行政法规的解释篇1
[关键词]行政法规；司法解释；碰撞；对策
一、现实案例显示出的碰撞
案例：徐某，男，23岁，因故意伤害（用拳脚和棍棒殴打被害人陈某致使其的一只眼睛失明，经鉴定为重伤。）于2007年3月被公安机关刑事拘留并被依法逮捕。侦查期间，徐某发病，看守所将其带至医院诊断，结果是肺部感染，胸部有大量积夜。医院认为病情严重，不及时治疗会有生命危险。
看守所依据《中华人民共和国看守所条例》（以下简称〈〈条例〉〉）第10条第2款和第26条之规定，建议侦查部门改变强制措施，侦查部门依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称〈〈解释〉〉）第66条第2款之规定将徐某取保候审。驻看守所检察室发现此事，认为不该将徐某取保候审。
检察室认为：虽然徐某病情严重，有生命危险，但是徐某属于严重危害社会治安的暴力犯罪，按照〈〈公安机关办理刑事案件程序规定〉〉（以下简称〈〈规定〉〉）64条和〈〈人民检察院刑事诉讼规则〉〉（以下简称〈〈规则〉〉）第38条明确规定，该类犯罪嫌疑人不得取保候审。〈〈规则〉〉是司法解释，是在《解释》之后对〈〈刑事诉讼法〉〉的补充，明确缩小了取保候审的范围，具有法律效力，效力高于《条例》，也优于《解释》，应适用〈〈规则〉〉之规定，公安机关适用《条例》和《解释》之规定不当。另外，〈〈规定〉〉是规范公安机关内部办案程序的，虽然看守所身兼行政管理和保障刑事强制措施的双重职能，但是，在刑事诉讼过程中应该优先适用刑事诉讼之规定。因此建议公安机关收押。
看守所认为：〈〈规定〉〉是部门规章，其对行政法规〈〈条例〉〉不具效力。而〈〈规则〉〉虽然是司法解释，但是司法解释在法律上没有明确规定就是具有法律同等效力，只有立法解释是与法律具有同等效力的，没有哪里规定司法解释就比行政法规效力高。你们认为效力高，是实务操作中的默认罢了。〈〈规则〉〉同样也只是约束检察院内部办案程序的规定。我们当然可以为了做好监管场所行政管理工作，依据行政法规〈〈条例〉〉行事。据此拒绝收押。
由此，看守所和检察室就该案例的法律适用问题发生分歧，进而显现出了行政法规和司法解释的冲突。
二、特殊情况下确会发生碰撞
一般来说，行政法规和司法解释不会发生冲突，但是特殊情形下也会出现冲突。在行政诉讼中是时有发生的事情，而在刑事司法中是少见但确有发生的。
由于公安机关的特殊性，给这两者的冲突提供了可能。
据我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，公安机关是国家的治安行政机关和刑事执法机关。在我国，公安机关是国务院和各级人民政府领导下的行政职能部门，是国家行政机关的重要组成部分。但我国的公安机关不单纯属于行政机关，而是兼有刑事执法职能的行政机关。
由于公安机关既具有行政管理职能，又具有刑事执法职能，会造成职能的交叉和适用法律的碰撞，同一行为可能同时受行政和刑事两种法律规范的调整。比如看守所，在这方面就是很特殊的，它既是对在押人员进行监管的场所，又是采取刑事强制措施的场所，所以既受《条例》的规范，又受《刑事诉讼法》的规范，上面的案例或许是个典型的例子。在此案例中，为消除两家冲突，防止陷入无休止的纷争，可行的办法是改为监视居住。而理论上的问题仍可探讨。
三、实践和理论中的碰撞
行政法规是国务院为执行法律而制定的行政规范；司法解释是最高司法机关在司法过程中就如何具体应用法律、法令的问题进行的解释。由于法律没有明确行政法规和司法解释的效力问题，对由此产生的冲突而有不同的看法。
（一）、在行政法规和司法解释相冲突时，实务中多是将司法解释等同于它所解释的法律来适用，效力高与行政法规。我国的司法实践已充分证明司法解释是我国司法机关办案的依据之一，也是对当事人具有普通约束力的规范性法律文件之一，因此，从实践的角度看待我国司法解释的地位，它也被视为我国现行法的渊源了。
但是也有选择适用行政法规的现象，例如：最高人民法院[2001]7号法释即《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》于2001年2月26日通过，其对精神损害提出了6项计算标准，但同时在该法释第10条最后一款规定，“法律、行政法规对残疾赔偿金、死亡赔偿金等有明显的规定的，适用法律、行政法规的规定。”这是司法解释在赔偿标准上有冲突时明确适用行政法规的规定。
（二）、在理论上，对于行政法规和司法解释的效力是有争议的。
1、一种观点认为司法解释的效力高于行政法规。司法解释的效力来源于法律规定，法院组织法（第33条）和全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》均授权最高人民法院可以对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。上述决议还授权最高人民检察院有权在检察工作中具体应用法律、法令的问题进行解释。1996年的《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》中第2条规定，“对检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院解释，具有法律效力。”1997年的《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》中第4条宣称，“最高人民法院制定并的司法解释，具有法律效力。”
司法解释实际上是针对全国人大的法律所做的解释，其效力持续于法律生效之间，法律生、解释生；法律死、解释死。法律和司法解释这种关系，类似于民法著名的“从随主规则”。司法解释虽然没有独立的位阶，但它却依附于被解释的法律，司法解释效力的位阶就同这个法律相等，就是说，如果是全国人大常委会通过的法律，那么它的司法解释效力就等同于这个法律，也就是说它高于行政法规。
2、另一种观点认为司法解释不高于行政法规。司法解释不具有普遍约束力，《中华人民共和国宪法》规定全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法和解释法律的权力，没有规定法院和检察院有解释法律的权力。《中华人民共和国立法法》也规定法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，这一规定符合《中华人民共和国宪法》，同时还规定全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力，即具有高于行政法规、地方性法规、规章的效力。全国人民代表大会常务委员会的法律解释是对法律的进一步阐释，这些阐释成为法律的组成部分，因此具有和法律同等的效力。法律解释是法律，司法解释是准法律。
《关于加强法律解释工作的决议》和《中华人民共和国人民法院组织法》赋予了最高人民法院和最高人民检察院法律解释权，但和全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法和解释法律的权力完全不同，该解释权限于解释审判和检察工作中具体应用法律、法令的问题，这意味着最高人民法院和最高人民检察院对法律的解释只能就法律、法令在具体案件的应用进行解释。而最高人民法院和最高人民检察院的司法解释基本上不是针对个别案件的，而试图在全国建立普遍的约束力，跻身和法律同等效力的地位，这显然违反了《中华人民共和国立法法》、全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》和《中华人民共和国人民法院组织法》对其解释权的规定，而人民检察院组织法自始至终也没有规定最高人民检察院的法律解释权。立法法规定，法律解释权属于全国人大常委会，同时规定最高人民法院、最高人民检察院可以提请全国人大常委会进行法律解释。根据“明示其一即排斥其余”[1]的解释规则和新法优于旧法的效力冲突规则，是否意味着最高人民法院、最高人民检察院的法律解释权已被废除？因此我们可以认为，在立法法再次明确规定法律解释权属于全国人大常委会的情况下，目前的最高人民法院已经不再享有法律的解释权，最高人民检察院的法律解释权也当归于消灭。最高司法机关在关于司法解释工作的规定所称的“具有法律效力”，只能理解为实质法律的效力，而不是形式法律的效力。这种自我宣称有“法律效力”的做法是欠妥当的，即使是在《关于加强法律解释工作的决议》中也没有这种规定。是否具有法律效力，应由权力机关作出决定。所以，司法解释不具有同等法律约束力。
另外，司法解释不是一个独立的法律渊源，本身是没有位阶可言的，而行政法规则是明确的法律渊源，效力仅次于宪法和法律。司法解释与行政法规的位阶无从比较，司法解释的效力也不必然高于行政法规。
四、解决碰撞之对策
关于行政法规和司法解释冲突问题，我们认为关键是在司法解释，可以归结为以下两点：一司法解释是否必要；二是司法解释如何定位。
（一）、司法解释确有存在之价值
对于法律的漏洞或缺陷，利益法学代表人物赫克（Heck）认为，由于立法者的观察能力有限，不可能预见到将来的一切问题，又由于立法者的表现手段有限，即使预见到将来的一切问题，也不可能在立法上完全表现出来，因此，即使是最好的法律，也存在漏洞或缺陷。就中国司法解释的实践看，人们都不否认司法解释除了适用法律外，还起到弥补立法不足的作用，包括补充立法规定的缺漏和解决法律中的矛盾［2］。
立法解释和司法解释的“博弈”使司法解释具有得以立足的空间。立法解释存在缺陷，比如立法解释效率低下，有一定程度的闭塞性，与现实脱节，实践中立法机关有权难用，立法解释权虚置。司法解释具有优越性，作为司法机关，经常接触法律，在适用法律时能及时发现漏洞和缺陷，从而分析、理解，作出解释，使解释的效率和适应性更高。直接与当事人和民众接触，决定了其解释更能面向大众，符合实际需要，从而使法律符合适用的要求。我国不是判例法国家，在实践的过程中创制了具有中国特色的司法解释，实践也证明司法解释制度在我国确有存在的价值。
人大的立法解释制度有其存在的必要和现实的法律基础；而司法解释又由于其有强大的实用性和适应性在法律实践操作中受到推崇。这就是说，立法解释和司法解释都是不可或缺的，他们分别解决“需要进一步明确界限的问题”和“具体应用法律、法令的问题”，在实践中起到完善立法，最大程度地发挥法律调整社会秩序的作用。[3]两种制度的“博弈”是彼此对立统一的，并不断促使共同的完善和进步。
（二）、明确司法解释的法律地位，合理构建其法律制度
可以看出，就目前我国司法解释的现状，规范司法解释具有现实意义，完善司法解释是我国步入社会主义和谐法治的需要。
此项工作，同样需要制度规范，法律保障。
1、明确授权司法机关，准确定位确司法解释。
当代中国法律解释体制是以全国人大常委会为主体的，但是这不意味着全国人大常委会应当成为法律解释具体任务的主要承担者。在其他国家，由立法接管或其常设机关主要负责法律解释工作的情况也是很少的。从我国全国人大和司法机关的职责的现状看，司法机关更适宜承担为办理案件提供说明的任务，应该充分发挥司法解释在国家法治建设中的作用，有必要明确授权司法机关进行具有法律同等效力的司法解释。
2、加强立法，保障和规范司法解释工作。
加强立法工作，避免由于法律规定的欠缺而不得不过多借助于司法解释的局面继续。我国之所以在司法实践中出台大量司法解释，是由于法律规定的不明确造成的。立法机关应明确赋予现行有效司法解释暂时的法律效力，在限定的期限内按照《立法法》规定的程序将司法解释转化为法律。有必要制定司法解释工作相关配套法律。
全国人大代表专职化，法律解释结构专门化。推进常委会代表全国人民代表专职化建设，大会设立法律审查委员会来负责解释冲突。一府两院都对全国人大负责并受其监督，由立法机关负责解决法释和法律法规之间的冲突更为直接和妥当，通过内设专门机构也可以更加主动地实施监督。认真对待人民交付的权利，改变人大代表“兼职”和立法解释虚置的现状，维护法律的独立统一和权威。
规范司法解释的权限和程序，制定“司法解释条例”。由全国人民代表大会明确授权和严格规定权限，或者先由司法机关修订，再报全国人民代表大会或其常委会审定，最后得到立法机关的批准后再予以。“司法解释要准确把握立法精神和立法原则。我国司法解释可以根据立法精神制定司法运作的政策，确立法院适用法律的具体规则，但不得改变法律规范或者创制新的法律原则。”[4]
3、实现司法解释公开化和民主化。
主要包括三项内容：其一，司法解释作出后应及时在《最高人民法院公报》、《最高人民检察院》上刊登，重要的还要以“公告”的形式在报纸、电台公布，杜绝以“内部文件”下达司法解释的做法。其二，有组织、有计划地进行司法解释的正式或官方的清理、编纂和出版工作，不再使这方面的工作放任于社会。其三，法律是人民意志的体现，国家权力来自人民，服务于人民，若司法解释具有法律效力，同样应是体现人民的意志。公布需要解释事项，举行听证，征询法学专家、律师和利益相关群体等民众代表的意见和建议。群策群力，有利于改善目前司法解释的随意和混乱局面。
4、加强对司法解释的审查监督。
由于全国人大常委会不可能作为法律解释任务的主要承担者，而大量的司法解释具有弥补立法不足的作用，加强全国人大常委会对司法解释的监督就至关重要。一些学者建议，司法解释应提交全国人大常委会备案，对于违反宪法和法律的规定或与立法解释矛盾的司法解释，全国人大常委会应予以撤销［5］。随着社会的发展，对不适宜的或相对滞后有碍法治进步的司法解释，经审查后及时作出修改、补充和完善。参考资料：
[1]参见「美詹姆斯·安修著，黎建飞译：《美国宪法判例与解释》，中国政法大学出版社1999年版，第33－35页。
[2]详见周道鸾《论司法解释及其规范化》。
[3]刘淑媛《立法解释和司法解释的博弈与调适》（2006年4月26日）
[4]罗豪才著：《行政诉讼法司法解释之评论·序》，载于甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，序言第1－2页。
行政法规的解释篇2
【关键词】：行政诉讼调解和解行政裁量
一、引言
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”在《行政诉讼法》施行的早期，这一规定被一些学者们提炼成为行政诉讼法基本原则之一，即“行政诉讼不适用调解”。但是，行政诉讼中当事人之间是否能够就争议进行和解，《行政诉讼法》没有禁止性规定。在多年来的行政诉讼实践中，法官们一直明里暗地做着“协调”、“庭外和解”等活动，有的法院还专门制定行政诉讼“协调”工作的指导性意见。[1]有的法院通过“协调”方式结案的行政诉讼案件已高达90%.{1}不过，法官们心里都非常明白，这些“协调”、“庭外和解”等活动是没有法律依据的，之所以用“协调”、“庭外和解”等字眼，是因为要规避《行政诉讼法》的禁止性规定。尽管这种活动的合法性在《行政诉讼法》的效力时空中显得相当可疑，但法官们仍然在不停地寻找时机，尝试着用“协调”、“庭外和解”等方法解决手中的行政案件，尤其是在被告可能败诉的行政案件中，使用“协调”、“庭外和解”等概率更高。这一切的所作所为都是因为存在着刚性的“客观需求”。
2008年2月1日最高人民法院的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）正式实施。从产生的背景看，《撤诉规定》显然是回应政治需求的产物，它并没有为当下盛行于行政诉讼实践中的“调解”提供合法性依据。我以为，《行政诉讼法》明确禁止在行政诉讼中适用“调解”，最高法院无论如何都不可能在《行政诉讼法》的某个条款中解释出行政诉讼可以适用“调解”之立法本意来，且读遍《撤诉规定》，我们难以找到其中有“调解”或者相近之类的文字。如果我们真的想为解决行政诉讼案件寻找裁判之外的另一途径，那不为《行政诉讼法》所禁止的“和解”，倒有可能成为我们选择的对象。
“和解”是《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）确立的解决民事争议的一个法律制度。[2]行政诉讼法是民事诉讼法的一个“特别法”，如果我们能够借用法律解释方法在两个法律之间构筑起一个管道，那么今天行政诉讼诉讼实践中所遇到的难题之一——能否和解——可能能够获得比较好化解。所以，本文下面将要论证的基本观点是：行政裁量是行政诉讼和解的规范基础。在不修改《行政诉讼法》前提下，通过法律解释的方法，借用《民事诉讼法》的相关规定以支持行政诉讼和解，并使之成为其合法性的法律依据。
二、强制与合意之间的紧张与消解
在国家治理中，权力对权利的强制历来是国家统治的基本手段之一，不管是民主国家还是专制政体，统治者在治理过程中是从不放弃这一手段的。行政作为国家基本职能之一，其实现的基本路数也是如此，无论是在“管得最少的政府就是最好的政府”年代里，还是在“政府该做的必须做好，不该做就不能做”的当下。虽然这一手段使社会秩序稳定成为一种常态，但局部时段社会秩序的“变态”也让所处的那个时代的人们支付了沉重的代价，其中的原因之一大概与国家的强制过度有关。“有一个说明是在经验基础上可以提出的理论：只有这样一种法律秩序，它并不满足这一利益而牺牲另一利益，而是促成对立利益之间的妥协，以便使可能的冲突达到最小限度，才有希望比较持久地存在。只有这样一种法律秩序才能在比较永久的基础上为其主体保障社会和平。”{2}（13）所以，统治者在一定程度上与被治理者进行合意，可以避免社会秩序的过度恶化，惠及于芸芸众生，也使统治者自己受益。
（一）“强制”的行政法
中国传统文化上奉行国家本位，皇权独傲众生；即使帝王们有“民为贵，社稷次之，君为轻”之觉悟，也是为了加固自己的皇权而已。上个世纪50年代之后，在以苏联行政法（学）为样本下建立起来的中国行政法（学）中，因国家主义的高昂与激荡，行政机关与行政相对人之间关系的不对等性一直是构建行政法制度的逻辑基点。尽管迟至上个世纪80年代初，我们绝大多数人还不知道行政法是一种什么样的法律，但是这种思想观念的基因却一直流淌于国家行政的血脉之中。我们不愿意承认某种自然属性的“自由”，导致了国家权力被推崇到了个人之上，此种做法与国家主义的精神神通暗合。正是在这样的经验基础上，行政法——其实我们所有的法——都被当作了国家治理的工具。这种不对等性确保了行政机关在行政中的优势地位，可以强制行政相对人履行行政行为所设定的义务，可以单方面通过意思表达引起、变更和消灭行政法律关系。“如果处处都讲共同意志，事事都得征得相对一方的同意，行政机关才能行为，那么社会马上就会陷入瘫痪。这种想法是荒唐的。”{3}（p16）的确，在国家主义视野中，除国家之外不可能存在可以与国家“讨价还价”的组织与个人。时至上个世纪80年代末90年代初中国行政法理论架构初步形成时，这种思想观念也就随之被接纳到其中，成为它的基础理论之一。
在这样的行政法理论框架中，“强制”一直是其理论背景上的厚重底色，在其所映衬的行政法制度中强制要素随处可见。如将行政机关作出的行政行为推定为合法，具有执行等法律效力，除非“重大且明显违法”因素的存在。即使行政相对人不服行政行为提起行政救济，也必须先履行该行政行为所设定义务，除非有法律规定的另外情形等。之所以有这样的行政法制度安排，是因为以国家强制力为后盾的行政权基于公共利益的需要，理所当然地要求行政相对人服从旨在形成良好的行政秩序的各种规则体系。行政法必须具有“强制”，否则行政机关就不可能完成行政法的任务，问题是，我们一直在过度地诠释“强制”，并据此创设了许多不尽合理的制度。
（二）“合意”的行政法
现代行政法中因民主、理论与实践的发达，国家主义的张扬态势有所收敛。[3]随着行政相对人主体地位的复归，行政机关与行政相对人之间关系的不平对性也渐渐消减，基于传统行政法理论构建的各种行政法制度或迟或早地发生了合法性危机。同时，在现代行政法中法律授予行政机关的裁量成份比重越来越大，以至于行政裁量构成了现代行政权的核心，现代行政法的许多制度无不围绕着行政裁量而展开。行政机关利用行政裁量可以自如地应付行政过程中各种疑难杂症，但也诱惑了行政机关做了许多背离行政目的、原则的“坏事”，加重了行政合法性的危机。
