应急指挥一体化篇1
关键词：突发事件;应急指挥;组织模式;构建
中图分类号：D035文献标志码：a文章编号：1009-055X（2016）01-0040-06
近十多年来，以“非典”为标志，我国总体上进入突发事件高发期。[1]我国政府高度重视应急管理工作，初步建立了以应急预案、应急体制、应急机制、应急法制（即“一案三制”）为核心的应急管理体系，并在突发事件应对实践中，形成了富有特色的行政主导型指挥体制，有效减少了重大突发事件给国家和人民生命财产造成的损失。然而，如何在微观层面上，即突发事件处置的现场指挥工作中进行“统一领导”，如何在现场救援过程中实现多个参与部门之间的“综合协调”，如何在指挥职权配置上落实应急处置“属地管理”原则，这是当前应急实践中的现实难题。其中一个基本的理念问题是突发事件的现场应急指挥是否需要建立统一的组织范式和活动规则。
一、现场应急指挥系统研究综述
国外有关突发事件应急指挥的研究由来已久，特别是美国，其应急指挥系统（incidentCommandSystem-iCS）作为国家应急管理体系（nationalinteragencyincidentmanagementSystem-nimS）的核心，作为标准化的模板，“能够保障行政组织的控制高效也能避免和克服组织惰性倾向”[2]。但在2005年卡特尼娜飓风之后，iCS也受到学者和实践者的质疑，有必要进一步研究iCS在不同紧急情况下的应用。[3]
德国应对突发事件的组织机构由联邦政府及其政府各部门、联邦军队和警察、联邦刑事调查局、联邦内政部危机管理司以及16个州政府组成。联邦负责战时民事保护，州负责和平时期民事保护和灾难救助。各州组建应急救援队伍，其指挥系统由行政指挥部和战术指挥部组成。日本对突发公共事件的应急主要由灾害对策指挥本部负责。中央防灾会议负责制定和推行防灾基本计划、紧急应急措施计划，地方都道府县及市町村针对不同类型事件设置相应的应对机构。
我国有关突发事件应急指挥的研究近年来受到关注。关于突发事件应急指挥的内涵，有学者认为，突发事件现场应急指挥是指各级政府和相关职能部门在应急响应和应急处置期间，通过设立应急指挥部、现场应急指挥部或者应急指挥中心等临时性机构，按照既定的应急管理法制、体制和应急预案的要求，遵从一定的指挥关系，使用一定的指挥手段对突发事件进行响应和处置的一系列活动。[4]学者宋劲松[5，6]对我国近年多起非常规突发事件的现场应急指挥进行了研究，提出了构建我国标准化的现场应急指挥体系的建议和设想。刘丹等[7]根据三峡区域遭遇长江流域全流域性洪水，对三峡水库防洪现场应急指挥组织进行分析提出了刚性和柔性复合、开放权变的现场应急指挥组织结构。张强[8]关注现场应急指挥系统软件的设计和相应的硬件配备。霍彦[9]从系统总体、应用、安全以及实施等方面设计了我国大城市现场应急指挥系统。
关注应急指挥平台建设和关注应急指挥组织配置是两个研究的基本视角。组织配置是平台建设的基础和前提，但是当前的组织设置更多是静态层面的、从强调预防的角度出发的[10]体制设计。应急指挥平台设计的相关研究较多，但是平台在突发事件响应中产生的实际作用仍需要做进一步的评估。事实上，应急平台体系的功能发挥还要依赖于应急组织的调配机制，应急平台技术的效力也要取决于现场指挥系统的职权运作机制的成效。
二、职权配置视角下的现场应急指挥组织模式分析
（一）我国现场应急指挥的主要组织模式
目前我国主要城市的突发事件应急指挥模式（亦称应急联动系统）呈现出百花齐放的特点。从组织职权配置的角度观察，可归纳为四种应急指挥模式，即集权模式、授权模式、模式、协同模式，其相应的典型代表城市分别为：南宁、上海、北京和扬州。
南宁模式。南宁市应急联动中心的运转模式是“集中接警，一级处警”。其应急指挥系统基于C4i概念（指挥、控制、通信、计算机、信息），由政府牵头建立统一应急指挥中心。综合和复杂事件由指挥长协调各警种联动，设接警区、处警区、市长热线区、紧急状态指挥区。当发生重大事件时，由市政府统一指挥、统一配置无线资源，做到集中办公，整个指挥系统归市政领导直接指挥。
上海模式。上海市应急联动指挥系统，按照“授权模式”由公安部门牵头、各应急部门配合，依照“统一接警，分类处警、社会联动”的目标设计和建设。但是公安部门直线牵头在一定程度上制约了其他业务部门的能动性。市应急联动中心还同时接受市减灾领导小组、反恐怖工作协调小组和航空安全领导小组等多个协调管理机构的指挥，响应效率及指挥的统一性问题还需在实践中继续探索。
北京模式。从2005年至2010年，北京市打造了依靠市、区（县）、街（乡）、社区（村）四级综合减灾应急管理网络，构建了全市统一的指挥调度平台，充分整合条块关系，强化属地管理，搭建了决策层―指挥层―执行层―动员层的四级应急指挥组织模式，接受北京市突发公共事件应急委员会的统一指挥。
扬州模式。江苏省扬州市组建了由政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成的分工协同式应急指挥系统。市政府指挥中心协同各部门指挥中心和政府的其他部门共同处置，各参与主体职能分明、各有重点，互不冲突，构建了多层次的指挥网络，实现物理分离、逻辑集中、业务统一。
上述四种主要的应急指挥组织模式的共同点是多系统、多中心、多层次相结合[11]，现场应急指挥承上启下，在上级应急决策层的指导下，履行执行功能，现场调配各执行层的专业应急队伍和相关职能部门的应急资源。
（二）我国现场应急指挥运行机制的困境
依据上述，现场应急指挥机构作为整体的应急指挥网络体系中的执行层，起着承上启下、运行中枢的作用。然而，在诸多重大突发事件的现场指挥实践中，其指挥效力却面临着下述问题的困扰。
一是突发事件进展的信息交换与形势研判难以顺畅。重大突发事件处置中有着众多的参与救援部门和不同行动规范以及差异化的信息传递方式，当事态不断恶化时，现场的应急指挥组织会发生快速的变化。如2010年玉树地震，青海省玉树州即刻成立了抗震救灾指挥机构，但是该机构在青海省抗震救灾指挥部玉树现场指挥点设立后被取代，玉树现场指挥点下设10个工作组，其中综合组又下设6个部门[6]，大量的现场数据和管理信息在决策者和各个部门之间流转，产生了大量的部门间信息交换及其相互协商的信息，其指挥关系更替和信息流向不明时，必然导致信息处置不充分、研判不一致、决策不及时的现象。
二是现场协调行动的随意性大。当特别重大事件发生时，我国政府往往能快速地调集各方救灾物资及精兵强将，显示了“统一领导”的优越性和快速救援效力。但是在救灾物资调配上，由于现场多主体参与的境况，各部门立足于各自的救援分工开展工作，在执行进度、工作重点上各不相同，容易导致现场救援行动的交叉或者冲突。各部门遇到问题以及需协同其他部门的情况，都需要首先向本部门上级领导汇报后才能得以实施，致使一些协同问题得不到及时有效的沟通和解决，给应急指挥活动带来了不稳定因素。[12]
（三）造成现场应急指挥机制困境的原因
突发事件现场应急指挥部应当建立具备多主体协作关系的责权一致的组织机制，才能确保指挥组织的灵活性、可扩展性和适应性。特别是面对非常规突发事件时，现场应急任务的有效完成依赖于高度分化的组织机制的重新整合。上述现场应急指挥机制低效的困境，主要来自于现场救援任务往往是单个部门和单一队伍无法独立完成的境况。由这一约束条件出发，本文以组织理论的理性、自然和开放系统这三个视角，审视当前的现场应急指挥职权配置状况，探究应急指挥运行机制面临困境的原因。
第一，理性视角下的应急指挥组织结构分析。
突发事件自身演化的不确定性是影响现场应急指挥部发挥效力的最大难题。指挥效力往往需要通过规范化、形式化的组织形式，才能保障应急响应行为的确定、可靠。美国iCS多年运行的成功实践表明，形式化、规范化的指挥组织形式可保证每一个参与单位与个人能稳定地控制其他合作成员的行为，是现场指挥部对救援行为后果进行理性决策的前提。
目前的突发事件现场指挥结构大多采用直线职能制式的组织形式，这是传统的常态事件处置经验的总结与沉淀。但是，当面对重特大、非常规突发事件时，由于应急救援的参与主体众多、职能关系纵横交错，同时，由于事态演化过程中多种次生事件的属性复杂并互为因果，其应急指挥的组织运行绝不是传统的行政职能的合并就可以满足多个任务的处置需求的。当前突发事件现场指挥部的下设部门数量多、指挥层级多、指挥幅度大，有时还面临多个现场指挥部同时并行的情况，这些不同类型的现场指挥部门设置、部门配比沿袭了常态下行政部门分工的配置模式，却难以满足应急管理的核心准则：统一指挥。因此，只有在制度层面通过矩阵式的组织结构配置模式，才能解决多个应急主体在现场应急指挥中的任务确定、责权转移、行动协同的责权配置问题，清晰建立现场应急指挥组织中的责任机制，有效规范和指导多主体协同合作的应急行动。
