公共安全危机管理篇1
其主要特征是：一是向所有居民开放；二是经费来源于地方行政机构的税收；三是其设立和经营必须有法律依据。
然而，我国的绝大多数公共图书馆严重缺乏安全危机管理意识，一旦遭遇安全危机，势必会给图书馆的工作和生活秩序造成极大的危害，也会在一定程度上对图书馆的形象和声誉造成不良影响。针对公共图书馆的主要特征，安全危机管理势在必行。
二、公共图书馆安全危机管理的概念及其特征
公共图书馆危机管理是指对图书馆运转中出现的危机因子和危机事件全程全面监控处理的管理理论与管理实践。公共安全危机管理具有紧迫性、危险性、权威性、人本性、系统性、聚焦性等特征。从这些特征可以看出，公共图书馆安全危机管理是对图书馆在运行过程中所出现的危机因子和危机事件从发生到消亡全过程的一个全面且具体监控处理的管理理论与管理实践。它不等同于单一的危机处理或危机公关，它是一个系统的管理工程。图书馆安全危机管理不仅要运用在危机事件出现时，更要在危机事件还没有爆发时起到重要作用。
公共图书馆安全危机管理的内容主要包括：①管理者要采取科学有效并具有实施性防护措施，坚决减少或杜绝危机事件的发生；②做好发生危机事件的准备和处理工作，建立危机预案和预警系统；③对相关工作人员开展培训，进一步培养危机意识，从而提高其控制及管理危机局面的能力；④全力处理危机事件，迅速恢复正常的生产、生活秩序，并在事后总结经验，从而改进诸多不良方面。
三、公共图书馆所面临的安全危机
（一）安全危机
公共图书馆存在很多的安全隐患，如：地震、火灾等。不仅不利于图书馆的长期稳定发展，还会造成不必要生命、财产安全隐患。我们必须将这些安全隐患彻底铲除，对会发生任何安全隐患的事件及人物进行严格管理，确保图书馆工作人员及读者的生命、财产安全。
（二）公共卫生危机
众所周知，图书馆作为公共场所，人流量及密集程度极高的公共场所。一旦发生卫生事故（如：新冠肺炎疫情），扩散的范围就无法控制。特别是一些重点区域，例如自学室、报告厅、电子阅览室等，应予以高度重视。公共卫生事故对图书馆会造成严重的威胁，我们必须要意识到安全防控的重要性。
（三）财政危机
随着物价不断上涨，各类图书期刊价格也越来越高。读者的增多，管理服务人员劳动量的加大，水电、设施设备老化损坏加快，各项服务设施维护费也要大幅度地提高，造成了财政危机。公共图书馆要长足、健康的发展就必须要切实有力的解决财政危机。
（四）管理危机
由于部分管理者的理念与相关制度相对落后，不能与时俱进，跟不上新时展的要求，从而导致图书馆的危机管理工作落实不好。与此同时，管理机制的不健全、责任分工的不明确，使工作效率长期提升不上去，从而遏制了图书馆的发展。
四、公共图书馆应对安全危机管理的具体策略
（一）建立较为完善的安全危机预防机制
1.建立健全安全防范管理体制
加强图书馆安全保卫干部政治理论学习，做好思想建设工作，并将其业务技能和管理水平进一步提高。同时应加强保卫人员及馆内所有安全志愿者的专业、定期培训及综合考核，提高专业人员的综合素质和业行法制和安全防范责任意识的教育。做到“安全自查、隐患自除、责任自负”教育的落实。真正做到安全防范责任到人，隐患漏洞有人查补，安全工作警钟常鸣。图书馆内所有工作人员及读者应为应急工作小组志愿者，积极配合应急工作小组和应急抢险队进行一切安全工作。如若发现不安全因素应及时向图书馆内相关部门反映。相关部门（如：保卫处）应及时处置，并提出整改、治理办法和建议。
（2）建立健全安全工作规章制度，持续推进安全保卫责任制，逐级签订《安全防范目标责任书》。该责任书由图书馆第一负责人与各部门主要负责人签署，作为图书馆安全工作任务要点和考核安全工作完成情况的主要依据。签订《安全防范目标责任书》旨在进一步明确安全工作任务，规范层级管理，为公共图书馆安全工作建设科学有序良性发展打好基础。责任书所述安全工作应包括：综合治理、维稳、安全生产、保密、反邪教、反恐反暴、新冠肺炎疫情防控、消防和网络安全工作。要构建“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全”的责任体系，确保图书馆不发生重大、特大生产安全事故。
（3）进一步建立健全较为完善的安全紧急情况报告制度。实行岗位责任制，实行相关工作人员（如：保卫处的工作人员）24小时轮流值班制度，明确责任，落实到人。确保重大紧急信息，随时发生随时报送。安全事故紧急情况信息报送必须要保证渠道畅通、运转有序，上报时做到及时、准确、全面、不漏报、不瞒报、不虚报、压案不报。
发生安全紧急情况要严格按照相关法律规定的程序报告，其顺序应当由下而上层层报告，具体应为：相关岗位值班人员——保卫处值班人员——（保卫值班人员可根据情况拨打119、110、120等）——相关部门负责人及保卫处负责人——分管领导——单位负责人——上级主管单位。报告内容应为：事件发生的时间、地点、经过、原因、危害程度、发展进程和产生的后果；本单位采取的相关应急对策、措施及工作开展情况，及事件发生后所导致的死亡人数、受伤人数、估计直接经济损失等。
（二）制定具体应急预案：（以火灾为例）
（1）发生火灾时要保持镇静，沉着应对，通过消防广播、警铃、半导体话筒等多种手段全力组织人员疏散和开展自救工作，打开一切安全通道，按照平时消防演练逃生的线路迅速疏散。引导人员从安全出口疏散，同时向上级单位汇报情况。及时监控火点。切断电源，隔离危险物品等，利用馆区内现有的消防灭火器材和微型消防站等，组织工作人员紧急扑救，稳住火势，避免继发性危害。
（2）及时向相关部门（如：公安、消防、卫生防疫、交通管理等）紧急求援。有关领导和有关部门负责人要在第一时间亲临现场，组织安全应急工作小组和应急抢险队开展救人和灭火工作。同时派工作人员到图书馆的消防通道等待，引导消防人员到火灾事发地，并指示图书馆内灭火器材及消防栓的具体位置。在消防队员到达现场后，主动提供发生事故的相关信息，配合消防队员及相关单位营救火灾被困人员，维护现场治安和交通秩序，并配合消防部门调查事故发生的原因，积极提供有力证据。
（3）事故现场应划出警戒范围，并采取有效的隔离措施，进行暂时封锁。其目的就是要严禁无关的人员和车辆进入着火现场，以免发生次生和衍生伤害。对受伤人员先进行简单的抢救和包扎工作，待有关医疗部门和医疗机构到达现场后，积极配合相关工作并按照要求妥善安置伤病员，将其带至安全地带。
（4）利用现场有利条件及时转移国家重要财产，在保护人员生命安全的同时也要全力保护国家财产安全，如：重要文献和各类书刊，以防混乱中发生失窃事件。
（三）安全危机处理
安全危机事故调查结果应依据国家属地管理、分级负责的原则和紧急事件的等级，展开调查。安全危机事故的调查处理必须坚持“四不放过”原则，即必须要查清事故发生的原因；事故当事人和群众必须要接受相关的教育与培训；事故责任人必须要受到严肃处理；发生事故的单位必须要制订切实可行的预防措施。要在第一时间提交事故调查报告，并限期报结。任何人不得干涉事故的调查处理。
当安全危机处理后，相关工作人员应当认真总结经验教训，找出处理中的漏洞与不足，并做好详细的文字记录（如条件允许可进行相关的视频记录），组织重点人员进行系统全面地学习及培训，进一步提升整个应急工作小组和应急抢险队的实战经验。尽全力迅速地恢复图书馆的正常运行，将安全危机事故对图书馆的不利影响降到零点。
公共安全危机管理篇2
[论文摘要]随着我国高等教育改革的不断深入及高校扩招，频发的高校危机事件突显出高校危机管理能力的不足，也反映出我国高校安全教育的不到位。笔者认为，高校公共安全教育机制与危机管理计划是一种互补的关系，通过二者的有机结合，可以提高高校的危机管理能力，完善公共教育机制，本文将就这一问题展开论述。
引言
近年来，随着我国高等教育改革的不断深入及高校扩招，一个学校多个校区、一个校区多个学校已成为普遍现象，学校规模不断扩大，但办学条件、教学及生活设施建设却远跟不上学校扩招的步伐，校园公共安全需求与资源紧缺之间的矛盾日益凸显，加上高校公共安全教育体制还存在很多不完善的地方，发生在高校校园内或以高校学生为主体的突发事件接连不断，影响着高校正常的教学、工作秩序，也考验着高校的危机管理能力。目前频发的高校危机事件突显出高校危机管理能力的不足，而危机事件中高校师生暴露出的安全意识淡漠、缺少自我保护技能等问题，又反映出我国高校安全教育的不到位。如何提高高校的危机管理能力，完善公共教育机制，是值得我们探讨的问题，本文的论述也将就这一问题展开。
一、高校危机管理的概念及内容
高校危机通常指由于高校内外部自然或人为的因素影响，使高校正常的运行秩序被打破，从而不得不面对和处理这一紧张事件的状态。危机的形式多种多样，除了高校常规安全教育提到的火灾、地震、食物中毒等以外，还包括了安全事故、自杀自残、校园暴力、师生冲突、社会性事件影响等，随着社会的不断发展，新的不平衡因素也会越来越多，校园环境会越来越复杂，新的不确定因素的增加也会使危机的形式发生新的变化。
高校危机管理就是高校调动各种可利用的资源，采取各种可能或可行的方法和方式，预防、限制和消除危机以及因危机而产生的消极影响，从而使危机得以解决的方法和行为。根据国际经验，当代的危机管理一般都是由危机预防、准备、应对、恢复四个阶段构成的。前两个阶段重在预防，减少危机发生的机率及降低危机产生时可能产生的危害程度；后两个阶段重在应对，采取措施消除危机及恢复因危机带来的声誉损失、重塑自身形象。
二、目前高校公共安全教育及危机管理存在的问题
结合危机管理理论来审查高校实际情况，可以发现目前高校公共安全教育及危机管理存在以下的几个问题：