20世纪中叶世界范围兴起的“行政程序法典化”运动，在一定程度上缓解了这一行政合法性的危机。我国自上个世纪90年代起也展开这场运动，从中寻找解决我国行政合法性危机的良方。《行政处罚法》、《价格法》以及21世纪初的《行政许可法》等引入行政听证制度，都可以看作是这种努力的具体化。行政程序的功能在于它弱化了传统行政法的“强制”，并试图抹平它的“不对等性”，消除行政机关和行政相对人之间那种时常出现的剑拔弩张气氛。通过行政程序，行政机关和行政相对人可以“协商”地讨论行政权应当如何行使，甚至可以就行政权的内容达成合意，形成共识重叠，以提升行政活动为行政相对人可接受性的程度。日本大桥洋一教授也有类似的看法：“在德国的行政实务中，行政机关在决定作出行政行为之前，经常在行政与私人之间进行意见的交换。在我国，也经常可以看到行政机关在决定作出之前，为了使私人能够遵守该命令而同私人进行协商的现象。”{4}（p7）在另一方面合意可以被看作是国家对异议的一种制度化处理，消减异议对当下秩序的冲击力，使异议的威胁收缩在国家可以容忍的限度内。
（三）兼容了“强制”与“合意”的行政
尽管如此，现代行政法中针对行政相对人的国家强制仍然存在；没有这样的国家强制，社会基本秩序的确可能难以维持，也正是这样的强制，使得现代行政法在性别上仍然归属于公法，它并没有因为吸收了合意而变性为“私法”。作为一种法律发展的趋势，公、私法之间发生的这种现象，是因为公法已看到了自己在调整社会关系的功能上正在弱化，从而向私法求援所致的结果。私法在功能上所具有的柔性，可以软化公法的刚，从而使得作为公法的行政法满足了主体意识已经恢复且正日益增强的行政相对人的要求。
行政法对私法功能的吸收，并没有融合两者之间的界限。我们还是可以清楚地看到，“私法的出发点，粗略地说，是自利优先的行为；而行政法与此不同的出发点是公益（或者其他考虑）优先行为。”{5}（p5）不过，一个不可逆转的趋势是，私法中的“合意”对行政法的影响越来越大，比如行政合同已牢牢地嵌进了现代行政法学理论体系，且它的适用范围也在不停地扩展。由此，在现代行政法中强制与合意这一紧张关系始终存在。
当我们不能抹去现代行政法中的强制和合意这两个特性时，就必须认真对待解决行政争议方法上的选择或者由此可能会引起的变革。在单纯的“强制”行政法之下，作为引起行政争议主因的行政行为一旦摆到法官前面，按照《行政诉讼法》“合法性市查”塑造的法官思维逻辑，它要么合法，要么违法，没有第三条道路可循。[4]在这种司法审查判断基准的“二元结构”中，通过“合意”解决行政争议是没有合法空间的。但是，如果我们把行政裁量纳入观察范围时，我们的视野可能会蓦然大开：行政行为在合法与违法之间还存在着一条长长的灰色地带，正是这一个灰色地带，使我们在解决行政争议方法上，摆脱了非此（违法——撤销）即彼（合法——维持）的选择，第三条道路——和解——便豁然在我们的脚下延伸出来。[5]
三、“调解”、“协调”与“和解”
在行政诉讼体制度内探索解决行政争议的多元机制是一种现实的需要，这种需要多少反映出《行政诉讼法》存在着某种滞后性。但是，在《行政诉讼法》不作修改的前提下，我们的探索脚步不能走得离它很远，使它无法顾及我们行走的方向。如前所述，现代行政中行政裁量的大量存在，已为我们寻找解决行政争议的多元机制提供了可以获得支持的“事实”依据，现在的问题是，在给定的法律框架内，哪一种解决行政纠纷机制与《行政诉讼法》的规定最相宜，并使之为我们寻找解决行政争议的多元机制提供“法律”依据？
（一）被禁止的“调解”
自《行政诉讼法》施行以来，在行政诉讼中出现的居高不下的撤诉率一直为人们所诟病。在一件件行政诉讼撤诉案件的背后究竟发生了什么样的故事，局外人，即使是行政诉讼的当事人有时也往往不得而知的。但是，谁都能依生活常识想象在法庭内外所发生的一些事情，而这些事情—围绕着“调解”所发生的——在当下法律规范上却是难以找到合法性依据的。我们知道，“调解”是民事诉讼法中一个法定的纠纷解决制度。[6]1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法的规定。”由此可以获得一个结论：在《民事诉讼法（试行）》中，人民法院审理行政案件是可以“调解”结案的。但是，1985年最高人民法院了《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，规定“经济行政案件不应进行调解”。1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用（民事诉讼法（试行））的若干问题的解答》中，再次就经济行政案件不适用调解明确作了规定。一个不可改变的立法事实是，《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”，将“调解”拦在了法庭之外。
至少从1990年10月1日起，法院对行政案件进行调解是违反《行政诉讼法》的。这是任何一个法官——无论他的法律知识背景如何—都不需要经过复杂的法律解释方法就可以获得的办案准则，但是，“调解”仍然时隐时现于各级法院的法庭内外。对于这类现象，姜明安教授指出：“行诉法禁止法院调解，但行诉法并不禁止法院外的其他第三人，如行政机关的上级机关、社会公益组织、或律师等，对行政诉讼双方当事人进行调解。行诉法禁止法院审理行政案件时（即开庭时）调解，但行诉法并不禁止法院在非审理行政案件时进行调解。而且，行诉法规定的’不适用调解’，其立法原意是不能以调解书结案，而并未排除法院通过对案件事实、证据及法律的分析影响争议双方和被告受此分析启发而自觉改变被诉具体行政行为和原告受此分析启发而自愿撤诉。”姜明安教授这一解决问题的方案显然是想缓和行政诉讼的实践与法律规定之间的紧张关系，但他也明确肯定“行诉法禁止法院调解”。{6}至于新近最高法院颁布的《撤诉规定》也不能为行政诉讼“调解”解禁，因为最高法院没有权力修改《行政诉讼法》。
（二）无根基的“协调”
法院因为诸如“政治”等因素作用，有时它并不当然一定会“依法”办案。在法院看来，既然行政案件不能调解，那么“协调”解决行政争议在当下法律上至少是没有明示的否定性规范。所以，在最高法院或者一些省、市高级法院的默许甚至公开鼓励下，各级地方法院便将“协调”当作一条行政诉讼的潜规则，作为解决一些疑难杂症式的行政案件的良药妙方。[7]更为重要的原因是，以“协调”这样的方式了断行政争议，有时可以使法院、原告和被告三方利益获得最大化，也契合了我国的诉讼文化与传统。
为了寻求“协调”的合法性，一些行政法学者们（包括法官）开始为“协调”辩护，并出示了如下若干理由：（1）行政裁量的存在是行政诉讼案件得以“协调”的法律基础。{7}（2）《行政诉讼法》第51条规定，被告改变具体行政行为，且原告同意并申请撤诉，是否准许由法院裁定。这是都是“协调”的法律依据。{8}除此之外，还有从诉讼文化、法律传统、当下国情、政策导向等方面，陈述行政诉讼“协调”的正当性。{9}
但是，上述理由并不能完全回答如下几个问题：（1）行政裁量的空间并不是行政权自由翱翔的“天空”，行政裁量附有公正作为义务乃是行政法学人皆知的基本规则。所以，通过行政机关和行政相对人之间的合意，以消解行政机关裁量所随附的强制性的公正作为义务是否具有可得性仍然是令人生疑的。（2）如果《行政诉讼法》第51条的规定内含有“协调”之意，那么它与《行政诉讼法》第50条关于“人民法院审理行政案件不适用调解”的规定之间构成了同一法律文本内的法律规范冲突。这显然不是当时立法者的本意。《行政诉讼法》第51条应当解释为：在行政诉讼中，行政机关认识到被诉的具体行政行为违法，依职权做出改变。它是“有错必纠”政策的法律化。所以，立法者在这一法律规范中丝毫没有表达出允许行政诉讼“协调”之意。唯有这样的解释，才能在内容上与《行政诉讼法》第50条规定相兼容。
所以，如果把“协调”等同于“调解”的另一表述，那么“协调”仍在《行政诉讼法》所禁止的范围内；如果把“协调”理解为有别于“调解”的一种纠纷解决机制，那么它是“无根基”的，更何况在诉讼法上，根本没有所谓的“协调”之说，本质上，它是我们中国人为了规避法律禁止性规定而显现出来的一种“聪明才智”罢了。所以，张君劢先生曾说过：“中国人太聪明，因为太聪明，纸上的黑字，实在不够拘束他们，无论条文如何的束缚，他总有他的巧妙方法来遁逃于宪法之外，所以犹之乎纸上画刀，丝毫无补。”{10}（p7）
（三）受冷落的“和解”
其实，诉讼法上的“和解”制度，才是我们真正值得关注的，但与“调解”、“协调”相比，它明显受到了冷落。“和解”是当事人之间在法庭之外通过“合意”了断他们之间的法律争议，所以，只要在法律上存在可以“合意”的空间，那么在法律程序上就有“和解”的可能性。
我们知道，尽管在行政裁量中存在着这样的“随附的强制性公正作为义务”，但是只要这种“随附的强制性公正作为义务”没有将行政裁量空间收缩为零，那么行政机关和行政相对人之间“合意”的可能性仍然存在。日本南博方教授也认为：“高权性的行为，只有在有法规依据，并且适合法规而作出时，在这种限度内才是合法的，而不是由于其与当事人达成的合意之意思及意见一致而合法。根据当事人的合意的法律之具体化，除法律特别允许的情况外，意味着客观的法规之排除。”{11}（p102）这一“合意”的法律空间，为行政诉讼中的“和解”提供了生存条件。2006年肖扬院长在全国高级法院院长座谈会上明确指出：“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式促使当事人和解。”2007年1月15日最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》，再次提出了要“探索构建行政诉讼和解制度”。由此可见，在行政诉讼中设立和解机制，也是最高人民法院一直欲破行政诉讼困境的一种努力。
四、路在何方？
那么，行政诉讼和解之路应当从何处起步呢？在《行政诉讼法》没有修改之前，我的首选方案是可以通过法律解释方法，从现行法律规范体系中寻找合法性依据。当需要新的法律规范来调整社会关系时，我们首先应当借用法律解释方法从现存法律规范中寻找答案，而不是动辄立法、修法与废法；只有当法律解释方法不能给出答案时，立法、修法或者废法的条件才成就。解释法律的任务首先应当交给法官们——尤其是最高法院的法官——来完成，因为“法官不是机械地适用普遍性的规范，而是通过大胆的’解释’进行法律规范的创造。”法官在解释法律时，他应当“从规范文本出发却又并不完全受制于文本。”{12}（p223）如果我们想真心实意地建一个法治国家，那么法官必须要有从事法律解释的制度空间与保障机制。
行政诉讼的和解制度是可以在不修改《行政诉讼法》的前提下确立于行政诉讼之中，其基本方法是法律解释。这一法律解释的基本理路是：
1.2000年最高人民法院实施的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“司法解释98条”）第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”这一司法解释将我们解决问题的思路引向了《民事诉讼法》。也就是说，行政诉讼和解的法律依据我们可以从《民事诉讼法》中寻找。
2.《民事诉讼法》第51条规定：“双方当事人可以自行和解。”该法第85条又规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”据此，我们可以看到《民事诉讼法》建立了“民事诉讼调解”和“民事诉讼和解”两种解决民事争议的法律机制。前者是在法院主持下双方当事人协商解决争议，后者则是在法院不在场的情况下由双方当事人自行协商解决争议。因为《行政诉讼法》明确禁止行政诉讼调解，所以，留给我们可以解释的法律空间是，以“司法解释98条”的第97条规定为媒介，把“民事诉讼和解”制度导入行政诉讼中，以满足行政诉讼的需要。
3．虽然行政诉讼案件与民事诉讼案件之间具有不同质的属性，但是在诉讼和解上，我们仍然可以将民事诉讼法的相关制度导入到行政诉讼法之中。我的理由是：（1）行政裁量空间的存在以及行政程序观念的普及化，行政机关与行政相对人之间平等地位已逐渐为现代行政法所认同。（2）20世纪以来现代行政中发出来的给付行政，使行政机关不再是仅仅以一个管理者而同时也是一个服务者的身份面对行政相对人，两者之间的平等地位更加显著。（3）作为民事特别法的行政诉讼法，在行政诉讼法没有规定的情况下，适用民事诉讼法的相关规定，在法理上是能够获得自圆其说。
五、结语
行政诉讼制度在中国的确立对于行政机关来说的确是革“命”性的；它对于法院的法官们来说——至少在初期——它是一个“洋玩艺”；它对民众来说多了一条权利诉求的“道路”。《行政诉讼法》禁止法院对行政案件进行调解，但法院很快发现行政诉讼真的“需要”调解，否则有的行政案件根本无法下判；即使下判了也解决不了问题。于是把“调解”改头换面成“协调”或者“庭外协调”，以为这样做没有了法律障碍。这是一种典型的“驼鸟政策”。其实，通过适当的法律解释方法是可以在行政诉讼中找到另一条合法的纠纷解决机制，即“和解”。行政诉讼需要和解，行政案件也可以和解，这在比较法上也可以找到支持的立法例。[8]因《撤诉规定》并没有解决上述问题，所以，本文建议最高人民法院通过司法解释权，制定和关于行政诉讼和解制度的司法解释，以满足当下司法实践的需要。
注释：
[1]如江苏省徐州市贾旺区人民法院审判委员会2006年第18次审判委员会讨论通过了《行政诉讼协调工作指导意见》（试行），并于2006年7月28日起试行。
[2]参见《中华人民共和国民事诉讼法》第51条“双方当事人可以自行和解。”
[3]比如，我国2003年宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”写入宪法，就具有这样的宪法功能。
[4]《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”
[5]尽管行政诉讼判决种类并不限于撤销判决和维持判决，但是其他判决要么是这两种判决的从判决，要么是这两种判决不合适使用时采用的判决，判决的基础性事实和法律都是建立在行政行为合法或者违法这种二元结构之上。
[6]《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决”。
[7]如浙江省高级人民法院在2008年6月18日出台了《关于加强和规范行政诉讼协调工作的指导意见》。又如曾任湖南省高院院长江必新说，“为避免滥用协调权，我们还提出了坚持有限协调性，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件，如限制人身自由等类案件，一律不适用协调。”参见王斗斗：《权威人士回应行政诉讼协调和解三大疑点》，《法制日报》2007年3月29日，第1版。
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行政法规的解释篇3
【关键词】：行政解释行政公务人员前见事实司法审查
我国关于行政解释问题的研究较之其他法律解释而言是不足的，在倡导依法行政、建设有限政府的今天，加强对行政权力的控制，平衡行政权力与相对人的权利是大势所趋，罗豪才先生认为“平衡是现代行政法的基本精神”。{l}在平衡的过程中，行政解释扮演着至关重要的角色，因为行政行为的合法与合理、行政行为能否被接受以及相对人的民主参与都会在行政解释中得到验证。但是，非常遗憾的是目前我国行政解释存在的问题众多，行政解释制度还缺乏最基本的规范，无论在行政解释的主体、行政解释的对象还是行政解释的司法审查等方面我们都无法适应现代依法行政的现实需要。平衡是一种对话与妥协，如何实现行政机关与相对人、行政解释主体与对象、法律文本与行政事实的“视域融合”是笔者一直努力的方向。
一、问题的提出：繁杂与缺失
（一）行政解释主体的混乱
我国行政解释是一种有权解释，即官方解释，主要是机关作为主体的解释，它通过设立一些权威的解释主体，由其对法律作出统一的法律解释，并赋予其具有普遍的法律效力，从而使法律的确定性、权威性免受任意解释的侵害。即行政解释必须要有法律的授权，依据法律程序进行行政解释。依据这个要求，法律解释主体不宜设置太多，更不宜由众多不同层次的法律、法规自主设置解释主体。
反观我国行政解释主体的设置情况，主要表现为主体多，层次高低不同，甚至无权或者越权进行解释。各具体法律法规对行政解释主体似有滥设之嫌。我国在相关法律法规中关于行政解释主体的设定实际上远远超出了1981年《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。从各法律、法规明文“授权”的行政解释主体看，主要有如下主体{2}：国务院；国务院主管部门；国务院直属机构；国务院办事机构；省级人民政府；省级人民政府主管部门；省会所在市人民政府；省会市人民政府主管部门。
我国法律规定只有经过法律或立法机关授权，行政机关才具有行政解释的权力，现实中，每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，然后再由下级机关再制定实施细则的实施办法，这样依次循环下去，直到不能再授权解释为止，因此行政解释的主体就越来越多以至于混乱不堪，造成了许多不良的后果。
随着行政解释权的逐渐“下放”，行政解释的级别越来越低，效力越来越差，最终削弱了法律的权威；行政解释太多造成公民法律思维的混乱，在诸多法律规范和行政解释之间无法取舍，最终导致法律信仰的丧失；行政解释主体的繁多将导致规范的冲突甚至相互矛盾，严重破坏了法治的统一性和安定性；目前我国的行政解释都是抽象解释，即作为抽象的行政行为，我国法律尚未规定相应的司法规制，这样在行政解释违法或者侵犯公民权利的时候，作为相对人无法获得法律的救济。
总之，行政解释主体的混乱，容易造成行政权力的滥用，增加了行政成本，破坏了人们对法治的憧憬，严重侵蚀了我们尚未建立的薄弱法治。所以建立规范统一的行政解释主体势在必行，让行政解释在法治的轨道上发展。
（二）行政解释对象的片面
目前我国的行政解释是抽象行政解释，行政解释的对象是单一的法律文本，根本没有考虑行政解释发生的场域，即行政解释必然是在法律文本遭遇行政事实的过程中产生的。事实上，这个过程中行政解释的对象是不可能如此“形单影只”。
惠生武认为“行政解释的对象包括法律、地方性法规、行政机关自己制定的行政法规和规章、上级行政机关制定的行政法规和规章以及规章之间冲突的解释。”{3}朱新力认为“法律解释的对象是行政法律规范”。{4}曾刚、何璇认为“行政解释的对象是行政法律规范的条文以及它的附随情况。”{5}学术界与法律实务界都认为行政解释的对象是法律文本，现实果真如此吗？哲学解释学认为理解与解释是人的生存方式，人生活在理解与解释之中，在行政执法领域中，解释应该是不可避免的，这种解释应该是具体的行政解释。行政解释只关注抽象的法律、法规和规章，却忽视了对行政事实的解释，在行政解释的过程中，我们无法回避行政事实的问题，而且法律的模糊性正是由于行政事实的出现才暴露出来的。任何一部法律规范在制定之初都是一个完美的逻辑体系，不然这将是一部不合格的法律文件，法律文本所有的问题都是在其与行政事实的“邂逅”中产生的，行政解释就是解决法律文本与行政事实之间矛盾的“灵丹妙药”。可以说，不包括行政事实的行政解释是空洞的，不包括法律文本的行政解释是盲目的。
因此，行政解释主体的繁杂，令我们无法把握法律规范的确定性，更加使得行政解释主体的权力无法受到规制，权力的旁骛必然面临权力被滥用的危险；与此同时，在行政解释的对象方面我们又面临着解释对象的单一化[1]，都将行政解释的对象界定为法律文本，这可能是源于我国法律规定的行政解释都是抽象行政解释的缘故，更加说明学界对于行政解释的研究在做着现行法律规定的注脚。
二、行政解释的必由之路：单一与多元
鉴于我国行政解释存在的缺陷，本着逐步改革的思路，笔者将对行政解释主体再定位，逐步实现行政公务人员的解释，即实现解释主体的单一化；在解释对象方面笔者认为应该实现多元化。二者的“双剑合璧”必然使得我国的行政解释朝着规范与合理的方向发展。
（一）行政解释主体的逐步回归
行政解释主体是行政解释的重要因素，解释主体的问题关系到行政解释的性质和规制。目前我国行政解释主体的泛滥，造成了行政解释的任意，而解释的任意必然意味着其后权力的任意。鉴于目前我国法律解释体制和司法体制的问题，笔者本部分试图展开循序渐进的解释主体探索，提出了逐渐改革的目标，提出近期目标、中期目标和长远目标[2]，最终的目的是要实现笔者设想的长远目标，即行政解释主体回归到行政公务人员[3].