第二，实践视角下的结构化任务分工与组织灵活性。
在突发事件情境下，既定的救援目标分解及实现，与可支配的应急资源和可遵循的组织运行规则常常不是正相关的对称关系。每个参与应急救援工作的主体，既有保护人民生命财产安全、维护公共安全的大任务，也肩负着维护、保存自身目标和利益的责任，显然，不同参与主体行为之间的差异性是产生这种非理的现实原因。因此，应当建设规范化的应急指挥组织结构，在保证理性决策的同时能够控制目标执行过程中个别组织行为的非理性行动。由此就需要考虑应急组织活动中与规则、责权界定同等重要的要求：灵活性和能动性。
现场应急指挥部的下属各个工作组在运行形式上往往是各司其职，虽然各自具备分工明确的组织功能，但是这种固定的分工可能因为事件演化的不可控性，导致每个工作职能部门分别面对多个衍生事件，在工作组下隐含着多个分类事件的现场指挥行动。由此分析当前现场应急组织效能低下的原因之二是应急职能分配的固化导致应急行动缺乏灵活性。如果现场指挥部无法对各类应急资源进行灵活配置，及时、主动地变更指挥组织形态和责权配置，将难以有效保证应急指挥的组织效率。
第三，社会系统视角下的应急指挥组织系统的平衡性。
突发事件应急指挥系统是一个特定社会情景下的社会有机系统，各参与主体、行动要素之间的联系相对松散，应急指挥组织整体与社会环境之间的物质、信息和能量产生着交换和流动。这就需要应急指挥系统既要正常地运行、维护和控制，又要与社会环境互动，进行资源的摄取并适应变化的环境，进而有能力维持指挥系统的效力和运行秩序，即应急指挥组织的系统平衡性。
应急指挥系统内部的良性循环主要依赖组织结构和运行行为的规范化和灵活性。非常规突发事件的处置已不是单一部门能够独立完成的，公众和各种社会力量也积极参与事件处置，这是当前现场应急指挥机制面临困境的第三个原因：现场应急指挥系统与外界社会环境难以做到平衡。当前现场指挥的组织配置，依旧以政府职能部门作为参与主体，忽视了社会机构的参与过程和行动能力。例如，在青岛“11・22”东黄输油管道泄漏爆炸事件的初期，政府各职能部门和当事企业悉数到达现事故场后，尽管现场政府部门各自启动了应急预案，但未能对城区地下排水管网布局情况进行充分沟通和风险研判，企业方面认为自身没有现场警戒和疏散群众的权力，政府方面认为自身没有专业知识且未被告知需要警戒与疏散群众，因而事故早期各参与方未能有序进行应急联动，导致了输油管道泄漏原油进入排水暗渠引发爆炸导致百余人伤亡的重特大责任事故。
三、职权配置视角下的现场应急指挥组织体系构建
根据上述现场应急指挥困境的分析，本文在“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理”的应急管理体制框架下对现场应急指挥组织系统构建提出四点建议。
1.现场应急指挥事务权下移
由于现场救援的参与主体众多，面临的救援目标多、部门职能多、执行手段多，所遇到的事务性问题具有量大、随机性和多样化的特点。因此，应当将现场问题的完全的处置权赋予现场指挥部，并任命现场指挥官，由其统领现场应急指挥部的整体动作。这是保证应急指挥“统一领导”原则的有效手段。现场指挥官这一职位的使命是管理整个现场的救援组织的总体活动，而非仅仅事件本身。现场指挥官的重要职责是：掌控事态发展，评估被救援目标状态，确定目标执行的优先级，下达任务命令，制定应急队伍与资源的调配行动方案，监督救援行动的执行，保持现场同上级部门领导与外界的信息交流，确保现场指挥部有序运作等。
2.应急指挥组织架构的结构化
现场应急指挥部相对于传统的组织配置，应当压缩职能部门、精炼管理层次，依据政府应急管理的法规、预案和上级指示，设置计划、组织、协调、控制四个应急管理职能。
计划职能由综合研判组承担，主要搜集突发事件相关信息、报告事故进展、应对及社会反映情况，根据事件的性质和参与组织的性质，组织涉事单位以及专家进行第一时间会商和现场研判，第一时间实施相关单位的信息协同和技术资源的联动，确保研判的准确性和及时性。
组织职能由救援作业组承担，负责突发事件的处置、救援等具体的执行活动。救援作业组根据突发事件的不同性质以及救援难度，匹配相应的组织资源，一般可设立计划组承担计划配置任务，同时依照需求配备n个救援作业组，各作业组整合相关参与部门，作业顺序由救援作业组组长统一调配。
协调职能由资源保障组承担，由掌握资源和负责设施恢复的业务部门组成。主要包括交通保障、通信保障、医疗保障、技术保障、生活保障以及区域性资源调配。一般而言，由交通部门负责交通保障，国资委协调国有企业负责通信保障，发改委协调地区内及地区间的资源调配，民政部门负责救灾生活、医疗资源的内部调集和外部输送，市政环保部门负责灾后的基础设施恢复和救援，同时开展对环境的保护和修复。
控制职能由财务控制组承担，负责在灾情发生的第一时间制定总体预算，负责对参与救援人员接受命令、进入现场、采取行动、结束任务等一系列行动的记录，负责在救灾过程中对相关物资的征用和采购工作的审批和执行，负责监督事故赔偿的商定和执行，负责对全过程经费执行的实时审计。
3.实施专业化的分类管理
现场应急指挥部的结构化构建需要将各参与部门之间的功能整合到救援的整体流程上来，对各参与单位人员重新编排组成新的队伍和小组。
综合研判组主要整合相关职能部门，包括事故主管部门、监管部门、涉事企业或单位、公安消防单位、各行业的专家，以及社区力量。
救援作业组主要整合地震局、消防、公安、武警、矿山救援以及其他一些专业救援队伍。
资源保障组采用分类整合形式，即通信恢复保障整合工业和信息化局、六大电信运营商、应急通信车等;交通保障整合交警队、交通局、公路管理局等疏通和管制交通的部门;医疗卫生保障整合卫生局、医院、红十字会、疾病防控中心、中心血库和中心血站等单位;生活保障由民政局牵头整合各个公益机构、红十字会会和志愿者队伍;发展和改革部门整合发展和改革局、财政局以及行业协会和相关行业组织确保区域的资源调配。除此之外根据事件的持续性还可设立宣传保障和市政恢复保障，宣传保障由宣传部牵头整合境内外新闻单位、记者、各新媒体代表;市政保障由市政局整合公用事业局、环保局、城管、社区等社会资源。
财务控制组需要对地方财政局、审计局、统计局等单位相关人员重新编组参与执行。各部门在发挥自己专业特长的基础上形成合力。
4.应急资源调配模块化
传统的应急救援指挥部构建，通常是将突发事件相关部门依照事件相关性组合到指挥部当中，没有规范和成建制的标准，不利于在第一时间形成高效及时的指挥团队。这种传统形态下的各参与部门，因事前没有合作与配合，在参与救援的过程中容易出现僵化作业的问题。因此，需要改变原有的静态的组织配置方式，可依据具体的突发事件性质以及事件处置的进度，灵活配置参与部门和应急资源，包括相应的人、财、物等应急资源，进行灵活和动态的模块化组合，集中调配，弹性化管理，可有效节约资源、提高效率。
四、结语
本文从我国当前突发事件应对过程中的现场指挥问题出发，总结了当前管理体制下应急指挥系统的典型模式，分析了现场应急指挥的困境，认为，现场指挥出现协调性差、联动性差的困境的根本原因，在于现场指挥部的组织配置不合理，难以实现突发事件现场领导的一元化、责任归属的分级化。本文提出从政府运行职能的角度，依照现场救援的流程化、动态化、灵活化要求，构建协作化、模块化的现场应急指挥组织配置模式。
我国要构建高效的突发事件现场指挥模式，必须立足于各地市综合应急救援队的建立和发展情况，在目前条件下，各基层政府及各地综合救援队、专业救援队应该发挥核心作用，突破传统组织配置的藩篱，通过创新指挥部模式，使突发事件应急救援以现场指挥部为核心，确保研判准确、响应及时、施救得当、应对依法，最大限度地保障人民生命和财产安全，保障救援人员的生命安全，保障资源的充分高效利用。
参考文献：
[1]连玉明.2013社会管理蓝皮书――中国社会管理创新报告no.2[m].北京：社会科学文献出版社，2013：5-10.
[2]Gregorya.BigleyandKarleneH.Roberts.theincidentCommandSystem：High-ReliabilityorganizingforComplexandVolatiletaskenvironments[J].theacademyofmanagementJournal，2001，44（6）：1281-1299.
