乡村治理能力现代化篇1
关键词：乡村旅游；地方政府行为；乡村治理；现代化
中图分类号：D036.2文献标识码：a文章编号：1004-1494（2014）04-0087-04
中国乡村社会正经历着由传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型之中。2013年党的十八届三中全会提出了以推进国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革的总目标，为推动乡村传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型提供了方向和选择。乡村旅游发展作为推动乡村治理重构的内驱动力及加快城乡一体化、促进乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径。探索乡村旅游发展中地方政府行为治理现代化，必将为推动乡村生态型区域治理、加快后现代化乡村治理转型、实现乡村旅游可持续发展提供有益思考。
一、乡村旅游治理基础：地方政府行为治理主体现代化
地方政府行为治理以治理主体现代化为基础。治理主体是由政府行为中具体的个体或群体构成，突出表现为治理中的领导实体。但是，治理中的个体、群体或领导实体并不等于政府行为治理主体，只有通过程序化的政府组织才构成政府行为治理主体，治理主体现代化必定是“政府组织这个治理主体逐渐向组织结构科学化、组织功能专门化、组织程序高效化及组织规范优质化的转换过程”[1]。实现乡村旅游发展中政府行为治理主体现代化，需着力推动地方政府组织优化、结构序化。
要推动乡村旅游管理职权分化。地方政府旅游管理职权分化，在整体上有横向与纵向之分，横向平衡分化要求地方政府将部分旅游管理职权逐步向市场及社会分化，既要在治理模式中保留政府主导因素，又要在公民社会培育中增强市场主体及社会功能。伴随乡村市场主体扩大，乡村居民参与性增强及社会组织化程度提高，由政府推动型乡村旅游发展模式将逐渐过渡为市场推动+政府引导+社会参与的乡村旅游治理模式，加快构建多元共治乡村旅游发展格局是实现乡村旅游可持续发展的内在要求（如图所示）。
乡村旅游发展需体现“市场在资源配置中起决定性作用”基本原则，要从自身资源特色出发，坚持以乡村旅游市场需求为导向，促进乡村旅游与乡村市场有效对接，地方政府旨在履行好乡村旅游协调、立法、规划等职能，维护乡村旅游市场，引导社会参与，促进有序竞争。纵向层级分化即推进上下级政府的职权分化，逐步将乡村旅游发展权限还权于基层治理单位，推动乡村旅游生态型区域治理。美国、加拿大、英国、奥地利等国家，在乡村旅游发展初期赋予乡镇政府和基层自治单位更多乡村旅游发展职能，极大提高乡镇、村社参与乡村旅游开发与管理的积极性、主动性和创造性，实现乡村旅游可持续发展。乡村旅游活动场所是在乡村社会，广大乡村社会集聚着大量旅游资源及内生发展力量，乡村旅游发展必将催化着乡村治理重构，重构后的乡村治理又持续推动着乡村旅游发展。让乡村旅游发展回归于基层治理本真、还原于基层自治单位及村社共同体运作是实现乡村旅游可持续发展、催化乡村治理重构的现实选择。
要优化乡村旅游机构职能设置。治理理论认为，良好的治理状态即“善治”要求国家权力向市场及社会回归，但这种回归并不是政府与市场及社会的零和博弈，而是力图在动态合作中共享公共资源的权力分配[2]。从而指出了政府组织需要通过创新形式构建多元主体的协作关系，优化多样功能的职能设置，促进政府行为治理多元主体并存、多样功能发挥。在乡村旅游不同发展阶段及条件背景中，要着力推动科学化机构设置及专业化职能分工。当前，随着乡村旅游市场化、社会化推进，有必要在政府与市场、政府与旅游企业之间培育一个专门服务于乡村旅游发展的半官方组织，充当发展乡村旅游业的筹资机构、技术咨询机构、信贷服务机构、土地开发与销售机构。20世纪60年代后期，韩国的“观光公社”、墨西哥的“福纳多”等乡村旅游发展半官方服务组织，在特定的历史条件下，克服了乡村旅游业发展中的重重困难，为本国乡村旅游可持续发展打下坚实基础。在政府与市场、政府与旅游企业之间培育和扶持专门服务于乡村旅游发展的半官方机构，有利于加快社会资本集聚，多渠道筹集乡村旅游发展资金，促进乡村旅游转型升级。应用所筹集资金对购买土地进行开发，通过变生地为熟地，使交通等条件便利后销售给旅游开发商或旅游企业，对于培育乡村旅游市场主体，拓展乡村旅游发展空间，强化地方政府公共服务及社会治理能力具有重要作用。
二、乡村旅游治理支撑：地方政府行为治理技术现代化
地方政府行为治理以治理技术现代化为支撑。就历史发展观而言，乡村社会变迁不是单纯生产力直线发展所致，而是由乡村社会有机体的网格化多向作用所为。但是，网格化作用不是直接发生，而是以相应行为技术为支撑。乡村旅游作为乡村经济发展的重要要素、乡村治理重构的内驱动力，需通过相应行为技术打破乡村治理的封闭性，促进人口与资本流动，逐步将乡村经济整合到国家经济共同体中，加快推动以地缘亲缘关系为特征、村民身份为基础的传统乡村治理向以开放为特征，以公民身份为基础的现代乡村治理转型。
要推动乡村旅游服务人才现代化。生态现代化理论认为，现代化是一种发展状态、文化转型、价值提升，现代化的核心在于人的现代化，包括人的生活、素质及社会关系现代化。追求乡村旅游经济有效、代际公平、环境友好型现代化发展，人既是实践主体，也是价值主体，更是终极目的，推动人的思想观念、能力素质、行为方式、社会关系现代化是加快乡村旅游服务人才现代化的根本。为此，实现乡村旅游可持续发展，必须有一个更快的知识及技能积累率，知识技能的应用和推广是推动乡村旅游发展的重要因子。地方政府应积极参与到乡村旅游知识生产和扩散及人力资本的积累中来，推动地方政府行为治理技术现代化。当前，要积极推进寓管理于服务的乡村旅游管理服务架构，加快高、中、初级和乡村旅游在职教育培训体系形成，切实提高乡村旅游企业和乡村居民的服务能力和治理水平。要有计划针对乡村旅游部门管理人员，旅游饭店、旅行社和部门经理等管理人员开展职业经理人培训，在更高层面促进乡村旅游发展中经理人职业化及职业化经理人形成。随着乡村旅游的发展，乡村居民的参与面不断扩大，在各大景区家家开饭店、户户设旅馆成为一大趋势，“野导”拉客、居民宰客是景区的一大弊端，加大乡村旅游服务培训力度，规范乡村旅游服务行为势在必行。
要推动乡村旅游形象导向现代化。随着乡村治理变革，乡村旅游发展正经历着由资源导向到市场导向再到形象导向转变，乡村旅游形象是“旅游者对旅游地综合性、概括性的认识和印象，是公众对旅游地所有产品、服务设施的综合感知”[3]。乡村旅游形象导向关键在于地方政府行为技术现代化，核心在于旅游产品的设计和推广，重点在于代表性理念、行为、景观、氛围等形象设计，切实把握活动性、舒适性、人文性、现代性乡村治理需求。首先，要以自身资源为基础做好形象定位。乡村旅游资源决定乡村旅游形象，乡村旅游形象持续影响着乡村旅游产业可持续发展，乡村旅游形象作为自然资源条件状态下的主观能动性产物，更加尊重自然与文化的异质性，倡导人们在认识自然、保护自然、享受自然中促进旅游促销。其次，要以乡村旅游市场为导向开展形象推广。要在市场经济大背景中发展乡村旅游市场，充分体现乡村旅游市场主体性、地域差异化、经营分散性、形象整体性等特点。如我国香港特区坚持市场经济发展浪潮中开展旅游促销，欧美地区也采用传统的东方宣传色彩开拓乡村旅游市场。再次，要以乡村意境营造为内涵促进形象提升。意境形象体验是人在感知基础上通过情感、想象、理解等审美活动获得的内在美，乡村意境是乡村地区在长期的历史发展中，各种生产生活要素积累和沉淀[4]。乡村旅游形象导向现代化，要围绕独特性理念、行为、景观、氛围等形象设计，通过表演性、民俗性、群众性、参与性乡村旅游活动开展，有效促进乡村旅游地情景交融、意境提升。
三、乡村旅游治理条件：地方政府行为治理环境现代化
地方政府行为治理是以治理环境现代化为条件。伴随着传统社会管制向现代社会管理及后现代化社会治理转型，行政生态必然向生态行政嬗变，推动生态型区域治理是乡村旅游发展的价值及目标追求。地方政府行为治理环境现代化，要着力推动政府的目标政策、法规体制、机构职能、能力建设、文化理念等诸方面生态化。
要实现自然环境现代化。生态行政学认为，行政系统应积极主动适应于保护资源环境、促进人与自然和谐的需要，而不是设法改造自然生态系统以适应公共行政改革与发展的需要。自然行政环境现代化过程本质上是一个高度体现人类归属性生态价值进程、旨在维护人与自然的和谐发展、实现乡村共同体代际公平与可持续发展。当前，乡村旅游发展在“反现代化”行为条件下，往往导致生态环境破坏而增加社会成本，滥建房屋、大兴土木、游人过多、土地流失等，难免导致植被和自然环境遭受破坏，带来外部不经济性影响。为消除或弱化乡村旅游发展中外部不经济性，地方政府必须充分发挥生态型区域治理现代化张力。要统一规划、提升地方政府环保立法的预见能力，对潜在的生态资源预先立法保护，建立景区卫生环保体系，提升地方政府环保工作能力，建立环境监控机制，防范乡村环境恶化，回应村民抵制情绪。乡村旅游作为乡村经济重要因子，旅游经济的发展必然会促进人口与资本的流动，人口与资本的流动必然会要求加快乡村治理格局提升。当前，迫切需要将地方政府生态管理职能进一步将环保职能延伸到村屯，强化乡村旅游生态教育，倡导健康文明旅游行为，加快确立生态效益型价值理念，斧正传统生态行为，切实使生态环境保护成为村民和游客自觉行为。
要实现人造环境现代化。人造行政环境现代化体现价值与规范的统一，社会动员性及同化性凸显生态型区域治理现代性或后现代性张力。根据美国著名行政学家弗雷德・w・里格斯（Fredw・Rjggs）关于“非均衡政体”棱柱社会认识，在未完全商品化、社会化、市场化，各种政治的、社会的、宗教的及个人地位等因素仍然强烈影响的“集市――有限市场”型社会里，沟通网直接影响一个社会的“动员性”和“同化性”，利用现代技术推进人造行政环境现代化势在必行。广大乡村社会是熟人社会或半熟人社会，是一个由多元公共空间缔造的集合体，乡村旅游经济体现为“集市――有限市场”型经济结构，家族背景、宗族势力、裙带关系、社会威望、、地缘亲缘等因素无不影响着地方政府行政行为及履职功能发挥，推进乡村旅游行政环境优化、促进生态行政能量交换平衡是实现人造行政环境现代化必然选择。要建立勤廉监督机制，规范乡村旅游市场，勤廉监督是构建公共服务型政府的有效途径，规范乡村旅游市场旨在推动乡村旅游发展由政府主导型向市场导向型嬗变，最大限度防止乡村旅游中公共权力腐败及市场失灵。当前，需要将家庭旅馆、家庭饭店、村社导游纳入规范化管理范畴，避免拉客、宰客、市场混乱等现象发生。如日本政府为推进乡村旅游饭店业规范化、国际化发展，分别于1948年和1949年制定了《旅馆业法》和《旅游旅馆促进法》，使本国旅馆、饭店进入规范化管理。要健全保障机制，促进村民有序参与，参与性是治理变革的内在要求，居民参与乡村旅游发展合乎目的性及规律性的统一。当前，需要加快制定乡村居民从事乡村旅游经营活动的法规性文件，从法规上引导乡村居民有序参与乡村旅游发展中来。要建立乡村旅游发展合作共赢机制，西方多数国家如1992年美国的“理解备忘录”、1995年芬兰的乡村政策委员会，通过成立乡村居民、与政府主管部门和乡村旅游企业的联席会会议制度，在更高层面推进乡村居民、政府、旅游企业的互惠共赢。要强化设施服务，促进农村社区化发展，基础设施服务建设是乡村旅游发展的基本要求，乡村社区化是城乡一体化的必然选择，乡村旅游地基础设施服务建设必须以社区理念来打造，通过乡村社区化治理模式促进乡村旅游经济市场化、社会化发展。要推动区域联合发展，实施文化治村，“治理是一个权力运行多向度的，包括横向互动和上下互动的管理过程”[5]，“政府间的横向合作普遍促进相关区域内基础设施等公共产品的改善，从而使相关地区的整体效应得到提高”[6]。地方政府在乡村旅游发展目标认同基础上应着力建立良好的府际关系，着眼强化“心治”模式，推动乡村社会政治符号系统形成。通过协商合作、联合行动、人文化成等项目载体推进，加快推动乡村旅游发展中区域生态型公共治理。早在20世纪30年代，一代教育宗师宴阳初先生就提出“文化治村”思想，强调以文艺教育救“愚”，以生计教育救“穷”，以卫生教育救“弱”，以公民教育救“私”。乡村旅游发展要始终伴随乡村文化及乡村社会政治符号系统建设有序推进。要做好乡村旅游地文化体系梳理，努力寻找乡村精神文化主线，充分挖掘民俗文化内涵，促进乡村文脉提升；要加快构建廉洁高效乡村行政文化，促进乡村旅游发展中服务性、民主性、公正性、有效性、责任性、创新性、法治性行政文化理念形成；要努力营造和谐、健康的乡村旅游文化，突出以社会主义核心价值体系建设为引领，以“礼、读、耕”文化建设为导向，赋予乡村旅游发展及乡村文化建设全新内涵，增强地方政府行为治理现代化张力。
参考文献：
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[4]刘娟，钟伟.乡村旅游地形象塑造研究[J].合作经济与科技，2010：（5）：9.