1．完善行政机关的抽象行政解释
目前我国行政解释主要是机关解释，即行政机关作为主体对法律、法规、规章的涵义、具体应用和执行等问题进行说明和诠释。行政机关的解释大致可以分为两种情形：第一，行政机关对上级国家机关制定的法律、法规和规章如何具体应用做出的解释，即执行解释；第二，行政机关对自己制定的行政法规和规章的涵义和应用做出的阐释，即制定解释。前者从表面上而言似乎是具体行政解释[4]，但笔者认为其同后者一样都是抽象的行政解释行为。所以笔者认为目前我国行政解释还不存在真正意义上的具体解释行为，一切行政解释都是抽象的行政解释，具体的行政解释依旧是我们的理想和长远目标。
首先，我国目前行政解释的效力都是普遍性的，而不是针对具体某一案件或法律事实，即使再所谓“具体”的解释，比如按照法律、法规、规章最低一级的行政解释主体省会市人民政府及其主管部门做出的行政解释，其所针对的对象在其所辖的范围内的效力仍是普遍的，效力对象是相当广泛的，而不是具体的某个公民、法人或其他社会组织等。其次，我国的行政解释都是一定时期内长期适用的，而不是“一次性”的，并不是针对某个案件的终结而失去效力，而是反复适用的。最后，最重要的是我国的的行政解释还没有纳入司法审查的范围，抽象的行政解释作为抽象的行政行为在进行司法规制方面依然面临瓶颈。
基于以上原因，笔者认为我国的行政解释都是抽象解释。那么，是否抽象的行政解释就是一无是处呢？就我国法学发展的现状而言，也不能全盘否定其存在的必要性，其也有存在的合理因素：一是法律本身及其语言的局限。立法者在立法时预见能力是有限的，每个人只能生活在现实的社会空间和自然环境中，并且依靠自己的“前见”去理解事物，但社会的发展总是很快将刚制定的法律规范变得滞后；另外语言永远是需要解释的，人永远无法用语言真正准确的表达自身的所思所想，立法者也面临着这样的困境。立法者就不得不将“第二次的立法”交给行政机关，行政机关可能在没有面对具体的某个案件的时候就不得不进一步“解析”上级的法律规范或者自己制定的行政法规或者规章，这一切似乎成为了行政机关无法规避的任务。二是行政法本身的特点。行政法是社会生活中包含内容最丰富的部门法，立法永远不可能包罗变化的各种事项，修改法律又是需要很多成本的，此时行政解释可以解决部分难题。总之，目前我们无法回避抽象行政解释的现实，在增强立法技术的同时，采取以下措施可以完善抽象行政解释行为：
（1）严格控制授权立法，加强行政解释的事前审查。授权立法就是行政机关根据立法机关的授权制定相应的行政法规规章。行政机关有天然的权力扩张性，为了达到权力的制约与平衡，立法机关必须要严格控制授权立法。首先立法机关应该明确授权的范围和授权的级别，被授权的机关级别应该比较高，不然其没有能力进行行政立法与行政解释；同时，行政机关必须严格在授权范围内进行解释，对于行政机关而言没有授权即禁止。
（2）制定行政程序法，规范行政解释行为，使得行政解释更加具有可操作性，比如要具体包括行政解释的调查、起草、听证、审查、批准等多项解释程序。
（3）具有行政解释权的行政机关成立专门的解释部门和专业的解释人员，相关人员具有相应的资质和经验，并明确分工与责任，对于行政解释造成的不良后果承担部门责任和个人责任。
（4）将抽象行政解释纳人司法审查的范围。学界呼吁对抽象行政行为进行司法审查已经多年，行政解释作为抽象的行政行为也同样是势在必行。
2．发展行政机关执法过程中的解释
目前我国的行政解释的机关主要是以下主体：国务院及其主管部门；国务院直属机构和办事机构；省、自治区、直辖市人民政府及其主管部门；省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府及其主管部门。
这些行政解释主体主要进行的是抽象的行政解释，正因为其是抽象行政解释，就经常出现行政解释与行政立法的冲突，行政解释任意与混乱。必须承认法律、法规、规章等在制定之初，没有接触具体的法律事实之前，是很难发现其模糊性的，当法律、法规、规章等接触到法律事实时，模糊性就会凸显。行政机关在依法执行公务的过程中，在将法律与事实进行比对、涵摄之时就会发现二者的差距，法律的模糊性也就在执法过程中体现，此时行政解释就扮演了消除模糊性，加强法律确定性的任务。所以，最能够发现法律与事实距离的是行政执法机关而不是立法机关。笔者认为行政解释应当逐渐的向行政执法机关解释靠近，这个是笔者设想的中期目标[5].那么，具体从事行政执法的机关作为行政解释的主体具有如下优点：
（1）行政执法机关进行行政解释是其本身工作的一部分，在工作的过程中必然伴随着解释，这样行政机关可以更加充分地理解法律，依法行政。伽达默尔认为，理解、解释、应用结合为一体，理解同时是解释和应用，解释是理解的解释，也是理解的应用，应用是理解的行为。{6}
（2）行政执法机关从事具体的执法工作，其可以深入地了解案件事实情况，根据案件事实的差异进行有针对性的解释，及时阐明事实的法律意义，充分地在法律与事实之间进行往返论证，最终使得行政行为取得良好的效果。
（3）行政机关的行政解释是针对个案的具体解释，这样的解释是一次性的，有针对性的解释，所以行政机关的解释是可以作为具体行政行为加以司法审查的，这样就防止了行政解释的任意，规范了行政权力，体现了依法行政的原则。
总之，行政机关在具体执法过程中必然要进行行政解释，这既是法律本身特点的要求，也是依法行政的必然要求，解释伴随着执法的全部过程，只有解释才可以证明行政行为的合法性与合理性。执法的行政机关做出行政解释要比立法机关或者没有接触案件事实的行政机关做出的解释更加具有可操作性和针对性，也更加能够让相对人接受，执法的效果就会更好。
3．建立行政公务人员的行政解释
我国的行政解释目前都是机关解释，都是抽象的解释。但目前法律解释学正在影响着我们传统法学的发展路向，引导着法学从宏大叙事逐渐转向微观论证，从立法研究转向法律适用，从立法本位开始转向司法与行政本位。在解释主体上由机关解释向个人解释转变，解释的目标由限制解释向创造性解释转变。{7}从这个研究成果出发，目前我国的行政解释必须要进行相应的改革。行政机关抽象的行政解释很难与行政立法进行明确的区分，行政机关的抽象解释不具有可操作性等诸多弊端。那么，行政解释的真正主体是谁？这也是我们长期忽视的问题，其实解释的真正主体是人而不是任何的机关。我们必须承认只有人才具有思维能力，人才具有主观能动性，机关都不具有这些条件，机关只是名义上的代表人。那么此时我们是否会发现一个“阴谋”，行政机关是否成了行政解释者的“挡箭牌”呢？做出解释的人此时却躲在背后逃避了责任，这难道不是个阴谋吗？
陈金钊教授在谈论法学科学性时说：“法学本来属于实践学科，以规则为代表的法律属于人类经验的总结，人既是法律的创造者，也是法律的解释和适用者，离开了人法律就失去了存在的载体。”法学归根结底是“人学”，这是不能忽视的主体，所以笔者认为行政解释的主体也应该是人。此时，我们可以这样定义行政解释，即行政解释是行政执法人员在具体的行政执法过程中对法律文本和行政事实等诸多事项的诠释与说明的活动。{8}
法律文本有其独立性，法律制定者（作者）在完成法律文本（作品）后，其本身已经脱离了作品。法国哲学解释学教授利科尔如是说：“有时我想说，读一本书就是把它的作者看作已经死去了，是死后发表的书。因为当作者死了时，对于书的关系就变成了完全的，并且实际上就是完整的。作者不再回答了，只剩下阅读他的著作了。”{9}此时读者的任务就是去阅读文本，而不是在历史中去寻找作者的原意。我们可以这样理解作者已经不再是解释的主体了，在读者那里才会发生解释问题。依据这样的原理，行政解释真正的解释者只能是在适法过程中的具体的行政公务人员。
法律重在适用，适用必然进行解释，脱离法律事实的抽象解释无疑是空中楼阁，法律文本必须与法律事实具体结合做出解释时才能获得新生。“企图把解释法律与适用法律分开的人采取的是诡辩的区分法。一个法律术语只有在它适用于特定案件中的事实时才有意义。意义在适用中获得生命。抽象地确定法定术语的意义就是在学究活动中绕圈子。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到解释。”{10}
世界各国的法制发展过程中真正的法律适用主体只有两种人：一是法官，二是行政公务人员，法官行使的是司法权，行政公务人员行使的是行政权，二者的权力都是适用法律的权力。在行政解释过程中扮演重要角色的不应该是背后的行政机关，更不应该是行政立法机关，其应该是现实中运用国家权力的人，其解释行为才是最现实的最有效的行政解释。可能有人会反问，你说的行政解释行为是否就是具体的行政行为了呢？笔者可以肯定的说，具体的行政解释行为一定意义上就是具体行政行为，我们很难将具体行政行为和行政解释区分开，二者是相伴而生的。正如哲学解释学所言，理解、解释和应用是三位一体的，不可分割的。
笔者认为行政解释主体是行政公务人员，而不是个别学者提出的行政解释主体是公务员，因为其忽视了以下两种情况下行政解释的主体，即在法律法规授权和行政委托情况下，真正执法的人员可能是没有公务员资格的。
（1）被授权组织的范围包括基层群众性自治组织，行业组织，工青妇等社会组织，事业与企业组织，行政机关的内设机构和派出机构。
（2）我国现行法律法规中，《中华人民共和国行政处罚法》受委托组织的条件如下：受委托组织应该是依法成立的管理公共事务的事业组织；受委托组织具有熟悉有关法律法规和规章任务的工作人员；受委托组织履行受委托职能需要进行检查或者技术鉴定的，它应有条件进行相应的技术检查或技术鉴定。{11}
那么，在上述情况下，被授权人和受托人可能是事业单位或者是企业组织的人员、他们在行政执法过程中也必然面临着法律解释问题，所以笼统的将行政解释主体界定为公务员是不科学的。笔者认为应该以是否执行公务为标准，认为只要从事公务的人员都应该具有行政解释的权力，所以，笔者认为行政解释的主体是行政公务人员，这样的概念界定笔者认为就可以避免出现遗漏，将从事公务执法的所有人员都纳入了行政解释的行列，这样是必要的，也是可能的。
（二）行政解释对象的多元化
学界对行政解释对象的界定主要根据法律法规的规定，从抽象行政解释的性质出发，将行政解释的对象确定为法律文本。诚然，法律文本确实是行政解释的主要对象，但是作为具体的行政解释，在法律适用过程中我们无法回避法律事实的认定。陈金钊教授认为，对事实文本的解释应揭示其法律意义。{12}
当行政机关或者公务执法人员在具体的执法过程中，必然面对法律规定的权利义务与行政事实的结合适用，这种结合就需要更多的解释与说明。因为权利义务的内容是丰富的，文字自身的多义性和概括性，同时行政事实更是多样的；行政事实与法定权利义务之间是不可以直接划等号的两个系统，它们是属于不能立即同构的范畴，行政事实的法律意义，法定权利义务的现实需要都要进行解释；运用不同证据证明行政事实的过程也是一个诠释的过程，都需要行政执法者做出解释与说明，所以行政事实是行政解释的对象。
陈金钊教授在论述法律解释权的客体时认为法律解释权所指的对象是广泛的，包括三个方面的内容：一是能作为法官法源的各种法律形式；二是纳入法律调整的各种事实及其法律意义；三是司法过程中法律与事实的互动关系。{13}虽然陈教授主要从司法的视角分析法律解释的客体（对象），但是这个原理同样可以运用到行政解释中，司法与行政都是具体的适法过程，二者在法律解释上的很多原理是相通的。上文笔者已经论述了行政解释的三个对象，从陈教授的法律解释客体原理出发，笔者认为行政解释的对象也应该包括行政过程中法律文本与行政事实以及二者的互动关系，行政解释在法律文本与行政事实之间架起了一座沟通的桥梁，从而使得二者之间的关系更加和谐。
行政法是包罗万象的部门法，在行政执法过程中，行政机关和行政公务人员面对的行政事实是相当复杂的，行政公务人员不仅要解释行政过程中的合法性问题，也要解释合理性问题。笔者认为行政过程中的合理性问题就是如何使得行政行为被相对人接受的问题，那么这个问题就转化为行政解释的可接受性。可接受性就意味着行政行为双方的对话与沟通、相互妥协的结果，是一种视域融合。此时相对人参与到了行政过程中，每个人带着“前见”进人参与行政的对话。对话中行政公务人员不仅解释法律文本和相关的行政事实，其必然要扩充到该案件相关的许多的背景知识、人情世故、思维方式以及观念习惯等，这样才能够将“盲目的前见”去除或者减少。这些似乎与案件事实没有直接联系的内容在行政公务人员主动执法过程中是必然面对的，是论证行政行为合理性的必然选择。笔者将其界定为行政过程中的“前见事实”。尤其是将行政解释与司法解释进行比较的过程中，对“前见事实”的解释必要性就更大。司法行为是被动发生的，司法解释也具有被动性，司法解释关注的是合法性问题，很少顾虑司法过程中的合理性问题；司法解释的对象就较为稳定，即法律文本、纳入法律调整的事实和二者的互动关系。但是，行政解释由于其自身的主动性和解释的合理性要求导致其解释对象的多元性，而不仅仅停留在法律文本与法律事实的层面。只有全方位的解释行政才可以充分体现行政行为的参与性，并最终达到行政行为的可接受性，毕竟现代行政是依法行政，也是参与行政，结束“剧场政治”，相对人应该在行政中有更多的发挥空间。
总之，我国行政解释对象可以做如下界定：一是法律文本，主要包括宪法、法律，行政法规、规章、条约协议、其他规范性文件；同时也包括行政法的概念、规则与原则。二是行政事实，包括行政事件和行政行为。三是法律规范与行政事实的互动关系。四是前见事实，即行政过程中双方带入行政过程的背景事实与思考方式等。综上所述，在对行政解释主体与对象进行了回归与创造的论述后，笔者认为在行政解释主体逐渐单一和行政解释对象逐渐多元的情况下，进行行政解释的司法审查也将是逐渐递进的过程，在面对抽象的行政解释时应该将司法审查的机关界定为最高人民法院或者专门的。在实现长远目标后，即实现行政公务人员的行政解释后，司法审查的机关就是所有可以进行行政诉讼的法院，因为此时的行政解释已经完全是具体行政行为的一部分了。
三、结论：拒绝浪漫主义的呼唤
我国行政解释存在的解释主体、对象和司法审查等多方面的问题，可以说我国的行政解释研究与实践还是相当滞后的，行政解释的理想与现实的差距太大。无论在学术界还是法律实务界，行政解释仍然是法治进程中“被忽略的大多数”，尤其是学术界从事行政解释研究者甚少，而且几乎在做着现行法律规定的“纯粹的解释”工作，对于真正认识行政解释本质并无大的建树，言语之间充斥着浪漫主义的气氛。拒绝浪漫主义的呼喊，行政解释必须要进行回归与创造，回归就是行政解释的权力真正回归到具体的人手中，创造就是行政解释的对象要广泛，因此笔者拟得出如下结论：
树立法律只有在应用中才能够体现其价值的信念，将我们关注的视角从法律的宏大叙事转向微观论证上来，加大对法律应用的研究，即对司法与行政行为的研究。这个过程中我们才可以发现法律的真谛，但很遗憾，纵观我国法学的研究历程，我们发现宏大叙事的研究风格成了束缚我国法学研究的通病，大声呼吁建设法治的声音不绝于耳，政策诠释的法律文章也让我们倍感乏味。分析这个“口号万岁”的时代原因，我们可以发现宏观的论证法律比微观的研究更加容易，微观的研究涉及诸多技术性问题，对法学的操作能力要求甚高，繁琐的法律规范设计过程也会让人望而却步；相比而言，宏大的叙述在传播法律理念的过程中总会让人心潮澎湃，听众也更愿意接受这些令人激动的言语，每当此时我们总会发现法治是如此地美好，是如此地容易建立。另外，重要的一点是政策诠释的法律论证更加容易得到当权者的认可与赞誉，难道这是学者的价值吗？真正的学者是一名医生，他要一直诊断政府的疾病，发现问题并努力地去纠正，学者在一定程度是政府的“批评者”，而不是“颂德者”，学者的定位应该是社会的良心，法学人更是如此。口号美好但终究会厌烦[6]，面对现实，法学人必须踏实的研究些具体问题，只有蓝图，缺乏具体的材料，法治的大厦永远是空洞的。那么，法律的真正价值必将体现在司法行为与行政行为上面，微观论证必将在此展开，行政解释可能是大厦的一砖一瓦，但其不可或缺。
实现行政解释主体的具体化，行政解释必须在与行政事实结合过程中产生，逐渐取消立法者的行政解释和行政机关的行政解释，让行政解释权真正回归到行政公务人员手中。行政解释主体究竟是没有生命力的机关还是个人至今仍然是模糊的，绝大多数学者认为行政解释的主体是行政机关因为目前相关法律规定的行政解释主体是行政机关，但是现行法律规定的行政解释主体就是科学的吗？学者的质疑精神哪里去了？其实这个问题也是法学研究中的一个共性的问题，即法学研究中主体的缺失。多年的法学研究，引进了众多的西方法治理念，但随着法学的研究我们发现适法主体的缺失，法学研究过多的关注了客体的研究，而忽略了法学究竟是谁的学问，本文所论述的行政解释也面临如此的尴尬。回答主体问题，应该首先明确法学的本质是人学，只要明确这个前提，法学研究中的主体问题就可以得到相应的解决。同样行政解释的主体应该是人，因为人才是有思维的并且能够承担责任的主体，行政解释主体不是诸多学者阐述的行政机关，行政机关作为主体必然遮蔽了行政解释真正的主体。而且将行政解释主体定位是行政机关的想法也是十分天真和浪漫的，因为解释永远属于人，绝不会属于抽象的行政机关。
