城市规划法律体系篇1
城市规划的基础知识
城市规划的含义。从城市规划的工作内容上来看，它是指在一定的时期内，对城市的经济和社会发展、土地资源的利用、空间的布局及各项建设的具体安排，实施管理和综合部署。我国现代城市规划具有综合性、政策性、民主性及实践性等特点。
现代城市规划的基本构成和我国城市规划体系。现代城市规划是一项社会实践，更是一项政府职能，同时也是一项专业技术。因此，我国的城市规划可划分为三种体系，即法律体系、行政体系、运行体系。这三种体系中，法律体系为其他两种体系提供基本法律程序和依据，所以，法律体系被称为核心体系。行政体系和运行体系则是法律体系的执行者和受益者。
我国城乡规划的法律体系由横向体系和纵向体系构成，前者是根据法律法规的内容及城市规划的相关性来划分的，主要分为专项发和相关法，主干法及其从属法两部分；后者则是根据国家的法律体系的组成方式进行规划的，主要分为国家法律、行政法规、地方法规、规范性文件、技术性规范等。
城市规划的作用。城市规划是国家对城市建设进行宏观调控的一种必要手段。我国是社会主义国家，宏观调控是政府实施的政策措施以调节市场经济的运行的一种手段，而城市规划不仅能促进经济发展，而且可以促进社会的进步，对国家的发展可谓是重中之重。政府必须重视城市规划，并从中起到引导的作用。城市规划是政府形成和实施的工具，具有很强的政策性，它表明政府对特定地区和发展所要采取的行动。城市规划是对未来空间的整体构架，具有先期性。它能引导城市或区域的发展方向，但是城市规划不是一种不切实际的幻想，它是在实事求是的基础上制定而成的。
近现代法理学的发展
法理学又被称为法哲学或法律理论，它是法学的基础学科，其研究包括关于法律的性质、目的和为实现这些目的所必须的手段、法律实效的限度、法律正义与道德的关系以及在历史上改变和发展的方式等。其中影响最大的是十九世纪以来近现代法理学的发展，它被分为三个时期即：近代、现代和后现代。
近代法理学的发展。近代法理学的发展起源于早期的自然主义法学，即欧洲文艺复兴以后，它以自由、平等、权利和有限政府为现代法理的核心，理性主义原则及其法学价值观成为后来法理学发展的基础。在十九世纪初，法理学完成了从哲理分析到实证分析的转换，同时诞生的了三大的法学流派：哲理法学派、历史法学派和分析实证法学派，这三大流派的代表人物分别是康德、黑格尔及奥斯丁。康德认为法律的本质是自由意志的确定，法律是一个人的自由与他人的自由共存的条件总和；黑格尔的主张是在康德的基础上提出的，他认为国家即是法律，人可根据自己的意识来制定法律；而奥斯丁则提倡对法律进行规范分析，强调国家权力对法的决定作用，认为法是国家制定的，具有强调性和意志性，他否认了法的社会基础，否认了法的公平、公正及正义，但是他把法学的价值和程序的争论凸显了出来。所以在两次世界大战期间，分析实证法学派成为了主要潮流。
现代法理学的发展。现代法理学持续着哲学分析和规范分析的争论，同时，以解决社会问题的社会流派得到发展。其中，新分析法学的流派哈特承认最低限度自然法的存在，所以哲学分析流派与规范分析流派趋向于靠拢。而社会法理学更注重陈述法律事实，趋向于解决各种社会问题。他们认为法律的目的是为了用微小的代价来解决社会纠纷。
后现代法理学的发展。从二十世纪七十年代以后，法理学研究开始向具体法律部门延伸和深入，同时向后现代方向延伸。产生这两种方向的原因在于：社会领域迅速的被法律化，社会法律化的趋势越来与明显；法律被社会、政治、经济等因素的瓦解，失去了自身的身份。后现代法理学发展中流派较多，其中比较重要的学派是批判法学派。
通过对法理学的研究，我们可以发现，自文艺复兴以后，西方的学者们对法理学的争论从没有停止过，同时也促进了西方法学的发展演变过程，其本质包括了法的价值、法的作用和法的体系。但由于受到后现代法理学的影响，法学吸收了多种学科和结构、解构等多种思潮，其基础价值被打散，是法学失去了价值基础。
城市规划的法理学属性
由于法理学思想的不断变化，内容逐渐丰富，并在向社会学、经济学、生态学等学科进行综合和扩展，同时由于规划学的提出，使城市规划价值基础逐渐发生基本转变，规划科学作为社会政策科学具备了相关的法律性质，因此法理学每思潮的变化也同样影响着城市规划科学的发展。
规划的正义观。正义是人类追求的理想状态，同时也是法律历来所追捧的，它是一种社会伦理观念。法理学把正义分为程序正义和实体正义，并随着法理学的发展，这两种正义在某种程度上实现了相互融合，形成了自我组织的法学体系。
就我国的总体规划来说，它既是我国主要的法定规划，有可作为城市各项规划的主要依据，指导着城市的建设和发展。我国目前颁布的《城市规划法》，宣告了城市规划的法定地位，构建了城市发展的编制和管理程序，保证了社会主义的经济建设的和谐发展和进步。但与此同时，由于在城市规划中，没有对城市建设进行相关的研究调查，太过依靠规划师和城市管理者的维系，缺乏社会监督和程序控制，同时由于过度追求发展，以致忽视了社会公正及人权。
规划的秩序观。秩序可分为自然秩序和社会秩序，法的存在有效地保证了社会行为的连续性及确定性。法理学认为秩序比自由更重要，自由的实现需要良好的秩序来维持。
城市规划法律体系篇2
【论文摘要】针对我国城市规划的司法审查制度，通过法理分析，认为城市规划成果以及城市规划制定有着不可诉的诉讼特性。依照我国目前的国情，应提倡城市规划不可诉。树立这种观点将有助于促进城市规划的公众参与和立法的创新。
随着我国城市社会经济的不断发展涉及城市规划的诉讼案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市规划具体行政行为特别是诸如一些阳光权’‘，“防噪声权’‘一通路权’‘等法律上相邻关系的诉讼案件.这种现象说明了社会公众对城市规划关注度的日益增强同时也引起了城市规划工作者的争论依法审批的城市规划法定图则是否会构成侵权①:我国是否明确可以对城市规划进行诉讼②。因而.对此进行理论上的透彻分析有着重要的意义。
为探讨方便本文城市规划的定义采用相关法规的规定。即城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展，土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理③。城市规划在程序上包括城市规划制定(包括编制和审批).城市规划的实施管理在形式上包括总体规划，分区规划.详细规划④在内容上体现为城市规划成果，由规划文件和规划图贝}l组成⑤。
1.我国城市规划的司法审查制度简述
这里的司法审查特指行政诉讼和准司法的行政复议。www.133229.Com在我国城市规划是政府行政机关的一项行政职能，因而城市规划行政体系与法规体系包含于国家行政体系和行政法规体系中。其行政救济手段主要有行政诉讼和行政复议，通过行政诉讼和行政复议对其合法性和适当性进行审查。受理审查的机构分别为地方法院和复议机关诉讼所涉及的主要法律依据有《城市规划法》、《行政诉讼法》.《行政复议法》。按照我国现行法律规定.地方法院只能受理对行政机关具体行政行为的诉讼.而复议机关只能受理对具体行政行为和部分抽象行政行为的审理。部分抽象行政行为指的是法律、法规和规章以外的规范性文件并且只能是在对具体行政行为审理时进行附带审理。诉讼原告(申请人)必须是与城市规划有着法律上的利害关系(权利义务关系)并认为自己的合法权益受到侵害的人它包括行政相对人和行政相关人。被告(被申请人)是指原告(申请人)对其城市规划不服要求地方法院(复议机关)进行审查.并由地方法院(复议机关)通知参加诉讼(复议)的行政主体。他必须是做出城市规划行为的行政机关或者法律法规授权的组织。
按照我国法理程序意义上的“诉’‘指当事人向法院提出的诉讼请求.实体意义上的’‘诉“指当事人要求保护的台法权益。”诉讼标的“指当事人之间争议的权利义务关系对本文来讲指行政主体与公民、法人或其他组织在城市规划行政管理过程中产生的权利义务关系。诉讼对象’‘也即诉讼标的物指权利义务关系所指的对象具体到行政诉讼，它指具体行政行为.
本文所指的’不可诉’‘是指不能以城市规划为诉讼对象“向人民法院提起诉讼。
z我国城市规划的诉讼特性
2.1背景分析
从经济上看我国从计划经济到有计划商品经济再到社会主义市场经济的过程才只有短短的二十几年‘经济将长期处于社会主义初级阶段。从社会文化看“修身、齐家‘治国、平天下”以及‘国家有难匹夫有责“的儒家思想深入人心.国家至上一、’公共利益“的价值取向有着深厚的民众基础。从行政与法律传统上看我国属于典型的大陆法系国家与此相联系的行政管理模式采用国家行政优先的策略认为城市规划法是规划执法机关实施管理的法强调政府权力的行使。由此可见虽然我国行政体系正从“无限、管理“型政府向.有限服务“型政府转变，但是由于社会主义初级阶段的长期性不管学术界如何争论，我国在行政经济领域中强调的是效率优先兼顾公平“的原则。城市规划作为政府的一项重要行政手段肯定无法过度超越我国其他政治经济文化制度在效率与公平的问题上‘同样应该是选择‘效率优先“。在城市规划的“刚性与‘弹性”问题上.在稳定性与自由裁量性问题上更应该突出’刚性一和稳定性以保证城市规划的权威性。
2.2法理分析
2.2.!从程序上看，城市规划的制定属于一种广义的立法活动
按照法理广义的立法指法定的国家机关制定规范性法律文件的活动.它具有如下特征川它是国家机关的活动;(2)它是国家机关的法定职权活动(3)它是依照法定程序所进行的活动(4)它是具有专业性和技术性的活动‘(5)它是产生或者变更法的活动。
(城市规划法}第9条规定制定城市规划的主管部门为各地城市规划行政主管部门第12条规定组织编制部门为所在地人民政府。对此，城市规划编制办法第一章总则也做出了相关规定.可见城市规划制定不仅是国家机关的活动而且是法定职权活动.(城市规划法》第21条规定了城市规划的逐级审批制度第22条规定了调整和变更的程序‘第28条规定了公布制度。这些明确规定城市规划制定必须依照法定程序进行它是产生或者变更法的活动。城市规划编制办法第二章对各种城市规划的表现形式内容进行了规定这些规定体现了城市规划制定的专业性和技术i性。
(城市规划法》、开发区管理办法与建制镇规划建设管理办法都规定了城市规划的审批程序。从建制镇的详细规划到直辖市的总体规划都须报上级政府批准.使得这些规划成为规范性的文件.其中较大城市以上的城市规划报同级人大常委会审查同意后还应报国务院审批按照(立法法》原理这是政府地方规章的审批程序因而这些规划制定可以视同政府规章的制定。
由此可见.城市规划的制定是国家机关依照法定职权所进行的专门活动具有广义的立法特征属于广义的立法活动。按照行政学和行政诉讼法原理.立法活动不可诉。
2.2.2从内容看，城市规划成果是一种规范性法律文件
规范性法律文件通常是若干法律规范的集合即将某一类或相近似的几类社会关系的规定集中于一个有总名称、贯穿了共同原则的法律文本中。规范性是指它为人们的行为提供了一个模式、标准和方向。法律性是指它是法定机关依法制定的、对人们的权利义务进行了规定、并由国家强制力保证实施.