1.重视危机应对，轻视事前预防。目前我国高校危机管理理念和制度还存在很多空缺，主要表现为学校管理的危机意识淡薄。不仅学校的各种管理培训、安全教育中很少涉及危机管理的内容，就连日常工作制度中也缺少一套完整的危机管理计划。往往是危机发生时才动员一切力量去应对危机，使危机的应对带有较大的随意性，而且付出的代价很高。
2.危机的事前准备不足。最主要的体现是思想准备不足。长久以来，由于高校一直被称为“社会的一方净土”、“象牙塔”，认为人际关系简单、环境稳定，因而高校师生普遍缺少危机意识。再加上高校公共安全教育不到位，存在着很多“走过场”的行为，师生普遍缺乏安全意识，缺少危机应对的常识与技能。事前准备的不足，使危机造成的损失加大。
3.危机发生时缺少统一的指挥、缺乏迅速及时的信息沟通。目前高校中普遍缺少一个独立和常设的危机管理部门。常规做法是，每次危机发生后，根据危机发生的原因、地点、性质等成立临时的危机处理小组来进行危机处理工作。这种做法的缺点是：临时小组成员分别是来自不同的部门，而且都是各部门主管，彼此之间没有上下级管理权限，因此每次都需要花费很多的时间去相互协调工作，此外部门之间的信息沟通也不够迅速及时，因而容易错过危机处理的黄金时间，致使危机升级。
4.不注意危机后期评估总结。由于高校危机处理的领导机构大多是临时成立的，危机结束后各部门就回归日常工作轨道，因此危机结束后各高校往往不注意危机损失的评估及经验的总结，也不注意利用危机事件对全体师生进行思想教育、增强师生的安全意识。使危机处理后的经验不能有效保留，也无法建立起危机培训和教育的机制。
三、高校危机管理机制建设的途径
1.成立高校危机管理的常设机构。高校应该认识危机管理的重要性，重视危机预防，成立危机管理的独立常设机构，从上至下的形成合力。危机管理机构中领导层的参与是保证危机统一管理、有效实施的关键，危机管理中十分强调领导层的作用，就像丘吉尔曾谈到的经验那样：“在危机中，人们希望目睹领袖的容颜，直接接受他的指挥。”学校领导层必须起到带头作用，成立以学校领导为首的危机管理小组，统一协调各部门主管，才能真正建立起强有力的合作关系，提高应对危机的能力。
2.制订并不断完善危机管理计划。危机管理的一个关键就是能够迅速从正常状态转变到紧急状态，这种转变的实现需要建立在危机管理计划的基础之上。制订危机管理计划不仅是为了处理危机，而是尽可能不要让危机发生。通过危机管理计划让危机不发生，才是危机管理的最高境界。通过危机管理计划，高校可以对各类可能发生的危机事件做出预测和评估，制订应对的策略并做好危机的预防工作，一旦危机发生，高校就可以按照事先制订的危机管理计划迅速转变为紧急状态，为处理危机取得主动权。此外，每次危机结束以后，及时评估危机造成的损失，总结经验，在此基础上不断完善危机管理计划，就能让危机管理计划更具有科学性、合理性、针对性，保持时效性。
3.根据计划加强对全体师生的安全教育，增强危机意识。高校危机管理的一个关键环节就是预防，预防是应对危机的最好策略，因为预防可以减少危机发生的可能性，降低危机带来的损失，而增强全体师生的安全意识、提高自我保护能力是预防的基础。高校在制订危机管理计划时客观的评价分析自身的公共安全状况，分析各类危机发生的强度、频率、范围、特征及危害等，通过公共安全教育机制，将危机管理计划内容纳入公共安全教育环节。要加大宣传力度，设置课程及特定的危机训练，使校园中的每个人都熟悉自己在危机中的行为方式，培养师生的忧患意识，使师生在公共安全教育环节里增强自我保护的能力。
4.建立畅通公开的信息网络平台。危机的发生往往带有突发性、严重危害性等特点，因此建立畅通的信息网络很重要，首先它能够让高校各部门第一时间了解危机发生的相关情况，彼此互通信息，形成合力应对危机。其次，危机的发生也伴随着舆论的高度关注，危机发生时通过畅通公开的信息网络，向事件相关人员、媒体通报事情的发生、处理的进展等情况，可以抢占舆论至高点，能减少不利于学校的消息、传闻、报道等的传播，同时争取有关方面的同情、支持，为高校顺利处理危机提供一个良好、轻松的环境。
综合来看，通过制订一套完整的危机管理计划，建立危机管理常设机构，可以使高校各部门形成合力应对危机，提高危机处理能力。而高校公共安全教育机制与危机管理计划又是一种互补的关系。公共安全教育与危机管理计划的有机结合，可以使公共安全教育的目标更明确，内容更充实，更具有针对性。而通过公共安全教育的大力宣传，可以提高师生的危机意识，增强师生自我保护能力，从而有效减少危机发生的可能性、减小危机发生带来的损失，为高校正常、有序的运行提供一个良好的环境，为社会稳定贡献力量。
参考文献：
[1]朱晓斌.美国学校危机管理的模式与政策[j].比较教育研究,2004,(12).
公共安全危机管理篇3
（一）现阶段安全形势的促使
目前我国的发展已经进入了一个敏感的阶段，这是一个发展机遇与风险因素共存的时期。首先是各种灾害事故的频繁发生，其次是随着现代化产生的系统风险开始扩散，在资源扩散与再次汇集后，社会中的潜在风险因素逐渐增多，突出的矛盾和问题增多，这些不良因素都开始给社会的稳定发展带来显著的威胁。例如城乡二元结构引发的劳资问题，房屋土地拆迁引发的社会问题，人口流动引发的管理问题，人口增加引发的空间问题。生态恶化和灾害响应机制不健全，缺乏危机预警和监督机制，在行政执法监控中存在漏洞，以及危机管理中行动人员的不当操作而引发的人为社会安全危机等。在这样一种严峻的形势下，虽说政府无疑是公共危机治理体系中的核心，但是基于单一政府组织在危机应对过程中存在的资源和能力缺陷，故需要非政府组织的积极参与，来协助政府，形成多元共治的格局，以确保公共安全。
（二）理论的支撑——公民社会与治理理论
非政府组织能够在实践中有效地参与公共危机治理，是具有一定的理论依据——公民社会与治理理论。从上个纪90年代开始，国内外诸多的学者逐渐地接受了以政府、市场和民间社会三分法为基础的公民社会概念。该理论认为公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非政府所属的公民组织。公民社会帮助民众从国家和市场的绝对掌控中解脱出来，强调构建具有自主性、自律性、自治性的社会组织，从而形成一种合理的社会结构，这种架构有助于国家、市场、社会三个管理主体间开展良性互动。单一的、命令式的、等级制的治理格局需向多中心的、合作式的治理与善治转变。治理的基本理念就是主张关注社会管理力量多元化格局的建立，并对社会组织力量加以关注。该理论一方面改变了单一政府治理的格局，使该格局逐渐呈现出多元化的趋势，另一方面有助于提升非政府组织在国家公共事务治理中的地位，为非政府组织参与属于公共事务管理的危机管理提供了强有力的理论依据。
（三）自身特有优势的保障
非政府组织以它独特的优势应对着社会公共危机。nGo的优势具体表现在：相对于政府而言非营利组织在运作机制上表现出的灵活性和自治性使其比政府组织更具有渗透性和主动性；非政府组织多元化的专业性，使其在救助过程中具有更强的针对性，降低了不必要的组织和人员开支；其公益服务的特点，有助于安抚群众的恐慌不安的情绪；非政府组织成员基本成员是具有志愿精神的，更易与民众进行沟通，有助于开展灾后群众心灵上的修复和基础设施的重建等工作。面对频发的公共危机事件，若仅依靠政府承担公共危机的管理职能来应对危机，将会给公共财政带来巨大的压力。近年来，随着非政府组织的有序发展，已经积累了一定的社会信誉，使其在公共危机事件发生后，能通过多渠道动员更丰富的社会资源投入到救灾中去，为政府部门提供必不可少的辅助力量。
我国非政府组织参与公共安全危机管理的两大阻力
笔者主张将两大阻力抽象概况为：外部阻力与内部阻力。正是由于受到源于政府的外部阻力，以及源于非政府组织自身的内部阻力这两方面阻力的影响，nGo也表现出“资源供给不足”、“家长制作风”等各种志愿失灵的现象。该现象使nGo不但无法在公共危机治理中将自身功能发挥到最大化和最优化，甚至还在某些环节影响了公共危机治理的效率与效果，从而产生了局部的负面效应。
（一）外部阻力
外部阻力主要源于政府，具体表现为：落后的政府管理理念，对nGo的实践利用不足，未营造健全的法律政策环境。
1.落后的政府管理理念国内动员社会力量进行危机管理的氛围尚未形成，从公共危机管理实践的角度来看，政府一方面给予社会力量的重视程度不够，另一方面没有合理有效地调配社会力量参与公共危机管理，故社会力量参与危机管理实践的渠道就显得如履独木桥，难以发挥其应有的辅助功能。导致这种状况的原因有两点：首先，由于政府所处的主导地位，使其传统的管理思维制约了非政府组织在公共安全危机管理中的作用发挥；其次，对非政府组织参与危机管理中政府部门设立了具有约束性的管理体制，忽视了非营利组织的实力，尚未创造出充足的空间来促进非政府组织发挥自身的优势功能。
2.政府对nGo的实践利用不足具体表现在三个方面：一是缺乏明确而规范的分工机制。在公共安全危机管理中，政府和社会力量分别应该承担哪些工作等情况，或是共同承担哪些职责，在我国的危机管理体系中都没有明确规定，使得第三部门的作用无法有效地发挥，在公共危机管理中缺失了主动权，只能被动听令。二是由于宣传引导方面权威部门没有予以重视，从而使得社会公众自救互救能力薄弱。权力部门对社会的危机管理工作、引导、培训仅停留在表层，对危机管理的措施和具体要求不明确，带有阶段性、突击性，缺乏可操作性与长期性。三是与社会力量进行危机沟通不足。由于受到传统危机管理模式的影响导致权威部门习惯于报喜瞒忧，近年来，从非典事件、三鹿事件等国内一系列的公共危机事件的政府表现可以看出，在信息披露方面存在滞后性、主观性等问题，表明政府与公民社会的危机沟通不足、其能力表现与危机管理的需求不相适应，易使得虚假信息在社会中传播给民众造成恐慌情绪，这会影响到安全危机的后期控制和秩序恢复，严重的还有可能引发社会公众对政府的不满，导致社会无法稳定地运行。
