。由此，劳动教养制度具有强迫性劳动的属性昭然若揭。劳动教养制度中的强迫劳动与人权公约中公民免于强迫劳动权的直接冲突，更加彰显劳动教养制度的改革紧迫性。()
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劳动改革制度篇7
关键词：事业单位的劳动工资；统计制度；改革方向
中图分类号：F249.24文献标识码：a文章编号：1001-828X（2013）09-00-01
事业单位对劳动工资的统计是反映一个单位对人力的投入、劳动力的方向、从事劳动的人员和单位的整个规模、工资平均水平的总体情况。根据对劳动工资统计的资料可以为国家的政府部门制定不同的劳动政策，在国民经济的调控中也是起着至关重要的作用。如今，随着市场经济的不断进步，现在劳动工资的统计已远远跟不上形势的发展需要，所以不能准确精细地反映我国劳动力和工资的实情。
一、现如今劳动工资统计也存在问题
（1）统计范围存在局限性。现在的劳动工资统计仅仅是局限于一些企业、事业单位、但是却不包括在一些乡镇建立的企业、个体户和私营单位，随着投资的主体越来越有竞争性，经济成分的不断发展，导致乡镇企业、个体户、私营单位迅速发展，所占的比例也突飞猛进，而此时劳动工资统计反映的只是对国有企业、集体经营、有限责任公司、股份有限公司等单位劳动工资的情况，却忽视了正在发展的乡镇企业、私营和个体户的劳动工资情况。由于不同经营的着重点不一样，所以工资收入也是不同，因此存在局限性。
（2）对劳动工资调查的方法比较单一。多年来，对劳动工资的统计采取的措施都是层层汇总，全面统计的调查方法，导致工作任务繁重、收集资料的时候既费时又费力，而且调查反映的都是单位的劳动情况，缺乏一定得代表性。如果不能很好地对劳动工资的进行统计、更换和补充，那么在数据的可比性上就会受到影响。
（3）劳动工资在调查指标上的针对性不强。早些年前，劳动情况的指标都是由从事工作的人员、平均人数、劳动报酬、工资总额和从业人员的不断变动几部分组成。而这些指标满足的仅仅只是一个国家在宏观调控上的需要，慢慢地随着企业改革的不断深入，劳动用工日益增多，指标群早已不能适应发展需要，也不能满足决策的需要，所以当一些基层的劳动工资统计谈到这些指标的时候，就会觉得指标陈旧、没有实用性也不新颖。
（4）劳动工资的总金额所包含的范围很片面。现如今各个单位的经营管理理念都互不相同，所以在分配方式上也各不相同。例如有企业实施工资制和年薪总结制、技能岗位上员工的工资等分配。虽然要求要把工资分发的数目、标准和发放渠道都算入劳动工资内，但实际上许多企业并没有将其全部算入劳动工资的总额。
二、劳动工资统计制度要有必要性
（1）由于统计调查单位变动的比较频繁，导致行政手段消弱。随着经济改革制度的不断扩大，社会经济的单位类型不再是单纯的公有制，而是转变成为了多种所有制，此外单位变动频繁、复杂，导致劳动工资统计失去了原来的性质。
（2）利益主体的多样化，导致数据质量不能很好的得到控制。劳动工资统计的指标用途很是广泛的，它是具有依据性的指标，在很多方面都与工资水平有关联，正因为这样，使得一些单位只想着自身利益，不按规定办事。因此，要想从最根本解决此类问题，就必须要采取科学的统计方法。
（3）已有的对劳动统计的调查范围早已反映不出社会经济的面貌。自改革开放以来，多种经济成分和经济形势都已经得到飞快的发展，其中“三资”、乡镇企业、个体户、私营发展更为迅速，早已成为社会经济活动中必不可少的一部分，从而促进了劳动力的不断增强。而现在的劳动统计范围只局限于以国有经济为主的县及县级单位为主要观察对象，却排除了乡镇企业、个体户和私营。所以，导致对生产力中比较重要的生产要素得不到全面的认识。自2000年后，为了让企业与企业之间相互有联系，将一部分国有企业都改为私营、其他经济（股份合作、有限责任公司、股份有限公司）也都列入调查中，这样使得劳动工资统计制度范围减小、数据发生偏差、滥竽充数的现象也越来越恶劣。
三、对劳动工资统计制度改革方向的要求