首先法律规定城市规划成果包括规划文件和规划图则规划文件由规划文本和附件组成因而在结构上城市规划成果体现为文件形式。其次.(城市规划法》第10条、第34条分别规定任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，都得服从城市规划所做出的用地调整。因而在城市规划区所覆盖的区域内在城市规划所确定的期限内任何人的城市建设活动都受到城市规划成果的制约.再次.从经济上看城市规划是以规划手段对城市资源的总体分配‘它对城市规划区内部的不同局部配置的资源肯定不同比如规定了不同的功能分区不同的开发控制条件等。所以人们进行城市建设时其所应履行的规划上的权利义务也肯定不同。最后.虽然城市规划内容并没有直接规定相应的法律责任也缺少法律规范在逻辑结构上的法律后果部分但是实际上它的强制力是通过其他法律规定来体现的。比如(城市规划法》第五章就规定了违反城市规划所应该承担的法律责任.
以上分析可以看出城市规划成果是一种规范性法律文件。
22.3hl}性质上看，城市规划是一种抽象行政行为
22.4行政法理论认为抽象行政行为在两种意义上使用.一是静态意义上的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件r二是动态的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件的活动.按照这两种意义，城市规划的制定和城市规划成果均为抽象行政行为。
从抽象行政行为的性质上看抽象行政行为与具体行政行为相比较.有着调整范围的广泛性以及反复适用的属性。城市规划也具有相应属性。它的广泛性在于城市规划一经批准在它所确定的时间空间范围内.它对任何人都有法律效力.它的反复适用性在于城市规划一经批准生效它所确定的总体规划、分区规划详细规划在规划期内只要未经法定程序修改就一直是城市规划实施管理的依据可以反复适用。
3提倡城市规划不可诉
当然城市规划还包括了战略规划概念性规划和相关补充性规划以及为实施管理而做的一些决策。按照我国法理这些都属于行政机关不针对特定具体人的抽象行政行为也是不可诉的.当然，城市规划也包括为实施管理而做的多数具体行政行为这当然是法定可诉的.但基于以上对目前我国国情的分析.应提倡城市规划不可诉。
4意义
4,1进一步树立城市规划的社会幸福观
既然城市规划的制定与成果不可诉那么，行使城市规划行政权利就必须以整个社会的公共利益为目的。1933年(雅典宪章)就倡导在城市规划过程中“广大人民的利益应先于私人的利益一⑥。不少学者也认为城市规划的核心概念为面向公共利益的社会幸福“⑦。所以城市规划应大力树起公共利益优先的旗帜.在可持续发展的前提下.关注整体利益让城市规划创造更大的社会幸福。
4.2促进公众参与
提倡城市规划不可诉应该保障非政府组织、社会团体以及个人的合法利益得到保护应该保障他们的意见有正式的途径可以反映，同时也应保障城市规划权力得到有效的监督.这些都需要建立高度的社会公众参与制度.
首先应该通过立法加以保障.只有通过立法的途径才能真正规范和约束城市规划制定和实施管理行为并对违法者进行制裁.也才能确立公众参与的法律地位对公众参与的主体、内容‘时间、形式、程序等进行严格的规定确保公众参与机制健康运作。其次城市规划的制定者和实施管理者应着力做好以下工作:一是大力宣传城市规划。尽力将有关城市规划的基础知识以及相关法律法规宣传到家喻户晓，二是提高规划透明度.应该从规划的一开始就让城市的主人—市民知道将要进行的规划，而不是闭门造车.等到实施规划时才让他们知道.在这方面深圳市的做法较好。该市立法规定了城市规划某些阶段公众参与的程序。另外在规划制定和实施管理过程中的一送规划下乡“.‘顾问规划师“等做法也是值得国内同行学习的.最后社会公众应主动关心规划自觉学习有关规划知识.积极参与规划.从社会公众利益出发对小到门前屋后的街道环境大到城市道路的建设再大到城市}h}质、规模以至于城市在区域中的定位等问题都可以提出自己的见解从而形成“人人为规划、规划为人人’‘的良性局面避免由于城市规划的技术性和专业性造成公众参与只有行内人参与.
4.3提高行政效率促进规划立法创新
不管是作为立法活动的城市规划制定过程还是作为规范性文件或者抽象行政行为的城市规划成果.从行政诉讼法的角度看都是不可诉的.当然作为规范性文件或者抽象行政行为的城市规划还存在被行政复议附带审查的风险.但是由于城市规划的制定具有类同于地方政府规章立法的效力.从维护社会公共秩序和利益的角度出发.这种审查应慎重.并且由于城市规划的特殊性行政复议应将其排除在附带审查的范围之外.这就要求在立法上应有所创新.当然.最好的做法是能够通过立法形式明确规定城市规划不可诉.
实际上.一些地方的立法已经走在前头。香港(收回官地条例)明确规定港府为公共利益出发的收地‘不因任何人蒙受损失或损害而对官方或任何其他人采取任何法律行动或进行任何诉讼一⑧.深圳市(土地征用与收回条例)明确规定收回土地的决定生效后收地主管部门可以实际占用该地并可视具体情况进行处分.虽然收回土地是地地道道的具体行政行为但是前法明示收地不可诉堪称典范;后法隐含收地不可诉可诉的只能是收地补偿决定，也值得称道.这些立法上的创新保障了城市规划的顺利实施提高了行政效率.
城市规划法律体系篇3
关键词：城市；规划管理；问题；措施
中图分类号：F29文献标识码：a文章编码：1674-3520（2014）-02-00203-02
城市的规划管理工作是社会经济向前发展、城市不断繁荣进步的必然产物，它是以城市科学规划管理为根本原则，以国家各项政策法规和城市管理法规为根本依据，是对城市经济、交通、环境等其他各项公共事业的建设活动进行统一的规划和审批管理，是科学规划与政府行为的结合。
一、城市规划审批及管理的原则
城市总体规划实行分级审批：直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批；省和自治区人民政府所在地的城市、其他人口在一百万以上的城市的总体规划，由所在省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；其他城市的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批；市管辖的县城、镇的总体规划，报市人民政府审批。城市总体规划批准后，必须严格执行，任何组织和个人不得擅自改变。城市人民政府认为确需修改时，必须提交该城市人民代表大会或其常务委员会审议后，报经原批准机关同意。
城市规划管理应遵循的原则很多，在《中华人民共和国城市规划法》中规定的各项原则都应遵守。但就规划管理的整体工作来说，特别需要注意的原则是：一是依法行政的原则，是完善社会主义民主制度，保障人民参与管理权利，改善和加强党对政府工作的领导和履行城市规划管理职能的需要；二是系统管理的原则，是为解决好管理整体效应、管理系统内部的协调性、管理系统对外界环境的适应性和建立信息反馈网络等面的问题；三是集中统一管理的原则，城市是一个完整的系统，为正确处理局部利益与整体利益、近期建设与远景发展、城市建设与保护耕地、现代化建设与历史文化遗产保护的关系，切实发挥城市规划对城市土地和空间资源的调控作用，促进城市经济、社会和环境的协调发展，就必须由城市人民政府集中统一进行规划和管理；四是政务公开的原则，是推进依法行政的一项改革措施，主要是将办事依据、办事程序、办事机构和人员、办事结果、办事纪律和投诉渠道等公开，公开的形式有的以公告的形式公布，也有以别的形式公开。另外，“公众参与”是政务公开的一个重要方面，但当前还有一些问题需要在实践中努力探索和认真总结。
二、城市规划管理存在的主要问题
（一）管理机构不统一、权责不清
各市（县）都设有规划管理机构，但归属部门不同。譬如有的属建设局领导，有的与建设局平行；有的设直属分局，有的设非直属分局等等。这就导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。这就容易导致有些城市各级规划主管部门的职责、权限等不够明确，甚至出现有些规划管理文件不知该送往哪个部门签发的现象。由于行政体制职责不清，规划管理权在实际运作中存在责权不分、相互扯皮的现象，严重扰乱了规划管理秩序。
（二）缺乏法制保障导致规划缺位或干预乏力
城市规划的缺位或干预乏力有两方面的原因：
1、城市规划自身存在缺陷。
2、我国的城市规划由于缺乏完善的法规体系支持，规划的干预缺乏力度，违法建设屡禁不止。
（三）规划管理的实施手段相对缺乏
1、城市规划依法审批管理不到位。按照国务院的有关规定，分区规划、控制性详细规划等，应由政府审批，如果不能及时进行法定的审批，城市规划管理的权威性将受到严重挑战。规划实施管理依据的不充分，容易造成决策失误。所以，出现了个别房地产企业随意改变规划等违法超建现象。
2、城市规划执法主体管理职能不到位。当前，很多城市的规划执法主体管理职能被肢解，城乡一体化规划管理模式尚未形成，致使统一的城市规划难以得到落实。
3、城市规划和管理的经费投入不到位。目前，城市规划执法主体履行城市规划职能所必需的经费，尚未纳入财政预算，没有稳定的来源。规划工作经费匮乏，每年的规划编制、新技术应用、城市勘察上的资金投入不足。
（四）城市管理严重滞后
由于缺乏有效的管理机制，城市脏、乱、差等问题比较突出，乱堆乱倒、乱停乱放、乱搭乱建，严重影响着城市的形象。
三、加强城市规划管理的有效措施
（一）完善城市规划法规体系
建立健全城市规划法律法规体系，真正做到城市规划管理过程中能够有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，有效保证城市规划的实施。通过法律手段，保证城市规划的合理制定和科学实施，充分运用法制管理手段，不断加强城市规划管理的协调职能，划清具体管理范围，对城市土地利用的相关事项进行统一管理。同时，管理人员要运用法制手段维护城市规划及其管理的权威，不断将城市规划行政执法工作提高到新水平。日常工作过程中要严格遵守法定程序办事，逐渐实现城市规划审批法制化、城市规划技术标准化，形成一套符合法律法规的规范性管理体系，逐渐使城市规划管理工作更加科学规范。
（二）不断加强城市规划管理人员的综合素质
政府应该高度重视和支撑城市建设规划队伍的整体素质，对于人才培养而言，要提高管理人员理论与实践水平。就目前城市规划队伍的实际情况看，岗位培训工作任务还比较艰巨、紧迫。要根据城市建设发展的需要，定期举办“全市控制性详细规划工作交流”、“全市规划建筑报建人员培训”、“城市建筑规划设计”、“村镇规划”等专业培训班，不断改善在岗工作人员的专业技能和知识结构，同时鼓励更多的员工通过第二学历培养，出国交流，不断提高业务层次。
（三）坚持因地制宜，保证循序渐进
在城市的规划管理中，要坚持从实际出发，从群众关心的热点、难点问题着手，逐步探索出一套适合本城市的规划管理模式。同时，要坚持量力而行，科学合理的确定城市各项建设指标，对一些重大问题，要在综合调研、深入论证的基础上研究确定，切忌仓促拍板，以免造成不可弥补的损失。当前，我国部分城市在规划建设过程中，资源占用大，能源消耗多，浪费现象比较严重。因此，我们在城市规划建设中，应当把树立节约、集约的原则，形成合理的城市功能和城市布局结构，不断提高对城市发展可能出现的矛盾的预见性，从而实现城市的科学发展、和谐发展和可持续发展。
（四）加强规划法律、法规的宣传，加强群众守法意识
首先，由政府开办并定期组织相关部门领导对有关城市规划的法律法规进行学习，不断的提高他们对贯彻法律法规重要性的认识，使有关部门在城市规划等决策和处理违法建设问题时能严格依法办事，避免违法事件发生，确保城市规划管理工作走上依法管理的轨道。其次，采取多种渠道向广大市民宣传规划的法律、法规，让广大群众进一步增强法律意识。使公民在利益受到不法开发商侵犯时，可以拿起法律的武器维权，用正确的途径解决问题。
