传统公共行政理论篇1
【摘要】党的十六届三中全会通过的《决定》第一次在党的纲领性文献中提出“公共管理”这一国际通用新概念，标志着我们党对行政体制改革的认识又实现了历史性飞跃。由传统公共行政向现代公共管理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，这一思路已经被越来越多的国家所接受，十六届三中全会《决定》为今后我国行政体制改革提供了根本思路。本文通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念，阐明现代公共管理提出的根源以及与传统公共行政理论的本质区别，分析实现这一转变的紧迫性和必要性，探索实现这一转变的基本途径，提出必须从多层次、宽角度来实现这一历史性飞跃。
【关键词】传统公共行政；现代公共管理
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“公共管理”。这是第一次在党和国家正式的纲领性文件中引入这个国际通用新概念，标志着我国政府的主要职能，无论在理论上，还是在实践上，已经迈出了实质性的一步。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。
一、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击
传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。
公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：
第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。
第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。
第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。
二、必要性和紧迫性：由传统公共行政向现代公共管理的转变是大势所趋
我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。
(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。
全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。
我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入wto后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入wto的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。
(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。
我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。
（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。
长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。
这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。
三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变
（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。
（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。
（三）要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会，绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的mpa人员，是有效实施政府公共职能的当务之急。
（四）要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规；尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》，规范政府行政行为，同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批，除保留政府必要的经济与社会管制外，各种审批制度均应改为自动登记制，不能改为自动审批制的，要改为专营权拍卖制或经营权招标制，对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。
（五）要在途径方法上加强。特别是要大力推进电子政务建设，努力加速政务信息化步伐，建立电子政府，实行网上办公，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，减少行政成本。十六届三中全会《决定》明确提出：“发展电子政务，提高服务和管理水平”。发展电子政务，从现阶段的状况来看，就是运用信息及通信技术打破行政机关传统的组织界限，通过建立电子信息处理中心和电子文书传递及其他相关系统，在政府内部网上和因特网上履行政府的职能，使人们可以通过不同的渠道获得政府的信息及服务，而政府机关之间及政府与社会之间也是通过各种电子化渠道进行相互沟通，从而构建一种跨越时间、地点、部门的全天候的公共服务体系。
传统公共行政理论篇2
论文摘要：经过分析，本文认为西方新公共管理运动的成功存在三个内在决定因素，即官僚制的高度发育、市场经济的高度发达、市民社会的发展及强大。
20世纪七八十年代初，西方各国政府开展了一场前所未有的、声势浩大的政府改革运动。对于这场运动，学者们有着诸多不同的称谓，“管理主义”、“新公共管理”、、“企业家政府”等。尽管它们的称谓不尽相同，却内在本质地一致，即针对传统公共行政范式所存在的问题.提出市场化方向、社会化方向的改革措施。这场声势浩大的改革运动，在西方取得了巨大的成功，“对政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响”。习新公共管理运动的影响在于它对传统公共行政范式的成功替换，使人们看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是传统公共行政范式存在的种种弊病及新公共管理范式示范效应，使人们坚信新公共管理范式是未来公共行政的发展目标模式，新公共管理范式取代传统行政范式是历史的必然。
在当代中国，这种思潮同样存在，将新公共管理范式作为未来中国行政改革目标模式选择的呼声不断。“从表面上看，中国政府也面临同西方发达国家类似的困境。行政效率低下，政府规模庞大。’，阴因此.我国许多学者通过研究认为，中国应该进行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作为未来中国行政改革的目标模式。我们无法否认新公共管理模式在西方国家所取得的成就，但这并非意味着它就能够作为我国行政改革的目标模式。“当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。’，闻对一个国家公共行政的研究，“不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政。正如里格斯所言:“只有以生态学的观点—亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治和行政。”满以，对新公共管理运动必须进行生态分析，找出其成功背后的决定因素，从而为我们对新公共管理模式提供更为深人的认识。
一、公共行政发展过程中存在的三种范式
澳大利亚学者欧文·e"休斯在其(新公共管理的现状》一文中将公共行政的发展分为三个阶段，即前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段，并相应地存在着三种公共行政模式，即前传统模式、传统公共行政模式和新公共管理模式。冈传统行政模式主要特点是“官僚制”，这是与工业社会相适应的。科层制为代表的传统的公共行政模式的建立，极大地促进了行政机构的高效运作，正是传统公共行政模式所获得的巨大成功，使得它成为全世界各国政府广泛采用。阶‘传统的公共行政学理论及实践是与西方工业社会的政府管理相适应的。’，in随着社会的发展，西方各国逐渐由工业社会向后工业社会过渡。传统公共行政模式逐渐显示出与社会的极大不适应。无论是在理论上还是在现实中，传统公共行政学的理论、原则都受到了社会民众的普遍怀疑和指责，以“官僚制”为基础的公共行政模式被认为是政府众多问题的根源，公共行政遭遇严峻的挑战。
20世纪八九十年代，随着各国行政改革的不断深入，在公共部门中出现了针对传统行政弊病的新管理方法。这种新的管理方法在很大程度上可以克服传统行政模式的缺陷，同时也使公共部门的管理发生巨大的变化。“这种新的管理方法有着许多名称，‘管理主义’、‘新公共管理’、‘以市场为基础的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企业型政府’。无论它的名称有多少种，都是在描述着同一个现象，即对以“官僚制”为基础的传统行政模式的批判，主张用私营部门的管理思想、方法、技术来管理公共部门.将市场竞争机制引人公共部门中，强调市场取向等等。学者们把这一新的公共行政理论称为“新公共管理”或“管理主义”。
我们可以看到，西方在工业时期向后工业时代过渡时期.一方面是传统公共行政模式表现出了极大的不适应;另一方面是新公共管理运动在公共部门获得巨大的成功。这种巨大的反差.便得西方许多国家纷纷开始构建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成为一种国际思潮”。新公共管理的兴起，不仅仅是对传统行政模式的革新，更是代表着一种新的模式的建立，它代表着公共行政的发展进人了新的历史时期阶段。正如休斯在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)。层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形成。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统公共行政在理论与实践上都已受到怀疑，新公共管理的采纳意味着公共部门的领域中新范式的出现。”
二、新公共管理运动的背景分析