对劳动工资统计制度的改革，说的是既要满足国家劳动统计的需要，又要根据当地的实际情况建立合理、有特色、符合国民经济的劳动工资统计制度。所以，扩大范围、改善调查方法，使得能够更加全面、确切地把劳动力和在就业方面存在的问题反映出来，这也是目前劳动工资统计所面临的需要改革的重点。
（1）对劳动工资统计的范围进行扩充。是指扩大现在劳动工资统计的范围，并且能够准确无误的反映劳动状况。
（2）对职工的收入水平进行抽样调查。是为了填补在调查和制表的过程中存在的不足，来反映职工的收入水平和状况。与此同时对劳动统计的评估也能对劳动工资统计进行控制，以此来提高可靠性和准确性。
（3）利用便捷的网络技术来提高统计水平。充分利用网络技术（网络化、无纸化）、互联网进行对企业的调查、对网络的调查和对计算机的调查、来提高操作水平。
（4）完善对劳动工资统计制度的调查。现如今，我国企业在劳动力方面体现的都是多样化用工，所以需要完善企业劳动工资统计的调查制度。一般的失业调查都是对比较大的国情调查，目前为止，还没建立对企业失业的原因调查，所以也不能够为政府部门提供有效的解决失业问题的依据。
（5）改变现在对劳动工资统计的调查。现在的劳资统计的工作量特别大、代表性也是极其差，面对这些弊端，全面调查和抽样调查相结合成为了解决办法之一。如果对劳动工资统计进行全面的调查，此外和单位的清查相结合，既能减少人力和工作量，又能对资料进行全面的统计。
四、结语
总的来说，劳动工资统计制度的改革不仅顺应了时代的发展趋势，还是经济发展中必不可少的一方面。对劳动工资统计制度改革时，我国既要运用科学的方法还要结合自身实际，对劳动工资统计制度进行全面的改革从而能保证将改革顺利进行，最终保证劳动工资统计制度的准确性。政府、经济组织和企业对劳动工资统计都备受关注，所以，在统计制度上必须要克服掉面临的种种困难，加强自身的体制，做好统计工作。
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劳动改革制度篇8
[关键词]劳动工资统计制度；制度改革；调查指标
中图分类号：F244文献标识码：a文章编号：1009-914X（2017）16-0303-01
劳动工资统计是反映我国人力资源市场的变动、从业人员报酬的相关数据，在国民经济统计中占据着重要的位置，其主要特征就是系统性、准确性、全面性以及及时性。劳动工资统计涉及的范围较为广泛，市场经济下相关管理人员能够依据其统计结果进行宏观调控，但是目前传统劳动工资统计制度已然不再适用，新一轮改革势在必行。
1传统劳动工资统计制度存在的不足
1.1调查指标单一，缺乏针对性
传统劳动工资统计制度的调查指标相对单一，其统计指标主要包括期末人数、工资总额以及人员变动三个方面。不能否认，这些指标在一定程度上能够有效地反映社会经济发展规律，但是随着社会分层现象不断凸显，两极分化日趋严重，传统劳动工资统计制度中的统计指标已经不足以反映社会现实，其实用性已经不能够满足管理人员决策的需求。同时，市场经济和社会主义的深度融合又为统计增加了难度，其统计数据已经很难反映全社会劳动群体的真实情况[1]。
1.2缺少专业人才，从业人员素质偏低
劳动工资统计工作是一项涉及范围广、任务繁重、时效性较强的特殊工作，但是目前我国的相关从业人员却十分有限，尤其缺乏技术过硬的专业人才，目前已有的从业人员也存在素质偏低的问题。首先，很多基层统计人员没有受过专门的统计学教育，因此工作水平和效率一般；其次，部分从业人员在担任统计工作的时候要兼职其他工作，甚至将劳资统计工作作为兼职工作进行，这也导致很多从业人员的工作成果十分差人意；最后，部分单位在招聘新人的时候没有进行专门的培训，部分新人虽然接受过相关教育，但是由于缺乏实际经验，很难将知识转化为行动力。
1.3调查统计方式缺乏科学性