（五）设计合理的规划许可审批程序和管理体制
要使城市规划管理遵循城市发展客观规律，就必须按遵循科学的审批管理程序。也就是必须依照城乡规划法规定的必要的环节来进行。这样就有效地防止审批工作随意性，制止各种行为发生。同时需要注意的是严格的审批程序是城市规划管理水平提升的重要条件，对于城市规划区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市规划管理法规为依据，对违背城市规划管理法规的行为要追究当事人法律责任。其次就是改革管理体制了，有效发挥城市规划管理的重要作用。要改革规划行政管理体制，就要建立健全城市规划行政许可和审批制度，在城市规划管理工作中贯彻实施行政许可法，深化城市规划管理制度改革，建立规划委员会制度，健全城市规划管理决策机制，城市规划管理的重点由开发转向保护。
（六）加强城市规划实施的监督
建立规划管理行政责任追究制度。各级城市规划部门要把规划实施的监督作为一项重要内容来抓。做好土地使用建设活动审批后的各项管理工作，及时发现和处理各类城市规划违法活动，及时发现纠正，督促提高城市规划行政管理的质量水平。建立规划管理行政责任追究制度。将规划管理的行政责任具体分解落实，使城市规划管理的各项工作任务都有明确具体的责任主体，对于由城市规划管理工作中的各种违法行为要追究直接责任人责任，城市规划管理责任的确立，其目的在于保护行政管理的法律秩序，保障国家和人民权益。
（七）提升公众参与度
在城市规划管理工作之中，笔者认为应当提升公众的参与程度具有着重要意义。从西方发达国家的城市规划相关制度进行溯源，我们可以发现很多国家与地区对于公众参与城市规划管理的制度并不鲜见。城市规划管理的内容和结果直接体现公众的利益。这城市规划所决定的。例如，城市的整体规划与公众的精神生活、物质生活具有着紧密联系，城市规划应当是城市公众意识的综合体现，因此，城市规划也应当是大部分人的价值观的整体体现。另外，众所周知，城市规划是对特定资源进行再分配的过程，而这部分资源的分配公众有权也应当积极参与。如果公众不能提升公众的参与程度，则以政府意志为代表的规划很可能具有一定的不公平性，进而容易激发政府与公众之间的矛盾。由此可见，我们在城市规划管理工作过程之中，要能够充分的考虑到公众的参与度，这也是更好的促进我国城市规划管理工作水平更加“亲民”，更好的构建和谐环境的重要举措之一。
随着经济的飞速发展，当前我国正处于城市发展的关键时期，城市发展面临着前所未有的复杂性和矛盾性。显然现在城市规划管理还存在诸多不足之处，但是只要通过对城市土地和空间资源配置的不断优化，合理的调整城市布局，加强城市管理，有效提供公共服务等城市规划管理工作的实施，对城市规划的制度和方法不断进行调整和改进，努力完善和创新，就能够适应城市发展的要求，使城市规划管理工作更快走上健康发展的道路。
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城市规划法律体系篇4
关键词：城市规划法总体规划详细规划土地使用限制
abstract：Urbanplanninglawregulatestheplanningactivitiesofcitiesandtowns，restrictinglanduse.First，urbanplanninglawrestrictstheuseoflandinprinciple.then，bythespecificsystemcontainingoverallplanningoflanduse，totalplanninganddetailedplanningofcitiesandtowns，fromthephysicalcontenttotheprogramandfromgeneralizationtotheconcretization，landuseislegallyrestricted.
Keywords：urbanplanninglaw，totalplanning，detailedplanning，landuse，restriction
中图分类号：D922.297文献标识码：a
对土地及其附着物（如房屋）的使用权利并非绝对的、不受约束的，它受到许多法律的限制。在对土地使用的法律限制中，城市规划法是一种重要的类型，并已有了制度的框架。
我国曾于1989年颁布了《中华人民共和国城市规划法》并于次年施行，后于2007年又颁布了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）并于次年施行，废止了原来的《中华人民共和国城市规划法》。但这属于对立法体例的调整，将城镇体系及城市、镇、乡和村庄的规划统一纳入一部法律文件来进行规范，并不意味着城市规划法不存在了。规范城市建设活动的法律制度仍然存在于《城乡规划法》和其他法律法规及规章中（下文有述），具有效力并发挥着作用。
城市规划通过对城市建设用地进行合理的空间布局和对土地资源优化配置，以实现稀缺的土地资源（在我国尤其如此）能够被有效、公平地使用，从而协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的目的。城市规划法则是调整、规范上述的属于城市建设管理之活动的法律规范，因此城市规划法的内容除了规划编制和对规划的行政管理之外，还有对土地使用的限制。
一、城市规划法对土地使用的原则上的限制
首先说明一点，纵观《城乡规划法》的行文与表述，可以发现立法者将城市规划和镇规划归于一处，而将乡规划和村庄规划归于另一处。这可被理解为城市、镇的规划均属于城市规划的范畴；关于城市、镇的规划的法律规范均属于城市规划法。因此下文的“城市规划法”包含了关于镇的规划的法律规范。
《城乡规划法》第2条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”第7条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”城市规划法首先在总则上提纲挈领地要求：城市、镇的建设活动须遵守城市规划法的规定，以及依此法制定和实施的城市规划。城市、镇的建设活动当然以使用土地为前提，故《城乡规划法》第2、7条在基本原则上做出了对土地使用的总体、概括和统率性限制。
《城乡规划法》第9条规定：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”。该规定从法律关系之主体的角度，申明了包括土地使用者在内的任何主体均应遵守依法制定且生效的城市规划，土地使用者受到依法制定且生效的城市规划的限制。
此外城市规划法还要求：在规划区内使用土地进行建设应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定（见《城乡规划法》第4条）。这其实也是城市规划法对土地使用的一种概括性限制。
二、土地使用受到土地利用总体规划的限制
从合理利用土地资源，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展这样的宏观目标角度看，城市规划与土地利用规划是一致的。当然两者各有侧重。城市规划侧重于对城市、镇的规划区内的土地的合理利用，其要义正是保证规划区内建设用地的科学合理使用。
城市规划和土地利用总体规划所调整、规范的对象存在交集，即上文中所述的“城市、镇的建设管理活动”，因此关于土地利用总体规划的法律规范也可以是城市规划法的法律规范。
土地利用总体规划依法由各级政府组织编制，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，所针对的土地当然包括城市、镇的土地，故而城市规划应当与土地利用总体规划相衔接，土地利用总体规划也是城市、镇建设的依据（见《城乡规划法》第5条与《土地利用总体规划编制审查办法》第2、3条）。这是土地利用总体规划对土地使用的概括性的限制，具体的限制主要有（见《土地利用总体规划编制审查办法》第17-20条）：
1.土地利用规模、结构与布局。
2.省级土地利用总体规划确定的土地利用的方向，乃至市、县级土地利用总体规划确定的按用途对土地进行管制的分区及管制规则。
3.省、市级土地利用总体规划分别确定的土地利用重大专项安排、重点工程安排。
4.省、市级土地利用总体规划分别对市、县级土地利用的调控。
城市规划法律体系篇5
【关键词】县城；城市规划；管理
1. 目前县级城市规划管理存在的主要问题
1.1城市规划执法体系尚未建立健全
目前我国城市规划行政执法的相关法律法规主要内容包括城市规划行政执法机关有对城市规划建设审批监督、审批后的监督检查及对未经规划部门批准的违法建设行为依法查处的权利。但是，现行的法律法规规定政府执法部门除公安机关外没有对人的强制执行权，造成了执法主体管理的职能被弱化，监督力度不足，对违法建设行为难以有效制止，影响城市规划的总体布局。此外，尽管有一些县级城市解决了城市规划管理权限统一的问题，但是对于规划建设中各项资源的投入却十分有限，使得城市规划执法明显滞后于城市规划的发展。
1.2城市规划管理缺乏有效的决策机制
当前城市规划部门既是规划编制与审批单位，又是规划决策与执行机构，致使管理部门的自由裁量权过大，同时对于城市规划管理职能的划分不清楚使得政府和规划之间缺乏充分的交流。政府对于城市规划的宣传力度不到位，居民对政府城市规划政策充分的理解和支持，使得规划部门和居民之间缺乏有效的沟通，增加了规划管理工作的复杂性。此外，部分城市在城市规划编制时不能和城市规划管理和建设的需求相适应，导致在完成城市总体规划审批程序后难以利用现有资源及时组织编制分区规划及控制性详细规划，从而难以形成全面的城市规划编制体系。
1.3文物古迹保护力度不够
我国古代历史悠久，文化灿烂，遗存的文物古迹众多。在现代化建设过程中，部分县级城市政府及规划部门不能充分意识到文物古迹的文化和艺术价值，缺乏对文物古迹进行有效的保护和修缮，盲目的追求城市现代化的进程，甚至有的城市对一些文物古迹进行拆除，造成了难以挽回的损失。在城市发展和文物古迹保护方面，政府和城市规划部门应该进行合理的规划，避免城市的发展对文物古迹的破坏。
1.4土地利用规划和环境保护问题
土地规划和环境问题已经成为城市规划管理总亟待解决的问题。首先，由于我国城镇经济的快速发展及城市化进程的逐步加快，城市规划的编制和实施普遍超前于土地利用规划，并且土地利用规划和城市规划由于分属不用的部门，造成了再实际工作中缺乏有效的协调和衔接；其次，部分城市在规划中对土地利用规划不合理，城市商业区不断占用公共区空间，使得城市绿化面积和公共活动区面积逐渐缩小，城市商业区人流和交通过分密集；最后，城市工业经济的快速发展带来了一系列的环境问题，包括废气及污水的大量排放，影响城市居民生活的质量。
2．县级城市科学规划建设和管理的几点建议
2.1 建立城市规划委员会
为了科学指导和规划全县经济、社会和建设的可持续发展，应该建立城市规划委员会，采取公平、公正和公开的决策原则，加强城市规划指导、规范审批、强化监督实施、建立健全规划管理体制，对县城重大的规划建设事项统一进行规划管理。城市规划委员会作为县级政府重大规划的决策性机构，在人员组成上应由县城主要领导班子、相关职能部门的主要负责人、大中型企业代表以及部分市民组成。在规划委员会下应设办公室 ，作为常设办事机构，与规划部门合署办公 ，处理规划委员会 、专家咨询委员会日常事务、行使执行、协调 、组织、监督的职能。通过建立督办制度，及时将例会确定的事项，性质，进行责任分解 ， 明确时间节点，进行跟踪督办，并将实施情况及时向规划委员会报告。
2.2 推动城市规划走向法制化、制度化