我们知道，传统行政模式是以“官僚制”为基础，与工业社会的发展相适应的。休斯把传统行政模式的特点归纳为七点:"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在详尽方面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。3.官僚服务。4.在政治、行政二者关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。S.公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公共服务是无私的付出。6.职业化官僚制。7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。从传统行政模式的特点可以看出，“在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的工业社会，科层制模式的公共行政府和需要。20世纪70年代特别是80年代之后，随着后工业化时代的到来，高科技、信息技术的发展和普遍应用，全球化日益加强，这都深深地影响和改变着整个社会。新时代对政府提出了新的要求，而在社会变革的要求面前，传统行政模式却显示出力不从心。“与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝，而且使行政机构和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。时代变迁呼唤着新的公共行政模式。”rug于是，新公共行政模式应运而生。针对新公共管理模式成功的原因，大多数学者认为来自四个方面:1.经济和政治因素将行政改革提到议事议程;2.经济全球化推动了西方政府和新公共管理的产生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的动力之一;4，传统官僚制的实效以及私营部门成功的示范性。ns}我们无法否认上述四方面在新公共管理模式产生过程中的巨大作用，但是笔者认为这些因素只是表面的。事实上，在新公共管理模式的产生过程中还存在着根本决定性的因素，而这些因累则构成了新公共管理模式产生的根本因素。或者说，如果缺乏这些必备的因素，即便存在上述四方面的所谓动因，新公共管理模式也不会产生。这些因素是:i.官僚制的高度发育;2.市场经济的高度发达;3.市民社会的发展及强大。
首先，高度发育的官僚制是新公共管理模式产生的直接因素。在西方社会由工业社会向后工业社会过渡中，传统行政模式所遭受到的严厉抨击的起因便是高度发达的官僚制，这也成为新公共管理产生的起点。事实上，建立在官僚制基础之上的传统行政模式，不仅能够确保行政的统一性，更能维持行政组织的稳定性。但是，过度发育的官僚制使得行政组织变得僵化、迟钝，无法及时、快速地回应社会发展的要求，与后工业社会极不适应。于是，对官僚制的不满日益增加，同时对新的行政模式的要求也日益强烈。在这种社会背景之下，新公共管理在对传统行政模式中的官僚制进行抨击，并在此基础之上提出了新的管理思想。所以，对高度发育的官僚制的抨击成为新公共管理的开始，是新公共管理产生的直接因素。在这个意义上讲，过度发展的官僚制成为新公共管理运动发起的导火索，为新公共管理运动的发起奠定了致变因素，为新的行政模式的产生埋下了成长的种子。
其次，高度发达的市场经济是为新公共管理提供生存的土壤。从市场经济制度的建立到后工业化社会时期，市场经济已经经历了相当长时期的发展，市场经济已日趋完善。市场经济的高度发达使得市场成为社会中资源分配最为有效率的手段，市场已经成为政府之外的私营领域中的唯一分配主体。与此同时，在公共领域中，传统行政模式下的政府其运行效率却是十分低下，与高效运作的市场极其不适应。正是二者之间的巨大反差，使得人们反思传统行政模式。一方面，高度发达的市场经济下的私营部门取得了管理的巨大成功，市场经济使得私营部门走向社会的前台。另一方面，传统行政模式与高度发达的市场经济之间的冲突为新公共管理产生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私营部门的成功经验，把市场规则引人公共部门。可以说，新公共管理脱胎于市场经济，同时它又回归市场经济，根植于市场经济。它的思想是来源于市场经济，它的主张又要依靠市场经济来实现。因此，无论从新公共管理产生的思想根源还是其主张的措施来讲，市场经济是新公共管理的生存土壤，离开市场经济，新公共管理便无法生存。
第三、市民社会的发展并不断强大是新公共管理成功的保障。我们知道，新公共管理模式主张将私营部门的管理理念、方法和技术引人公共部门，主张民营化、分权和社会化。这一切的措施都是存在一个逻辑前提的，这个前提就是强大的市民社会。在一个市民社会相对比较软弱的社会中，即便将一部分的公共权力回归社会，社会也是无法承担起公共事务的管理职能，当然更不会存在公共部门向私营部门学习的可能。因此，市民社会的崛起和不断壮大，使得私营部门不断成长和壮大，这是市场经济发展的必然结果，是新公共管理模式成功运作的保障。在市民社会相对强大的社会中，市场经济是高度发达的，私营部门也是高效运作的，这就提供了两种可能性:一是公共部门向私营部门学习的可能性，只有私营部门成功了，公共部门才会有动力去学习私营部门。二是私营部门能够承担社会公共管理职能。只有市民社会的强大，私营部门才有能力承担起社会公共管理职能。所以，在这个意义上讲，市民社会是新公共管理模式成功的保障。
传统公共行政理论篇3
关键词：传统行政；公共管理；转型
目前，我国正处于社会发展转型的关键时期，传统的行政理论已经无法满足社会经济发展的需求，因此，要做好相应的公共管理工作，以便于更好地发展社会经济，保证社会经济持续、迅速、平稳的发展。在社会经济发展的过程中，传统行政存在的弊端逐渐暴露出来，严重影响了社会的健康、有序发展，导致政府公信力降低。本文通过对传统行政向公共管理模式转变的探讨，找到了更加适合我国经济发展的行政管理模式。
1传统行政与公共管理的含义
1.1传统行政的含义
传统行政是政府按照相关法律法规赋予的职权行使自身行政权力、公共服务权力。传统行政理论起源于19世纪末至20世纪初，它是基于韦伯的官僚科层制理论，主要强调了行政管理中的制度化和非人格化，它强调的是公务员知识政策法规的执行者而并非是制定者。
1.2公共管理的含义
随着社会经济的快速发展，传统的行政管理理论已经无法满足社会经济的发展需求，在一定程度上降低了政府的公信力，造成了社会的不稳定。而公共管理是按照社会发展的需求进行行政管理，相对于传统行政管理理论而言，规范了政府的行为。在公共管理中，政府可以更好地发挥职能，合理地配置社会资源，增强政府的公信力，能够更好地满足我国社会经济的发展需求。
2传统行政向公共管理的转变
2.1转变管理理念
传统的行政管理中，政府人员通常以管理者、上位者的身份自居，造成政府工作人员权利意识增强，降低了政府的公信力，不利于服务型政府的建设。政府的工作人员应当树立正确的服务意识，明确地认识到政府的职能是为人民服务。建设服务型政府不仅是要管理人员转变管理观念，更需要相应的政策支持。在相关政策的约束下，政府工作人员才能规范自己的行为，使“全心全意为人民服务”不再单是一个口号，而是一个实际的行动。政府工作人员应当站在群众的角度看问题，积极地为人民服务满足人民的需求。为了更好地建设中国特色社会主义国家，我们必须要建设一个服务型政府，让政府的工作人员更好地为人民服务。
2.2建立健全决策机制
决策机制的建立与健全能够更好地保障政府的行政管理质量。首先，我们需要建设一个科学合理的决策机制，在决策的过程中充分运用科学发展观，尊重事物发展的客观规律，提高政府的决策水平。其次，要注重民主决策，在决策的过程中各抒己见，充分尊重人民群众的意志，使决策更加民主。同时，在决策的过程中还要严格按照法律法规以及其他的规章制度进行，保证决策过程的公正性和合法性。最后，建立以法律为支撑的决策机制，政府在进行决策时要坚持以法律为准绳，恪守法律的基本原则，不做法律规定之外的事，切实保证政府各项工作的展开都在法律允许的范围内，同时监督政府内部工作人员严格遵守法律规定，减少不法行为的出现。
2.3发挥媒体及社会组织的监督作用
在传统的政府行政方式中，政府具有绝对的权威，外界人士无法对政府行为进行有针对性的监督，最终使得政府的行政效率以及管理质量难以满足社会发展的需求。在政府行政管理向公共管理转型时，政府管理人员需要转变传统的管理思想，虚心接受群众的意见以及人民大众的监督，认真完成政府的职能，全心全意为人民服务。另外，政府部门应该接受多方的建议，和社会大众共同治理，在人民大众的监督之下切实保障人民群众的利益，在满足社会发展需求的同时进一步提升政府社会形象。除此之外，社会组织也充分享有监督权，他们可以帮助人民大众行使监督权，揭露政府的不作为，对政府行政队伍建设能够起到很好的促进作用。相关媒体在揭露政府行为时能够起到很好的舆论作用，使人们能够及时了解政府的动向并参与到行政管理中去。政府要健全信息公开机制，这样才能防止政府内部人员滋生腐败，有利于政府提高自身公信力，同时也有利于提高全国各级政府的行政质量和管理水平，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
2.4社会治理主体多元化
传统的行政管理模式中，政府是社会管理治理的主体，在国家层面中垄断了所有的字眼，从国家建设到小家发展，到处都有国家管理的身影。改革开放之后这一现象得到了好转，治理国家的主体也发生了改变。现如今，社会治理的各个层面由国家治理、非营利性组织以及各种营利性组织共同组成，这也导致了国家的职能从根本上发生了改变，国家逐渐放宽经济上的管制，减少了对经济领域的过多干预和控制，国家治理的局面逐渐地向公共治理的方向转变，国家行政体制也开始由传统的行政管理模式向公共行政管理模式转变。
2.5社会信息公开
行政观念的转变关键在于社会信息的公开，但是目前，信息公开情况并不是十分的理想，经常会发生公开征求意见时群众参与的人数过少等现象。这主要是因为立法机关以及其他的相关部门信息公开不全面，公开范围较小造成的。因此，立法机关以及其他的相关部门应当充分地进行信息公开，如果没有全面的信息公开只会造成公众参与的空洞化。还有一种情况就是信息公开成为一种形式，比如说在价格听证的过程中，我们经常会看到政府与一些非营利性组织以及群众的交锋，但是，我们可以注意到，最重要的信息，比如说成本账目、垄断等现象是没有的。因此，社会信息公开化、透明化是必不可少的，在传统行政管理模式向公共行政管理模式转变的过程中，信息公开对增加政府公信力，提高国家凝聚力具有重要的意义。
3结束语
政府要想更好更快地发展就必须转变传统的行政管理理念，进行公共管理，更好地提高政府部门的公信力，提高政府的公共行政能力。因此，传统行政管理理念向公共行政管理理念的转变已经成为社会发展的必然，是社会经济发展的必然要求，也是国家综合国力提高的必要条件，因此，政府必须积极地转变行政管理理念，逐渐适应社会的发展，为社会经济持续、稳定、快速发展提供支持。
参考文献：
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[2]周燕.公共管理研究：传统与前沿———一个学科框架的描述[J].中山大学学报(社会科学版)，2010(01).
