机关行政的作用篇1
「关键词行政强制执行模式行政强制执行权的归属综合行政强制执行机关告诫程序救济制度体系
“当一个人被迫采取行动以服从另一个人的意志，亦即实现他人的目的而不是自己的目的时，便构成强制”。[1]作为冲突着的社会里一种普遍的存在，强制是必不可少的。在全球向“福利国家”转型的历史潮流和中国加入世界贸易组织的推动下，我国现行行政强制执行模式的痼疾已经越来越显出对行政效率的滞痼和对行政管理相对人权利保护的软弱。本文正是基于深切关注行政经济和权利保护的前提下，提出重新建构我国的行政强制执行模式，以希望达到行政强制执行权的合理分配和制约，实现行政经济和权利保护的和谐。
一、我国现行行政强制执行模式评介
（一）我国现行行政强制执行模式的产生背景概要
我国现行行政强制模式源于80年代初。[马怀德教授在《我国行政强制执行制度及立法构想》一文中指出“80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前是甚至倒退的阶段，严格地讲此时的行政处理决定基本上依靠行隶属关系得到执行。”笔者赞同此观点，严重破坏了我国的法制建设，在“拨乱反正”之后我国法制才逐渐恢复。参见马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》。《国家行政学院报》2000年第2期。]进入80年代以来，随着改革开放，经济发展，民主意识复苏，我国原有的旧的行政管理方式已经不能适应新环境的需要。另外，社会行政管理领域的不断扩展和纵深，也需要考虑如何在保障行政管理相对人权利的同时做到行政效率的提高；在发挥行政权积极管理社会事物的同时，防止行政权的滥用。我国行政强制执行的制度正是在这样的环境下产生的。其标志是《民事诉讼法（试行）》的规定。[《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3款规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定，申请人民法院强制执行应适用民事诉讼法的有关执行程序。]到了80年代中后期，陆续颁布的大多数行政法律和法规都对行政强制执行的问题作了规定，这标志着我国的行政强制执行制度已经初步确立。
（二）我国行政强制执行模式对执行主体的划分及原因
根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：
1、行政机关自力强制执行。行政机关自力强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，行政机关可以自己采取相应的措施强迫当事人履行或达到与履行相一致的状态。如《中华人民共和国兵役法》第61条规定：“有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”值得指出的是，拥有自力强制执行权的行政机关相当少，仅有海关、公安、工商、税务等部门。
2、申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，经行政机关向人民法院申请，由人民法院依民事诉讼执行程序强制执行。如《中华人民共和国海洋环境保护法》第41条规定：“当事人不服的，可以在收到决定书之日起的15日内，向人民法院；期满不又不履行的，由主管部门申请人民法院强制执行。”这一方式在我国行政强制执行模式中占主导地位。此种立法模式已经形成习惯，以致于90年代后，我国颁布的法律法规已无对违反义务而需强制执行的执行机关作出具体规定。这并非立法的疏漏，而是由于相关法律和司法解释对这一方式确认已经形成了约定俗成的惯例，即法律未授权于行政机关自力执行的，均需要向人民法院提出申请，由人民法院强制执行。[90年代的许多立法都未对执行主体作出明确规定，如《中华人民共和国证券法》第34条的处罚条款就没有规定处罚的权限和处罚执行机关。]
3、可选择的行政强制执行。这是指某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。如《中华人民共和国海关法》第53条规定：“当事人逾期不履行海关处罚决定又不申请复议或向人民法院的，做出处罚决定的海关可以将其保证金没收或将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这一方式是行政机关申请人民法院强制执行的例外，也只有在法律法规明文规定的前提下，行政机关才有选择权。
以上行政强制执行模式对执行主体的划分是建立在我国《行政诉讼法》及其相关规定基础上的。《中华人民共和国行政诉讼法》第65条第2款规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”上述我国的行政强制执行模式被学者概括为以“申请人民法院强制执行为原则，行政机关强制执行为例外。”[2]
那么，为什么会形成这样的具有“中国特色”的行政强制执行模式呢？[中国行政强制执行的主体是人民法院和行政机关，而法院在执行中占主导地位，这与中国整个法律体系都与大陆法系近似的情况是十分不合拍的；而事前的司法审查方式（形式审查）又与英美法系大相径庭。因此，笔者认为这是经过中国改造的十分有特色的执行体制。]笔者认为主要有以下原因：
1、对行政权的担心。这是基于保障行政管理相对人的利益，监督行政权运行，防止行政强制执行权滥用的理念。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。“政府部门总的来讲是卓越的；但仅仅靠行政法与他所规定的监督与制裁不足以防止这些事件”（事件是指权力的滥用）。[4]因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。
2、对行政人员的担心。由于我国行政公务人员的素质不高，而且“官本位”思想严重，因此给予他们过大的权力，会助长这一不正之风的蔓延，不利于我国的法制建设。
3、成本的需要。在当时的情况下，如果将行政强制执行权赋予行政机关，势必在行政机关部门下增设新的执行机构，在我国行政机关本身就臃肿混乱的情况下，会导致部门的重复设置和权力交叉，行政管理部门的人员可能会成倍地增加，造成人力、财力、物力的新的浪费。
4、国家利益的需要。由人民法院实施行政强制执行权，可以减少行政强制执行中的违法情况，在没有《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等完善的程序规则和救济途径的情况下，可以减少国家赔偿的负担。
（三）现行行政强制执行模式在实践运行中的缺陷
尽管上述的考虑在我国当时的情况下有合理性，也确实对行政强制执行有积极的意义和作用，但是笔者认为这样的执行模式在法理上始终是有缺陷的，对此，笔者将在第二部分予以详细的论述。我们先来看看这样的“以法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的执行模式在社会实践运行中的不足之处。
1、破坏了行政强制执行的完整性，严重地阻碍了行政效率。我国的行政强制执行模式过分地强调了司法审查的作用，这一理念导致了执行申请往往需要经过冗长的申请程序，法院对其审查的费时也比较多，而且由于我国行政审判庭和执行庭是分离的，因此，申请机关往往需要来回奔波于两庭之间；而且由于两庭不可能完全协调，因此行政强制执行往往拖沓繁冗。“程序属于外壳，而效率属于内核。具体表现为程序为偏，效率为大；程序为目的，效率为手段；程序为形式，效率为本质；程序为机器，效率为产品。”[5]现行的行政强制执行模式颠倒了程序和效率的关系，跨越了司法和行政两权，人为地破坏了行政执行的完整性，延缓了其执行的空间。
2、行政机关强制执行力软化，执法机关的权威受到严重挑战。民间流传“偷树的不怕法，管树的怕违法，公检法没办法，《森林法》是豆腐法”[6]的顺口溜。这固然指出了我国法律的某些漏洞，但也在一定程度上反映了行政机关强制执行力的软化。行政机关对于相对人拒不履行行政义务，可以申请人民法院强制执行。这一规定从立法者主观的理想来讲是对司法权的尊重，但实际的客观效果却是直接导致了行政机关威信的降低。“如果我们把一种要求做为政策来考虑，那么，我们必须同样地考虑另一种要求……如果一方被视为权利，另一方被视为政策，或者一方被看作是个人利益而另一方被看作社会利益，这种表述问题的方式无助于做出决定。”（在美国，社会利益往往冠之以政策的名义）[7]所阐述的平等的观点一样，我们应该平等、公正的看待司法权和行政权的利弊，而不应戴上有色眼镜，如果歧视性地看待行政权的弊端，那么其优势也将受到极大的削弱和限制。
3、混淆了行政强制执行权主体，不仅造成行政强制执行机关权责划分的混乱，还严重地破坏了司法的中立性和裁判性。“由于法院对行政机关的申请强制执行的案件通常采用形式而非实质审查，使得很多申请执行的案件流于形式，法院成了行政机关的执行工具”[8]：“行政机关与法院联手设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办工设施，共同强制执行”。[9]这些现象说明了我国把大陆法系（法国除外）和英美法系的行政强制执行模式的简单的嫁接是不成功的，一方面损害了司法机关的权威，另一方面损害了司法机关的中立裁判的形象，行政强制执行的质量不能得到保证。
4、相关配套措施和规定的缺乏，带来了一系列的问题。我国现行行政法律法规并未就法院在受理行政机关的申请后应在多长的时间内予以答复；如果法院不同意强制执行，行政机关是否可以向上级法院申诉；上级法院的答复期等相关事项作出规定，因此往往会出现行政强制执行久拖不决的现象。还有一种情况，即少数没有行政强制执行权的行政机关对数额不大，范围较广的执行对象，也需要申请人民法院强制执行，不仅不能做到提高行政效率，反而可能导致行政义务人逃脱行政义务。
5、严重加大了法院的执行量。我们知道，依照我国现行的法律法规规定，人民法院不仅要负责民事和刑事的执行，还要插手行政执行事务。在我国诉讼案件成倍增长，案情相对复杂的情况下，法院的执行工作日益繁重，众多的执行案件从客观上来讲削弱了其审判的职能。“执行难”成为了我国近年来困扰司法审判权运行的老大难的问题。
二行政强制执行权的归属模式述评及行政强制执行权本质属性的探讨
（一）行政强制执行权的归属模式及其理论基础
行政强制执行的模式是指“特定的主体对一国行政强制执行法依一定的效果而确定的主要的立法目的，以及由此而呈现出来的整体风格和特征，是行政强制执行法价值取向的法律化。”[10]
由于各国法律文化、民主传统以及行政法理念等多方面因素的影响，各国形成了以行政强制执行权归属为划分标准的两种行政强制执行模式，即行政机关自力强制执行和法院介入的司法强制执行。
1、行政机关自力强制执行模式。这主要是大陆法系国家（法国除外）的执行模式。其代表国家有德国、奥地利、日本。下面以德国的行政强制执行为代表简述这种行政机关自力强制执行的模式。
德国行政强制执行模式以1953年4月27日颁布的《联邦德国行政执行法》（1997年12月17日最近一次修改）为建构内核。这部执行法法典不仅为解决其本国的行政强制执行提出了方案，也为许多大陆法系国家提供了建构行政强制执行制度的蓝本。其内容大致有以下几个方面[11]：（1）、强制执行的机关。原则上由行政机关处理行政强制执行。同时，行政机关也可以委托下级行政机关执行，法律另有规定的除外。官署和公法人一般不得实施强制执行。这样的规定体现了行政机关下令权包括了强制执行权的国家政策。（2）、强制执行的方法。该法规定的行政强制执行方法主要有代执行、执行罚和直接强制。（3）、强制执行的程序。该法以告诫为行政强制执行的核心程序，辅之规定了诸如执行援助、搜索、证人立法、催告及在通知等。（4）、强制执行原则。强制执行原则在该法中体现为“比例原则”、“适当原则”和“最少侵害原则”.这一执行模式的理论基础在于：执行权当然是行政权的一部分，行政主体既然有命令权，自然也有执行权。因此，只要行政决定一经做出，便产生对行政管理相对人的普遍效力。任何人不得非经法律规定变更或停止其效力。行政机关不但有权实施这种决定，而且也有义务实现这一决定的内容，这是行政机关的职责所在。行政的命令权和执行权应该是统一的。
2、借助法院介入的司法强制执行模式。英美法系国家一般都采用这种模式。下面以美国为代表简述这种行政强制执行的模式。
美国奉行严格的“三权分立”的思想。但是她将行政命令和执行置于法院的司法控制和司法审查之下。行政法上义务的实现，除了极少数情况下由行政机关自力执行外，原则上都是通过司法执行的方式进行。主要在以下几个方面中体现：[12]（1）、由法院处义务人以刑罚。（2）、法院确认义务人构成蔑视法庭罪。义务人不履行行政机关命令所规定的义务，行政机关请求法院促其履行义务，法院判令义务人履行义务后，义务人仍不履行即构成蔑视法庭罪。（3）、行政机关向法院提起民事诉讼，请求判令相对人履行义务。
这一执行模式的理念在于：司法权优于行政权，行政机关实施行政权力，应该受到法院的最终审查。为了有效地控制行政权力，防止行政权力滥用，对公民有可能会造成不可弥补伤害的行政强制执行权应归属司法机关，由司法机关行使。
（二）行政强制执行权本质属性的探讨
行政强制执行权的属性在我国是有很大争议的。一种观点认为：行政强制执行权属于行政执行权。[13]执行权的性质决定于执行依据做出时所体现的国家权力的性质。行政强制执行的依据是具体行政行为，而做出具体行政行为的是行政权力。因此，行政强制执行权同做出行政行为的权力的性质是一致的，属于行政权。另一种观点认为：行政强制执行权属于司法权。该观点主要以我国现行行政强制执行模式为立论基础，即认为凡是由司法机关行使的权力即为司法权。[14]这一观点深受英美法系“司法至上”原则的影响。还有一种观点认为：强制执行权是司法权和行政权的复合体。[15]这一观点同样也是以我过现行行政强制执行模式为立论依据，认为强制执行中部分职权具有司法权的特点，部分职权具有行政权的特点。
笔者认为，确认一种权力的本质属性，不应该就一国现行法制制度和法律体系为依据进行考察；同样地，也不能将实际生活中各种现实的其他权力因素的附合、渗透和交叉强加于其本质属性之内。换句话说，探讨一种权力的本质属性，严格意义上来讲是对该权力应然性而非实然性的考察。因此，笔者的基本观点是：行政强制执行权从本质上来讲是一种执行权，是一种管理权，因此属于行政权的范畴。行政权和司法权在国家的权力结构中，相比于“上位”的立法权，都可以称之为广义的“执行权”。但两者仍有根本上的差别，最主要和最本质的就在于司法权是判断权，而行政权是管理权。正如汉密尔顿所说的那样“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断”。[16]“判断”是一种认识，而“管理”则是一种行动。“判断”的前提是争议的存在，司法权即是对存在于过去的是非、真假、曲直的客观证据的选择和确认，其全过程是建立在既定规则即法律和客观证据即事实之上的程序性、综合性工作；而“管理”则发生于整个现实社会生活的全过程之中，非以争议的存在为前提，只要行政权认为有必要，不论是主观还是客观，它都可以以“积极”的行为实施其管理活动，执行是管理的需要，也是管理之所以能达到目的的唯一方式，其内容包括了组织、管制、命令、许可、劝阻、服务、协调、警示等多方面。
“行政强制执行”这一短语的中心词是“执行”，“强制”是方法和手段，是执行的保障和威慑，它表现为一种现实的，客观上的使用手段。在实际生活中表现为直接或间接地对行政义务人的强制，它是管理得以存在和作用的生命。如果管理不能执行，不能被尊重，不能有有效排除障碍的手段、方式和权利，那么管理只能是苍白无力的，而管理的设立也没有必要。“执行”是目的，或者说是理想的，管理所期望达到的状态；也是“强制”的终极归属。“执行”在整个权力运行的过程中始终是一个关键。行政强制的“执行”使强制成为必要并依强制得以实现和完成。行政强制执行的依据是行政机关依职权作出的行政决定，其产生和决定过程均以行政机关的单方意思表示为成立的要件，具有单方行为的性质。尽管我国现行行政强制执行体制下，执行主体以人民法院为主，但其所执行的仍然是行政机关的行政决定，并未因法院的执行而改变执行内容及性质的行政权利义务关系。
从上面的论述中，我们不难看出，行政强制执行的根本属性在于“它是一种具体行政行为，与行政处罚、行政许可，都是行政机关作出的，对相对人权利义务产生影响的，有直接法律效果的行为。”[17]整个行政强制执行的应然运作过程都是一种“命令-拒不履行（客观因素除外）-强制执行-目的实现”的单线的管理模式性质，保证上述管理模式实现的根本因素，就在于其管理的强制力来源于先赋予行政权的公定力、执行力，而不具有一种平等对抗和公平辩论的司法性。因此，行政强制执行是执行权，属于管理权的一种，具有行政权的性质。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。……如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[18]把执行权交还给行政机关，将判断权交由法院行使，是法理应然的要求。
诚然，行政强制执行权的属性，并不当然地决定行政强制执行权的归属，因为这种具有明显公权力性质的，且对于公民的人身、财产可能造成重大影响和威胁的权力归属的决定因素还有很多方面[19]：1、效率的追求；2、公正的追求；3、行政权力行使状况的影响；4、传统和既有制度的安排和制约。但是基于上述对行政强制执行权的本质属性的分析，笔者认为：行政强制执行的本质属性对行政强制执行权的归属应起决定作用。因为行政强制执行权的属性和其强制执行机关的属性相一致，从法理的角度来讲，总比两者相异的配备更为畅顺、合理。