目前我国指导城市规划的法律是《城乡规划法》，它对加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、保护环境和历史文物古迹、促进社会经济发展发挥了重要作用。但是我国城市规划的法律法规体系还很不完善，在城市规划的各个方面及与其密切联系的环境权、公共安全和卫生方面都有着很大的立法空间。同时，对于乡、镇及村庄的规划也应有配套的法律法规，结合乡镇的发展规律和发展实际，加强乡镇规划管理。
2.3 建立完善的城市规划编制体系
为了给城市发展的各个阶段及规划实施的各个层面提供合理的法律依据和技术指导，政府及规划主管部门应该充分重视城市规划编制工作，健全完善城市规划编制体系，提高城市规划编制水平，以能够有效管理城市的土地利用和各项城市建设活动，为城市的科学合理规划提供一个有效的依据。
2.4 积极引导公众参与城市规划
目前，我国城市规划中市民参与的程度还较低，仅处于告知性参与。城市规划不仅是规划者或者政府部门的政务，公众作为城市的主人，也有权利和义务参与到城市的规划建设中，同时公众也有智慧和能力为城市的建设发展出言献策，政府应该加强公众参与城市规划建设的积极性和热情，在城市重大规划决策时可以采取利用规划展览的方式，广泛征求咨询公众的意见，并听取和采纳其中合理性建设性的意见。
2.5 加强城市规划工作的执法监督
城市的发展离不开合理科学的规划，对于既定的规划政策规划执法部门应该切实执行，在规划审批过程及行使权利时应加强监督，依照相关法律法规办事，避免有法不依、执法不严等现象发生。发挥各部门及部门之间的监督和制约，定期和不定期的进行检查，及时发现问题，制止违法违规行为，维护城市规划的权威性和严肃性。同时，应该加强城市规划宣传力度，提高公众参与城市规划的热情，积极维护城市形象，推动城市规划的有效实施。
结论
城市建设是一个长期的系统工程，关系到规划、建设、管理每个环节，规划是指导，建设是手段，管理则是保障。为了城市的可持续发展，必须加强城市的规划建设和管理，合理利用土地，准确定位，科学规划，推进城市开发发展，为市民营造一个舒适宜居的生态家园。
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城市规划法律体系篇6
一、成都市环境规划现状
1.1环境规划编制体系不健全
一是规划类型不齐全。目前环境规划以五年环境保护规划为主，引领城市发展的城市环境总体规划尚未编制完成，水污染防治规划、大气污染防治规划、危险废物污染防治规划、工业固体废物污染防治规划等专项规划正在编制或已编未批。二是规划之间不衔接。各类规划在基础数据、规划内容、成果表达等方面缺乏统一，随意性较大，且常出现相邻行政区的环境规划不统一的情况。三是部分规划未编制。以《环境保护法》要求的五年环保规划为例，“十二五”期间，有8个区（市）县未编制，占到区（市）县总量的40%。调查显示，截至2015年4月，仍有3个区（市）县未计划编制“十三五”时期五年环保规划。
1.2环境规划行政管理体系不健全
一是环境规划的组织编制、审批、实施、监督检查、评估和修改程序不明确。正在试点的成都市城市环境总体规划仍不明确其审批主体；各种专项规划在哪些情况下应进行修改也不明确；五年环保规划从“十二五”时期才开始实行中期评估，并且与社规、城规、土规执行情况评估、修订时间严重滞后与脱节，其结果预计2015年年底才出，“十三五”即使任务未完成，特别是工程项目，也没有时间进行调整。二是现有行政管理体系不合理。例如城市环境总体规划由环保局而非人民政府组织编制，难以统筹其他相关部门；环保局既是五年环保规划和专项规划的编制者，又是实施者，还是监督检查者。三是不同类型环境规划的行政管理程序不协调。例如《大气污染防治法》要求由地方人民政府制定专项规划，而作为统领五年间各环境要素发展的五年环保规划，却由环保部门编制。四是各级环境行政主管部门尚无专职的环境规划管理机构，基本上与财务合署工作。实践中暴露了突出问题：规划管理机构和人员缺乏专业性，长期以来，环境规划局只限于环境项目和环境能力建设范围，对规划的执行情况无动态管理和监督；环境规划对经济、社会协调发展的调控作用十分微弱。
1.3环境规划法律法规体系不健全
一是环境规划的法律地位低或是地位不明确。我国法律法规分为法律、行政法规（国务院制定）、地方法规（地方人大制定）、行政规章（国务院部门或地方政府制定）四个位阶。五年环保规划仅由地方人民政府审批，为最低的行政规章层级。成都市城市环境总体规划拟由成都市人大审批，这相比五年环保规划已经上升了一个位阶，但相对于由国务院审批的成都市城市总体规划和土地利用总体规划，仍有较大差距。二是缺乏对环境规划编制的规范要求。成都市和其他试点城市的城市环境总体规划编制框架有不同程度的差异，难以充分对比；五年环保规划虽已开展多次，但每个时期的规划框架和内容仍在不断变化。三是对环境规划工作开展的保障不足。环境工作涉及国土、规划、建设、水务、交通、林业、农业等多个部门，环境规划需要统筹协调其他部门工作，但目前无相应的法律保障。成都市大部分区（市）县环保局无专职的环境规划管理人员，有的甚至未将环境规划纳入环保局职能之中。
二、国内外环境规划体系经验借鉴
2.1国内进展
国家层面，环保部正推动城市环境总体规划试点、环境功能区划、五年环保规划评估等工作，完善我国各层级的环境规划体系。地方层面，从大连、广州、重庆的探索经验看，以地方法规的形式明确环境规划的地位尤为重要（表1）。
2.2国外经验
大多数国家的环境工作都涉及多个政府部门，因此发展一套相对稳定的环境规划体系以统筹多层级、多部门的环境工作十分重要。荷兰、德国、日本、美国等国家在从末端治理到循环经济、可持续发展、应对气候变化的过程中，都重视环境规划工作。除了已有文献多次提到的法律保障、公共参与、部门合作之外，特别值得成都借鉴的是从指令控制到共同管理的模式转变。以荷兰为例，荷兰的国土面积为4.1万平方千米，相当于3个成都市。荷兰在20世纪70年代制定的环境规划也是以强制性指标为主，层层下达，后来发现这样的方式并不能有效地实现规划目标。最近几次的国家环境政策规划（neep）都充分体现了共同治理的方式——多层级、多部门的多频次深度协作，以共同完成环境规划。尽管目前我国环境规划管理主要依靠从中央到地方各级政府层层下达指标和命令，但成都市可以采取类似荷兰的共同管理方式。原因有三：一是成都市一级和区（市）县有密切的互动，在环境目标上也较为一致；二是成都市在城乡规划领域已经实现了市级与县级的共同管理，即市、县共同制定县域城市规划，充分保障对市级规划的落实和对县级诉求的响应；三是区（市）县级本身的环境规划管理能力较弱，需要成都市一级加以辅助。
三、从四个层面构建环境规划体系
3.1作为环境规划工作的统领
环境规划体系是各层级、各类型环境规划有机联系形成的整体，其作用是明确不同环境规划的编制内容、管理程序和法律法规保障，以及不同环境规划内部的协调统一。其中，环境规划编制体系具体规定环境规划的类型、各类环境规划的作用和主要内容，环境规划管理体系具体规定各类环境规划的组织编制、审批、实施、修改、监督检查和评估主体，环境规划法律法规具体规定开展各类环境规划的法律法规要求。
3.2作为环境工作体系的顶层设计
环境规划是对环境工作的全面、长远的整体安排，与此对应，环境规划体系是环境工作体系的顶层设计。环境规划与其他环境工作密切相关，例如环境规划的基础数据直接来源于环境监测，环境规划措施与污染防治技术密切相关，环境规划的公众参与一定程度上依托于环境教育，环境规划法律法规体系需要与其他环境法规体系相协调。因此，环境规划体系应对环境监测体系、污染防治技术体系、环境教育体系和环境法律法规体系的发展进行指引。
3.3与其他规划体系相融合
从性质看，环境工作是社会经济发展的重要组成部分，是与经济发展、城乡建设和土地管理等平行的工作；从行政机构看，环境部门是与发改部门、规划部门和国土部门等平行的机构，是我国“条块”行政架构的重要组成部分。因此，作为统筹环境工作的环境规划体系，应与统筹其他部门工作的规划体系相平行，在规划编制、规划管理、法律法规等方面与国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划等形成合力，实现“多规合一”，共同指导社会经济发展。与国家总体制度安排相协调对比表明，不同国家因其法律体系、行政架构、土地所有制、财政制度、自然资源、文化传统的不同，环境规划体系也有所不同。目前，我国环境工作中遇到的一些问题根源于国家总体制度安排，例如各层级环境规划之间难以衔接，与国家“条条块块”行政架构关系密切；部分地方政府环境保护工作积极性不高，这与国家分税制的财政体制相关。构建环境规划体系，应探索如何更好地发挥国家总体制度安排对环境工作的有利作用。
四、创新成都市环境规划体系探索
4.1环境规划编制体系
一是明晰规划类型。通过研究与学习借鉴，结合成都市环境规划工作实际，将成都环境规划分为城市环境总体规划、重点区域/流域环境规划、五年环保工作规划、环境保护重要方向专项规划和重点污染物治理专题规划共“五大类规划”。城市环境总体规划以环境承载力为根本，协调、控制污染排放，明确减排的区域和方向，从基础和源头破解当前存在的环境问题。城市环境总体规划在“五大类规划”中居统领地位，其他四类规划编制必须以此为依据。重点区域/流域环境规划是在城市环境总体规划的基础上针对某一区域、流域开展的规划，其规划深度与城市总体规划保持一致。五年环保工作规划是为对应《环境保护法》要求而编制的规划，是对五年内环境工作的总体安排，相当于城市环境总体规划的近期行动计划。环境保护重要方向专项规划不仅包括大气、水、土壤等要素专项规划，也包括环境功能区划和环境公共服务设施规划，它们都是环境总体规划的组成部分。重点污染物治理专题规划是围绕某污染物治理主题而开展的专题规划（表2）。二是明确各类规划的性质，即明确各类规划的作用、规划时期、规划范围和规划对象，以便于各类规划相互衔接（表3）。城市环境总体规划是引领城市发展的中长期、综合规划，发挥着龙头作用，而重点区域/流域环境规划、五年环保工作规划、环境保护重要方向专项规划和重点污染物治理专题规划是分别就某一区域/流域、五年时期工作、某一重要方向和污染物治理专题对环境总体规划的分解和落实。三是明确五类规划的编制规范，即明确规划的编制要求、主要内容以及成果表达。规划的编制要求体现生态文明价值，建立完善的目标体系，明确优化环境规划的措施，并保障价值、目标和措施三者的一致性。规划主要内容中以城市环境总体规划最为重要，其至少应包括明确或提出总体定位和策略，发展目标与指标体系，环境功能区划及管制措施，大气、水、土壤、生态等环境的改善措施，环境公共服务设施建设要求以及实施规划的措施和有关建议。其他四类规划应在此基础上进行专项深化。四是明确规划编制任务，避免出现规划编制缺位的情况。根据环境问题的空间尺度和各级政府环境管理能力，建议成都市本级编制城市环境总体规划、重点区域/流域环境规划和环境保护重要方向专项规划，而区（市）县可选择性编制。乡镇不需要编制总体规划、专项规划和五年规划，但可根据实际情况需要编制重点污染物治理专题规划（表4）。
4.2环境规划行政管理体系