3.政府尚未营造有利于nGo发展的健全的法律政策环境非政府组织的活动常常因为受到来自自身和外界的影响而偏离原先正常的轨道，故作为公共安全危机管理的主体，政府非常有必要建立和完善相关的法律制度。当前，在我国出台的一些立法原则中包括《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会登记管理条例》、《基金会管理办法》等等，在这些法规中仍然会存在着诸多会约束和限制非政府组织的建立的条例。条例中存在问题不仅仅不利于非政府组织的建立、发展，而且还会影响非政府组织在监管、监督等方面的作用发挥，因此政府要结合实际情况为非政府组织营造出良好的法律政策环境。尽管我国正在设置有关非政府组织建立与发展的法律制度，然而从目前的情况来看，法律法规体系还没有健全与完善，法制化的发展程度与社会主义市场经济实际情况尚有距离。
（二）内部阻力
内部阻力主要源于非政府组织自身，表现在两个方面：实力欠缺与信任欠缺。
1.实力欠缺具体表现为：（1）资金筹集与管理能力不足。目前我国诸多的nGo只能通过较为单一的渠道来筹集资金，主要途径：政府财政供给与社会捐赠。并且许多nGo由于在资金管理方面存在着不合理之处使得所筹集的资金没有得到最有效的使用。（2）志愿活动存在狭隘性。nGo活动的受益对象数量有限、形式单一，往往是特定的社会群体。不同社会群体筹建为自己维权的组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社会服务有着很大的需求，却未能建立属于自己的组织，有些群体即使建立了自己的组织，但它们筹措资金能力不同，实际发挥的作用也不同。这种力量不均衡现象导致nGo在公共危机治理过程中提供的服务出现缺失或不足。（3）组织存在家长制作风。从形式上看，nGo诸项活动主要依靠志愿人员提供支持但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对组织目标确定和资源使用方案有较大决策权。他们所做的决定既不必征求受助人的意见，也不必对社会大众负责。“家长制作风”导致nGo在公共危机治理中缺乏合作意识和协调行动能力。（4）志愿活动的业余性质。由于nGo的社会认可度不高缺乏支持、资金短缺、无法提供有竞争力的待遇、人才培养机制不健全等因素其对专业人才的培养与吸纳受到很大的限制，大量临时的志愿者有时甚至不具备必要的救援常识与技术，无法在公共危机治理中发挥更大的作用。
2.信任欠缺
nGo在公共危机治理中的公信度有待提高nGo在公共危机治理中表现出的资金不足、家长制作风、志愿活动的狭隘性等“志愿失灵”现象危及其在公众心目中的公信度。一些nGo偏离其“以志愿谋取公益”的主旨反以功利主义为价值取向甚至直接以营利为目标的信念与行为给公共危机治理带来了慈善供给不足、慈善业余主义、慈善特殊主义等负面效应。四、推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理的对策政府作为非政府组织发展和参与公共安全危机管理的主导者，其改革的力度，所提供的自主性空同的大小，直接影响着非政府组织的发展。笔者认为推动我国非政府组织有效参与公共安全危机管理从而实现政府单一主体、单中心的危机治理向多中心的危机治理转变，关键需要两个方面的推动力：源于政府的推动力与源于nGo自身的推动力。
（一）提升政府的推动力
政府要树立危机治理理念，积极培育非政府组织的发展和壮大，在外部为非政府组织提供强大的推动力，营造出有利于nGo有效地参与到公共危机管理的良好的外部环境。推动力主要表现为：先进的公共安全危机的治理文化，创新的公共安全危机管理体制，责任的规范化。
1.先进的公共安全危机的治理文化
作为公共安全危机的管理主体，政府机构不仅要增强自身危机意识并且要重视社会危机治理文化的宣传，加强社会群众的危机意识以及参与社会管理的意识。第一，政府要以制度政策的创新为途径，为非营利组织参与公共安全事务的管理提供良好的外部环境。首先，改善法律环境。一个社会组织只有处在健全的法律环境下，以权威的规章制度作为保障，才能有序的开展工作。相对于政府部门，非政府组织的内部组织结构较为松散，监督机制相对匮乏，在危机处理过程中若缺乏强有力的法律规定，有可能会出现责权问题，一些社会组织的不当行为也许会侵犯到他人合法的权利，故要加强法制的建设，设置规范化的责任制，通过健全的法律来规范和保障其在处理危机事件的行为。其次，政策的支持。权威部门不仅在社会团体的注册标准和要求上要逐步适当放宽，而且在税收、注册资金、权益保障、人员培训等方面也要予以一定的支持，这样有助于非政府组织朝职业化、合法化、专业化方向发展。第二，帮助民众培养互助品质和树立志愿理念，提升民众的素质，为我国非政府组织的建立与发展创造出良好的社会环境。
2.危机管理体制的创新
政府部门要在公共危机管理体制与应急管理理念上有所创新，在保障能力方面有所提升，建立科学的、开放的、协同互动的新式安全危机应急管理组织，有利于最广泛地吸纳各种社会力量参与公共安全危机管理，优化危机管理体系和增强汇集资源的能力。所以就管理体制的设计而言，需要以纵向核心指挥机构设立为前提，对横向的协调辅助机构进行改善，这样有利于全部危机管理多元主体的力量得到最有效的发挥，并且政府要主动地将部分职能分配给非政府组织。与此同时，权威部门不仅要给予非政府组织制度上的支持，以便其有效参与公共安全危机管理，还要避免由于行政权力的不合理干预而影响到非政府组织的正常运作。
3.责任的规范化
所谓的责任的规范化是指：政府部门应在其建立的应对公共安全危机事件的预案中明确规定好非营利组织的责任。第一，为了使非政府组织的使命感和责任感得到有效的强化，使其能更好地发挥效能，在公共安全危机事件应急预案中，需把非营利组织置于全体公共资源的范围内，界定非政府组织参与的方式，明确分工。第二，通过明确非政府组织在危机事件应急预案中的所处地位，规定非政府组织的责任，有助于政府部门交付安全危机处理的事务，更有助于我国非政府组织有效地自主地发挥其特有的效能优势。
（二）提升我国nGo自身的推动力
为了能够合理地、有序地、有深度地参与到公共安全危机管理中去，非政府组织自身要增强危机治理能力，努力争取政府的信任与授权，在内部形成推动力。推动力主要表现为：完善制度，提高运作能力；吸引人才，提高专业化服务能力；加强交流，提高资源动员能力.
一是注重人才的吸纳，提升专业化服务方面的水平。目前，非政府组织应对人才资源匮乏这一问题的有效方式是：首先要通过媒体的宣传，来吸收具有志愿精神的高素质的人才，参与公共服务事业；其次对志愿者进行的必要的岗前培训，提升其技能方法，有助于新进人员适应公共安全危机管理。
二是注重沟通交流，提升动员资源方面的水平。外界的环境存在诸多的不确定性，非政府组织不仅要保持其自身优势而且要根据外部形势的变化做相应的调整。首先，非政府组织要强化在信息交流方面与政府和社会各领域之间的互动，实行互惠规范，增强彼此间的信任和合作。其次，筹集资金途径上非政府组织要努力实现多元化，多路径，为自身的发展和公共危机的应对提供资金上的保障。
三是注重制度的改善，提升运作方面的水平。首先，非营利组织应制定应对公共安全危机事件的预案，明确好处理公共安全危机事件的基础步骤，界定好参与者的责权界限，实现合理的、制度的和科学的危机管理，以防止一些本可避免的问题在运行中出现，如责任相互推却，资金的不合理使用等问题，从而提升应对公共安全危机的能力。其次，要设置评估机制用于对以制定的危机管理制度进行评价，以便在危机管理后期的经验和教训的总结，分析管理制度中存在的问题，而后加以改进，使得制度得到进一步的完善与发展，有助于增强非政府组织在危机管理中的作用发挥。
公共安全危机管理篇4
课程代码：01950
请考生按规定用笔将所有试题的答案涂、写在答题纸上。
选择题部分
注意事项：
1.答题前，考生务必将自己的考试课程名称、姓名、准考证号用黑色字迹的签字笔或钢笔填写在答题纸规定的位置上。
2.每小题选出答案后，用2B铅笔把答题纸上对应题目的答案标号涂黑。如需改动，用橡皮擦干净后，再选涂其他答案标号。不能答在试题卷上。
一、单项选择题(本大题共10小题，每小题1分，共10分)
在每小题列出的四个备选项中只有一个是符合题目要求的，请将其选出并将“答题纸”的相应代码涂黑。错涂、多涂或未涂均无分。
1.公共危机是一个持续的过程，这要求公共危机管理具有
a.预防性B.应急性
C.综合性D.权变性
2.下列哪一种风险，不属于按照潜在损失形态的划分?
a.财产风险B.人身风险
C.责任风险D.投机风险
3.《中华人民共和国突发事件应对法》将可预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别分为一级、二级、三级和四级，其中级别的是用何种颜色标示的?
a.蓝色B.黄色
C.红色D.橙色
4.2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议通过的______标志着我国的公共危机应急管理走向法制化管理阶段。
a.《国家安全法》B.《紧急状态法》
C.《中华人民共和国突发事件应对法》D.《突发公共事件总体应急预案》
5.政府与传媒之间的沟通应遵循的原则，哪一项不属于“3t”原则?
a.主动沟通B.全部沟通
C.尽快沟通D.无障碍沟通
6.在危机的潜伏期，以下哪项不是政府及相关部门与之对应的沟通策略?