拓宽行政解释的对象，对于法律文本、行政事实、二者的互动关系以及前见事实都应该事无巨细的进行理解与解释，将具体行政行为过程中涉及到的因素都纳入行政解释的范围，以便于实现行政行为的可接受性。目前学界主要观点仍然认为行政解释对象是抽象的法律文本，但这一想法是非常不切合实际的。脱离了行政事实的行政解释是盲目的，法律文本只有在与行政事实的结合过程中才可以体现出其价值，此时学界的观点依旧犯了纯粹注释法律规定的错误，这是没有深入思考的后果。行政解释应该是具体的解释，因为抽象的解释其合理性是需要质疑的，那么，行政解释的过程就不可能是“单纯”的，其必然伴随着文本与事实的互动，解释主体无法回避对进入行政过程中的诸多因素的说明与诠释。因此，学界关于行政解释对象是单纯的法律文本的观点是如此的天真，但笔者坚决反随这种浪漫的天真。
综上所述，对于行政解释问题的研究刚刚起步，笔者通过行政解释问题的研究希望能够引起相关部门的重视，重新审视我国的行政解释，希望尽快结束遇到疑难案件就呼吁立法的罗曼蒂克时代。法律解释可以为我们开启另一扇窗口，但这个窗口一直被忽视。现代行政是依法行政和参与行政，希望笔者关于行政解释问题的建议不是浪漫主义的呼唤，而是依法治国的现实追求。
注释：
[1]当然学界也有学者提出其他行政解释的对象，比如张弘先生就提出行政解释的对象是法律文本与行政事实，但这样的理论毕竟是占少数的。
[2]笔者规划的目标：近期目标是完善行政机关的抽象解释，中期目标是发展行政机关的行政解释，长期目标是建立行政公务人员的行政解释。应该说这些目标是逐渐取代的目标，最终目标是建立行政公务人员的行政解释。
[3]此处笔者界定的主体是行政公务人员，而没有界定为公务员，是因为前者比后者的范围要宽，在后文笔者将着重论证。
[4]此种界说在学界很多专家学者的论文中多认为是具体的解释，比如张弘先生在其《行政解释论》中就曾认为，其是具体解释。但是笔者认为其仍然是一种抽象的解释行为。
[5]上文中“完善抽象的行政解释”是笔者面对现实，不得已而为之的举措，此处“发展行政机关执法过程的解释”是笔者建构行政解释主体的中期目标；下文中“建立公务执法人员的行政解释”是长远的理想目标。
[6]“依法治国”的理念就是典型被滥用到极致的口号，比如“依法治省，治县一直到治村”这是对法治的极大误用。
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行政法规的解释篇4
论文关键词行政执法行政法解释合宪性解释
过去学者的目光多集中于行政立法之上，虽然法院也作出大量的行政判决，但始终对于行政法律实施及效果不够重视，导致行政法解释的重要性没有突出，“有法而不能用”的情况出现。事实上在实践中，行政机关也行使着大量的解释任务，而且多数情况之下，这些解释并不会进人到司法审查领域。宪法精神不仅应当贯彻在行政立法中，在行政法的实施过程中也应当起到非常重要的指引作用。针对行政法规范的特点以及合宪性解释的基本规则，从而深人建构行政法解释的方法与技术。
一、合宪性解释概述
（一）合宪性解释涵义
关于合宪性解释的涵义，法学界对其解释分歧较大。广义合宪性解释，系指依据宪法及位阶较高的法律规范来解释位阶较低的法律，使其符合宪法理念及精神的法律解释方法，梁慧星、杨仁寿持此观点。而狭义的合宪性解释则是指以宪法内涵精神作为解释法律规范的唯一标准，以维护法秩序之统一，学者周永坤持此观点。合宪性解释的应用法律效果无非巩固宪法根本大法的地位，维护法律秩序与统一，保障公民基本宪法权利。根据合法性解释的目的，狭义解释事实上更能凸显合宪性解释内在涵义，依据位阶较高的法律（宪法以外的高位阶法律）来解释位阶较低之法律，这不属于合宪性解释范畴。
（二）制度背景
合宪性解释在当代法治语境下具有重要意义。民法学者黄茂荣即认为，合宪性解释具有两项基本功能：“其一，参与法解释内容之决定。合宪性因素亦有所谓内容性功能。其二，控制法律解释之结果，使其不溢出宪法所宣示的基本价值判断范围之外，此即合宪性因素所具有的控制性功能”。尤其是对于以裁量性、政策导向性为特征的行政解释制度而言，合宪性解释方法对于监督行政机关依法行政具有不可替代的作用。
行政机关是维系国家与公民的直接纽带，其行政行为不仅关系到公共利益（如修建公共设施），同时也牵扯到大量的公民私人利益（土地征收，行政处罚）。而无论是行政司法或行政执法，其作出具体行政行为必定依据法律、行政法规、规章等规范性文件。完善权利公平、机会公平、规则公平的行政法解释制度，使其能够保障公民各方面权利的落实。合宪性解释方法在行政法解释中的运用，有利于保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。通过对行政法律法规进行合宪性解释，深入公民生活的行政行为遵循宪法的价值精神，确保公民的宪法权利得到保障。通过在行政法解释中合宪性解释方法的应用，不仅监督了行政机关遵守宪法的执法效果，加快转变政府职能，推进行政职权配置法治化，在一定程度上审查了行政法规、规章的合宪性，确保政府公正文明规范执法。
二、行政法解释特点
（一）行政法解释必须结合具体个案
行政法解释的主体可以是司法机关、行政机关，其解决的是法律适用问题而非立法问题，行政法解释结合个案具体情况作出合乎宪法的解释。立法与法律解释应当有明确的界限，立法应当由拥有立法权的机关按照法定程序进行，而解释法律则在具体的法律适用过程当中进行，其解释主体也可适当扩大。在一些宪法性案例中，行政机关出台了与宪法精神相背离的行政规章，比如“纳税大户子女中考加分”事件：2006年，福建省漳州市出台规定，给纳税前100名的民营企业家子女中考加20分。宪法赋予公民自由和平等，这是公民享有的受法律保护的基本权利。公民在受教育方面享有共同的机会和起点是平等权内涵衍生的题中之义。该规定并未明显侵犯具体权利人的权利，但它事实上造成了公民之间的不平等并且没有合理的上位法作为依据。该规章的适用无论如何都无法做出合宪性解释，该规章在内容上违背了宪法基本价值取向和精神内涵。
（二）行政法解释必须利益制衡
无论是在行政执法还是行政司法阶段，解释者都存在着对各方利益进行权衡的问题，寻找到最为公平的解决办法，以保护公民为主。行政机关依据法律规定作出抽象或具体行政行为，以国家强制力作为保障，在行政关系中具有绝对强势地位。而公民是接受行政机关管理和监督的相对弱势方。在这样一种地位失衡的状态下，行政机关与行政相对人的很难达到利益均衡状态，实践中行政机关侵害公民利益事件时有发生。而合宪性解释的其中之一的功能为保障公民基本权利，当一切解释方法用尽时，解释法律应该充分考虑个人利益与公共利益之间的平衡，涉及到行政机关与行政相对方利益冲突时，尽可能充分考虑行政行为作出后的社会效果及是否体现法律公平正义的价值理念，保持与社会主流道德标准一致。
（三）行政法解释必须从严解释
行政法解释属于公法解释。公法主要调整和配置公权力，同时起到制约监督公权力滥用的双效机制。这一基本价值观决定了在行政法解释过程当中，必须严格依据立法者的本意解释法律，行政法律规范涉及社会领域广泛，行政关系复杂多变，其具有较强的变动性和不确定性。在这种情况下，解释者的自由裁量空间较其他法律领域更大，解释者的个人价值观，个人经历及思维方式所起的影响因素占有较大比例。此时，解释者应当把握住立法本意，坚持基本的保护普通相对人、人民群众利益的基本价值观，仅在法律范围内考察行政行为是否符合立法精神是远远不够的，解释者还应当将社会效果，社会评价，普世价值纳入考量范围内，综合一切可能对其产生影响的因素。
三、合宪性解释在行政法解释中的适用
（一）合宪性解释与其他法律解释方法之间的关系
合宪性解释作为当代宪政语境下发展起来的一种新兴法律解释方法，如何化解其与传统法律解释方法之间的矛盾与冲突是一个关键性问题。甚至有国内学者认为合宪性解释方法的出现是对传统解释方法体系的严重冲击。瑞士学者曾对此问题提出三规则，很好的解决在合宪性解释与其他法律解释方法之间的冲突：宪法相关规定可直接适用与解释过程当中，此为单纯解释规则；当数种法律解释方法适用产生的语义产生分歧时，应优先选择与宪法精神相符的，此为冲突规则；最后当法律解释后存在违宪疑虑时，应选择不违反宪法精神的法律解释，此为保全规则。
并非所有解释方法的适用都能推导出同一个结果，解释方法的选择及技巧的不同都可能导致得到语意矛盾的结果，解释者应当根据具体情况选择适用。关于瑞士学者总结的关于合宪性三项基本规则，结合行政法解释的基本特征，笔者认为可以遵循以下几个原则来适用合宪性解释方法。
首先，穷尽其他解释方法仍不能明确法律法规具体涵义时，方可使用合宪性解释。合宪性解释本身是将宪法精神纳入法律条文之中，而宪法的大部分规定属于原则性规定，在法律适用上影响较弱。行政法规、行政规章具有很明显的公法属性，行政法的解释在促进法律适用的同时还起约束、制衡公权力的重要作用。在语言文字含义清晰明了的情况下，不得以合宪性解释方法来背离语意明确的法律规范，否则法律将形同虚设。也有学者认为合宪性解释方法并非一种孤立的方法，在很大程度上是一种综合性解释方法。无论适用哪种解释方法，一旦得出符合宪法精神的结果，便达到合宪性解释之目的，排除与之相违背的解释结果。笔者认为多种解释方法的运用极容易导致法律适用的混乱性，合宪性解释限定在文义范围内，与其结合文义、目的等方法重叠使用，不如严格遵守解释顺序再以合宪性解释作为指导，将宪法精神纳入法律适用之考量范围。
其次，作为所有法律解释方法最具原则性的合宪性解释方法，对其他的法律解释方法起指引、规范作用。宪法是一切法律法规的正当性依据，在对法律法规解释的同时，存在多种法律解释方法可供法律解释者选择时，应当优先选择体现宪法精神的解释方法。
最后，有学者认为在个别情形下允许“法的续造”，当出现“法律完全无法保障某项基本权利，而基本权利侵害的救济又极为迫切时”，通过“宪法基本权利”进行“法外”续造。笔者认为此项建议并不可取，若承认法外续造，等于赋予法律解释者立法之权，之前提到过法律解释者与解释结果有利益相关性，若此时赋予解释者法外续造之权力，无非助长公权力滥用之势，无论适用条件如何严苛，终难实现利益均衡，保障宪法基本权利实现。
（二）合宪性解释限制
行政法规的解释篇5
关键词：行政解释；行政解释主体；行政解释程序
行政权的扩张是现代行政权的一个重要特点，建设现代法治要求对行政权进行必要的监督和制约。因此深入研究行政解释权,不但可以丰富和深化行政法理论知识,而且对于建设法治社会，维护行政主体的权威和保护行政相对人的合法权益,具有深远的意义。正是基于这样的考虑，本文对我国当前行政解释中存在的主要问题进行了简要的分析，并对如何解决这些问题提出了几点建议。
1我国当前行政解释中存在的主要问题
1.1行政解释主体过多
我国当前行政解释主体主要有以下几种:国务院、国务院主管部门、国务院直属机构、国务院某个办事机构、省级人民政府主管部门、省会市人民政府、省会市人民政府主管部门。
如此之多的行政解释主体产生了两方面的问题：①超越法律规定的行政解释主体的范围。在我国法律实践中存在的这些行政解释主体实际上远远超出了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》、《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》规定的范围。法律解释的主体应该由法律或立法机关授权，而实际上存在的这些行政解释主体很多却是法律解释主体再授权的结果，这就违背了法律的本意，超出了法律的界限。②现实中几乎每一部法律的出台都必然伴随制定实施细则、实施办法，并由下级机关再制定实施细则的实施办法，但法律对于不同行政解释的效力并没有明确的规定，这就造成了法制文件的混乱，行政解释冲突严重，严重削弱了法律的权威和尊严。
法律赋予行政机关法律解释权的目的是规范行政机关自由裁量权的行使，减少规范性文件的相互冲突，使下级机关可以灵活的适用法律条文，从而达到法治的目的，但当前存在的行政解释主体过多的问题显然违背了这一立法初衷。
1.2缺乏完善的行政解释程序
我国关于行政解释程序的规定主要体现在三个法律文件之中，即1999年国务院办公厅国办发[1999]43号《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。
我国当前的行政解释的程序明显存在诸多问题，不能很好的规范和约束行政解释行为，比如行政解释程序规定的比较简单，未规定行政解释期限、行政解释制定过程中陈述意见或听证程序，缺少违反行政解释程序的后果和责任规定等等。
完善的行政解释程序不仅是建设社会主义法治国家的要求，而且对于限制行政恣意，保护行政相对人的合法权益具有重要的意义，亟需进行相关的立法制度建设。
1.2行政解释缺乏有效的监督
“一切有权力的人容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到有界限为止。”一切权力都有无限扩张的本性，更何况是行政权这种积极的权力，因此对行政解释权进行监督是必要的，这种监督既包括内部的监督，也包括外部的监督。如果说完善的行政解释程序是一种内部监督，那么此处所指的就是一种外部监督。行政机关在做出行政解释之后，应由何部门来审查其合法性？现行法律没有规定。这种制度缺失是当前亟需解决的。
正因为行政解释中存在的这些问题，有的地方行政机关把行政解释作为了维护部门局部利益的手段，以部门利益而不是立法原意作为行政解释的依据，不但损害了法律的尊严和权威，严重影响了我国法治建设，而且严重损害了行政相对人的合法权益。
2完善我国行政解释制度的几点建议
2.1规范和限定我国行政解释主体
当前存在的过多的行政解释主体，不但有越权解释之嫌，而且客观上导致了行政解释规定的泛滥和混乱，不利于我国法治建设，为此，必须要对我国行政解释的主体进行规范和限定。可以从以下两个方面着手：
①取消当前存在的一些行政解释主体。比如一些仅仅是内部行政机构且无相应的行政管理权的行政解释主体、法规规章自定的行政解释主体。这些行政解释主体的存在实际是行政越权的产物，不符合我国的立法意旨。
②制定新的完善的行政解释法律，明确规定行政解释的主体和权限。在行政解释主体的确定上，应与我国的立法体制相适应。应严格禁止行政解释机关再授权其他机关进行行政解释。明确各级行政解释机关的解释权限，禁止越权解释。
2.2完善我国的行政解释程序
我国的法律实践中一直存在着“重实体轻程序”的传统，虽然现在这种状况略有改观。到目前为止，我国还没有一部统一的行政程序法。
行政法规的解释篇6
（一）行政法解释的含义及性质
行政法解释是法律解释的一种，简言之，是指各类主体对属于行政法范畴的不同形式、效力等级的法律规范进行解释，明确其含义、范围等，以正确地执行或适用行政法。如此轻率地提出行政法解释的概念，存在一定的风险。正如待解释的法律术语一般，行政法解释的概念也存在多种理解。例如，有人综合各种定义，将行政法解释界定为“行政机关或者审判机关根据宪法和法律赋予的权限、在行政法的适用过程中对行政法规范以及案件事实所作的具有法律效力的理解和阐释的活动。”[1]显然将立法解释排除其外，为中义的概念。广义上的概念，应当包含立法机关对行政法所作的相关解释。甚至更有观点将执法公务员及在行政诉讼中的法官对行政法律规范的阐述，也纳入行政法解释的主体范围[2]。在狭义上，则是将行政法解释的主体局限于行政机关或行使行政权的授权组织，而提出的行政解释这一概念[3]。不同的概念界定，一部分反映了对行政法解释理解的多元化，另一部分则是因为研究的侧重点不同，例如，仅研究行政主体对行政法律规范的解释者，一般选择行政解释这一狭义的概念；而从宏观角度来研究的，一般要选择广义的行政法解释概念。本文试图从宏观的角度来整体把握行政法解释的问题，因此，择取的是广义的概念。但也要对之加以一定的限定，即本文所论的行政法解释是指有权的机关及其工作人员针对行政法律规范进行的解释，不包括非官方的学理解释。学理解释，虽不可否认其重要性，但其并不能对权利义务产生具体的影响。有权解释能够对行政法律关系中的权利与义务产生直接的影响，殊值重视。立法机关通过立法之解释，对所立之行政法律规范加以补充、明确，显然能够作为该规范的一部分，对社会生活行之有效；行政机关依凭行政权力，对行政法规范进行的解释，也具有相应的法律效力；执法人员或司法人员，在具体的个案中，因适用法律法规而对其加以解释，使法理与事实相互沟通，对当事人当然能够产生法律的拘束力。