传统公共行政理论篇4
一、公共事务管理范式转变溯源
依据美国学者托马斯•库恩在其著作《科学革命的结构》中对范式的解释，范式指在一段时间内共同体成员所公认的那些信念、途径、技术和方法等集合，它为实践提供典型的问题和解答。范式具有优先性，不仅能够提供可供模仿的成功范例，并且能在竞争中脱颖而出成为这个时期理论研究与实践的主流。当然由于反常的存在和累积，总会出现新的理论与实践模式———即新的范式对传统范式的替代，这时就意味着发生了范式转换。［1］当前全世界范围内，公共事务管理已发生了从行政管理范式向公共管理范式的转变。
(一)行政管理范式的式微
19世纪末威尔逊开创公共行政学研究之初，指出公共行政应是政府、政党等对国家权力机关所制定政策的有效执行。威尔逊所发表的论文《行政研究》，以及古德诺所著《政治与行政》都对此进行了系统的分析和论述。所谓行政管理范式早期见诸于伦纳德•D．怀特1926年出版的《公共行政学导论》中，意为行政之管理，即重视政府行政的管理学视角、途径、方法和技术。“所谓行政者，系管理人员与物料，俾完成国家创设置目的也。”［2］怀特此种定义正与同时期威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分论”相对应，也与凯恩斯的国家干预理论以及马克斯•韦伯提出的“官僚制”的行政体制相呼应，即将公共事务管理视为高效率行政管理的机制、方法和技术。但自20世纪50年代以后，传统行政管理范式已逐渐不能适应社会发展的需求，并暴露出诸多弊端，“政治与行政二分论”受到越来越多的挑战。同时期，熊彼特、杜威、布鲁纳、阿伦特和哈贝马斯等众多著名学者从不同角度探讨和论述“公共领域”，其中以哈贝马斯在1961年完成的论文《公共领域的结构转型》最具影响力，他认为凡涉及公共性的产品或劳务的生产与提供都应视为公共领域范围，都应有在法律保障下体现公民参与、合理性而非权威性支配的制度空间。萨缪尔森则在1954年发表的论文《财政支出的纯理论》中对“公共产品”划定标准作出经典界定，其主张凡具有受益上非排他性和消费上非竞争性的产品都应视为公共产品。“公共事务”理论则提出相对于私人事务而言，凡与政治、政府行政、社会责任、公共议题和公共信息等相关，涉及公共利益的事务都应是公共事务。这些理论逐步成为公共行政实践与学科发展的重要理论渊源。20世纪60年代末、70年代初新公共行政学运动则将公共价值、社会公平、公民参与和积极回应等理念注入传统行政管理范式当中。这些变化使人们对公共行政中的“公共性”日益重视，公共事务管理不再局限于传统行政管理范式，也使之日渐式微。
(二)公共管理范式的兴起
公共管理作为公共行政学用语较行政管理晚些，在西方国家直到20世纪20年代末期，才开始作为一个专用术语而得到规范的使用。20世纪中期，公共管理理论已经初步形成，并作为对传统行政管理范式加以批判的产物出现［3］。为将其与传统行政管理范式相区别，故将其称之为新公共管理。新公共管理起初只是管理主义与新管理主义的体现。管理主义认为通过一组信条或实践所构建优良的管理将是治疗较为宽泛的经济与社会病疾的良药。新管理主义则进一步指出“精髓是将私营部门的管理系统和管理技术运用于公共服务部门”，主张公共事务处理应从行政的传统特征，如官僚制、渐进性、特殊性等，转换成管理主义的新的特征，如经济、理性和普遍性等［4］。公共管理范式的兴起与新公共管理运动密切相关，20世纪70年代末迄今，新公共管理运动的浪潮席卷全球，新西兰、英国、美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、香港、拉丁美洲等国家和地区都在不同程度上推行新公共管理理念。基本理念是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化，将公共行政视为一种产品与服务的输出，同时将民众视为顾客，尽力去满足顾客的需求［5］。正是由于新公共管理理论得到广泛实践，使社会各界得以在理论与实践方面不断对其进行评估和完善，使其在与诸多新兴公共行政理论的竞争中受关注程度最高，影响力也最大，进而也推动了公共管理理论发展及其作为挑战范式的兴起。公共管理理论也是一个不断完善的开放系统。20世纪80年代以来，汇聚和吸收了包括新公共行政学派、商业和管理学派、公共事务与公共政策学派等大量不同学术流派的观点。当前公共管理理论主张建立公共产品供给的多中心体制和互补机制，使政府、企业、社会三者互相合作，优势互补，更有效地提供公共产品，满足社会和公众需要。其在许多国家的实践也行之有效地解决了诸多传统行政管理范式无法良好解决或者根本无法触及的社会问题。这些都说明了公共管理范式已成为公共事务管理的新近范式。
二、我国公共事务管理范式转变的沿革与缘由
(一)行政管理范式更适应传统行政管理体制的需要
1954年，全国人民代表大会首次召开并制定了我国第一部宪法，在此基础上形成了自上而下以中央政府部门管理体制为主，与计划经济一致的高度集中统一的行政管理基本模式。随后，我国行政管理体制虽然经历过几次改革，也主要是围绕中央政府的分权和集权改革，行政机构精简和调整展开。这个时期我国公共事务管理主要还是以行政管理为主，并且导致行政机构大量膨胀、职能重叠、人员臃肿和效率低下的问题。1982年的行政体制改革也主要以减少经济管理部门，在城市以打破条块分割、增强企业活力和扩大地方政府经济管理权限为主，在农村则通过改变“”政社合一的体制，实行家庭联产承包责任制，实现行政权与生产经营权的分离，但此次改革主要是为经济改革铺垫，并未改变我国传统行政管理体制。1988年我国虽然提出了转变政府职能，实现政企分开，加强间接管理的改革原则，但由于改革还是按计划经济模式要求进行，因而政府职能转变未达到预期效果，也未能消除长期以来存在于我国传统行政管理体制当中的问题［6］。20世纪80年代我国公共行政学恢复建设时期，我国还处于计划经济向市场经济转变刚刚起步的阶段，政府几乎包办了社会当中的全部公共事务。公共事务管理的实践与理论研究也主要以“行政管理”方式展开，公共行政学科主要研究内容和服务对象也是围绕政府行政管理工作展开［7］，“行政管理学应是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。”［8］可以说20世纪80年代，我国公共事务管理实践与研究并没有超出行政管理范式的基本含义，即主要从政府行政的视角出发，以追求行政管理效率为目标管理公共事务。
(二)强调“公共性”是我国发展市场经济的需要
1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，包括资本、人才、土地和技术等生产要素市场的培育和发展成为发展市场经济的必要要求。这些生产要素市场的形成一方面要求政府进一步转变职能和管理方式，加强宏观调控，依法治国、依法行政和信息公开，增强社会服务功能，推动社会中介组织发展，建立与市场经济体制相配套的行政管理体制。另一方面要求进行国有资产管理体制改革，逐步建立现代企业制度，有步骤地把企业推向市场，深化企业劳动人事、工资分配和社会保险制度改革，推动“单位人”向“社会人”的转变。同时加强对进城务工人员、下岗职工和自谋职业人员的住房、社会保险和医疗制度改革。经济改革领域稳妥推进价格形成机制改革，加大流通体制改革，扩大改革开放力度，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。这些都促使公共事务管理日益强调“公共性”，促进我国公共事务管理的主体、服务对象和内容的拓宽。因此20世纪90年代随着我国经济体制改革的深化，我国在行政管理体制也发生了许多变化，涉及公民参与的公共领域空间逐渐增大，公共产品生产和提供方式出现多样化和多元化，公共事务管理过程中体现“公共性”也日益为人们所关注。曾任中国行政管理学会会长的郭济教授就指出“关于‘公共’，有学者作了比较全面的阐述:“(1)和私人行政相区别。(2)明确了行政活动的目的和性质。(3)公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务。(4)强调了行政活动的公共性。”“由于‘公共’一词具有上述这些主要内容，因此，‘公共行政’一词本身的含义比‘行政’一词要丰富得多。”［9］由此可见，在此时期我国行政管理作为公共事务管理的传统范式受到来自实践与理论研究方面的挑战，对于公共事务管理过程中强调“公共性”需要也日渐显现。
(三)公共管理范式是我国社会全面进步的选择
2002年党的十六大宣告我国社会主义市场经济初步建立以来，我国社会发展进入了以全面完善社会主义市场经济体制，以经济体制改革为主，全面推进经济、政治、文化、社会体制改革阶段。政府行政更加注重履行社会管理和公共服务职能，如加强公共设施建设、食品安全和安全生产监管，推行政务公开和电子政务，构建服务型政府、责任型政府、法治型政府和效能型政府等工作全面展开。我国社会经济步入全面转型期，国家政治体制改革不断深化，公共事务管理体制开始转变，相当部分公共产品的生产和提供，以及公共事务的处理也已逐渐转移到一些非营利性组织。全社会在追求奉公守法、和谐共建和可持续发展等方面都自觉或不自觉应用到公共管理范式的相关理念和方法。
21世纪以来，公共管理范式对于我国公共事务管理水平提高已经发挥了积极的推动作用和潜移默化的影响。在经济全球化、信息传播网络化和公众需求日渐多元化的大背景下，我国公共事务管理内容和方式也发生了重大变化，同时也要应对一些新出现的公共问题。故早在1997年国务院学位委员会就确立了“公共管理”作为一级学科名称，2001年又将为政府、企事业单位以及其他组织培养高级公共事务管理人才的mpa定名为“公共管理硕士”。国内学者刘熙瑞教授也提出:“按‘政府推行政务’这样的涵义来理解‘行政’概念，就隐含了一系列缺失。包括:第一，它不能明确提示管理的目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民参与与否不明确;第三，被管理的事务性质不明确，并没有强调必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确提示出来等等。这就导致我们在使用‘行政’概念时有多方面的遗憾。”“为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理的概念，而尽量不用行政、行政管理概念。”［10］这些均体现了我国学界对于公共事务管理范式转换的先知先觉。就此来看，公共管理范式是我国社会全面进步在实践与理论研究方面的共同选择，我国必须积极推进公共事务管理范式转换———从行政管理迈向公共管理。
三、构建我国公共管理范式的主要策略
当前在我国已经出现从行政管理向公共管理范式转换的趋势，但这种转变不可能一蹴而就，必须全社会共同努力来实现。构建我国公共管理范式的主要策略包括:
1．明确公共管理内涵与外延。当前社会对公共管理内涵与外延认识不清，不仅导致公共管理实践与科研受到局限，也使公共管理人才培养和需求受到局限。当前不仅在学术界，更应在社会实践方面明确公共管理是主体以实现公共利益为目标，旨在为社会和公众提供公共服务和产品而从事的社会公共事务及其内部事务的管理;行政管理则是政府制定与执行政策或依法对公共事务及其内部事务进行管理;行政管理仅是公共管理的一个分支领域或重要手段。明确公共管理的内涵与外延将有利于在社会上形成对公共管理范式适用范围更加充分的认识，进而推动公共管理范式的实践。