针对规划行政管理过程存在的各方博弈，建立博弈论模型分析最优的行政管理主体选择。以规划组织编制为例，现有法律对环境规划编制主体的规定基本可以分为两类：环保部门、地方人民政府。假设由人民政府组织编制环境规划时，如果其他部门积极配合，则能取得较高的规划质量R1，但因动用政府领导层资源，会付出相应的成本C1；而此时部门虽然在配合环境规划工程中付出了成本C2，但因为积极工作得到政府的表彰h。如果其他部门消极配合，此时政府能取得的规划质量在原来的基础上下降f，变为R1－C1－f；而部门也因消极工作而被政府惩罚H。由环保部门组织编制环境规划时，如果其他部门积极配合，政府仍能取得较好的规划质量R1，但不用付出政府领导层面的成本；而此时部门在配合环境规划工程中付出了成本C2却不会得到相应的表彰。如果其他部门消极配合，政府能获得的规划质量为R1－f；而其他部门不会付出任何成本（表5）。地方人民政府和其他部门的效用函数分别表示为U和V。同时，假设地方人民政府选择由政府作为组织编制主体的概率为p，其他部门积极配合的概率为q。因为地方人民政府收益U为p的减函数，因此要保障政府收益，一是应减小其他部门因配合工作而付出的成本C2，二是政府应加大其他部门因积极配合工作的奖励h和因消极配合工作的惩罚H。影响C2的因素，主要是环境规划工作的复杂程度，一般说来其复杂程度排序为：城市环境总体规划＞重点区域/流域环境规划＞环境保护重要方向专项规划≥五年环保工作规划。因此，要降低p*值，需要政府给予环境规划的重视程度也应是：城市环境总体规划＞重点区域/流域环境规划＞环境保护重要方向专项规划≥五年环保工作规划。目前，五年规划由环保局组织编制，因此其他规划编制主体的层级应更高。建议成都市环境总体规划和重点区域/流域环境规划由成都市人民政府组织编制。对审批、实施、评估和监督检查的程序进行模型分析，行政管理主体建议如表6所示。
4.3环境规划法律法规体系
城市规划法律体系篇7
第一条为提高城市规划管理水平，规范城市规划管理行为，根据《中华人民共和国城市规划法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本省行政区域内的城市规划管理活动。
本办法所称城市规划管理，是指城市规划的编制、审批、实施及监督检查。
第三条城市规划应当以科学发展观为指导，遵循城市建设和发展的客观规律，实行依法管理。
第四条省人民政府建设行政主管部门主管本省行政区域内城市规划管理工作。
市、县人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内城市规划管理工作。
县级以上地方人民政府其他有关行政主管部门应当按照各自职责，做好城市规划管理的有关工作。
第五条县级以上地方人民政府城市规划委员会负责审查报本级人民政府和上级人民政府审批的城市规划草案，本级人民政府规定的重大建设项目的选址方案以及其他需要审查的城市规划草案。
城市规划委员会由本级人民政府及其有关行政主管部门、专家和公众代表组成。
第六条县级以上地方人民政府及其城市规划行政主管部门不得违反规定下放城市规划管理权限。
第七条县级以上地方人民政府及其城市规划行政主管部门应当建立健全城市规划管理公示制度，促进城市规划管理的公开、公正和高效。
第八条市、县人民政府应当每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告城市规划管理工作。
市、县人民政府城市规划行政主管部门应当每年向上一级人民政府城市规划行政主管部门报告城市规划管理工作。
第二章城市规划的编制
第九条城市规划按照下列规定组织编制：
（一）省域城镇体系规划由省人民政府组织编制，跨设区的市的城镇体系规划由省人民政府建设行政主管部门组织编制；
（二）设市城市城镇体系规划、总体规划、近期建设规划由市人民政府组织编制，分区规划、控制性详细规划由市人民政府城市规划行政主管部门组织编制；
（三）县域城镇体系规划、县人民政府所在地镇的总体规划、近期建设规划由县人民政府组织编制，控制性详细规划由县人民政府城市规划行政主管部门组织编制。
第十条编制城市规划，应当遵循有关法律、法规、规章规定的规划原则，符合国家有关标准和技术规范，并采用先进的规划方法和技术手段。
第十一条县级以上地方人民政府及其城市规划行政主管部门应当通过招标投标、多方案比较等方式，择优确定具备相应资质的单位承担城市规划编制任务。
城市规划编制单位编制的城市规划草案，应当经该单位的注册城市规划师签字盖章，并附具公众意见、专家评审意见采纳情况的报告，方可按照法定程序报批。
第十二条编制城镇体系规划、城市总体规划，应当符合上一级城镇体系规划的要求。
编制近期建设规划、城市分区规划，应当符合所在地城镇体系规划、城市总体规划的要求。
编制控制性详细规划，应当符合所在地城市总体规划、近期建设规划、分区规划的要求。
第十三条编制城市规划，应当按照国家有关规定，明确规划的强制性内容。
编制城市规划，应当划定城市水系、绿地、历史文化街区、历史建筑和文物保护单位等保护范围的界线。
第十四条城镇体系规划草案、城市总体规划草案编制完成后，有关人民政府城市规划行政主管部门应当将规划草案公开征求公众意见，并报请负责审批的人民政府城市规划行政主管部门组织专家评审。
近期建设规划草案、城市分区规划草案、控制性详细规划草案编制完成后，市、县人民政府城市规划行政主管部门应当将规划草案公开征求公众意见，并报请上一级人民政府城市规划行政主管部门组织专家评审。
近期建设规划期限应当与国民经济和社会发展规划的年限相一致。
第十五条任何单位和个人不得擅自调整已经批准的城市规划。确需调整的，应当先对原城市规划的实施情况进行总结，对调整的必要性进行论证，并提出专题报告，报上一级人民政府认定后，方可编制调整方案。
调整城市规划的强制性内容，应当按照法定程序重新审批。调整城市规划的非强制性内容，应当将调整后的城市规划报城市规划原审批机关备案。
第三章城市规划的审批
第十六条省人民政府应当将省域城镇体系规划草案，报国务院审批。
省人民政府建设行政主管部门应当将跨设区的市的城镇体系规划报省人民政府审批。
第十七条设市城市人民政府应当将市域城镇体系规划草案、城市总体规划草案，报本级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后，报省人民政府审批；依法须报国务院审批的，经省人民政府审查同意后，报国务院审批。
省人民政府建设行政主管部门应当将报省人民政府审批或者审查的城市规划草案及相关材料，及时送省城市规划委员会成员征求意见，并提请省人民政府组织召开省城市规划委员会会议对规划草案进行审查。
第十八条县人民政府应当将县域城镇体系规划草案、县人民政府所在地镇的城市总体规划草案，报本级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后，报设区的市人民政府审批，并报省人民政府建设行政主管部门备案。
设区的市人民政府城市规划行政主管部门应当将报本级人民政府审批的规划草案及相关材料，及时送本级城市规划委员会成员征求意见，并提请本级人民政府组织召开本级城市规划委员会会议对规划草案进行审查。
第十九条市、县人民政府上报城镇体系规划草案、城市总体规划草案时，应当附具下列材料：
（一）公众意见、专家评审意见的采纳情况及说明；
（二）本级城市规划委员会审查意见；
（三）本级人民代表大会或者其常务委员会审查意见。
第二十条市、县人民政府批准近期建设规划后，应当报城市总体规划审批机关和本级人民代表大会常务委员会备案。
第二十一条市、县人民政府城市规划行政主管部门应当将城市分区规划草案、控制性详细规划草案，报本级人民政府审批，并附具城市规划委员会的审查意见和专家评审意见、公众意见的采纳情况及说明。
城市控制性详细规划经本级人民政府审批后，报审批城市总体规划的人民政府城市规划行政主管部门备案。
第二十二条市、县人民政府城市规划行政主管部门应当自城市规划被批准之日起15日内，向社会公告城市规划的内容，法律、法规规定不得公开的内容除外。
依法需要备案的城市规划，应当自批准之日起7日内报法定机关备案。
第二十三条依法设立省级以上开发区或者改变其规划范围，应当附具省人民政府建设行政主管部门的城市规划审查意见。
调整历史文化街区和历史建筑保护范围的，有关市、县人民政府应当提出专题报告，报省人民政府批准。调整国家历史文化名城内历史文化街区的保护范围，应当报国务院建设行政主管部门批准。涉及文物保护单位的，按照有关法律、法规执行。
第四章城市规划的实施
第二十四条城市规划区内的建设工程，应当依法取得县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门核发的建设工程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，并按照许可的内容进行建设。
第二十五条县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门向建设单位提供规划设计条件，审查建设工程规划设计方案，核发建设工程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，应当符合城市规划。
县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门分管技术的负责人和负责城市规划行政许可审核的机构主要负责人，应当具有注册城市规划师执业资格；负责城市规划行政许可审查的其他工作人员，应当具备国家和省规定的行政执法资格及岗位执业条件。
第二十六条历史文化街区和历史建筑保护范围内的建设工程的选址和布局，应当由所在地市、县人民政府城市规划行政主管部门组织专家论证、征求公众意见，并报省人民政府建设行政主管部门审查后，方可核发选址意见书；涉及文物保护单位的，按照有关法律、法规执行。
历史文化街区保护范围内各类建设工程的规划审批，实行备案制度。省历史文化街区保护范围内建设工程的规划审批，报省人民政府建设行政主管部门备案；国家历史文化名城内历史文化街区保护范围内的建设工程的规划审批，报国务院建设行政主管部门备案。
第二十七条县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门实施城市规划行政许可，应当向社会公告，并采取听证等形式征求公众意见。
建设单位应当在建设工程现场设立公示牌，公布城市规划行政许可的内容。
第二十八条建设工程选址意见书有效期为1年。需要延长的，应当在期满前1个月向原行政许可实施机关申请续签，延长的时间最多不得超过6个月。
建设用地规划许可证、建设工程规划许可证有效期分别为1年。期满未完成用地审批手续或者未开工的，应当向原行政许可实施机关重新申请核发建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证。
第二十九条市、县人民政府应当依据近期建设规划，制定城市建设年度计划和城市土地储备年度计划，安排城市重大工程建设和城市国有土地出让计划。
第三十条县级以上地方人民政府发展改革行政主管部门审批、核准建设项目，以及对报备案的建设项目进行审查，应当依据县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门核发的建设工程选址意见书。
城市规划区内建设工程未取得建设用地规划许可证，国土资源行政主管部门不得提供土地；未取得建设工程规划许可证，建设行政主管部门不得核发施工许可证。
第三十一条市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将城市规划行政主管部门依据城市控制性详细规划提出的规划设计条件和附图，作为城市规划区内国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的条件之一。
通过招标、拍卖、挂牌出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当持国有土地使用权出让合同向所在地市、县人民政府城市规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。违反规划设计条件和附图的，城市规划行政主管部门不予核发建设用地规划许可证，并告知国土资源行政主管部门予以纠正。
第五章监督检查
第三十二条省、设区的市人民政府应当建立城市规划督察员制度，向下一级人民政府派出城市规划督察员。
城市规划督察员由派出人民政府从城市规划管理和编制单位专业人员中选聘。
第三十三条城市规划督察员对城市规划管理的下列事项进行重点督察：