另外，在考察一种法律制度的可行性时，我们还需对人文历史传统、现时生存环境和未来发展趋势加以足够重视。就我国而言，笔者认为下面几点将值得我们着重考察：
1、历史因素。我国是在长期的封建社会形态下经过非充分民主化过程发展而来的。皇权、专制是过去一直以来的特色。行政具有强大的、至高无上的神圣性。无论是社会意识还是政治理论，都有一种集权的传统。只是由于近代改革、革命和“西法东渐”潮流的影响，、民主等法制观念方才进入我国。但纵观我国的法制发展史，我们会发现、民主的思想也只是略显进步，其茁壮成长的土壤仍未成熟。因此，那种司法优先（judicialsupremacy）的司法执行体制（rigimejudiciaire）并非我国传统，其成长也需经过长时间的培养。
2、经济发展现状和法制环境。尽管中国改革开放的20年在各个方面都取得了举世瞩目的辉煌成绩，但客观理智地讲，我国的经济水平仍然不高，法制环境仍需改善。在对兼顾管理和发展整个社会经济巨大任务的行政权予以考虑之时，我们不能不注意成本节约，不能不讲求行政效率。“从一般意义上讲，效率是指产出和投入之间的对比关系。”[20]效率与时间的消费、费用的消耗、人力的使用、程序的合理以及结果的好坏息息相关。效率的追求就是要以最少和最小的投入换来行政管理目的最大和最优的实现。行政成本和效率应该是行政机关生命的底线。从理论上讲，将行政强制执行的权力授予行政机关，不需其他机关参与，不需其他机关转手，肯定会减少权力部门的跨越和流转的环节，达到费用和程序的精简，实现效率的提高。另外，对现实的法制状态，我们应该以积极乐观的态度面对。从第一件“民告官”案件的出现，到近十年来行政诉讼案件的成倍攀升，我们欣喜地看到人民权利意识的普遍复苏和进步；政府公务人员的选拔等一系列制度的建立和完善；公务员素质的不断提高；立法机关对政府监督检查方式的具体化等，这些都标志着我们的法制建设取得了长足的进步。如果认为行政强制执行不受司法机关事先审查的制约，会导致我国脆弱的司法审查遭到破坏，进而影响法制与法治，笔者以为，也不应该用牺牲行政机关无权实施行政强制执行的方式来防止上述情况的出现，而应该采用综合治理的观念，从司法审查方式、程序规则和救济制度等多方面来防止和恢复行政权可能带来的危害。
3、未来发展的趋势。我国目前和以后相当长的一段时间内都是属于经济转型时期，最根本和最迫切的任务就是大力发展社会生产力，不断提高人民生活水平，改善人民的生活质量。在这样一个急剧要求行政权充分发挥其管理职能的时代，笔者认为扩展行政权的执行范围是有益的。众所周知，经济的发展，离不开强有力的维护和管理手段，经济越发达，对管理能力的疏导和排除障碍能力的要求就越高。“企图回到纯粹的自由的放任政策，使国家缩减到执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度的职能，实际上是拒绝整个现代文明的趋势”。[21]特别是在中国加入世界贸易组织后，政府职能也必将围绕如何维护经济交易安全，保障社会秩序稳定，发展全方位的对外交流，与国际社会接轨等诸多管理和保障事务展开。给行政机关更多的职权，以发挥其管理的灵活主动性和严肃性，是非常有必要的，也是我国和其他许多向“福利国家”迈进的西方国家的必由之路。
有资料显示，自1989年到1999年底10年间，人民法院接受行政机关申请执行具体行政行为的案件和一审受案数相比处于直线上升的趋势（见下表）[22]而且从表中还可以看出非诉行政执行案远远多于一审的受案数。以1998年为例，非诉执行案件竟达到了一审受案数的3.32倍。而1999年，法院受理了356，117件非诉执行案件，裁定不予执行的5906件，占总数的1.66%，强制执行43，609件，占12.25%，自动履行243，211件，占68.30%.年度一审受案非诉执行案年度一审受案非诉执行案
198999347455199435083136795
1990130069919199552596191258
19912566715687199679966256897
19922712565156199790557270133
19932791188971199898463326783
上述资料至少可以说明：
1、申请人民法院强制执行的案件数量大幅度增长，说明在社会生活实践中，行政管理相对人不履行行政义务的现象正在与日剧增，这与我国现行强制执行模式引发的行政机关权威弱化和执行不力的因素休戚相关，同时也大大加重了人民法院的执行数量和执行压力。
2、我们可以看到行政机关申请人民法院执行，人民法院审查后裁定不予执行的案件数量相当少，仅占1.66%，可以基本上认为行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为大多数没有重大的违法情况，证明我国行政人员的素质还是有了相当的提高，行政处罚决定机关作出的执行决定是有相当正确率和合法性的。
综合上面所有的论述，我们从法理上、从现实的基础中都可以找到把行政强制执行权回归到行政机关的合理理由。也许有人会说：如果弱化现行司法审查和法院执行，会导致对行政管理相对人保护的不力，会给他们的权利造成损害。但笔者认为上述的担心是多余的。笔者完全同意孙笑侠教授提出的现代行政法是“控权法”的观点。“控权法”是一种为了“更好地保障人民权利而积极驾驭支配行政权力，它是对行政法功能的一种高度概括，也是对行政法民主或者自由价值的一种定位”。[23]“控”是驾驭支配的意思，而“限”是阻碍、阻断的意思。“控”是积极的而“限”是消极的，我们要更好地保障行政管理相对人的权利，防止行政机关权力的滥用，应该以积极的方式掌控强制执行权的优缺点，而非一味被动消极地防止其不足。“依法行政”并不一定推出司法权一定要在行政执行权行使前就要控制，也不一定推出其要由法院执行，何况这种“限制”也不能当然地保证执行的合法。基于这样的考虑，笔者认为我们完全可以改造司法审查的阶段、方式和范围；进一步完善行政人员的选拔；加强行政管理相对人权利的保障和救济体系；强化行政机关内部的监督，制定完善的程序规则等多种方法多管齐下的方式和理念来构筑一种既能发挥行政权力灵活、快捷积极作用的特点，又可以使其在规定范围里实施，减少对行政管理相对人的损害的行政强制执行体系。
三对我国行政强制执行立法的几点构想
“如果能够使一个程序规则同时符合若干价值选择，那就是理想的。如果在若干价值选择中必须择其一，显然根据行政权归属主体的关系原理，效率选择应当为先。其他若干价值取向应服从效率的价值选择。作为能够促成效率的优良程序具有如下特点：一是必须是规范化的；……二是必须是最廉价的；……三是其确认的环节应当少；……四是程序规则所确认的行为序列应当短，而且不能间断。”[24]笔者将以以上文字所阐释的精神为构筑行政强制执行的内核，对即将出台的行政强制执行法提出几点构想，以期达到“如果该国执行管理机构在履行其职责时遵循正常程序，……又如果存在某些措施防止这些机构滥用权力，那么这个国家就有一个有效的行政法制度的理想状态”。[25]
（一）关于行政强制执行主体的设想
基于本文第二部分的论述，笔者认为我国的行政强制执行制度应该借鉴德国模式。但是是由做出具体行政行为的行政机关来执行还是由统一的综合行政强制执行机关来执行呢？笔者认为，为了相对地集中人、财、物力，降低执行成本，更容易规范行政强制执行行为，尽量防止执行中的违法情况，应该在县级以上人民政府设立综合行政强制执行机关负责执行。[之所以考虑在县级以上，一是因为县级为我国最基本的一级政府系统，直接面对大量、繁琐的行政处理决定，设立执行机关，可以解决大量的行政执行问题；二是由于县级以上政府的公务员的素质水平相对较高，业务能力相对较强，可以最低限度地保障执行的合法性]另外，基于某些特别机关和少数部门以及特殊情况，可以有限制地授与个别行政部门以一定的行政强制执行权。
这样的设计主要基于以下几个方面的考虑：
1、强化行政机关的内部监督。我们知道，从理论上来讲，“三权分立”就是基于对权力的制衡和协调。我国虽然不是典型的“三权分立”的国家，但是实际上确实存在着权力的分工和制衡，特别是的行政权，它是严格地受着同位的司法权和“上位”的立法权监督的。但是笔者认为行政机关的内部监督是第一道监督，也是比较经济，比较效率的监督。这种监督有其他监督不具备的优势，如业务的熟悉程度、程序简约等特点。当然，自力监督的效果可能不会尽如人意，因其监督者毕竟是局内人而非旁观者。但我们仍然可以充分利用其优势，用制度规则促其达到效率提高和最低正义的实现。综合行政强制执行机关与行政行为决定机关的分离，正是行政执行权和行政命令权的分离，其效果相当于事前的司法审查，只是审查主体另换为了一个行政机关而已。
2、降低执行成本。与其在每个有行政命令权的行政机关下分设执行机关，不如设立统一的综合行政强制执行机关。这样可以做到人、财、物力的节约；经验、手段、范围等资源的共享，最大程度节省成本花销，做到经济原则。
3、提高行政效率。综合行政强制执行机关的成立可以比较有效地杜绝以前由于机构设置不明带来的职权重叠或真空造成的相互扯皮或相互推委的现象，有效地提高执行效率。
4、执行协助的需要。“行政机关只能就本辖区内由自己掌管的事物作出具体决定，而且每个机关的执行手段都是特定的。这样原决定机关往往必须请求其他机关协助才能实现其管理目的”：“工商部门在执行处罚过程中如遇到抗拒，需请求公安部门予以协助。这类请求往往不易得到满足。”[26]因此，统一的综合行政强制执行机关的设立，可以弥补由于协助不能满足而致使行政义务成为一句空话或一纸空文的尴尬。
关于综合行政强制执行机关可以有以下具体设计：
1、实体上的设计。采用统一的考试，在各行政机关内选拔素质较高、业务能力较强，有相当法律知识的公务人员组成。配置相当的执行手段，赋予相当的执行权力，给予相对丰厚的薪金和较高的地位，以防止其他非法律因素的影响。制订管理细则，明确其成员的权利以及违反规定所应承受的责任。
2、程序上的设计。（1）、申请。这是综合行政强制执行机关启动的先决条件，非经申请，不得自力强制执行。（2）、审查。对申请执行书、理由、事实、法律依据以及其它相关文件材料审查，包括法律和事实的审查。规定审查时限，以短为好。较为复杂和影响重大的可以延长适当期限。（3）、告诫。以综合行政强制执行机关的名义向义务人提出告诫，发出告诫书，义务人仍不履行的，由其作出执行决定书。（4）、执行。由综合行政机关负责强制执行，执行完毕后将执行结果以书面形式通知申请机关。
（二）关于处理人民法院司法审查问题的设想
我国现行行政强制执行模式是采用的人民法院事前审查的方式。这样的模式所导致的不利后果笔者在第一部分中已有论述。基于此，笔者认为我国的司法审查制度需改为“以事后审查为原则，事前审查为例外”的模式。这样的考虑主要基于以下几个方面：
1、事前审查一是不仅延误了行政效率，二是即使法院的事前审查也不能完全保证其执行的合法，不符合经济原则。
2、事后审查可以有利于行政效率的提高和行政义务的有效实现，但是不利于相对人权利的保护，容易造成不可弥补的损失和国家赔偿任务的加重。
3、采用事前、事后双重审查固然可以有效地兼容并蓄上述两个方面的优点，但事实上成本过高，程序也太过复杂，周期冗长，也不符合经济原则。
笔者认为可以将法院司法审查的方式按下述步骤实现：首先，将法院的审查权和执行权剥离，法院只负责审查，而执行则完全回归行政机关。其次，由行政强制执行法明文规定由行政机关自力强制执行的原则，即一般情况下，行政机关可不经法院司法审查即进入执行程序。法院对影响重大、复杂的，可能严重影响行政义务人人身、财产的执行案件可以在行政机关的申请下予以审查。再次，对法院审查的组织方式、审查标准、审查程序和审查时限予以明确规定。在行政机关申请后，由法院签发执行或不予执行令并作出书面说明，然后由行政机关自力执行。这样可以较好地兼顾职权利保护、效率实现以及国家负担三种价值的统一，而且对行政强制执行权控制的灵魂-司法审查也可以得以保留。
（三）关于围绕“告诫”为核心建构行政强制执行程序的设想
“没有事先通知其利益可能因政府决定而受到影响的人，一切其他程序权利都可能毫无价值。”[27]从本质上讲，告诫是一种通知行为，是指义务人不履行行政机关设定的义务，而行政机关在采用强制执行之前将强制执行的决定告知义务人的方式。它包括通知执行的措施、执行的时间和执行的地点等，是一种程序性的规范。告诫至少有以下两方面的作用：
1、促使义务人履行义务。在执行前对义务人进行再一次的说服，可以弱化因行政义务人情绪激动而产生的抵触，在行政义务作出后与执行前的一段时间内，让义务人较平静地思考其行为并予以劝说，可以较好地促使义务人自动自愿履行其义务，体现了“先说服，后强迫”的指导思想。
2、促使行政机关的反思。行政强制执行机关在发给义务人执行通知的时候，同样须对作出执行的内容、方式、时间和地点等多方面予以考虑，也是一种对执行行为的正当性认识的“反刍”。
由于我国目前的告诫只是界于“行政强制决定作出”和“实施行政强制执行”之间，并且只有一次告诫，因此笔者考虑可以作如下改进：一般的告诫程序可设计为在行政决定作出的同时作出简单的告诫，即用平缓劝诫的口气对不执行的后果作出说明；当义务人仍不履行义务之时再作出正式的告诫，其应该包括执行内容、措施、地点和时间等，需以较为严厉的口气；最后对仍不履行义务的相对人强制执行（由于客观原因或不可抗力因素导致履行不能的情况例外）。对于标的重大或对义务人人身、财产等有重大影响或执行后难以恢复原状的，可以增加一次告诫或者向人民法院提出司法审查的申请。告诫以书面形式为原则，口头方式为例外。
（四）关于救济体系的设想
行政救济“通常是指行政行为给相对人权益造成侵害或负担的情况下，一定机关根据相对人的请求或依职权防止和排除这种侵害或负担，以保护、救济相对人的权益。”[28]行政法律“只有赋予与国家利益相对立的私人权益在法律上的请求权，并尊重它；赋予相互义务与权利，才有产生这一法律基础的根本基础”[29]救济是否能实现，是可否把强制执行权划归行政机关的重要衡量因素之一。如果说没有救济金手段或者救济手段有瑕疵，会使对行政强制执行权的控制成为一句虚言。因此笔者认为在考虑救济手段的时候应遵循以下思路：
1、行政机关在对相对人的行政义务作出时即需告知义务人的救济手段和途径，如申请复议或；在告诫阶段，同样需要告知义务人的复议权利和诉讼权利；在执行完毕后，要告知义务人可以通过诉讼获得国家赔偿的权利。在上述三个阶段，都要明确告知权利时限，严格说明行政机关的执行方式、手段、执行权限和范围。一经违反，即应看作是违反行政程序，不能依法产生随后的行政行为或效果。
2、关于行政强制执行的可诉性。笔者认为，如果执行机关在执行中采取的措施和手段形成了新的权利义务关系，那么这些执行措施就已经形成了一个具体行政行为，是可以成为诉讼对象的；但是如果这些措施未形成新的法律关系，只是为达到先行行政义务的手段，那么，它只是原行政行为的一部分，不能单独列为诉讼标的，只能对整个行政义务决定提出诉讼。这样做，有人可能会说其不利于权利的保护，但是笔者认为由综合行政强制执行机关执行，并辅之以法院的事前审查己经可以最大限度地防止因上述行为的不可诉导致的利益损害，并且对未形成新行政法义务的执行的不可诉也可以通过向作出行政命令的行政机关的上级机关提出复议或在执行措施不当造成损害后提出国家赔偿予以弥补或救济。
3、完善行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法。不可否认，我国行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法的出台为我国行政法制建设迈出了积极的一步，但纵观其内容和现实的运行，仍可发现不少漏洞。基于本文内容所限，不予详细论述。但需要特别指出的是国家赔偿法，这部代表权利救济的最后法竟被民众戏称为“国家不赔法”，可见其对权利的保护有多么的不利！因此这三部法律的修改和完善势在必行。它们应该和即将出台的行政强制执行法一同构成对公民权利保护的屏障。否则“有权利必有救济，有损害必有赔偿”这一古老的法谚将成为一句空话。
“一个把自己仅仅限制于使别人服从的政府，会发现让人服从是非常困难的，……最完全的权威要能洞悉人的内心深处，不仅关心他们的行为，而且关心他们的意志。”[30]在本文写作完毕之时，笔者深深地感到行政强制执行作为一种“粗暴”的手段并不能使人真正从内心服从，“它可以改变一个人的行为，它可以使他的表面行为从有害变为有益，虽然它不是达到那个目的的非常有效的手段。可是他不能提高他的思想，或者说只能使他由最卑鄙最的动机驱使走上正道，它使他变成一个奴隶，全心全意为个人，受着自私的情感中的最卑鄙的畏惧心理的驱使。”[31]强制并非目的，扩大行政机关的执行权也不意味着对相对人权利的漠视。笔者并非没有注意到当前我国行政权对相对人权益的损害的存在，但纵观我国行政法律制度的发展史，笔者认为对行政权的限制有偏激和“矫枉过正”的倾向。正是基于理性，笔者认为“三权分立”应该彻底，制约和平衡应该大致相当。我们的态度应是积极地控权，而非消极地限权；不是“司法主治”而是“法律主治”。因此，笔者认为通过完善的立法和程序同样可以保护相对人这一弱势群体的权益，当前“民告官”的民众意识的觉醒潮流和国家赔偿暂时的增多，也可以从反面促使更多相对人权利意识的复苏，使我们行政机关的素质和能力真正有提高和改善，真正地使“依法行政”不再成为一句美丽的口号！！
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[14]刘瀚、张根大著《强制执行权研究》。转引自信春鹰、李材主编《依法治国与司法改革》。中国法制出版社。1999年版p.431.