2．增强公共管理理念的传播。公共事务管理理念不断转变与创新是时展的必然要求，加强公共管理理念传播也是在我国实现公共管理范式的重要环节。当前在我国应加强建立以合同外包或引入竞争机制的“市场化政府”，建立能够体现社会公平和公民参与的“参与式国家”，以及建立公共物品供给的多中心体制和互补机制等公共管理理念的传播，以使人们意识到只有在更广泛公共领域内，结合政府、社会和个人三方面力量才能更有效地处理公共事务，提供公共产品，满足社会和公众需求。
3．加大公共管理人才培养。当前我国公共管理人才培养还主要以偏政府行政的行政管理专业人才为主，对具备现代公共精神和理念，掌握先进管理技术与方法的公共管理人才培养力度还不足。故当前在公共管理人才培养方面应将行政管理专业作为公共管理人才培养的基础和平台，开放行政管理专业人才培养的边界，将公共管理的理念、技术与方法逐步融合在其中，并应加大公共管理专业本科的招生规模。加强对当前政府、企事业单位和其他社会组织中从事公共行政工作人员的公共管理理念、知识和技术的培训，发挥好公共管理硕士(mpa)在培养高级公共管理人才方面的作用。
传统公共行政理论篇5
行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。
一、前传统模式
很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。
首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。
公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。
尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。
前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。
二、传统的公共行政模式
在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。
传统的行政模式有以下几个主要特点：
1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。
2.最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。
3.官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。
4.在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。行政就是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可以确保民主责任制。
5.公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。
6.职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。
7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。
通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”
这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础，个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，早期行政管理在政治上是比较敏感的，因为行政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是，它也常常是专制的，专制的行政可能是不公平的，特别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。
其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基础上，会很自然地形成严格的等级制度。等级制度及其规定在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。
传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府所广泛采用。无论是从理论上还是从实践上看，它都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。
传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。然而在私营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。
公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治控制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱——官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。
传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟一的最佳方式是不切实际的，这会导致组织运作的僵化。私营部门中率先采用的灵活管理体制正在被政府部门所采用。政府直接提供公共服务并不是政府产品和服务供给的惟一形式。而且行使官僚权力并不意味着政府对公共产品的直接提供，政府实际上可以通过补贴、法规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时间里都一直相互交错。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中建立更好的责任机制。虽然公务员可能会受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。现在公务员的不同寻常的雇用现象已经弱化多了，特别是考虑到私营部门在这方面的变化，私营部门雇用制已是非常少见了。最后，公共部门的任务现在被认为具有了更多的管理性质，这要求行政人员对于他们的工作绩效负起责任来，而不仅仅是行政命令和执行指令。
关键之处在于，传统模式在大约一百年里没有多少变化，而现在却发生了全面变化。诸多观点构成了一种范式——传统的公共行政模式，而现在由于传统模式本身的问题，范式已经发生了变化和转移。
传统模式是僵化的、官僚的，只是侧重于结构和过程。然而它确实比以前存在的模式要好得多。以功绩制为基础的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能够并且应该分开的想法都足以构成一个行政体制的充分原则，尤其是对一个处于稳定阶段运行的制度。20世纪的大部分时期，传统的公共行政模式主导着公共服务理论和实践。尽管传统模式做出了多年的贡献，但它现在面临的主要批评是，其理论和实践都不足以适应公共部门管理的发展。传统模式在很长时间里都是一个很好的模式，但现在它的时代过去了。
传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。当理论和经济研究都表明政府直接提供公共产品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过错？公务员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时阻力极小。而这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。
三、新公共管理模式
20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。
尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。
霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。(6)加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。
新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。
新公共管理的改革浪潮由各种不同于传统行政模式的理论所支持。这包括：政府工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的灵活管理为政府部门提供了经验；政治与行政不可分离。在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任。
新公共管理从经济学和私营部门获取了主要的理论支持。
从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者主权和低成本选择下的激励。他指出，许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础，“向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战”。
新公共管理证实了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点经过一段时间才被采用。在奥斯特罗姆的著作中，我们能看到新公共管理的两个基本原则。第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论。第二，它否定以官僚制作为组织原则。
正如亚当·斯密所洞见的那样，如果允许个人追求最佳结果，那么市场就是更为有效的资源分配形式。
另一个理论变化是私营部门管理理论的变化，即打破了公共部门制度中曾被认为是基本要素但实际不是的东西。公务员在和客户打交道时必须公平和公正，但这并不意味着公务员需要保持政治中立或者终身雇用。衡量公共部门绩效可能确实困难，但这并不意味着就不需要努力去这样做。公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被认为是公务员必须做的现在已经成为特例，人们很难理解公共产品和服务的提供会因为合同雇用制或业余工作制而遭受破坏。然而所有这些都有悖于曾被视为公共雇用的必要条件。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的。所以我们很难认可公共部门的不同于一般的雇用方式。
也许，私营部门为我们提供了重视结果的经验。传统行政模式正是由于强调结构和过程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过的，官僚组织并不自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结构——利润中心、分权、雇员灵活性——所有这些也正在为公共部门所采用。
四、发展中国家的公共管理
尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。