（一）城市规划的编制、审批与实施；
（二）重点建设工程规划选址；
（三）历史文化名城、历史文化街区、历史建筑、文物保护单位和风景名胜区的保护；
（四）公众反映强烈的有关城市规划管理的其他问题。
城市规划督察员应当依据法律、法规和规章以及经过批准的城市规划，对前款规定的事项进行督察，及时发现、制止城市规划违法行为，并定期向派出人民政府城市规划行政主管部门书面报告督察情况。
第三十四条城市规划督察员发现城市规划违法行为，应当及时向派驻地人民政府及其城市规划行政主管部门提出督察意见，同时将督察意见报派出人民政府城市规划行政主管部门。
派驻地人民政府及其城市规划行政主管部门应当认真研究督察意见，及时纠正城市规划违法行为，并将处理结果向城市规划督察员反馈。派驻地人民政府及其城市规划行政主管部门拒不纠正城市规划违法行为的，派出人民政府城市规划行政主管部门应当责令其改正，并可建议派出人民政府对城市规划督察员反映的问题组织调查、处理。
第三十五条严重影响城市规划的违法建设，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门认定，报本级城市规划委员会备案。
对严重影响城市规划的违法建设，城市规划行政主管部门应当依法责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，不得以罚款或者补办手续代替。
第三十六条县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门应当向社会公示下列执法行为，接受社会监督：
（一）申请人民法院违法建筑物、构筑物或者其他设施的；
（二）依法没收违法建筑物、构筑物或者其他设施的；
（三）对城市规划违法行为处以2万元以上罚款的。
第三十七条公民、法人或者其他组织对违反城市规划管理法律、法规和规章的行为，有权向县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门举报。
城市规划行政主管部门应当建立城市规划违法行为举报制度，公开举报电话、信箱或者电子邮件地址，受理有关城市规划违法行为的举报，自收到举报之日起10日内调查处理，并将处理结果书面告知举报人。
第六章法律责任
第三十八条对市、县人民政府的下列违法行为，由上一级人民政府责令限期改正，并按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）违反规定编制、审批或者调整城市规划的；
（二）违反规定下放城市规划管理权限的；
（三）指令城市规划行政主管部门违反城市规划实施行政许可的；
（四）违反城市规划管理法律、法规和规章的其他行为。
第三十九条对县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门的下列违法行为，由本级人民政府或者上一级人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正或者依法予以纠正，并按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）违反规定编制、审批或者调整城市规划的；
（二）违反法律、法规和规章及城市规划，实施城市规划行政许可的；
（三）从事城市规划行政许可审查工作的人员不具备国家和省规定的岗位执业条件的；
（四）对违反城市规划的违法行为，不依法查处的；
（五）违反城市规划管理法律、法规和规章的其他行为。
对县级以上地方人民政府其他有关部门的违法行为，由本级人民政府责令限期改正，并按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十条违反本办法第二十七条第二款规定，建设单位未在建设工程现场设立公示牌，公布城市规划行政许可内容的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并可给予警告或者处以1000元以下的罚款。
第七章附则
第四十一条本办法所称县级以上地方人民政府，不包括设区的市的区人民政府。
城市规划法律体系篇8
【关键词】城市规划；管理实施；存在问题；对策
1、城市规划管理概括
城市规划管理就是对城市总体规划批准后进行的规划实施管理，对城市的规划和建设内
容进行审批核对。城市规划管理工作是保证城市规划实施的最基本的手段，是城市规划能不能顺利实施的关键。规划部门的职能就是利用自己的权力保证城市规划合法顺利的实施。城市开发要根据城市规划的安排来进行。
2、目前城市规划中存在的问题
随着城市化进程的速度越来越快，住房分配出现新的政策制度，房地产市场发展越来越
火爆。在城市化快速发展的阶段，市场制度政策的不断变化给城市规划管理带来了一系列的新问题，所以，城市规划管理工作将面临严峻的考验。
没有相关的法律法规对城市规划管理进行合法保障。由于城市规划本身并不完善存在一定的问题，造成城市规划的缺位；城市规划的相关法律法规制度不够健全，对于城市违法建设等问题不能依法进行干预惩罚。城市规划管理部门的自由权力比较大，对于房地产商来说，投资建设的项目存在一定的风险，造成越来越多的人开始投入到租房的行列中。因此，规划行政管理工作中的腐败现象越来越多。规划部门对规划的编制、审批也会受到政府相应制度的影响。目前，城市的每个单位之间的协调能力不够完善，在政府的整体利益的干预下，规划的审批工作必然会为政府让步，所以规划的审批是要受到政府机制的影响的。
城市规划管理工作缺少群众的监督。目前，我国很多城市的规划最终基本都是由领导决定的，缺乏群众参与和意见。政府和规划部门对于规划的决策有很大的主动权和决定权，对于规划审批的监管制度还不健全。
3、城市规划管理问题的解决措施分析
3.1建立完善规划法规制度
在城市规划管理工作中，必须根据相关的法律制度体系，使规划管理工作的流程和内容
更加规范化。政府和规划部门的裁量权过大，必须限制其自由决定权，让规划管理工作具备科学合理的规范流程和内容。坚持原则，不断创新和完善规划管理工作。从而使规划编制审批流程标准化、法制化。建立规划的法律法规时，要将规划编制、审批、技术等问题与我国的城市规划法律法规制度相结合，从而形成一个完整健全的管理系统，使我国的城市规划管理工作与科学、法制完美结合。
制作合理有用的规划许可审批程序。只有依据科学的审批管理程序，才能使城市规划管理与城市的发展和规划建设相协调适应。在城市规划内的土地和建设等情况都要根据相关的法律法规，依法进行科学合理的申请、报批和管理等程序。这样就能有效地避免城市规划审批管理工作中的裁量权过大，从根本上限制违法违规的操作流程和的行为发生。
3.2建立规划委员会制度，完善规划决策制度
为了能够更好的对城市进行管理，可以建立城市规划委员会制度。让专家、学者和城市
不同群体的代表一起参与到城市规划建设中去，对于城市的规划有一定的决策权，从而能够科学有效地管治城市。建立规划委员会在一定程度上能够防止部分地区领导对规划决策的随意性，避免规划管理部门自由裁量权大的问题出现，从而体现出城市规划等问题的大众参与和决策的科学合理性。委员会有着重大的决策权，虽然是政府成立的，但为了体现公平民主的原则，公务员的参与人数要比非公务员要少。
3.3增加对规划实施的监管
由于城市发展是一个长期工作，所以城市规划管理工作也是一个长期不间断的工作。只
有城市规划的相关部门对城市规划的工作内容及流程依法进行严格监督。才能保证城市规划建设工作的顺利实施。
严格保证规划审批之后的建设等活动按照城市规划相关部门的要求依法进行。在管理工作中，不间断的进行监管工作，提升监管力度，对于出现的违法违规规划、建设等问题进行严厉的处罚。对于城市规划主管部门的监督力度也要加大，严肃处理管理工作中的和的行为。不断完善城市规划建设的监管制度，只有健全的法律制度，才能更好地监督城市规划管理工作，没有法律保障的监管是乏力的。在近几年的规划管理工作中，部分地区在工作前没有做好充分的监督，管理过程中监督力度不大，大部分注重于形式。
为了使城市规划监督体系更加完善，上级政府可以选派出优秀的监督员，实现对城市规划的有效监督。在监督工作中，以法律为基础坚持原则，对审批通过的项目进行前期和实施过程中的监督，对检查出的违法违规行为进行及时的制止和处理。在一定程度上避免和降低了因为违法规划建设造成的损失。
3.4提高规划管理行政人员的业务素质
城市规划管理能够有效地保证城市规划的顺利实施，而城市规划管理的好坏取决于规划
部门的工作人员的业务水平和职业道德。所以，只有提高城市规划管理行政人员的业务水平和职业道德，才能保证规划能够顺利正确的实施和制度的约束效果。
另外，让群众参与到城市规划编制的工作中去，不仅能够起到监督作用，还能让群众了解和接受城市规划的目的，保证城市规划工作的顺利进行。政府和规划主管部门必须增加宣传和传播途径，让更多的群众参与并了解城市的规划和建设。
4、结束语
只有合理的城市规划，才能更好地建设和管理城市，使城市的土地得到充分合理的利用和开发，促进城市的经济和文化发展。虽然近几年，我国城市规划部门的管理工作正在不断的提高和完善，但还是存在一定的问题。以下是对城市规划管理存在的问题提出的一些解决措施：
建立并完善规划法律制度，针对相关问题制定有效合理的实施方法和管理程序。对规划审批体制进行科学合理的改革，成立规划委员会制度。加强规划管理工作的监管力度，充分的体现城市规划对城市空间布局和发展的作用。让公众参与到城市规划中，对城市规划管理工作起到监督作用，这样可以避免因为裁量权过大造成随意决策的问题，还能充分利用城市公众的意见等资源，让更多的公众了解城市的规划和建设。提高规划部门工作人员的职业道德和业务水平，规范工作流程，保证城市规划建设工作的顺利实施。
参考文献：
城市规划法律体系篇9
一、宪法视角看城市规划法
城市规划特别是城市总体规划必然在很大程度上要涉及到相应地方的人大、政府权力和公民社会经济权利的配置，因此，从宪法的角度看，以城市规划的制定和实施作为规范对象的《城市规划法》无疑应该属于重要的基本法律[1].但是由于立法较早，《城市规划法》没有象其他一些重要立法如《土地管理法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等法律那样直接在法律文本第一条载明“根据宪法，制定本法”的规定，而仅仅是规定“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法”。
宪法视角的欠缺，直接导致《城市规划法》在规划编制、审批等重要问题上对权利配置的规定与宪法精神不相符合。例如，《城市规划法》第21条第6款规定，城市人民政府（和县人民政府）在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意。这种审查同意在法律上属于咨询性的？监督性的？还是议决性的？从宪法的角度来分析就会发现存在严重问题。[2]
如果将这种审查同意理解为咨询性，显然颠倒了权力机关与行政机关的关系：不能将咨询仅仅理解为对人大或其常委会知照性的客气和尊重。如果仅仅理解为客气和尊重的话，同样需要尊重甚至说更需要尊重的还有作为当地主人的人民群众和人民群众参加或组成的其他单位、组织和团体。
如果理解为监督性，虽然符合本级权力机关与行政机关关系的性质，但是此时的监督没有实质性意义，因为此时作为监督对象的政府并不具有“确定”城市规划的真实权力，作为监督内容的城市总体规划也只是一个形式上的半成品，真正需要监督的对象和内容乃是上级政府和上级政府审定的城市总体规划，但下级别地方的人大及其常委会显然不可能再对上级别的政府进行任何形式和意义的监督了。