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[22]资料来源：最高人民法院研究室统计处。转引自刘莘著《行政法热点问题研究》。中国方正出版社。2001年版p.279
[23]孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版p.3.
[24]关保英著《行政法的价值定位-效率、程序及其和谐》。中国政法大学出版社。1997年版p.278.
[25]edgarBodenheimer：Jurisprudence—thephilosophyandmethodoftheLaw.HarvardUniversitypressp.287—288.转引自孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版p.127.
[26]贾苑生、李江、马怀德著《行政强制执行概论》。人民出版社。1990年版p.127.
[27]（英）欧内斯特盖尔霍恩著《行政法和行政程序概要》。黄列译。中国社会科学出版社。1996年版p.133.
[28]孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版p.188.
[29]（德）拉德布鲁赫著《法学导论》。米健译.中国大百科全书出版社。1997年版p.131.
机关行政的作用篇2
笔者认为,司法是社会公正的最后防线,国家公务员录用过程不应该成为司法救济的禁区,司法机关可以也必须向参加公务员考试的公民提供充足的救济途径。我以为,把行政机关的公务员考录行为视为行政诉讼法所规定的内部行政行为是一种法律认识上的误区。公务员考试录用虽属公务员管理的环节之一,但却与其他管理行为完全不同。公务员考核、升降等诸多管理行为都是发生在行政机关与其内部组织成员之间的内部行为,但公务员考试录用却是发生在国家行政机关与公民之间的特定行政行为,在行政机关尚未正式录用该行政相对人时,报考人员与招录主管部门尚不存在行政隶属关系。因此,对于行政机关的公务员考录行为,司法机关完全可以介入,有权提供司法救济途径,具体理由如下:
一、某一行为是内部行政行为还是外部行政行为,可以从以下几点来分析。一是行政机关所针对的对象与作出行为的机关是否存在行政隶属关系。内部行政行为是行政机关对具有行政隶属关系的行政机关工作人员作出的行为,如果行政行为是针对没有这种特定关系的人作出的,则不属于内部行政行为。二是行政行为所约束的权益的性质。行政行为所涉及的如果是行政机关公务员所特有的权利义务,应当认定为内部行政行为;如果所约束的是一个普通公民的权利义务,则属于外部行政行为。最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四条规定:《行政诉讼法》第十二条第(三)项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”,是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。这些决定涉及的是行政机关的内部人事管理关系,属于内部人事活动。在行政机关尚未正式录用该行政相对人时,报考人员尚不是行政机关的工作人员,报考人员与招录主管部门尚不存在行政隶属关系。因此,行政机关对行政相对人作出的是否录用的决定是一种外部行政行为。
二、判断某一行政行为是否具有可诉性,首先要看该行为是否是行政主体行使职权的行为,其次要看该行为是否为《行政诉讼法》所列举的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。行政机关作出的是否录用的决定行为具有以下特点:一是作为公务员的主管部门,负有本行政区域内公务员录用管理的行政管理职责;二是该决定是行使行政职权的行为;三是该决定行为是针对特定的事和人所采取的外部行政管理行为;四是该决定行为是行政机关单方作出的且能够直接对原告权利义务产生实际影响的行为,这种决定行为对报考人员具有相应的约束力,能直接影响或涉及其权利义务的创立;五是该决定行为不属于《行政诉讼法》列举的不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形。
机关行政的作用篇3
行政复议是行政机关居中裁判行政争议的准司法行为。行政机关审理复议案件时是裁判者的身份，应该以中立、审慎的态度去调查核实行政争议行为的事实，严格适用程序、法律依据等，以表明裁决结果的公正性。公正性既是法律的核心价值追求，也是行政复议组织依法进行行政复议活动必须达到的基本要求。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第4条规定:“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”可实践表明，我国行政复议存在着独立性欠缺现象。
1.行政复议不独立表现在行政复议机构设置上。
现行的行政复议机构设置源自于我国现行法律制度的规定。早在1990年的《行政复议条例》中就规定:“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。依据此规定可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事行政复议工作的机构。可是，这种行政复议机构独立性的倾向，并没有在法治实践中得到实现。到了1999年颁布的《行政复议法》，关于行政复议组织是这样规定的:“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关;行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”(第3条)这一规定总体上吸收了行政复议制度实践的经验，却取消了关于行政复议机构的专门规定的独立设置倾向，将行政复议职能由政府法制部门一并承担。现实中，“负责法制工作的机构”是各级人民政府和人民政府的职能部门根据自己的实际情况设立的机构之一，各自隶属于各级人民政府或隶属于不同的政府行政职能部门，有的称法制局，有的称法制办。它属于行政机关内部的行政法制机构，没有行政主体的法律地位，本身的地位和位阶不高，除职能外与其他机构没有什么不同，很难置身事外实施监督和救济，缺乏应有的独立性。同时根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义依法作出行政复议决定。根据这一规定，行政复议机构也依法不具有独立的意思表示权。
2.行政复议机构中具体从事行政复议的工作人员，由于制度的原因也不能完全独立地开展行政复议工作。
行政复议工作人员的任用，《行政复议法》中没有规定，国务院的《行政复议法实施条例》第2条规定:“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”第4条规定:“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。”行政复议人员完全由行政复议机关在现有公务员队伍中来确定人选。从实践情况看来，行政复议人员专业化程度还不高，专职行政复议人员法律专业知识水平都较浅，大多是从其他的岗位上调剂过来的不具有法律专业学习经历的公务员，只有边办行政复议案件，边补充法律知识。关于专职行政复议人员资格如何取得一直没有任何公开的具体办法，资格认定的规范化和常态化还没有形成，依法行政复议能否实现，令人担忧。专职行政复议人员及其行政复议机构只能根据下级服从上级的行政管理原则，完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权。
3.行政复议机构所属的行政复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系，难以独立作裁决。
行政复议机关数量众多。根据我国行政复议法的规定，以复议机关与被复议机关的隶属关系不同，将其分为二类来分别评论。第一类，上级复议。《行政复议法》第12条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。这是复议法所规定的普通复议，也是实践中占绝大多数部分的复议类型。第13条规定:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”也属这一类。当前，由于上级复议方式中行政行为的作出者和审查者在形式上相分离而被广泛应用，占据了全部案件的大多数。虽然作出具体行政行为的行政机关和受理行政复议的行政机关不是同一个机关，但仍存在一些有碍公正的弊端。在这种复议中，因为行使行政复议权的各级机关职能不同，其所受理的复议案件的范围及特点也不尽一致，所以复议职能分别隶属于各级人民政府和不同的行政部门。行政复议机关作为作出原行政行为机关的上级部门或其所属的本级人民政府与该机关在组织上存在着领导与被领导的隶属关系，难免会因地方利益、部门利益以及上下级官员人际关系等复杂因素的影响，导致行政机关官官相护，对违法的具体行政行为，该撤销的不撤销;对不当的具体行政行为，该变更的不变更。相对人缺乏相信上级复议机关能够秉公处理的理由。实践中，存在着这样一种情况:行政机关的具体行政行为，实质上是在贯彻上级领导机关的方针政策，申请复议的行政行为根本就是上级决定，以下级机关的名义来执行的。如此结果是自己审理自己的案件，与“自己不能当自己的法官”的一般公正理念相冲突，不能不让人质疑其复议决定的公正性。第二类，原级复议。《行政复议法》第14条规定:对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。可见，只有省、部级行政机关所作的具体行政行为引起纠纷时，做出被申请行政行为的行政机关本身才是复议机关。虽然实践反映，我国行政执法大多数在省部级以下行政机关做出，省部级行政机关直接做出具体行政行为的情况较少。且省部级行政机关的行政主体地位及其工作人员的素质都比较高，具体行政行为出现违法情形的概率相对也较低。原级复议又更能体现行政复议效率原则，行政复议后还可以提起行政诉讼。但是，行政机关做出影响行政相对人合法权益的行政行为，必须遵循程序正当的法律原则，应当使人们相信，把纠纷诉诸解决会受到公平对待。行政机关作出原行政行为后，又由本机关受理对该行为的复议申请，这不是让自己纠正自己的过错吗?从程序角度而言不能令人信服。自己做自己案件的法官，在形式上存在让人们质疑的硬伤。不能由与对公民的权利和合法的利益产生不利影响的行政决定有利益牵连的人来裁决该行政决定，必须由没有偏私的人员，来裁决该行政决定，这样的决定公正性才更值得信任。况且，省部级行政机关直接作出具体行政行为的情况虽较少，可它所针对的对象较之一般具体行政行为来往往牵涉更大的利益，行政复议所得结论一旦错误，带来的后果必定更加严重。故，对省部级行政机关所为的具体行政行为复议，更应当采取谨慎的态度，更需要中立的力量来进行行政复议。
4.行政复议机构所属的行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关都属于政府机关
主要是本级人民政府与其部门的关系，或行政机关上下级的主管与被主管的关系。由于行政复议制度在设立之初定位为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，因此，行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化”。立足于“行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动”，行政复议工作混同于一般的行政公务，行政复议活动同样受行政内部各种关系的影响和干扰成为行政机关较为普遍的现象，就不足为奇了。为了保证复议组织依法行使复议职权，切实发挥行政复议的积极作用，首先就应当保证行政复议组织及其行政复议人员的地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰，享有相对独立性。要改变目前行政复议组织不独立的现状，需重新设计适应中国国情的行政复议机构。
二、我国行政复议独立性建设的建议
目前，我国理论和实践界都开始了行政复议独立性、公正性的探索。学界比较统一的建议是建立一个独立性强的行政复议组织，有的称“行政复议中心”，有的称“行政复议委员会”，但是在行政复议组织的具体设置模式上存在不同观点。笔者倾向采用后一种称呼。“中心”过于强势，不适合中立性的表达，咄咄逼人。而“委员会”形式缓和，能够表达出平等、酝酿、协商、充分讨论等气质，很适合中间裁决者的特点，北京等城市也正在进行“行政复议委员会”试点。笔者对今后我国行政复议法律制度和其他相关法律完善，改革行政复议组织独立性，提出以下拙见:
1.行政复议委员会应该给予正确的法律定位。
行政复议委员会在组织机构的表面上仍属于行政机关，在组织上与行政机关联系，但实质上是专门的行政救济机构，有别于其他一般的行政执法职能部门，和行政复议机关不具有隶属关系，在活动上则保持独立性，行使的是准司法权，实行特别的设置、程序和运行制度以体现其独立性特征。为了体现行政复议的行政机关自我监督和自我约束的特点，改革后的行政复议委员会在机构性质上仍然是行政机关的一个组成部分，以有别于行政诉讼。行政复议委员会应该是一个高效率地化解行政争议的法律机制，不能用普通的行政机关的眼光来看待。
2.运用法律制度从各个方面来保证行政复议委员会的相对独立性。
行政复议委员会可以设置在目前制度中的各个行政复议机关中，并相对独立于行政复议机关。这样既体现我国法律制度的继承性、相对稳定性，又利于将改革研究的成果尽快变为现实。建议行政复议法增加行政复议委员会设置的内容，规定行政复议委员会由同级人大常委会主持创立，行政复议机关无权任意创设或废止。行政复议委员会设主任、委员职务。每个委员会3至5人单数，主任、委员具有独立性，采取聘任制，由三类人组成:行政机关管理专业人员、法律专家、行业代表人士。主任一般只能由政府以外的法律专家和行业代表担任，具体由同级人大常委会事先预定名单，行政复议机关首长从中挑选任命，未得到同级人大常委会同意，行政复议机关首长不能解除。同级人大常委会定期对行政复议人员的依法复议行为实行考核，以考核结果作为续聘或解聘的依据。行政复议委员会独立办案，根据行政复议案件事实，独立适用法律，自主作出裁决，程序上无需请示任何首长或者其他行政机关。不受任何机关和个人的干预。同时，实行行政复议案件处理责任制制度，对违法实施复议人员追究相应责任。办案经费独立核算划拨，列入财政预算，不受行政机关控制，受同级人大常委会监督使用。增设行政复议公开程序，提升公信力。行政复议委员会审理案件适用的程序分简易程序和复杂程序，普通行政复议案件适用简易程序，也就是类似于目前实施的行政复议一般程序，体现行政复议效率特点。复杂行政复议案件适用类似于司法的程序，在听取当事人陈述和辩论、审查和运用证据、适用法律、作出裁决、说明裁决理由等方面，都遵循与法院相同或基本相同的规则，实行公开审理，并采取和法院一样的对抗式程序，保障各方当事人尤其是相对人的充分参与权。
3.完善与行政复议法相关的可能影响行政复议独立性的法律制度。
机关行政的作用篇4
贵阳市政府数据共享开放条例
(2017年1月24日贵阳市第十三届人民代表大会常务委员会第四十八次会议通过)
第一章总则
第一条为了全面实施大数据战略行动，加快建设国家大数据(贵州)综合试验区，推动政府数据共享开放和开发应用，促进数字经济健康发展，提高政府治理能力和服务水平，激发市场活力和社会创造力，根据《中华人民共和国网络安全法》《贵州省大数据发展应用促进条例》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条本市行政区域内政府数据共享、开放行为及其相关管理活动，适用本条例。
本条例所称政府数据，是指市、区(市、县)人民政府及其工作部门和派出机构、乡(镇)人民政府(以下简称行政机关)在履行职责过程中采集、交换、处理所产生的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。
本条例所称政府数据共享，是指行政机关因履行职责需要使用其他行政机关的政府数据或者为其他行政机关提供政府数据的行为。
本条例所称政府数据开放，是指行政机关面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为。
第三条政府数据共享开放应当以问题和需求为导向，遵循统筹规划、全面推进、统一标准、便捷高效、主动提供、无偿服务、依法管理、安全可控的原则。
第四条市人民政府统一领导全市政府数据共享开放工作，统筹协调政府数据共享开放工作的重大事项。区(市、县)人民政府领导本辖区政府数据共享开放工作。
市大数据行政主管部门负责全市政府数据共享开放的监督管理和指导工作。区(市、县)大数据行政主管部门负责本辖区政府数据共享开放的相关管理工作，业务上接受市大数据行政主管部门的监督指导。
其他行政机关应当在职责范围内，做好政府数据的采集汇聚、目录编制、数据提供、更新维护和安全管理等工作。
第五条县级以上人民政府应当将政府数据共享开放工作纳入本辖区的国民经济和社会发展规划及年度计划。
政府数据共享开放工作所需经费纳入同级财政预算。
第六条行政机关应当加强政府数据共享开放宣传教育、引导和推广，增强政府数据共享开放意识，提升全社会政府数据应用能力。
第七条鼓励行政机关在政府数据共享开放工作中先行先试、探索创新。
对在政府数据共享开放工作中作出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府按照规定给予表彰或者奖励。
第八条实施政府数据共享开放，应当依法维护国家安全和社会公共安全，保守国家秘密、商业秘密，保护个人隐私。任何组织和个人不得利用共享、开放的政府数据进行违法犯罪活动。
第二章数据采集汇聚
第九条市人民政府依托云上贵州贵阳平台，统一建设政府数据共享平台(以下简称共享平台)和政府数据开放平台(以下简称开放平台)，用于汇聚、存储、共享、开放全市政府数据。
除法律法规另有规定外，云上贵州贵阳平台、共享平台、开放平台应当按照规定与国家、贵州省的共享、开放平台互联互通。
共享平台和开放平台建设、运行、维护和管理的具体办法，由市人民政府制定。
第十条行政机关应当将本辖区、本机关信息化系统纳入市级政府数据共享开放工作统筹管理，并且提供符合技术标准的访问接口与共享平台和开放平台对接。
第十一条政府数据实行分级、分类目录管理。目录包括政府数据资源目录以及共享目录、开放目录。