行政法解释既可以是立法活动，也可以是执法或司法活动。如立法机关或行政机关对其所制定的法律法规进行的解释，是二次立法，性质上属于立法活动。执法人员面对具体的个案，对法律法规加以阐述并以公文书的形式体现，适用于事实，属于执法活动的范围；司法机关在行政诉讼或者行政执法程序中，对法律法规进行的解释，以裁判的形式体现，对当事人权利义务进行分配、判定，属于司法活动。立法性质的行政法解释需要符合所解释之行政法律规范的立法旨趣与精神，更应遵守宪法与法律；执法性质的行政法解释实为行使行政权之内容，即包含于抽象行政行为及具体行政行为中。此种行政法解释的效力既可能是仅限于具体个案，也可能是被赋予普遍的拘束力。而司法性质的解释，涉及实体行政权力与公民权利的以及在行政诉讼中作为裁判理由对行政法律规范进行的阐释。行政法解释的形式也具有多样性（：1）专门性的解释，即在法律规范之外出台解释文件。例如最高人民法院对行政法律规范进行的司法解释；广义上说，行政部门制定某法律法规的实施细则，也可能或多或少包含着法律解释。（2）适用性的解释，即在具体个案中，对法律规范进行阐释而使之能适用于案件事实。不论为何，均应考察立法、司法及具体的执法活动是否脱离了法律法规。不论是作为法源的行政法解释，抑或是作为行政行为重要内容以及作为司法裁判的行政法解释，其位置均被设定于公民权利的对立面。是因为行政法解释乃是对行政权力及公民权利有重大影响之事项。对司法权而言，它可能作为行政权力的“增益者”而被列为行政权力的同一方阵。
（二）行政法解释与审查
行政法及其解释与宪法、均具有密切的关系，前人奥托•迈尔（ottomayer）有著名的“宪法消失，行政法长存”及行政法为“动态宪法”之言论[4]。但事实上宪法与行政法共长存，构成法治国家的基础部分，这恰恰体现了宪法与行政法的密切关系。一方面，宪法构成行政法的根本法源。在宪法中确立的立法、司法与行政权力的划分，为一切行政权力的根源，由此建立了从中央到地方不同级别的行政机关。另一方面，宪法需要对行政法进行必要的限制，即通过宪法规定的法治国家、依法行政等原则，宏观上对行政权力的行使进行必要的约束。行政权力作为国家权力之一端，并且往往具有主动性与强制性，如果缺乏上位法，特别是宪法的限制，那么民主法治的社会基础即荡然无存，社会可能复归于权力的恣意与擅断状态。在行政权力与公民权利的关系上，应当是权利得以审查权力。这已经体现在国外立法例上。例如，依据德国《联邦基本法》第1条第3项的规定，基本法规定的基本权利作为直接有效的法律，可以约束立法、行政和司法。“就是说，《联邦基本法》确认和规定的各项基本权利和自由，对于任何立法活动、行政行为和司法活动，都具有直接的约束力，成为直接有效的法律规范。”[5]从社会契约理论上说，国家权力来源于公民的权利让渡，即人权天赋，权力人定。而从宪法的产生、性质、目的等方面来看，无疑宪法就是最接近“社会契约”本体的一部人定法。美国学者路易斯•亨金指出“：一个合法的政治社会应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。这种社会契约通常采取宪法的形式，而宪法又会确定政制构架及其建制蓝图。通过立宪性契约，人们同意受统治。即将成立的政府的官员们则需要作出承诺，尊重宪法蓝图及其对他们的限制。”[6]因此，权利保障、依法行政等内容即成为宪法的应有之义。较之宪法，是一个内涵更为丰富的概念，我国学者一般把概括为“以宪法为前提，民主政治为核心，法治为基石，人权保障为目的”。徒有宪法，不能自有，而必须将宪法付诸实施。以宪法静态规定限制行政法解释，那么在中，就需要有切实有效的动态途径来实现对行政法解释的限制。可以概括为：在立法、司法与执法活动中，在遵守宪法的前提下，对行政法律规范进行解释，而有权的机关可以针对行政法解释进行合宪性、合法性审查。
法律解释是法律活动之一，与立法、执法及司法三权均有关系，不独行政法解释，民商法、刑法、经济法等规范的解释活动，在法治国家中当然均应当在的范围内实施。但行政法解释作为其中之一，尤应重视。行政法规范之本体如身躯主干，补充、明确、限制或变更的解释如四肢。行政法所规范的是行政权，莫里斯•奥里乌将行政权分解为两大要素，一是强制权，另外是直接行动程序。使用直接行政程序，或者简而言之，进行直接行动，一般来说，就是独自实现自己的目的，而不需要向社会权力，尤其是向法官请求允许或许可[7]。行政权的两大要素，决定了权力主动与扩张性，并与权利形成的对立、消长关系。当代法治国的认知与实践表明，的精髓在于保障公民私权利而限制政府公权力。我国宪法规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”的人民原则，可为审查行政法解释、限制行政权力的基础。行政权力来源于人民的授予，人民当然不允许行政权力的异化与反噬。行政法可谓宪法的具体实施与实现，必然要在的框架内展开行政法的立法、执法与司法。行政法基本原则的行政法治主义，即以“依法行政”为第一要义。实施，必须针对行政法解释进行必要的约束与审查，使之不脱离保障权利与限制权力之轨道。英国学者维尔指出“：如果我们还不准备让行政者最后决定法律之含义的话，那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。如果我们忽略了这一事实，我们就确实生活在一个最后由官僚说话算数的社会，而不论这些官僚有多仁慈。”[9]从行政法与宪法的关系来看，行政法应当秉承的要求，接受约束。从这一点上来说，如果对宪法进行“泛化”，则行政法可谓是宪法典之外的“宪法”。解释行政法，就取得“解释宪法”的高度，特别是针对适用性的行政法解释。国内有学者在论述“宪法行政法化”的理论，指出“：由于宪法和行政法同属公法范畴，都以限制国家权力、保障公民基本人权为其价值取向，因而在公法关系中直接适用宪法规范不存在理论上的障碍。”[8]作者论证“宪法行政法化”之命题是为了推动宪法的司法化，在这里引用该观点并“逆向”思考，揭示行政法及其解释的“宪法性质”，说明行政法作为公法，其重要性仅次于宪法，对行政法的解释，自当慎重并且接受监督约束。
二、行政法解释的法治原则
我国有关法律法规对行政法解释的原则，缺乏明确的规定。《立法法》虽然专门规定了法律解释，但仅在第三条对立法行为进行了原则性规定，且宽泛地使用“立法应当遵循宪法的基本原则”的措词；《行政法规制定程序条例》及《规章制定程序条例》在关于“行政法规解释”及“规章解释”方面均不涉及解释原则规定《；最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发[2007]12号）第三条“：司法解释应当根据法律和有关立法精神，结合审判工作实际需要制定。”也很难将之作为具有操作性的约束原则。我国目前对于行政法解释活动的监督和约束，主要还是依据行政法治原则。行政法治原则是法治中极为重要的一部分，现代国家或多或少都将行政法治作为建设法治国家的最重要部分。就法治而言，有形式与实质的高低级别之分。形式法治中，最高的体现是实施和依法行政，以形式理性为追求目标，对法律负责而非对公民的权利、公正等实质价值目标负责。随着行政权力的日益扩张及授权立法的增加，如果行政机关仅仅是形式性的依法行政，反而可能造成公民权利保障及实现公平正义的障碍。因此，引来了学者对形式法治的批评“：在形式法治的状态下，行政机关是对立法负责而不是对公民直接负责，行政机关没有太多的义务向公民证明所为行为的合法性和正当性，公民服从法律进而服从行政是不需要论证和说明理由的。”[10]实质法治意味着立法、执法与司法之内容与结果均须符合人类的道德理性、价值目标等。形式法治要求依法办事，实质法治则要求必须符合宪法规定的保障人权与自由的正义要求。在这一层面上，实质法治也即意味着以保障人权与自由为目标来实施。在一个建立起不同效力等级、不同形式的行政法律规范的社会中，形式法治无法约束依“恶法”而治的问题，仍必须上溯至根本法以从实质上审查所依之法是否为良法。可以说形式法治解决的统治何所依的问题，实质法治解决的是统治所依之据是否妥当的问题。那么，对于行政法解释的规制原则，不应仅仅止步于形式法治，而应向实质法治迈进。
在英国制度中，虽然并没有统一的形式“宪法”，但不意味着英国缺乏这些“最高法律”。从戴雪概括出来的法治原则来看，其包含了三层含义：第一是法律至上；第二是法律平等；第三是普通法上的个人权利是宪法的基础。宪法来源于普通法院就个人权利所做的个案裁判。宪法不是人权的来源，而是其结果[11]。其中既体现了“法律至上”的形式法治，也容纳了“宪法保障人权”的实质法治要求。在美国，最高法院拥有宣布因国会所制定的法律不符合宪法而不予适用的权力。在加拿大、澳大利亚、印度、巴基斯坦、锡兰、加纳和马来亚联邦，法院也宣称拥有同样的权力或由宪法作出如此的规定[12]。德国行政法所遵循的依法行政原则包含法律优先和法律保留两项内容。尤为引人注目的是，德国在立法上直接确立原则，在德国基本法第20条第3款中规定“：立法权受宪法的限制，行政权和司法权受法律和权利的限制。”法国学者指出，原则上宪法是最高法则。实际上如果没有什么能够惩罚法律的违宪性，那么法律就可以高于宪法[13]。对各国的法治原则或原则学说与实践进行归纳，可以说，形式法治应当以为核心，但法治所强调的“法”，并不必然、自动实现真正的良法之治。那么，就需要在形式法治之余，更进一步追求实质法治，用保障人权与自由的目标来衡量法律规范是否为良法。我国《宪法》第五条确立了法治主义原则，并且在第三十三条确立人权尊重和保障原则，但并没有揭示公民基本权利即宪法的实质法治主义。在关于全国人大及其常务委员会的职权规定中，赋予了监督宪法实施及违宪撤销权，这些审查权的规定，也侧重于形式法治。即一项行政法解释，只要有权机关在权限范围之内，经由合法程序制定或解释，即可取得形式上的合法性，而其内容如若违背宪法权利保障的实质目的和精神，如何进行救济。例如对城市房屋拆迁中的“公共利益”的解释、对一些地方“禁摩”的立法以及针对言论自由界限的种种执法解释，再如前文提到的“闯黄灯”的解释等情形。实质法治以保障人权与自由的“良宪”为根本性、终局性的前提和衡量标准，当然属于的范畴。因此，树立实质法治来监督和约束行政法的解释这一命题，可以置换为下的行政法解释。
三、行政法解释审查的现实与路径
行政法解释这一复杂的领域中，立法、执法及司法均有可能助力于或直接扩张行政权力，将之置于的框架内，当属必然之要求。而在我国实施的过程中，对行政法解释进行约束这一问题进行探求，显然也极具重要意义。
（一）当前行政法解释审查体系
1.行政机关体系。在当前的实践中，对于立法性行政法解释的审查，一是在制定行政法规、规章程序中的审议；二是通过向有关部门备案，由有权机关进行审查。对于执法性解释，主要通过行政机关自身的“准司法”性质的行政复议行为，可以审查行政机关在执法过程中对行政法解释并据以实施具体行政行为的合法性。对于作为抽象行政行为的行政法解释，依据《行政复议法》第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定及乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。其中，不包含对规章和行政法规的审查。
2.司法诉讼体系。司法解释涉及行政法的，相对较少。对属于行政法解释的司法解释，一般也通过制定时审议及事后备案的方式，加以监督约束。更为主要的是人民法院以行政诉讼的方式审查行政机关解释行政法并据之实施的具体行政行为的合法性。《行政诉讼法》第五条开宗明义规定“：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”而其第五十二条规定法院审判依据法律、行政法规及地方性法规，第五十三条规定对规章的参照。从理论解释上来说，人民法院认为规章违反宪法、法律及行政法规时，应当不予参照适用。人民法院可据之判决行政机关承担不利后果，但不能判决该规章的违法或无效。由于法院并且立法机关，更不能对规章进行限制、补充或修正后作出判决。除此之外，法院、检察院等司法机关认为法律法规违反上位法、宪法时，无权裁判该法律法规，亦不能排除该法律法规的适用，只能通过全国人大立法程序提出相应的法律议案。对于法官在诉讼中对行政法规范进行的解释，则主要通过上诉、审判监督程序的方式进行审查。
3.立法机关监督体系。依据《宪法》的规定，全国人大负有修改和监督宪法实施的职责。全国人大常务委员会则具体负有解释宪法、法律，制定和修改部分法律，并且撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等职责。《各级人民代表大会常务委员会监督法》中更为具体地规定了执法检查、规范性文件备案及提出质询案制度，这些能够作为对立法性、规范性的行政法解释进行监督审查的依据。以上三种行政法解释审查体系，在一定程度上可以防止违法解释行政法，呈现出若干特点：首先，针对行政法解释主体的多样性，审查主体也具有多样性。然则各类主体对行政法解释的审查，能够做出直接有效处理的多属于行政法解释违反主体自己制定的行政法规范，当出现上位法亦违反宪法、法律时，启动“处理程序”则相当复杂。虽然全国人大常务委员会扮演着“违宪审查机构”的角色，但常务委员会自己也有解释行政法规范的权力，如何实现自我监督？因此，行政法解释审查中缺乏一个统一的、专门的、终局的违宪审查机构，无法就一项行政法解释是否违反宪法做出终局性的判定以及采用有力的救济措施。其次，行政法解释的自我审查较为普遍，特别是行政主体的自我解释。“从法规规章的产生到实施，从文本到事实，始终是由一个机关操纵的，它在忠实地贯彻自己的意志，并忠实地解释自己的意志。”[14]再次，在行政诉讼中，无法审查作为抽象行政行为的行政法解释。并且，虽然我国宪法规定了司法独立，但在现行的体制中，法院往往“主动示弱”于行政权力，这一方面既有行政权力扩张的原因，另一方面则是司法中存在“懒政”倾向，对行政法解释不加审查，直接承认其效力。
（二）行政法解释审查体系的突破
现行的司法审查，仅限于行政诉讼框架之内，并且所审查的对象范围狭窄。虽然我国《行政诉讼法》第五十四条确定了人民法院对行政处罚显失公正的，可以判决变更的权力。但这并不构成人民法院可以超越行政权力或者立法权力判决某一行政法解释，特别是立法性解释违法或无效。并且现行行政诉讼受案范围并不包含针对行政决定、命令等抽象行政行为，也就无法对其合法性进行审查。现行的行政审查体系也存在大体相同的问题，并且行政审查体系更存在“自我审查”而导致审查不力、利益冲突的风险。实践上的突破，一是建立行政法解释最终审查机构：委员会。除了对行政法解释进行审查之外，还应对其他立法行为、最高行政机关的行政行为等进行审查。在组织上，委员会应独立于全国人大常务委员会，仅向全国人大和宪法负责，每年由委员会向全国人大作审查报告。委员会成员可以来自全国人大代表、全国政协委员、最高司法机关的法官和检察官以及宪法行政法权威学者，他们必须忠于宪法、精通宪法。在委员会中建立审查程序，使有关行政法解释是否违宪的争端能够及时通过该程序得到解决。委员会无法在程序内审查的，则应将案件作为议案提交全国人大会议审查。委员会的程序与行政复议、行政诉讼、立法程序等相衔接。一般的行政法解释，可以在行政复议、行政诉讼及立法备案等程序中得到审查，涉及宪法的，才能提交委员会。
行政法规的解释篇7
「关键词税法解释；行政解释；立法解释；司法解释
引言
有这样一个案例：1996年3月，王某成立了甲公司，但是王某经营一年多从未在税务机关申报纳税。该市国税局依据《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》，对其作出处罚决定。王某请求复议，复议机关作出维持决定。王某不服，向法院提起行政诉讼。经审理，法院认为《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》是对《中华人民共和国税收征收管理法》规定的偷税手段作了扩大解释，违背了纳税人的权利，因此未予以使用，即该处罚决定在法律依据上存在问题，判决予以撤销。[1]但行政机关认为法院对行政解释没有再解释权，故不执行判决。
在以上这个简单的案例中，我们认为其至少蕴涵了三个与税法解释有关的问题：一是税法解释权应遵循怎样的划分原则；二是税法解释应遵循怎样的方法；三是税法解释应遵循怎样的价值取向。这正是税法解释制度的三个核心、基础问题，即税法解释主体的解释权、税法解释的原则、方法以及税法解释的价值取向。由于我国税法学起步较晚，税法解释的理论研究仅处于起步阶段，故尽管税法解释制度已初步建立，但前述三个核心问题仍存在一定的缺陷。
一、我国税法解释制度的现状与问题
所谓税法解释是指一定主体对税收法律文本的意思所进行的理解和说明。[2]从定义可看出，税法解释属于法律解释的范畴，同时其解释对象是税法法律规范，故一国的税法解释制度的现状主要受该国税法法律规范体系和法律解释制度的影响。
（一）我国税法解释制度的现状