a.预案预警B.快速反应
C.制定危机沟通应急机制D.确定并培训专职人员
7.公共危机管理系统的应急反应功能要求
a.定期更新数据库B.收集情报
C.实施监测和监控D.应急物资的准备
8.对非传统安全问题的研究中，主张将研究重点由主权国家的安全转向关注社会安全和人的安全，安全对象多元化的是
a.国际政治经济学B.批评性安全研究
C.环境政治学D.哥本哈根学派
9.以下属于当代危机理论研究主体领域的是
a.个体层次研究B.国内危机研究
C.宏观研究D.国际研究
10.依照以往的国际安全理论，安全问题可以分为“高政治”安全问题与“低政治”安全问题，以下属于“低政治”安全问题的是
a.军事安全B.政治安全
C.外交安全D.人口流动
二、多项选择题(本大题共10小题，每小题2分，共20分)
在每小题列出的五个备选项中至少有两个是符合题目要求的，请将其选出并将“答题纸”的相应代码涂黑。错涂、多涂、少涂或未涂均无分。
11.根据公共危机发生的动因不同，可分为
a.自然性公共危机B.人为性公共危机
C.公共经济危机D.公共卫生危机
e.公共政治危机
12.衡量一种风险大小的关键在于
a.估计损失概率B.损失期望值
C.损失幅度D.损失的趋势
e.损失的成因
13.按照问题的影响广度和人们对问题的关心程度，可以将问题分为
a.对公众利益有直接影响的问题B.影响狭窄的问题
C.有广泛影响但较抽象的问题D.技术性问题
e.社会趋势性问题
14.政府应急管理的一般过程包括
a.准备B.应对
C.恢复D.重建
e.干预
15.公共危机管理中的协调机制有哪几种?
a.政府内部的协调机制B.与社会组织的协调机制
C.与社会公众协调机制D.与媒体的协调机制
e.与国际资源的协调机制
16.公共危机社会参与的主体包括哪些?
a.民众B.民间组织
C.劳工组织D.人权组织
e.志愿者组织
17.公共危机管理系统设计的内容包括
a.系统的设计原则B.预防和监控功能
C.应急反应功能D.模拟培训演习
e.系统数据分析
18.公共危机绩效评估的方法有
a.ppRRB.平衡计分卡
C.标杆管理法D.层次分析法
e.全面质量评估法
19.以下各个选项中，国别与其相对应的公共危机管理模式，正确的是
a.英国——整合型B.美国——强力型
C.以色列——全民军事型D.日本——综合型
e.俄罗斯——动态型
20.中国未来的重大非传统安全问题主要来自于以下哪几个方面?
a.环境安全问题B.经济金融安全问题
C.能源安全问题D.人口与社会发展问题
e.社会文化领域的非传统安全问题
非选择题部分
注意事项：
用黑色字迹的签字笔或钢笔将答案写在答题纸上，不能答在试题卷上。
三、填空题(本大题共10小题，每空1分，共20分)
21.公共危机的特点有：突发性，不确定性，______，社会性，决策的非程序化。
22.公共危机管理的动态机制，根据其特点和阶段，可分为______和______。
23.《中华人民共和国突发事件应对法》对可预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别的划分是依照突发事件发生的______、______和______。
24.公共危机应急管理恢复机制包括两方面内容：______及______。
25.公共危机决策的方法包括______和______。
26.在危机爆发期，首先要做的是引导公众情绪，统一舆论基调。特别是要处理好政府、______、公众三者的关系。
27.地理信息系统是以______为基础，借助计算机软硬件支持，对空间数据进行采集、管理、传输和分析，并为用户提供______的计算机系统。
28.公共危机管理绩效评估方法中的4e代表的是：______，______，______，______。
29.诺曼·R.奥古斯丁的六阶段模式的六个阶段分别是：______、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和______。
30.非传统安全问题大多属于全球性问题，具有跨国性，但同时，非传统安全问题又大多数产生于国家内部的______根源。
四、名词解释(本大题共5小题，每小题3分，共15分)
31.公共危机预警管理
32.心理恢复
33.公共危机管理预案
34.罗伯特·希斯的4R模式
35.新安全观
五、简答题(本大题共3小题，每小题5分，共15分)
36.简述公共危机的成因。
37.公共危机管理体制建设的原则有哪些?
38.危机教育的内容包括哪些方面?
六、论述题(本大题共2小题，每小题10分，共20分)
公共安全危机管理篇5
当今世界已进入风险社会和全球化时代，人类面临传统风险和现代风险的双重威胁。全球各地不断出现的多种危机事件，无不证明了风险和危机是时时刻刻关系到每个人的生死存亡的事情。政府作为公共利益的代表者、公共产品的提供者和公共权力的行使者，具有强大的动员能力和组织能力等，这使政府具有其他社会组织所没有的优势，理应担负起防范风险和应对危机、保障公共安全的责任。
一、在风险社会背景下，防范风险和应对危机是政府的应尽职责
工业文明的发展和现代化进程的快速推进，使现代风险社会存在深度不安全感，人们“生活在副作用的时代”，“在危机中”已成为公众的生存状态。风险社会背景凸显了人们的安全需求，整个社会迫切需要增加安全公共品的供给，而政府本身也需要进一步提升公信力与增强合法性，这都决定了政府应主动负起抵御公共风险、维护社会稳定的重要职责，切实成为公众安全的主心骨。
第一，风险社会中存在风险和灾难的极大威胁。风险尤其是现代风险无处不在、无时不在，没有时空限制；现代社会机制、社会各领域及人们生活的各个环节中都隐伏着多种多样的风险。这种社会危险态势客观上要求当今政府必须加强全过程危机管理，把保障公共安全作为首要职责。第二，风险社会的动力和目标是安全。风险社会中风险生产―分配的逻辑上升为首要和主导性的趋势。在风险社会中，出于对风险的恐惧和生存的焦虑，安全成为人类的第一需求和主要价值观，风险社会的基础和动力是安全。现代政府职责的转变必须适应公共需求的变化和时代环境的变动趋势。
第三，安全公共品必须靠政府来提供。安全是现代社会的一项重要公共品，而且随着社会的发展和风险的普遍化，安全方面的社会需求不断增长，但安全公共品愈显短缺。而依靠市场和社会力量不能解决安全公共产品的供给问题。所以，满足公众对安全的需要，主要靠政府，政府是主导力量。在稳定时期，为社会防范风险，提供安全保障；在危机爆发时期，为社会消除危险，有效处置危机，维护社会秩序稳定，提升政府公信力与合法性，这已成为现代风险社会条件下政府义不容辞的责任。
二、公共危机全过程管理中的政府责任分析
公共危机管理是一个复杂的过程，应当根据危机爆发前和爆发后的不同情况分阶段、有步骤地进行。各级政府及有关部门应尽心竭力、想方设法地减少危机的发生，尽可能减轻危机的负面影响，最大限度地维护公众的健康、生命和财产安全，维护国家安全和社会稳定。
（一）危机防范和应急准备责任。
英国著名危机管理专家雷吉斯特认为，“危机管理的关键是危机预防，不管这种警戒和准备是主动的还是在法规的压力下被迫实施的。”有效的危机预防能够避免若干危机事件的发生或完全避免现实危机的负面影响，最大限度地减少危机损失。事实证明，危机预防是最成功的危机管理，真正是公众安全的福音。
安全科学中的“海恩法则”表明，每一起严重事故的背后，必然有成百上千个未遂先兆和事故隐患。因此，政府必须重视危机预防，首先应搞好风险管理工作。风险只是引发危机的可能性，但如果对风险不进行有效的管理，就有可能发展成现实的危机。我国发生的甘肃舟曲等地的重大泥石流灾害和洪灾等损失惊人，表明当地政府在公共风险管理方面的严重缺位。
居安思危，切实抓好应急准备。有些危机不可避免，必须为之做准备，如同诺亚在下雨之前就造好方舟。这意味着政府管理者在危机到来之前就积累可用资源和提升危机处理能力，降低个人、组织和社会的脆弱性，在危机发生以后做到快速反应、有效处置，从而能够降低危机的损害程度，及早达到社会的有序状态。（1）进行危机教育和管理培训。各级政府及其人员要始终保持忧患意识和风险意识，高度重视危机管理工作。（2）构建适合实际情况的危机管理体系。其一，政府要事先制定危机管理规划或各类应急预案，制定应急预案要面向实际、要有针对性，要以风险分析为基础，并认真组织演练和培训。其二，要健全和完善应急管理体制和机制，建立从中央到地方的常态性危机管理机构，为政府危机管理工作提供强有力的组织保证和管理流程。其三，加强风险管理和应急法制体系建设，实现风险和危机管理规范化、制度化。（3）组建起隶属于政府系统的国家职业应急救援队伍，以提高救援成效。县、乡级政府也要加强基层综合性应急救援队伍建设，完善基层专业应急救援队伍体系。地方政府及其有关部门还可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。（4）各级政府还应当采取有力措施，保障危机管理工作所需经费和物资，并且要有相应的制度予以保障。还要建立应急通信保障体系，准备应急设施和避难场所等。（5）政府还需重视危机前的关系管理。在政府组织与社会公众、尤其是利益关系人间建构并维持良好的关系，这对公共危机的预防和应对会有积极影响。上述准备内容涉及到态度、知识、、能力，以及规则、组织、资源等方面。总之，做好危机准备，宜未雨而绸缪，宁肯备而不用也不慌乱应对；就是宁要安全、稳妥，不要侥幸、后悔！众所周知，曾经发生在美国新奥尔良的“卡特里娜”飓风灾难，就是因为忽视了灾前预防和准备，造成了灾害应对障碍与巨大人员和财产损失。
（二）危机监测与预警责任。
中外危机管理专家的研究表明，危机爆发之前的潜伏期是处理危机的最佳时期。如能及早发现公共危机迹象并将其扼杀于萌芽状态，就能够最大限度地避免或减少危机给公共利益、社会秩序及政府管理活动带来的威胁与损失。几乎所有危机事件都有或潜或显的前兆，能否及时发现客观上已经聚积的危机迹象和能量，真正实现防患于未然，这取决于政府及有关部门是否有一个科学有效的危机预警系统。一般来说，公共部门的危机预警系统的运行过程包括：信息收集（信息分析或转化为指标体系）――识别诊断（将加工整理后的信息和指标与危机预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策）――发出警报――预控处理。公共危机预警系统的重点是危机监测和危机预警。危机监测是指危机预警系统对已经或可能出现的危机迹象进行监视和预测。要对监测对象进行全过程监视，并对监视获得的信息进行必要的处理。通过对危机迹象的跟踪和监测结果，识别出即将到来的危机，有关机构依法向社会发出确切的警示信号，使人们提前知晓危机形成、发展的状态，以便及时采取相应对策，预防或消除不利后果，这就是危机预警。此后便是根据监测和预警情况，对可能发生或将要发生的危机进行预先的控制，以防止危机发生，或延缓危机发展和减轻危机的危害后果。在预警、预控期间，政府要采取有效措施，帮助公众规避危机。