行政机关应当依照国家、贵州省的政务信息资源目录编制指南以及标准，在职责范围内编制本辖区、本机关的目录，并且逐级上报大数据行政主管部门汇总。
目录应当经大数据行政主管部门审核、同级人民政府审定，市级共享目录、开放目录应当按照规定公布。
第十二条行政机关应当按照技术规范，在职责范围内采集政府数据，进行处理后实时向共享平台汇聚。
采集政府数据涉及多个行政机关的，由相关行政机关按照规定的职责协同采集汇聚。
行政机关对其采集的政府数据依法享有管理权和使用权。
第十三条行政机关应当对所提供的政府数据进行动态管理，确保数据真实、准确、完整。
因法律法规修改或者行政管理职能发生变化等涉及目录调整的，行政机关应当自情形发生之日起15个工作日内更新;因经济、政治、文化、社会和生态文明等情况发生变化，涉及政府数据变化的，行政机关应当及时更新。
政府数据使用方对目录和获取的数据有疑义或者发现有错误的，应当及时反馈政府数据提供机关予以校核。
第三章数据共享
第十四条政府数据共享分为无条件共享、有条件共享。
无条件共享的政府数据，应当提供给所有行政机关共享使用;有条件共享的政府数据，仅提供给相关行政机关或者部分行政机关共享使用。
第十五条无条件共享的政府数据，通过共享平台直接获取。
有条件共享的政府数据，数据需求机关根据授权通过共享平台获取;或者通过共享平台向数据提供机关提出申请，由数据提供机关自受理申请之日起10个工作日内答复，同意的及时提供，不同意的说明理由。
数据提供机关不同意提供有条件共享的政府数据，数据需求机关因履行职责确需使用的，由市大数据行政主管部门协调处理。
第十六条行政机关通过共享平台获取的文书类、证照类、合同类政府数据，与纸质文书原件具有同等效力，可以作为行政管理和行政执法的依据。
行政机关办理公民、法人和其他组织的申请事项，凡是能够通过共享平台获取政府数据的，不得要求其重复提交，但法律法规规定不适用电子文书的除外。
第十七条行政机关通过共享平台获取的政府数据，应当按照共享范围和使用用途用于本机关履行职责需要，不得以任何方式提供给第三方使用。
第四章数据开放
第十八条行政机关应当向社会开放下列情形以外的政府数据：
(一)涉及国家秘密的;
(二)涉及商业秘密的;
(三)涉及个人隐私的;
(四)法律法规规定不得开放的其他政府数据。
前款第一项至第三项规定的政府数据，依法已经解密或者经过脱敏、脱密等技术处理符合开放条件的，应当向社会开放。
第十九条县级以上人民政府应当制定政府数据开放行动计划和年度工作计划，依照政府数据开放目录，通过开放平台主动向社会开放政府数据。
政府数据应当以可机读标准格式开放，公民、法人和其他组织可以在线访问、获取和利用。
第二十条本条例施行之日起新增的政府数据，应当先行向社会开放。
信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据，应当优先向社会开放。
社会公众和市场主体关注度、需求度高的政府数据，应当优先向社会开放。
第二十一条公民、法人和其他组织认为应当列入开放目录未列入，或者应当开放未开放的政府数据，可以通过开放平台提出开放需求申请。政府数据提供机关应当自受理申请之日起10个工作日内答复，同意的及时列入目录或者开放，不同意的说明理由。
公民、法人和其他组织对政府数据提供机关的答复有异议的，可以向市大数据行政主管部门提出复核，大数据行政主管部门应当自受理复核之日起10个工作日内反馈复核结论。
第二十二条县级以上人民政府应当建立政府与社会公众互动工作机制，通过开放平台、政府网站、移动数据服务门户等渠道，收集社会公众对政府数据开放的意见，定期进行分析，改进政府数据开放工作，提高政府数据开放服务能力。
第二十三条行政机关应当通过政府购买服务、专项资金扶持和数据应用竞赛等方式，鼓励和支持公民、法人和其他组织利用政府数据创新产品、技术和服务，推动政府数据开放工作，提升政府数据应用水平。
县级以上人民政府可以采取项目资助、政策扶持等措施，引导基础好、有实力的企业利用政府数据进行示范应用，带动各类社会力量对包括政府数据在内的数据资源进行增值开发利用。
第五章保障与监督
第二十四条市人民政府应当依法建立健全政府数据安全管理制度和共享开放保密审查机制，其他行政机关应当落实安全保护技术措施，保障数据安全。
第二十五条市大数据行政主管部门应当会同有关行政机关依法制定政府数据安全应急预案，定期开展安全测评、风险评估和应急演练。发生重大安全事故时，应当立即启动应急预案，及时采取应急措施。
第二十六条市大数据行政主管部门应当定期组织行政机关工作人员开展政府数据共享开放培训和交流，提升共享开放业务能力和服务水平。
第二十七条市人民政府应当制定考核办法，将政府数据共享开放工作纳入年度目标绩效考核，考核结果向社会公布。
第二十八条县级以上人民政府应当定期开展政府数据共享开放工作评估，可以委托第三方开展评估，结果向社会公布。
鼓励第三方独立开展政府数据共享开放工作评估。
第二十九条公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员不依法履行政府数据共享开放职责的，可以向上级行政机关、监察机关或者市大数据行政主管部门投诉举报。收到投诉举报的机关应当及时调查处理，并且将处理结果反馈投诉举报人。
第六章法律责任
第三十条违反本条例规定，行政机关及其工作人员有下列行为之一的，由其上级机关或者有关机关责令限期整改，通报批评;逾期不整改的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)不按照规定编制、更新目录的;
(二)不按照规定采集、更新政府数据的;
(三)不按照规定汇总、上报目录的;
(四)不按照规定建设共享平台、开放平台的;
(五)提供不真实、不准确、不完整政府数据的;
(六)不按照规定受理、答复、复核或者反馈政府数据共享或者开放需求申请的;
(七)要求申请人重复提交能够通过共享平台获取政府数据的;
(八)将共享平台获取的政府数据提供给第三方使用的;
(九)无故不受理或者处理公民、法人和其他组织投诉举报的;
(十)违反本条例规定的其他行为。
第三十一条违反本条例规定，在政府数据共享、开放过程中泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依照有关法律法规处理。
第七章附则
第三十二条法律、法规授权具有公共管理职能的事业单位和社会组织的数据共享开放行为及其相关活动，参照本条例执行。
机关行政的作用篇5
第一条为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。
第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第三条各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。
国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。
县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。
第四条各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。
政府信息公开工作机构的具体职责是：
（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；
（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；
（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；
（四）对拟公开的政府信息进行保密审查；
（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。
第五条行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。
第六条行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内准确的政府信息予以澄清。
第七条行政机关应当建立健全政府信息协调机制。行政机关政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关的政府信息准确一致。
行政机关政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得。
第八条行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
第二章公开的范围
第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第十条县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）行政法规、规章和规范性文件；
（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；
（三）国民经济和社会发展统计信息；
（四）财政预算、决算报告；
（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；
（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；
（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；
（八）重大建设项目的批准和实施情况；
（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；
（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；
（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
第十一条设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：
（一）城乡建设和管理的重大事项；
（二）社会公益事业建设情况；
（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
第十二条乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；
（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；
（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；
（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；
（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；
（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；
（八）执行计划生育政策的情况。
第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
第十四条行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。
行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。
行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
第三章公开的方式和程序
第十五条行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。
第十六条各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。
行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。
行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
第十八条属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
第十九条行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。
政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。
政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。
第二十条公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。
政府信息公开申请应当包括下列内容：
（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；
（二）申请公开的政府信息的内容描述；
（三）申请公开的政府信息的形式要求。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十二条申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。
第二十三条行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。
第二十五条公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。
公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。
第二十六条行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。
第二十七条行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。
行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。
第二十八条申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。
申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。
第四章监督和保障
第二十九条各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
第三十条政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。
第三十一条各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。
第三十二条政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：
（一）行政机关主动公开政府信息的情况；
（二）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；
（三）政府信息公开的收费及减免情况；
（四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；
（五）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；
（六）其他需要报告的事项。
第三十三条公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。
公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十四条行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。
第三十五条行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行政府信息公开义务的；
（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（三）违反规定收取费用的；
（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
（五）公开不应当公开的政府信息的；
（六）违反本条例规定的其他行为。
第五章附则
第三十六条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。
机关行政的作用篇6
第一条为了规范地方各级人民政府机构设置，加强编制管理，提高行政效能，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，制定本条例。
第二条地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，适用本条例。
第三条地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。
第四条地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。
第五条县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限履行管理职责，并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。
第六条依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。
县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。
第七条县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。
第二章机构设置管理
第八条地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。
地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，适时调整。但是，在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。