目前，由于立法机关向行政机关过度地让度税法的立法权，以及立法机关、司法机关怠于行使税法解释权，我国税法解释制度呈现了行政解释垄断以及立法解释与司法解释完全滞空的现状。究其原因，一方面，立法机关由于考虑到自身工作的繁重，以及对税法专业知识、信息的欠缺，除由全国人民代表大会制定的四部税收法律，即《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《外商投资企业与外国企业所得税法》和《农业税条例》外，其他大量的税种如关税、营业税、企业所得税等一般授权行政机关作出规定。根据“谁立法谁有权解释”的立法原则，行政机关理所当然地对其制定的大量的条例、规章拥有解释权。另一方面，由于立法解释在实际中处于一种虚置状态，没有积极、及时发挥其在法律解释中的主导性地位，致使行政机关在实践中对税收解释有迫切需要时，即具有充分理由进行各式各样的行政解释，甚至介入到立法解释中。实际中，立法机关往往在自己制定的法律中，索性就授权行政机关通过制定“实施条例”、“实施办法”、“实施细则”或“补充规定”等对其进行解释。这使得行政机关取得了“准立法机关”这样一种与立法机关相当的税法解释权。另外，司法机关的司法解释权处于名存实亡的状态。这是因为与税收有关的诉讼一般均为行政诉讼，而根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令不属于人民法院受理的诉讼事项。这实际上就将司法机关的税法解释权剥夺了。加之，税法的专业性强，大多数法官对财税知识掌握非常有限，不具备解释税法的知识体系和能力，故司法机关无法将税法解释权作为日常职责之一来执行。
在此情况下，行政解释无可厚非地担起了税法解释的“重担”。在实践中，这些以“通知”、“决定”、“命令”或“批复”命名的行政解释的强制效力遍及纳税人，甚至代替其解释对象，成为指导税务执法的主要依据。
（二）现行税法解释制度所存在的问题
在行政解释在税法执法中担任如此重要角色的情况下，对行政解释的限制、监督却没有跟上，行政解释的过度“繁荣”致使整个税法解释制度出现以下几个不可避免的问题：
第一，各个行政部门、各级税法机关越权解释税法的情况普遍，致使税法解释体系相当混乱。目前我国对税法作出有权解释的行政机关包括国务院及其所属关税税则委员会、财政部、国家税务总局、海关总署，同时还包括地方人民政府主管部门。但实践中，一方面，有权解释的机关由于各自所要实现的执法目标不同，故其势必从最便于自身执法目标实现的角度出发来税法解释，以致出现一个法律文本或法律规范有几种有权解释的现象，破坏了国家税法法制的统一性。另一方面，一些非税务机关为了自身执法的需要，对与管理的行业相关的税法条文进行解释。该解释尽管可能从该行业的实际情况出发，更具有现实操作性，但从法理上来说，作为非有权解释机关作出的解释，其本身的程序非法性排除了其具有实质适用性的资格。另外，一些地方税务机关基于地方的实际情况，出于地方保护的需要，也“通知”、“批复”等，对全国人民代表大会制定的税法和国务院制定的法规进行税法解释。
第二，行政解释随意性强，在一定程度上违背了立法本意，侵犯了纳税人的权利。行政解释的随意性主要表现在行政机关对税法进行任意地扩大或变更的解释。据不完全统计，截至于2001年的，在国家税务总局或国家税务总局与财政部、海关总署联合的解释性文件中，对既定税法规范作出扩大或变更解释，而且目前仍在普遍实施的文件多达1000件左右，许多内容对原有规范进行了实质性的突破。[3]我国税法解释采取扩大或变更解释的方法是具有一定现实依据的。由于我国现行税法体系建立于1994年以前，当时立法之时受传统的“宜粗不宜细”的立法理念的影响，一些法律规章仅对相关问题作原则性规定，没有制定任何具体的标准。另外，随新形式的出现，相关立法已显出滞后性，有关标准、数据、指标、条件已不适合当前经济发展的要求。所以，扩大或变更解释不失为弥补立法漏洞、填补立法空白的方法之一。但过度的扩大或变更解释，超越了“解释”应有的限度，违背了“解释”的本意，违反了立法者的目的，实有造法之疑。另外，这些扩大或变更解释在很大程度上扩大了税务机关作为国家税收的管理者对“国库”来源的维护权，而忽略甚至剥夺了纳税人应有的权利，即当存在可作有利于纳税人利益的解释时，行政机关总试图向更有利于国家税收的方向进行解释。
第三，行政解释公布途径不完善，导致纳税人与征税机关存在严重的信息不对称性。尽管目前国家税务总局每个月都会中华人民共和国税收法规公告，但这仅限于税收法规。由于我国绝大部分的行政解释是以“通知”、“批复”等形式作出的，带有明显的行政机关体系的内部化色彩，故一般都是上级对下级的指导、指示和意见，对于处于税务行政机关这个共同体之外的纳税人来说，是完全隐秘和封闭的。[4]这使得纳税人未能及时了解国家最新税法动态，适时履行新的纳税义务，以致造成非故意性地违税、抗税，也增加了税务机关的执行成本。
这些问题反映了税法解释制度三个核心问题所存在的缺陷，首先就税法解释权而言，立法机关、行政机关、司法机关解释权的划分不明确，立法解释权、行政解释权与司法解释权三者的位次混乱。其次对税法解释原则、方法来说，行政解释采从宽解释，即可扩大或缩小解释不利于我国税法制度的建构。最后从税法解释的价值取向来看，采“有利国库推定”原则“使纳税人权利不受重视。
二、完善我国税法解释制度的必要性
从目前税法解释制度的现状不难发现，税法解释制度的三个核心问题的缺陷，使税法解释制度一定程度上违背税法的有关基本原则，阻碍税法关系新理念的实现，逐渐动摇、摧毁税法的基石。为了建构健全的社会主义税法大厦，完善税法解释制度则颇具意义，主要表现在以下几方面：
第一，完善税法解释制度体现了税收法定主义的要求。我国税法改革正朝法制化方向努力发展，税收法定主义是这一改革所应遵循的最重要的原则。税收法定主义是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素都必须且只能由法律予以明确规定，征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[5]我们认为税收法定主义在税法解释制度中至少在两方面应得到充分的遵守：一是税法解释主体权限的法定性，即法律赋予解释权的主体才有资格解释税法，并且应在法律规定的各自的解释对象范围内行使权力；二是行政解释的内容不得涉及有关纳税主体、纳税客体、税基、税率、计税依据、纳税环节、税收的增加和减免等基本税收要素。但这两方面内容正是目前税法解释制度所缺少的，若得不到完善，税法建设就无法达到法定主义的要求。
第二，完善税法解释制度是税收公平主义的必然体现。税收公平原则指纳税人的地位必须平等，税收负担必须在依法负有纳税义务的主体之间进行公平分配，该原则是宪法规定的法律平等原则在税法领域的具体表现。简而言之就是纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。但在实践中，各个行政部门、各地税法机关依据不同的方法来进行税法解释，如有的采取扩大解释，有的却采用缩小解释，这势必使适用于某一人群的规则因地区、行业的不同而不适用于处于相同情况的其他人。因此，为税法解释确定一个统一、科学的解释方法是税收公平主义在税法解释制度上的首要要求，这是因为“统一的相同标准可以避免主观的意气用事、偏袒或个人的偏好，并保护少数人的利益免于遭受多数人的侵害。如果前后不一致而采取双重标准或多重标准，则将违反体系，而导致不同的群体，在有关的相同情况下，遭受不公平的、偏袒的待遇。”[6]
第三，完善税法解释制度是保护纳税人权利的重要途径。在税法改革的过程中，我国传统的税法理念已从税收法律关系的权利义务不对等性向权利义务对等性发展。这将要求税法从过去单一的管理职能向管理税收法律关系、限制征税机关的权力、维护纳税人的权利等多重职能方向转变。但是，目前我国税法解释的行政解释垄断性决定了税法解释根本无法真正兼顾征税机关权力与纳税人的权利，担任起限权、维权的角色。故完善税法解释制度，打破行政解释的垄断，是保护纳税人权利的重要途径。对于保护纳税人权利这一先进、科学的税法理念，税法解释制度不应成为其发展的绊脚石，而应发挥其灵活性和能动性，成为积极地推动者。
三、我国税法解释制度的完善
我国税法解释制度缺陷的形成并非偶然，因此尽管其完善具有迫切性，但该制度的健全不可能一蹴而就，需要法律解释制度和税法法律规范体系双体系的改革同时启动，需要立法、司法、行政三机关的相互配合，从深层次来说，更需要全社会税法观念的转变。故我们在此仅从税法解释制度的三个核心问题入手，提出几点拙见。
（一）重构立法、司法、行政三机关的税法解释职能
为了打破行政解释的垄断状况，必须在实践中恢复立法、司法机关的解释职能，使其真正成为立法、司法机关的基本职责，同时将行政机关的解释职能严格限制在有限的范围内。
1、确立立法解释在税法解释制度中的主导性地位。这是由立法机关在立法、行政、司法三机关中的扮演的角色以及立法解释本身的立法性特点所决定的。首先，立法解释机关在我国为全国人大常委会，其作为代表公共民意授权的机构，本身并不会像行政解释主体一样有为了达到行政效率而滥用解释权力的倾向，也不会像司法解释主体一样有为了实现个案公平的需要。故立法机关作为税法的制定者，其作出的解释将最符合立法意愿，最能体现立法本意。其次，立法解释具有立法性这一区别于行政解释和司法解释的特点。从立法学的角度看，立法解释主体的解释权限与立法权限相对应，可以视为立法权限的延伸。立法解释是所解释的法的有机组成部分，与所解释的法具有同等的法的效力。[7]我国目前的税法在立法之时乃遵循“宜粗不宜细”的立法思想，故许多税法条文模糊不清。加强税法的立法解释，对于消除当前税法条文的不周全性，丰富法条所涵盖的内容具有重要的意义。基于此，立法机关在税法解释上的无话语状态理应被打破。立法解释在税法解释制度中的主导性地位体现在决定性和权威性两方面。这要求一方面，根据税收法定主义的要求，对于税法规范中有关税收基本要素等核心性内容的解释权应收归立法机关所有，以此实现立法机关行使决定性的税法解释权。另一方面，立法机关作为税法立法的“作者”，其进行的解释不仅应结合立法意图对税法的现实可行性进行预测和指导，同时为了维护立法的稳定性和法律文本的权威性，并消除立法的滞后性，立法机关应通过解释活动来维持税法的现实效力，需在解释中具备一定的前瞻性，即在不改变立法原意的前提下，赋予那些已不适应社会客观现实的法条以新的含义，为行政解释和司法解释作出一定的指引。
2、严格限制行政解释的范围。纵观世界各国的税法解释制度，一般很少由行政机关对税法进行解释，即使有解释，范围也很小。这是因为税收机关身兼“国库主义”和“纳税指标”的重担，在进行税法解释时倾向于提高行政执法的效率和维护自身的利益，容易导致寻租和创租行为。故各国均将行政解释视为三个税法解释环节中最不值得信任的一环，将其严格限制在很小的范围内。我国税法解释制度目前存在的绝大部分问题的根源也主要在于行政解释的范围过大，因此严格限制行政解释的范围税法解释制度的完善颇具意义。行政解释是指有权的行政机关针对行政管理和行政执法中具体应用法律问题而进行的解释。[8]根据该定义并结合我国现状，我们认为限制行政解释的范围应包含两方面的内容：一方面是限制行政解释的内容范围。行政机关的解释应严格限定在对税法操作性问题的解释，不容许其介入到立法机关享有的税收基本要素等核心性内容的解释权内。另一方面是限制行政解释的适用范围。从法理上来说，行政解释应属于行政机关内部的行政规则，其作用应仅限于指导税务机关在执法中的操作细节，不应当具有与行政法规、规章相当的效力。为了限制行政解释内容的范围，我们认为应设立专门的税法监督部门，来审查和监督行政解释有无违宪、违法。另外，由于限制了行政解释的适用范围，行政解释就具有了内部性，为了使纳税人及时了解最新解释，以克服信息不对称导致纳税人权利受损、义务增加的情况，还应设立行政解释公开公示制度。行政解释只有经过前述两个程序，才可生效。尽管审查制度和公开公示制度可能会减慢行政解释出台的效率，但是“效率绝不能以牺牲法律的公平、公正为代价”这样一个亘古不变的法律理念说明了这两个制度存在的必要性。
3、加强司法解释的监督功能。司法解释在国外的税法解释制度中具有十分重要的作用，其带有强烈的维权和救济色彩，对维护纳税人的个体权利具有重要的作用。一方面，其无需如立法解释一样站在国家的高度，强调解释的广泛适用性，而仅针对具体个案中当事人双方的实际情况，通过进行法律解释，达到实现个案的实质公平的目的。另一方面，其区别于行政解释，无需着眼于行政效率，而仅注重纳税人个体合法权利是否得到实现。故司法解释在国外常常扮演维护纳税人权利的重要角色。但司法解释这一重要作用在我国税法解释制度中并未得到发挥，致使对于纳税人认为不合理或侵犯了其合法权益的行政解释，除向税务行政机关以复议的方式提出外，纳税人再无其他救济途径可寻。这是因为我国司法机关只能审查行政机关的具体行政行为，不能审查其抽象的行政行为，而行政解释属抽象的行政行为，故不属于司法审查的范畴。我们认为，司法机关的税法解释权亟须恢复，即司法机关应将税法解释融入到对具体个案的裁判过程中。也就是说行政机关对纳税人做出的行政解释不为纳税人所接受时，纳税人有权求助于司法程序，通过司法机关对行政解释的不正当性进行修正，以维护自身权利。故应确立司法解释的效力层级处于行政解释之上位的原则，使司法机关可按照自己的理解独立地对法律作出第二次解释，以对行政解释作出评估，使司法解释成为行政解释的另一道监管线。
（二）确立从严解释原则作为税法解释的基本原则
从严解释原则和从宽解释原则为目前各国税法解释的基本原则的两个取向。从目前实践中可看出，我国是采用从宽解释这一原则的。我们认为，从宽解释原则的适用造成了随意税法解释现象的大量存在，致使侵害纳税人的情况屡见不鲜。因此很有必要将从严解释原则确定为税法解释的基本原则。这是因为税收法律与纳税人的切身利益直接相关，按照税收法定原则的要求，没有法律依据不得征税，所以在对税法进行解释时，赋予文字的含义应是它本身体现出来的含义；如果逾越了这一限制，那就有可能创设新的纳税义务，这无疑将损害纳税人的利益。[9]
对税法解释适用从严解释原则，这从长远看来有助于增强纳税人的税法意识，提高税收效率，保护纳税人的权利。但是，在我国税收立法尚远未完善的情况下，要求绝对地从严解释税法，这无疑是一种苛责，更不利于税法体系的完善。因此，我们认为，当前对于不同的税法解释，从严解释的要求程度应该不同。对于行政解释，因其解释范围限制于税法操作性问题，故必须绝对地适用从严解释原则，也就是说即使税法确实存在漏洞或不完善，行政机关也不得对法律内容作实质性的补充解释。在进行解释时，应采取文义解释的方法，即要求解释机关严格地按照税法文本进行解释，不得进行任何目的性解释或其他意图的解释。就立法解释来说，由于我国现行税法法律的不完善，应该允许其针对税法的模糊性，进行必要的扩充解释或限缩解释。但是，应该强调，无论扩充解释还是限缩解释，都必须忠实于立法者的原意，不能任意地扩大或缩小，否则，就会落入目前行政机关的随意解释的窠臼。
行政法规的解释篇8
关键词：税法解释；行政解释；立法解释；司法解释
引言
有这样一个案例：1996年3月，王某成立了甲公司，但是王某经营一年多从未在税务机关申报纳税。该市国税局依据《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》，对其作出处罚决定。王某请求复议，复议机关作出维持决定。王某不服，向法院提起行政诉讼。经审理，法院认为《国家税务总局关于不申报缴纳税款定性问题的批复》是对《中华人民共和国税收征收管理法》规定的偷税手段作了扩大解释，违背了纳税人的权利，因此未予以使用，即该处罚决定在法律依据上存在问题，判决予以撤销。[1]但行政机关认为法院对行政解释没有再解释权，故不执行判决。
在以上这个简单的案例中，我们认为其至少蕴涵了三个与税法解释有关的问题：一是税法解释权应遵循怎样的划分原则；二是税法解释应遵循怎样的方法；三是税法解释应遵循怎样的价值取向。这正是税法解释制度的三个核心、基础问题，即税法解释主体的解释权、税法解释的原则、方法以及税法解释的价值取向。由于我国税法学起步较晚，税法解释的理论研究仅处于起步阶段，故尽管税法解释制度已初步建立，但前述三个核心问题仍存在一定的缺陷。
一、我国税法解释制度的现状与问题
所谓税法解释是指一定主体对税收法律文本的意思所进行的理解和说明。[2]从定义可看出，税法解释属于法律解释的范畴，同时其解释对象是税法法律规范，故一国的税法解释制度的现状主要受该国税法法律规范体系和法律解释制度的影响。
（一）我国税法解释制度的现状