乡村治理能力现代化篇2
论文摘要：本文立足现代国家建构理论，对村民自治实践中的“乡村关系”问题进行了剖析，认为“乡村关系”问题的实质是行政权与自治权的对立与冲突，其深层根源在于现代国家建构的内在紧张。
20余年来，在村民自治实践稳步推进的同时，有关村民自治的争论也一直相伴始终。由于缺乏必要的学理背景和基础，研究者对村民自治的争论往往就事论事“各自言说”，没有多少知识增量。在异常热闹的村民自治研究领域，尽管不乏“标新立异”的观点，但鲜见经得起推敲的学问，整个研究呈现低水平重复的现状。近年来，为打破这种研究局面，建构起学理性讨论的平台，有学者将“现代国家建构”范式引入到这一论域，促进了村民自治研究的深化。循着这一路径，本文将立足于现代国家建构理论，尝试求解村民自治实践中“乡村关系”问题的深层根源。
一、国家整合：“控制”与“放权”的悖论
依“冲击－回应”现代化理论范式来看，中国的现代化缘起于对西方现代化挑战的回应。相对西方早发现代化国家而言，中国乃是世界现代化浪潮的后来者。后发现代化的中国，自19世纪中后期起，就“一直面临两大政治任务的挑战：一是‘国家建构’，一是‘民主建构’”，亦即现代国家建构的双重任务。中国的现代化，最为重要和紧迫的任务，就是实现从传统国家向现代国家的转型，完成现代国家的建构任务。
中国的现代国家建构，是一个从“传统国家”向“现代国家”转型的历史进程，包含民族－国家建构和民主－国家的双重任务。对于中国这类后发国家而言，现代国家建构呈现非均衡性的特性，往往是先实现国家的一体化、完成民族－国家的建构，然后再逐步推进民主－国家的建构、实现国家的民主化。中国现代国家建构的首要任务是获得国家独立、民族解放，实现国家的一体化；只有在实现国家一体化后，才为国家的民主化创造了基本的前提条件。也就是说，中国的现代国家建构，首先要完成的是民族－国家建构任务。从中国近现代史来看，中国的民族－国家建构包含两个方面，亦即对外争取国家主权、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化。
中国的现代国家建构，首先进行的是从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个历史进程，始自清朝末年，展开于民国时期，及至中华人民共和国时期。自19世纪中叶始，面对西方列强的蚕食鲸吞，中国的国家主权逐步沦丧，成为了任由西方列强宰割的半殖民地半封建社会。面对风雨飘摇的大好河山，无数中华儿女奋起抗争，在经过资产阶级民主革命和新民主主义革命后，我们最终赢得国家的独立和民族解放，建立起独立自主的人民共和国。新中国的成立，标志着我们完成了民族－国家建构的第一个方面的任务，即“对外争取国家主权、赢得民族独立”的任务。
民族－国家建构的第二方面的任务，是对内完成国家整合、实现一体化。“所谓国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体。”中国的国家整合面对的是一个松散的农民国家，其重要内容就是要实现对乡村社会的一体化整合，通过国家权力的向下渗透，将农民和乡村社会组织到国家体系中，从纵向上建立起农民与国家沟通的治理体制。自清末“新政”始，国家通过“政权下乡”、“政党下乡”等途径，逐步实现了国家政权向乡村社会的渗透，完成了国家对内的一体化整合。
在对外争得国家主权、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化后，中国也就实现了从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个转型的完成，标志着我们实现了现代化的阶段性目标，但还不是终极目标。我们建立现代民族－国家，是希望通过它来主导和推进国家的现代化进程，实现民族振兴和国家富强。应该说，现代国家的建立为推进中国的现代化进程、实现由传统农业社会向现代工业社会的转变创造了基础条件。新中国建立后，有着强烈振兴中华使命感的共和国领袖们，迅速启动了国家的工业化进程。为加速推进工业化，国家实行了以工业为主导，以农业为基础的发展战略。面对“一穷二白”百废待兴的基础条件，为了推动以赶超欧美先进国家为目标的工业化，国家只能做出以牺牲农村和农民利益来换取城市工业化的政策选择。为推动这种建立在“向内积累”基础上的工业化，国家需要从农村汲取资源。而要做到这一点，国家需要加强对乡村社会的控制，以增强对乡村社会的资源提取能力。从这个意义上讲，正是由于工业优先的发展战略强化了国家对乡村社会的控制，也强化了国家的一体化。
由此可见，无论是实现一体化，还是推进工业化，都需要国家强化对乡村社会的控制。根源于此，建国后，国家政权也似乎一直在努力维持并强化着自己对乡村社会的超强控制。建国后，通过“政权下乡”和“政党下乡”等途径，国家逐步实现了对乡村社会强制性行政整合。直至“政社合一”的人民公社体制确立后，国家对乡村社会的一体化整合达到了极致。
人民公社体制因其存在着制窒息乡村社会生机、抑制生产力发展的弊端，最终难逃被抛弃的历史宿命。1970年代末期，人民公社体制开始逐渐走向衰落，至1980年代初渐渐退出了历史舞台。为填补人民公社体制解体后乡村社会出现的组织“真空”、化解乡村社会治理危机，村民自治制度应运而生。发端于“草根”的村民自治，在国家的行政推动下，逐渐上升为国家制度并在全国普遍推行开来。那么，在后人民公社时期国家为何要实行村民自治这一替代性制度呢?笔者以为，村民自治之所以引起国家的高度重视并得以在国家的主导下强力推行，包含着两个方面的原因。一方面是来自于乡村社会内部的需求，另一方面则是国家为适应农村经济体制改革后重建乡村秩序、重构乡村治理机制的现实考量。
农村改革后，国家在农村实行了家庭联产承包责任制，使农民重新获得了生产经营的自主性空间，农民群众的生产积极性有力较大提高，农村的生产力水平有了明显发展。改革后的乡村社会，呈现出一派生机盎然欣欣向荣的景象。但是，由于家庭联产承包责任制的推行，摧毁了人民公社时期统一有序的农村政治经济关系，使得农村的经济社会结构发生了根本性变化。这一阶段，农村正式组织在日益分化的社会结构里逐渐衰落，致使乡村社会出现了一定程度的“失序”与“混乱”的局面，最明显地表现是公共设施被分割，公众事宜无人关心，社会治安恶化，人们的道德水平与合作精神降低等。这种局面，不仅影响了农民群众的生产生活秩序，也不利于农村社会的稳定与发展。此时的乡村社会孕育着一股强烈的变革这种混乱局面的内在冲动。村民委员会在广西合寨村的“横空出世”就印证了这一点。
改革后的乡村社会，已不再是人民公社时期的“铁板一块”、高度同质化了，而是处于日益趋于分化和异质化的态势。人民公社体制解体后，国家对乡村社会的强力控制也渐趋松弛。伴随着“放权式”改革的推进，国家对乡村的控制力呈日益减弱之势。与此同时，国家在推动农村改革后不仅，又启动了城市的改革。在缺乏积累和外部资源的形势下，城市改革的推动仍然离不开来自农村和农业的支持。这就需要国家一方面能够维持农村社会的稳定以为城市改革创造安定的内部环境，另一方面能够保持对农村社会的控制力以便于从农村汲取资源，支持城市改革。要实现这两个目标，国家只能是选择再次强化对乡村社会的控制。但要强化对乡村社会的控制，必需建立在一定的治理体制之上。选择什么样的治理机制，成为摆在国家面前的一道难题。能否重拾“人民公社体制”，走回过去的老路上呢?显然是不可能的，毕竟“覆水难收”啊。而且，由于农村改革的推行以及国家意识形态的转换，人民公社体制已经丧失其赖以存在的经济制度基础和合法性依据。能否将国家政权下层到村这一级呢?但如此一来，需要大量的财力支持，就会增加国家的治理成本。那么，究竟该如何既减少治理成本又能重新组织分散化的农民，重建乡村秩序，重构乡村治理机制呢?“人民群众的智慧是无穷的”，由人民群众创造的村民委员会，无疑为国家破解难题提供了一条行之有效的途径。盖缘于此，萌生于广西山村的村民自治，受到了国家的高度重视，并最终成为了一项国家制度。
在这里似乎存在着逻辑悖论：国家为实现“控制”乡村社会的目标，却采取了“放权”于乡村社会的途径，建立了具有社会民主色彩的乡村治理机制。其实，如果我们运用国家建构的分析范式，是可以解释这一悖论的。
在中国视阈下，现代国家具有双重特性，即包含着民族－国家与民主－国家两重含义。相应地，现代国家的建构也是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。在欧美国家，民族－国家和民主－国家的建构是同步的；而在中国这类后发国家，民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。这种内在紧张关系的缓解，有赖于民主－国家建构任务完成后，确立起国家一社会之间的良性互动关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。
现代国家建构的内在紧张关系，是当前村民自治面临“成长烦恼”的重要根源之一。村民自治实践中，由国家对乡村社会的控制而引发的村民自治“行政化”的问题、由行政权与自治权冲突引发的“乡村关系”冲突问题、由领导权与自治权冲突引发的“两委关系”对立问题，其深层次根源即在于此。
二、乡村博弈：行政权与自治权的冲突
农村改革后，中国农村基层的治理体制发生了重大变化，即由“政社合一”的人民公社体制转变为政经分开的“乡政村治”的治理格局。在“乡政村治”的治理格局下，国家行政权上收至乡镇，乡镇政府成为基层政权组织，对本辖区行使行政管理职能，但不直接具体管理农村基层社会事务；在乡镇政府以下建立基层群众性自治组织——村民委员会，实行村民自治，对村域范围内的事务行使自治权。这样，在中国农村基层社会管理中，就形成了乡政管理与村民自治的二元格局，存在着两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是蕴含于农村社会中的村民自治权，其功能是在国家有关法律法规范围内，对社区进行自我管理。
乡镇政权是国家为治理农村社会而设立的直接面对民众的政权组织，是乡政权、民族乡政权、镇政权的统称，“主要由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。”乡镇政权处于国家政权序列的最底层，是国家权力在乡村社会的支点，也是国家意志在乡村社会的输出终端。作为国家权力在农村的基础和末梢，乡镇政权依照国家法律法规管理农村基层社会，行使行政权。行政权是国家行政机关依照宪法和法律，对国家公共事务进行管理的权力。国家行政权的主体是国家行政机关，或换言之是国家政府机构；国家行政权的内容，是组织和管理国家事务的资格和能力，包括行政立法权；强制执行权；说服、教育、协调、指挥、命令等权力。国家行政权的基本特征：一是这种权力行使的主体必须是依法设立的国家行政机关或它委托、派出的机关；二是这种权力的行使具有强制性的特征；三是这种权力行使的范围，是国家的公共事务。
村民委员会是乡村社会的群众性自治组织，是乡村社会组织和权力的代表。作为乡村社会的自组织，村民委员会依据国家法律法规，自我管理村庄社区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等，行使自治权。与国家行政权不同，村民自治权是一种社会性公共权力。它是通过一定形式组织起来的区域性群众自治组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。这种权力来源于国家的授予，是国家通过立法，将一些可以由群众办好的事情交给群众自己去办理，这些事务不需要国家强制力介入，它可以通过群众性的公共契约解决。村民自治权的特征是：第一，村民自治权的主体是一定区域范围内的村民。第二，村民自治权的行使依靠的是群众的自觉性、公众的舆论，其权力行使的手段主要是说服教育，缺乏强制性手段。第三，村民自治权的行使范围，是一定区域范围的公共事务。从法理层面讲，村民自治权是特定区域内的居民享有的社会自治权，在实际的运作中通常是通过村民自治组织——村民委员会来行使的。
在“乡政村治”体制下，在乡村社会管理中，事实上存在着由乡镇政权行使的行政权和由村民自治组织行使的自治权的二元权力格局。这两种权力作用于乡村社会时，由于诸多原因往往会产生一定的矛盾甚至冲突，由此而形成了村民自治实践中的一个突出难题——“乡村关系”问题。所谓“乡村关系”，简单地说，就是乡镇政权与村民委员会的关系。“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。
实行村民自治后，包括宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》在内的一系列成文法律法规都已确认了村民委员会的自治性质，并规定了乡镇政权与村民委员会之间是“指导与被指导”、“协助与被协助”的关系。如1982年《宪法》规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，不具有政权组织的属性，不是乡镇政权的“下级”组织。1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条则规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这些法律条文来看，乡村之间的规范关系，被界定为“指导与被指导、协助与被协助”的关系，而不是“领导与被领导、命令与服从”的关系，即村民委员会作为自治组织，并不隶属于乡镇政府，对乡镇政府只负有协助的义务而不是下级对上级的服从义务。这种关系的规定和维持，无疑是村民自治能够正常、规范运作的基本前提和根本保障。
然而，在实际的运作中，乡镇政权与村民委员会之间的关系，存在着不规范、不协调甚至冲突的一面。由于受诸多因素的影响和制约，“乡村关系”的现实状况，离法律法规的“文本规范”还有一定的偏差，存在着一定的张力和矛盾。“乡村关系”的失范，制约了村民自治的健康发展和乡镇职能的正常履行。具体表现为：