调查统计方式缺乏科学性主要包括两个方面[2]：（1）统计方法不科学。第一，传统劳动工资统计制度中大部分单位的报表填写都是手工进行，这种统计手段并没有问题，但是在已然进入信息化时代的当下就显得比较落后。第二，传统的统计方式都是一次性进行，缺少对统计对象的跟踪调查和有效监控，因此没有办法有效更新统计单位的即时进入和退出数据，因此必然会遗漏部分单位的统计信息。第三，传统劳动工资统计制度中一个单位的信息要向统计局的多个部门申报，部门间的交叉管理不仅浪费大量的人力物力资源，同时也给统计局增加了很多不必要的负担。（2）调查方式存在缺陷。劳动工资统计制度中，统计部门的惯用调查方法就是全面统计、按级汇总。在实际操作中，这一调查方式使得下级单位（包括州、县）的工作任务十分繁重，相关统计人员需要耗费大量精力和时间广泛收集从业人员资料。但是众所周知，基层统计人员人数少、水准偏低，这就产生了巨大的矛盾，十分不利于工作的有效开展。与此同时，各个基层单位又存在着较大的差异，同样的基层人员却要承担不同的工作任务，或上百人，或几个人，这在一定程度上会影响统计人员的积极性，从而影响统计结果。另外，报表信息的统计虽然说是全面调查，但是部分基层单位任务繁重就会导致其统计数据代表性不足，从而影响数据整体的代表性。
2新形式下的劳动工资统计制度改革
2.1建立健全工资统计指标体系
通过上文的分析可以得知，调查指标单一、缺乏针对性是影响劳动工资统计代表性的主要原因，因此建立健全工资统计指标体系是新形式下的劳动工资统计制度改革的关键[3]。首先，统计局应该根据社会的实际需求，同时结合多年劳动工资统计的经验，着手构建适用于当前社会的工资统计指标体系。比如，将工资收入进行阶段划分，然后通过加权平均进行统计，从而降低两极分化对最终统计值的影响。第二，将工资统计工作与财务管理结合，从更多指标来衡量社会经济水平以及市场劳动力的具体情况。比如，可以通过财务管理工作了解劳动力流动率；第三，对新增的经济形态进行专门的统计，从而更好地反映国家宏观调控的成果，进一步帮助政府管理人员的决策。第四，对新社会形态中产生的新型从业人员进行专门的调查，比如跟踪调查自由职业者的收入、兼职人员的进项以及个体经营户的具体运营情况。第五，删减传统指标中不符合当前社会现实的统计指标。
2.2加强统计队伍建设
通过专门的人员培训加强统计队伍建设是新形式下的劳动工资统计制度改革不得不采取的另一举措。缺乏专门的统计人员是导致劳资统计数据不适用社会现实的关键原因之一，因此要提高统计准确性、及时性以及代表性就必须对从业人员进行专门的培训，在加强相关人员理论知识建构的同时，切实提高其实际操作技能[4]。首先，相关统计部门在聘用新人的时候要严格把关，选择具备相应知识积累的人才；其次，单位要对新人进行专门的技能培训，引导他们将理论知识转化为实际工作能力；然后，单位应该定时进行模拟训练，不断提高从业人员的核心工作能力，从而更好地开展日后的统计工作。再者，不断加强统计人员的法律意识，培养他们依法工作的意识；最后，通过不定时的培训以及刊物编撰增强团队凝聚力，从而更有效地从事统计工作。
2.3完善调查收集方式
对于传统劳资统计工作而言，虽然设计的统计范围广泛，但是目前统计调查存在的不足使其代表性并不尽如意，因此新形式下的劳动工资统计制度改革应该创新其调查统计方式，在全面调查的基础上结合抽样调查，不仅能够减小基层统计人员的工作压力，又可以增强统计调查的有效性[5]。在具体操作方面，相关统计人员应该事先划分各统计单位，明确哪些单位采取全面调查，哪些单位进行抽查。笔者认为应该将财务制度完善、报表收集容易的事业单位划分为全面调查范围，而对一些人员变动较小、工资待遇稳定的行政事业单位采取抽查的措施。但是对于其他工业以及商业单位则要具体情况具体分析，尽可能地避免不必要的数据重复，实现人力资源的合理配置和利用。
3结束语
随着科学技术的不断发展，社会发展已经迈入了新的阶段，无纸化办公是新形式下劳动工资统计制度改革的必然方向，显然，我国统计部门的工作与之相去甚远，因此相关部门必须正视问题、迎头赶上。
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劳动改革制度篇9