[3]Lutz，L.D.andLindell，m.K.theincidentCommandSystemasaresponsemodelwithinemergencyoperationcentersduringHurricaneRita.[J]JournalofContingenciesandCrisismanagement，2008（16）：122-134.
[4]宋劲松.突发事件应急指挥[m].北京：中国经济出版社，2011：154-160.
[5]宋劲松，邓云峰.我国大地震等巨灾应急组织指挥体系建设研究[J].宏观经济研究，2011（5）：8-17.
[6]宋劲松，邓云峰.中美德突发事件应急指挥组织结构初探[J].中国行政管理，2011（1）：74-77.
[7]刘丹，王红卫，等.非常规突发事件应急指挥组织结构研究[J].中国安全科学学报，2011（7）：163-170.
[8]张强.城市突发事件应急指挥系统研究[D].武汉：武汉理工大学，2007：13.
[9]霍彦.大城市应急指挥系统研究[D].天津：天津大学，2004.
[10]薛澜，马奔，王郅强.美国突发事件应急指挥体系（iCS）及其对中国的启示[J].公共管理与地方政府创新研讨会论文，2009.
应急指挥一体化篇2
关键词：危险品物流；应急救援；协同
中图分类号：F252.1文献标识码：a
随着经济的发展，对危险品需要的增加，我国危险品特别是化学危险品企业也在高速发展，危险品的流通变得频繁。目前我国在建的比较重要的化工园区有两种：一种是依托大型石化企业而建设的化工园区，例如上海化工园区、南京化工园区；另一种是利用沿江沿海深水码头优势，吸引境内外企业投资，形成一定规模或有特色产业的化工集聚地和重要的化工品输送港。如果园区一旦发生危险品运输事故将会对人类的生命、财产以及环境和社会造成巨大的伤害和损失。由此可看出，我国危险品的生产和流通比较集中，多在经济和交通发展比较好的沿海及华东一带，呈现区域性的分布。据有关部门统计，近年我国每年道路运输危险品货物在2亿吨左右，长三角经济占全国比重的20%左右，长三角石化比重占全国40%左右，乙烯产量约占30%，油品（原油，成品油，石脑油）进口约占30%，液体化学品进口占比大于60%。数据显示，目前长三角地区化学工业品的流量已占全国的47%，每年通过水路、公路和铁路进出上海的危险化学品有4300多万吨，涉及品种达3000多种。
由于危险品本身的特性，在危险品运输过程中一旦发生事故，往往事故后果很严重，危害范围大。因此，危险品物流事故发生后，往往需要在一定范围内协同应急管理，因而需要建立有效的协同应急指挥机制及应急响应机制来配合大范围的救援行动。
1危险品物流事故应急救援组织指挥机制
要在一定区域内应对危险品事故，一个高效的组织指挥机构是首要的保证。由于各城市行政管理方面的分块化及城市里各个部分之间的独立管理，城市之间以及部门之间在应对事故过程中责、权、利的冲突，数据、信息的传递不畅等现象是常有的，因此如何在最短时间内高效低成本的充分调动起区域内的救援力量和资源进行危险品应急救援是使区域协同应急顺利进行的第一要务[1]。鉴于此，文章建立了如图1所示的危险品应急救援织指挥机制。
如图1所示，该救援机制分为纵向协同和横向协同指挥两部分，在实施危险品应急救援时，这两部分是同时进行的。
（1）纵向的组织指挥机构协同救援
整个区域的组织指挥机构在纵向上分为三层，最顶层的是区域的总指挥中心，区域总指挥中心下面的是各个城市的应急指挥中心，对应的各应急部门指挥中心居于最底层。各应急部分指挥中心，如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等主要由响应的部门领导人执行指挥。城市危险品应急指挥中心由政府部门及相关专业人士组成。而区域总指挥中心由各个城市的最高应急指挥员及相关专业人员和机构联合组成，其中，在整个区域中经济发展比较好影响力比较大的城市如长三角地区的上海、南京及杭州市的最高应急指挥员是领导总指挥中心的中坚力量。这三层应急指挥中心及执行部门通过危险品应急管理信息平系在一起。
当一般危险品事故发生时，可由第三层指挥中心即应急部门指挥中心直接处理完成。重大危险品事故发生时，可通过信息平台传达给城市应急指挥中心，城市应急指挥中心（第二层指挥中心）协同各应急部门指挥中心（第三层指挥中心）和其他部门（执行部门）共同处置。由于在一个城市之内，受制于政府部门的领导和管理，因此第二和第三层之间的协同可以很好的进行。当发生特大危险品事故，或者单个城市的救援力量和救援资源无法有效解决的危险品事故时，就需要其他的城市来协助救援，城市间的救援协同组织工作需要由区域总指挥中心完成。区域总指挥中心通过信息平台获取事故的详细信息，据此做出救援决策，在重视时间效益的情况下合理地选择和指挥区域中其他城市进行协同救援。
在协同应急时，容易产生各城市各部门、各警力责任不清，行使权利与履行职责的程序不明，应急措施不到位等协同积极性低的问题，需要制定相关法律法规如安全法和紧急状态法等来保障各指挥中心的权利，总体上应急部分指挥中心服从城市指挥中心的领导，各城市指挥中心服从区域总指挥中心的领导，在救援关键时刻，区域总指挥中心还可以跨过城市指挥中心对应急部门进行直接指挥和协调。在整个区域的协同应急管理时，通过立法程序划分各机构部门之间责、权、利，使得各城市及各应急部门在协同应急时有法制保障。
（2）横向的组织指挥机构协同救援
针对危险品事故的横向的组织指挥机构的协同救援是指在同一层的指挥机构的协同。在城市应急指挥中心（第二层指挥中心）是指不同城市间的协同救援，一般要求协助救援的城市配合和响应发生危险品事故所在的城市或者主要救援城市的指挥工作，积极响应和支援主要救援城市在救援力量及救援物资方面的需要。相应的，在应急部门指挥中心（第三层指挥中心）横向的组织指挥机构的协同是指为了使救援工作顺利进行以至于事故所造成各种危害和损失降到最低，其他的应急部门协助和配合主要应急部分的救援行动，在这个过程中多个应急部门的指挥中心可能都统一于一个主要应急部门的指挥中心，由其来统一指挥和调配整个救援工作。横向组织机构的协同要借助于上层指挥机构的授权和约束才能顺利进行[2]。
2危险品物流事故应急救援响应决策系统
由于危险品运输的流动性及危险品运输的两端之间的相对集中性，可以在危险品运输比较密集的区域建立联合的控制机制，而协同的应急救援机制可以提高危险品运输的事故救援效率进而很大程度降低事故造成的危害。在强调时间效应的危险品救援响应中，迅速的告知危险品事故的发生并确定具体的事故地点是很关键的，装载GpS（全球卫星定位系统）技术的危险品运输车辆可以随时跟踪车辆的运输行程和提供车辆运输的具置，并且可以在GpS技术中引入相应的传感器系统，那样就可以在发生交通事故时快速的感应到是否有危险品泄漏情况。在进行救援决策时，需要知道危险品的类型，确定其对周边环境及人员的危害程度，实施进行救援的物资和对周边群众的人员疏散决策，RFiD技术可以提供危险品的各类信息查询，比如种类、数量、包装类型和方式等，并通过沿途的检测站对危险品的各类信息进行实时追踪[3]。因此，结合GpS和RFiD技术可以及时获取危险品事故的相关信息，有助于做出正确、及时的应急救援决策，尽可能地降低危险品事故所造成的损失。应用GpS和RFiD技术建立的危险品事故应急救援机制如图2所示。
由图2可以知道，当运输危险品的车辆发生事故时，装在车上的经过优化的GpS系统可以立即监测到并将事故信息和通过卫星信号信息解算的车辆位置信息一起通过广阔的GSm网络传送到应急决策中心。而应急决策中心可以通过信息通道解读离事故点最近的RFiD阅读器所检测到的危险品最新信息，包括危险品的种类、数量、包装方式具体信息。由GpS系统所得到的危险品的泄露情况结合危险品的种类，可以估算出就救援物资的类型和数量及救援所需的工具，考虑各救援站点的物资及设备情况并结合事故的具置选出即能满足救援资源需求又能最快到达事故地点的应急救援服务站。另一方面，由于危险品特性（一般指气体），有可能通过空气传播会对道路周围的群众造成危害，因此进行相应的人员疏散决策是很有必要的。根据RFiD阅读器提供的危险品种类数量及泄露情况等信息，若会对周围的群众及环境造成危害则可以估算危害范围，结合该事故点的天气情况和其他的相关因素做出人员疏散的相关决策，比如人员疏散的方向、所到地点的具体安排，等等。因此由GpS和RFiD系统所提供的相关信息，应急决策中心的应急指挥决策流程如图3所示。
整个应急救援决策流程分为三个阶段，如图3所示，分别为事故告知阶段，事故分析阶段和事故决策阶段。通过GpS和RFiD技术的响应系统，可以在有效时间内为危险品物流事故应急救援提供重要的信息，迅速的告知事故有关具体情况，为有效分析提供依据，这就是事故的第一阶段：有效的告知阶段。通过有效的事故告知，根据事故的具体信息，事故应急救援决策中心需要作出正确有效的分析，因此在事故的分析阶段通过相关专业知识及专家指导，结合现场的定性及定量分析，比对应急救援案例库及应急预案，可以对事故作出正确的分析。在相关分析及应急预案的基础上应急救援决策指挥中心作出救援决策，包括应急救援服务站的选择决策，事故地点周围的人员疏散决策以及事故救援处理方案等决策。
3总结
危险品物流事故后果往往很严重，影响范围很大，而且危险品物流具有流动性，危险品运输过程中事故发生地不一定与危险品运输车辆的管辖地一致。因此，危险品物流事故发生后，需要相关区域、部门协同管理，构建具有协同功能的应急救援决策机制。文章构建了区域协同的应救援组织指挥机制，并在此基础上建立了危险品物流事故应急响应机制和决策系统。危险品事故的协同救援将有助于在最短时间内应对事故，使事故得到迅速控制，从而降低危险品事故造成的危害。在区域协同应对危险品事故的过程中，在组织机构上如何建立有效的合作决策是区域协同应急的一大难点。对于区域协同危险品应急网络模型的建立及协同的应急资源的储备和配送策略将是下一步研究的重点。
参考文献：
[1]蒋珩，佘廉.区域突发公共事件应急联动组织体系研究[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2007，20（5）：595-598.