第一，村民委员会的“行政化”。“乡村关系”失范的突出表现是，在乡镇政权的行政权与村民委员会的自治权博弈的过程中，强势的行政权往往占据支配地位，致使村民委员会“行政化”。具体来讲，村民委员会的“行政化”有两种类型。一种类型是“被动行政化”，就是村民委员会迫于来自于乡镇政权的行政权强势压力，而被动地被“行政化”。在乡村治理过程中，由于受人民公社时期治理模式的影响，乡镇政权仍然习惯于传统的命令指挥式管理方式，将村民委员会视为自己的行政下级或派出机构，对村民委员会的自治事务进行行政干预。在处理“乡村关系”上，乡镇政权以“领导”代替“指导”，或在“指导”的名义下“领导”、“替代”、“包办”甚至干预村民委员会的工作，致使村民委员会丧失对村务的自主管理权，沦为事实上的乡镇政权的下级机构。第二种类型是“主动行政化”，是指在资源不对称的格局下，处于弱势地位的村民委员会主动屈从于乡镇政权的行政主控。相较于村民委员会，作为国家政权组织的乡镇政权拥有更多的治理资源，在与村民委员会的博弈过程中，往往会处于优势地位。作为势弱的一方，村民委员会只能做出服从甚至迎合乡镇政权的“理性选择”。“主动行政化”的后果，是作为自治组织的村民委员会丧失“自主性”，难以有效履行自治功能。“行政化”的村民委员会，是有悖于其“群众性自治组织”的本质属性，也背离了村民自治的基本原则和精神。
第二，村民委员会的“自治化”。“乡村关系”失范还表现在村民委员脱离乡镇政权的约束，呈现过度“自治化”倾向。村民委员会的“自治化”也有两种类型。第一种类型，为便于分析，我们不妨将之称为“松散型自治化”。在这种类型中，由于乡镇政权忽视对村民委员会的“指导、支持和帮助”，两者之间的联系较为松散，致使村民委员会高度“自治化”。从理论上讲，可能存在着这种类型的“乡村关系”，但似乎鲜见于现实生活中。第二种类型，我们将之称为“无政府主义的自治化”。在这种类型中，村民委员会假“自治”之名，拒绝来自于乡镇政权的“合法”指导，将村庄社区变为不受基层政权约束的“土围子”和“独立王国”。“无政府主义的自治化”，不仅阻碍了乡镇政权职能的正常履行，而且是一种违法行为，严重背离了村民自治的原则精神。这种类型的“乡村关系”尽管不多见，但也存在着少数极端的个案。
在当前的村民自治实践中，尽管不乏“乡村关系”规范运作的典型案例，但总的来看，“乡村关系”的现状离“文本规范”还有较大的差距。这也是为什么“乡村关系”问题被视为村民自治实践中的一大难题，引起广泛关注和热烈讨论的重要原因。当然，“乡村关系”问题的成因是错综复杂的，学界对这一问题也进行了广泛而深入的讨论，不少观点颇有洞见。在此，我们想换一种视角，尝试将“乡村关系”置于“国家－社会”的分析范式下，运用国家建构理论来重新阐释这一问题。
从根本上讲，“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。从问题的表象来看，“乡村关系”问题缘于国家行政权与村民自治权两种不同属性的公共权力在乡村“场域”的冲突与博弈；但是，如果我们深入问题的实质，就会发现“乡村关系”问题的深层根源在于国家与社会之间的张力。
如前文所述，现代国家建构是自19世纪中叶以来中国政治发展的重大任务，直至当下，这一任务仍然尚未完成。中国的现代国家建构具有双重性，是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。而且，中国的民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。
乡村治理能力现代化篇3
关键词：乡村治理；治理结构；综述
中国是一个农业大国，乡村的事情是中国需要注意的事情。l村治理自1998年被提出以来，便成为高频词，此后便成为学界分析乡村的一个常见概念。贺雪峰[1]指出，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。简言之，乡村治理就是为实现乡村稳定与发展的目的而进行的一切活动，既包括制度架构与传统权威，被动的和自主的管理，正式的和非正式的组织与个体行动，及其行动主体的内在互动。
乡村治理结构与乡村治理密不可分，乡村治理在多数语境下就内含了其治理结构，一般而言，乡村治理结构指的是乡村治理的主体、相关关系以及通过正式和非正式的机制进行的互动模式。
近年来关于乡村治理结构的研究，主要集中在以下几个方面：
一、村庄行动主体及其行为逻辑
当前针对村庄行动主体的专门研究相对较少，一些学者多在乡村治理的研究中涉及到村庄行动者中的某一或多个主体。贺雪峰[2]分析了当前中国乡村治理中的行动主体及其行动特征，这些行动主体包括国家、乡镇政府、村级两委、村民小组、农民共同体、钉子户、混混与社会势力、落单农民。国家负责政策制定与资源输送，而乡镇政府在税费改革之后已渐趋于退出村庄，村级两委在终日的内耗中无所作为，村民小组已然散落，农民认同的衰微和利益的多元化使得家族与宗族等农民共同体难以维继，在农村公共产品提供中冒出原来越多搭便车或不肯合作的钉子户，混混与社会势力的快速成长成为攫取村庄资源与操纵村庄政治的寄生虫，而个体农民在这其间则逐渐落单。
二、村庄治理结构的变迁
村庄治理结构变迁多从历史梳理和现实趋势两个方面进行。在历史变迁上，李晔晔[5]等人指出乡绅阶层在军阀割据年代逐渐演化为土豪劣绅，农民在革命者的倡导下组织起来，逐渐形成乡绅阶层――农民团体对抗的格局，然而这一格局随着国民革命的流产而瓦解，国民政府的地方自治倾向由于没有足够的能力去推行而流于空壳，在国家汲取的要求下，国民政府只好与乡绅达成妥协，保甲制度的推行与国家的过度汲取终于造成了政权建设的内卷化。乡村内生秩序的崩溃进一步加重。尤琳[6]等人梳理了乡村治理结构的变迁，指出了不同历史阶段的乡村的不同治理模式，即传统时期皇权――乡绅的“双轨政治”治理模式、近代时期的追求国家汲取的“赢利性经纪人”治理模式、时期的国家权力全面介入农村与组织农民的“全能主义”治理模式以及改革开放以来的“乡政村治”模式。
三、优化乡村治理结构的面向
优化村庄治理结构的面向，当前学者多从城乡一体化发展的角度去展开研究，即从外部寻求资源支持与制度保障。罗光华[8]指出要在城乡一体化和城乡治理体系现代化的背景下去理解乡村治理，通过对传统共同体的功能重建和制度完善以及多元主体治理体系的构建来重塑乡村治理能力。徐勇[9]在党的城乡一体化的政策要求指引下，提出了五种的优化乡村治理的面向，在以城镇为中心的乡村治理要寓法于治；在以社区为单元的乡村治理中要注意重建社会和创建熟人，使社区共同体能相互信任；与此同时，还需要要增强公共服务的能力，激发村庄自治活力，创造性地利益乡村传统。廖冲绪[10]等人也在统筹城乡发展的背景下提出推动理念的转变，在民主化的追求下促进智力主体多元化，促进城乡治理机制的互动以及通过治理手段的丰富化来创新多维治理形态。
四、评述
当前学界对乡村治理结构的研究，多集中于行政结构的层面，对县―乡―村的行政权力的运行关注相对密集，而忽略了村庄作为一个社会单元的自身治理，即忽略了村庄治理主体的多元性，忽视了村庄内生的力量。更不用说对其行动主体及其特征、相互关系、行为选择和博弈模式的分析与把握。其次，分析框架多以西方理论范式与概念体系为主，如内卷化、权力文化网络等，缺乏本土化的理论。再次，学界对乡村治理结构的关注，其视野相对狭窄，许多仅仅就治理结构谈治理结构，而很少从国际背景、现代化阶段与村庄整体发展上去思考，缺乏宏观性视野。最后，对乡村治理结构的一般性陈述研究较多，而对个体村庄的治理结构的实证研究与分析较少。
【参考文献】
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[4]李祖佩.“项目进村”过程中的混混进入[J].青年研究，2016（3）.
[5]李晔晔，孙红艳.20世纪20年代末至30年代乡村权力结构的崩溃与重组[J].史学集刊，2016（4）.
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[7]黄海.国家治理转型中乡村社会变迁的特征及其逻辑演进[J].求索，2016（9）.
[8]罗光华.城乡治理体系的现代化与乡村治理能力塑造[J].当代世界与社会主义，2014（6）.
[9]徐勇.城乡一体化进程中的乡村治理创新[J].中国农村经济，2016（10）.
[10]廖冲绪，胡燕.统筹城乡发展中乡村治理的重构[J].贵州社会科学，2015（6）.
乡村治理能力现代化篇4
关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村
党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。
一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择
乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在2018年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。
二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题
（一）农村基层干部依法办事能力不足
目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的
积极性较低。
（二）农村社会环境中法律公信力较低
目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不
严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。
（三）农村基层法律制度有待完善
现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。
（四）农村基层法律服务宣传不到位
现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。
三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题
随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放40年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。
（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺
随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。
（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出
在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。
（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决
基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。
（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足
随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。
（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大
互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。
四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索
实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。
（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系
法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。
（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系
一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。
（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制
乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。
（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平
乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。
（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式
面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网+模式，探索乡村治理法治化的科学模式。
参考文献：
[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.
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[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.