同志们：
公司这次深化劳动人事制度改革，符合上级的有关要求，体现了公司发展的客观需要，必然对推动公司健康、和谐、快速发展产生积极而又深远的影响。公司党委对这次改革非常重视，认真执行《深化劳动人事制度改革工作指导意见》，经过充分酝酿、慎重研究、上下结合后，将实施方案报管理局党委审批后组织实施。这次改革，涉及面比较广，调整幅度比较大，机关科室由个减少到个，三科级单位由个减少到个，个四级单位全部撤消。管理人员压减了，科级干部职数压减了。可以说是公司内部的一次重大调整，关系到公司改革发展稳定的大局。根据公司党委研究的意见，我着重强调三个方面的问题。
一、深化劳动人事制度改革遵循的基本原则
在局党委全委（扩大）会议上，管理局党委指出，今年是“思想作风建设年”和劳动人事制度改革实质性推进年。“双压三减”作为今年工作的重头戏和硬任务，管理局党委相继出台了整体思路和实施意见。按照上级下达的任务和目标，公司党委和公司通过“双压三减”和调整公司内部结构，逐步建立起科学合理的组织结构、激励与约束并举的薪酬分配体系和精干高效的管理队伍。在方案的制定和具体运作中，公司党委遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的基本议事规则，并将方案提交职工代表团长联席会议审议通过，体现了民主，符合了群众意愿。总的来说，具体把握以下四个原则。
一是有利于公司长远发展，推动公司决策和发展思路落实的原则。公司发展是硬道理，惟有发展职工群众利益才有保障。公司新一届领导班子调整到位后，确定今年“”的发展目标，实施“”的管理思路，向职工群众做出“三项承诺”，努力办好“五件实事”，认真谋划制订公司发展长远规划，相继推出了一系列新思路和新举措。这些好的决策和思路，必须要有最优化的组织、系统、人员和流程来实施，这是发展的客观要求，更是发展的基本要素。实施“双压三减”，不仅是完成上级下达的指令计划，更是企业流程再造、突出核心业务的起点。机关科室的压减、四级管理的撤消、后勤服务职能的整合，不是“减减得负”，而是“以减求和”；不是职能的弱化，而是业务的集成；不是舍弃辅业，而是强化主营业务。通过组织、系统、人员和流程不间断的优化调整，保证政令畅通、信息共享、流程简化、执行有力、人员精干，将十分利于公司的长远发展。
二是扁平化管理、精干高效的原则。《深化劳动人事制度改革工作指导意见》指出：在横向上加强专业化协作，合理设置管理机构；在纵向上强化组织运行，减少管理层次；按照满负荷工作要求，进一步精减机构和管理人员，建设精干高效的管理队伍。同志在局党委全委（扩大）会议上强调，要把油田各级领导班子建成“负责任、有能力、简而精、大作为”的班子，全力打造堪当重任、精于治企、善驾市场、忠诚奉献的现代企业领导层。上级的这些要求，为我们这次“双压三减”指明了方向，提供了理论指导、政策依据和操作方法。我们这次改革，主要有五种形式：一是机关科室合并，相同、相近业务整合，强调“一岗多能、一专多技”的培养锻炼方向，促使机关管理人员成为复合型、能力型人才。二是撤消四级管理，三级直接管理到基层，突出核心业务和主营业务的管理职能，更有利于信息化建设在基层的深入推进。富有生产、技术经验的管理人员，可以充分发挥特长，在一线生产、小型仪推广中大显身手。三是后勤服务部门整合。生活后勤、物料配送、环卫绿化集于一体，强化了为一线单位和内部用户的服务职能。四是撤站设科，引入现代物流技术，形成快捷高效的配送网络，全面提高物资供应系统保障服务功能。五是压缩科级干部和管理人员，通过调整、交流、离职等措施，使干部队伍、管理人员在调整交流后展现出新的生机和活力。根据这五种主要形式的改革目的、具体要求、注意事项等内容，公司党委逐个分析，区别对待，反复研究，力争形成高效、协调、规范的管理体制和组织体系。