要使危机预警系统发挥应有作用，还必须建立一定行政区域内统一的信息系统，建立立体信息交流与情报合作制度，建立信息互动、联动制度；同时要建立健全危机监测制度和预警制度，建立危机预警专家咨询制度，建立预警信息的会商制度和危机发生的评估制度。危机预警需要公共部门、技术人员和专家学者的共同努力。若条件允许，还可发挥“群测群防”的作用。
（三）应急处置与救援责任。
诺曼•R•奥古斯丁指出，有些危机的发生是不可避免的。因此，政府还必须考虑危机应对。公共危机爆发后，政府应及时采取措施，迅速处置危机，恢复正常社会秩序。面对危机局面，政府的危机处理领导机构，要迅速了解危机情况和收集信息，果断决策，有序应对。事发地政府和有关单位按照有关规定，立即将危机发生的时间、地点、性质、影响范围、发展趋势和已采取措施等向上级政府报告。同时，选择和启动相关预案，及时有效地进行先期处置，迅速控制危险源或控制事态的发展。当地政府在上级政府的指导下制定危机处理计划，采取正确的危机处理策略。通过危机指挥机构和信息联动系统，进行社会动员，组织协调各方面力量，调动必要的资源；实行危机隔绝和危机控制，组织应急疏散或紧急救援，安置好危机受害者，并提供其生存条件；同时采取措施严防次生危机发生，尽快缓和或消除危机紧急状态，尽一切努力降低危机造成的损失。在应对社会安全事件时，还要注意加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫。地方政府能够处理的危机，中央政府应给地方政府更多自，充分发挥地方政府的主动作用，同时中央对地方要进行指导和监督；对于特别重大的危机，可由中央政府的危机管理机构指挥处置危机，此时中央政府的干预要及时，地方要积极配合、服从指挥。在公共危机应对过程中，必要时可打破常规的行政分割局面，政府应促成各种应急联动、进行合作治理。政府还要出面组织，发动社会各界积极参与危机处理，各行各业、社会组织及公民个人广泛参与，整合多方力量，共同应对危机。广泛的社会参与，既能壮大危机应对力量、配合政府行动，又能使政府的应急决策更能符合公众的利益和愿望，以减少危机决策的盲目性。
政府在公共危机应对过程中还必须明确和做到几点：首先，公共危机处理的最基本目标和基本原则应是“生命至上、救人第一”，尽可能减少人员伤亡和财产损失，尤其要不惜代价保护人的生命安全和身心健康。其次，必须搞好政府与社会的信息沟通。在公共危机处理过程中，政府应始终掌握信息沟通的主动权，并要切实保障公众的知情权，及时将真相告知民众，消除公众的恐慌或疑虑心理，凝聚民心，树立政府良好现象。值得注意的是，在危机处理过程中，政府还必须重视与媒体的沟通，正确引导舆论，形成应对危机的有利社会环境和心理基础。第三，政府要负起维护社会稳定和增强政府合法性的政治责任。社会稳定、人心安定历来是维护国家安全和公众权益的根本。因此，公共危机管理中政府政治责任的首要选择就是稳定社会秩序和公众心态，控制局势，恢复原有社会运行轨迹。只有稳定局势和人心，才能为消除危机和最大限度维护公共利益创造前提条件，也才能改善危机中政府与公众的关系，增强政府的权威合法性。实现危机中政府的政治责任，要求政府应对危机应及时有力、举措得当，信息沟通有效，正确引导舆论；还要求各级政府和危机管理者要有很强的大局意识、人权意识和政治责任感。
（四）事后恢复与重建责任。
公共危机被控制和缓解后，作为危机应对者，以政府为主体的公共部门应致力于危机区域的恢复重建工作，尽快消弭危机带来的损失，恢复社会的正常秩序，巩固危机管理的成果。
危机状态过后，事发地政府应在对危机损失评估基础上，迅速制定恢复重建方案并向上级报告，上级政府对下级政府的恢复重建工作应给予指导和支持。地方政府应组织力量尽快修复急需的公共设施，组织疏散的民众返回家园，恢复正常的公民权利和生活秩序，妥善解决处置危机事件引发的矛盾。恢复重建要依靠政府的力量，但政府仍需积极开展社会动员，尽可能发挥市场、社会尤其是企业的力量。政府要鼓励灾区社会公众开展互救自救，号召各行各业和其他地区向灾区贡献人力、物力、财力，并积极争取国际社会的援助。政府要引导民众重建家园、恢复生产，并开展救助、补偿、抚恤和救济工作，保障公众的基本生活需要，重建人们的生存和生活信心，稳定人心；政府还要组织心理工作者，帮助在危机中受到心理创伤的人们恢复正常的心理，提高生命质量，促进社会和谐。政府要组织专家或委托独立的危机调查机构对危机事件进行调查，查明原因、经过及危害，界定其性质和责任，并提出事件处理以及防止类似事件再度发生的政策建议；政府还应对危机管理进行评价和总结，详尽找出危机管理工作中存在的各种问题，要对问题分别提出整改措施并责成有关部门逐项落实。上述调查评估结果政府应向社会公布，并向本级人民代表大会常委会作出专项报告。
灾难要由进步来补偿。危机过后，政府还要结合危机情况，反思制度风险和决策方面存在的问题以及深层次的社会发展问题，自觉弥补不足，改革制度，完善政策，优化组织，制定更加科学的反危机战略，避免危机再度爆发或进一步减少危机损失；政府应努力从危机中寻找变革和发展的契机。
三、政府履行危机管理责任的制度保障和能力支持
政府不是天使，政府也有“经济人”的品性，也会将自身利益置于公共利益之上，而做出不负责任的行为或不作为，甚至制造风险或扩散危机。因此，为了防止出现“有组织的不负责任”和政府失效，更好地实现政府的全过程危机管理责任，有效保障公共安全和社会稳定，必须加强相关制度建设和切实提升政府履责能力。
（一）完善公共危机管理体系。
首先，要完善危机管理机构设置。根据我国实际情况和今后管理需要，可考虑在现有常设性和临时性应急机构基础上，成立国家防灾与应急委员会，由一位国务院副总理专职负责，并将有关部委在危机管理方面的人员和职能合并进该机构。政府应急办等机构可以整合为该委员会的日常办事机构。
其次，加快风险防范和应急体系建设。根据气候变化与自然灾害加剧的现实，参照我国《突发事件应对法》和中共十七届五中全会提出的建议，我国应加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、灾害防治体系和应急体系，尽快建立起统一、标准化和立体型的危机管理信息系统，着力提高对自然灾害的综合防范和抵御能力。
（二）实现危机管理重心前移。
我国危机管理的重心应放在风险管理上，实现“超前预防”。我国政府应把公共危机管理的策略有机地整合到以人为本的可持续安全发展的战略之中，并要切实防止在政策制定和执行过程中人为制造风险。政府应将风险管理与日常的各个领域中的公共管理活动有机整合在一起，将风险管理渗透到规划、发展、建设、管理、运行、服务、决策和执行等政府职能的各个环节中，做到常态管理和非常态管理一起抓，抓牢抓实；“要坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同”，真正实现从被动的应急管理为主到主动的风险防范为主的根本性转变，从源头上实现“以人为本”。以此创造出高水平行政绩效，打造出到位的责任政府、安全政府。
（三）增强政府危机管理能力。
高绩效需要高能力做后盾。政府危机管理能力的强弱，决定着危机管理的成效和社会的安危，至关重要。因此，我们要重视提高政府的危机管理能力：即对风险的敏锐识别和准确判断能力、对危机的超前预测防范能力、对复杂局面的把握控制能力、过硬的逆境决策和执行能力、有效的社会动员能力、充足的应急财政和资源支持能力、快速的协调联动能力、良好的信息沟通能力、高超的矛盾化解和人心凝聚能力、高效的危机处置和事后恢复能力、突出的危机教育和应急培训能力、稳妥的多边合作与国际合作能力以及高水平的应急绩效管理能力等。与危机管理重心前移相适应，要注重政府的事前能力培养。这些基本能力是政府履行危机管理责任的必要保证。
（四）健全和完善危机管理法制。
为了适应建设法治政府的要求与增强政府履行责任的合法性、有效性和更好地维护公众权益，需要进一步完善我国的危机管理法制。首先，要完善宪法条款。即在宪法中增加关于应对不同紧急状态的条款，明确规定授权政府行使紧急管理权。其次，修改《突发事件应对法》。从法律上完善危机管理的组织体系、完善社会动员机制、完善应急预案管理制度、各项应急准备工作的保障落实、对恢复重建中的重要问题做出安排等。再次，补充和完善单行法。根据现实的需要，在已有风险管理和突发事件处置的分类法基础上，我们有必要制定《风险预防和治理法》、《公共秩序法》、《紧急状态法》、《反恐怖行为法》、《预防和处置法》、《经济性突发事件预防和处置法》、《公共安全保障法》等。此外，还要逐步完善其他与政府危机管理密切相关的法律制度。当然，法律法规的制定、修改要注意增强针对性和可操作性；各种制度规定要统一、配套、协调，相关措施要落实好，按照法治要求，做到危机管理法制的执行到位。
公共安全危机管理篇6
关键词:安徽农村;公共治理;公共危机
安徽是个农业大省,农村人口占大多数,农村社会存在爆发公共危机的隐患:社会因素诱发和自然因素诱发,特别是安徽农村社会矛盾与社会冲突等方面引发的农村公共危机不能够有效地消弭和化解,则安徽社会经济的可持续发展和社会的长治久安就不能实现。安徽处于我国中部地区,这一问题的解决更是具有战略性的指导意义。
农村社会公共危机是在特定的时空环境下发生的特殊紧急状态和危险局势,一旦出现和爆发,就会严重影响农村社会的正常运作,对涉及者的生命、财产和生存环境等造成威胁、损害,超出了政府、涉及者和社会管理的常态能力,这就需要政府、涉及者和社会能够调动特定时空区域内及其周围的一切力量,共同应对,尽可能的消弭和化解。农村公共危机一般会对全体公民和社会生活构成严重威胁,呈现出突发性、公共性、多样性、对抗性、关联性、复杂性、隐蔽性、危害性、不确定性和多变性等特征,需要我们科学合理的调动公共资源去应对。同时由于政府功能和责任的有限性,决定了政府不应该、也不能够承担危机的全部责任,必须积极寻求社会的参与和合作。
事实上,基于公共治理理念系统视角下来观察安徽农村公共危机问题,其产生的根源就在我们的社会运行结构当中。无论是导致农村公共危机的自然因素,还是社会因素,都直接和间接地我们自己的行为及公共政策有关。以自然灾害为例,可以追溯到政府长期以经济发展、轻视环境保护的治理理念和公共政策有关。社会引发的危机,是与一些地区的社会结构和权力失范有关。因此,在安徽农村公共危机治理实践中存在如下问题。
一、公共危机事前治理问题――预警机制不健全
(一)危机意识淡薄
安徽地处南北过渡带,属于自然灾害比较多发的地区。安徽年际间气候变化大,加上长江、淮河流域地势低洼、生态恶化,造成自然灾害发生频度高、地域广、危害大。“近五年,安徽省农作物受灾面积平均为2200千公顷,占常用耕地面积的52.6%,比全国高17.9个百分点;2007年安徽省水灾受灾面积,成灾面积均位居全国首位。由此暴露出安徽省农田水利设施水平不高、农业抗御自然灾害弱的矛盾,这是造成安徽省主要农作物单产水平较低,农民种植效益不高的重要原因。2007年安徽省粮食亩产为298.6公斤,比全国低18.4公斤,其中稻谷亩产410公斤,低19公斤。”