发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇用。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的。”另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效。”然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程。它包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。
任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
五、对新公共管理的批评
毋庸置疑，人们会对这场改革有对立的评价。当然，这场变化还没有得到完善的运作，会出现一些错误，向新模式转变的过程也存在各种问题。这些不足似乎会导致政治上要求回到原来非党派、中立的行政制度，但这实际上极不可能。更为可能的是，要进一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演进到另一种模式。传统模式以及它所坚持的主张已经结束了。
这种观点并没有得到普遍赞同。有意思的是，随着改革的不断推进，批评家也越来越多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有人认为没有什么范式变化，也没有发生国际范围的变化。批评家们认为，公共管理的改革是对民主的攻击，是意识运动，是一种流行时尚，在已经尝试过的公务员变化中导致了士气低落。这些观点有些是有道理的，而另外一些则完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就争论的焦点达成一致。有无范式变化问题是公共管理改革中最具争论性的问题之一。
（一）范式变化
人们就新公共管理展开的争论最有意思的一个方面在于，尽管最激烈的批评家也承认发生了变化，但这种变化是否足够大到可以构成一个范式变化却有待商榷。尽管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的竞争性范式是否有效是有用的。我认为，无论是采用“范式”的通常意义，还是与库恩著作相关的用法，“范式”这个术语无论指代传统行政模式还是公共管理改革都是合适的（这些公共改革联系在一起就被称为新公共管理）。
除了强调结果并通过各种机制来实现结果外，关键的不同是其背后的经济学和私营部门管理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是公共利益激励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们认为，有足够的差异可以说明存在不同的范式：官僚和市场是两个截然相反的组织运作方式；公务员的公共利益激励不同于市场理性行为假设；政治与行政分离被普遍认为是不切实际的；侧重于过程的传统模式与侧重于结果的新模式完全不同。
（二）一场国际运动
公共部门改革是否构成了一种国际现象也是争论的焦点之一。人们已经注意到，类似的改革运动已经在好几个国家发生了。汤普森认为新公共管理是一场世界性的变革，因为它几乎影响到了全世界的每个角落。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在各个不同的国家。凯特尔也认为：自20世纪80年代以来，公共管理改革运动如火如荼。这场运动从两个方面看是国际性的。首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。
另一方面，胡德也提出反对全球化范式的思想。这有三个原因。首先，公共行政传统方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的单一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会彻底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路径依赖的国情，正是在这些不同的环境中发生了当代公共管理的变化。第三，公共管理在过去一二十年里是否足够稳定以至可以被视为一套单一的思想和做法。
按照胡德等批评家的逻辑，不同国家的改革内容、时间安排和战略的差别就意味着不存在全球化的运动。在批评家们看来，只要说改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实，改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆认为有三种改革模式：新英格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表出现的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府建立在旧的官僚体制基础上，并没有发生会导致游戏规则改变的系统改革。线段的中点是阶段改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行变化的战略，它首先攻击旧体制的复杂和僵化之处，然后在此基础上逐步进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同之处也就在情理之中了。
目前，在公共管理改革运动中，存在理论趋同化以及公共部门改革者所使用的工具和战略的趋同化的情况。我们没有必要由于存在一场世界范围的公共部门改革运动，就说改革是不可抵制的、统一的、全球的。更为正确的观点是公共部门改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)认为的那样：虽然全世界对改革的说法五花八门，但最近关于政府重组、重塑和更新的大部分努力都有近似的目标，即提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。这些努力所选择的工具也非常相似：商业化、公司化和企业化；责任下放；从投入控制转向产出和结果控制；更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。
凯特尔也认为，“这场运动之所以如此引人注目，是因为很多国家在短时间内以相似的基本战略实施着改革。”他进而列举这些战略，包括：生产率——以更少的税收生产更多的公共服务；市场化——利用市场化进行激励；分权：政策——分离购买者与供给者；对结果承担责任的制度。
因此，各国改革之间存在着比批评家认可的更多的形似性。发生变化的是模式背后的理论基础而不是改革的细节。
（三）新公共管理运动会持续吗？
新公共管理的批评家认为这场运动将会消失，有的甚至认为它从没有发生过。林恩认为公共管理将逐渐消退。他认为，尽管新公共管理被其推崇者尊为范式，但只是昙花一现，很可能衰退。因为：(1)在政治过渡中，曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏，党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台。(2)随着各国各部门间比较实践的积累，改革的基本不同之处将使其表面化的相似之处相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物，而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。
上述论点值得商榷。关于第一点，政治变化当然能够先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中发生的变化是指政府的变化。在澳大利亚和新西兰，这表现为从左派过渡到右派，在一些地方是又回到左派。在英国则是从右派到左派。新公共管理或者变化依旧，或者像1996年的澳大利亚国民政府那样加速了变化。关于林恩所指的第二点，各国改革情况是不同的，但改革背后的理论是一样的。正如前面已经论述的那样，不同的国家不是处于不同的路径上，而是远近不同的路径。林恩所说的第三点和第四点有待进一步的考查。
林恩认为，“新”这个词变得越来越不合适确有几分道理。考虑到这个词首次引用以来已经有十多年了，那么什么时候这个“新”不再新了呢？在20世纪的美国有这么一件事情，60年代后期，美国开始“新公共行政”。针对旧官僚制发展起来的这种制度，更多地强调价值、平等和公共行政的定性方面。几年之后，当效率问题日益突出的时候，该制度也就萎缩了。同样，将来，“新公共管理”中的“新”也将不得不退缩，但不管怎样，关键的变化是从公共行政过渡到了公共管理。
林恩的第四点易于驳斥。将来当然会出现新的主题或模式以供讨论，如电子政府。本文把世界看做是范式的连续，某种范式最终肯定会消失。
对新管理模式的批评实际上大多来自学术界而不是实业界。这似乎是因为学术界出于职业和专业的特点，对某个事件吹毛求疵而不是欢呼成功。
六、结论
传统公共行政理论篇6
一、公共事务概念及特点
公共事务的概念源自于18世纪的英国，当时叫做“社会事务”。亚当・斯密认为需要政府处理的社会事务包括三方面：“保护社会，使其不受其他独立社会的侵害；尽可能地保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫；建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”公共事务和公共物品具有关联性，经济学家将公共物品界定为每个人对该类物品的消费都不会导致其他人对其消费减少的物品，公共物品表现出非竞争性、非排他性和不可分割性的特点。物品是对客观状态的界定，事务则是对物品形成的描述，即事务是生产物品的活动。所谓公共事务，是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务。
公共事务包括行政、治安、法律事务、艺术、教育、科学等方面，而且随着社会和经济发展不断调整和改变其范围。公共事务具有公共性、劳务性、非营利性、阶级性的特点。公共性和阶级性是公共事务的本质属性，劳务性和非营利性是公共事务的表现形式。在当前社会转型期和高风险社会的背景下，“躲猫猫”事件就归属于公共事务，引起公众、政府和媒介对这一事件的极大关注，也说明了该事件具有公共性、非营利性和阶级性的特点。
二、政府公共事务传播的传统模式
以“躲猫猫”事件为例，分析政府公共事务传播的传统模式。24岁青年男子李荞明因盗伐林木被刑拘，2月8日因“重度颅脑损伤”离开晋宁县看守所,四天后不治身亡。公安机关对李荞明死亡原因的解释经历下面几个阶段：
1、李荞明在放风时间与狱友在看守所天井中玩“躲猫猫”游戏时不慎撞伤致死；
2、狱友以玩游戏为名，用布条将李荞明眼睛蒙上，对其进行殴打致其死亡；
3、涉案人员串供，加上急于向媒体公布，检方未调查完毕就公布结果；
4、2月27日云南省检察机关、公安机关公布“躲猫猫”事件检察机关调查结论：晋宁县看守所在押人员李荞明系因同监室在押人员殴打、拳击头部后撞击墙面，导致受伤、死亡。