三是释放活力、激励人才、优胜劣汰的原则。流程再造是动态的，随着市场和形势的变化而调整。我们通过“双压三减”，目的是增强管理人员、干部队伍的危机意识和责任意识，人人满负荷工作、队队释放活力，激励各类人才脱颖而出。能者上、庸者下，干部没有“铁饭碗”、管理人员不会稳坐“铁交椅”，谁能胜任工作就让谁干，形成“选人有条件、上岗有职责、竞争有规则、考核有标准、奖惩有依据”的用人制度体系。内部工资制度改革，收入向一线单位、专业技术人才、管理人才、关键人才倾斜，收入与贡献、岗位紧密联系在一起，逐步建立符合市场劳动力价位的工资体系。强化问责制度的落实，加大责任追究力度，领导干部和管理者有权必有责，有责必究、有过必罚将成为一个新的惯例。经过公司党委调查发现，在公司干部队伍中，不同程度地存在“八种不负责”的类型：一是久拖不决型；二是见事就躲型；三是答应不办型；四是偷奸取巧型；五是欺上瞒下型；六是推过揽功型；七是见好才办型；八是嫉贤妒能型。有的干部属于欺上瞒下型，利用职务岗位之便，投机取巧，损公肥私，最后走向犯罪道路。有的干部属于久拖不决型，在重要发展时期，坐等观望，延误战机；有的干部属于嫉贤妒能型，让你干干不好，让别人又有意见，分管的事不主动去干。今后，对不负责、不作为的领导干部和管理者，公司党委要亮黄牌警示；屡教不改的，要给红牌罚下，要使从严治党、从严治政得到真正贯彻落实。
四是稳妥实施、确保稳定的原则。改革就是利益的调整，神经的触动。公司党委实施的这次“双压三减”，是严格按照上级党委的有关要求进行操作实施的。公司党委在改革前，进行了自我摸底和上下结合，公司分管领导和部门到其他单位调研后，按照管理局规定的指标制订了实施方案，公司领导办公会、党委常委会形成了有关决定，经职工代表团长联席会议审议通过，最后报管理局党委审批。对一些敏感问题，公司领导反复讨论，在坚持原则、顾全大局的前提下，尽可能地协调各种利益、处理各种关系、安置各类人员。这样做，既贯彻落实了上级关于加强思想作风建设和“双压三减”的具体要求，又充分考虑了本单位的实际情况；既体现了事业发展对各级管理队伍的整体需求，又注重了个人的素质和能力培养；既坚持原则稳步推进改革，又友情操作保证队伍稳定。
二、提高管理效能，建立一支精干高效的管理队伍
“双压三减”带来的影响，决不只是形式上的减人、减官、减机构，而是对各级管理层、管理人员提出了新的挑战。精减管理人员、压扁管理层次、减少管理费用，并不意味着工作数量的减少、工作质量的下降、管理职能的削弱。相反的是，对各级管理层、管理人员的要求表现为“四个更加”，即管理职责更加强化了，管理任务更加繁重了，管理能力更加复合了，管理技术更加标准了。每一个管理人员要遵循“岗位重塑、流程再造、建章立制、规范管理”的基本思想，深刻理解其内涵，做一个懂管理、会管理、善于管理的人才。
（一）岗位重塑，提高复合能力。每个管理岗位，作为企业管理链条的基本一环，其重塑十分重要。机关科室整合、四级管理层撤消、科级干部压减，这一系列新的变化，对今后管理岗位的能力和要求更高。从哲学思想来讲，“减”不是少、而是精，以一当百，以少胜多。要通过“减”锻造出一支精干的管理队伍，从机关到三科级单位，每个管理人员必须要扎扎实实提高复合能力，“精一门、通两门、懂三门”，凭实力坐稳位子，靠业绩巩固地位，用技能赢得竞争。要掌握新的岗位技能，管理职能的合并要求岗位技能必须不断更新整合，“一招鲜”已经落后于新形势的要求，岗位人员要相互学习、交叉锻炼、取长补断，创建学习型团队。如行政干部要熟悉党务政工，学会从政治看经济、从经济看技术的本领。党群干部要掌握企业主要生产经营业务，学会围绕经济中心做好政治工作的本领。机关干部要学习基层、了解基层，学会带好队伍做好群众工作的本领。基层干部要勤学理论、勤于思考，学会转活脑筋、驾驭复杂局面的本领。专业技术干部要朝高层次人才方向发展，学会掌握新技术、开辟新领域的本领。岗位重塑，给公司每个人带来一次挑战自我、完善自我的契机，大家要好好珍惜和把握。这里明确表态，公司不会养一个闲人，每个岗位都要发挥出最大效能。