[2]陶存新，严新平，刘清.危险品运输预警应急联动机制研究[J].武汉理工大学学报（交通科学与工程版），2007，31（6）：980
-983.
应急指挥一体化篇3
关键词：消防应急；通信；指挥保障
1引言
发生紧急响应事件的现场，公共通信网络一般无法完成消防通信指挥调度功能，同时对图像、视频的支持度也较低。此时，应急通信承担着及时、准确、畅通地传递第一手信息的“急先锋”角色，是决策者正确指挥抢险救灾的中枢神经。
汶川地震、雪灾、洪涝等自然灾害的抗灾与救援工作，SaRS、禽流感和甲型niH1
等公共卫生事件的紧急抢救和隔离工作，以及奥运会、国庆大阅兵等大型大型活动的安保工作等各类紧急响应事件，对消防部队的应急救援能力提出了越来越高的要求。对重大突发事件的现场高效指挥调度处理能力已经成为政府现代执政能力的重要标志之一。本文从保障体系建设、技术手段和人才保障三个方面浅析了如何加强消防部队的应急通信保障能力。
2紧急响应事件的定义和特点
紧急响应事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的事件，具有突发、紧急、周期短和时间、地点、事件类型不确定等特点。
3紧急响应事件对消防通信的要求
一旦发生紧急响应事件，需要迅速建立现场通信网络、远程通信网络和现场应急指挥中心。现场通信网络解决现场指挥员与救援人员之间的通信联络，确保救援工作的顺利开展；远程通信网络解决指挥中心与现场指挥部之间的通信联络，确保救援现情况及时传递给指挥中心及指挥中心指令正确、及时得下达到现场作战部队；现场应急指挥中心是救援现场与上级指挥中心之间沟通联系的纽带。现场通信网络、远程通信网络和现场应急指挥中心之间需要建立稳定、多种传输方式互为备用的可靠通信网络，便于现场情况的掌握，领导、专家分析诊断和指挥决策的作出与下达。
4如何加强应急通信保障能力的建设
4.1综合运用合理的技术手段建立可靠的应急通信网络
应急通信网络的建设以无线通信和卫星通信为主，有线通信为辅。现场有线通信主要使用的设备有室外电缆、野战通信光缆、有线通信救生绳、小型交换机、被覆线等，一般为野外作战、地下建筑或地下管道、坑道等特殊场所使用，且主要配备于通信指挥车、抢险救援车等。
无线通信是一种通过高频电磁波传输信息的方式，它的特点是可以随时随地、及时可靠、不受时空限制地进行信息交流。
4.2加强应急通信保障体系的建设
4.2.1建立集中、专业的消防信息处理中心和智能化的作战指挥系统
形成专业处置、快速反应、部门联动、协同作战、信息共享的科学调度指挥体系当重大灾难或公共事件发生时，并不是三两个部门就可以把全部问题圆满解决，往往需要政府多个部门以及包括公安、消防、交通、电力、水利、林业、城市管理、卫生医疗、社区服务中的多个公共事业部门的协同作战才能取得最后胜利。加强不同部门间的横向联动调度能力和协同作战能力具有重要意义，因此，消防部队要加强与政府应急救援中心、公安部门110指挥中心等部门的沟通协作，加强“三台合一”通信指挥系统的建设，并完善消防专业通信调度指挥系统。
4.2.2加强不同通信技术手段的管理和利用
建立综合性的通信管理平台在灾难发生时，尤其是自然灾害，一些传统的通信设施很容易被破坏，如果应急通信系统完全依赖于传统的一种或几种通信设备，则应急系统会因为灾难一起被毁坏。所以，城市的现代应急通信系统，需要具备视频监控、救援通信、救援指挥、信息处理等一体化设备，并且能够采用空中与地面相结合、有线与无线相结合、固定与机动相结合的立体化、快速反应的移动宽带救援指挥系统。
4.2.3支持多业务指挥调度的方式，提升应急指挥高效性
应急指挥系统要能够同时支持语音、视频、数据调度，实现为指挥调度工作提供最详尽、及时的现场信息。同时，系统也能支持集群对讲、电话调度，满足多种方式高效沟通、指挥、调度的需要。
4.2.4建立集群式应急调度系统
包括地面指挥中心、指挥车、现场应急车群等全面完备的调度系统，可实现立体的“集群式的应急调度”。在这个集群中，每个车辆都能够自我组建现场应急指挥系统，并借助无线网络，所有车辆之间及与指挥中心之间都能够互通，且分布式部署的各调度系统之间也可以互相通信。
4.2.5健全应急通信保障体系。
应急通信能力的完善不光依靠先进的通信技术，还需要建立完整的保障体系。加强应急通信能力建设是加快消防部队应急救援快速反应能力、提高灾害事故处置专业化水平的基础。应急通信保障工作要在政府应急管理部门和公安部门的同一领导下和指挥下组织实施，符合全勤指挥要求。针对突发事件的特点，有重点的实施保障，优先保障重点区域的通信需求，确保指挥指令下达及时、准确。
应急通信保障主要针对紧急响应事件，因此，消防部队要根据紧急响应事件的特点制定符合政府应急保障总体预案要求的应急通信保障预案，并适时开展演练，加强日常训练。
预案应分为总体预案、类型预案及针对某一确定事件的个别预案。同时，应成立相应的组织机构，明确职责分工，制定管理规定，加强应急通信资源的配备和管理。
4.3加强人才培养和应急通信保障队伍建设
4.3.1通过先进的通信设备提升应急
通信保障队伍的整体战斗力工欲善其事，必先利其器，良好的装备可以提升通信保障队伍的整体战斗能力。通过不断地改善应急通信技术装备，加大新技术、新装备的研发投入和通信装备投入。
4.3.2加强教育、培训和训练，提高队伍整体素质
配备了优良的技术装备后，更需要一支经验丰富、技术过硬、锐意进取具有快速反应的通信应急保障能力的骨干队伍将装备建设成果转化为战斗力。可采取集中培训、参加社会教育和到上级公安机关跟班学习等方式，以提高设备操作技能、分析研判和处置故障能力、组建应急通信网络为重点，认真组织开展培训工作。同时，通过应急演练提升应急保障队伍的实战能力。开展演练是做好战备应急通信工作的重要实践，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个辖区、区域和部门的预案，利用联合演练等方式，促进各单位的协调配合、职责落实和能力提升，可有效地检验预案的可行性、实效性，提高应急通信保障队伍的实战能力。
参考文献
[1]孙玉.应急通信技术总体框架讨论[m].人民邮电出版社.