目前，由于立法机关向行政机关过度地让度税法的立法权，以及立法机关、司法机关怠于行使税法解释权，我国税法解释制度呈现了行政解释垄断以及立法解释与司法解释完全滞空的现状。究其原因，一方面，立法机关由于考虑到自身工作的繁重，以及对税法专业知识、信息的欠缺，除由全国人民代表大会制定的四部税收法律，即《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《外商投资企业与外国企业所得税法》和《农业税条例》外，其他大量的税种如关税、营业税、企业所得税等一般授权行政机关作出规定。根据“谁立法谁有权解释”的立法原则，行政机关理所当然地对其制定的大量的条例、规章拥有解释权。另一方面，由于立法解释在实际中处于一种虚置状态，没有积极、及时发挥其在法律解释中的主导性地位，致使行政机关在实践中对税收解释有迫切需要时，即具有充分理由进行各式各样的行政解释，甚至介入到立法解释中。实际中，立法机关往往在自己制定的法律中，索性就授权行政机关通过制定“实施条例”、“实施办法”、“实施细则”或“补充规定”等对其进行解释。这使得行政机关取得了“准立法机关”这样一种与立法机关相当的税法解释权。另外，司法机关的司法解释权处于名存实亡的状态。这是因为与税收有关的诉讼一般均为行政诉讼，而根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令不属于人民法院受理的诉讼事项。这实际上就将司法机关的税法解释权剥夺了。加之，税法的专业性强，大多数法官对财税知识掌握非常有限，不具备解释税法的知识体系和能力，故司法机关无法将税法解释权作为日常职责之一来执行。
在此情况下，行政解释无可厚非地担起了税法解释的“重担”。在实践中，这些以“通知”、“决定”、“命令”或“批复”命名的行政解释的强制效力遍及纳税人，甚至代替其解释对象，成为指导税务执法的主要依据。
（二）现行税法解释制度所存在的问题
在行政解释在税法执法中担任如此重要角色的情况下，对行政解释的限制、监督却没有跟上，行政解释的过度“繁荣”致使整个税法解释制度出现以下几个不可避免的问题：
第一，各个行政部门、各级税法机关越权解释税法的情况普遍，致使税法解释体系相当混乱。目前我国对税法作出有权解释的行政机关包括国务院及其所属关税税则委员会、财政部、国家税务总局、海关总署，同时还包括地方人民政府主管部门。但实践中，一方面，有权解释的机关由于各自所要实现的执法目标不同，故其势必从最便于自身执法目标实现的角度出发来税法解释，以致出现一个法律文本或法律规范有几种有权解释的现象，破坏了国家税法法制的统一性。另一方面，一些非税务机关为了自身执法的需要，对与管理的行业相关的税法条文进行解释。该解释尽管可能从该行业的实际情况出发，更具有现实操作性，但从法理上来说，作为非有权解释机关作出的解释，其本身的程序非法性排除了其具有实质适用性的资格。另外，一些地方税务机关基于地方的实际情况，出于地方保护的需要，也“通知”、“批复”等，对全国人民代表大会制定的税法和国务院制定的法规进行税法解释。
第二，行政解释随意性强，在一定程度上违背了立法本意，侵犯了纳税人的权利。行政解释的随意性主要表现在行政机关对税法进行任意地扩大或变更的解释。据不完全统计，截至于2001年的，在国家税务总局或国家税务总局与财政部、海关总署联合的解释性文件中，对既定税法规范作出扩大或变更解释，而且目前仍在普遍实施的文件多达1000件左右，许多内容对原有规范进行了实质性的突破。[3]我国税法解释采取扩大或变更解释的方法是具有一定现实依据的。由于我国现行税法体系建立于1994年以前，当时立法之时受传统的“宜粗不宜细”的立法理念的影响，一些法律规章仅对相关问题作原则性规定，没有制定任何具体的标准。另外，随新形式的出现，相关立法已显出滞后性，有关标准、数据、指标、条件已不适合当前经济发展的要求。所以，扩大或变更解释不失为弥补立法漏洞、填补立法空白的方法之一。但过度的扩大或变更解释，超越了“解释”应有的限度，违背了“解释”的本意，违反了立法者的目的，实有造法之疑。另外，这些扩大或变更解释在很大程度上扩大了税务机关作为国家税收的管理者对“国库”来源的维护权，而忽略甚至剥夺了纳税人应有的权利，即当存在可作有利于纳税人利益的解释时，行政机关总试图向更有利于国家税收的方向进行解释。
第三，行政解释公布途径不完善，导致纳税人与征税机关存在严重的信息不对称性。尽管目前国家税务总局每个月都会中华人民共和国税收法规公告，但这仅限于税收法规。由于我国绝大部分的行政解释是以“通知”、“批复”等形式作出的，带有明显的行政机关体系的内部化色彩，故一般都是上级对下级的指导、指示和意见，对于处于税务行政机关这个共同体之外的纳税人来说，是完全隐秘和封闭的。[4]这使得纳税人未能及时了解国家最新税法动态，适时履行新的纳税义务，以致造成非故意性地违税、抗税，也增加了税务机关的执行成本。
这些问题反映了税法解释制度三个核心问题所存在的缺陷，首先就税法解释权而言，立法机关、行政机关、司法机关解释权的划分不明确，立法解释权、行政解释权与司法解释权三者的位次混乱。其次对税法解释原则、方法来说，行政解释采从宽解释，即可扩大或缩小解释不利于我国税法制度的建构。最后从税法解释的价值取向来看，采“有利国库推定”原则“使纳税人权利不受重视。
二、完善我国税法解释制度的必要性
从目前税法解释制度的现状不难发现，税法解释制度的三个核心问题的缺陷，使税法解释制度一定程度上违背税法的有关基本原则，阻碍税法关系新理念的实现，逐渐动摇、摧毁税法的基石。为了建构健全的社会主义税法大厦，完善税法解释制度则颇具意义，主要表现在以下几方面：
第一，完善税法解释制度体现了税收法定主义的要求。我国税法改革正朝法制化方向努力发展，税收法定主义是这一改革所应遵循的最重要的原则。税收法定主义是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素都必须且只能由法律予以明确规定，征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[5]我们认为税收法定主义在税法解释制度中至少在两方面应得到充分的遵守：一是税法解释主体权限的法定性，即法律赋予解释权的主体才有资格解释税法，并且应在法律规定的各自的解释对象范围内行使权力；二是行政解释的内容不得涉及有关纳税主体、纳税客体、税基、税率、计税依据、纳税环节、税收的增加和减免等基本税收要素。但这两方面内容正是目前税法解释制度所缺少的，若得不到完善，税法建设就无法达到法定主义的要求。
第二，完善税法解释制度是税收公平主义的必然体现。税收公平原则指纳税人的地位必须平等，税收负担必须在依法负有纳税义务的主体之间进行公平分配，该原则是宪法规定的法律平等原则在税法领域的具体表现。简而言之就是纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。但在实践中，各个行政部门、各地税法机关依据不同的方法来进行税法解释，如有的采取扩大解释，有的却采用缩小解释，这势必使适用于某一人群的规则因地区、行业的不同而不适用于处于相同情况的其他人。因此，为税法解释确定一个统一、科学的解释方法是税收公平主义在税法解释制度上的首要要求，这是因为“统一的相同标准可以避免主观的意气用事、偏袒或个人的偏好，并保护少数人的利益免于遭受多数人的侵害。如果前后不一致而采取双重标准或多重标准，则将违反体系，而导致不同的群体，在有关的相同情况下，遭受不公平的、偏袒的待遇。”[6]
第三，完善税法解释制度是保护纳税人权利的重要途径。在税法改革的过程中，我国传统的税法理念已从税收法律关系的权利义务不对等性向权利义务对等性发展。这将要求税法从过去单一的管理职能向管理税收法律关系、限制征税机关的权力、维护纳税人的权利等多重职能方向转变。但是，目前我国税法解释的行政解释垄断性决定了税法解释根本无法真正兼顾征税机关权力与纳税人的权利，担任起限权、维权的角色。故完善税法解释制度，打破行政解释的垄断，是保护纳税人权利的重要途径。对于保护纳税人权利这一先进、科学的税法理念，税法解释制度不应成为其发展的绊脚石，而应发挥其灵活性和能动性，成为积极地推动者。
三、我国税法解释制度的完善
我国税法解释制度缺陷的形成并非偶然，因此尽管其完善具有迫切性，但该制度的健全不可能一蹴而就，需要法律解释制度和税法法律规范体系双体系的改革同时启动，需要立法、司法、行政三机关的相互配合，从深层次来说，更需要全社会税法观念的转变。故我们在此仅从税法解释制度的三个核心问题入手，提出几点拙见。
（一）重构立法、司法、行政三机关的税法解释职能
为了打破行政解释的垄断状况，必须在实践中恢复立法、司法机关的解释职能，使其真正成为立法、司法机关的基本职责，同时将行政机关的解释职能严格限制在有限的范围内。
1、确立立法解释在税法解释制度中的主导性地位。这是由立法机关在立法、行政、司法三机关中的扮演的角色以及立法解释本身的立法性特点所决定的。首先，立法解释机关在我国为全国人大常委会，其作为代表公共民意授权的机构，本身并不会像行政解释主体一样有为了达到行政效率而滥用解释权力的倾向，也不会像司法解释主体一样有为了实现个案公平的需要。故立法机关作为税法的制定者，其作出的解释将最符合立法意愿，最能体现立法本意。其次，立法解释具有立法性这一区别于行政解释和司法解释的特点。从立法学的角度看，立法解释主体的解释权限与立法权限相对应，可以视为立法权限的延伸。立法解释是所解释的法的有机组成部分，与所解释的法具有同等的法的效力。[7]我国目前的税法在立法之时乃遵循“宜粗不宜细”的立法思想，故许多税法条文模糊不清。加强税法的立法解释，对于消除当前税法条文的不周全性，丰富法条所涵盖的内容具有重要的意义。基于此，立法机关在税法解释上的无话语状态理应被打破。立法解释在税法解释制度中的主导性地位体现在决定性和权威性两方面。这要求一方面，根据税收法定主义的要求，对于税法规范中有关税收基本要素等核心性内容的解释权应收归立法机关所有，以此实现立法机关行使决定性的税法解释权。另一方面，立法机关作为税法立法的“作者”，其进行的解释不仅应结合立法意图对税法的现实可行性进行预测和指导，同时为了维护立法的稳定性和法律文本的权威性，并消除立法的滞后性，立法机关应通过解释活动来维持税法的现实效力，需在解释中具备一定的前瞻性，即在不改变立法原意的前提下，赋予那些已不适应社会客观现实的法条以新的含义，为行政解释和司法解释作出一定的指引。
2、严格限制行政解释的范围。纵观世界各国的税法解释制度，一般很少由行政机关对税法进行解释，即使有解释，范围也很小。这是因为税收机关身兼“国库主义”和“纳税指标”的重担，在进行税法解释时倾向于提高行政执法的效率和维护自身的利益，容易导致寻租和创租行为。故各国均将行政解释视为三个税法解释环节中最不值得信任的一环，将其严格限制在很小的范围内。我国税法解释制度目前存在的绝大部分问题的根源也主要在于行政解释的范围过大，因此严格限制行政解释的范围税法解释制度的完善颇具意义。行政解释是指有权的行政机关针对行政管理和行政执法中具体应用法律问题而进行的解释。[8]根据该定义并结合我国现状，我们认为限制行政解释的范围应包含两方面的内容：一方面是限制行政解释的内容范围。行政机关的解释应严格限定在对税法操作性问题的解释，不容许其介入到立法机关享有的税收基本要素等核心性内容的解释权内。另一方面是限制行政解释的适用范围。从法理上来说，行政解释应属于行政机关内部的行政规则，其作用应仅限于指导税务机关在执法中的操作细节，不应当具有与行政法规、规章相当的效力。为了限制行政解释内容的范围，我们认为应设立专门的税法监督部门，来审查和监督行政解释有无违宪、违法。另外，由于限制了行政解释的适用范围，行政解释就具有了内部性，为了使纳税人及时了解最新解释，以克服信息不对称导致纳税人权利受损、义务增加的情况，还应设立行政解释公开公示制度。行政解释只有经过前述两个程序，才可生效。尽管审查制度和公开公示制度可能会减慢行政解释出台的效率，但是“效率绝不能以牺牲法律的公平、公正为代价”这样一个亘古不变的法律理念说明了这两个制度存在的必要性。
3、加强司法解释的监督功能。司法解释在国外的税法解释制度中具有十分重要的作用，其带有强烈的维权和救济色彩，对维护纳税人的个体权利具有重要的作用。一方面，其无需如立法解释一样站在国家的高度，强调解释的广泛适用性，而仅针对具体个案中当事人双方的实际情况，通过进行法律解释，达到实现个案的实质公平的目的。另一方面，其区别于行政解释，无需着眼于行政效率，而仅注重纳税人个体合法权利是否得到实现。故司法解释在国外常常扮演维护纳税人权利的重要角色。但司法解释这一重要作用在我国税法解释制度中并未得到发挥，致使对于纳税人认为不合理或侵犯了其合法权益的行政解释，除向税务行政机关以复议的方式提出外，纳税人再无其他救济途径可寻。这是因为我国司法机关只能审查行政机关的具体行政行为，不能审查其抽象的行政行为，而行政解释属抽象的行政行为，故不属于司法审查的范畴。我们认为，司法机关的税法解释权亟须恢复，即司法机关应将税法解释融入到对具体个案的裁判过程中。也就是说行政机关对纳税人做出的行政解释不为纳税人所接受时，纳税人有权求助于司法程序，通过司法机关对行政解释的不正当性进行修正，以维护自身权利。故应确立司法解释的效力层级处于行政解释之上位的原则，使司法机关可按照自己的理解独立地对法律作出第二次解释，以对行政解释作出评估，使司法解释成为行政解释的另一道监管线。
（二）确立从严解释原则作为税法解释的基本原则
从严解释原则和从宽解释原则为目前各国税法解释的基本原则的两个取向。从目前实践中可看出，我国是采用从宽解释这一原则的。我们认为，从宽解释原则的适用造成了随意税法解释现象的大量存在，致使侵害纳税人的情况屡见不鲜。因此很有必要将从严解释原则确定为税法解释的基本原则。这是因为税收法律与纳税人的切身利益直接相关，按照税收法定原则的要求，没有法律依据不得征税，所以在对税法进行解释时，赋予文字的含义应是它本身体现出来的含义；如果逾越了这一限制，那就有可能创设新的纳税义务，这无疑将损害纳税人的利益。[9]
对税法解释适用从严解释原则，这从长远看来有助于增强纳税人的税法意识，提高税收效率，保护纳税人的权利。但是，在我国税收立法尚远未完善的情况下，要求绝对地从严解释税法，这无疑是一种苛责，更不利于税法体系的完善。因此，我们认为，当前对于不同的税法解释，从严解释的要求程度应该不同。对于行政解释，因其解释范围限制于税法操作性问题，故必须绝对地适用从严解释原则，也就是说即使税法确实存在漏洞或不完善，行政机关也不得对法律内容作实质性的补充解释。在进行解释时，应采取文义解释的方法，即要求解释机关严格地按照税法文本进行解释，不得进行任何目的性解释或其他意图的解释。就立法解释来说，由于我国现行税法法律的不完善，应该允许其针对税法的模糊性，进行必要的扩充解释或限缩解释。但是，应该强调，无论扩充解释还是限缩解释，都必须忠实于立法者的原意，不能任意地扩大或缩小，否则，就会落入目前行政机关的随意解释的窠臼。
行政法规的解释篇9
所谓税法解释是指一定主体对税收法律文本的意思所进行的理解和说明。[2]从定义可看出，税法解释属于法律解释的范畴，同时其解释对象是税法法律规范，故一国的税法解释制度的现状主要受该国税法法律规范体系和法律解释制度的影响。
（一）我国税法解释制度的现状
目前，由于立法机关向行政机关过度地让度税法的立法权，以及立法机关、司法机关怠于行使税法解释权，我国税法解释制度呈现了行政解释垄断以及立法解释与司法解释完全滞空的现状。究其原因，一方面，立法机关由于考虑到自身工作的繁重，以及对税法专业知识、信息的欠缺，除由全国人民代表大会制定的四部税收法律，即《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《外商投资企业与外国企业所得税法》和《农业税条例》外，其他大量的税种如关税、营业税、企业所得税等一般授权行政机关作出规定。根据“谁立法谁有权解释”的立法原则，行政机关理所当然地对其制定的大量的条例、规章拥有解释权。另一方面，由于立法解释在实际中处于一种虚置状态，没有积极、及时发挥其在法律解释中的主导性地位，致使行政机关在实践中对税收解释有迫切需要时，即具有充分理由进行各式各样的行政解释，甚至介入到立法解释中。实际中，立法机关往往在自己制定的法律中，索性就授权行政机关通过制定“实施条例”、“实施办法”、“实施细则”或“补充规定”等对其进行解释。这使得行政机关取得了“准立法机关”这样一种与立法机关相当的税法解释权。另外，司法机关的司法解释权处于名存实亡的状态。这是因为与税收有关的诉讼一般均为行政诉讼，而根据《行政诉讼法》第12条的规定，行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令不属于人民法院受理的诉讼事项。这实际上就将司法机关的税法解释权剥夺了。加之，税法的专业性强，大多数法官对财税知识掌握非常有限，不具备解释税法的知识体系和能力，故司法机关无法将税法解释权作为日常职责之一来执行。