乡村治理能力现代化篇5
乡镇干部在党和政府工作中具有承上启下的重要作用，是农村经济发展、社会安定和政权稳固的可靠保障。在全面推进依法行政的今天，提升农村乡镇干部法治思维能力，是一项长期的重大政治任务，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境已成为时代的迫切要求。经济发展水平低下、现代法律文化缺失、行政管理滞后、法治宣传教育乏力等诸多问题，客观上阻碍了农村的改革发展与农村法治化的实现。必须以创新理念优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，提升领导干部依法行政的能力：加速农村经济发展，创设优良物质环境；加强法律法规体系建设，创设优良法治环境；加紧法治宣传教育，创设优良认知环境；加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境；加大权力制约监督，创设优良作风环境。
关键词：
农村；乡镇干部；法治思维；能力提升
中图分类号：D912.1文献标识码：a
文章编号：1008-7168（2017）02-0082-07
乡镇作为中国最基层的政权组织，是党和国家同农民联系的纽带，是国家政权的基石。农村乡镇干部在党和国家工作中具有承上启下的重要作用，是农村经济发展、社会安定和政权稳固的可靠保障。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出：“农村是法治建设相对薄弱的领域，强调要创新与完善乡村治理机制，加强农村法治建设，提高农村基层法治水平。”[1]在全面推进依法行政的背景下，提升农村乡镇干部法治思维能力，自觉养成运用法治思维与法治方法分析解决问题的良好作风，是一项长期的重大政治任务。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，将创新放在经济社会发展的首要位置，这为优化乡镇干部法治思维能力提升环境提供了基本遵循。抓创新即为抓发展，谋创新即为谋未来。全面推进依法治国，实现农村治理体系现代化，必须以创新的理念优化乡镇干部法治思维能力提升环境，增强农村乡镇干部的法治观念，提升法治思维能力，自觉运用法治的思维方式与手段管理经济社，推动农村经济社会健康和谐发展。
一、优化乡镇干部法治思维能力提升环境是时代的呼唤
乡镇干部处于农村工作的重要前沿，面对的是广大农民的各种困难与矛盾，其法治思维能力如何直接关系到党和国家的方针政策能否得到贯彻落实，关系到人心向背与农村的和谐稳定。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》强调：“要自觉运用法治思维和法治方式深化改革……努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。”[2]在全面建成小康社会的决胜阶段，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，是法治中国建设的题中应有之义，事关农村基层社会的和谐稳定与国家的长远发展，对于加强农村基层民主政治建设、推进治理体系与治理能力现代化、实现农村经济社会持续健康发展具有重要的战略意义。乡镇干部既是国家政策方针的贯彻执行者，又是发动党员与群众参与新农村建设的实践者与领导者。可以说，乡镇干部处在农村工作的重要前沿阵地，面向的是广大农村群众与各种困难和矛盾。乡镇干部队伍的管理直接关系着党的方针路线能否贯彻落实，关系着党和国家的形象，关系着人心向背与社会的稳定和谐。
（一）保障农民合法权益的迫切需要
马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]（p.82）利益既是人们奋斗的目标，又是人的一切活动的内在动力。我国是社会主义性质的国家，人民利益至高无上，从根本上说，社会主义的实质就是一切为了人民，实现人民群众当家作主的基本权利，不断满足人们日益增长的物质精神生活需求。在农业人口占绝大多数的中国，农民是农村经济社会改革发展的主力军，改革发展依靠农民，改革发展为了农民，维护农民切身权益、保障农民合法权益是农村乡镇干部履行职责使命的必然要求。从一定意义上说，农民权益问题不仅关涉农民的经济问题，而且在更深层次上属于政治问题与社会问题，因为农民最关心的问题实际上是对自身应有权益的赋予与保障。实践证明，农村乡镇干部法治思维能力如何不仅事关农村基层组织建设，而且关系到农民能否有效地参与农村各项社会事业的管理，切实行使其当家做主的权利。伴随着社会主义市场经济的发展，针对农民利益诉求日益多元化，部分农村乡镇干部法治意识淡薄、法治观念缺失、依法办事能力较低等现状，客观上制约了农民合法权益的维护。优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，努力推进农村民主法治建设，进一步完善市场经济体制，切实保障农民的主体地位与合法权益，已成为当前农村经济社会发展中亟待解决的重大课题。
（二）实现农村治理能力现代化的迫切需要
农村治理能力现代化是推进国家基层治理体系和治理能力现代化的重要基础，提升乡镇干部法治思维能力是农村法治建设的重要一环，也是实现农村基层治理能力现代化的基本前提。中国传统农村治理模式建立在落后的农业经济基础之上，有着相对稳定的治理结构，且长期发挥着重要作用。费孝通曾指出：“从乡土社会进入现代社会的过程中，我们在乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊。”[4]（p.7）传统的乡土社会是礼俗社会，讲究伦理规矩；现代社会则是法治社会，崇尚契约精神。时代社会的发展使农村乡镇社会矛盾日益突出，加之传统农业社会自身的封闭与保守，而传统伦理约束功能弱化，使得农村基层治理现代化难以真正实现。经过近四十年来的改革开放，中国的社会结构发生了深刻的变化，农村社会已由传统向现代实现整体转型，乡村社会则“被嵌入”城镇化、工业化、信息化、市场化的时展轨道。农村社会要真正完成现代转型，切实承接与运用好国家下放的权力，用好国家提供的各项惠民政策，就必须优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，创新与完善农村社会治理体制，学会用法治的思维方法去解决乡土社会的基本矛盾，构建基层乡镇政府与农村社会法治化的良性互动关系，进而实现农村基层治理能力现代化。
（三）推进新型城镇化建设的迫切需要
新型城镇化理应为法治城镇化，缘于法治化是一个既复杂独立而又与其他社会运行要素有着多重联系的社会行动过程：一方面，它与城镇化一起成为现代社会文明体系中运行的重要元素，对社会关系整合同时发挥着无可替代的作用；另一方面，从城市社会学的观点看，新型农村城镇化作为一个社会运动的渐进过程，它既是社会变迁与时空转型的必然结果，又是与法治化协同共进的内在要求。农村法治城镇化是约束公权力的城镇化，也是维护农民基本权利的城镇化，实质上就是提升农村乡镇干部法治思维能力的现代化。随着依法治国进程的加快，农村新型城镇化与法治化的关系日益密切，法治化逐步成为城镇化的前提，同时，城镇化目标的实现也有赖于法治化的运行，两者相互呼应，相互促进，在融通互动后将形成一个二元同构体，使新型城镇化与法治城镇化协同共进。然而在推进新型城镇化的具体实践中，与城镇化相关的法治的程度、质量和水平不高，有针对性的法律规范不足和监督缺位，导致基层管理出现执法不公、公共服务水平较低，侵害农民权利的现象时有发生。推进新型城镇化，实现城乡协调发展，就必须优化乡镇干部法治思维能力提升环境，切实发挥乡镇干部的主导作用，自觉地将城镇化纳入法治的轨道，运用法律规范对新型城镇化进行科学谋划与布局，加快文明乡村建设，促进区域良性互动，实现新型城镇化和依法行政有机结合，进而为农村新型城镇化保驾护航。
（四）促进农村和谐稳定的迫切需要
中国自古以来就有“和”为贵的思想，和谐的理念根深蒂固、源远流长。孟子曾说过：“天时不如地利，地利不如人和。”当然，“和”并不是人云亦云，不讲规矩，孔子指出：“礼之用，和为贵……不以礼节之，亦不可行也。”当前，源于经济文化与政治体制的深刻影响，农村社会的不同层面正日益发生着广泛而复杂的变化，在国家法律法规以及各项支农惠农政策的贯彻执行中，少数农村乡镇干部缺乏“和”为贵的思想，法治意识淡漠，“不以礼节之”――工作缺位或走样，引发农村社会不少摩擦，有的甚至演变成暴力冲突。伴随着农村社会新情况、新问题的不断涌现，各种矛盾日益增多，加之新型农民维权意识的不断增强，利益诉求呈现多元化趋势，使农村工作面临着前所未有的挑战。我国社会主义的体制决定了农村乡镇干部拥有崇高的政治地位，代表党与人民的意志行使基层管理权力，是我国农村经济社会发展与改革开放的组织者、推动者，对当地社会的和谐发展与价值导向起着决定性作用。要推进农村社会的真正和谐发展，就必须优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，营造“以礼节之”的良好氛围，用法制作保障，用法治的思维与手段实现管理的科学化与规范化，实现农村社会和谐稳定的发展目标。
二、乡镇干部法治思维能力提升环境的问题透析
基础不牢，地动山摇。在中国，没有农村的发展，就没有国家的发展；没有农村的法治化，就没有国家的法治化。《韩非子・有度》提出：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”伯尔曼也曾指出，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[5]（p.8）。长期以来，我国农村乡镇干部人数众多，力量巨大，成为国家改革发展的重要支撑，特别是通过六个“五年普法”教育，广大农村乡镇干部学法、用法的自觉性不断增强，法治意识有了明显提高，法治素B得到了进一步提升，遵纪守法的良好氛围不断形成。但我们必须清醒地看到，当前的乡镇干部队伍建设仍存在着诸多问题，如在少数法治环境较差的地方，因一些干部自身文化与法律水平的局限出现的以言代法、以权压法等现象，致使这些农村地区对法律信仰难以养成，对法律正义难有信心，直接阻碍着农村乡镇干部法治思维能力的提升，影响了农村的改革发展与农村法治化的实现，必须引起高度重视。
（一）物质利益层面：经济发展水平低下
马克思主义认为，政治不是离开经济而孤立存在的，一定的政治总是在一定的经济基础之上产生，并为一定的经济基础所制约[6]。在一些经济落后的农村地区，经济发展结构比较单一，经济管理配套体系不健全，缺少针对农业现代化、规模化与集约化的科学管理，权力运行与监督乏力。“官小事多，权小责大”，“上面千条线、下面一根针”，农村乡镇干部承担着安全生产、计划生育、新村建设、维稳等诸多繁重的任务，相对于自身的劳动强度而言，他们的待遇或收益偏低，加之村级事务管理不规范、财务公开不透明，为少数基层干部独断专行、我行我素提供了可乘之机。有的乡镇干部担心抓法治建设就会贻误发展，喜欢搞单打一，“只想发家，不管国家”，常常把发展经济作为农村工作的全部；有的乡镇干部片面认为“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”，从不顾忌“什么能做、什么不能做”，“什么是民主、什么是法治”，心中缺少法治这根红线，在抓经济建设时，往往将自身的经济利益放在第一位，想问题、做决策、办事情的时候，习惯运用行政思维、人治思维或特权思维，按照命令的方式来管理经济社会，甚至采取违规违纪的手段，与民争利，有利则干，无利不干，损公肥私，中饱私囊，最终成为金钱的奴隶。
（二）传统理念层面：现代法律文化缺失
中国是一个有着几千年封建专制历史的人治社会，封建残余思想在农村地区根深蒂固，农村地区的相对封闭落后导致现代法律文化严重滞后，传统文化在很大程度上往往比现代法治文化的影响更加深远。“当官做老爷”、“有权不用、过期作废”等传统官本位文化由来已久，这种思想文化强调以宗法观念为中心，注重“人治”，从根本上背离了现代法律所要求的法律至上、权力制约等法治理念。在视法律为畏途与视权力为利益的比较中，人们普遍产生了崇尚权力的观念及以官本位作为对人的价值评判标准[7]。“权大于法”、“情大于法”传统观念的深刻影响，使得人们往往不信仰法律，自然也就不尊重法律，而是习惯于接受人治的束缚与救济。“上有政策，下有对策”，少数农村乡镇干部在政策执行过程中，重人情、轻法制，重面子、轻规范，不是照章办事而是照“长官意志”办事，客观上助长了封建官本位思想的滋长与蔓延。改革开放以来，尽管我国制定了大量的法律法规，但在具体的贯彻执行过程中，由于部分乡镇干部的现代法律文化缺失，常常导致农村的现代法治理念与传统社会文化发生冲突，“法治”往往演变为“人治”，以言代法、以权代法，乡镇干部违法犯罪行为时有发生，法治的权威未能得到应有的尊重，维护乡土社会的原则与规范、程序与机制的建设亟待加强。
（三）体制机制层面：行政管理滞后
提升乡镇干部法治思维能力是一个循序渐进、日积月累的过程，它需要科学的体制机制来保障。在推进农村社会法治化的过程中，健全体制机制对于农村乡镇干部法治素养的提升至关重要。我国的农村体制改革是在长期计划经济基础之上展开的，现有农村的立法大多是管理性的规定，政府职能转变并未完全到位，行政化色彩十分浓厚，农村乡镇干部习惯于按照行政程序自上而下开展工作，在实施过程中难以做到具体问题具体分析，“不学aBC，照样干革命”[8]，学法、知法、用法、护法的主动性与自觉性不高。在我国农村向市场经济体制转轨过程中，许多新情况、新问题不断出现，政府职能机构重叠、职能交叉，协调困难，政府行政系统内耗严重，既增加了行政成本，也不利于提高行政效能，无法形成完善的部门协调配合机制。农村普法体制与工作机制不健全：一方面普法方式单一，内容乏味或雷同之处较多，相关法律法规不完善或与现实脱节，缺少创新性与针对性；另一方面普法经费短缺，普法人员素质不高，农村的治理现实与治理法治化的要求之间存在着相当大的差距，导致部分乡镇干部知法守法观念淡漠。此外，农村执法起步晚、力度小，执法机构不完备，执法主体混乱，执法行为随意，也严重影响了农村社会法治化的进程。
（四）现代认知层面：法治宣传教育乏力
认知是行为的先导，科学的认知才能产生强大的执行力。任何法律制度都不是简单的文字陈述，其作用的发挥必须依托一种认知基础上的无形力量作支撑。改革开放以来，农村经济社会在快速发展的同时，信息技术水平也得到了进一步提高，手机短信、微信、微博等日益普及，农村乡镇干部对法律知识的获取渠道更加多元与便捷，在农村基层法治宣传教育获得更为宽广的平台的同时，也面临着各种不良信息文化传播的严峻挑战。我们应当看到，农村法治宣传教育并不是法律的简单下乡，而是要让法律的公正作为一种价值认同和文化力量，真正根植于广大基层干群的心灵与情感之中。当前，我国农村乡镇干部的法治宣传教育并不尽如人意，集中表现为法治宣传教育缺少强有力的专门立法，不少地方仍停留在写标语、挂横幅、订报刊等方面，形式呆板，枯燥乏味，即使开展了一些相关活动，也只能算是应付上级布置的任务而已；加之许多农村乡镇干部接受法律法规培训机会不多，尤其缺少与农村实际密切相关的法律法规（如环境保护、土地管理、水务、林业等实体法及行政处罚、复议、诉讼、执行等程序法等）培训，普法效果并不理想，特别是在地理位置偏僻、人口分散、信息阻塞的乡村，普法宣传的成效更加难以保证。
三、基于创新理念优化乡镇干部法治思维能力提升环境
十八届五中全会指出：“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置……必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构”[9]，这标志着我们党将创新发展提到了一个新的战略高度。在推进农村城镇化实现城乡协调发展的过程中，乡镇干部作为党联系农民群众的重要桥梁，既是国家方针政策的贯彻者，也是农民群众参与新型城镇化建设的组织者与推动者，其法治思维能力具有举足轻重的战略地位。在我国处于社会转型与矛盾凸显的新时期，o论是农村的深化改革与推动发展，还是矛盾的化解与社会的和谐，都必须针对面临的诸多问题，具体问题具体分析，与时俱进，多措并举，以创新理念优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，提升领导干部依法行政的能力。
（一）加速农村经济发展，创设优良物质环境
“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。法治的基础是经济，农村经济的发展水平决定着农村法治演进的程度，加快经济发展是农村法治建设的根本保障，也是优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境的重要基础。当前，伴随着从传统农业向现代农业的转变，我国农村经济发展整体水平低且极不平衡，农村法治建设缺乏丰厚的物质土壤，农村乡镇干部法治思维能力的提升缺乏应有的根基。加速农村经济发展，创设优良物质环境：首先，应依托政府在城镇规划、财政投入、公共服务等方面提供的优惠政策，积极发挥乡镇干部的主导作用，深化农村经济体制改革，通过土地流转制度、经营流通机制、农村金融体系、社会分配保障等进行全方位的改革；其次，应积极实施科技兴农战略，充分利用信息技术、生物工程等{新技术，扶持家庭农场，培育特色农业，发展循环经济，提高农产品的科技附加值，加速农业现代化，增强经济竞争力；最后，应大力发展多种类型的社会组织，强化乡镇的治理责任，构建与现代治理体系相适应的服务型政府，促进农民以主体身份参与经济建设与管理，努力将生产经营与市场有机连接，规范市场运行，逐步实现农业生产经营的规模化、科学化与机械化，为农村经济的发展提供优良的物质环境，推进农村经济又好又快发展。