“2006年末,全省农村劳动力资源总量为2448.48万人。其中,男劳动力1211.06万人,占49.5%;女劳动力1237.42万人,占50.5%。农村劳动力资源中,20岁及以下337.51万人,占13.8%;21岁-30岁357.43万人,占14.6%;31岁-40岁599.97万人,占24.5%;41岁-50岁452.89万人,占18.5%;51岁以上700.68万人,占28.6%。农村劳动力资源中,文盲321.96万人,占13.1%;小学文化程度799.67万人,占32.7%;初中文化程度1098.86万人,占44.9%;高中文化程度200.67万人,占8.2%;大专及以上文化程度27.32万人,占1.1%。”其中“2006年,农村外出从业劳动力1119.07万人。其中,男劳动力698.74万人,占62.4%;女劳动力420.33万人,占37.6%。外出从业劳动力中,20岁及以下占15.5%;21-30岁占34.2%;31岁-40岁占32.8%;41-50岁占12.3%;51岁以上占5.2%。外出从业劳动力中,文盲占2.6%;小学文化程度占20.5%;初中文化程度占71.3%;高中文化程度占4.8%;大专及以上文化程度占0.8%。”
由此可见,留在农村的大部分居民基本上是老小和文化程度不高者,加之安徽农村基层政府工作人员的素质不高,进而导致整个农村社会缺少必要的公共危机治理意识,应对公共危机治理的知识更为贫乏,面对可能到来的公共危机的心理承受能力较差,处置公共危机事件的能力比较差。如以阜阳假奶粉事引发的公共危机为例,在假奶粉事件爆发之前,多家医院都接诊过来自于农村的“大头患儿”,但由于相关人员的素质问题,特别是在阜阳农村,年轻人多外出打工。很多年轻夫妇在小孩出生不久就外出,“留在家里的婴儿全靠老人用奶粉喂养。加之农村老人一般文化水平不高,他们自己一辈子都未尝过奶粉是什么滋味,因而无从鉴别奶粉的优劣。而一些劣质奶粉质量虽差但包装并不逊色,有的甚至打着‘国家免检产品’、‘保险公司质量承保’等标志,更让他们真假难辨,”加之“农民自身的封闭性和维权意识淡薄,也给不法经销商和厂商提供了生存空间。在阜阳市区调查时笔者发现,市民多少知道劣质奶粉害人的事。可在农村,相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸。而在已经发生的上百例‘奶粉杀手’事件中,真正去工商部门投诉的家长也少之又少。”特别是相当多的农民表示根本不了解已经屡屡发生的惨祸,错过了公共危机防范的最佳时机,进而导致这个问题的不断积累而爆发,形成危机的叠加效应,震惊全国。特别是一些基层政府,在追求GDp等过程中,对政府本该履行的职能进行了异化,在一片歌舞升平的繁荣中忘记了为人民服务的主旨,进而导致农村的基层政府及其工作人员普遍缺乏忧患意识和公共危机意识,相关知识和能力匮乏,更不知道为人民服务的农村基层政府必须责无旁贷地履行农村公共危机治理职能,对潜在的和己经发生的危机缺乏警觉性和应变力,甚至当发生重大危机造成重大伤亡后采取“内松外紧”的措施,以防止出现社会恐慌为由试图慌报和回避进而引发更大的灾难。因此,有必要在农村中,提高危机意识强调危机观念,加快农村中预警机制的建设。
(二)危机预警信息滞后
尽管在“工业反哺农业,城市支持农村,多予少取放活”的方针指导下,加大财政支农扶农的力度,为安徽农村社会发展提供物资、技术和科技装备。但比较而言,安徽农村地区应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏。农村信息沟通不畅,潜在的公共危机险情难以及时动态的把握。尽管各级政府为此做了大量的工作,但从安徽农村的实际情况来看,应对公共危机的物资、技术和科技装备相对缺乏,使得即使发现的公共危机隐患也难以及时的做到下情上达,使得决策部门把那个适时了解、掌握,进而导致决策部门和基层组织的信息沟通不畅,延误战机。特别是农村很多地方还没有建立整体联动机制,特号报警系统多而杂乱,110、119、120、122、185等多号并存,增加了信息互动的难度。事实上,在农村还有许多地方甚至没有制定公共危机预警系统,危机前的预防、预警和预控没有专门机构管理,危机预防、预警和预控机制的缺失大大增加了危机应急管理和紧急救援的难度,一旦危机临近,这些地方往往来不及采取任何措施,只能被动地应付危机,效果差强人意。
同时,由于农民的相关知识的贫乏,难以对危机的先兆作出识别,对周围现实和潜在的危机知之不多。加之现行的农村政府工作机制:农村地区的工作长期靠上级政府指导,各乡村条块分割,不易形成互动。许多村委会干部都习惯于计划体制下行政命令式的工作方式,造成各村缺乏自主性和自治性,在出现危机苗头时,先上报上级政府,再由上级政府通知其他各村,延误了预防的最佳时机。农村社会团体较少,缺乏农民利益的代言人和比较畅通的信息通道,使得即使发现公共危机苗头,也难以及时地做到下情上达,延误战机。
(三)忽视公共危机治理的教育和训练
尽管按照国家有关法规,应建立健全农村应急管理体制,提高危机和突发事件处置能力。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门多制定了自己的突发性事件处置应急预案,但大多数都是纸上谈兵。县级政府、乡级政府乃至政府职能部门的工作人员比较缺乏公共危机防范意识和相关能力。同时,在相关培训过程中,公共危机治理的教育和训练比较缺乏,进而导致对出现的公共危机苗头难以识别,面对已爆发的公共危机往往又不知所措,不能有效地组织民众和整合相关的社会资源进行积极有效的应对。如2005年安徽省泗县“甲肝疫苗”事件引起的群体性心因反应突发公共卫生事件。这次甲肝疫苗事件本来只是一次极其普通的个别儿童的心因反应,但由于应对不当,产生倍数放大效应,进而演变为大规模的群体性心因反应,造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。
二、公共危机事中治理问题――公共危机应对能力差
我国每年因社会突发事件造成的损失约相当于GDp的6%。2008年来的冰雪灾难、阜阳疫情粉等,都展现了一个基本的事实:我们应对公共危机的能力比较差。
(一)应急预案体系还不完善:预案的设计缺乏与实践的相接轨
各级政府出于保护人民群众生命财产安全、保障社会稳定的需要,按照相关法规建立了应急预案,在我国已初步建成了“国家总体应急预案-国家专项应急预案-国务院部门应急预案-地方应急预案”的全国应急预案体系。但由于应急预案体系建设时间不长,基础较为薄弱,没有形成合力。安徽农村虽然部分乡镇已有或正在着手制定应急预案,但预案的设计缺乏与实践的相接轨,可操作性不强,许多应急预案的制定是形势所迫,是为了应付上级主管部门的检查,而并非从适合治理农村公共危机的情况出发,甚至是照搬照抄上级部门的应急预案,最终成了面子工程。这种形式重于实质的应急预案体系降低了农村基层政府预防和处置危机事件的实效性,甚至使得公众对农村基层政府的能力产生质疑。如2008年发生在安徽阜阳的公共卫生事件,安徽阜阳市肠道病毒eV71感染儿童升至1199名20人经抢救无效死亡,导致基层社会动荡失序状态。
(二)农村公共危机信息披露的质量和渠道亟待提升
在安徽大多数相对落后的农村地区来说,由于通信技术和传媒和媒体方面的原因,农村公共危机信息披露的质量和渠道还很脆弱。事实上,只要投入到位,农村公共危机的信息,完全可能借助现代通信技术和传媒进行快速传播,形成社会舆论,影响公众的态度。如2008年的5.12特大地震报道。在地震发生后18分钟,即5月12日14时46分,新华网便消息:四川汶川发生7.8级强烈地震。政府部门迅速启动信息机制,通过新闻会、在权威媒体上等方式及时传达信息,保障民众知情权。及时的信息公开和透明、通畅的信息传播,使得政府、社会各界、相关组织和媒体在这次危机事件中迅速、高效地承担起了自己应负的社会责任,有效地整合了不同力量,共同应对。
但由于传统历史原因和官僚作风的影响,安徽部分农村基层政府在信息公开方面存在很大的缺陷,对具有预兆性的事件麻木不仁,对收到的危机信息也只在本地、本部门进行处理,信息难以共享。一旦农村公共危机事件发生后,一些基层政府人员以防止引起社会动荡为由封锁消息,为了自身政绩拖延信息或隐瞒信息真相,为迎合上级领导意愿选择性上报信息。如此等等行径,不仅乱了方寸、不知所措,而且延误了农村公共危机处置的最佳时机,使事件本身变得更为复杂,进而酿成更大的灾难,引发基层社会的动荡。
(三)应急机构应急效率低下
按照2006年1月国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》在“组织体系”中的规定,“特别重大突发共同事件应急处置工作结束,或者相关危险因素消除后,现场应急机会机构予以撤销”,“地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的性质领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”不同机构之间存在纵向过度整合的现象:上级部门控制过于严格,下级部门没有自,层层上报的结果往往导致处置最佳时机的丧失,金字塔型的权力结构进而导致应对农村公共危机的工作处于低效率状态。横向上又存在欠整合的现象:不同职能部门各自处理分管领域的应急事务,管理体系通畅是的,危机发生时,各种应急管理资源很难短时间内有效地调度和协调,职能不清,政出多门,甚至相互等待、推诿甚至冲突,使公共危机执行难以达到协调、高效的目标。如安徽农村居民长期饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水等,严重威胁农民的身心健康,已成为提高农民生活质量的严重制约因素。安徽水污染背后则是公共管理体制的失衡、羸弱和分裂,目前,政府部门中涉水、管水的主要职能有水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。政府集中了如此众多部门力量,表明了政府的高度负责的态度,但事实上并不能达到“团结治水”的目的,相反在客观上强化了职能部门的局部利益和单一目标,进而弱化了水资源的宏观管理功能,使得安徽农村居民长期不合格的水,巢湖淮河水污染情况依然严重。据淮河水利委员会最新数据,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域有10多个癌症高发村。据《人民网》2001年报道淮北市杜集区石台镇刘庄著名的“癌症村”,在近年有66人死于癌症,当地的水“黄得像牛尿”,被称为“致命水”。
(四)基层公务员和农民危机应对能力差