在此情况下，行政解释无可厚非地担起了税法解释的“重担”。在实践中，这些以“通知”、“决定”、“命令”或“批复”命名的行政解释的强制效力遍及纳税人，甚至代替其解释对象，成为指导税务执法的主要依据。
（二）现行税法解释制度所存在的问题
在行政解释在税法执法中担任如此重要角色的情况下，对行政解释的限制、监督却没有跟上，行政解释的过度“繁荣”致使整个税法解释制度出现以下几个不可避免的问题：
第一，各个行政部门、各级税法机关越权解释税法的情况普遍，致使税法解释体系相当混乱。目前我国对税法作出有权解释的行政机关包括国务院及其所属关税税则委员会、财政部、国家税务总局、海关总署，同时还包括地方人民政府主管部门。但实践中，一方面，有权解释的机关由于各自所要实现的执法目标不同，故其势必从最便于自身执法目标实现的角度出发来税法解释，以致出现一个法律文本或法律规范有几种有权解释的现象，破坏了国家税法法制的统一性。另一方面，一些非税务机关为了自身执法的需要，对与管理的行业相关的税法条文进行解释。该解释尽管可能从该行业的实际情况出发，更具有现实操作性，但从法理上来说，作为非有权解释机关作出的解释，其本身的程序非法性排除了其具有实质适用性的资格。另外，一些地方税务机关基于地方的实际情况，出于地方保护的需要，也“通知”、“批复”等，对全国人民代表大会制定的税法和国务院制定的法规进行税法解释。
第二，行政解释随意性强，在一定程度上违背了立法本意，侵犯了纳税人的权利。行政解释的随意性主要表现在行政机关对税法进行任意地扩大或变更的解释。据不完全统计，截至于2001年的，在国家税务总局或国家税务总局与财政部、海关总署联合的解释性文件中，对既定税法规范作出扩大或变更解释，而且目前仍在普遍实施的文件多达1000件左右，许多内容对原有规范进行了实质性的突破。[3]我国税法解释采取扩大或变更解释的方法是具有一定现实依据的。由于我国现行税法体系建立于1994年以前，当时立法之时受传统的“宜粗不宜细”的立法理念的影响，一些法律规章仅对相关问题作原则性规定，没有制定任何具体的标准。另外，随新形式的出现，相关立法已显出滞后性，有关标准、数据、指标、条件已不适合当前经济发展的要求。所以，扩大或变更解释不失为弥补立法漏洞、填补立法空白的方法之一。但过度的扩大或变更解释，超越了“解释”应有的限度，违背了“解释”的本意，违反了立法者的目的，实有造法之疑。另外，这些扩大或变更解释在很大程度上扩大了税务机关作为国家税收的管理者对“国库”来源的维护权，而忽略甚至剥夺了纳税人应有的权利，即当存在可作有利于纳税人利益的解释时，行政机关总试图向更有利于国家税收的方向进行解释。
第三，行政解释公布途径不完善，导致纳税人与征税机关存在严重的信息不对称性。尽管目前国家税务总局每个月都会中华人民共和国税收法规公告，但这仅限于税收法规。由于我国绝大部分的行政解释是以“通知”、“批复”等形式作出的，带有明显的行政机关体系的内部化色彩，故一般都是上级对下级的指导、指示和意见，对于处于税务行政机关这个共同体之外的纳税人来说，是完全隐秘和封闭的。[4]这使得纳税人未能及时了解国家最新税法动态，适时履行新的纳税义务，以致造成非故意性地违税、抗税，也增加了税务机关的执行成本。这些问题反映了税法解释制度三个核心问题所存在的缺陷，首先就税法解释权而言，立法机关、行政机关、司法机关解释权的划分不明确，立法解释权、行政解释权与司法解释权三者的位次混乱。其次对税法解释原则、方法来说，行政解释采从宽解释，即可扩大或缩小解释不利于我国税法制度的建构。最后从税法解释的价值取向来看，采“有利国库推定”原则“使纳税人权利不受重视。
二、完善我国税法解释制度的必要性
从目前税法解释制度的现状不难发现，税法解释制度的三个核心问题的缺陷，使税法解释制度一定程度上违背税法的有关基本原则，阻碍税法关系新理念的实现，逐渐动摇、摧毁税法的基石。为了建构健全的社会主义税法大厦，完善税法解释制度则颇具意义，主要表现在以下几方面：
第一，完善税法解释制度体现了税收法定主义的要求。我国税法改革正朝法制化方向努力发展，税收法定主义是这一改革所应遵循的最重要的原则。税收法定主义是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定，税法的各类构成要素都必须且只能由法律予以明确规定，征纳主体的权利义务只以法律规定为依据，没有法律依据，任何主体不得征税或减免税收。[5]我们认为税收法定主义在税法解释制度中至少在两方面应得到充分的遵守：一是税法解释主体权限的法定性，即法律赋予解释权的主体才有资格解释税法，并且应在法律规定的各自的解释对象范围内行使权力；二是行政解释的内容不得涉及有关纳税主体、纳税客体、税基、税率、计税依据、纳税环节、税收的增加和减免等基本税收要素。但这两方面内容正是目前税法解释制度所缺少的，若得不到完善，税法建设就无法达到法定主义的要求。
第二，完善税法解释制度是税收公平主义的必然体现。税收公平原则指纳税人的地位必须平等，税收负担必须在依法负有纳税义务的主体之间进行公平分配，该原则是宪法规定的法律平等原则在税法领域的具体表现。简而言之就是纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。但在实践中，各个行政部门、各地税法机关依据不同的方法来进行税法解释，如有的采取扩大解释，有的却采用缩小解释，这势必使适用于某一人群的规则因地区、行业的不同而不适用于处于相同情况的其他人。因此，为税法解释确定一个统一、科学的解释方法是税收公平主义在税法解释制度上的首要要求，这是因为“统一的相同标准可以避免主观的意气用事、偏袒或个人的偏好，并保护少数人的利益免于遭受多数人的侵害。如果前后不一致而采取双重标准或多重标准，则将违反体系，而导致不同的群体，在有关的相同情况下，遭受不公平的、偏袒的待遇。”[6]
第三，完善税法解释制度是保护纳税人权利的重要途径。在税法改革的过程中，我国传统的税法理念已从税收法律关系的权利义务不对等性向权利义务对等性发展。这将要求税法从过去单一的管理职能向管理税收法律关系、限制征税机关的权力、维护纳税人的权利等多重职能方向转变。但是，目前我国税法解释的行政解释垄断性决定了税法解释根本无法真正兼顾征税机关权力与纳税人的权利，担任起限权、维权的角色。故完善税法解释制度，打破行政解释的垄断，是保护纳税人权利的重要途径。对于保护纳税人权利这一先进、科学的税法理念，税法解释制度不应成为其发展的绊脚石，而应发挥其灵活性和能动性，成为积极地推动者。
三、我国税法解释制度的完善
我国税法解释制度缺陷的形成并非偶然，因此尽管其完善具有迫切性，但该制度的健全不可能一蹴而就，需要法律解释制度和税法法律规范体系双体系的改革同时启动，需要立法、司法、行政三机关的相互配合，从深层次来说，更需要全社会税法观念的转变。故我们在此仅从税法解释制度的三个核心问题入手，提出几点拙见。
（一）重构立法、司法、行政三机关的税法解释职能
为了打破行政解释的垄断状况，必须在实践中恢复立法、司法机关的解释职能，使其真正成为立法、司法机关的基本职责，同时将行政机关的解释职能严格限制在有限的范围内。
1、确立立法解释在税法解释制度中的主导性地位。这是由立法机关在立法、行政、司法三机关中的扮演的角色以及立法解释本身的立法性特点所决定的。首先，立法解释机关在我国为全国人大常委会，其作为代表公共民意授权的机构，本身并不会像行政解释主体一样有为了达到行政效率而滥用解释权力的倾向，也不会像司法解释主体一样有为了实现个案公平的需要。故立法机关作为税法的制定者，其作出的解释将最符合立法意愿，最能体现立法本意。其次，立法解释具有立法性这一区别于行政解释和司法解释的特点。从立法学的角度看，立法解释主体的解释权限与立法权限相对应，可以视为立法权限的延伸。立法解释是所解释的法的有机组成部分，与所解释的法具有同等的法的效力。[7]我国目前的税法在立法之时乃遵循“宜粗不宜细”的立法思想，故许多税法条文模糊不清。加强税法的立法解释，对于消除当前税法条文的不周全性，丰富法条所涵盖的内容具有重要的意义。基于此，立法机关在税法解释上的无话语状态理应被打破。立法解释在税法解释制度中的主导性地位体现在决定性和权威性两方面。这要求一方面，根据税收法定主义的要求，对于税法规范中有关税收基本要素等核心性内容的解释权应收归立法机关所有，以此实现立法机关行使决定性的税法解释权。另一方面，立法机关作为税法立法的“作者”，其进行的解释不仅应结合立法意图对税法的现实可行性进行预测和指导，同时为了维护立法的稳定性和法律文本的权威性，并消除立法的滞后性，立法机关应通过解释活动来维持税法的现实效力，需在解释中具备一定的前瞻性，即在不改变立法原意的前提下，赋予那些已不适应社会客观现实的法条以新的含义，为行政解释和司法解释作出一定的指引。
2、严格限制行政解释的范围。纵观世界各国的税法解释制度，一般很少由行政机关对税法进行解释，即使有解释，范围也很小。这是因为税收机关身兼“国库主义”和“纳税指标”的重担，在进行税法解释时倾向于提高行政执法的效率和维护自身的利益，容易导致寻租和创租行为。故各国均将行政解释视为三个税法解释环节中最不值得信任的一环，将其严格限制在很小的范围内。我国税法解释制度目前存在的绝大部分问题的根源也主要在于行政解释的范围过大，因此严格限制行政解释的范围税法解释制度的完善颇具意义。行政解释是指有权的行政机关针对行政管理和行政执法中具体应用法律问题而进行的解释。[8]根据该定义并结合我国现状，我们认为限制行政解释的范围应包含两方面的内容：一方面是限制行政解释的内容范围。行政机关的解释应严格限定在对税法操作性问题的解释，不容许其介入到立法机关享有的税收基本要素等核心性内容的解释权内。另一方面是限制行政解释的适用范围。从法理上来说，行政解释应属于行政机关内部的行政规则，其作用应仅限于指导税务机关在执法中的操作细节，不应当具有与行政法规、规章相当的效力。为了限制行政解释内容的范围，我们认为应设立专门的税法监督部门，来审查和监督行政解释有无违宪、违法。另外，由于限制了行政解释的适用范围，行政解释就具有了内部性，为了使纳税人及时了解最新解释，以克服信息不对称导致纳税人权利受损、义务增加的情况，还应设立行政解释公开公示制度。行政解释只有经过前述两个程序，才可生效。尽管审查制度和公开公示制度可能会减慢行政解释出台的效率，但是“效率绝不能以牺牲法律的公平、公正为代价”这样一个亘古不变的法律理念说明了这两个制度存在的必要性。
3、加强司法解释的监督功能。司法解释在国外的税法解释制度中具有十分重要的作用，其带有强烈的维权和救济色彩，对维护纳税人的个体权利具有重要的作用。一方面，其无需如立法解释一样站在国家的高度，强调解释的广泛适用性，而仅针对具体个案中当事人双方的实际情况，通过进行法律解释，达到实现个案的实质公平的目的。另一方面，其区别于行政解释，无需着眼于行政效率，而仅注重纳税人个体合法权利是否得到实现。故司法解释在国外常常扮演维护纳税人权利的重要角色。但司法解释这一重要作用在我国税法解释制度中并未得到发挥，致使对于纳税人认为不合理或侵犯了其合法权益的行政解释，除向税务行政机关以复议的方式提出外，纳税人再无其他救济途径可寻。这是因为我国司法机关只能审查行政机关的具体行政行为，不能审查其抽象的行政行为，而行政解释属抽象的行政行为，故不属于司法审查的范畴。我们认为，司法机关的税法解释权亟须恢复，即司法机关应将税法解释融入到对具体个案的裁判过程中。也就是说行政机关对纳税人做出的行政解释不为纳税人所接受时，纳税人有权求助于司法程序，通过司法机关对行政解释的不正当性进行修正，以维护自身权利。故应确立司法解释的效力层级处于行政解释之上位的原则，使司法机关可按照自己的理解独立地对法律作出第二次解释，以对行政解释作出评估，使司法解释成为行政解释的另一道监管线。
（二）确立从严解释原则作为税法解释的基本原则
从严解释原则和从宽解释原则为目前各国税法解释的基本原则的两个取向。从目前实践中可看出，我国是采用从宽解释这一原则的。我们认为，从宽解释原则的适用造成了随意税法解释现象的大量存在，致使侵害纳税人的情况屡见不鲜。因此很有必要将从严解释原则确定为税法解释的基本原则。这是因为税收法律与纳税人的切身利益直接相关，按照税收法定原则的要求，没有法律依据不得征税，所以在对税法进行解释时，赋予文字的含义应是它本身体现出来的含义；如果逾越了这一限制，那就有可能创设新的纳税义务，这无疑将损害纳税人的利益。[9]
对税法解释适用从严解释原则，这从长远看来有助于增强纳税人的税法意识，提高税收效率，保护纳税人的权利。但是，在我国税收立法尚远未完善的情况下，要求绝对地从严解释税法，这无疑是一种苛责，更不利于税法体系的完善。因此，我们认为，当前对于不同的税法解释，从严解释的要求程度应该不同。对于行政解释，因其解释范围限制于税法操作性问题，故必须绝对地适用从严解释原则，也就是说即使税法确实存在漏洞或不完善，行政机关也不得对法律内容作实质性的补充解释。在进行解释时，应采取文义解释的方法，即要求解释机关严格地按照税法文本进行解释，不得进行任何目的性解释或其他意图的解释。就立法解释来说，由于我国现行税法法律的不完善，应该允许其针对税法的模糊性，进行必要的扩充解释或限缩解释。但是，应该强调，无论扩充解释还是限缩解释，都必须忠实于立法者的原意，不能任意地扩大或缩小，否则，就会落入目前行政机关的随意解释的窠臼。
行政法规的解释篇10
例如,对道路交通事故责任认定不服,是否可提起行政诉讼问题。依据1992年12月1日最高人民法院、公安部联合作出《关于处理道路交通事故有关问题的通知》中规定“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服向人民法院提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”但是,从行政诉讼的理论来分析,这种规定是不可取的。因为公安机关的责任认定是依行政职权作出的行为。该行政行为虽不是最终处理行为,但是它是最终处理行为的基本依据,而且这个基本依据目前是最终的,司法机关不可改变。一般情况下,行政机关或司法机关均依据该行政行为做出处理,所以,公安机关的责任认定行为,直接对当事人产生影响,是可诉的行政行为。然而,由于当时在行政诉讼法实施初期,可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”,所以,最高人民法院作出了这种限制性解释。
二年三月八日最高人民法院公布了《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》,该《解释》解除了可诉行政行为仅限定为“具体行政行为”的这种限制,将可诉范围扩大到“行政行为”。即:第一条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。。该《解释》第87条又规定“最高人民法院以前所作的司法解释以及与有关机关联合的规范性文件,凡与本解释不一致的,按本解释执行。”那么,根据这一条规定,1992年的有关规定与本解释不一致,应当以本解释为准。然而,实际上并非如此简单,各地人民法院仍然不予受理,理由很简单,即最高人民法院没有明确指出“废止该条规定”;法官也“看不出来该条规定与新解释不一致”。现在很难恭维法官的业务水平,它们习惯于明确解释,当他们听到不同意见的时候,总是要反问一句:“你说的规定在哪里呢?”他需要的是最明确的规定,而不是原则性的或者抽象性的规范。就象“男人要上男厕所,女人要上女厕所”这样的问题,他也要问一句“这个规定在哪呢?”如果你像推倒数学公式一样给他推倒出来时,他认为这是推理,他需要的是“明确规定”。是的,司法解释应当以明确为原则。
那么,为什么最高两院在新的司法解释中不明确指出以前哪个地方“不一致”,而明令废止呢?不得而知。恐怕这是一个法律“编篡”问题吧。目前,我国无论是立法还是司法机关,对此
均望面却步。
例如,关于执行工作的司法解释,纷繁复杂。1992年7月,最高人民法院《关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问
题的意见》出台,对执行工作做了较集中的规定;1998年7月18日最高人民法院又作出了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》。该《规定》更集中地规范了执行工作。但是,它的结尾仍然注上了一句:“本院以前作出的司法解释与本规定有抵触的,以本规定为准。”。那么,他为什么不能将以前散在于不同规范中的全部有关执行工作的解释做以清理,而明确规定“以前关于执行工作的解释全部废止”呢?最后形成一种局面,即:新、旧解释并存。