（二）加强法律法规体系建设，创设优良法治环境
农村乡镇干部尊法学法守法用法，不仅要靠自觉，更要靠制度。只有思想上尊崇法治，制度上加以规约，不断完善法律法规体系建设，才能为行动上遵守法律创设优良的法治环境。当前，我国农村社会法律体系不完善，乡镇干部法治素养与依法行政的要求不相适应，依法行政的监督实施机制薄弱，基层政府依法行政存在着一定的趋利性与随意性，急需制定适合各地实际的地方性法规，构建具有中国特色的门类齐全、层次分明、结构协调、操作易行、有机融合的农村法律法规体系。加强法律法规体系建设，创设优良法治环境。首先，应加强民主与法治建设，对事关农民切身利益的重大问题要在广泛征求社会各界意见的基础上实行科学民主决策，同时，要严格实施责任追究制度，健全政府行政问责机制，规范决策行为，加大对决策行为的监督追究力度。其次，应大力推进农村经济、政治与社会生活的法津法规建设，实行政务公开（凡受农民群众关注的事权、财权、人事权等应一律公开），不断改善执法环境，逐步缓解“不信法”的现象，彻底改变农村这个熟人社会“人情大于法”的状况。最后，应积极推进制定法和优秀的民间习惯有机融合，使农村各个领域不同层面真正实现有法可依、有规可守，为农村乡镇干部处理矛盾、化解纠纷提供科学依据，为提升农村乡镇干部法治思维能力创设优良法治环境。
（三）加紧法治宣传教育，创设优良认知环境
在推动农村法治化的进程中，法律认知是提升农村乡镇干部法治思维能力的基本前提，只有首先从精神、观念和意识层面入手，才能改变人心，树立信仰。当前，我国农村乡镇干部对法律的认知程度不够，法治观念不强，依法办事水平不高，亟需将《法制（治）宣传教育法》尽快列入全国人大立法计划[10]，
把农村乡镇干部法律意识的培育作为法治建设的重要环节。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步强调：“加强法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。”
[11]加紧法治宣传教育，创设优良认知环境。首先，应以社会主义核心价值观为统领，将农村乡镇干部的普法教育作为重要内容，有计划地组织其参加基层党校或高校法律培训。其次，应积极发掘本土法律文化资源，创新培训形式，“送法下乡”，把法律培训放在田间地头，从群众关心的现实利益入手，注重结合身边发生的典型案例“现身说法”，将难以理解的法律知R进行深入浅出、生动形象的阐释，用丰富的法律知识充实头脑。最后，应从乡村文明建设的实际出发，在农村人群经常聚集的公共场所设立法治宣传教育专栏、建立法治文化图书室，借助广播、电视、网络等多种媒体，营造优良的普法教育氛围。
（四）加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境
推进基层政府依法行政，干部是关键，而农村乡镇干部的法治思维和法治方式往往直接反映着其法治思维能力的高低，成为全面推进依法治国、建设文明乡村的迫切要求。当前，农村社会中的不少矛盾与的发生，往往是与一些乡镇干部违背法制与正义分不开的，从根本上说，就是农村乡镇干部法治素养缺失、依法执行力薄弱的结果。为此，农村组织人事部门必须加快人事制度改革，引入竞争机制，严把干部的入口关、考核关、晋升关，把干部法律水平的高低与职务任免有机结合起来，努力锻造一支懂法律、精业务的农村乡镇干部队伍。加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境：首先，在农村乡镇干部的选用上，应认真贯彻《干部任用条例》，实行“持证上岗”制度，将当地农村的相关法律法规作为选用干部的重要考核内容，任前先考法，对考试合格者颁发合格证，予以任用；其次，在农村乡镇干部的考核上，应建立依法行政目标管理责任制，重点考查干部对自己分管工作的相关法律法规是否熟悉、工作中是否存在违法乱纪行为，对于问题干部要限期“回炉”进行法治再教育，力求使法治思维能力在实践中得到提升；最后，在农村乡镇干部的晋升上，应建立岗前法律培训制度，“权力越大，责任也就越大”，组织拟提拔人员参加法律知识的学习与培训，增强法治观念，使其法治思维能力足以胜任基层行政的主体权责。
（五）加大权力制约监督，创设优良作风环境
法律的生命力在于实施，有权必有责，用权须监督，不受监督与制约的权力势必侵害公共利益，如何加大权力制约与监督无疑成为推进农村乡镇干部公正清廉、提升其法治思维能力的重要环节。当前，农村乡镇干部普遍存在着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”[12]现象，客观上导致了部分农村乡镇干部轻视法律、违法乱纪、，败坏了干部形象，损害了干群关系，为此，必须打破农村乡镇干部权力的“制约监督困局”，构建完善的制约监督体系。加大权力制约监督，创设优良作风环境。首先，应以党纪国法为基本遵循，加强地方性法律法规建设，对农村乡镇干部依法行政实绩的考量进行制度设计，建立完善农村干部责任清单、负面行为清单和农村基层小微权力清单[13]，使广大乡镇干部牢记职权法定，明确提倡什么、禁止什么，明晰如何监督、如何惩处，有效避免法规盲区和制度漏洞。其次，应认真落实党内监督条例，加强民主监督、法律监督、舆论监督，形成全方位多层次的制约与监督合力，对各种危害法治、破坏法治与践踏法治的行为进行惩治，让权力在阳光下运行。最后，应借助高新技术手段，完善“制度+科技+监督”机制[14]，使农村乡镇干部养成遵纪守法的自觉性，进一步提高学法知法用法的积极性，不断提升运用法治思维与法治方式想问题、作决策和办事情的能力。
结语
综上所述，通过六个“五年普法”教育，广大农村乡镇干部知法学法用法的主动性不断增强，法治思维能力有了进一步提升，但我们必须清醒地看到，在物质利益、传统理念、体制机制、现代认知等层面上仍存在着诸多问题，客观上阻碍了农村的改革发展与农村法治化的实现，致使农村乡镇干部法治思维能力提升的优良环境尚未真正形成。在全面推行依法治国、加快城乡一体化进程的今天，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境作为一个复杂的系统工程，必须与时俱进，解放思维，以创新的理念为引领，不断丰富完善工作方式与载体，着力从加速农村经济发展、加强法律体系建设、加紧法治宣传教育、加快干部人事制度改革、加大权力制约监督等方面创设条件，进一步优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，切实提高其运用法治思维和法治方式解决问题的水平，引导广大群众自觉尊法、学法、守法，助力美丽乡村法治建设。
参考文献：
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[12]董瑛.苏共亡党对中国共产党权力结构改革的历史镜鉴[D].武汉：武汉大学学位论文，2013.
乡村治理能力现代化篇6
【关键词】乡村自治社会发展因地制宜
abstract:intheprocessoftheruralgovernanceinruralareas,weshouldfacetherealityoftheunbalanceddevelopmentindifferentplaces.acorrdingtothedifferencesoftheprovincialeconomyandtheleveloftheeconomicandsocialdevelopment,weshouldadjustmeasurestolocalconditionsunderthenationalunifiedleadership,guidetheruralgovernancetowardthedemocracymanage-ment,andthengraduallyputthe"village-govern-township-politics"governancestructurereformforthe"ruralself-government".
1.当前乡村治理的存在的问题分析
1.1东中西部农村地区经济发展的不平衡对乡村治理资源产生重大影响。乡村治理的关键在于经济增长和经济发展。从总体上说,东部农村地区的经济状况好于中西部地区的农村。东部地区由于有外来资本和中西部地区劳动力的输入,迅速地发展起来,很快进入了城镇化、工业化和现代化的发展轨道;而中西部的农村地区由于地理区位和国家政策等因素影响,很少有外来资本进入,阻滞了当地经济的发展,造成了与东部地区发展的巨大差距。因此,从乡村治理经济基础角度看,东部地区由于经济增长较快、经济发展较好,乡村治理就具有了殷实的经济基础,可以为村民提供丰厚的福利和优质的公共服务;而中西部地区由于经济薄弱,就很难为村民提供必要的公共服务,更不用说为村民带来经济福利了。从乡村治理的人力资本角度来看,由于东部地区的发展,产生了对劳动力的巨大需求,导致中西部地区剩余劳动力大量流入东部地区的城市和农村,为东部地区的发展提供了丰富的劳动力;而中西部地区,由于劳动力的大量流出,对当地的经济发展产生了许多消极影响,甚至曾经有一段时间,中西部许多地方出现大量抛荒的现象。
1.2东中西部农村地区非均衡发展对乡村基层民主治理产生重大影响。这种影响大致可以从两个层面来考察,即东部经济比较发达的地区和中西部经济欠发达地区。
从中西部欠发达的地区来看,由于农村经济发展比较缓慢,中西部农村基本上还处在传统农业社会,表现出较强的乡土性和封闭性特征。改革开放以后,由于东部与中西部地区发展不平衡,导致中西部地区劳动力――特别是青壮年和素质较高的劳动力――大量流出本地,村民和乡村干部的行为能力、价值观念以及社会心态都发生了巨大变化,乡土性和封闭性有了一定程度的削弱,现代性和开放性增强。随着劳动力流失,农业生产力得不到充分发展,于是乡村治理资源缺失,呈现出“弱治理”的形态,并且逐步演化为一种治理常态。这种“弱治理”形态一方面反映了中西部乡村治理举步维艰的现实,同时也表明一种新的乡村治理基础的出现,“即整个乡村社会包括村庄内部的关联不再是如传统那样具有内向性,也不像集体主义时代那样靠单一的政治因素来维持”,而是表现为农民的经济和政治自由度大大提高,他们可以“依托村庄之外的市场来实现个人的生存和发展,而不必像以往那样受制于村庄的软、硬环境的制约。”农民的政治、经济自由度的变化,实际上已经成为中西部农村地区乡村治理的社会基础,客观上要求改革乡村治理方式和结构,实行基层民主治理和自主治理。
从东部发达地区来看,由于经济发展较快,这些地区的农村已经实现或将要实现由传统农业社会向现代工业社会的转型,表现出了较强的现代性和开放性,而乡土性特征则逐渐削弱,村民和村干部的行为能力较强、价值观念先进,这必然对乡村治理产生积极的影响。具体而言,东部地区的村民和村干部民主意识更强,经济自由度更大,乡村治理资源丰富,为乡村的民主治理和自主治理提供了强大的经济基础。然而,从另一个方面来看,由于大量外来人口和外来企业共同居住在自己的村庄,村庄更多地表现为村民和外来人口共同生活居住的社区,这样,如何对待外来资本和外来劳动力在乡村治理中的地位和作用,能否让他们享有与本村村民同等的民利,对东部地区乡村治理改革就是一个重大问题,它关系到这些地区能否留住资本和劳动力,从而实现本地区可持续发展的长久大计。
1.3东中西部农村地区非均衡发展对乡村的社会转型和社会结构产生了重大影响。目前,伴随着我国市场化、工业化、城市化的发展,农村社会结构发生了深刻变化,表现在以下三个方面:①农村人口流动性增强,加速了乡村的社会转型;②改革开放以来,由于国家政策的调整,逐步放宽对农村人口流动的限制,有力地促进了农村人口在城乡、地区之间的流动;③东中西部地区农村发展的不平衡,对乡村治理的治理资源、基层民主建设和社会结构等产生了重大影响,这必然要求改革现行的乡村治理方式和结构。
2.非均衡发展下的乡村治理结构的改革――“乡村自治”
针对农村不同区域的经济、社会发展水平,因地制宜、分类指导、改革乡村治理结构,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性运行。而实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性运行的纽带就是公共服务;乡村治理结构的改革方向,就是引导乡村治理朝着民主治理、自主治理的方向发展,变革现行的“乡政村治”治理结构为“乡村自治”。
乡村治理方式和结构的改革要朝着这一方向发展,首先需要回答的问题是:作为乡村治理的主要治理主体乡镇党委和政府、“村两委”以及单个的村民能否担当得起乡村治理过程中提供公共产品和公共服务的全部责任,即现行的乡村治理的绩效如何?除了这些乡村治理主体而外,是否还存在着其他的治理主体?根据目前的乡村治理现状,答案无疑是确定的,即现有的乡村治理由于缺乏充足的治理资源,其提供公共产品和公共服务的能力比较弱,乡村治理的绩效差强人意;除了乡镇政府、“村两委”和单个村民以外,在乡村治理过程中还出现了许多其他组织,例如农民经济合作组织、各种形式的乡村企业组织、各种各样非政府组织和社会组织等等。那么,如何发挥各种组织在乡村治理中的作用,提高乡村治理的效率、改善乡村治理的绩效,就是乡村治理改革的努力方向。
由农村地区发展是不平衡的,因而对东中西部的农村治理也应该有所区别。对于中西部地区的农村,由于经济发展相对落后,劳动力――尤其是青壮年劳动力――流失严重,农业社会的特征明显,大部分乡村处于“弱治理”的状况,就应该努力培育民间治理能力,优化农村社会组织结构,扶持农民组织的发育,建立政府与乡村社会的服务与被服务的新型关系,以服务的理念革新基层政府运作模式,让多种社会力量参与乡村社会的治理,让这些主体在平等合作的基础上协同共治;对于东部地区的农村,由于经济发展较快,城市化、工业化、现代化水平较高,工业企业较多,外来劳动力也较多等特点,在乡村治理中,就应该允许这些企业和外来人口成为乡村治理的主体,保证他们享有与当地人口同样的政治、经济和社会权利,让这些工业企业和外来劳动力参与乡村治理,以实现东部地区的可持续发展,留住外来资本和劳动力,形成“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”,并通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
根据多中心治理理论,在乡村治理中,应该采取“多中心”的乡村治理模式,本着“民主、法治”的时代精神,整合各种社会力量,包括本地农民和外来农民工、乡村企业组织、农民组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理,实现基层社会和政府之间的互动,有利于加强乡村基层民主建设,实行民主自治,更加贴近“乡镇社区”的实际情况提供公共产品和公共服务。尤其是在国家实施一系列有助于农村的发展战略的宏观背景下,特别是“以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志,国家对社会的整合,开始由‘汲取式整合’向‘供给式整合’转型”的背景下,国家应该充分发挥农民的主体性作用,维护农民权利和自由,保护农民权益,挖掘基层社会的内在潜力,为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。而乡村社会民主治理和自主治理的内生动力来源于乡村社会的各种社会组织和农民组织。因此,在乡村治理改革中,要改变由于农民组织化水平低下所造成的“弱社会”基础,优化农村社会组织结构,扶持农民组织的发育。因为只有农民组织起来,才能有效抗拒市场风险、维护自身权益、有序地进行政治参与和利益表达,起到在政府与农民、农民与市场、农民与非政府组织之间充当桥梁和纽带作用。农民组织可以成为代表农民利益、维护农民权益、并进而影响政府决策的社会力量,成为推动基层民主运动的重要力量。这样,“一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策形成过程中去;另一方面,从这种制度化的参与机制中,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。”因而,在乡村治理结构改革中,必须重视农村发展不平衡和基层社会治理困难重重、效率不高的现状,解决不断出现的新问题和新情况,发挥各种力量进行协同合作治理,开创一条符合各地实际情况的乡村治理之路。
参考文献
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[2]赵树凯.纵横城乡――农民流动的观察与思考[m].北京:中国农业出版社,1998.