第九条地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。
第十条地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。
行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。
第十一条地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。
为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。
第十二条县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。
第十三条地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。
第三章编制管理
第十四条地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定。
第十五条机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。
第十六条地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。
第十七条根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理。
第十八条地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。
第十九条地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。
第二十条地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。
第四章监督检查
第二十一条县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。有关组织和个人应当予以配合。
第二十二条县级以上各级人民政府机构编制管理机关实施监督检查时，应当严格执行规定的程序，发现违反本条例规定的行为，应当向本级人民政府提出处理意见和建议。
第二十三条地方各级人民政府机构编制管理机关，应当如实向上级机构编制管理机关提交机构编制年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造。
第二十四条县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法，由国务院机构编制管理机关制定。
第二十五条任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为，都有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。
县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。
第五章法律责任
第二十六条有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：
（一）擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的；
（二）擅自改变行政机构职责的；
（三）擅自增加编制或者改变编制使用范围的；
（四）超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；
（五）擅自超职数、超规格配备领导成员的；
（六）违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的；
（七）违反规定审批机构、编制的；
（八）违反机构编制管理规定的其他行为。
第二十七条机构编制管理机关工作人员在机构编制管理工作中、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第六章附则
第二十八条本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。
第二十九条地方的事业单位机构和编制管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府。事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同国务院财政部门和其他有关部门制定。
第三十条本条例自2007年5月1日起施行。
（新华社北京讯，3月9日《人民日报》）
机关行政的作用篇7
“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”同志在党的十六大报告中的这段话，对监督行政法律关系理论的建立具有战略上的指导意义。通信行政执法，是指通信行政机关或机构为了执行法律、法规和规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人采取的具体影响其权利义务，实现通信行政管理职能活动的行政行为。长期以来，由于受传统观念的影响，形成了人们只重视刑法、民法而轻视其他部门法的倾向。再加上行政机关主要靠政策办事，因而一提起执法便自然想起公安、检察、法院的执法活动，而忽视了承担大量执法任务的行政机关，尤其是通信行政机关更被人们忽视。随着我国社会主义法制的日益健全，人们法制观念的逐步加深，开始认识到，凡是执行行政职能，与公民、组织发生某种权利义务关系的行政机关，都应是执法机关。但是社会经济的发展也要求行政机关及其行为必须走向法制化，具体到通信行政执法也必须全面走向法制化，以适应社会主义市场经济发展、社会进步和加入世贸组织后新形势的要求。这就要求通信行政执法的产生及其职权职责必须有明确的法律规定；通信行政机关的执法活动，必须合乎法律之规定，不得超越法律、法规及规章。因此，加强通信行政执法的监督必须提到议事日程。目前，我国尚未形成完善的通信行政执法监督体系，通信行政执法监督的主要手段是行政复议。然而，大多数管理相对人在通信行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益时，不去积极地行使通信行政复议权，他们认为我国的通信行政复议尚不能成为一种有效的救济手段。如何确保通过通信行政复议的手段监督通信行政机关依法行使职权，是通信管理相对人普遍关心的问题。因此，有必要就通信行政复议监督的相关问题作一介绍。
（一）通信行政复议概述
通信行政复议，是指通信行政管理相对人认为通信行行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的通信行政主管机关的上一级通信行政主管机关申请复议，由有复议管辖权的通信行政主管机关对具体通信行政行为重新进行审查，并作出裁决的一种行政活动。通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行层级监督的一种较规范的活动，是通信行政机关对通信行政执法监督的重要组成部分。
通信行政复议，是解决通信行政机关在行使通信行政职权过程中与管理相对人发生的关于权利义务争议的重要途径之一。通信行政争议的产生是由于管理相对人对通信行政权力行使的程序、目的产生疑义或不服。但是，通信行政争议的构成应符合以下条件：
1、必须有一方是通信行政管理机关
根据我国通信行政管理体制和现行的通信法律、法规规定，在我国履行通信管理职能的机构有两级，即中央通信行政管理机构和省级通信行政机构；地、市级的通信管理职能仍缺位。通信行政机关在履行通信管理职责过程中，不可避免地要与管理相对人发生纠纷，这里的管理相对人包括另一行政机关。但是纠纷当事人之中必须一方是履行行政管理职权的行政机关。例如某通信行政执法机关由于某公安机关擅自改变专用线路的使用范围，对该公安机关给予警告，并处50000元罚款，该公安机关认为处罚太重与通信行政执法机构发生争议，在这一因具体通信行政行为引起的行政争议中，两方当事人均为行政机关，但是公安机关是管理相对人，而通信行政管理机关则是依法履行通信行政管理职能的具有通信行政处罚权的行政机关。这是行政纠纷区别于民事纠纷的一个显著特点。
2、争议的标的是通信行政主体的行政行为
如果说通信行政主体是构成通信行政争议的形式要件，那么，通信行政行为是构成通信行政争议的实质要件。判断一个争议是否属通信行政争议，仅仅看争议当事人中是否有通信行政机关是不够的，我们还必须看争议的标的性质。只有争议标的是通信行政行为的，才是通信行政争议。例如某通信行政管理机关因购买办公用品与另一方(供方)发生争议，就不属行政争议，道理很简单，他们发生争议的标的是购销行为。
综上所述，通信行政争议的构成，除争议的当事人中一方必须是行使通信行政权力的组织外，争议的标的还必须是通信行政主体的具体行政行为。
在明确了通信行政争议的构成要件后，我们就可以得出了明确的通信行政复议概念，即：通信行政复议是通信行政机关按照特定的程序和要求处理通信行政争议的活动。我们可以从以下几方面来把握这一概念。
1、通信行政复议是通信行政机关的活动。
通信行政机关是行使通信行政权力，执行国家通信法律、法规、规章，管理国家通信事务的机关。通信行政机关在通信行政复议过程中运用了行政机关的工作原则和方法，这是它的行政性，然而，通信行政机关在进行通信行政复议过程中，又拥有司法职权，例如，复议申请必须在规定的期限内提出，复议必须向有管辖的行政主管机关提出，复议决定也必须在规定的期限内作出。这表明，通信行政复议是集行政性和司法性于一体的。
有人曾担心，行政复议机关一方面拥有行政权，另一方面又拥有司法权，两权的结合是不公平的，不可避免地会出现专制。笔者认为这一担心是大可不必的。这是因为，行政机关的权力来源于法律，行政机关只能享有法律赋予的权力，按照法律规定的条件行使权力，这是民主和政治的基本要求。然而，一切权力具有多方面性质，可以产生良好的结果，也可能产生不良的结果。只有当行政权力的行使符合法律规定的时候，才会产生良好的结果，否则必然对社会和个人产生侵害。因此，依法行政是行政权力存在的先决条件。实践中，通信行政机关违法行政的现象是屡见不鲜的。这样，行政权力的行使就必须受到监督；行政权力逾大，监督的机制也必须随之加强。行政机关的专业化程度和技术性的要求是很高的，致使行政争议的案件极为复杂，特别是通信行政争议案件，它涉及许多有关电信技术方面的专业知识和电信业务知识。如果将这些行政争议案件都推给人民法院，那么法院定会力不从心，影响办案质量，同时给行政效率的提高也造成障碍。这样人们开始了寻求解决行政争议的新途径。行政争议的解决，法院具有法律上的优势，但它也有自己的不足，那就是行政管理的专业和技术，而这些正是行政机关的优势。并且，大量的行政争议发生在行政实践中，行政部门对这些争议的事实和背景更加了解。例如某单位未经申报开办了电话语音信息服务，通信行政机关依法对该单位进行行政处罚，并同时责令该单位向电信企业补交因开办电话信息服务所占用的中继线费用。然而，该用户不认为自己从事的业务属电话信息服务，也拒绝向电信企业补交中继线费用，这样就产生了争议。那么，要确定该单位是否违反了通信行政法规擅自开办电话信息服务，是否要补交中继线费用，首先要明确何为电话信息服务，何为中继线。这些电信业务的界定，正是通信行政主管机关的优势，这些争议的事实和背景也只有通信行政机关最为了解。这样将行政争议交由行政机关进行复议是最为恰当的。况且，行政机关解决行政争议的权力是依法行使的，而且这种权力也不是最终的权力。管理相对人对行政机关的复议决定不服，可以在规定时间内提起行政诉讼，请求司法审查。人民法院才是解决行权争议的最终途径。
有关行政复议制度，各国的行政法都有类似的规定。例如，1951年韩国的《行政诉愿法》就是一部规定公民在行政领域中行使救济权的重要法律。这部法律的重要特点之一就是规定了“诉愿前置原则”，所谓“诉愿前置原则”，是指公民对行政机关的行政行为不服时，应当先向行政机关申请诉愿，只有对诉愿或裁决不服时，才能向法院提起行政诉讼。这种制度的主要目的是为了将行政纠纷尽可能弥息在行政过程中，从而减轻法院的负担。1962年日本的《行政不服审查法》也确立了行政机关对行政案件的处理权。1991年美国的《路易斯安娜州行政程序法》也规定了有行政复议前置的内容，这部行政程序法典尽管仅适用于美国的路易斯安娜州（theLouisianaState），但在立法模式上，它与美国《联邦行政程序法》和《各州标准行政程序法》颇为相似。《路易斯安娜州行政程序法》的一个重要原则就是不适用司法审查穷尽所有行政救济手段原则。这个原则是美国司法审查的一项原则，它的主要内容是，行政机关作出决定后，受害人不服要将该决定提请法院司法审查前，应当先请求行政救济，只有在走完所有的行政救济途径后，才有权提起司法审查。由此看来，由行政机关处理行政争议，实行行政复议前置原则是现代世界各国普遍采用的一种制度。我国1999年的《行政复议法》也明确规定了行政复议制度，在我国行政法制建设中的地位。
2、通信行政复议是通信行政机关处理通信行政争议的活动。
通信行政主管部门的行为既有行政行为，也有民事行为，两种行为产生的争议表现为行政争议和民事争议。如何区别这两种争议，关键在于主张权利的人所针对的另一方当事人是依法行使行政权力的行权机关，还是所针对的另一方当事人是与主张权利的人处于平等地位的公民、法人或者其他组织，前者发生的争议为行政争议，后者发生的争议属民事争议。但是，在通信行政复议中，这种争议只能以行政争议出现，即主张权利的人只能以通信行政机关为另一方当事人。否则，就会出现复议机关对民事争议进行复议的情况。例如甲单位未申领经营许可证，擅自从事无线移动通信，通信行政管理机关对甲单位作出停业没收非法所得并向电信企业赔偿所占中继线30万元的裁决，如果甲单位不服有关赔偿裁决，向上一级通信行权管理机关申诉，被申请人只能是原处分机关，上一级通信行政管理机关复议解决的是甲单位与原通信行政处罚机关之间的关于停业没收非法所得并向电信企业赔偿的裁决，而不是甲单位与电信企业之间的赔偿争议。因为甲单位与电信企业之间的赔偿争议是处于平等地位的法人或其他组织之间的争议，属民事争议；而通信行政复议解决的只是通信行政争议，即主张权利的人所针对的另一当事人是依法有权实施行政处罚的通信行政机关。因此，没有行政争议，就没有必要进行行政复议。
3、通信行政复议是通信行政机关按照法定的程序和要求解决通信行政争议的活动。
行政复议是行政机关作为第三方解决行政争议双方纠纷的活动。这一点和人民法院作为第三方解决各种争议的特点是一致的。行政复议的这一特性要求复议机关和作出行政行为的行政机关必须分开，同时也要求行政复议必须按照法定的程序进行，这就是行政复议程序的司法性。行政复议程序的司法性使行政复议和法院审判一样，有许多制度贯穿其中，例如申请制度、管辖制度、移送制度、回避制度、答辩制度等。但是行政复议程序的主要特点还是体现在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原则，这一点在行政复议的程序上有比较明显的体现。例如行政复议制度，复议机关从收到复议申请书至作出决定止，时间最长不超过两个月；行政复议过程中证据的判断、收集也不象法院那样正式，这些都体现了行政复议的行政性。行政复议作为行政活动，必须充分体现行政的效率原则，复议组织可以利用这些特点，迅速查清事实、解决行政争议。因此，对解决行政争议来讲，行政复议程序比行政诉讼程序更经济、更具有效率。实践中，大量的行政争议都是通过行政复议解决的。
行政复议已成为各国解决行政争议仿效的一种制度。行政复议制度一方面可以发挥行政复议机关业务上、技术上的优势，提高了解决行政争议的效率，另一方面引入了司法性程序，保证了复议的客观性、公正性，大大地推动了行政法治化的发展，把许多行政争议消灭在法院诉讼之前，这无论对行政机关还是人民法院来说，都是一件利国利民的好事，它可以减少公民、法人和其他组织不必要的诉累。
4、通信行政复议是上级通信行政主管机关对下级通信行政主管机关进行的一种层级行政监督。
通信行政监督可以在行政行为实施过程中采取，也可以在通信行政行为完成之后采取；可以由上级通信行政主管机关主动采取，也可以由利害关系人请求作出通信行为机构的上级通信行政主管机构采取。行政复议就是有权的上级通信行政主管机关依据利害关系人的请求复查原具体通信行政行为的一种措施。复查时发现原具体通信行政行为违法或不当，就必须依法纠正。因此，这种复查的过程，就是行政复议机关对原具体通信行政行为机关实施的一种行政监督的过程。
通信行政复议作为一种行政监督形式，意味着行政复议是基于领导和被领导关系而产生的，行政复议权是一种行政领导权，既不可转让，也不可委托。因此，行使行政复议权的，多数是享有行政领导权或层级监督权的行政机关。没有领导与被领导或指导与被指导关系的行政机关，不得行使行政复议权；没有行政主体资格的非行政机关和任何个人，更不能行使行政复议权。通过行政复议，上级通信行政主管部门可以及时发现并纠正下级通信行政部门违法或不当的具体行政行为；同时，也可以发现具体通信行政行为所依据的通信行政规范性文件，是否与法律、法规和规章相抵触。这对改变目前存在的通信行政机关滥施处罚、无权处罚、自立章法的状况是非常有益的，它能有效地保证通信行政机关依法行使职权，做到令行禁止。
（二）通信行政复议的基本制度
通信行政复议的制度是由一系列相对独立的程序群有机结合的统一体。这一系列重要的程序是构成整个复议程序的基本要素。缺少其中一个程序群，行政复议程序就难以完成。这些相互独立的，紧密联系的程序群构成行政复议的基本制度，是整个通信行政复议的基础。这些基本制度是通信行政机关在行政复议活动中必须遵守的，当然基本制度应该以基本原则为指导。我国《行政复议法》规定的行政复议的基本原则有：
1、合法原则