（二）流程再造，提升驱动力。管理得当的企业，在日常的管理过程中，就会适时对流程进行修正、调适，这种动态的流程再造，是一个成熟企业的显著特征。国有企业大多是在计划经济体制下建立并发展起来的，原来的生意模式主要是通过完成上级指令性计划、依靠上级政策得以生存，缺陷有四：一是收入渠道单一，顾客忠诚度不高。通过市场竞价承揽任务获得收入的渠道不畅，经验不足。二是缺乏产业集群竞争优势，运营成本高。三是管理水平低下，流程不畅，没有形成价值链，缺乏竞争力。主要表现为流程繁复，环节众多，效率不高，难以突出核心能力，难以形成竞争优势。四是服务能力缺失。为此，我们要通过流程再造解决计划经济遗留下来的痼疾，不断推动公司的发展。公司的流程再造要朝六个方向展开：一是面向市场和用户需求，技术领先，快速反应，优质高效，实现生产组织流程再造。二是精简管理机构，压缩管理人员，提高管理效率，撤改合并，职能整合，业务重组，实现组织人事流程再造。三是加强信息化建设步伐，搞好资料的深化应用研究，从信息管理走向知识管理、从信息资源开发走向知识资源共享、由客户机服务器结构走向结构，实现信息应用流程再造。四是提高各级机关效能，每个岗位作为工作价值链的一环，既对上游负责，又对下游负责，实现管理流程再造。五是综合服务、车辆运输和物资配送模拟市场化运作，优化服务手段，提高服务质量，实现服务流程再造。六是打造适应市场化的项目运行机制，合理划分市场布局，拿到有效益的市场项目，理顺市场经营和管理的关系，实现市场经营流程再造。
（三）建章立制，完善制度体系。思想建设确立方向，组织建设奠定基础，作风建设塑造形象，所有这一切，都必须以健全的制度和完善的体系作为支撑和保证，制度建设是公司长远发展的重点和大计。我们的目标是建立起一整套新的便利、管用、有约束力的制度体系，整合以往制度有效可用的部分，有针对性地解决部分制度“内容陈旧、覆盖不全、执行不力、程序缺失”的问题。如公司党委组织制订的稳定工作问责制、廉政建设问责制，既填补了公司制度的空白，又强化了稳定工作、廉政建设的领导责任意识；组织制订的领导干部调查研究制度、联系群众制度等，既归总了以往领导干部联系群众的各种形式，又新增了领导干部联系群众的新途径、新要求。这些制度的建立，符合上级的要求，更结合了公司的实际，真正落实了中央提出的“为民、务实、清廉”和管理局党委提出的“负责任、大作为”的要求。当前，我们要重点搞好党务、政务和保持党员先进性长效机制三个制度体系的建设，按照体系完整、内容统一、规范一致、简便可行的原则，有计划地分步实施。有关领导和部门要进一步加大工作力度，加快工作节奏，保质保量地完成制度建设任务。
（四）规范管理，增强执行力。“管理随意性、执行不到位”，是公司各级管理中存在的突出问题。部分同志头脑里根本没有规范意识，更谈不上运用管理思想和管理技术。从管理上看，我们与世界同行业存在较大差距，管理人员素质、管理文化、管理技术等落后于时代的要求。规范管理，是我们急需做好的一门“功课”。基层领导同志的管理，不仅是带好队伍、打好硬仗，更重要的是在管理中逐步融入技术的含量、人文的和谐和文化的底蕴，凝聚起全员的智慧和力量，学学“海尔是海”的管理境界，提高自身的管理素质。机关同志的管理，要着眼于“学习型、服务型、干事型、创新型、廉洁型”的五个方面要求，搞好条条管理、综合管理，为公司发展当高参，在管理上永不停步。对公司已有的制度和体系，我们一定要增强执行力，抓好基层建设体系、质量管理体系和体系的执行，做到凡事有人负责、凡事有人监督、凡事有章可循、凡事有据可查，形成“用制度规范从政行为、按程序办事、靠制度管人”的工作机制。
三、加强干部队伍思想和作风建设，推动公司健康、持续、和谐的发展
思想作风建设年活动，是年初局党委提出的一项贯穿全年的主题活动。最近，局党委连续下发了《关于开展“负责任”大讨论活动的通知》和《思想作风建设年活动下半年运行计划》。下半年，公司各级党政组织要加大工作力度，把思想作风建设年活动进一步推向深入。结合实施“双压三减”后新形势、新局面，我对干部队伍建设强调四个方面。