由此可见，公安机关也在和公众玩“躲猫猫”，最初的解释遭到公众的普遍质疑，面对网络舆论和传统媒体的跟进，公安机关信息的权威性遭遇公众的质疑和不信任，没有得到公众的信任和认可，这极大影响了政府公信力。政府公信力，即政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。公信力是政府的影响力与号召力，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。
云南省委宣传部组织8位网友组成“躲猫猫”事件调查委员会，“作秀”还是“危机公关”姑且不论，但政府接受网民监督和网民积极参与公共事务还是值得肯定的。政府公共事务传播的传统模式已经制约了公共事务传播的信息通畅性，究其原因，政府和公众间信息不畅的主要因素是信息不对称和信息流控制，政府作为传播主体拥有强势地位和话语权，以及大众媒体的国有性质，使政府和大众媒体合二为一，大众媒体作为政府的“传声筒”和“扩音器”，政府既是传者，又是把关人，这种强势的单向直线传播模式，并不总能保证传播效果的有效性。作为传者的政府一旦在公共事务传播中出现失误，就会严重损害政府公信力。
无论非典时期的信息通报还是周老虎事件，还是躲猫猫事件，都说明公共事务传统传播模式的缺陷，随着传播技术的现代化和信息的公开化，信息资源共享已成为当前公众参与公共事务的最大要求，公共事务传播的传统模式已不再适合当前传播环境下的信息传播，对信息资源极度渴求的公众和拥有大量信息资源的政府间的博弈则会加速传统传播模式向新的传播模式转变。否则，类似躲猫猫事件将会持续出现而得不到真正解决，公众往往会根据民间传闻和媒体报道得出与实事不符甚至截然相反的结论，也可能会传播谣言进而影响社会稳定。
三、政府公共事务传播模式的重构
改变政府公共事务传播的旧模式，建立适应当前传播环境的新模式，成为当前政府必须面对的新问题。政府如何通过公共事务传播提高其传播效率和政府公信力；媒体在公共事务传播中如何发挥其作用和职责；公众在公共事务传播中如何发挥其民主监督；以及政府、媒体和公众三者间的互动等。
1、政府信息公开――消除信息不对称，提高政府公共事务传播的效率和公信力
政府，一方面表现出行政管理层信息资源的权威性；另一方面是其掌管信息的透明度低和信息垄断，这都是阻碍信息传播的因素。何况政府在公共事务传播中作为把关人传播的信息不充分，害怕信息公开会造成负面影响。公众掌握信息资源的有限性使其对信息的获取和探究有极高的积极性、极大的兴趣和极强的亲和性，这是造成各种“小道消息”广为传播，以及社会公众因信息垄断而对官方信息接受具有“逆反心理”的社会心理基础。
美国学者威廉・麦奎尔提出的预防接种理论认为，“要增强一个人思想上的防疫力，既可让一个人事先接触支持其基本信息的观点，也可让一个人事先接触一种弱性的，为刺激其防卫的反面观点。经过预防接种的人在接触到了对于基本信息的攻击时会形成一种通用的免疫力，这种免疫力足以使这些基本信息在接触到另一种攻击时也不至于改变。”政府公共事务传播的传统模式是政府的强势传播，公众扮演被动接受的角色，而且还不能够完全得到公共事务的信息，如何消除消除传统模式的信息不对称，提高政府公共事务传播的效率和公信力，只有依赖信息公开才能充分消解长期以来形成的信息壁垒。政府应该充分理解预防接种理论，增强广大公众对信息的接受能力，不要害怕过多信息给公众造成困惑，通过对公共事务信息进行全方位的报道，让公众充分了解公共事务的进展，则会避免因为信息不对称造成的负面影响。
2008年5月1日正式实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，从法规层面上把政府决策、行政信息公开作为一种强制性的职责和义务予以明确，公众知情权以法律形式得以保障。信息社会最宝贵的资源就是信息，信息如同货币，只有公开并充分地自由流动，才能产生最大的经济效益与社会效益。然而，在我国长期的封建社会中，诸如“民可使由之，不可使知之”、“法不可知，则威不可测”等观念影响甚远，加之信息的控制者往往能从垄断信息中谋取实惠，这就使得信息公开颇为困难。政府信息透明度不足则会导致政府信息资源难以被社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。
就“躲猫猫”事件而言，由于信息不公开和初期结论的荒谬性首先给公众造成困惑和质疑并产生社会的负面影响，为了尽可能缩小政府各级机构和社会公众在信息量、信息面之间的不对称，云南省委宣传部组织8位网友组成“躲猫猫”事件调查委员会，通过网友亲眼观察后所写的调查报告向公众表明一个态度，就是政府在公共事务传播中的信息公开，让公众了解事件真相。
政府对公共事务的信息传播应该遵循：
政府通过传统媒体和以网络媒体为代表的新媒体信息，满足社会公众对公共事务的知情权，公众通过媒体接收信息进行评析并确认是否实施参与权、表达权和监督权。如果政府信息完全公开，公众通过全面了解公共事务，进而得出正确的结论；如果政府信息不完全公开，公众因为信息缺乏而造成理解上的困惑，公众则行使自己的参与权并监督政府公共事务。以往政府大多通过传统媒体进行公共事务传播，社会公众对公共事务的意见信息反馈不便，传统媒体和社会公众的互动不足，基本上是单向线性传播的模式；在政府和社会公众间加上网络媒体平台，利用网络媒体互动性强、传播速度快和公众参与性高的特点，公共事务可以在网络媒体平台上促进政府和社会公众进行有效的互动和信息反馈。
总书记考察人民网讲话中提到，要加强主流媒体建设和新兴媒体建设，形成舆论引导新格局。把握媒体分众化、对象化的新趋势，以党报党刊、电台电视台为主，整合都市类媒体、网络媒体等多种宣传资源，努力构建定位明确、特色鲜明、功能互补、覆盖广泛的舆论引导新格局。传统主流媒体着重于公共事务的宣传，扩大其覆盖面和影响力；网络媒体作为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，更好的沟通和调节政府和社会公众关于公共事务的传播效果。
通过传统主流媒体和网络媒体共同形成一个信息传播的完整通道，媒体作为政府的信息平台和公众的反馈平台，信息通过媒体渠道有序传播，则逐步提高并加深社会公众对政府行为的信任和认可，表达公众对政府的信任度和满意度，政府公信力在信息流动和信息公开的过程中得以彰显和扩大。
2、媒体社会责任――政府和社会公众信息沟通的平台
媒体社会责任就是要担负建立公平正义和培植社会良知的传播职责。大众媒体传播要有利于协调社会各方面的利益关系，促使各种社会矛盾得到正确处理，公平正义得到维护和实现，社会良知得到彰显。政府公共事务传播过程中，大众传播媒介必然成为政府和社会公众进行信息沟通的平台，通过该平台政府更加有效的实施信息公开制度下的信息传播。大众传播媒介有权利有义务有责任宣传和报道政府公共事务，以形成社会公众对政府公共事务的了解与认同，并通过适时的新闻信息传播，提供全方位的社会扫描，消解社会公众因信息不对称所发生的对社会认识的失谐。政府应该充分利用好大众传播媒介，实施有效的政府公共事务信息公开，成为社会公众参与公共事务的信息沟通平台，消解因信息不对称所产生的政府与社会公众之间的关系失衡。
大众传播媒介是政府管理社会的一个重要工具。在社会转型期，随着我国社会结构的深刻调整，我国利益主体日益多元化，不同的社会阶层与利益群体必然会产生不同的价值观念、不同的利益诉求、不同的利益表达和利益维护方式，人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强。人民群众的民主法制意识不断增强，政治参与的积极性明显提高，维护自身权益的要求日益强烈，对发展社会主义民主政治、落实依法治国基本方略提出了新的更高的要求，对实现自我价值、促进人的全面发展有着更高的期待。只有加强和改进社会管理，才能有效引导各种社会思潮，不断扩大社会共识。
就社会管理而言，如何统筹协调利益关系，妥善处理社会矛盾，管理难度、管理成本和管理效率都是政府要考虑的问题，而大众传播媒介以其巨大的传播网络、信息覆盖和影响力，则成为社会管理的有效工具，且管理成本较低。大众传播媒介作为社会管理的有效工具之一，是在信息传播的基础之上发生作用的。媒介除通过信息传播实现政府与社会公众有效的信息沟通外,还应充分发挥其统一社会观念、规范和协调社会行为、凝聚社会力量等方面的作用。
其次，媒体具有法定的对社会进行监督的权利和义务。尤其是对权力的监督。在政府公共事务传播中，政府作为传播主体容易发生“权”与“利”的“合谋”，导致权钱交易、，进而发生权力的腐败，偏离甚至违背权力委托人――社会公众的意志，从而引发社会矛盾,造成社会的不稳定。媒体的社会监督对公共事务传播具有重要意义。但需要特别指出的是，媒介的社会监督权力同样需要有效的社会控制。这里同样存在一个权力失范的问题。媒介社会监督权力的失范，同样会影响社会的安定，造成负面的社会问题。媒介的管理者与媒介的主管机构，对媒介社会监督实施必要的控制，也是正当合理的。
再次，媒体还具有引导舆论和调节社会矛盾的职能。当前我国社会处于转型期的高风险社会，媒体除了社会监督还要调节社会，而政府现有社会矛盾调节机制还存在很多问题，比如政府机构内部对社会矛盾缺乏清晰的认识和判断、政府的利益整合功能发挥欠佳、社会矛盾调节体系存在功能缺陷、政府在社会矛盾调节过程中缺少支撑保障等。媒体应该发挥疏导社会矛盾、协调社会利益、警示社会危机的社会“调节器”和“警示器”作用。躲猫猫事件中，云南省委宣传部组织网民参与“调查”，对于政府疏导社会矛盾、化解社会冲突和协调社会利益起到一定程度上的积极意义。
3、公众民主监督――政府公共事务有效传播的保障
总理多次在政府工作报告中曾多次提及须明确保障民众的四种权利，即，知情权、参与权、表达权、监督权。社会公众有权了解并参与政府公共事务的讨论，表达自己对公共事务的意见和监督公共事务的实施等，这是政府公共事务有效传播的保障。
公众民主监督源自于对公权力滥用的制约机制，民主监督是社会公众实施的对政府公共事务传播的全民监督。民主监督不受任何个人或团体的意识控制，必须以公平为前提，以正义为标准，当然更要以公开透明作为实施监督的基本手段；它的服务对象是广大人民群众，其目的就是为了民生；它的监督对象是所有执行公务的公务人员。
传统公共行政理论篇7
关键词:西方行政学说;效率优先;公平优先;钟摆规律
中图分类号:D523文献标志码:a文章编号:1002-2589(2013)03-0013-02
西方行政学说自初创以来,不断深化与拓展理论,其内涵愈加丰富。按照美国行政学家乔治·弗雷德里克森的观点,大致可将公共行政学发展划为两大阶段:以1968年的密鲁布诺克会议为标志,将在此之前公共行政理论统称为传统公共行政学,而在此之后直至20世纪80年代的理论称为新公共行政学。而在新公共行政学之后,又分为两个时期,新公共管理时期与公共治理时期。但贯穿西方学说发展的始终是,其理论总是围绕着效率与公平做有规律的“摆动”,在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展,符合钟摆规律。传统行政学注重效率,讲求政治与行政的二分;处在传统行政学与新公共行政学间的行为主义时期则批判二分法,主张重返政治价值,体现了从注重效率到注重公平的摆动;而新公共行政学则注重公平,主张行政不能背离政治价值基础。
一、注重效率的传统公共行政学:政治与行政的二分