应急指挥一体化篇4
一、基本情况
(一）应急能力建设方面。我市以《××市突发公共事件总体应急预案》为总览，相继编制出台了常见自然灾害、各类生产安全事故共126个综合和专项应急预案，初步形成比较完整的应急预案结构和体系，基本实现了政府、部门间应急预案相互衔接，明确了各类型突发事件应对机构和响应流程，发挥了应急预案防范和处置灾害事故的基础性、指导性作用。在总体依托综合性消防救援队伍主力军的基础上，在森林消防、防汛、医疗救护、电力、通讯、交通、海上、城镇燃气等各重点领域建立行业保障需要的专兼职应急救援队伍，同时加强市、乡镇、村三级联防联控救援队伍建设，建成了包括消防救援、卫生应急、心里干预、道路抢险、水上搜救、气象、防汛、森林防火、地震救援等53支镇级应急救援专兼职队伍。把培育发展社会志愿者救援力量纳入全市应急救援队伍建设体系，现已建有社会义务救援队2支、红十字救援队3支、危化品企业应急队伍5支。
（二）信息化建设方面。目前社会应急救援报警信息以公安110指挥中心为主要信息枢纽，各领域应急值班电话为辅助，实现应急救援报警信息的收集。同时建设有防汛视频会商系统、森林资源监控系统、地震信息预警系统、山洪预警信息平台等风险监测和应急预警、会商系统。在机构改革后，我局通过组织到有关地区参访学习、与有关软件公司研讨交流、学习上级有关规划文件等形式开展应急指挥信息系统建设前期调研活动，目前尚处于建设地址规划中。
二、存在问题
(一）应急能力建设方面。一是应急领导机构不明确。机构改革后应急委和减灾委改组进度慢，制约了应急管理体制机制的改革和完善；二是市、镇、村三级应急管理体系和能力建设不够平衡，乡镇以下力量缺少，基础偏弱、能力薄弱；三是应急救援队伍体系建设有待于大力加强，专业领域救援队伍建设力度不足，社会救援力量缺乏规范性管理和政策支持；四是应急救援高精尖特色装备配备和应急物质合理储备还难以满足需求要求。
（二）信息化建设方面。应急指挥信息系统建设进度较慢，在统筹应急指挥调度和应急资源管理调度等方面缺乏信息化技术支撑，应急管理整体信息化应用程度相对薄弱，研发应用力度不够，创新技术水平不够，一定程度上制约了应急管理体系和能力现代化发展。
三、规划建设
（一）在应急能力建设方面。一是强化组织领导体系。将应急管理体系建设纳入全市经济社会治理体系和治理能力建设现代化总目标，改组应急委，明确职责分工，健全应急管理制度，建立应急管理规划，创新构建全方位、立体式的应急管理组织体系。二是深化应急预案体系建设。组织专家或社会技术服务机构，统一疏理、调整、整合全市各级各类应急预案架构，理顺新的应急预案框架体系；完成总体应急预案、自然灾害、事故灾难类专项应急预案修编；指导协调各级各部门和企事业单位做好应急预案修改修订，推动做到上下级、综合与专项、政府与企业之间应急预案有效衔接和有效联动，提升应急演练质量和效应。三是建立健全应急救援协调联动和会商制度。强化部门协调联动，加强与驻地军队、民航、铁路、红十字会等单位的应急联动，形成对接机制，满足特种任务需要；完善与公安、消防、气象、水利、环保、自然资源、森林防火、交通运输、海上搜救等部门在监测预警、应急决策、救援力量使用等方面的联动机制。建立会商制度加强日常应急管理情况沟通、信息互通，定期分析研判事故灾发生、发展趋势，做好风险分级管控和防范化解工作。四是加强应急救援力量建设。制定强化应急救援队伍体系建设的实施意见推进全市各类应急救援队伍建设，加快提升综合性消防救援队伍整体能力，加快实现全灾种、大应急的技术战术能力提升。同时大力支持应急救援志愿者队伍建设，健全完善企业专兼职救援队伍和应急救援专家队伍建设。推动基层综合性应急队伍建设，加大基层应急指挥和救援技能培训，提升基层应急救援能力。五是优化应急救援装备和物资储备。开展灾害事故应急救援装备物资资源普查，建立互联互通、资源共享、统一调度的装备物资信化数据库管理系统，加大现代化、智能化、信息化抢险救灾装备的采购和装备。通过引入应急救援装备物资企业有偿储备的市场办法和借助社会力量应急救援公益物资储备，全面加强××应急装备物资储备工作。
（二）信息化建设方面。加快推动应急指挥信息系统建设。按照国家、省关于应急指挥中心建设具体要求，立足指挥调度、值班备勤、资源整合等功能，建设集通信、指挥调度和管理一体化、平战结合、军民融合的综合应急指挥中心。
应急指挥一体化篇5
武警交通部队是一支支援国家重点工程建设的专业施工部队。2009年7月，经国务院、中央军委批准，屡建奇功的这支部队纳入国家应急救援力量体系，开始组建首批17个专业应急救援建制中队。记者在武警交通二总队指挥中心看到，总队首长机关带支队1个专业应急救援中队正在500公里之外的大漠戈壁进行实战背景下的处突和应急演练，指挥人员点击鼠标，地质、气象、交通、装备，处置过程尽收眼底，坐在“中军帐”就能对应急救援实施精确指挥。
构建信息化指挥体系和专业的应急救援预案体系，是该部队提升战斗力的显著特点。近年来，全部队先后建成有线网、无线网、卫星网和机动通信指挥系统，研制开发了训练教学网络系统和项目管理软件。他们把近年来参加抗洪、抗雨雪冰冻、抗雪崩，以及汶川、玉树抗震，舟曲特大泥石流抢险中总结积累的救援经验和多年施工中掌握的全国地质、公路资料等编写成规范的处置预案，研发出能实时监控、可视督导、网上指挥的应急救援指挥系统。从部队指挥中心到首批17个专业应急救援中队，初步实现了“预案电子化、指挥平台一体化、任务现场可视化、教管训保网络化”，有效提高了训练效益和应急救援能力。
从施工现场到走向应急救援战场，从追求生产力到催生战斗力。面对全新的课题，武警交通部队党委深入贯彻落实主席关于主题主线的重大战略思想，着眼提升履行职责使命的战斗力，把规范部队战备、训练秩序作为战斗力生成的突破口，以工代训，在道路施工中不断强化官兵推、挖、装、运、吊、爆、拆等基本技能。坚持在应急训演中练协同，在施工生产中练指挥，在参与实战中练保障，全面提高应急中队快速到位和应急处置能力。并利用人员上工、部队开进、机械转场和任务转换等时机，开展兵力抽组、机动到位、协同处置训练，强化了部队遂行任务能力。
应急指挥一体化篇6
论文关键词指挥权不确定性话语权对口管理效率原则
现有法律法规将地震部门定行为“国务院地震工作主管部门”，抗震救灾的“牵头部门”、“业务主管部门”等，承担常态下抗震救灾指挥部的日常工作和应急态下的具体指挥工作，震灾发生后，作为抗震救灾指挥机构的成员，协同其他部门统一领导指挥协调各方救援力量和应急处置与救援工作。
应急态非常态，震后救援是三大工作体系的核心，指挥权是应急权的最一线应用，它的科学、理性行驶和统一、高效决策事关大局和生死，理应体现地震部门在专业指导和行业管理上的权威优势。然而作为灾害对口管理部门，地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的职能履行和它的法律地位不相称，发出的声音和它的法律地位不相称，履行应有职能多有掣肘，严重影响救援进度和效果。
常态下和应急态下地震部门的性质和职能都是法律确定的，但应急态下的法律法规须重视效率原则的把握，抓住《破坏性地震应急条例》的修改契机，完善地震法律法规、制度设计和安排，形成制度衔接，明确地震部门在管理体系中的法律地位、在指挥工作机制中的主要职能、职能行使方式和程序，增加地震部门的话语分量，确保指挥科学、决策高效、应对迅速，尽可能将灾情的高度不确定性置于可控范围，最大限度地挽救生命和损失。
一、明确地震部门对口管理地位的现实必要性
1.灾害和应急特点的需要。地震灾害的特点是突发性强、冲击力大、影响范围广，次生衍生灾害多，大地震的应急往往是全灾种的应急。地震应急既是一项有高技术含量业务管理工作，也是一项政治任务，地震部门的信息、技术、装备、队伍和管理经验等不断发展的软硬件优势充分展示出它在地震领域具备其他部门和行业无可比拟的权威优势和显著地位。
2.高度的不确定性的需要。震灾难预测，震后既要救人、防灾中灾，还要疏导、引导和指导各方非专业和专业、非官方和官方等救援力量，自然的和人为的不确定性叠加，要求指挥工作讲时效性、协调性和专业性，而只有地震部门才能更科学衡量应急处置与救援各种方案的利弊得失，保障相应措施利大于弊，得大于失，掌握实施公权力行为的手段与行政目的之间的比例关系，所以法律法规和制度应为其提供通畅的职能履行渠道。
二、目前的制度缺陷
地震法律法规和国家层面的政策和制度，包括突发事件应对法、防震减灾法、破坏性地震应急条例、国家突发公共事件总体应急预案、国家地震应急预案、国家十二五规划、国家综合防灾减灾规划等都充分肯定了对口管理部门的职责和作用，但由于时间、效力等级、制定主体等等因素，措辞不统一，导致地位和管理权限不明。模糊的立法和不系统科学的制度设计不利于各部门联合应急权力在分秒必争的抗震救灾中的高效运转。汶川地震和玉树地震等指挥管理中就暴露出指挥体系、运行机制多多少少存在多头管理、协调不畅等问题，影响救援进展和效果。