（一）要讲政治、顾大局，迎接新考验，体现先进性。双压三减，直接带来公司人员、机构、组织的调整，这是公司快速发展中的非常时期。越是在这特殊的阶段，各级领导干部要自觉接受公司党委的考验，越要体现党员的先进性，遵守组织纪律，体现一个党员干部应有政治品质和党性修养。要讲政治，无条件地服从公司党委的决定，无论是岗位变动，还是机构调整，领导干部要在思想上、行动上与公司党委保持高度一致，自觉服从组织安排。要顾大局，善于从全局的高度来观察和处理问题，主动地把本单位本部门工作放到公司发展的全局中去谋划、去推进，绝不能搞“上有政策、下有对策”。要有高度责任感，以对公司负责、对单位负责、对职工负责的态度，担负起公司改革发展稳定的历史重任。在新的岗位上要大胆负责任，努力提升发现问题、分析问题、解决问题的能力。要有强烈事业心，具备“把事业视为生命”的崇高思想境界，把全部心思、全部热情、全部精力，集中到工作上，倾注到推动公司各项事业蓬勃发展的具体实践中。公司提出的“”中心思路和今年生产经营目标，做出的“三项承诺”，从时间上看，只剩下五个月了，时间不等人，目标不能变，这是摆在我们面前最现实的严峻考验。各级领导干部要再认识、再动员、再落实，在工作上要恪尽职守，在精神上要永不懈怠，在行动上要真抓实干，向全年目标发起冲刺。
（二）要解放思想，更新观念，推动公司快速发展。我在月日晨会上的讲话中，强调下半年的任务更艰巨、更具体，严肃要求各级领导干部必须把握“三个主要观点、抓好八项重点工作”。“双压三减”方案实施后，促使“岗位重塑、流程再造、建章立制、规范管理”的工作思路进一步深化，工作要求进一步提高，各级领导干部在思想观念上必须要有新的适应。观念决定思路，思路决定出路。思想观念的问题，看似是务虚的东西，但起决定性、方向性、原则性的作用。完成下半年工作，各级领导干部首先要重点解决好思想观念上“八破除、八强化、实现八突破”的问题。一是破除保守思想，强化发展意识，在加快发展上求突破。二是破除等靠思想，强化责任意识，在负责任、大作为上求突破。三是破除僵化思想，强化创新意识，在管理创新上求突破。四是破除小进则满思想，强化市场意识，在开拓大市场上求突破。五是破除功利思想，强化全局意识，在服务大局、提高机关效能上求突破。六是破除懒惰思想，强化执行意识，在主动开拓、打开工作局面上求突破。七是破除散漫思想，强化文明意识，在培育企业文化、造就过硬队伍上求突破。八是破除经验思想，强化规范意识，在“岗位重塑、流程再造、建章立制、规范管理”上求突破。各级领导班子、领导干部对照上述八个方面的要求，认真自我检查，找出差距，迎头赶上。生产经营步伐没有踏上正点的，要问一问自己是否按照公司党委的要求抓发展、促创收。管理不规范、制度不落实、工作无活力的，要问一问自己是否增强了创新意识和规范意识。工作中“软、拖、浮、懒、虚”的，问问自己是否强化了责任意识和执行意识。带队伍出这样或那样问题、职工有怨言的，要问一问自己是否强化了群众意识和服务意识。思想观念端正了，我们干好工作就有了扎实的基础。
（三）要深化改革，稳妥推进，进一步做好思想政治工作。目前国企改革已进入新的“攻坚阶段”。从改革内容看，比较容易的改革相当一部分已经完成，现在面临的主要是一些涉及面宽、触及利益层次深、风险较大的改革。从改革动力看，随着利益格局的调整和差异的显现，职工群众对待改革的态度更加理性。从改革要求看，改革已从主要是利益调整转向利益调整和利益增进并重，从利益倾斜转向利益兼顾。下半年，与双压三减配套的一项重要任务，就是深化完善分配制度改革。这次改革是某年内部分配制度改革的深化和完善，涉及到一系列的配套改革，系统性更强，市场化程度更深，难度更大。公司各级党政组织要高度重视，周密组织，妥善处理好各项配套改革之间的平衡关系，妥善处理好各类人员之间的利益关系。各级党领导干部要积极支持与之相适应的配套改革，以良好的形象和作为影响群众、推动改革。特别是要紧跟改革进程，切实做好思想政治工作。要注重引导，以解放思想、转变观念为重点，突出强化形势任务教育，引导干部职工树立“以作为赢地位、凭业绩定价值、靠竞争比发展”的新观念。要善于协调，妥善处理好各种利益关系，既要坚持政策的原则性，又要增强工作的灵活性，还要注意对象的差异性，逐级落实责任，工作重心下移，有针对性地做好一人一事的思想工作，以各级组织和广大党员干部“情”的感染力、“理”的说服力和“行”的号召力，增强思想政治工作的战斗力，保障各项改革的顺利进行。