乡村治理能力现代化篇7
一、政治机制:乡村控制的松动与乡村治理的精英容纳力不足
乡村精英群体的重构与流动并不存在明显的时间上的先后，重构与流动的过程是混合在一起的。改革开放引发了中国整个乡村社会结构的变化，其典型的变化是在乡村生产经营模式的变革———家庭联产承包责任制之后，国家政治权力从乡村逐渐回收，乡村被赋予更多的自。在国家对乡村社会控制松动的背景下，出现了一个相对自由的“行动空间”。对这一过程，郑杭生教授有过经典的描述:“当前中国正处在两个转变之中:一是从农业的、乡村的、封闭半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代社会的转变，这是社会结构的转型;二是从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，这是经济体制的转轨。”⑥具体而言，这种宏观社会结构的变化，最终转化为乡村精英社会流动的机制，这一机制由政治控制的松动、乡村政治的转型与政治利益诉求变化三个层面所构成。首先，乡村政治管理体制变革，为乡村精英的社会流动提供了制度上的可能性。在这一时期，国家对农村行政权力和组织的控制逐渐弱化，把其原有的控制权逐渐转让给乡村自身，同时逐渐搭建起充分发挥农民能力的公平竞争平台。这种乡村自主性的获得，使得乡村精英群体有了自我行动的政治基础，有了凭借自我能力去更广阔市场领域竞争的制度保障，为其流动提供了合法依据。另外，国家对农民身份控制的逐渐弱化———以户籍限制为中心的改革，⑦也成为乡村精英流动的巨大推动力。20世纪80年代以来户籍制度的松动，即城市对农村户籍的有限容纳，为乡村优势人才进入城市并在城市寻找自己的发展空间破除了基本障碍。改革开放后形成了大规模的“民工潮”———其中的主力军是乡村的优势劳动力，当然包括乡村精英群体，而非多年来学术界一直指称的“剩余劳动力流动”。这一大规模的农民流动对严格的户籍制度造成再度冲击，中央和地方不得不对户籍制度作出一系列的调整，由限制逐渐变得宽松，很多地方实行“绿卡户籍制”，一些改革开放的前沿城市还普遍实行了“蓝印户口”，以吸引人才和资金。⑧由于户籍制度的松动，原来严格的地域限制也逐渐弱化，乡村精英可以自主决定自我发展的地域、领域与产业。科瑟指出:“如若统治者精英或非统治者精英试图拒绝来自公众的更新更具才华的成分输入，如果精英的流通被阻塞，那么，就会破坏社会均衡，就会使社会秩序紊乱。”
⑨这一问题也正是中国改革开放进展中所着力解决的，乡村精英群体便是在这一大的政治背景之下开始了在城乡之间的流动。其次，城市与乡村的二元政治结构也是推动乡村精英流动的重要政治力量。城市的政治优势及其公共产品提供机制与水平，是改革开放之后的乡村仍然无法与之相比的。在城市的政治体系中，以公共基础设施建设为基础，以公共服务为目的的政府政策安排与政府行为异常明显。无论是有关城市的公共政策、城市管理制度以及城市服务的公共财政支出，还是城市管理与服务的人员配备，都远远优于农村。有很多政府职能在城市是重要职能，比如垃圾处理、城市管理执法、社区服务等，在乡村都存在不同程度的弱化和虚化。从城市与农村公民的政治参与途径、意识、手段等层面，城乡也明显表现出一种二元性特征。徐勇教授认为，中国文明史一直是伴随着城市与乡村分离、对立过程进行的，而且具有鲜明的独特性，政治社会状况的城乡差别和不平衡尤为突出。这种不平衡性正是一个国家政治发展的重要特点，并制约着整个社会的发展进程。⑩应当明确，城乡经济发展的二元化所依托的是农业与工业二者的差异，而政治二元化特征的存在，无疑使城乡同一的公共权力运行呈现出二元化，成为诸多农村问题的症结所在，“只有深入到作为中国政治舞台基础的城市和乡村政治内部机器相互间的二元结构，才能科学地解释发生在中国政治舞台上扑朔迷离的景观”。同样，这种城乡政治的二元化，使得乡村精英群体整体上趋向于具有绝对政治优势的城市，这符合精英群体本身能力卓越的本质。第三，乡村自治制度的不完善与精英吸纳力不足，从客观上造成了乡村精英的流失。村民自治是我国推进基层民主制度的重要举措，在村民自治制度中，选举是最基础、最重要的一环。但从村民自治制度来分析，关于选举的相关制度并不完善，同时存在着制度与现实脱节的现象，其中最突出的问题是由法律制度不健全导致的贿选现象严重，发达地区、中等发达地区、不发达地区各占25.8%、36.9%、37.3%，瑏瑢村民选举成为权钱交易的舞台。与贿选并存的是上级指派村干部取代村民直选，乡镇政权向乡村延伸，控制村委会换届选举。这些问题严重影响了乡村精英的参政热情，在很多地区甚至出现政治冷漠。并且，在村民选举过程与结果的具体落实等层面，也缺乏有效的可操作性规定，有些规定仅仅是原则性的。此外，村委会是村民自治组织，从其设置的目的来看是为了管理农村公共事务，但是我国大多数村委会的职能倾向于乡镇政府职能在村的延伸，村委会在不同程度上成了乡镇政府在村的执行机构，村委会成了乡镇政府的代言人，而非代表村民，村委会的角色出现了错位。
这种角色错位使农民失去了参政热情，积极性降低。尤其是在现有的村民自治框架中，乡村精英的政治参与与政治利益诉求得不到满足，政治参与热情和乡村政治现实的落差，使乡村精英们产生了挫折感和挫败感。一方面，国家在全国范围内的乡村自治与基层民主政治建设，使得乡村精英群体在开始阶段的政治参与期望值不断高涨，当然，这种热情也经历了由感性到理性的一个转变过程。正如有研究者指出的:“80年代以前，农民对政治社会的认同，主要建立在新社会使农民翻身解放的直观体验和对解放自己的领袖的深爱和无限敬仰的感情上。80年代以来，农民开始运用理性认识选择其政治态度。”另一方面，我国乡村基层民主政治建设中存在的选举落实不力、乡镇政权干涉干部选任等问题，使乡村精英的现实需求得不到满足，产生了政治参与的挫折感，加之每次选举出来的村委会成员也并未给村民带来多少可以量化的实际利益，因而普通村民对村委会选举自然就有了一种不自觉的心理抵触，这些村民对村庄内的政治事务越来越冷漠。瑏瑥在乡村自治制度不完善与乡村治理的精英容纳力低下的双重因素影响下，乡村精英的政权参与机会与政治参与效果与普通村民无异，因此，他们必然凭借其掌握的知识、技术等优势离开乡村，涌入城市，以追求自身利益的实现和价值的满足。在这一过程中，乡村精英对于政治利益的追求仍可以实现，他们可以在乡村选举或其他乡村治理事务的讨论中返乡参与。由此可见，乡村精英的外流并未削弱其基本的有限政治影响，这与离开乡村涌入城市寻找自我利益并不矛盾。因此，现有的乡村政治体系为乡村精英的社会流动提供了可能性和现实性。
二、经济机制:利益导向与城乡经济二元结构的影响
在乡村精英流失的诸种机制中，经济利益的导向是最为核心的力量。改革开放过程中乡村最大的变化是农业生产与经营方式的变化，市场经济的推动与农村改变自身落后的迫切意愿相呼应，使得经济力量成为影响当前中国农村发展的最重要力量。当然，经济力量对乡村社会的重塑并非是单一维度的，社会结构、价值观念与农民群体本身，都受到了市场经济力量的冲击，乡村精英的社会流动正是乡村精英对市场力量的回应与反应。具体而言，市场经济发展所塑造的城市与乡村之间不同程度的发展是乡村精英社会流动的整体经济框架;现代农业产业的劳动力容纳力与农业现实收益低是乡村精英社会流动的现实动力;农业机械化与土地流转的集约化是乡村精英社会流动的推动力量。改革开放后，作为理性经济人的精英们自然会去努力寻求自我利益的最大化，这是改革开放后的诸种经济因素能够推动精英群体社会流动的最基本的动力，这种动力多年来曾经被乡村公社与集体经济体系所禁锢与压制，在此时得到了极大程度的宣泄和释放。精英群体向能够使自己经济利益最大化的领域、区域与行业转移，就成为乡村发展过程中的一种必然。而改革开放后，中国经济的高速发展所伴随的是经济发展的不均衡，城乡二元结构体制下经济发展呈现出巨大的经济发展水平差异。当然，城乡二元体制所导致的城乡差别并非改革开放之后才出现的。马克思和恩格斯指出:“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。”
但是，改革开放后的城乡二元结构呈现出新的发展特征，突出地表现为宏观上框定城乡二元结构的政治体制已经逐渐得以消除，城乡各自发展的独立、平等的主体地位得到了确认，二者也因此获得了应然层面自我发展的空间。但在现实中，城乡两个区域以及两个区域中所容纳的产业发展却产生了多元化、多维度的经济、政治与社会发展程度的差距———这比原来政治城乡二元结构之下的差距还要大。城乡经济发展不平衡使得农村土地附加值过低，无论依托于土地的农业生产方式如何变革，在现有的生产环境与要求约束之下，土地能够带给农民的收益空间是有限的，这种收益增长的有限性与乡村精英群体能力之间不能形成有效的互动。一般来说，土地附加值是一种对土地原有价值的超越，这种超越凭借生产方式变革、新技术的实现与劳动效率的提高得以实现，当农村基本的生产活力被激发之后，土地附加值增加的实现区间基本是固定化的。这种农业土地附加值过低的现实是产业发展缺乏基本动力的根源所在。其中，对于农民群体最直接的影响在于同样的劳动付出，在不同产业之间会获得不同的收益，农民群体对农业的摆脱就成了一种必然选择。在这种必然选择过程中，城市中第二、三产业的大量劳动力需要首先吸引了具有竞争能力的优势劳动力群体———这其中包括乡村精英群体。有数据显示，虽然人民生活水平有了较大提高，但是城乡居民收入差距却在持续扩大。“城镇居民收入大约是农村居民收入的1.8—3.4倍。城乡居民收入差距自1985年达到历史最低点1.86∶1后呈逐渐扩大趋势，城镇居民收入增长幅度高于农村居民收入增长幅度，2002—2010年连续9年城乡人均收入比均保持在3∶1之上。”瑏瑧2002—2009年城乡居民的收入具体数据见图1。在2006年，有学者通过研究发现，在农村内部，一个农民外出获得的平均收入至少相当于八个依然留在农村从事农业生产的农民的纯收入。瑏瑨城乡收入差距是乡村精英社会流动的一个重要驱动力，当今社会精英群体对自我能力与人生价值都有了清晰而明确的认知，这使得农民尤其是乡村精英在面对城乡收入的巨大差距时，选择从乡村到城市寻求自我的发展空间，实现自身利益与价值的最大化。
三、文化心理机制:城市迷思的强化与乡土情结的弱化
乡村精英流动也有着深刻的文化心理原因。在当前社会价值体系中，人们对城市—乡村、农业—其他产业、农民—城市居民的认知，都有着浓厚的价值判断色彩，农村代表着落后，城市代表着进步，“跳出农门”成为几代农村人共同的梦想。所以，在基本政治架构与利益导向因素之外，“面子、政治理想以及生活习惯等因素都影响着人们的选择”瑏瑩。所以，我们可以从农民传统观念对乡村与城市的认知和判断、农民对乡村的情感依附与“乡土情结”的弱化这两个方面来加以分析，以深入把握当前乡村精英社会流动的文化心理机制。
一方面，当前社会存在着“城市迷思”心理，这种由历史与现实共同塑造的对城乡根深蒂固的认识在短时期内难以改变。无论城市居民还是农民自身，往往把农村看成一个低度发展、文明程度不高、生活方式落后的区域———农村生产生活与农民身份成为中国人不得已而为之的一种底线选择，是一种无法选择之后的被动选择。当然，这种心理的产生有着深刻的历史背景。从工业革命开始，城市的发展与产业发展更紧密地联系在一起，城市和乡村的对峙与区域产业分布的差异成为一个事物的两个方面。城市代表着最新科技与高度发达的生产力水平，这应当是一种现实状态给人们带来的观感。在传统中国，城乡二元结构所体现出的主要特征是生产与生活方式的差异性，并未有十分明确的先进与落后之分。在特定的历史时期，依托农业生产的乡村往往表现得比城市更富庶与更有生存资料的保障，城市贫民往往处于比传统农民更悲惨的境地。近代以来，战乱与自然灾害打破了中国乡村的封闭性，乡村中受到新文化教育的精英们开始走出乡村，去城市寻求自己的发展，但乡村中仍然存在着一个以农村地主与乡绅为主体的精英群体，此时驻守乡村生活并非是乡村精英们迫不得已的选择，而是一种基于自我价值判断的理性选择。