行政复议机关履行行政复议职责，首先必须遵循合法的原则，这是对行政机关最基本的要求。所谓合法的原则，是指行政复议机关必须严格按照法律的规定，以事实为依据，以法律为准绳，遵照规定的程序，对被申请人作出的具体行政行为是否合法、适当进行全面审查，在此基础上，依法对既合法又适当的具体行政行为决定予以维持，对违法的或者不当的具体行政行为根据具体情况决定予以撤销、变更、确认违法，对不作为的可以责令其限期履行法定职责；申请人提出对具体行政行为依据的合法性进行审查的请求的，还要依照职权对该依据作出处理或者提请有权机关作出处理。合法原则应着重体现在三个方面：第一，行政复议机关自身必须合法。行政复议机关必须是依法负有行政复议职权的行政机关才能履行行政复议职责；第二，适用依据必须合法。目前有的通信行政机关受地方经济利益的趋动，了一些不符合法律和法规的文件，如果对此不加以判断和鉴别，一概地作为审理行政复议案件的依据予以适用，就会引起规范内部的冲突，同时对公民、法人和其他组织的保护也很不利。因此要求行政复议机关在审理行政复议案件前，应首先对所适用的规范性文件的合法性进行审查；第三，审理行政复议案件的程序必须合法。目前，行政复议机关在行政复议中重实体轻程序的问题十分普遍，这一现象已经引起关组织的重视。应该注意的是，程序问题与实体问题是密切相关的，是实体问题的正确、合法的重要保证。我国《行政复议法》对行政复议的程序问题，诸如：行政复议的申请程序、受理程序、调查程序、证据程序、行政复议文书送达程序均作了严格的规定，通信行政复议机关必须严格地遵守。
2、公正原则
行政复议的公正原则是对行政复议机关履行行政复议职责的质量要求。从具体行政复议活动的角度来看，公正是行政复议制度的灵魂，是取得管理相对人信任的根本。公正原则的实现，主要是基于同类情形的对比，也就是讲，相对于基本相同的事实、情节和行为性质，行政复议的结果应当保持基本相同，不能过于悬殊。同时，行政复议机关在审理行政复议案件过程中，也应公平地对待双方当事人，应认真听取申请人和被申请人的意见，不能偏听偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申请人。一定要使申请人和被申请人在行政复议过程中始终处于平等地位。特别是由于在通信行政管理活动中，行政管理相对人总是处于劣者的地位，行政复议机关尤其应当注意维护申请人的行政复议权益，充分保障申请人享有公平地参加行政复议的权利。
3、公开原则
公开原则应包括两层含义，一是行政复议案件的材料要公开。在审理行政复议案件中，行政复议机关收集的材料，除了涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的材料外，都应当向申请人和被申请人公开，允许申请人和被申请人及其委托人自由查阅；二是行政复议过程和结果要公开。行政复议机关在条件允许的情况下，可以采用较灵活的办案方式，例如可以召集行政复议参加人到场进行公开审理，调查证据进行辩论等。对行政复议的结果要公开，这样便于人民群众和有关部门的监督，也有利于对公民、法人或其他组织进行教育。
4、及时原则
行政复议是一种行政活动，行政活动的基本特征必须体现现代行政管理的效率原则，尽可能简便、迅速地处理行政争议。《行政复议法》的及时原则主要表现在以下几方面：
(1)行政复议机关应及时审查行政复议申请。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”。《行政复议法》要求对行政复议机构受理或不受理行政复议申请，都必须尽快作出判断。
(2)行政复议机关应及时审理行政复议案件。《行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料。”《行政复议法》还对行政复议机关对被申请人作出的具体行政行为进行审查以及依法处理和依法移送的时限作了严格的要求，这些都体现了行政复议机关审理行政复议案件的及时原则。
(3)行政复议机关应及时作出复议决定。行政活动必须体现高效原则。对行政管理相对人而言，都希望尽快得到复议结果，以便决定是否采用司法救济。我国《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。
5、便民原则
行政复议中的便民原则，是指行政复议机关在审理行行复议案件时，要尽力方便复议申请人，为行政管理相对人申请行政复议提供便利的条件。具体应做到：
(1)要热情周到地接待前来申请行政复议的行政管理相对人，应耐心讲解有关法律、法规，对于不属于本复议机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有管辖的机关申请复议。
(2)在行政复议的方式上，实行书面审查为主的办法。按照书面审查的办法，行政复议的举证责任主要由被申请人承担，不应要求申请人举证。
(3)对于被申请人的违法的具体行政行为给申请人的合法权益造成损害的，即便申请人没提出行政赔偿请求，行政复议机关在作出撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法的同时，应当依法一并责令被申请人依法给予行政复议申请人相应的赔偿。申请人没必要再走行政赔偿的请求程序，避免因请求行政赔偿而牵扯过的财力和精力。同时，《行政复议法》还规定了：“行权复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用”。这些均体现了行政复议的便民原则。
6、纠错原则
行政管理相对人申请对具体行政行为进行复议的目的，就是想通过履行行政复议的行政机关纠正被申请人的错误的具体行政行为。纠错原则，还应体现行政首长负责制和集体讨论制的原则，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者经集体讨论通过后，方可作出行政复议决定。根据《行政复议法》的有关规定，下列具体行政行为，通信行政复议机关有权决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：(1)主要事实不清、证据不足的；(2)适用依据错误的；(3)违反法定程序的；(4)超越或者的；(5)具体行政行为明显不当的。
根据以上行政复议的基本原则，结合通信行政复议的实践，对通信行政复议的基本制度阐述如下：
1、一级复议制度
行政复议实行一级复议制度，即申请人申请复议后，除法律、行政法规另有规定外，对复议裁决不服，只能依法提起行政诉讼，不能再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围，复议裁决作出后即发生法律效力，为终局裁决。一级复议制度体现了及时、有效的基本原则。
通信行政复议与其他种类的行政复议一样也实行一级复议制度。一般的行政争议案件须经过三级审查，即一级复议审查和二级司法审查。从目前的期限看，完成这三级审查，至少得半年。这已经不适应于有关行政效率的原则，如果再增加复议的审级，就会对行政相对人的合法权益产生不利影响，当然，效率应该以公正、合法为基础，如果一个行政案件的审查，只讲效率而忽视了公正、合法，那么“效率”又有何价值可言。关于两级复议制，国外一些行政复议法也有类似的规定。如日本的《行政不服审查法》就规定了一种再审查请求，即对属于经过审查请求的裁决以后又提出的一种审查请求。实行两级复议制度，除了给行政机关多一次自我纠正错误的机会外，似乎没有多大的法律意义，如果坚持实行行政复议两级审查制，只会延长解决行政争议的时间，对行政机关和行政相对人都没有多大好处。这里应注意的是，行政复议实行一级审查制度的实质就是一个行政机关的一次复议制度，这和复议机关本身的性质和级别无关。也就是讲，只要经过一次复议即为终结复议程序，不应考虑作出行政复议决定的行政机关的性质或级别。
2、纵向管理制度
我国的通信行政复议实行纵向管辖制度，即对于公民、法人或其他组织对具体通信行政行为不服申请复议的通信行政案件，由作出具体行政行为的上一级通信行政机关管辖的法律制度。纵向管辖制度与我国《行政诉讼法》的有关内容是一致的，《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提讼；也可以直接向人民法院提讼”。
实践中，大量的具体通信行政行为都是由省级通信行政主管部门作出的，由地方各级人民政府作出的具体通信行政行为几乎没有。因此，纵向管辖制度的主要内容，是指对省级通信行政主管部门作出的具体通信行政行为不服申请复议的通信行政案件的管辖。通信行政案件的复议实行通信行政主管部门的级别管辖，主要考虑到两个方面：第一，通信行政活动的技术性、专业性很强，涉及许多电信技术和业务知识，如固定网和移动网电话业务、卫星通信业务、因特网及其他数据业务、网络元素出租业务、网络接入和网络托管业务、电子数据交换、虚拟专用网、无线电寻呼业务、电话信息服务业务、电子信箱、可视图文业务等。所以由通信行政部门管辖，可以发挥通信行政部门的专业和技术优势，更好地体现专门化的管理，发挥通信行政部门拥有大量专业技术专家的作用，迅速有效地处理通信行政争议；第二，通信行政管辖部门实行层级指导或领导，一般讲，作出具体通信行为的省级通信行政管理机关与中央通信行政管理机关是被领导与领导的关系，也是被监督与监督的关系，如果由上一级通信行政主管机关处理行政争议，能较好地保证通信行政复议的公正性，消除复议申请人的顾虑。
但是，根据原行政复议条例的规定，除通信行政复议案件的纵向管辖外，也有一种例外情况，那就是，对中央通信行政主管机关（国家信息产业部）作出的具体通信行为不服及申请复议的，仍由中央通信行政主管机关管辖。当然这样规定是考虑到中央通信行政主管机关的上级管理机关是国务院，国务院是国家的最高行政机关，它不行使行政复议管辖权，不处理具体的行政复议案件。行政复议条例之所以作出这种规定，是因为国务院作为中央人民政府，担负着全国行政管理的决策和领导职能，就整个行政系统来讲，国务院的职责主要是领导，而不是具体的执行。况且，国务院各行政主管部门的行政复议行为本身就可以代表中央政府的意志。在实践中，这一理由受到越来越多的质疑，一些实际工作部门和理论界的同志认为，由本机关复议自己作出的具体行政行为，实际上是自己作自己的法官，难保证行政复议的公正性和客观性，不利于保护公民、法人或其他组织的合法权益；国务院作为最高行政机关，对下级行政机关具有最高的层级监督权，这是宪法赋予的权力，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正国务院部门和省级政府中的违法或不当的行政行为，加强国务院部门和省级政府的监督，同时也能在国务院各部门和各级政府中起到有错必纠的示范作用，从行政管理的全体规模上推进依法行政。因此，《行政复议法》规定，对国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民政府申请复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院按照本法的规定作出最终裁决。
由此，对中央通信行政主管机关作出的具体行政行为不服的，仍向作出该具体行政行为的中央通信行政机关申请行政复议，对该行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决。这里应注意的是，国务院的裁决是终局的，不能对此提起行政诉讼。
3、复议不调解制度
调解是通过说服教育和劝导协商，在双方当事人互相谅解的基础上解决纠纷的方式。使用调解方式解决纠纷广泛应用于民事纠纷案件中，这是我国民事立法中的一个重要特点。但是，行政机关对行政争议案件进行复议时，只能依法对被申请复议的具体行政行为的合法性、适当性进行裁判，合法的予以维持，违法的予以撤销，不当的予以变更，不应进行调解，也不以调解方式结案。
那么，行政复议法规定这一否定判断，其意义何在？笔者认为，意在把行政纠纷与民事纠纷区别开来。民事纠纷之所以可以调解处理，是因为当事人对自己实体权利的一种处分。当事人在法律不禁止的情况下，可以不依照法律的规定作出自己的处分决定。道理很简单，民事纠纷，作为民事权利纠纷，是一种私权利纠纷。私权利的享有人，可以放弃、转让、变更自己的部分权利和全部权利。例如侵权人未经申报擅自开办电子数据交换业务，给受害人电信企业造成损失（电子数据交换业务属增值电信业务），法律不禁止受害人放弃要求赔偿的权利，但受害人在调解中就可以放弃部分或全部赔偿请求。行政争议则不同，其实质是一种公权力的争议，更确切地说，行政争议的标的是行政法律关系；行政法律关系是国家行政机关依法实施行政管理活动中形成的各种社会关系，其特点为：第一，法律关系主体的一方是国家行政机关，它代表国家，维护社会公共利益。第二，国家行政机关对行政法律关系的相对方总是居主导地位，双方法律地位不平等，其权利义务关系不是在对等的基础上形成的。第三，国家行政机关的行政行为以国家强制力作为后盾，对相对人可依法强制其履行义务或追究其法律责任。第四，在行政法律关系中，国家行政机关必须依法办事，既要实施行政管理，又要保护相对人的合法权益，否则，相对人有权以各种形式申请救济。由于行政法律关系的四个特点，决定了以下三个结论：
(1)通信行政机关作为被申请人，无权在行政复议中与作为申请人的公民、法人和其他组织达成调解协议。行政机关在行政管理中，代表着社会公共利益，行使国家赋予它的权力，这种权力只能依法行使，不能自由处分，否则就是滥用国家权力、损害社会公共利益。
(2)公民、法人和其他组织在行政复议中作为申请人，无权与作为被申请人的通信行政机关进行调解。在行政管理中，其法律义务是不能逃避的，不履行就得追究行政法律责任，绝对无进行调解的权利。
(3)作出具体行政行为的上一级通信行政机关在对行政争议进行复议时，无权准予或主持行政机关与管理相对人的调解。一个具体行政行为是否合法，绝对不是可以调解的，它只是上级行政复议机关对既成的法律行为的评价。
笔者认为，不仅行政诉讼纠纷不适调解，就是有些民事纠纷适用调解也是有弊端的。例如在民事侵权案件中，侵权人给受害人造成了人身或财产上的损失，受害人在调解中又放弃了赔偿的请求。这种调解的结果，不利于教育侵权人，不利于增强公民的法律意识。更加上有些人片面追求调解结案的效果，把自己的观点强加于人，更是严重地损害了当事人的合法权益，也违反了我国民法的基本原则。
4、书面复议与其他方式复议相结合制度。
我国《行政复议法》规定：“行政复议原则上采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。书面复议制度，是指复议机关审理复议案件时，仅就复议案件的书面材料进行审理的制度。这里的书面材料一般指复议申请书和复议答辩书。根据书面复议制度，复议机关在复议行政案件时，仅对申请人向行政机关递交的复议申请书和被申请人提交的答辩状，结合有关证据进行复议，不传唤申请人和被申请人，证人和其他复议参加人也不必在场。
书面复议制是行政效率原则在行政复议制度中的具体表现，也是行政复议中及时、便民原则的体现。但是书面复议制的方式效果如何，还有待于进一步研究，笔者认为书面复议制有其一定的弊端。在书面复议制中，复议机关不传唤当事人，也不传唤证人和其他复议参加人，仅凭双方当事人的书面材料和复议机关调取的证据作出复议决定，很难查清争议的实质，不符合我国的司法原则。根据我国的司法实践和有关司法原则，证据应当在当庭出示，经调查和双方当事人质证，核实无误后，才能作为定案的依据。很难想象不经开庭调查和双方当事人质证的证据，就作为定案的依据，怎样才能体现出公正裁判争议的原则。因此，书面审理制度，对充分发挥复议机关公正解决行政争议的作用有一定的限制。为了弥补这一不足，我国行政复议法在明确了行政复议实行书面复议制度的前提下，又规定了复议机关认为有必要时，可以采用其他方式审理复议案件。这里的其他方式，主要是指开庭复议。开庭复议，复议机关可以充分听取作出具体行政行为的行政机关所陈述的事实和申请人不服行政处罚的理由和依据，通过开庭复议，不但可以排除申请人的疑虑，还可以起到对公民、法人和其他组织进行法制教育的作用。行政复议实行书面复议与其他方式复议（开庭复议）结合的方式，体现了公正、效率的原则，对于事实清楚、证据充分的案件，采用书面审理，而对于行政争议的基本事实不清且当事人坚持要求公开审理的行政争议采用开庭审理的方式。
5、被申请人承担举证责任制度
行政复议作为解决行政争议的补救制度与行政诉讼在本质上是有共性的，其区别在于审查机关的性质不同和适用的程序的差异，行政复议的审查机关是行政机关，行政诉讼的审查机关是国家的审判机关；行政复议适用的程序具有非正式性，而行政诉讼的程序具有正式性。但在举证责任方面两者是共同的，即行政复议的被申请人对作出具体行政行为负有举证责任。
根据一般举证责任规则，举证责任应当由提出积极主张的一方承担举证责任，也就是由引起争议的一方承担举证责任，因为这样有利于平息争端。在行政复议中要求被申请人承担举证责任理由如下：
(1)行政复议所要解决的中心问题是被申请的具体行政行为的合法性问题。而被申请的具体行政行为又是被申请人以单方面意见作出的。从整个行政法律关系来看，占支配地位的是被申请人；从行政程序全过程看，行政机关在以职权开始的行政行为中在事实上处于“主张者”的地位。因此，由被申请人承担举证责任，仍不违背“谁主张，谁举证”的原则。
(2)在行政法律关系中，行政机关与管理相对一方处于不平等的地位，他们之间是一种管理与被管理的关系，即行政管理的相对一方处于接受管理的地位。行政法律关系的产生基于行政机关的单方面的行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规、规章等规范性文件作依据。因为，在行政复议中，审查的客体是具体行政行为，理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任，提供鉴于什么理由作出该具体行政行为的证据。行政机关应当遵守“先取证，后裁决”的法定程序规则，即行政机关作出决定之前，必须有事实根据，不得在没有事实根据的时候作出任何决定，如果不遵循这一规则，就是在程序上违法或。
(3)被申请人在取证方面具有比申请人更为优越的条件。申请人可能因管理制度上种种障碍，不可能全面收集证据；对于被申请人单方作出的具体行政行为的事实和法律、法规、规章，申请人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申请人在行政程序中，作为国家执法机关，享有足够的行政权力收集和调取证据，在取证方面具有极大的优越地位，因此，让被申请人承担举证责任更有利于弄清案件真实情况，使或然性更接近于真实性。
(4)实行被申请人承担举证责任制度，有利于促使行政机关依法行政，更有利于行政机关在行使职权时，坚持以事实为根据，以法律为准绳原则，切实做到先取证，后裁决。
因此，在行政复议中，被申请人不仅要提供作出具体行政行为的事实和法律、法规、规章等规范性文件的依据，而且应对提供的材料加以证明。被申请人提供的证据如果不足以证明其行政行为的合法性，就应承担败诉的后果。当然，行政复议中，要求被申请人对作出的具体行政行为负有举证责任，并不因此否定了申请人的举证权利和义务。申请人在行政复议中也可以对被申请复议的具体行政行为提供有利于自己的证据。申请人还可以就行政机关的具体行政行为给自己造成的损害提供证据。以求得赔偿。