公共危机治理知识是西方发达国家公务员培训的必修课程,危机防范意识和处理技巧也是公民必备的知识。但在安徽农村,基层公务员缺乏必要的公共危机治理知识的培训,一旦出现公共危机事件,无法迅速做出正确决策,趋利避害,不可能在危机发生第一时间做出快速的反应,不可能能够有效组织协调可支配的资源等,采取相应的应对行动。由于基层公务员法律意识的淡薄,依法应对能力较差,往往盲目的扩大行政自由裁量权,如在“非典”期间对“疑似”人员的强制隔离等问题反映出执法范围和权限的是否适当。在处理上,乱用警力和强制措施当,源头化解不落实,解决问题方法简单,决策轻率造成等现象。同时,由于农民与其他阶层的群众相比,文化水平普遍较低,思想有些保守,危机意识更加薄弱,应对危机的能力更差,参与危机管理的主动性很低,面对不可抗拒的灾难,更易求助于迷信,选择了宗教等。因此,宗教和迷信在部分地区盛行。一旦发生危机,农村社会就容易陷入恐慌和盲动之中。
(五)忽视公民和媒体的社会监督和引导
在农村公共危机的实际管理过程中,往往出现公民和媒体的社会监督和引导的缺位。特别是在农村公共危机结束后,经常出现“老子查儿子”、“婆婆查媳妇”等现象。如果出现调查程序、调查时间、调查组根本没接触患方当事人、调查结论避实就虚、语焉不详等现象,其可信度自然遭到社会公众的怀疑。同时,地方媒体一般都对当地的公共危机事件采取回避报道的办法,有时报道还采取失真。如上述淮河水污染问题产生的癌症高发村,就是地方政府以环境换发展,就等于是以老百姓的健康换发展!地方政府追求GDp,地方媒体报道的是地方社会经济发展的欣欣向荣,政府执法机关-企业-公众三方执法监督的工作机制的缺位,难以形成全社会参与监督的氛围,癌症高发村居民的公民权益得不到保证。如在“非典”初期,媒体只充当了公共权力的传声筒,而没有以公民为本位,产生了原本完全可以避免的尴尬局面。
三、安徽农村公共危机事后治理问题――绩效评估缺失
(一)农村公共危机善后重视不够
就目前的实际情况而言,安徽农村公共危机善后工作重视不够。众所周知,农村公共危机的爆发是一个有生命周期的过程,危机处置阶段的结束,并不意味着公共危机治理工作的结束,而是进入了一个新的阶段――危机恢复阶段。如果危机恢复期处理不当,可能引发新的危机发生。因此,需要政府部门、社会组织、危机涉及者等方面的通力合作,继续提供必要的资源,力才能够消除和缓解危机后的不稳定,尽快恢复和建立稳定的社会秩序,及时总结经验教训,不断提升政府和社会组织及其公众的危机管理能力。但在安徽农村公共危机事后管理工作中一个常见的失误,就是对善后恢复重视不够。只要把公共危机的爆发势头扼制及其消除,就算危机管理工作的结束,进而使得处置阶段的努力大打折扣。特别是需要长期恢复的行动,其时间长度可能持续数月或数年不等。如淮河巢湖水污染导致的安徽农村公共危机,往往只是在危机爆发的高峰政府才组织力量进行干预,一旦爆发的高危阶段过去,危机的善后恢复往往就没有可持续的行动了。因此,淮河干流水质全线劣五类,淮河流域多个癌症高发村的局面依然没有改变。
(二)责任机制不健全
由于农村基层政府还存在很多的缺陷,使得乡村基层组织社会控制力呈明显的弱化趋势,威信相对减弱,对农民的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。农村基层政府的主要目标责任是保工资、保运转、保稳定,为农村社会提供公共服务在基层政府的职责中难以落到实处。加之基层公务员危机意识的淡薄和几乎没有专门的公共危机治理机构,安徽农村公共危机治理组织十分缺乏。尽管依据有关法规问责任在我国政府对农村公共危机的管理中已经初步建构起来,但政府等方面的责任较为模糊,责任检查有失公允,责任追究易于流于形式。更加常态的绩效评估体系还没有真正地建构,致使一些政府部门和政府人员在农村公共危机治理中可能存在不作为等情况,往往也是难以追究的。因此,急需深化乡镇机构的改革,增加社会管理的内容,建立重大疫情、灾情等公共突发事件预防和应急机制,提高应对公共危机能力。
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公共安全危机管理篇7
摘要：学界对公共危机问题的研究主要着眼于政府内部多层次公共危机管理系统的建立，忽视了地方政府在危机管理中的主导作用和社会力量的参与。从地方政府在公共危机中进行协作性管理的原因出发，分析协作性公共管理的四大主体，即非政府组织、营利组织、媒体和公众，在协作性管理中的具体协作方式、协作现状和协作困境，力求在公共危机管理中找到地方治理的新途径。
关键词：地方政府；协作管理；公共危机
1政府危机管理的概念界定
随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。
2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析
协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。
奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。
处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。
基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。
政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。
非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。
3政府公共危机管理协作主体分析
3.1非政府组织
非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。
3.2营利性组织
营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。
3.3公民
政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。
4地方政府协作管理的困境
4.1公共危机协作管理的责任问题
责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。
多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。
公共安全危机管理篇8
关键词:公共危机;预警机制
一、国外发达国家公共危机预警机制的特征
(一)完备的法律支撑体系。公共危机管理的首要工作是制定相关的法律法规,统一规定政府在处理公共危机事件中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态和危机事件的法治原则。如,美国基本建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》、《斯坦福法》为核心的社会安全综合法制体系。这些法律相互补充,统筹兼顾,有效地引导美国政府建立法制化的危机应对体系。并且,完备的社会安全法制体系可加强危机预警机制的有效运行,防止政府人员以权谋私,最大程度地保护人民群众的生命财产安全等。如,日本1978年颁布的《大规模地震对策特别措施法》,该法对地震的预防、应对措施、相关责任部门等都有详细规定。如该法规定一旦预测到大地震,在发生前两三天,首相即亲自发表《警戒宣言》,政府必须立即启动全面避难救援措施。通过该法案的制订,使日本各级政府部门进一步明确自身的权责,提高他们的公共危机管理能力,大大减小地震等自然灾害对社会造成的破坏。
(二)组织机构较为健全,社会力量广泛参与,城市公共危机管理队伍专门化与专业化。国外发达国家的公共危机组织机构一般都较为完备,设置了专门的政府危机管理机构。如,美国的联邦紧急事务管理局,该机构负责日常的公共危机预警工作,它在中央政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起非常重要的桥梁作用,是危机预警中的重要决策、协调、指挥和执行机构。这样的公共危机组织机构从中央到地方,层次分明,结构完整,可在危机发生时,迅速反应与决策,保证了常态下危机预警的顺利进行。除政府拥有完备的组织机构外,还能充分发挥社会各方面力量的作用,提高公共危机处理效率。如,日本建立了专门化与专业化的公共危机预警机构,其工作人员多数拥有在公共危机预警领域中某一方面的技术或专长,在城市公共危机预警中发挥其专业优势,指导城市公共危机管理的有效进行。
(三)完备的公共危机预警管理体系。如,日本为防备将来发生重大公共危机事件,由官房厅长官负责建立了内阁安全保障室,形成了日本政府的危机预警管理体系。内阁官房厅不仅建立了安全保障室,还设立外政审议室、情报调查室。在这一体系中,以内阁首相为最高指挥官,由内阁官房(负责各省厅间的协调,相当于办公厅)来负责总体协调、联络工作,通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策,由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合,形成以官房长官为领导的高效率、立体式的危机预警管理体系。在这一体系中,根据危机种类的不同,启动的危机预警部门也不尽相同。再如,美国早在20世纪70年代就建立了以总统为核心的危机管理体系,组成具有针对性的中枢指挥系统。该体系以整体治理能力为基础,通过法制化的手段,将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机预警网络和成熟的社会应对能力包容在里面。谁收集危机信息,谁预警消息,谁制定应对计划以及众议院、参议院对总统如何授权,部门之间如何协调等,都有章可循。在美国危机管理体制的运作中,发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局、联邦调查局、中央情报局、国家安全委员会及一些辅助性研究机构。
(四)先进的公共危机预警设备,健全的公共危机预警网络。发达国家大多在公共危机预警设备上都配备先进的信息化设备,使政府能对危机做出迅捷、快速的反应,提高处置公共危机预警的效率。另外,信息传递更不易受干扰,确保信息的真实性,提高管理者对公共危机信息判断的正确率。为提高政府的危机预警能力,使公共危机预警工作高效进行,国外发达国家政府对预警设备的配置非常重视。以日本公共危机预警部门的信息化设备为例,许多大城市配备了不易受干扰、最先进的情报通讯设备,设有互联网、地图数据终端、气象信息终端等设备,能召开电视会议、传送图像、地图信息等数据。还设置被称为中央防灾无线网的情报通信网络。在美国,已基本形成覆盖全国范围的纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和各种社会资源(如志愿者组织、私人机构、国际资源等)充分共享、指挥协调有效的危机预警网络。以公共卫生方面的预警网络为例,在平时的传染病预防上,美国设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、保证及时了解各地传染病发生情况的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”及了解国际传染病爆发和蔓延情况的全球移动检疫网络。