如果理解为议决性的，那么，（1）当上级政府不同意总体规划方案或对总体规划方案提出修改意见时，应退回下级政府重做或修改完善后再交由该同级人大或其常委会重新审查。事实上很少也很难这样做。（2）人大或其常委会议决的事项要由行政机关来审查和审批（尽管是上级，但不是人大的上级），这不符合宪法对权力机关和行政机关权力和职责分配原则：宪法只有规定权力机关对行政机关的决定事项有权审查，没有反过来规定行政机关审查权力机关。
在宪法观念上，制定法律应该根据“母法”宪法，这是毫无疑问的。这在当今法律界属于常识和共识，不过对于没有一定法律专业素养的一般人多数未必会有这种观念。明示根据宪法来制定法律，突出宪法“母法”的地位，彰显法律与宪法的“子法”与“母法”的关系，有利于引导人们包括执法者本身自觉地以宪法为标准对法律和执法行为进行评价，养成尊崇宪法的观念。所以，笔者建议，在今后的立法上需根据宪法的精神重新理清权力机关、行政机关、公民或公众三者之间的权力或权利关系，并在立法依据上直接地载明“根据宪法制定本法”的字样。
二、城市规划法的功能
《城市规划法》在法的功能定位上的最大缺陷是混淆了城市规划功能与城市规划法的功能。这是一个粗看不显眼但却很致命的问题。
《城市规划法》第一条规定：为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。立法赋予了《城市规划法》计划经济法（现在称宏观经济调控法）的功能[3].实践中这一功能在规划法实施过程中的作用并不显著。确定城市的规模和发展方向，是城市规划特别是城市总体规划的功能，属于规划编制、制定上决策范畴要解决的问题。这不是法的功能要解决、能解决的问题。实际上，城市规划法的功能是为制定城市规划的参与者提供一些原则和规则（有些规则是强制性的，有些规则是非强制性的），同时为已制定的城市规划的实施提供法律上的保障手段，属于为决策和执行决策服务的范畴。能不能合理地确定城市的规模和发展方向，完全取决于制定规划的参与者之间的力量对比，并不取决于规划法。这正如比赛规则只能规范参赛人员的行为，不能规定出比赛的结果。规划的制定在程序上有规划法的轨迹，但实质过程乃是规划法以外的搏弈。规划法本质上不具有确定城市的规模和发展方向的功能。基于同样的道理，各种具体的城市规划的确定也不是规划法的功能。在各种不同形式的政府主导或遵从的经济目标和发展目标面前，根本不能指望城市规划法可以发挥宏观经济调控法的功能，也不可能以规划法去决定、改变或者阻止某个项目的形成和实施。
《城市规划法》的立法定位偏差还在于过分偏重行政管理法的色彩，比较倾向于维护行政权力，对政府或政府部门的可操作性的制约和对公众及作为行政管理相对人的公民、法人和其他组织的保护性规定非常薄弱。应该说《城市规划法》立法的时期偏重于维护行政权力是符合当时现实需要的，后来其他许多以行政部门为执法主体
的法律也是这种立法取向，这本来没有错。[4]但是《城市规划法》不同于其他立法的地方在于，由于规划与规划法功能的混淆，使法律的实施者执行者假定了维护城市规划法就是维护城市规划，维护城市规划是维护城市规划法的经济目标。这导致在城市或城乡规划建设中地方政治强力以经济目标为唯一“合法性”宣告，取代了以规划和规划法对项目建设的合法性评价，以至于在规划制定和实施中随意性较大的问题没有办法从法律上有效减少、防止和纠正，引发各种社会矛盾和问题，有些矛盾和问题已经影响到社会的稳定，从根本上动摇了人们对城市规划法律乃至其他法律的基本信仰。
由于混淆了规划功能与规划法功能，《城市规划法》实施、执行部门在反思规划法实施中的问题时往往不是从法律的角度去寻找对策，而是从规划法的经济功能（实质是规划的经济功能）上去寻找对策。这种思路的对策结果必然是要提出涉及土地资源管理、经济管理等部门权力向规划管理部门调整的措施。这种角度显得非常狭隘，在操作实务上也极大地增加了修法启动和被认可的难度。区分规划与规划法的功能，有利于从根本上走出修法的认识误区，增强修法的可行性与科学性。修法涉及的各方面必须充分认识到，城市规划编制的原则、程序在法律上的修改完善，仅仅是为更科学地制定城市规划提供更好的程序法上的保障而已，并非必然地意味着规划行政主管部门能获得或者会失去更多的行政权力（这一点结合城市规划编制权、审批权、公布权的配置问题来观察会看得更透彻）。
三、城市规划的编制权、审批权和公布权
城市规划的制定是《城市规划法》规定的最重要的内容。城市规划的制定除了一些原则性和技术性的要求以外，主要涉及城市规划的编制权、审批权和公布权的问题。这是城市规划的三大基本权力。三大权力的配置当中还要相应地涉及到人大或其常委会的法律职能的定位问题。
《城市规划法》第12条规定，城市人民政府负责组织编制城市规划。第21条第7款规定，城市分区规划由城市人民政府审批，第8款规定，城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府规划行政主管部门审批。第28条规定，城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。对照这些规定之后会发现两个问题：一是城市分区规划、未编制分区规划的城市详细规划、已编制分区规划的重要的详细规划，由城市人民政府自己编制自己审批自己公布。二是已经编制分区规划的城市的详细规划（除重要的详细规划由城市人民政府审批外），由城市人民政府编制，由城市规划行政主管部门审批：上级编制下级审批上级公布！
这两个问题的存在反映了规划编制权、审批权和公布权设置和配置上的不科学。既然法律上把规划编制权、审批权和公布权分别做出规定，逻辑上说三种权力之间就必然要有分工，有制约，否则完全可以统一规定为城市人民政府对城市规划的“决定权”。所以，不应该做出导致城市人民政府可以自己审批自己编制的规划，自己编制规划由下级审批的规定来：“任何个人都不能做对自己案件的裁判者”是一条最基本的法治原则；而下级审批上级编制的规划，哪怕是授权审批，也是不符合法理，不符合政治伦理的。
产生这些问题的原因可能在于对规划编制权的误解，没有把城市人民政府负责组织规划编制看成是政府的编制权，而是把具体组织规划编制的规划行政主管部门作为规划编制部门，甚至把具体做“编制”事务任务的规划设计单位也视为规划编制部门。正确的理解是，法律规定城市人民政府负责组织编制城市规划，就应该认定规划编制权属于城市人民政府，这是公权力，也是城市人民政府的职责，不能在法律规定之外转给其他的主体。城市规划行政主管部门受城市政府指派或委托具体组织规划编制工作，不能据此认为是拥有规划编制权。规划设计部门受委托进行具体的“编制”属于技术性、服务性活动，属于民事性质的，更不能视为是公权力性质的规划编制权。
认清规划编制权的公权力性质和权力归属的主体，不仅说明从政府行政权力方面重新科学配置规划编制权、审批权和公布权的必要性，同时说明在城市规划制定问题上给城市的地方人大或其常委会配置符合权力机关性质的议决性和（或）监督性的职权不仅必要而且也是合适的。笔者建议在立法上作如下安排：
1、总体规划属于上级（或者直至中央）政府审批决定的，仍由城市人民政府组织编制，可以不作规划上报前由城市人大或其常委会审查同意的规定（其相关意见的吸收可以在听证程序中解决）。
2、分区规划由城市人民政府组织编制，由人大或其常委会审查批准。这与宪法第99条、104条规定的人大及其常委会对重大计划、事项的决定权范围相衔接。[5]
3、详细规划已属比较具体的业务工作，事务性比较强，可以规定由规划行政主管部门组织编制，城市人民政府审批，报人大常委会备案。但未做分区规划的，重要的详细规划仍须由城市人民政府提请人大或其常委会审查批准。
4、城市规划经批准后均由城市人民政府公布。未经批准和公布的规划不得实施（统一由城市人民政府公布，有利于强化政府受约束的意识，也方便社会查阅和监督）。城市人民政府公布的城市规划具有法律效力，与此相抵触的一切建设行为及规划行政许可行为均为违法。
5、城市规划的修改，依上述原则、权限和程序进行。非经法定程序修改和公布的规划为无效。相关的监督机关都可以有权对该规划修改（改变）作出无效的确认。[6]
上述对规划编制权、审批权和公布权的配置在保障城市规划工作置于中央政府统一领导的前提下，体现了地方权力机关和行政机关关系的法律性质和特点，也照顾到行政机关内部的适当分工，且贯穿了分工制约的原则，相对于当前城市建设和规划执法状况而言，更是有针对性地强化对行政权力的制约。这对地方及城市政治文明和法制文明的催生无疑会有重要的作用和深远的影响！
四、公众权的保护
国外城市规划管理一般都比较注重社会参与和全民参与，即在规划编制、实施和管理过程中，公众全程参与，并通过立法和机构设置保障全民监督的实施。[7]如法国《城市规划法》规定，地方当局在进行城市规划和建设之前必须征求市民意见。大型城市基础设施建设项目必须先做一个方案，表明性质和工程造价，在新闻媒体上公布，让公众发表意见，并备有替代方案。申报重要建设工程和开发区的项目需附有供公众查询的有关环境、社会、经济利害冲突报告，建设许可文件必须张贴公布。为了在城市规划中体现多数人的意志和利益，公众可以自发成立协会，派驻代表参与监督城市规划工作。个人、企业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时，可向
行政法官，并且不需要付费。
反观我国的《城市规划法》及各地的城市规划管理法规，立法定位上偏取行政管理法的功能，缺乏对公众行使权利的规定，规划实际工作中也不注意公众权保护。这一方面是因为立法和执法工作主要都是基于国家本位或行政权力本位的基础，没有形成和体现公众权利的法律观念，更谈不上有公众本位的法律思想基础，[8]另一方面更直接的原因是基于对报建人特别是房地产开发商商业信息和利益保护的考虑，忽视了城市规划制定和实施的公共资源分配和使用的性质。由于缺乏公众权利的法律保障，一些地方偶尔将城市规划对社会公众展示征求意见未必见得有多少实际效用；一些规划部门有时甚至不自觉、不正当地成为长官意志或者开发商的附庸，在规划实施、管理中随意、故意或过失侵害市民、行政相对人和利害关系人权益，受侵害者很难找到有效的救济途径。[9]
我们认为，虽不应也不可能完全模仿法制成熟国家的做法，但根据我国实际情况的需要与可能增加一些公众权利保障的立法规定和管理措施是必要的。为此，建议：
1、在规划制定程序中增加公众参与的内容。如规定城市人民政府或规划行政主管部门编制的规划确定方案确定报批前要举行听证，听证记录情况随文报送审批机关作为审查依据。法定的听证程序以制度化的方式听取各方面的意见和建议，任何性质的部门和单位都可以参加听证。允许公众以个人或以合法的组织形式参与。现在实际工作中采取专家论证的方式固然重要而且要坚持，但参与论证的专家都是审批部门选择邀请或聘请的，其工作的性质和作用均与听证不同，不能相互取代。
2、为保护城市建设中被拆迁人的生产生活免受突如其来的拆迁冲击，建立规划实施的准备期制度。如规定修建性详细规划如涉及居民拆迁的，须在规划公布6个月后始得实施。如涉及公共利益需要，在此期限之前即实施的须经同级人大常委会批准。
3、规范总平图的审批管理。总平在《城市规划法》中是包括在详细规划内容里的，在规划经过编制、审批、公布程序后，总平成为向社会公开的公共资源信息和政务信息。在实际的城市规划行政管理工作，有的把总平作为核发建设用地规划许可证的审核内容，[10]有的把总平作为办理建设用地规划许可证或者办理建设工程规划许可证的前置条件，并且异化为一项独立的审批事项来实施管理和收费。这样容易把公共资源的配置行为变成审批部门与建设单位之间的交易行为，公众的权利和利益难以保障。按照《行政许可法》的规定，这种在法律规定以外又给行政许可附加条件的做法也是不合法的。必须将总平回归到详细规划的内容进行管理。