确认被申请人全面履行了举证责任的标准，应同时具备以下条件：第一，具体行政行为所适用的法律、法规预先设定的事实要件得到满足；第二，每一个事实要件都有相应的证据支持；第三，用来证实事实根据的每一个证据都可以是定案的证据。
（三）通信行政复议的范围
通信行政复议的范围，是指公民、法人或者其他组织对哪些通信行政争议可以向行政机关申请复议。或者说，通信行政机关对哪些通信行政争议拥有管辖权。行政复议一方面是公民、法人和其他组织的权利，另一方面也是行政机关的权力。无论是相对人的权利还是行政机关的权力都必须得到法律的确认，都必须在法律规定的限度内行使。
行政复议作为一种行政救济制度，它应当与行政诉讼所提供的司法救济有所区别，以体现它的独特价值。但是原《行政复议条例》中规定的复议范围比较窄，只限于法律、法规明确规定涉及人身和财产权的具体行政行为，与行政诉讼法的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，促进依法行政，《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要公民、法人或其他组织认为这些行为是违法的或者是不当的，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请行政复议。行政复议范围的扩大，提高了对公民、法人和其他组织权利的保护，这既是法制的进步，也体现了行政复议作为一种救济制度的特殊价值。
1、对抽象通信行政行为的议审查
将抽象行政行为纳入复议申请范围，是中国行政复议制度的一个重大进步和创新，有着重要的现实意义。其现由为：
第一，从理论上讲，任何权利都需要保护和济救，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性，就应该向公民提供相应的救济途径。
第二，从行政复议的性质上来讲，它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督。我国目前的通信行政规范性文件主要包括以下几类：一是国务院颁布的通信行政法规；二是国务院批转的通信法规性文件；三是国务院通信行政主管部门制定和的规范性文件；四是地方性通信法规、规章、决定。行政复议作为救济手段，应当贯穿行政活动的每一个方面，是对公民因某些违法和不当的行政活动致使自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。
第三，从行政复议和行政诉讼的关系上来讲，也应扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同。都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有分工但必须协调。行政诉讼属司法监督，它受一国政治制制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的特殊价值，它应当能够弥补司法救济的不足。
但是有的学者也认为，不宜将抽象行政行为纳入行政复议范围，其理由为：
第一、现行法律制度对抽象行政行为的审查监督，已有具体规定。根据宪法和有关组织法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府的不适当的决定。国务院还专门制定了《法规规章备案规定》，各省级人民政府也建立了对规章以下规范性文件进行备案审查的制度。只要严格按照上述规定执行，抽象行政行为中的问题是完全可以得到解决的。目前抽象行政行为当中的问题，主要是关于监督制度执行不好的问题。对此，需要认真研究解决的是如何保障现有制度的执行，而不是在现有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，如果不去切实贯彻，抽象行政行为的问题仍然解决不了。
第二、抽象行政行为的审查处理，情况十分复杂。例如，抽象行政行为问题的处理权，与具体行政行为行政复议的处理权不一样。对具体行政行为进行行政复议，上一级行政机关都有权对该具体行政行为作出处理；但是对国务院行政法规，只有全国人大常委会才有权处理；对于部门规章，只有国务院有权处理；对于地方政府规章，只有国务院和规章制定机关的本级人大常委会有权处理；对规章以下的其他规范性文件，只有对制定机关有关领导权的政府和制定机关的本级人大常委会有权处理。这样复杂的问题，与行政复议的基本制度有相当大的差异，不好在行政复议法中一并规定。
第三、抽象行政行为是一种具有普遍约束力的行为规则，它的相对人是不特定的公民、法人和其他组织。如果将抽象行政行为纳入行政复议范围，那么任何人都可以对抽象行政行为申请行政复议，实践中难以操作。例如，如何界定对抽象行政行为享有行政复议申请权的主体资格；如何确定对抽象行政行为申请行政复议的期限，如何处理抽象行政行为被撤销或者部分撤销后的损害赔偿问题。
第四、将抽象行政行为纳入行政复议的范围超出了行政诉讼的受案范围。当行为相对人对行政机关作出的抽象行政复议决定不服时，不能依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，在这种情况下行政管理相对人就失去了司法救济的条件。
根据上述情况，笔者认为通信抽象行政行为相对于其他抽象行政行为有其特殊性，情况更复杂些，目前不宜将抽象通信行政行为纳入行政复议范围。对于公民、法人或者其他组织在行政复议过程中，认为有关通信抽象行政行为违法的，应当给予他们要求对抽象行政行为进行审查的权利。这样做，一方面可以利用行政复议申请人的参与，启动现有的对抽象行政行为的备案审查机制，另一方面也可以保护通信管理相对人的合法权益，从根本上推动通信行政机关依法行使职权。
《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。”
前款所例规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
按照本条的规定，公民、法人或者其他组织提出对抽象行政行为进行审查要求，必须符合以下条件：
一是对抽象行政行为提出审查要求，必须以对具体行政行为申请行政复议为前提，也就是讲只有具备行政复议申请人的身份，才有权利向行政复议机关提出审查抽象行政行为的要求。如果行政机关尚未依据某一抽象行政行为作为具体行政行为，或者虽作出具体行政行为，但与特定的公民、法人或者其他组织不存在利害关系，该公民、法人或者其他组织就无权提出对抽象行政行为进行审查的要求。
二是被要求审查的抽象行政行为是发生行政争议并引起行政复议程序的具体行政行为的依据。也就是讲，管理相对人不得对与申请行政复议的具体行政行为不相关的抽象行政行为要求进行审查。
三是被要求进行审查的抽象行政行为只能是规章以下的抽象行政行为，不包括国务院制定的通信行政法规和有关地方政府和国务院部门制定的规章。这是因为，通信行政法规、规章属于行政立法行为，对行政立法行为的监督，应当通过专门的立法监督程序，行政复议不宜对这类通信行政行为进行处理。
四是通信管理相对人应当在申请行政复议时提出对有关抽象行政行为进行审查的申请。这是因为，对通信抽象行政行为进行审查处理，情况比较复杂。作为具体通信行政行为依据的抽象行政行为，可能是被申请人作出的抽象行政行为，也可能是被申请人的上级通信行政机关的抽象行政行为。这样，对抽象通信行政行为的处理，势必要经过通信行政机关之间的转送、批复等公文运转程序，需要耗费大量的工作时间。这与行政复议的及时原则存在矛盾的一面，如果通信行政复议因此久拖不决，也不利于通信行政争议的解决，因此，原则上要求通信管理相对人在对具体通信行政行为申请行政复议时，一并就该具体通信行政行为所依据的有关抽象行政行为向行政复议机关提出要求审查的申请。
2、对具体通信行政行为的复议监督
根据我国通信行政管理的实践，按照《行政复议法》的有关规定，通信管理相对人不服通信行政机关作出的下列具体行政行为，可以申请通信行政复议：
(1)认为符合法定条件，申请通信行政机关颁发许可证、证书或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关没有依法办理的。
我国对经营通信业务实行许可证制度，未取得经营许可证的，不得经营通信业务。关于通信业务的种类目录和相应的经营许可证的数量，由国务院通信主管部门根据技术进步和市场需要进行确定并公布。经营基础电信业务，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《基础电信业务经营许可证》；经营增值电信业务，业务覆盖范围在两个以上省、自治区、直辖市的，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《跨地区增值电信业务经营许可证》；业务覆盖范围在一个省、自治区、直辖市行政区域内的，须经省、自治区、直辖市电信管理机构审查批准，取得《增值电信业务经营许可证》。
根据《中华人民共和国电信条例》及《电信业务经营许可证管理办法》的规定，申请经营基础电信业务的，应当符合下列条件：
（一）在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为2亿元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为20亿元人民币；
（二）最近三年内未发生过重大违法行为。
申请经营增值电信业务的，应当符合下列条件：
（一）在省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为100万元人民币；在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为1000万元人民币；
（二）有可行性研究报告和相关技术方案；
（三）有必要的场地和设施；
（四）最近三年内未发生过重大违法行为。
通信行政管理相对人向通信行政管理机关申请颁发许可证或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关在接到相对人的申请后，应在法定的时限内进行审查，只要符合法定条件，通信行政机关必须颁发、审批或登记；不符合法定条件的也必须在法定时限内给予答复。如果在此期间通信行政主管部门不予颁发、审批或登记也不给予答复，那么申请人可以据此向不予颁发许可证或者不予登记、审批有关事项的上一级通信行政主管部门（信息产业部）申请复议，如果不于颁发的决定是中央通信行政部门作出的，申请人可请求国务院法制部门裁决。
(2)对通信行政机关作出的警告、罚款、没收非法所得、责令停业、吊销电信业务经营许可证等行政处罚决定不服的。
通信行政处罚，是国家法律责任制度的重要组成部分，是各级通信行政机关保障通信法律、法规贯彻实施的一个重要手段。通信管理相对人通过依法申请获得通信行政主管部门颁发的经营许可证、批准文件、进网许可证、资质证书、认证书、认证标志等，取得了从事通信行业经营和生产活动的资格和权利，同时也必须履行相应的义务。如果取得经营许可证、批准文件、认证书的相对人在其经营和生产活动中有违反通信行政法律、法规的行为，通信行政主管部门应当履行通信行政法律、法规所赋予的通信行政管理职责，对相对人的违法活动进行查处并给予行政处罚。
根据现行的中央通信法规和地方性通信法规的规定，通信行政处罚的具体种类主要有：警告、罚款、没收违法所得、责令停业、吊销经营许可证或撤销批准文件。通信行政主管门作出的警告的具体行政行为，是通信行政机关对违法行为人的谴责和告诫，其目的是通过对违反通信法律、法规的行为人精神上的惩戒，以申明其有违法行为，并使其不再违法；通信行政主管部门作出的罚款的具体行政行为，是通信行政机关强迫违法行为人在一定期限内向国家缴纳一定数量金钱的处罚形式，这是一种限制和剥夺通信违法行为人财产权利的处罚，具有一定的经济意义；通信行政主管门作出的没收非法所得的具体行政行为，是通信行政机关依法将违反通信法律、法规的行为人的非法收入和所得收归公有的处罚形式；通信行政主管部门作出的责令停业的具体行政行为，是通信行政机关要求从事违反通信法律、法规进行通信经营活动的组织停止经营的处罚形式。这种处罚形式是限制和剥夺通信违法行为人特定行为能力的一种处罚，与吊销许可证合称为能力罚或行为罚。在现行的中央通信法规和地方性通信法规中，责令停业处罚的形式一般为“责令停业”或“责令停止经营”，如《中华人民共和国电信管理条例》规定：违反本条例规定，情节严重的，责令停业，直至吊销电信业务经营许可证。通信行政主管部门作出的吊销经营许可证或撤销批准文件的具体行政行为，是通信行政机关撤销通信违法行为人已获得的从事通信生产或经营活动的权利或者资格证书，剥夺被处罚人从事通信特许活动的权利和资格的处罚形式。许可证是通信行政机关依申请核发和批准的，允许相对人进行生产经营活动的书面证明文件，未领取许可证从事通信产品生产或经营通信业务的，通信行政机关应依法取缔。对于已经取得许可证的相对人，通信行政机关有权监督其依法从事各项许可活动。如果发现许可证持有人违反有关通信法律、法规从事许可活动，通信行政机关可以吊销其许可证，剥夺其从事被许可活动的权利和资格。
对许可证的吊销，势必带来剥夺当事人行为能力的后果，对当事人权利的影响非常之大。实践中，有的地方通信行政机关在自身利益的驱动下，发放《增值电信业务经营许可证》的随意性很大，存在侵犯通信行政管理相对人权益的可能。因此，通信行权管理相对人对于通信行政机关作出的有关吊销许可证的行政处罚决定不服的，应立即向作出决定的上一级通信行政主管部门申请复议，对作出决定的通信行政机关实施复议监督。
（四）通信行政复议的程序
通信行政复议是通信行政机关裁决通信行政争议的一种活动。这种活动是通信复议机构根据利害关系人的复议申请，依法对通信行政机关的具体行政行为进行审查，经查明发现通信行政机关的具体行政行为违法或不当时，有权撤销、变更该具体通信行政行为或确认该具体通信行政行为违法，这样使得违法或不当的具体通信行政行为在通信行政系统内部得到纠正，从而有利于促进并维护具体通信行政行为的合法性与合理性。为了保证通信行政行为的合法性与合理性的实现，通信行政复议机构在进行复议时必须遵循法定的方式和步骤。在通信行政复议活动时，通信行政复议机关所遵循的方式和步骤的总称叫作通信行政复议程序。从我国行政复议的立法和实践来看，通信行政复议应主要经过申请、受理、审理和决定四个步骤。
1、通信行政复议的申请
通信行政复议的申请，是指公民、法人或其他组织认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯其合法权利，依据《行政复议法》的规定，以自己的名义要求通信行政复议机关对该具体通信行政行为的合法性、适当性进行审查并要求改变或撤销该具体通信行政行为，以保护其合法权益的行为。申请人的申请，是引起通信行政复议的必要前提。没有申请，通信复议机关不会主动进行行政复议，但是申请并不一定必然导致行政复议的发生，还必须经过复议机关的审查。经复查申请只有符合法定条件的复议申请，才是引起通信行政复议的必要前提。
(1)申请通信复议的期限
通信行政复议集行政性和司法性于一体，是一种通信行政司法活动，因此，必须有严格的期限规定。期限就是提出申请的时间限制，也是复议申请权的有效时间段。如果申请人认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯了自身的合法权益，希望得到行政上的补救和监督，就应在法定的申请期限内提出复议申请，超过法定申请期限，这种权利即不存在。
《行政复议法》第九规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”根据这一规定，行政复议申请期限一般为公民、法人或其他组织知道具体行政行为之日起六十日内。这一规定有以下几层意思：一是一般情况下，行政复议申请期限统一按照六十日执行。在行政复议法制定以前，多数规定为十五日。根据几年的行政复议实践，十五天的行政复议申请期限过短，许多行政管理相对人因为逾期申请而被拒之于行政复议大门之外，丧失了运用法律武器来保护自己合法权利的条件。二是行政复议申请期限自公民、法人或其他组织知道具体行政行为之日起计算。这里所讲的知道具体行政行为，是指公民、法人或者其他组织通过法定渠道，确切地了解到具体行政行为及其内容的事实。一般讲以下几种情况应认定为“知道该具体行政行为之日”：(1)具体行政行为是当场作出的，书面决定注明的日期为知道具体行政行为的日期；(2)具体行政行为的书面决定是送达的，送达书面决定的日期为知道具体行政行为的日期；(3)具体行政行为是通过公告送达的，公告之日起规定的一定时间为知道具体行政行为的日期；(4)申请行政机关颁发许可证、证书或申办批准文件，在规定的期限内不予答复的，规定的答复期届满的次日起的适当期限，均可作为知道具体行政行为的日期。三是为了充分体现对公民、法人或者其他组织合法权益的保护，如果单行法律规定的行政复议期限超过六十日的，则要按照单行行政法规规定的超过六十日的行政复议期限执行。为了保护申请人的权利，《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起重新计算”。所谓不可抗力，是指不能预测、不能抗拒也无法避免的客观事实。如：地震、火灾、海啸、洪水、战争等；其他正常理由的范围较广，一般包括存在非因行政复议申请人故意导致的障碍而影响行政复议权行使的情况。如：公民疾病、法人改组阶段等。但是无论是因不可抗力还是其他正当理由耽误法定申请期限的，当事人应提出耽误法定申请期限的证据。行政复议申请期限延长的时间，等于不可抗力或其他正当理由持续的时间。也就是讲，申请期限延长的这段时间应扣除在行政复议申请期限之外，在不可抗力或其他正当理由形成的障碍消除时起，行政复议申请期限才继续进行。
(2)申请通信复议的条件
申请通信行政复议是申请人的一项法定权利，但该项权利的行使必须符合一定的条件，否则不能必然引起行政复议活动的发生。为了防止滥用复议申请权，《行政复议法》对申请复议规定了一定的条件，对通信行政复议的申请人同样适用。
第一、申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。这是对提出复议申请主体资格的要求。首先，《行政复议法》中的公民是否包括外国人和无国籍人，如果包括外国人和无国籍人，最好使用“自然人”这一概念。因为公民从严格的概念上讲，是公法上概念，是政治概念，不是私法概念，在制定《民法通则》的时候，虽然使用了公民的概念，但是为了与公法上的公民概念相区别，在“公民”概念后还加上了“自然人”的表述，这是为了将公民概念等同于和私法上的自然人概念；而《合同法》正式使用了自然人的概念。这样一来，《行政复议法》中的“公民”在表述上就有些限制。但是无论公民还是自然人作为申请行政复议的主体还必须具有《民法通则》规定的权利能力和行为能力。其次，《行政复议法》中的法人是指《民法通则》中规定的，具有民事权利能力和民事行为能力，有一定的组织形式，能依法独立享有民事权利承担民事义务的组织；其他组织主要指法人以外的组织，如不具备法人资格的社会团体和组织等。