（一）突发事件应对法作为应急法律法律体系唯一一部综合性立法，规定了分类管理的应急管理体制，地震部门应为抗震救灾的管理主体
防震减灾法作为单灾种法律，通篇称地震工作主管部门，但涉及抗震救灾指挥部共计3条的规定中除需要地震部门承担指挥部日常工作外，只字未提其管理地位和权限，分则条文除预防和监测明确地震工作主管部门的职责外，规划和救援兼为“会同”职能。
（二）法律规定应急预案要明确应急管理工作的组织指挥体系与职责
根据国家突发公共事件总体应急预案规定，处置突发公共事件由“业务主管部门牵头”，但这与其编制依据中的“管理”措辞是有很大差别的。国家地震应急预案虽明确了中国地震局负责“管理地震灾害调查与损失评估工作，管理地震灾害紧急救援工作”，却缺少上位法的原则依据，其“指挥与协调”和“紧急处置”置于“紧急响应”中，取向不明。
（三）1995年的破坏性地震应急条例
是唯一一部规范震后事中应急处置和救援等行为的行政法规，它关于应急管理原则、机构设置和职责的规定，如统一管理、分级分部门负责的原则、防震减灾主管部门的用语、指导和监督的职能定位等等，已远远不能适应抗震救灾的实际需要。
规则的制定者或参与者都要将自己的意志表达出来，方能合法合理确定并提升自己在特定领域的地位。从社会学角度来说，话语是有秩序的，并非任一主体都可进入或准入某一特定的语言领域，话语权则是一种潜在的现实的权力，在地震话语领域，地震部门的客观条件决定了它当之无愧的引领地位。地震部门应当借助地震立法回归并提升自己在抗震救灾领域的话语权。
三、建议
以《破坏性地震应急条例》的修改为契机，通过综合性立法和地震单灾种立法、行政法规和应急预案的修订，形成制度衔接，确保地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的职能履行。
（一）单灾种立法要保持在综合性立法中的优势，明确地震部门的法律地位
1.地震应急往往是多灾种应急，在管理或主导的选择上，主导更切合实际需要。条文拟定上考虑精确表达这种价值取向，并将这种价值取向体现在指挥管理体系和工作机制中。特针对《防震减灾法》第5、6条。
2.抗震救灾指挥部在应急救援力量配置方案的制定中须以地震部门为牵头部门，体现其业务管理职能；应对大灾巨灾成立现场指挥机构则要体现其综合协调能力和社会管理职能，如成立抗震救灾总指挥部，则要突出其决策辅助职能。特针对《防震减灾法》第50、51条。
（二）行政法规根据法律规定，细化地震部门主要职能，并完善指挥工作机制
1995年的《破坏性地震应急条例》在“震后应急”一章中，用11个条文规定了17个部门和机构（国务院机构未改革前，包括抗震救灾指挥部和防震减灾工作主管部门）的职责，形同常态下职能拷贝，无主次轻重和协商协调。该条例目前正在修改，可以专章或专节的形式将抗震救灾各部门主要职能和指挥工作机制规定下来，其中地震部门主要职能可以条款形式出现。
首先，要明确震后抗震救灾指挥工作，并不是“谁指挥谁”，而是“谁科学、谁主导”，地震部门正确的决策建议和表达，应以其雄厚的技术能力支撑，以法律制度保障，方能主导决策走向。
其次，震后抗震救灾指挥工作主要是针对现场，现场管理包括救援管理、社会管理、新闻管理等，社会管理有包括了志愿者管理等，其中救援管理是核心工作。
因此，地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的主要职能应包括：主持抗震救灾指挥部的信息沟通会，将监测到的灾情变化和发展情况及时通报并作交流；提出针对性救援方案，对其他部门的救援方案有建议权和保留权；根据灾情程度划分责任区，与其他部门协商救援力量的分配、配合和衔接；为志愿者救援队伍配备地震专业人士作指导；与其他部门合力疏导各方救援力量等等。地震部门履行职能是业务管理能力和综合协调能力的体现。
再次，完善指挥工作机制可确保职能履行，现场指挥机构目的是应对大灾巨灾，对决策效率的要求最高，就以其工作机制的建立为例，如以章或节规定，要确定章节名称、内容和条文设计。
1.现场管理、现场指挥、现场联合指挥等名称。
2.指挥权行驶原则。
3.现场指挥机构组成和职责分工。强化地震部门信息沟通和救援方案建议保留权等职责。
4.决策方法、程序和时限。应对大灾现场复杂态势，联合指挥决策的果断和快速至关重要，程序的设定需简化并留有一定的灵活性。
5.不能决策的请示程序、时限、保留等。
6.责任，尤其是保留意见和保留措施的责任。
2009年刚修订实施的《防震减灾法》不可能再作大幅度修改，部门规章位阶低不能解决部门权力的协同使用，只有《破坏性地震应急条例》在位阶和操作上都有利于把握，既符合法律的原则性规定，又能增加实施性法规的可操作性和实用性。
国家地震应急预案应明确指挥与协调的重要性，根据法律法规继续细化实化工作机制的运行，强化预案演练，弥补现实不足。
1.专章或节“应急处置与救援”，明确指挥部和现场指挥的运作机制，行政法规指挥机构工作机制是依据和指导。
2.在灾后反思中，预案的可操作性和实用性总是遭到质疑。采取“冗余技术”制定预案是希望“预料一切危机”，但预案毕竟是“预设”或“预想”，再完备也不能完全应对灾情变化，但预案演练可强化部门间的合作，提高地震部门的综合协调能力，预案的修改也相对灵活，可考虑专条规定预案演练。
应急指挥一体化篇7
关键词：民兵应急抢险信息化训练研究
民兵是我国武装力量的重要组成部分，是保卫国家安全稳定、打赢信息化条件下局部战争的重要战略力量。近年来，我国接连发生了四川汶川地震、云贵多省旱灾、雨雪冰冻、矿难等自然灾害和事故，在一次次应急抢险中，各地民兵队伍发挥了重要的作用。与此同时，在目前我国以经济建设为中心的背景下，县（区）民兵训练不同程度地受到了冲击，部分民兵遂行任务能力偏低，发挥作用不够明显。为此，根据当前形势任务需求，充分利用军地信息技术，积极开展信息化训练，对于实现民兵整体作战效能跨越式发展具有重要意义。
1.县（区）民兵应急抢险的重要意义
1.1民兵参加应急抢险是职责所系。抢险救灾，是民兵的重要职责,也是后备力量的优良传统。《国防法》明确,我国武装力量担负着“保卫祖国、保卫人民的和平劳动、参加国家建设事业、全心全意为人民服务”的重要任务。民兵作为武装力量的重要组成部分,急人民之所急、帮人民之所需、解人民之所难,积极参加抢险救灾行动,保护人民生命和财产安全,是义不容辞的责任。
1.2民兵参加应急抢险是形势所趋。在近几年参加抗洪、抗震、抗旱和森林灭火等抢险救灾中，军队和武警部队累计出动近百万人次，组织民兵预备役450.6万人次。尤其是民兵在抢险救灾中发挥了解当地民社情、地理情况熟悉等优势，同时也有处理以往类似情况救援的经验教训，再加上各县（区）都有相关的专业分队力量，与现役部队相比，他们更适合遂行这些非战争任务。历次经验证明，在重大抢险救灾行动中，民兵专业分队都发挥了主力军和突击队作用。
1.3切实有利于锻炼民兵应急反应能力。民兵作为我国武装力量的重要组成部分，与现役部队一同承担应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的职能使命，对民兵应急反应能力的要求也越来越高。但目前县（区）民兵普遍存在训练时间短、科目设置简单等问题，民兵遂行任务的能力与各级的要求还不相适应，通过参加各种紧急情况下的多样化任务，可以达到锤炼部队能力、提高应急观念的目的。
2.民兵遂行应急抢险任务的典型特点
呈现突发性和偶发性。事物的出现、事件的产生虽然有前因后果，但由于科学或人为的因素，导致大多的自然灾害和事故的发生往往具有突然和偶发性。灾情险情和重大事故一旦发生，就会直接威胁人民生命财产安全，情势紧急，必须争分夺秒、连续突击。因此，突发事件的特殊性决定了县（区）民兵遂行任务过程中要求在最短时间内，以最快速度集结最专业的救援力量。
具有多变性和动态性。县（区）民兵面临的任务往往是一些自然灾害和矿难等，灾情险情会随时间的延长而出现不确定状况，给现场指挥和处置人员带来困难。遂行应急抢险任务要求指挥员和救援人员充分考虑行动中可能出现的情况和应对措施，做好各种预案；在民兵组织建设和训练过程中要针对当地易发的灾情，进行专业编组，加强有针对性地训练，切实提高应对任务多变性和动态性的能力。