4、建立健全规划行政许可听证制度。[11]一是通过立法明确规定涉及公共利益或其他重大的建设工程在规划行政主管部门审批核发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》前，要向社会公告并举行听证。这些许可审批的结果亦向社会公开。二是规定规划行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利害关系的，应当在决定许可前告知申请人、利害关系人享有听证的权利，申请人或利害关系人提出听证要求的，规划行政主管部门应该组织听证。
5、规范规划实施的监督检查制度。《城市规划法》仅仅规定规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查；可以参加重要建设工程的竣工验收。[12]这种规定不但显示规划监督检查的范围非常小，而且“有权”、“可以”这种用词表明检查、验收并非规划行政主管部门的法律义务和责任，规划实施环节上公众权利无从反映，更不要说保护了。[13]《行政许可法》第61条把建立健全监督检查制度作为行政机关的义务和责任，要求行政机关对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时应当将检查的情况和处理结果予以记录归档，公众有权查阅。规划管理必须与此相衔接。
五、规划行政主管部门的执法权
城市规划实施的行政管理是由规划行政主管部门负责的。《城市规划法》规定的主要审批管理手段是执行“一书两证”制度。这在计划经济色彩还比较浓的年代或者城市建设管理秩序很规范的情况下无疑是有效的规划管理手段。但在城市扩张、经济扩张和个体、单位利益驱动机制作用明显的地方，违法建设[14]的问题就比较突出，除了违法建设的普遍化[15]之外，最令人头疼的是在被管理者（相对人）违反城市规划、拒不服从规划行政管理强行抢建的情况下，按照现行《行政处罚法》的处罚程序从立案，调查取证，作出处罚决定，送达，申请法院执行，到法院强制执行，时间长而且在整个执法程序中没有法律强制手段对违法建设行为予以及时制止。这些影响规划的违法建设往往最后难以执行拆除，或者即使拆除，费用成本也很高，真正执行率很低，直接危害法律的权威和执法的严肃性。规划执法部门有时迫不得已在没有法律授权的情况下自行采取强制措施制止违法建设，一来影响执法形象，二来承担的法律风险太大[16].当大量的违法建设严重影响城市建设时，只能采取所谓综合整治的办法由城市政府组织实施大范围大强度的拆除，但这种办法往往在法律要件和法律程序上都存在重大欠缺，对政府法制形象有较大的负面影响，也容易埋下社会不稳定因素的隐患。
上述问题实际上是《城市规划法》对规划执法权的规定存在重审批轻管理的问题造成的[17].这是当时期条件下立法的共性现象。没有法律的要求和保障，实践中由于指导思想和执法队伍配备等问题，规划部门很难做到审批和监管同重。要有效地打击违反规划建设的违法行为，净化城市建设环境，必须强化监管。强化监管除了依靠加强规划执法队伍建设外，必须强化规划行政执法权，特别是为了及时制止违法建设的需要，通过立法明确赋予规划行政执法部门拆除违法建（构）筑物的行政强制权。笔者考虑可以在两种方案中选择一种：
1、司法方法。当发现违法建设口头制止无效时，由规划行政主管部门向法院申请禁制令状，责令停止违法建设。行政相对人必须停止违法建设行为并接受规划行政执法部门依有关行政程序进行处理或处罚。对处理或处罚的异议及不服，按行政复议和行政诉讼程序处理。如相对人继续抢建的，则由规划行政执法部门向法院申请执行令，凭法院颁发的执行令直接拆除违法的建（构）筑物。
2、行政方法。直辖市和设区的市，规划行政主管部门有权决定并执行包括拆除违法建（构）筑物在内的强制措施；其他城市或县规划行政主管部门经人民政府批准可以采取包括拆除违法建（构）筑物在内的强制措施。行政相对人对该强制措施可以申请行政复议或提起行政诉讼，但复议或期间不停止执行。
上述两种方法中，行政方法比较符合当前行政机关执法管理的现状和习惯，属于一般性立法的内容，在立法程上比较简单，只通过全国人大常委会的立法程序即可，但在实际执法中缺乏对行政执法机关的监督，事后的监督程序无法有效防止和阻止行政机关的权力滥用。司法方法能兼顾执法效率与执法公正的需要，强化司法机关对行政机关的制约，有利于树立行政执法权威与司法权威。司法方法涉及到诉讼制度的重大创新，应作为全国人大的立法范围。规划法主要是管政府、管领导的法
，通过立法程序可以对全国大多数作为会议代表实际为各级党政机关、各部门、各条战线主要负责人的领导们进行法律和司法观念的灌输和动员，其立法效果和实施效果将会大大提高。笔者倾向于采取司法方法。
参考文献：
[1]《城市规划法》现系全国人大常委会制定的普通法律，笔者建议应该由全国人大制定新的《城乡规划法》时废止《城市规划法》。
[2]这里暂时从提出问题的角度把《城市规划法》纳入宪法的视角，为平衡文章结构及便于文章内容的组织，城市规划编制、审批与公布权的具体配置问题，本文将在后面第三部分里专门分析。
[3]《城市规划法》立法时的1989年虽然已经处于“建设社会主义市场经济”阶段，但立法内容上并没有体现市场经济特点的内容。
[4]当前以《行政复议法》、《行政许可法》为代表的法律出台实施标志着偏重维护行政权力的立法取向已经转变为更注重维护公民、法人和其他组织的权利。
[5]相应地，政府实施城市规划及行使与此相关的规划行政管理职权是属于宪法第105条、107条规定的权力机关的执行机关管理城乡建设事业的工作性质。
[6]这不需要任何规划专业知识，也不需要权威专家，纯属简单的程序性工作。
[7]朱文华：《谈我国城市规划管理体制改革》，载《规划师》，2003年第5期，第10、11页。
[8]关于国家本位和公众本位的法律思想问题，可参阅张萍著《从国家本位到公众本位—建构我国城市规划法规的思想基础》，载《城市规划汇刊》2000年第4期，第21-24页。笔者认为，虽然要确立公众本位的立法思想尚需在理论和实践上进一步探讨，但随着《行政许可法》的制定实施，公众权已有了较大的发展和保障。
[9]当今建立起来的制度、行政复议制度、行政诉讼制度无法满足公民行使权利的需要。基本上是转办制，总体上没有尊重公民权利（例如，收到人民来信的机构作为公民的通信对象未经通信人同意、违背通信人意愿即将信件材料转给通信关系以外的人和机构，侵犯宪法40条规定的公民的通信自由和通信秘密）。行政复议制度设计公正、公开、及时、便民的原则，特别是受理复议申请几乎是规定了自动受理制，可以认为这是当今我国所有行政立法中最先进的制度，但是由于复议机关和被复议机关的工作联！系和利益联系普遍过于紧密，该制度功能仍然有限。行政诉讼制度由于对原告、被告资格审查过于复杂和苛刻，加上不合理的诉讼费用负担，对普通民众经常需要的权利和利益保护不但几乎没有作用，相反在寻求法律保护的时候感觉先要打赢法院才行，又破财又受气。
[10]如《广西壮族自治区实施办法》第31条规定，城市规划行政主管部门核查用地单位或者个人提供的规划设计总图或初步设计总平面图后，对符合城市规划要求的，核发建设用地规划许可证。
[11]这是实施《行政许可法》第46、47条的措施，既是保护公众权的必然要求，也是规划行政主管部门避免和减少因不恰当的行政许可卷入不必要的行政纠纷的有效办法。
[12]详见《城市规划法》第37、38条。
[13]个别地方立法对此问题有所完善，如1997年实施的《南宁市城市规划管理条例》47、48条规定：规划行政主管部门及其规划管理监督检查机构负责城市规划实施的监督检查；监督检查的内容包括了建设用地规划许可证的合法性及其执行情况，建设工程规划许可证的合法性及其执行情况，所有建设工程的竣工规划验收等。但是公众权问题尚无明显反映。
[14]违法建设作动词性使用是指违法建设行为，作名词性使用时是指违法建设行为的结果，即违法建（构）筑物，公众一般习惯称违章建筑。
[15]笔者曾对所在城市违法建设情况进行分析，除了城郊结合部乱占乱建比较突出以外，房地产开发商、党政机关、企事业单位违法建设的现象也很普遍。详见《南宁市违法建筑现状及对策》，载《广西房地产》1999年第1期。
[16]没有合法依据或授权情况下采取强制措施制止违法建设，被申请行政复议或被提起行政诉讼时将会被认定为行政行为违法。
城市规划法律体系篇10
一、清理整顿的原则和目标
按照[*]70号文件确定的清理整顿开发区范围，依据开发区由国务院和省、自治区、直辖市政府（以下称“省级政府”）两级审批的规定，以及国家土地管理法律法规、土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划，对各类开发区进行整改，坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象，切实解决开发区过多过滥、违规用地等突出问题，促进开发区规范、协调发展。
二、清理整顿的具体标准和政策界限
（一）部级开发区和国务院所属部门批准设立的开发区
部级开发区是指经国务院批准设立的各类开发区。对现有部级开发区未经国务院批准擅自扩建的部分，凡不符合土地管理法律法规、土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划的，要一律予以核减，依法收回所占用的土地；符合土地管理法律法规、土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划，且原批准规划面积已充分利用，确有扩建需要的，要按照规定上报国务院审批，未获批准的，一律予以核减。
对国务院所属部门未经国务院同意擅自批准设立的各类开发区，一律摘牌，由相应省级政府按省级以下开发区的整改要求，统一组织进行整改。
（二）省级开发区和省级政府所属部门批准设立的开发区
省级开发区是指经省级政府批准设立的各类开发区。对现有省级开发区，凡布局不合理、功能重复、占用土地过多的，要进行整合，该缩小范围的要缩小范围；长期得不到开发、项目资金不落实的，要坚决予以撤消，依法收回所占用的土地。
对省级开发区未经省级政府批准擅自进行扩建的部分，凡不符合土地管理法律法规、土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划的，要一律予以核减，依法收回所占用的土地；符合土地管理法律法规、土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划，且原批准规划面积已充分利用，确有扩建需要的，要按照规定程序上报省级政府审批，未获批准的，一律予以核减。
对省级政府所属部门未经省级政府同意擅自批准设立的各类开发区，一律摘牌，由省级政府按省级以下开发区的整改要求，统一组织进行整改。
（三）省级以下开发区
省级以下开发区是指违反国务院规定的两级审批制度，由省级以下各级政府擅自批准设立的各类开发区。省级以下开发区由省级政府按照“撤消、核减、整合”的要求统一进行整改。
对县级及以下政府批准设立的各类开发区，一律撤消。开发区现有项目用地纳入城镇规划统一管理；不能纳入城镇规划的，要坚决收回所占用的土地。
对地级政府以及国务院和省级政府所属部门批准设立的各类开发区，凡不符合土地管理法律法规，不能纳入土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划的，以及虽然符合土地管理法律法规、土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划，但布局不合理、开发程度低、项目资金不落实的，一律予以撤消，坚决依法收回所占用的土地。
对地级政府以及国务院和省级政府所属部门批准设立的其余开发区，要按照减少数量、缩小规模、合并功能、调整布局的要求，提出整合方案。对整合后确需保留的开发区，待省级政府将清理整顿情况报国务院后，再按规定程序逐一审批，并报国务院备案。
（四）瞒报、漏报的开发区
对瞒报、漏报等未纳入清理整顿工作范围的开发区，一律撤消，坚决依法收回所占用的土地。
（五）突击审批和突击设立的开发区