自19世纪末传统公共行政学诞生以来,它就追求一个有效的、经济的、协调的行政管理系统,把研究的重点放在高层管理机构以及政府重要的职能部门中,旨在寻求如何利用可用资源提供更多更好的服务。传统行政学的代表人物包括威尔逊、古德诺、韦伯等。作为西方行政学的鼻祖,威尔逊在《行政学之研究》中明确提出,组织的有效性和效率是行政学的根本,政治与行政二分,行政不参与政治的制定,政治不参与行政的执行,以提高行政效率,为了效率,可适当牺牲民主[1]。古德诺在《政治与行政》中指出,行政在国家意志与政策的执行中,只要求合乎技术标准并追求最高效率。马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论,则把提高行政效率的着眼点放在处理好组织内的合作问题,认为科层管理的任务在于有效地调动组织中的各个部门各个环节的工作及全体人员的行动,达到管理目标的良性实现。官僚制是一种强调效率的管理制度,为现代社会的组织管理提供有效的工具,促进组织的合作与控制,而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府,对政府实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见[2]。传统行政学主要特点在于效率成为传统公共行政学的最高标准,即用最少的投入获得最多的管理效果,研究政府效率和节省开支,以便为社会提供高效率的服务。这就说明在此阶段,钟摆(传统行政学)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。
二、从效率转向公平的行为主义时期:重返政治价值
20世纪30年代末,行为主义研究方式盛行,行为主义理论学派在思考提高行政效率的同时,着眼于行政活动中人的要素。先是,梅奥和罗特里斯伯格等人以工作环境与行为的关系进行思考,发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义。接着,麦格雷格提出Y理论,对人性进行肯定的评价。然后,赫茨伯格提出“双因素理论”,表明保健因素与激励因素对工作效率的影响。1947年,达尔发表《公共行政学三个问题》,指出公共行政学必须研究社会需要的价值和目的,将自身建立在某些明确的目标及价值的基础上,更多地考虑公平、正义等伦理问题。尽管行为主义学派研究的最终的目的为了提高管理效率,但是他们已有意识的批判二分法,主张重返政治价值,这就表明钟摆(行为主义理论)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。
三、注重公平的新公共行政学:行政不能背离政治价值基础
人类进入20世纪后半叶时,整个世界几乎处在一种急剧变革和纷扰不安的状态,科技的迅猛发展,经济水平不断提高,但科技发展造成当代规范系统的混乱。面对社会出现的种种变化,现代政府已无法再用过去的管理模式来控制局势和解决问题。在此背景下,1968年,新公共行政学应运而生。新公共行政学是一种运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法的公共行政理论。新公共行政学的特点就在于它把社会公平作为公共行政的核心价值与公共目的,并赋予它极其丰富的内涵。(正如弗雷德里克森所说:社会公平强调政府提供服务的公平性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调公共行政管理的变革;社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的;社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待[3]。新公共行政学认为,以增进社会公平为基本价值准则的公共行政应关心社会生活中存在的矛盾和冲突,研究如何发展公共政策,从而促进公共利益,遏制政府自身的利益扩张。新公共行政学的产生是西方特别是美国公共行政学历史上的重要里程碑。同时,它也说明新公共行政学的产生与发展成功完成了从注重效率到注重公平的蜕变,钟摆(新公共行政学)处于中间点(效率与公平)的右侧,偏向公平优先。
四、注重效率的新公共管理时期:市场化与企业化
1980年后,新公共行政学的影响减弱,取而代之的是影响更为深远的新公共管理学派。新公共管理学将新公共行政学的主张发扬光大,强调改变传统公共行政价值取向下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行价值定位,确立了效率优先的目标。1980年至1990年的新公共管理时期的代表人物有奥斯本、波利特、波兹曼等。奥斯本在《改革政府》中提出企业家政府理论,倡导用“企业家精神”来克服政府并为政府改革开出了10种“药方”。波利特则认为,管理“显然是一种与资源流动的控制密切相关的活动,其目的在于实现既定的目标”,而这些目标“绝大部分是用经济学的语言——产出、货币价值来界定的”。由此可见,新公共管理注重管理而不是政策制定,强调绩效评估和效率,通过引进市场的契约理性使公共部门产品和服务市场化,以此提高行政效率。新公共管理以实现经济、效率、效能的“3e”理论为价值导向,效率是新公共管理的核心价值观。公共管理的效率体现在组织取向与结果取向两个方面。组织效率,即在组织内部通过优化配置组织资源来实现效率;结果效率,即把对效率的关注点从组织内转移到组织外,从而实现提供公共物品和公共服务的效率。新公共管理理论认为组织效率和结果效率在政府管理中相辅相成,不可偏废,改革措施的施行要兼顾组织效率和结果效率[4]。这一时期理论的特征是重新将效率的单一价值取向提到了至高的位置。无论是市场化取向、分权理念还是引入私人企业的管理方法,其目的都是为了提高政府的效率。这就说明新公共管理理论重新确立了效率优先的目标,在此阶段,钟摆(新公共管理时期)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。
五、从效率转向公平的公共治理时期:多中心共治
当新公共管理运动方兴未艾时,公共治理理论应运而生,公共治理理论对新公共管理理论进行了一系列的批评,认为公共利益是基于共同价值观基础上的对话,政府要集中精力与公民建立信任和合作关系,要关注公民的声音和利益,应重视公平、公正,以服务理念为基础。1990年至今的公共治理时期的代表人物主要有奥斯特罗姆、帕特南、罗兹等。奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中明确提出,可以通过自治组织管理公共物品,以解决当前的公共事务问题,但这也不是唯一的途径,解决问题的关键在于管理的效果、效益和公平的兼顾。帕特南在《使民主运转起来》中提到,民主政府的成功取决于其环境接近“公民共同体”理想的程度。公共治理的理论基础是:民主公民权理论;社区与公民社会模式;组织人本主义等。它对公共治理学派在公共行政的核心价值观中公平和效率的地位问题作出了修正,认为新公共管理的“3e”效率观会有意无意的导致政府逃避为公民提供共物品和公共服务的责任,造成公共行政公共性的丧失,公共治理理论把公平摆到了与效率同等重要的位置,强调社会公平和社会公正,将新公共管理理论的“3e”价值观修改为“4e”价值观,即在经济、效率、效能基础上加上了公平[5]。这一时期理论的特点体现在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要价值取向,认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门,公共治理导向型的现代化行政管理应是以政府为主体的公共组织,公平、民主地运用公共权力并以科学的方法,依法对社会公共事务进行管理,从而有效地提供公共物品和服务,促进公共利益的最大化。这就说明公共治理理论强调公平,民主协商,多中心共治,在此阶段,钟摆(公共治理时期)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。这就再次印证了西方行政学说发展的钟摆规律。
结语
尽管我们对西方行政学理论作出了理论上的分期,但在现实中,它们并不是截然分开的,它们总是相互批判、相互影响,任何一种理论范式都不可能掩盖其他范式的存在,任何一种理论范式都不能证明其他范式的绝对错误。西方行政学说不断发展,不同时期,其理论对效率与公平的态度不同,但其理论范式总像钟摆那样围绕公平与效率做有规律的摆动,即一段时期内偏向效率,而另一时期又必然偏向公平。可以说,不同阶段的经济社会的发展状况决定了该时期理论对效率还是公平的偏好[6]。在今后的西方行政学说发展过程中,效率与公平之争不会停止,还会持续下去,西方行政学也正是通过效率与公平的矛盾与撞击,推动自身向前发展。所以说,贯穿西方行政学说发展的始终是,其理论总是在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展,符合钟摆规律。
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传统公共行政理论篇8
关键词：西方行政管理理论新公共管理理论新公共服务理论启示
自1887年美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究，至今已有100多年的历史了。100多年来，西方的行政管理理论不断发展创新，有力地促进了西方经济的发展和科学进步。研究西方行政理论变革，对我国进一步搞好改革和提升管理水平亦有借鉴意义。
一、西方行政管理理论的历史沿革
1.传统公共行政理论阐释。传统公共行政的理论基础主要是伍德罗•威尔逊的政治、行政二分法和马克斯•韦伯的官僚制理论。威尔逊提出政治、行政二分法的目的主要是解决当时政党分肥制和日益扩大的行政机构运作效率低下问题。而此时企业组织由于运用科学管理，重视技术而得到迅速发展壮大，自然成为行政组织模仿和学习的对象。作为他所提倡的新型公共行政研究的一部分，威尔逊提出，应该用行政管理的稳定原则——企业式原则，来指导公共机构的运作。威尔逊认为，为了提高政府运作的效率，应该以私有经济企业的行政管理为榜样。而韦伯的官僚制理论也是对工业革命前期社会的反映，韦伯认为官僚组织好像是一架精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用。
2.新公共行政理论阐释。新公共行政理论来源于针对传统公共行政理论存在问题的探讨。1968年在塞拉丘斯大学米诺布鲁克会议中心召开会议，其目的是让公共行政领域中最有前途的年轻学者走到一起来讨论他们的研究内容和方法，并因此隐含了一种意味，即讨论他们的研究会与该领域成名学者的方法有何不同，后来他们提交的论文和评论被结集出版，命名为《走向新公共行政》。它高举社会公平的大旗，关注意义和价值，着重建立规范理论，以期促使未来的人类社会放射出一线曙光。新公共行政认为，公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现，更要关注少数族群和弱势群体的利益，公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。
3.新公共管理理论阐释。新公共管理是一种国际性思潮，它于20世纪后期发端于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理有各种不同的称谓，如以市场为基础的公共行政学、管理主义、企业化政府、重塑政府等。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。在90年代末期才形成一致的名称——新公共管理。