救援行动要求专业化。应急抢险通常是由军地各专业人员协同进行的，协调任务重，指挥复杂。因此，应急抢险要求指战员具备一定的专业知识和技能，根据灾害险情的性质、特点、规模，科学组织指导，提高救援效率。要按照军地双重领导要求，积极探索人武部系统、地方政府和驻地部队信息化指挥平台建设，努力形成军用民用兼容、平时战时衔接、抢险应战联动的专业应急模式。
3.信息化条件下提高民兵遂行应急抢险能力的几点启示
当前，我军正逐步向信息化联合作战形式发展，而县（区）民兵遂行应急抢险任务与信息化的标准相差甚远，县（区）人武部在民兵训练管理上要立足自身实际，把握信息化建设的特点规律，打牢建设基础，把握建设关键，全面提升建设水平。
3.1优化军地联合处突的指挥机制，是完成应急抢险任务的基础
应急抢险行动往往事发突然，时间、地点、性质和局势发展难以预料。因此，必须优化军地联合处突的指挥机制，建立军地信息、平战信息的军地联合指挥机制。
属地管理，政府主导。国家法律规定，处置突发事件的基本原则是属地管理，抢险处置统一指挥的责任主体在政府，抢险救灾专用装备等相关保障主要靠地方。建立联合指挥机制，应该确立政府“唱主角”、人武部系统“有责任”、当地驻军“有作为”的观念。因此，要依托地方抢险管理体系，把军队指挥嵌入其中，突出政府主导和主体地位。
建立多级联动的信息指挥平台。遂行应急抢险任务，是军地双方的共同责任。要保证党政军警民形成整体合力，就必须建立省、市、县军地多级联动的指挥平台构建“军地联合、上下贯通”的军地融合式指挥机构，实现联合决策、统一指挥、协调行动。
任务牵引，模块组合。突发事件易引发连锁反应、次生灾害，要求指挥机构具有一定的适应性、灵活性。可以采取模块编组的方式，建立基于不同专业的应急分队模块，把这些模块编组，建在平时、用在急时，视处置突发事件现实需求而启动，并根据任务的轻重缓急、交替转换等需要而变化。
3.2因地制宜灵活抓好民兵组织建设，是完成应急抢险任务的根本
结合民兵整组，人武部积极挖掘军民通用装备的保障潜力，不断拓宽装备保障渠道。在落实编制的同时，把编兵单位的装备同步列入民兵基础装备管理，建立完整的技术档案，实行定人、定岗、定装、定位，确保人装信息化，做到执行什么任务就配什么样的装备器材，为应急应战能力建设提供了有力的物质和技术支撑。
3.3加强各专业分队的针对性训练，是完成应急抢险任务的力量保障
突出任务训练。应急抢险行动强调专业能力，人武部应从可能担负的任务出发，大力开展有针对性的专业任务训练。在抓好要地防空作战、道路保通、重点目标守卫等使命课题训练的同时，重点抓好消防救护、瓦斯爆炸、涉水涉矿等专业训练和能力提高。
突出技能训练。应急抢险训练上，专业兵种如工兵、通信、防化等分队，要严格按大纲规定，在完成专业知识学习和训练的基础上，加强对专业防暴器材和各类救援装备的操作训练，实现人装的有机结合；根据专业特长和担负的任务，依据抢险行动预案，有侧重地加强紧急出动、协同指挥、心理素质等专业技能训练，提高整体行动能力。
突出信息化联训。抓好民兵分队的综合演练，练指挥、练技术、练协同，进行信息化背景下的综合演练。同时人武部要根据任务需要，在地方党委和政府主导下，组织民兵和公安、武警及地方专业力量，按照预案定期开展联训联演，突出联合指挥、协同保障，使各种力量互相熟悉，明确各自任务，增强协同意识，实现指挥体系高度融合、战斗要素有效聚合、保障实体科学整合。
参考文献：
[1]杨景超.创新民兵抢险救灾能力建设模式.军事学术,2010（12）
[2]米建军.王文臣.民兵应急分队建设理论与实践.北京：国防大学出版社,2003
应急指挥一体化篇8
“腰缠十万贯，骑鹤下扬州”。这是古人对繁华杨州的赞誉与向往。历史上的扬州曾经是全球十大繁华都市之一，地位堪比今天的纽约、巴黎。然而自近代以后，传统的水路运输受到公路和铁路的挑战，处于运河与长江枢纽位置的扬州盛世难再。“交通不畅以致信息闭塞，信息的闭塞让城市逐渐衰落。”
不过在20世纪90年代之后，扬州以信息化带动工业化的发展策略初见成效，扬州信息化建设的“12345”模式成为中小城市信息化建设的典范之一，一个新的扬州在长三角重新崛起。目前，扬州的信息产业占其GDp的比重将近6%，位居江苏省第五，列苏中之首，LCD、tFt、移动通讯等产业集群初具规模。
唐正元，现任扬州市信息化办公室副主任，过去是一名农业技术推广专家，他亲身体会了这些年来扬州信息化建设的变化。
不搞“大集中”
“扬州电子政务系统最大的特点就是不搞大集中、大集成，”唐正元对《互联网周刊》记者说，“我们没有打破原有的行政体系，而是以现有管理体系为基础。”
2002年12月24日，这是一个令唐正元记忆犹新的日子，当时他们刚刚有了“电子政务不打破原有行政体系”的想法，立刻引来了广泛争论，遭到了几乎所有专家的反对―当时以“南宁模式”为代表的集权模式是主流建设模式。
唐正元以城市应急指挥中心为例，讲述了“扬州模式”和“南宁模式”的不同。
南宁的集权模式整合了政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。这样的应急指挥中心由公安、消防、医疗、卫生等所有部门抽调人员集中组成，所有人员仍隶属于原行政机关，但“尽管集中到一个地方办公，工资、奖金还是由原来部门发。”
由于几乎重构了城市应急体制，与现有行政体制冲突比较大，不仅建设难度增加，投资也大。有紧急情况发生时，应急指挥中心的人员很难从全局的角度出发，考虑更多的仍是原来部门的利益。单一指挥层次上也不利于发挥职能部门的能动性，特别是传统应急反应部门的能动性―公安部门既不可能指挥得动医疗部门，税务也无法对消防部门指手画脚。投入了上亿元人民币的应急指挥系统，却很难避免“指挥不动”的情况发生。
但由于扬州是中小城市，市政府对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也不可能有庞大的资源来重构应急指挥体系。“依托现有的行政架构，集中资源解决应急联动的实质问题，不失为明智之举，”唐正元表示。
扬州市的应急指挥中心由政府指挥中心和部门指挥中心（如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等）两部分组成，并不打乱现有的行政管理体系。政府指挥中心“战时”侧重于重大事件的协调、决策和监督，建立预案，平时则侧重于应急事件的管理、预防和监测。而部门指挥中心侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处置。部门指挥中心还建有远程终端，主要是用于在网上快速接收指令并及时反馈，平时上传应急指挥的基础数据，在条件许可的情况下，还可以由公安统一接警，也可以成立专门的接警部门。
这样一来，一般的事件可以由部门指挥中心直接处理，重大事件通过网络自动被市政府的指挥中心捕获，市政府指挥中心可以联合各部门指挥中心和政府的其它部门共同处置。目前，扬州包括七个县、市、区和市公安、卫生、水利、安检等相关部门在内的36类到口信息已经接入了应急指挥中心，扬州的应急指挥系统也已开始全面测试。
唐正元说：“和其它城市动辄上亿元的投资相比，扬州的应急指挥系统实用、高效、节约。”其实，城市应急指挥系统只是扬州电子政务建设的一个缩影。2003年，扬州市信息化工作以推进信息化试点城市建设和国家863/3S项目为契机，以实施电子政务取得应用实效、实施信息化带动工业化、实施社会信息化让老百姓得到便利实惠为目标，形成了信息化建设的著名的“扬州模式（12345）”，即贯彻一条主线、解决两类问题、实现三级服务、采取四个机制、取得五种效益。
“不是工程，不是技术”
正是以“应用为核心”为基本立场，扬州市政府信息化的招标也与其它城市有所不同。2002年，扬州市政府首先做了方案招标，在经过三个月的调研确定方案后，才做项目投标。在全国300多家公司的竞标方案中，确定了东软软件公司的方案，东软也成为该项目的总集成商。
尽管这种招标方式被普遍认为过程太慢了，唐正元认为还是值得的：“正是因为有全国300多家公司来做方案投标，有专家进行方案评审，又经过三个月的调研，才能做到整个工程投资很小，效益很大。整个投资才1200万元，却建成了全国领先的电子政务系统。”对此，唐正元很自豪：“信息化的目的是应用，不是工程，不是技术。”
事实上，唐正元从农业技术推广专家到信息中心主任的经历，也印证了扬州务实的工作作风。唐正元当年在扬州所辖的一个县里做农业局局长时，首先抓的就是农业基础数据汇总、分析，并利用数据分析结果为农业生产服务。从农业信息化到政府信息化，唐正元认为数据共享是信息化应用的基础。