建国后，逐渐建立起来的制度再次用政治权力框定了城市和乡村各自的存在体制。虽然在形式上两个区域都建立起了完整的行政性生产组织———农村的大队与城市的单位，在经济发展水平上均由国家计划下达，很难评估二者经济发达程度的高低，甚至从某些方面看，有些富庶农村的农民生活比城市限额供应体系下的生活要宽裕得多。但是，这种体制却通过赋予城市及其居民以诸多方面的特权，加深了人们对农村的贬值与对城市的青睐———城市对于农民而言，是一种难以企及的梦想，它代表着一种优越身份与理想栖居之地。尤其是户籍制度对于农民的种种限制，以及基于其上的种种城市特权，更加重了农民跳出农门的心理。当中国市场经济建设的历史时期到来时，城市借助于对现代科技、现代市场及资本优势，率先取得了经济发展的巨大优势。而农村生产要素向现代市场经济生产要素的转变过程要复杂得多，尤其是土地作为核心生产要素，融入市场经济程度不高，制约了农村经济的快速发展。而改革开放后城市与农村经济发展水平的巨大差异，更加重了自计划经济时期起便深深扎根于人们心中的“城市迷思”的文化心理定式———这种心理定式恰恰与美国学者汤普逊对城市的描述有相似之处，“城市的空气使人自由”瑐瑠。另一方面，农民“乡土情结”弱化，为其向其他地区和产业转移奠定了心理基础。在中国传统社会的发展中，土地一直被看作整个社会的命脉，“安土重迁”是中国人固有的思维观念。乡土社会不但人口流动很小，土地也很少变动。正是传统乡村社会的封闭性与乡村经济的小农化，使得农民对土地产生心理上的依赖性与依附性，这种人身对土地的依赖与依附最终逐渐形成了农民们故土难离的“乡土情结”。这种“乡土情结”的弱化是改革开放后市场经济体制的建立以及新思维、新观念的涌入二者合力的结果，市场经济解放了农民对乡村土地的人身依附，进而也消解了农民对土地心理依附的基础。因此，我们应该清晰地认识到，除推动乡村人群向城市流动的“城市迷思”情结之外，改革开放后社会政治经济发展现实弱化了农民群体的“乡土情结”，与“城市迷思”相对应的是人们对乡村的拒斥心理，把乡村视为落后、不发达、非现代化、迂腐等的诞生地。
乡村治理能力现代化篇8
关键词：人口流动；乡村治理、制度创新
中图分类号：C912.82文献标识码：a文章编号：1003-949X(2008)-12-0021-02
乡村治理作为一个概念，在1990年代末开始被国内学界使用，不久即流行起来。具体地说，当代中国乡村治理研究的兴起，与解体和村民自治的推行有关。解体后，如何重组中国农村基层社会，成为各界十分关注的问题。到1980年代末，推行村民自治已经成为各方面的共识。如何具体实施村民自治，在实施村民自治的过程中，如何解决可能出现的各种情况，就不仅成为政策部门迫在眉睫需要面对的问题，而且成为学界的理想研究课题。在这个背景下，1990年代，国内以从事政治学教学和研究为主的一批学者开始关注村民自治，并进入农村第一线，研究村民自治制度在农村实践的过程与机制，从而较好地将理论与实践结合在了一起。
一、农村人口流动视阈下乡村治理实态
流动是一个社会发展的重要变量。从宏观上讲，流动促使我国经济结构逐步协调和优化、国民经济快速发展；微观上讲，流动促使了农民现代性的生长、社会地位的提升和公民文化的形成。但是，流动带给国家、社会及农民个人的积极效用在很大层面上却又具有非均衡性，甚或单向性。详言之，流动在将绝大部分社会正面效益集中于流入地和流动农民的同时，却不可避免地将消极的、负面的效益抛给了流出地和留守农民。这一社会现象必须要引起政府高度重视和社会密切关注，否则会导致农村社会的凋敝，在一定程度上会造成社会的动荡。
1.流动促使“乡政村治”下的“草根民主”渐发蜕变并引发乡村政权“内卷化”[1]。按常理，流动会促使一个社会的进步和发展。但是，对于我国乡村农村社会，却并非如此，20世纪90年代，逐渐兴起的“民工潮”并未给农村社会注入可持续发展的生产要素，反而造成了乡村知识、人力、技术、人才及市场的“经济性”外流。乡村人口流动的主体是乡村青年劳力和知识精英阶层的外流。1978年后，国家意欲建构“村民自治”框架来达到对乡村社会的治理，实现乡村社会的“草根民主”。农村人口流动的结果是“乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中，以至造成乡村发展的‘空心化’。”在市场经济条件下，人口流动表现为一种上位流动，乡村流动主体在年龄、知识、才能等方面具有相对优势。近年来，国内学者实地调研证实，农村外流人口中35岁以下的青年人占总数的86.3%，外流人口的整体素质普遍高于留守者。乡村基层民主“草根”表现出一种实质枯萎态势，乡村政权出现一种有增长无发展的“内卷化”趋向。
2.流动并未带来农地经营“规模化”，而更趋向于农业“过密化”。在人口压力下，农业“过密化”使得我国农业经济逐渐变为一种“糊口经济”。农地，对于农民而言，首先表现为“生存资料”，活命的基础，而不是“资源优化配置”的生产要素，农地所承载的社会保障功能在逐渐“超越”其生产功能[2]。土地的家庭承包，不仅造成土地的细碎化、分散化，难以形成“规模经营”农业可持续发展，而且造成土地难以流转，难以按资本、技术、知识相对优势来配置土地。农民流动在很大程度上却造成了土地撂荒、抛荒等畸象，导致农业劳动生产率的低效，直接影响农村的健康有序发展。
3.流动带给既定村民更深的“相对剥夺感”，乡村治理成本增加且效能趋下。国内外学者实地调研证实，流动会促使农民现代性增强与传统性削弱。诚如周晓虹所言:“农民流动本身就是一所培养农民现代性的大学校。”[3]农民现代性的提升会促使农民政治文化的现代化和乡村治理效能增强。但是这样的积极效用却并未在乡村社会产生。反而，由于年龄、性别、知识、才能、素质等原因使得未流动农民更多接受到的是关于流动农民上位提升的信息以及城市居民的生活优越性。城市生活参照系的绝对优势使未流动农民内心逐渐产生并积聚起一种强烈的“不断增强的受挫感”。他们感受到的是他们与城市居民之间的生活差距并非因经济发展而带来一种缩小，现实使未流动农民的“期望-收益比”变得无法弥合。美国学者古尔(t・Gurr)认为，带给社会动荡或变革，“最根本的原因不是贫穷而是相对剥夺感”。“相对剥夺感”是一种“现实与期待的负面差距”，是一种典型的“忿忿不平”。当前，广大农村正在形成并蔓延的“相对剥夺感”，是引发社会冲突的根源之一，直接导致农民对现有权威政治的疏离和文化认同下降。这些现象不利于我国民主政治建设与和谐社会的构建。
三、构建乡村治理的有效对策
在构建现代社会进程中，乡村治理结构的重建，亟待政府、社会及乡村等对现有社会资源重新配置和组合，尤其是政府要不断完善已有制度安排并适时进行制度创新。
（一）加快城乡二元社会结构解构步伐，促使社会资源的有序流动
城乡对立二元结构是影响我国全面协调、可持续发展的基本体制矛盾。这个矛盾主要体现为资源配置和流动的失衡性和偏向性。政府通过一系列政治制度供给和政策出台，给予城市和工业分割、占据资源的“相对比较优势”，即社会资源存量及增量的流动和分配偏向于城市和工业。这就相对剥夺了乡村社会发展的可利用资源，其中包括乡村治理结构的有效性。中国社会稳定和发展的潜在最大危险是增长收益得不到普遍分享，特别是广袤的乡村被排除在获益之外。当前，农村人口流动最大的特征是促使乡村社会发展的核心要素，譬如年龄、知识、资本、能力以及市场等更多的表现为一种乡村流往城市的单向性，而这又导致乡村社会发展资源的更为稀缺性。在资源不可回流的情况下，传统的乡村结构在不断“复制”而导致乡村出现调蔽，乡村有效治理成本加大。乡村社会发展的相对弱势，使得政府应通过倾斜性制度供给来不断加以弥合。对此，首先政府应对破解二元社会结构不断“催化”以求“加速”。目前，我国二元结构的解构，无论在理论界还是政策界，均成定说。政府应加大力度促使二元结构尽快解构，为乡村有效治理提供制度环境。这其中，尤其重要的是户籍制度，改革的导向就是要建立城乡一体的市民制度。
(二)加快乡村农地流转制度建立健全，促使农地的“规模经营”
当前，影响乡村有效治理的一个重要原因是乡村农地配置并未由于农村人口流动而促成“规模经营”，反而出现大量农地的搁荒、撂荒等现象。究其原委，从经济学角度讲，其中不乏有我国人地关系高度紧张而导致农地生产意义的萎缩和退化的因素。但是，更重要的是我国农地流转制度的缺失和低效。在中国，农地的高产主要是通过对单位土地不断追加劳动力要素投资而获取的，并非是通过资本、技术、信息等生产要素的投入。诚如美国学者德珀金斯认为:在中国农业发展中，“造成单产提高的主要动力是人口的增加”。中国农村土地生产率不断提高的背后却隐藏着边际农业劳动生产率逐步下降，农业有增长却无发展的“农业内卷化”将影响农村结构变迁和乡村社会治理。因此，政府应该加速建立健全农村土地流转制度。一是要加快土地流转的立法。应尽快制定和出台农村土地流转的法律法规，对于农民土地权利的界定、承包经营权流转的补偿标准及收益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究后加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。二是大力培育土地流转的中介组织。乡镇可以依托经管站建立土地中介组织，负责土地流转的管理及中介，包括土地流转规划、收集土地供求信息；进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。三是准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。加强管理和搞好服务，包括土地流转的资格审查、合同签证等工作，为土地流转提供信息、中介、协调等服务。
(三)加快乡村政治、经济、文化等组织建设，增强农民参与乡村治理效能
在现代民主法治社会中，社会组织是每个社会成员权利维护及促进社会经济发展的根本途径。美国著名政治学家塞谬尔・亨廷顿指出:“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。”[4]故可知，组织是一个群体权利的保障，它可以提高群体在社会规则中的谈判地位，强化农民与政府、社会的对话权能。而且乡村公民通过组织可以获取政治参与意识和能力、提高经济技能和塑造现代文明规范。因此，政府应积极鼓励和支持农民创建和参与组织，这样的组织可以是政治层面的、也可是经济层面的，亦可是文化层面的，最大限度地把农民组织起来。通过组织，使农民拥有实现权利的组织载体，这不仅可以增强其作为一个社会群体主张权利的“话语权”，也可以在“乡政”和“村治”之间架构有效的沟通渠道。国内学者何慧丽教授在河南兰考进行的乡村建设实验中积极创新农村文化组织并取得一定成绩，在一定程度上证实了组织提升农民现代性的效能。
四、小结
毫无疑问，在现代化进程中，农村人口会进一步向城市集中，城乡差别会有所扩大，乡村的“相对被剥夺地位”也不可能很快改变。但城市的发展不能以乡村的衰败为代价，中国的发展除了城市突破以外，还必须有“绿色的崛起”，即乡村的发展和稳定。
参考文献：
[1]徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对――农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2000(2).
[2]韦林珍,钟海.农民工政治文化的嬗变与和谐社会构建[J].西安交通大学学报(社会科学版),2007(3).