(五)重视危机意识和危机应对技能的培训。国外发达国家都非常重视对民众危机意识和安全文化素质的培养,甚至不惜花费巨资对民众进行经常性的国民公共危机意识教育和危机应对技能的培训。还注重广泛应用各种现代化的手段和设施,来提高教育和培训的质量。国外在公共危机方面的宣传教育工作非常扎实,针对性和操作性非常强,并可看到各种形式的防灾和减灾自护的宣传,每年的消防日有众多的人参加消防训练和演习。如,联邦紧急事务管理局将美国可能爆发危机的地址进行统计,并印发给各级政府部门、社会各类组织和公众;电视节目设有专门的教育系列片,宣传一些基本的危机常识和自救技能等;互联网上设有专门的网站,用于登录危机预警、应急知识等;电台中设有专门的紧急信号,用于危机警报讯号,并随时通知灾害情况,等等。这些宣传教育工作的大力实施有效提高了民众的危机意识和危机应对技能,有利于降低危机的破坏程度。
二、启示
(一)完善我国危机管理的法律体系。完备的法律体系为国家危机预警机制的建设奠定了坚实的法制基础,为危机预警行为提供了法律保障和制度规范,有利于防止政府人员以权谋私,保护人民群众的生命财产安全、加强危机预警机制的有效运行。危机管理的法律体系应符合两个标准:其一是法律体系的内涵。它囊括国家安全、新闻舆论等宏观领域的危机立法以及具体管理环节的微观领域的实施细则。其二是法律体系的协调统一。在法律体系建设的基础上,宪法、部门法、地方性法规等法律条文不得相互矛盾和冲突,发生问题能及时纠错和补救。因此,需根据我国危机管理法律建设的实践,对宪法进行修改,确立紧急状态及其宣告法律制度,在此基础上制定全国紧急状态法,对国家实行紧急状态的条件和程序、紧急状态时权力的行使、对公民和法人及其他组织在紧急状态期间享有的权利及其受到不法侵害时的救济途径等都应作出明确规定。此外,针对危机发生的地域、种类、行业的不向,还需根据紧急状态法的一般法律原则出台一些补充性、技术性规范等具有法律效力的规范性文件,形成一个以《紧急状态法》为基础、各领域各行业的专业性、技术性应急法规为补充的紧急状态法律、法规体系。有了这样的法律法规体系,我国的公共危机预警管理就会走上法治轨道。
(二)加强政府管理部门与公众的沟通,全面调动多方面的参与热情,形成公共危机预警机制的多元化、立体化与网络化。危机事件的突发性决定危机发生前,很可能不是一个部门可单独预测的,需要来自不同部门、机构的联合与协调努力。所以,我国应建立以多元化、立体化和网络化为主的预警机制来发挥作用。通过公共危机预警机制的建设,保证各部门间的联系顺畅,保证各部门协同作战,建立起纵向垂直协调管理和横向相互交流、信息资源和各种社会资源充分共享,从而覆盖全国的危机预警网络。危机预警网络可大大提升我国政府危机预警能力,包括危机信息的收集、危机的监测和预控等工作。
公共安全危机管理篇9
摘要：学界对公共危机问题的研究主要着眼于政府内部多层次公共危机管理系统的建立，忽视了地方政府在危机管理中的主导作用和社会力量的参与。从地方政府在公共危机中进行协作性管理的原因出发，分析协作性公共管理的四大主体，即非政府组织、营利组织、媒体和公众，在协作性管理中的具体协作方式、协作现状和协作困境，力求在公共危机管理中找到地方治理的新途径。
关键词：地方政府；协作管理；公共危机
1政府危机管理的概念界定
随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。
2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析
协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。
奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。
处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。
基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。
政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。
非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。
3政府公共危机管理协作主体分析
3.1非政府组织
非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。
3.2营利性组织
营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。
3.3公民
政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。
4地方政府协作管理的困境
4.1公共危机协作管理的责任问题
责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。
多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。
公共安全危机管理篇10
尽管人们对世界有着美好的愿景，却难以逃避各种危机事件的侵袭。纵观当今世界，在国际局势愈加复杂，国内改革逐渐深化的背景下，频发的公共危机事件对领导者处理危机的能力提出了挑战。
一、现实公共危机管理中的管理行为缺失及原因分析
(一)预警期领导行为过程
任何危机虽然具有突发性，但是也并不是无迹可寻，它是各种引发危机的矛盾发展的必然结果，只不过存在着前兆是否明显的区别。在事件爆发之前，社会生活和社会交往的各个方面都会不同程度地反映出一些冲突的迹象。
(二)进展期领导行为过程
当危机的过程逐渐展开时，决策者往往看不到任何不同寻常的事情，尽管难以发现的互动已经侵蚀了系统的支柱，一切依然显得很平静，而只有当危机处于活跃阶段并变得很明显时，领导者才能认识到它是什么。然而，此时事件的进展已经使危机的严重阶段不同于其潜伏阶段，在一个反复无常的背景下，干预的机会往往稍纵即逝，关于是否以及如何行动的决定必须迅速做出，否则就会失去影响事件进程的可能性。而在一般情况下，由于领导者的危机意识淡薄，往往会出现危机发生后却不知该如何行动的情况，导致错失阻止或阻碍危机进程的最佳时期，使危机变成不可逆转的危害。
(三)决策期领导行为过程
当危机已经发生，这时候箭在弦上不得不发，领导者必须在最短的时间内，通过对形势的确切把握，制定出最佳方案，做出最有效的决策。此时就是显示领导者魄力的时刻了，领导者不仅要立即使危害得到控制，还要做好沟通工作，在最短的时间内稳定大众的情绪，避免制造不必要的恐慌，同时还要做好对各类社会资源的整合，以有效应对危机。
(四)终结和问责期领导行为过程
在领导者对公共危机做出决策后，这时候要看的就是在决策下的危机走势如何了，若是决策正确，则危机时刻很快就会过去，反之，则危机会扩大，引发更大的灾难。从哲学上看，没有事物是永恒的，任何事物都最终走向终结，危机也是如此。在危机终结后，我们就应该处理领导的责任问题了。
二、建立新型危机状态下的领导行为
(一)领导在面临公共危机时的原则理念
(1)预防为主理念。英国学者迈克尔曾说过“预防是解决突发性事件的最好方法”。这是预警机制内涵的重要体现，领导者应该有危机意识，把危机的监测、预警、预控和预防作为公共危机管理的中心环节。虽然极易被忽视，但必须把预警期作为重要环节。
(2)真实诚信原则。良好的公共关系是建立在政府与公众相互信任基础之上的，而信任的前提是实事求是、以诚相待，因此真实诚信是领导者处理公共危机的重要原则。危机过程中，人心浮动，谣言盛行，如果领导不在第一时间及时、全面的有关真实情况，则很容易丧失自己对危机的控制和驾驭能力，谣言会取而代之，组织的公信力荡然无存，局面更加难以控制。
(3)以人为本原则。在公共危机管理中，都必须将保障人民群众的生命安全作为应急处理的关键。危机必然造成人民生命财产的重大损失，危机处理过程必须始终坚持以人为本原则，关注民生，重视民生，是度过危机的必然选择，也是现代政府的执政理念。
(4)科学决策理念。领导者要遵循科学决策的基本规律，坚持用科学的方法分析危机事件状态，用科学的手段开展进行管理活动。善于吸取专家意见，并充分利用现有技术条件和信息、网络技术，及时、充分调动各方资源，才能真正控制和驾驭危机，力争把损失降到最低限度。
(三)提升公共危机状态下的领导力
(1)大力加强公共领导者的危机管理素质。公共危机管理过程中，起着决定因素的是公共管理者，是政府的领导者，这就要求我们公共管理者要时刻保持危机意识，要具有高度的责任意识和危机管理能力。①加强领导者的危机意识。中国有句话叫做“凡事预则立，不预则废”，作为一个领导者，首先要具备危机意识，只有这样，我们方能在危机来临时化险为夷、立于不败之地。公共管理者提升危机意识就要把人民放在心中，要对人民负责，要做到居安思危，只有这样才会保持社会的稳定。②公共管理者要提升自身的危机管理能力。身为一名领导者，危机处理者，要在公共危机管理过程中有着准确的判断和应对力，要在事前的危机预防，发生危机时的危机紧急处理，和危机发生后的危机管理环节都要做到合理调动一切资源，保障危机最小化。③提高领导者的责任意识。
(2)充分发挥人民群众、非政府组织和企业等的力量。在平时的日常生活中，应该重视对人民群众的公共安全知识的教育，培养公民的危机意识和危机应对能力，引导人们养成科学良好的生活方式，在危机来临时能够自救或救人，减轻公共领导者救灾的压力与难度。
(3)完善公共危机管理体制建设。随着经济全球化和科技的日新月异，国家安全的范围大大拓宽了，如经济安全、信息安全、生态安全、社会矛盾安全、跨国犯罪与安全等，所以在这种时期建立完善的公共危机应急机制是十分必要的。①公共领导者应该注重完善应急预案。应急预案是突发事件应对的原则性方案，在完善预案方面，领导者应该注意预案的质量、预案的多元化形式以及预案的更新速度。②完善相应的应急管理机制。在危机处理的程序、步骤上看，应当做到细化，使之具有可操作性。
三、结语
我国正处在社会变革时期，在面对自然和社会两类灾害环境时，人类不得不去探索一种创新型的学习方法，从现在就做好准备，以便在行动上与未来的不测事件协调一致，随时准备灾难性事件的发生，并努力降低甚至避免损失。“多难兴邦”，这是温家宝总理在汶川大地震时用来激励人心的肺腑之言，这个成语深刻揭示出了转危为机的内涵，即多灾多难的局面，有时反而可以激励人们奋发图强，战胜困难，从而使国家昌盛起来。