在扬州，尤其值得一提的是人口基础信息的共享。以往，人口信息分散在公安、劳保、税务等各个部门，在这种管理方式下，信息往往得不到统一，常会造成不法分子冒领养老金、骗取保险金、欠缴税款的现象。然而，各个行业之间的资源共享又会涉及各部门的利益，信息化领导办公室作为与公安、劳保、税务等平级的部门，无法用行政干预的手段实现数据共享。
人口基础信息库的建立将改变这种状况。2004年，由国务院信息化办公室、公安部、劳动保障部、税务总局、国家标准委等五部委联合启动的《人口基础信息共享试点》工作正式展开，扬州市是全国三个试点城市之一。通过将公民身份证号码、常住户口地址、死亡日期等信息进行汇总，并使用统一的数据交换代码实现资源共享，使各部门能随时监控公民的个人信誉记录、纳税状况等信息。
“即使是政府部门之间也是利益对等的关系。”唐正元说，“这样我们就可以用最准确的人口基础信息和工商、税务、劳保等各部门进行数据交换，实现信息共享了。”
应急指挥一体化篇9
关键字：消防部队；应急救援指挥中心；救援力量
中图分类号：D631 文献标识码：a 文章编号：1674-1723（2012）05-0046-03
公安消防部队承担各种重大灾害事故应急抢险救援是法律赋予的神圣使命。根据应急救援工作涉及多部门联动，救援力量相对分散，不利于统一指挥的实际情况，切实加强应急救援中的通信指挥工作已迫在眉睫，下面笔者就依托消防部队建立应急救援指挥中心的必要性做了分析，望达到抛砖引玉之效果。
一、建立应急救援指挥中心是提高应急救援能力的重要保障
随着经济建设的快速发展，城市化、工业化步伐不断加快，火灾、水灾、冰雪、地震、化学危险品泄漏、爆炸、恐怖袭击等自然灾害事故、突发公共事件逐年增多，且各种灾害事故呈现出突发性、多发性、连锁性、复杂性和不可预见性的特点,给各地的经济发展和社会稳定带来了巨大威胁，也对应急救援体系建设和消防部队提出了新的任务和挑战。因此，建立具备统一、高效、能实时远程掌握灾害现场的音视频图像，进行远程指挥的应急救援指挥中心，对于保障公共安全，预防、控制和降底灾害事故所造成的损失具有十分重要的现实意义，是提高地区应急救援能力的重要保障。
二、消防部队承担的任务和处置应急救援工作的成功经验
《中华人民共和国消防法》第三十七条明确规定：“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”。《国务院关于进一步加强消防工作的意见》第（十）项规定：“公安消防部队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件的救援工作”，这是我国第一次明文规定公安消防部队参加重大灾害事故抢险救援的神圣职责，它为公安消防部队作为主导机构实施各种重大灾害事故应急抢险救援提供了强有力的法律保障。
三、依托消防部队建立应急救援中心的必要性
依托消防部队建立应急救援中心是当前加强应急救援工作迫切要求。当前，随着社会经济和城市化建设的迅猛发展，各种新材料、新产品、新技术的不断研发应用，以火灾、爆炸、毒害、垮塌和交通事故等为特征的各种灾害事故也不断增多，应急救援活动也越来越多，范围越来越广，规模越来越大，对社会发展的影响越来越明显。目前应急救援的尖刀、骨干力量是消防部队，交通、电力、供水、医疗救护、地震、环保是社会应急救援力量。这些力量都是分散建设、分散管理，在指挥和协调上往往局限于各自领域，没有建立相互协调与统一指挥的工作机制，很少进行必要的合成训练和演练，技术装备和预警、实战能力得不到提高。近年来，消防部队参加应急救援、社会救助的次数和在接警出中所占比例每年都呈递增的态势。因此，应该以科学发展观为统领，顺应形势，顺应民意，构建以消防部队为主体的“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急救援指挥中心，这是节约行政成本与提升救援效能的最佳选择，是国外成熟经验与中国具体实际相结合的必由之路，也是推动科学发展与构建和谐社会的根本要求。
四、应急救援指挥中心应实现的功能
（一）扩展指挥调度系统
新型调度指挥系统应具有灵活而方便的事件生成以及处理流程；集接警调度、高度集中统一指挥、信息通信、辅助决策及网络交换等功能于一体。强大的资源管理与调度指挥功能，多用户能够同时操作，全面提升接处警和指挥决策水平。
（二）建立移动通信指挥中心
建立移动通信指挥中心，配备卫星通信、无线通信、有线通信、计算机通信、广播扩音、视音频采集与处理、图像实时传输、通信组网管理平台等技术系统和设备，开通现场有线、无线和计算机数据通信网络，实现在任何时间、任何地点快速与应急指挥中心联网，实现控制、交换、决策、查询、记录等多功能调度指挥。
（三）灾害现场图像传输系统
将建立从通信指挥车到指挥中心的双向语音、图像的实时传输，可以实现指挥员实时异地指挥，该系统能够保证在应急事件发生时，使每一级指挥员在任何时间、任何地点、都能安全保密地及时监控火场状态，在灭火救援中发挥重要作用。
（四）可视化管理系统
系统采用分布式技术，适合大规模分级组网；视音频信息的数字化与传输；通过流媒体服务功能实现音视频信息；用户优先级分级管理；系统和用户进行密码保护；交互式双向语音交流；电子地图布防；提供远程管理服务，维护人员不必到达现场就可实现设备注册，系统维护，降低运行成本。
应急指挥一体化篇10
【关键词】煤化工环境污染应急管理指挥系
伊犁河谷煤炭、水资源丰富，具备天然气输送管网，是大型煤化工理想的建设基地。**公司煤化工项目以年产20亿nm3煤制天然气为主，建于伊宁市巴彦岱镇，距离伊宁市25公里。煤化工产业生产过程具有多样性、复杂性和危险性，一旦发生重大环境污染事故，将严重威胁到人的身体健康和生态环境的安全，而且对事件的应急处理、应急救援，应急决策指挥都具有很大的难度。针对这种情况，煤化工发展应重视环境污染应急管理指挥系统的构建。
1建立环境污染应急管理系统的重要性
在煤化工发展的过程中，煤炭的开采和加工都是典型的高耗能、高污染和高耗水的产业。煤化工的发展除了会对水资源造成污染外，另外排放的有害气体、粉尘和有机物还会对空气和土壤都可能会造成不可逆转的危害。新疆的生态系统一旦被破坏就很难再恢复，后果将是灾难性的[1-2]。
2应急管理指挥系统的构建
2.1应急管理指挥系统的设置
首先最为重要的便是设置应急管理指挥组织，分工明确，在环境污染危机发生后，各个职能部门能够清楚的知道自己的职责，并以最快的速度投入到应急工作中。煤化工生产场所应当在事故多发区域设置应急小组，在危机发生的第一时间就能做出反应并予以降低危害，并第一时间上报。
2.2信息的及时掌控与报告
（1）安装监控预警系统：环境污染事故多发生在户外，想要及时的掌握信息，必须要有必要的监控设备。最好的方式就是安装监控预警系统，这样在日常生产的时候，可以在第一时间掌握危机发生的信号。同时监控系统具有信息储存的功能，有利于事后的信息查询。
（2）信息的报告：危机发生后，环境应急小组应第一时间上报到上级组织，相关部门及时做出应对措施，要组织事发现场环境监察和环境监测部门迅速鉴定、识别、核实污染物的种类、性质、危害程度及受影响范围和边界，并将有关情况及时上报政府环境监测部门，并根据危害大小制定相应解决方案。
（3）危机处理方案：首先现场应急小组成员应考察危害大小，根据能力采取应急救援措施，进行紧急救援。其次，现场处置工作组指挥应急监测分队和事发地周边各级环境监测站对可能被染的空气、水体和土壤展开应急监测和全过程动态监控，进一步判定污染物的种类、性质，随时掌握事态的发展变化情况。根据监测情况，提出相应的处置建议，由环境应急指挥中心确定封锁和疏散区域[3]。
（4）事后安全评估工作：处置工作结束，并确认危险已基本消除，受污染的环境基本恢复，环境应急指挥中心做出终止处置行动的决策。环保局会同有关专家和其他相关单位及有关地方机构对突发环境事件进行全面的分析研究，评估环境危害程度及中长期环境影响，考评指挥效能和实际应急效能，总结经验教训，进一步完善应急方案[4]。
3结语
环境污染应急管理与指挥系统描述见图1。
新疆要大力发展煤化工，实现以煤炭为原料生产合成天然气、甲醇、燃料油和精细化工品的战略部署[5]。这就对当地的生态环境施加了很大的压力，构建环境污染应急管理指挥系统是针对突发性污染事件行之有效的应对方法，对煤化工生产的环境污染突发事件的管理调度、高效应急指挥具有指导意义。对从根本上改善环境安全形势、提升当地环境监管工作能力有着极为重要的意义。
参考文献：
[1]吴筠.对新疆煤炭资源开发利用的思考[J].新疆社科论坛，2011（2）.
[2]王自庆.新疆煤化工产业可持续发展研究[J].新疆农垦经济，2012（3）.
[3]侯洪凤，史原，李逊.应急管理信息系统评价指标体系构建和评价方法研究[J].科技管理研究，2013（6）.