劳动改革制度篇10
一、我省的国有企业（以下简称企业）应把深化企业劳动用人制度改革作为企业改革、改组和加强管理的推进器，按照十五届四中全会精神，结合本企业实际，精心设计，周密安排，循序渐进，积极稳妥地推进改革，逐步建立健全经营管理者能上能下，人员能进能出的动态运行机制。
二、企业应在贯彻执行《中华人民共和国劳动法》，实行劳动合同制度和集体合同制度的基础上，全面推行职工全员竞争上岗的聘用制。在实施聘用制工作中，要认真开展平等竞争，坚持聘用条件公开，聘用规章透明，聘用程序完备，聘用机会均等，考核制度健全，领导集体决策和民主监督有力的原则，并要充分发挥企业工会组织的作用。
三、已经签订劳动合同的企业，应进一步加强劳动合同的规范化、动态化管理，做好劳动合同的签订、续订、变更、解除、终止及其鉴证或备案登记工作，为实现人员的能进能出打下坚实的基础。签订聘用协议或上岗协议，应建立并完善经济责任制和岗位责任制，建立健全日常考核制度，并根据考核结果对职工实施岗位调整和选聘。鼓励有经营管理才能的职工参加经营管理岗位的竞争，并按照受聘的岗位享受相应的工资待遇。
四、尚未实行劳动合同制度的企业，应抓紧时间，积极行动，务必于今年三季度内尽快完成实施劳动合同制度的签约工作。在实施劳动合同制度的同时，应按照本意见的上述要求，把实行劳动合同的规范化、动态化的管理和推行职工全员竞争上岗的聘用制作为配套措施，纳入劳动合同制度实施方案。
五、继续加大企业人员能进能出的工作力度。除有固定期限的劳动合同期满后，企业和职工中任何一方不愿意续订劳动合同的，应当依法终止劳动合同外，包括经营者在内的职工落聘后，根据其在本单位工作年限的长短和劳动合同的到期时间，给予超过六个月的待岗待聘期限。在此期间，企业应安排职工接受职业技术技能培训重新上岗或到生产工作需要的其它岗位。拒绝接受职业技能培训或因本人不到企业安排的岗位工作的，或累计二次落聘的，企业可以按照《中华人民共和国劳动法》第二十六条第二款的有关规定解除劳动合同。
待岗待聘期间，企业不能给予职工安排重新上岗或不能安排到其它岗位工作的，应转为下岗。
职工待岗待聘期间，企业应参照下岗职工的基本生活保障的标准，给予职工基本生活保障待遇。
六、鼓励下岗职工尽快实现再就业或自谋职业。下岗职工由本人自愿提出解除劳动合同，经企业同意的，可以把其基本生活保障和再就业协议期满的基本生活费一次性支付给下岗职工。有关手续办理完毕之后，企业应将职工档案和社会保险关系转入劳动机构。
七、在积极探索公有制的多种有效实现形式和企业实行主辅分离、转岗分流的过程中，应妥善处理好职工劳动关系和社会保险关系的接续问题。在新开办的合资、股份制企业和具有独立法人资格的企业开办半年之内，允许被派到上述企业工作的职工原企业保留劳动关系，上述企业开办满半年且生产经营正常后，这些职工原则上应与原企业解除劳动合同，随即与上述企业签订劳动合同。原企业未发给职工经济补偿金的，上述企业应把职工在原企业的工作年限视为本单位工作年限。
原企业因特殊情况需要与个别职工保留劳动关系的，应变更劳动合同并明确期限和相关内容。
八、理顺劳动关系，促进市场就业机制的建立。企业应取消“停薪留职”、“挂名”、“两不找”、“无限期放长假”（女职工哺乳期满后，经申请获企业批准其不超过一年假期的情况除外）、“长期外借”等不规范劳动关系形式。对病休职工严格执行国家关于医疗期的规定，从事其它就业活动病休的职工可以解除劳动合同。职工因私出国三个月以上（国家另有特别规定的情况除外）、本人要求离岗学习三个月以上的，企业应与其解除劳动合同。已经形成上述不规范劳动关系形式的，应区别不同情况按劳动和社会保障部、省劳动和社会保障厅的有关规定进行处理。