4.新公共服务理论阐释。新公共服务理论是建立在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义理论和组织对话理论的基础上，对新公共管理理论的批判和超越。新公共服务剖析了新公共管理所依据的理论基础，从市场模型的应用、对顾客而不是公民的强调和对企业家式管理的赞颂三个方面对新公共管理的局限性进行了批判，明确指出，建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定。
二、西方行政管理理论对我国的启示
西方行政管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。
传统公共行政理论篇9
关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府
20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。
虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。
一、新公共管理运动的内涵及实质
“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（oHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。
（一）新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本?D效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。
其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。
总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府?D社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。
3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。
二、对新公共管理运动的述评
西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。
（一）适应了时展的要求
经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。
（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式
对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。
（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段
1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。
2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。
3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。
4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。
5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。
（四）存在着一系列的缺陷
1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。
2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。
三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示
新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。
（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界
西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。
就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。
（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率
乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。
（三）推进基层公共事务管理改革
管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。
1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。
2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。
3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。
参考文献：
1、(美)理查德?布隆克.质疑自由市场经济[J].江苏人民出版社,2001.
2、陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).
传统公共行政理论篇10
关键词：西蒙；新公共行政学；决策理论；管理行为
中图分类号：D035文献标识码：a文章编号：1674-1723（2013）02-0161-02
对西蒙最深的印象是关于“决策”二字的。接触管理学就无可避免的要提到决策理论，研究行政学就必然研究行为主义学派，而这两者都与赫伯特・西蒙。他从行为主义出发研究行政学问题，将行政决策列为行政学的核心内容，开启了行政学研究的新途径。
要了解西蒙在行政学研究中的基本观点就必须从《管理行为》一书入手。该书出版于1947年，又译为《行政行为――行政组织决策过程的研究》或《管理行为――管理组织决策过程的研究》。西蒙的一系列研究曾经在西方行政学界引起了一些重大的争论，其研究具有广泛而深远的影响：决策理论成为人们研究行政问题的重要手段；以他的基本理论为原则形成了行为主义学派或称逻辑实证主义学派。
西蒙作为行政学的一派领袖对传统公共行政学提出了挑战。
一、西蒙对传统公共行政的挑战在何处
为什么说西蒙对传统公共行政提出了挑战呢？我们首先来回顾下传统公共行政学的产生时间和特点。
传统的公共行政学形成于20世纪二三十年代，以威尔逊、古德诺等人的政治-行政二分法为理论基础，按照法国社会学家马克思・韦伯的科层制框架建立起来的。传统的公共行政学有五大信条：（1）强调政治与管理的分离；（2）提出了公共管理系统的两个根本目标：合法性与效率；（3）公共管理的基础结构采用官僚体制模式，强调层级制和规章制度；（4）主张在公共管理系统中实行分工，管理人员要专业化；（5）强调管理人员的内部管理，做到公私分明。
传统的公共行政学研究采取的是一种形式主义或静态的方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。
到了20世纪40年代，传统的公共行政学逐渐遭到一些人的批评，尤其是一西蒙为代表的主张研究行政行为的行为主义学派的彻底批评。基于政治与行政二分的原则的上的传统公共行政的行政原则在西蒙看来是“充其量是行政格言”，而并非真正的科学院原则，因此只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则。
二、西蒙开启了公共管理研究的新天地
西蒙正是出于对传统行政学的研究方法及其结果不满意才跨出了行政学研究的新一步。
《管理行为》作为西蒙最主要的著作旨在提出研究行政学的一组概念工具。这一点在书的序言中有明确的表述。在该书中西蒙摒弃了传统行政学研究的方法，将行政决策作为行政学研究的核心，在行政行为研究上以“决策”为基本概念提出了一组概念工具，以“决定”为分析的基本单位，以“决定前提”为最小分析单位。他还进一步阐述了以决策行为去研究行政学的理由：（1）传统行政学讨论只注意“执行”，而忽视行动前的“决策”，没有注意到决策与执行的关联性；（2）实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层的操作人员完成的，而非操作的行政人员在实现一个组织的目标的作用大小取决于最操作人员决策影响的大小；（3）传统的行政学研究组织时过分重视权力因素；（4）决定行政效率程度的是行政组织中每个人决策的理性程度；（5）行政程序在一定意义上说就是决策程序。
在说明决策研究在行政学研究中的地位问题后，西蒙在著作中提到了几个重要概念：有限理性、决策准则、决策过程、行政组织等。在他的视角里，与传统公共行政中的“经济人”假设不同，行政中的人应该是“行政人”――心理人与经济人二者的结合。他认为现实生活中的决策判断取决于有限理性，这种条件下，人们寻求的是满意解，而非最优解。决策的准则是：用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。对于决策过程，西蒙认为不只限于从备方案中选定一种，而是包括几个阶段和涉及许多方面的整个的过程。在决策理论的基础上他从组织的层级结构、专业分工、集权与分权等方面提出了设计理论观点。在他看来组织的继续存在有赖于确保贡献与满足的平衡，其影响力主要表现为权威、沟通、训练、效率准则和组织认同或组织忠诚五种。在该书中他注重研究了价值与事实的关系提出了区分政策问题与行政问题的原则，认为当价值判断出现纠纷时行政机关必须对立法机关负完全责任。
通过十一章的论述，西蒙的行政学说体系已经毕露。行政学研究方法理论、行政决策理论、行政组织理论构成了他的学说的三部分。
三、对西蒙的几点疑惑
初读《管理行为》一书和查阅西蒙的相关资料，我还是有几点疑问存在的：
1.该书中在谈到区分政策问题和行政问题时说：行政机关的价值判断必须反应社会价值，有纷争时应对立法机关负全责。这就意味着行政机关的价值判断必须以社会和立法机关为据，而在实际的行政过程中这点是很难完全实现，并且从现代立法的角度来看社会的价值与立法机关的价值应当一致，尤其是在我们社会主义国家――立法机关与社会价值根本一致的情况下，西蒙的这种主张就显得很苍白，多余。
2.在西蒙的观点中理性是个程度问题，决策的准则是：用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。在数个备选方案中可能有数个“令人满意的”的方案，在此时如何选择？如果仅从满意角度讲的话，人们可能会选择已达到满意限度，付出主观努力最少的方案，而选择放弃通过主观努力能够实现的，具有更优结果的方案。此时人的能动性就难以刺激，不利于决策的科学化和高效化。我认为应将决策准则定位“最令人满意的”选择。
在《管理行为》一书的畅游让我体会到了行政学的奥秘，也让我看到了如西蒙这一类学术领袖的思想风采。“书籍是人类进步的阶梯”。我想攀爬到更高处，我还要继续翱翔与书的海洋。
参考文献
[1]赫伯特・西蒙.管理行为[m].机械工业出版社，2007.
[2]席酉民.西方管理思想史[m].社会科学文献出版社，2008.