乡村治理能力现代化篇9
关键词：乡村文化；变迁；农村；社会治理
中图分类号：D63文献标识码：a文章编号：1004-1494（2014）05-0097-04
中国传统社会是建立在农耕文明基础上的农业社会，在传统的自给自足的生产方式基础上，形成了以“血缘”、“地缘”为基础，以传统的伦理道德为秩序，以传统风俗、习惯为代表的乡村文化。千百年来，在传统乡村文化的实践基础上逐渐形成了宗族文化、传统习俗、乡规民约等一系列的非正式制度规范，从而形成了农村社会的内生秩序，以实现农村社会的自我整合和治理。近代以来，随着现代化进程的加快，中国传统乡村文化逐渐衰落。尤其是改革开放以来，城乡流动加快，大批农民外出到城市务工，城市化、现代化的理念逐步渗透到农村社会，加快农村现代化进程成为农村发展的目标。在这种背景下，农民对乡村文化的认同度大大降低，农村原子化特征逐步显现，基于市场的消费主义、个人主义等慢慢浸入乡村社会，乡村秩序趋于离散化。在乡村文化变迁的背景下，如何整合社会治理的各种因素，实现农村持续稳定发展，成为中国农村基层社会治理面临的主要问题之一。
一、城市化、现代化进程对传统乡村文化的消解与重构
作为发展中国家，中国在与西方发达国家的强烈对比中明显感觉到自身差距，在现代化的路径选择上有一种“赶超型”的特征。改革开放以后，中国农村开始走向现代化的道路。现代化的强势话语下，城市化、现代化成为中国社会发展的目标。在城乡流动的背景下，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境。农民在开阔视野、社会生活水平提高的同时也感觉到了现代化、城市化的巨大魅力。在城市文明的影响下，农民的权利意识、公民意识逐渐强化，农村的经济落后面貌逐渐改善。但是城市化也是一把“双刃剑”，在给农村带来富裕，满足农民物质需要的同时，也以不可阻挡的力量改造着农民的精神世界，消解着建立在农耕文明基础上的传统乡村文化，改变着农民对于传统乡村共同体的文化认同。
（一）城市化取向造成乡村文化话语权丢失，乡村文化认同削弱
我国正处于由传统农业社会向现代城市社会、工业社会的转型过程中，与这场社会大变革相伴随，我国文化也在经历着深刻的嬗变，各种文化价值观念发生着激烈的冲突和碰撞，我国乡村文化在这种冲突和碰撞中也产生了严重的“失衡”。随着农村商品经济的发展与农民从业形式的多元化，传统农民单一地依附于土地的状况一去不复返。伴随着城市化的进程，农民原有的乡土意识逐渐发生变化，从不愿意离开土地到积极地向往城市生活[1]。在目前的发展路径中，城市化、现代化成为乡村发展的强势话语，面对着城市文明的冲击，农民转变了传统的朴素观念。农村充斥着消费主义、金钱意识、享乐主义，生活在农村的人们更多地关注自身生活条件的改善与经济富裕程度的增加。求富裕成为农村人主要的生活目标，经济利益的驱动几乎淹没了一切传统乡村社会文化价值，经济成为乡村生活中的强势话语，乡村生活逐渐失去了自己独特的文化精神内涵，各种失范行为盛行。在现实面前，农民失去了传统的文化精神的寄托，乡村文化失去了对农民的吸引力。面对现代文化的冲击，现实中的乡村文化与原本的传统文化、乡村历史记忆出现了断裂，农村陷入了较为严重的文化危机、伦理及秩序危机，乡村文化衰落，乡村社区缺乏生机与活力，乡村文化价值体系解体[2]。
无论在官方的话语体系还是在政策的宣传中，城市文明代表着发达的优势文化，乡村文化则成为“愚昧”、“落后”的代名词，“农民”处于社会的最底层。在与城市文明的对比中，乡村文化一直处于文化的弱势地位，一直被大众所歧视。为了改变农村的落后面貌，乡村文化处于被改造、消解的地位。农民逐渐失去了对乡村文化的认同。城市文化通过各种方式和途径不断向乡村社会灌输代表工业社会的文化理念与精神，改变着乡村文化的价值理念与存在状况。农民原有的生活方式、价值观念、生活状态、人际交往甚至语言习惯都在潜移默化地发生变化，他们已经无法在乡村文化中找到精神归属。在城乡二元结构的条件下，受传统习惯、文化程度、村落环境等因素的影响，农民的思维模式同现代化的要求还相差甚远，缺乏科学与理性的精神，城市文化中的高雅艺术难以被农民所接受，而其中的低俗文化却在乡村肆意泛滥，极大地冲击着乡村社会传统的文化根基。在城市化的大规模推进中，乡村文化丧失了自己的话语表达和文化自信，农民逐渐丧失了对乡村文化的认同[3]。
（二）乡村文化衰落，传统乡村秩序被消解
千百年来，农村社会基于血缘、地缘为基础，在传统乡村文化的基础上，逐渐形成了以传统风俗、道德、价值体系为主要内容的传统乡村秩序。在传统农村社会，维系村庄秩序的是人情与感情的联系，以及由人情与感情延伸出来的礼俗与伦理道德。支持礼俗与伦理道德在农村社会实践的则是农村社会的家族组织[4]。
改革开放后，“以经济发展为中心”成为新的时期农村发展的强势话语，地方政府通过文化搭台、经济唱戏的形式，不断改造着地方文化。在市场经济利益的驱使下，乡村文化被肢解纳入到乡村经济的发展框架中[5]。在这种背景下，农村的经济利益至上、金钱意识成为农民的主导生活目标。农民的日常行为日益功利化，个人主义盛行，在对经济利益的追逐中，一部分农村抛却了被认为过时的传统伦理道德观念。大批青壮年外出就业，也改变了传统农民的生活、居住方式，他们在外的生活逐渐与乡村生活隔离，传统的伦理价值规范在这部分群体中出现断裂。回到乡村传递给乡邻的是代表城市文化的消费理念与生活方式。而老年人虽然在村庄生活中“在场”，但是缺乏话语权，在乡村生活中处于弱势地位，难以使传统乡村规范得以延续。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化，农民失去了行为的乡土规则引领，行为日趋多样化、离散化。
二、现代乡村秩序整合的困境
新中国成立后至20世纪70年代末，政治整合成为农村秩序整合的主要形式，这个时期在国家强有力意识形态的作用下，农民的日常生产生活处于国家政权的高度控制之下。实行联产承包责任制以后，国家政治整合程度有所削弱，农民从计划经济体制的束缚中解放出来。与此同时，市场的资源配置作用逐渐加强，农民的自由流动程度增加，农民对政治的生存依赖性大大减弱。20世纪80年代以来，我国农村基层的管理模式逐渐推行了“乡政村治”的管理制度体系。这种以村民自治为依托的管理模式，在多年的社会治理实践中，对于促进农村基层的稳定发挥了一定作用。但从运行逻辑来看，乡镇的权力来源主要来自于政府的行政权力，体现了一种政府对基层管理的政治意图。而村民委员会作为自治组织，其秩序主要来自于村民的自我约束。多年以来，乡政村治之所以发挥作用，主要是基于传统乡村文化基础上的乡村内生秩序对农村基层稳定的作用。在农村城市化、现代化的过程中，农村的乡土文化逐渐失去了认同的基础，农民的价值观念、行为习惯、对传统秩序的遵守出现一系列的变化，乡村秩序的内生基础逐步消解，村庄日益离散化。这给基层社会治理模式带来挑战。一方面是乡土文化变迁基础上，传统乡村秩序遭遇挑战；另一方面，随着城市文化对乡村的浸入，农民的需求日趋多元化，权利诉求明显，村庄利益格局呈多样化态势。而我国农村基层的治理模式多年以来一直是重管理、轻服务，沿用计划经济的强制性管理模式。在这种形式下，目前的农村基层社会治理模式显然无法适应农村社会实践的动态需求。
虽然我国农村进入了现代化的进程，但从目前农村发展的现实来看，农村现代化整合方式仍处于萌芽状态。在现代工业文明中，维持社会秩序是基于现代公民素质下人们对“法律”、“契约”等一系列正式规则的认同与遵守。这有赖于“科学”、“理性”基础上的公民理性分析能力。在目前的农村社会，受教育程度、生活经历等的影响，村民对规则的遵守意识以及“现代性”特征离现代化社会仍相差甚远。我国的现代治理体系的建设仍处于起步阶段，大部分农村社会现代性整合方式只处于萌芽状态。
三、推进农村社会治理的路径分析
如何在乡村文化衰落、传统乡土秩序离散化、现代性与城市化不断渗入乡村社会及农民生活实践的背景下，构建一种适合农村生活现实与农民生活逻辑、实现农村基层的有序现代化变迁的农村社会治理体系，是农村发展面临的重要问题之一。
（一）重塑以传统乡村文化为基础、乡村秩序为依托的非正式制度的约束机制
农村基层社会治理体系的构建不能脱离农民生活的实际与动态的实践。在当前的农村发展现实中，中国农村在未来较长的一段时间内仍处于传统农业社会与现代工业社会之间的中间过渡阶段。农民的生产方式和生活方式决定建筑于其上的制度结构。贺雪峰认为，未来50年农民的处境是“温饱有余、小康不足”将长期存在；村庄作为农民生产、生活和娱乐的三位一体的空间，不会在短期内消失[6]。在某种意义上讲，农村特定的社会生活现实决定了需要保留与重构以传统文化为基础的乡村秩序。
重建乡村文化价值，重新认识乡村文化在农村发展过程中以及在整个文化体系的价值和作用。农村基层社会治理要从农村生活实际出发，树立乡村文化的文化自信，重塑以传统伦理道德、风俗习惯、价值观念为主体的非正式制度及规范对农村社会秩序的维持作用。从政府宣传、政策制定中引导农民认识到乡土文化在乡村共同体生活中的优越性。
（二）在发挥传统乡土秩序的基础上，积极构建符合农村发展需要的现代性整合方式
多年以来我国的乡村治理方式更多地是体现了一种国家对农村基层管理的政治嵌入。国家权力与乡村社会权力的交锋之中，国家从来也没有退出治理过程，而是在不同的层面主导乡村治理。改革开放以来的“乡政村治”模式，实际上乡政更多代表了国家意识[7]。村民自治的推行更多体现了国家意志与农村自生资源的有效整合，是代表国家政权的“乡政”同农村自发内生乡村秩序的融合。从历史变迁的角度来看，农村基层社会治理是国家整合乡村资源，推动农村现代化变迁的过程。随着农村现代化进程的加快，农民的公民意识、权利诉求日趋加强，农村利益格局多元化，原有的治理模式出现了现实与需要之间、国家权力与民主要求之间的多元张力。单一的治理模式难以解决农村发展面临的秩序整合问题，因此必须构建以乡土秩序为基础、现代性整合方式为依托的多元治理体系。
西方现代社会一直被认为是“个人本位”的社会，这种以个人本位的社会的整合方式可以为我们的乡村治理起到很好的启示作用。现代整合方式的基础是现代社会的“契约”、“理性”，起作用的是对“科学”、“理性”的信仰，以及对“公平、正义”的不懈追求。传统乡村秩序中人分亲近、疏远，依关系的亲疏制定不同的规则，而现代社会管理体系中是不分远近亲疏的，大家要一视同仁。在传统乡村秩序里，个人的权利与自由是隐去的，存在的只是对集体的认同与信仰，在现代社会管理体系中要求的是个体意识与权利意识的觉醒，及对义务的承担，对规范无条件的遵守[8]。
从某种角度上讲，现代性整合方式是来自于外部的力量，是要嵌入农村的经济、社会、文化结构之中的。作为现代性的制度构建，必须考虑到农村既有的非正式规范与乡村文化及农民的现代性程度，循序渐进地推进农村现代性整合的路径。首先，国家权威应主导未来农村社会治理的发展方向。政府不再是全能型的政府，而应是服务型的有限政府。政府应改变过去那种积极而广泛干预农村社会事务的行为模式，将自身的职能界定在法律和法规认可的范围以内。国家权威的主导型政府应当从宏观层面控制农村社会的制度设计以及社会经济文化的总体发展方向[9]。其次，进一步推进农村现代管理制度的建立。在现有的乡政村治的管理构架中，建立规则法治、体系健全、多元主体参与的现代治理制度体系。政府作为农村社会治理的主体，要从农村社会发展的切实需要出发，建立制度化、理性化、公平的社会治理模式。社会治理面对农村、农民的多重需要使多元主体积极参与，使农民自组织、政府、党组织等不同主体积极参与到农村社会治理中。要根据农民的需求和农业生产的需要鼓励农村参与农业合作组织，推进农民的组织化程度。积极培育农民对公共事务的参与意识以及规则意识。再次建立农村社会治理中的公共服务平台。政府作为农村基层社会治理的主体，改变治理策略与治理路径。政府要转变角色，从管控农村的角色转变到为农村提供公共服务的角色中来，制定一系列公共服务的政策，为农村的发展、农民生活的改善提供资源支持、政策支持，在对农村的服务中实现对农村的动态治理。
总之，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境，城市化给农民带来物质生活水平提高、农村社会发展的同时，在逐渐消解着传统的乡村文化。随着农村商品经济的发展，经济成为乡村生活的主要目标。消费主义、享乐主义盛行，农民失去了对传统乡村文化的认同。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化。建立在传统乡村文化基础上的乡村秩序是农村多年来秩序整合的主要方式之一。在乡村文化变迁的背景下，农村基层社会治理面临挑战。在新的时期，面对农村社会实践的需要，农村基层社会治理应是多元治理方式的整合。在农村的基层社会治理模式探索中，要积极寻找中国经验，从中国农村社会生活与生产力发展的阶段出发，既要完成政府对基层治理的政治期待，又要实现农村持续、稳定、健康发展。
参考文献：
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[6]贺雪峰.乡村治理研究的三大主题[J].社会科学战线，2005（1）：220-221.
[7]刘涛，王震.中国乡村治理中“国家―社会”的研究路径――新时期国家介入乡村治理的必要性分析[J].中国农村观察，2005（5）：61.
乡村治理能力现代化篇10
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献：
1、俞可平.治理与善治[m].社会科学文献出版社,2009.
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