除符合复议申请主体资格外，同时还必须是认为通信行政主管部门的具体行政行为侵犯了自身的合法权益，如果具体行政行为不是直接侵犯其自身的合法权益，公民、法人或者其他组织就不能成为通信行政复议的申请人。
第二，有明确的复议被申请人。申请人在提出复议申请时，必须明确指出实施侵害其合法权益的具体行政行为的通信行政主管部门是哪一个。如果没有被申请人，或者被申请人不明确，行政复议机关就无法开始复议活动。
第三，有具体的复议请求和事实根据。具体的复议请求，是指申请人申请复议的主张和要求通信复议机关保护自身合法权益的具体内容。如要求撤销、变更被申请人作出的通信行政处罚决定；要求颁发许可证、批准文件或申请通信行政机关审批、登记有关事项。事实根据，是指能够证明行政机关已经作出某种具体行政行为的材料。如通信处罚决定书、罚款收据等。
第四，属于申请复议范围。申请人向通信复议机关申请复议，应当符合《行政复议法》第六条的有关内容，超出第六条的规定范围，复议机关可以不予受理。根据我国通信行政管理的实际情况，对具体通信行政行为申请复议的范围主要有两大类：一是认为符合法定条件，申请通信行政机关颁发许可证、证书或申请通信行政机关审批、登记有关事项，通信行政机关没有依法办理的；二是对通信行政机关作出的警告、罚款、没收非法所得、责令停业、吊销电信业务经营许可证等行政处罚决定不服的。
第五，属于管理复议机关管辖。申请人申请行政复议，必须按照《行政复议法》关于复议管辖的规定，向有复议管辖权的通信行政主管部门提出。如果通信行政复议机关受理不属于自己管辖的复议案件，应及时地移交有管辖权的机关或告知申请人向有复议管辖权的行政机关申请复议。
(3)申请通信行政复议的方式及内容
通信行政复议是以保护公民、法人或者其他组织的合法权益为根本宗旨的法律制度。因此，对行政复议申请方式的规定，要有利于充分实现这一根本宗旨。《行政复议法》第十一条规定：“申请人申请行政复议，可书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间”。根据这条的规定，行政复议申请的方式既包括书面申请，也包括口头申请。但笔者认为，通信行政复议采用书面形式比较严肃、郑重，既有利于全面、具体地表达管理相对人行政复议请求的目的，阐述申请行政复议的事由及有关根据，也有利于行政复议机关准确地掌握申请人的要求及其理由，从而更为方便地查明案情和及时结案。
行政复议申请书作为一种重要的行政复议法律文书，在内容上应明确、具体地表达申请人的意思。一般而言，行政复议申请书的内容主要有四项。一是申请人的基本情况；二是被申请人的基本情况；三是申请行政复议的要求和理由；四是接受行政复议的行政机关的名称及提出行政复议申请的日期。以上四项内容是复议申请书的必备内容，其中“申请行政复议的要求和理由”是核心部分，是申请人通过复议希望达到的目的，以及提出这种要求应具备的事实法律依据。行政复议申请的提出，标志着行政机关作出的具体行政行为受到了相对人的怀疑从而引起外部行政争议的产生，是可能引起行政复议程序开始的一种行为。所以制作通信行政复议申请书一定要认真按照《行政复议法》规定的事项叙述清楚，要忠于事实、合理合法，以便于复议机关审阅。
2、通信行政复议的受理
《行政复议法》第十七条规定，行政机关自收到行政复议申请之日起五日内进行审查，对不符合复议条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合复议条件的，但是不属于通信行政机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除以上两种情况，通信行政复议机构自收到行政复议申请书之日起即为受理。
根据以上内容，通信行政复议机关在收到行政复议申请书后，应在程序上作出以下行为：
(1)审查复议申请
第一，审查复议申请书的期限应在接到行政复议申请后五日内进行。这样规定体现了行政行为的高效原则，对促使行政机关及时对复议申请书进行审查有着重要的法律意义。
第二，审查复议申请是否符合法定条件。主要包括：申请人的申请是否符合受案范围；申请人的复议申请是否属于本通信行政机关管辖；申请人的申请是否符合法定的复议条件；申请人的申请是否符合法律规定的期限；申请人在提出申请之前是否已向人民法院提讼。
(2)处理复议申请
经过对复议申请的审查后，通信行政机关应当在法定期限内分别作出如下处理：
第一，对于符合法定申请条件的，行政复议申请自行政机关收到之日起为受理。这时通信行政机关应制作《通信行政复议申请受理通知书》，分别送达申请人和被申请人。
第二，对于不符合法定申请条件的，行政复议机关可依法决定不予受理。不予受理应当制作不予受理决定书，并载明不予受理的理由。申请人不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第三，对于符合法定条件，但不属于本行政复议机关受理的行政复议申请，告知申请人向有关行政复议机关提出。
(3)受理过程中的行政监督
公民、法人或者其他组织对通信行政机关的具体通信行政行为不服，向通信行政复议机关提出通信行政复议申请，这是宪法和法律赋予他们的法定权利。但是由于长期以来通信管理一直处于政企合一的局面，以致出现通信行政复议机关怕惹火烧身或者官官相护等原因，随意拖延受理通信行政复议申请，甚至拒绝受理公民、法人或其他组织依法提出的行政复议申请。这种状态，既偏离了通信行政机关为社会主义市场经济服务宗旨，也偏离了促进通信发展的原则。因此，如果不从法律制度的设计上加强监督机制，势必影响通信行政机关依法行政和通信行政复议制度作用的发挥。在这方面，《行政复议法》对以前的《行政复议条例》的有关规定作了相当大的完善。
根据《行政复议法》第二十条的规定，申请人选择了申请复议后，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，可通过行政机关系统内部的干预和监督获得解决。这里讲的“正当理由”，应理解为《行政复议法》规定的申请行政复议的法定条件。凡是符合复议法规定的行政复议申请条件的，除不属于本行政机关受理，应告之申请人向有关行政复议机关提出外，都应当无条件的受理，绝不能以“正当理由”为由而拒绝受理或不予受理。
3、通信行政复议的审理
通信行政复议的审理原则上采用书面审理的原则，即不传唤申请人、被申请人、证人或其他复议参加人到复议机关。由于书面审理只能通过书面材料及提供的其他证据材料来进行分析、审理，因此，要求申请人、被申请人提供的材料要尽量详细全面。《行政复议法》之所以规定行政复议案件的审理，以书面审理为主，主要是考虑到：(1)行政复议遵循效率原则，要求整个过程都体现便民、及时的特点，这就不能使复议活动完全适用类拟于司法程序的审理方式；(2)行政复议活动是行政系统内部解决行政争议的活动，作为同一系统的复议机关与作出具体行政行为的行政机关对一些专业性、技术性较强的争议问题较容易沟通，一般无需从外面聘请证人及技术人员来证明、鉴定等，因此，往往无需通过复杂的审理方式来求得对具体问题的认定和把握；(3)行政复议以书面审理为主不同于行政诉讼、民事诉讼的书面审理，后者必须以事实清楚为条件，前者不一定以事实清楚为前提条件，而是审理复议案件最一般的法定方式。
但是，书面复议有利也有弊，例如遇有重大、复杂的案件时，无法听取申请人、被申请人和第三人的意见。为此，《行政复议法》在规定了以书面复议为主的前提下，又规定了直接审理复议的情形，一般情况适用直接审理复议的情况主要有：(1)申请复议的案件案情复杂，涉及面广，影响较大；(2)申请人和被申请人都要求或者一方要求到复议机关来说明情况，复议机关认为确有必要的；(3)要求申请人和被申请人及有关人员到复议机关说明情况较为方便的。例如有关人员和复议机关在同一地点；(4)行政复议机关负责法制工作的机构认为书面复议确实难以正确作出复议决定的情况。
无论是书面审理还是直接审理并不是固定不变的，有的复议案件，开始采用书面形式审理，但随着对案情的逐步深入了解，发现情况复杂，需要请有关人员调查，也可以转为直接审理复议。因此，是采用书面形式还是采取直接方式，应根据申请人的请求以及各个案件的实际情况而决定。但基本的原则，要体现“以书面审理为主，以直接审理为辅”的原则。尤其是我目前实行两级通信行政执法体系，大量的具体行政行为由省级通信行政管理部门作出，因此，行政复议的直接审理，是很难实现的。
为了保证审理工作合法、顺利地进行，复议机关在受理案件后，开始审理前，应作一些必要的准备工作，其中重要的一项便是将申请复议副本或者复议申请笔录复印件发送被申请人，《行政复议法》规定的期限是复议机关自行政复议申请受理之日起七日内完成这一工作。这里需要提出的是，申请笔录复印件实际上是就口头申请而言的，这是《行政复议法》对于方便广大行政管理相对人行使行政复议权，而特别设立的一种申请方式。为了保证复议的效率和质量，让被申请人尽早收到申请书，以便其准备有关作出具体行政行为的材料和证据，提交答辩书。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔复录印件3日起10日内，向通信复议机关提交答辩书以及作出具体通信行政行为的全部证据、依据的法律规范和其他有关材料。
关于通信行政复议中的举证责任，《行政复议法》没有明确规定，但笔者认为《行政诉讼法》第32条中有关作出具体行政行为的行政机关负有举证责任的规定应适用于行政复议中，这是因为：
(1)行政行为的构成要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是先取证后裁决，也就是讲被申请人作为行政机关，其所作出的具体行政行为，必须有事实依据和法律依据，否则即构成违法。因此，当通信行政机关作出行政行为被申请复议时，其首先应当举出充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被申请人承担举证责任的基础。
(2)在通信行政法律关系中，通信行政机关居于主动地位，申请人处于被动和服从的地位，申请人通常无法知晓被申请人是依据哪些事实和规范性文件作出具体行政行为，因此，申请人将无法或很难收集到证据和有关通信规范性文。
(3)在通信行政法法关系中，通信行政机关的举证能力比申请人要强，在一些特定情况下，申请人几乎没有举证的能力，有的通信行政案件的证据需要很强的技术手段和专业知识才能取得，而这些申请人是无法实现的。例如：关于eDi（电子数据交换业务）的认定，目前我国没确切统一的界定。国际标准化组织（iSo）把eDi描述为：“将商业或行政事务的处理按照一个共识的标准，形成结构化的事务处理或报文数据格式，从计算机到计算机的电子传输方法”；国际电报电话咨询委员会（CCitt）曾把eDi定义为：“从计算机到计算机之间结构化的事务数据互换”。而我国中央通信行政主管机关在综合以上两种定义后，将eDi解释为：“一种把贸易或其他行政事务处理的信息和数据按统一规定的格式形成结构化的事务处理数据，通过公用电信网在有关用户计算机之间进行交换和自动处理完成贸易或其它行政事务处理的全过程”。象这些规定都是申请人很难收集到的。
要求被申请人负主要举证责任，并不排除申请人举证的权利，作为申请人，在申请行政复议时证明自己的主张，是申请人的权利，应依法得到保护。申请人起码对被申请人作出的具体通信行为以及由于被申请人的具体通信行政行为给申请人造成损害的事实进行举证。关于被申请人的举证责任已在“通信行政复议的基本制度”中进行了论述，这里就不再赘述。关于举证规则，应按最高人民法院的有关司法解释为准。
通信复议机关在审理通信行政复议案件时，应以法律、行政法规、地方性法规和规章为依据。这里所讲的法律是狭义的法律，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件。法律的效力仅低于宪法，在我国法律体系中居第二层次。法律一经通过一定方式颁布实施，在全国范围内具有普遍的约束力，任何机关、团体、单位、个人都必须严格遵守执行；行政法规是国务院制定和颁布的有关行政管理活动的各种法规的总称。制定行政法规，是宪法赋予国务院的一项极为重要的职权和依法管理国家和社会事务的重要手段；地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会依法制定的规范性文件；通信行政规章是国务院信息产业主管机关制定和的规范性文件。目前，在我国《电信法》尚未出台的情况下，《电信条例》及中央信息产业部门的通信行政规章是通信行政复议机关审理通信行政复议案件的主要依据。但有一点应特别注意，目前大量的具体通信行政行为是依照通信行政规章作出的。然而，通信行政规章作为审理通信行政复议案件的依据，是不同于法律、行政法规作为依据的，这要求通信行政规章本身必须合法。如果规章规定的内容与法律、行政法规相抵触，其规章无效，不得作为执法的依据。
4、通信行政复议的决定
通信行政复议的决定，是通信行政复议监督的必然结果，也是通信行政复议的最终阶段。
由于被复议的具体通信行政行为是有争议的，该具体通信行政行为可能是合法的、适当的，也可能是违法的或部分违法的，也有可能是具体通信行政行为的决定内容是合法的，但在程序上是违法的，因此，就要求通信行政复议机关严格依法对具体通信行政行为进行审查，根据具体通信行政复议机关的负责人同意或经集体讨论通过后，方可依法作出通信行政复议决定。
根据《行政复议法》第28条的规定，复议决定可分为以下四种：
(1)决定维持具体行政行为
通信行政复议机构作出维持具体通信行政行为决定的条件是：具体通信行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。衡量事实清楚与否，应当主要看主要事实是否清楚，如果主要事实清楚，并有足够的相应证据，就应当认定事实清楚。例如，判断“网间通信严重不畅”的标准，是网间接通率（应答试呼比）低于20%，以及用户有明显感知的时延、断话、杂音等情况。
证据确凿是指证明具体通信行政行为真实情况的客观事实是确定的。例如，确定网间通信严重不畅，接通率（应答试呼比）低于20%，应通过合法手段取得有关证据，以证明具体通信行政行为的合法与适当，例如通过视听资料对用户使用的电话号码进行拨叫，记录应答试呼比。
适用依据正确是指具体通信行政行为是正确地适用了有效的法律、行政法规、地方性法规、规章或具有约束力的规范性文件。由于通信行政管理涉及许多通信技术和业务规范，因此，通信行政机关在作出某种具体的通信行政行为时，应首先依照有关通信业务的规定，对管理相对人的行为作出准确的判断后，方可适用有关依据作出处理。例如判断管理相对人双方（经营基础电信业务的经营者）是否按有关规定签定互联互通协议，应根据《公用电信网间互联管理规定》查明双方签定的互联协议的主要内容是否包括：签订协议的依据、互联工程进度时间表、互通的业务、互联技术方案（包括互联点的设置、互联点两侧的设备设置、拨号方式、路由组织、中继容量，以及信令、计费、同步、传输质量等）、与互联有关的网络功能及通信设施的提供、与互联相关的设备配置、互联费用的分摊、互联后的网络管理（包括互联双方维护范围、网间通信质量相互通报制度、网间通信障碍处理制度、网间通信重大障碍报告制度、网间通信应急方案等）、网间结算、违约责任等。互联协议是要式合同，双方必须按《公用电信网间互联管理规定》的内容执行。
关于程序合法是指作出具体通信行政行为的时间、地点、形式、权限等符合法律和通信行政机关运作的有关规定。内容适当是指具体通信行政行为的内容要客观、适度和符合普遍承认的道理。
(2)决定被申请人履行法定职责
行政机关的行政职权有相当一部分既是权利，又是义务。通信复议机关对于因被申请人不作为的拒绝履行职责而引起的通信行政争议，经过审理，应决定其在一定时期限内履行应尽的职责。例如，颁发《电信设备进网许可证》，既是通信行政主管部门的权利，即其有权决定予以颁发或不予颁发，又是通信行政主管部门的义务，因对符合国家通信主管部门关于通信终端设备进网管理有关规定的申请单位不予颁发进网许可证而引起的通信行政复议，通信行政复议机关应决定其在规定的期限内履行颁发许可证的职责。
(3)决定撤销具体行政行为
通信行政复议机关经过审理，认为具体通信行政行为有下列情形之一的，可以决定撤销：
第一，主要事实不清、证据不足的。主要事实是指通信行政机关作出具体通信行政行为所依据的最基本的事实根据，它是通信行政机关适用法律、法规及其他规范性文件进行处理的前提和基础。主要事实是否清楚的关键，在于证据的充分与否，以没有充分的证据证明的事实为依据作出的具体通信行政行为，是依法不能成立的。
第二，适用依据错误。此类错误的发生主要有以下几种情形：一是将已经废止或未依法修订的规范性文件仍作为行政行为的依据。例如：一九九六年十月一日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第二款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”。如果通信行政机关在《行政处罚法》施行后，仍按照一九九五年十月二十七日原邮电部颁布的《通信行政处罚程序暂行规定》的有关内容对违反通信法律、法规和规章的行为作出行政制裁，就属适用依据错误（现行的《通信行政处罚程序规定》于2001年5月10日施行）；二是将尚未或已经，但尚未施行的规范性文件作为行政处罚依据。例如：某省人大常委会于一九九九年十二月三日通过并公布了《通信市场管理条例》，该条例自二000年一月一日起施行。如果在二000年一月一日前，通信行政部门以该条例为依据作出具体通信行政行为，则应当认定其适用依据错误；三是应适用甲规范性文件的某条款，却适用了甲规范性文件的其他条款。例如，按照某省《通信市场管理条例》的规定，未经通信企业委托代办公用电话、公用传真的，而擅自经营以上两种通信附属业务的行为，应给予警告，责令停业，没收违法所得；情节严重的，处3000元以上30000元以下罚款。但是通信行政部门却适用了该条例中的“利用专用网、用户交换机进行经营活动”的处罚条款，对该用户处5000元以上50000元以下的罚款。因此，应认定适用依据错误。除以上情形外，还有应适用甲规范性文件，却适用了乙规范性文件以及适用了对本区域无效的规范性文件等。
第三，违反法定程序。法定程序是依法行政的基本规则，是依法行政的具体保证。实践中，多数通信行政主体在进行行政执法时，常常是重实体，轻程序，有的甚至把程序是否合法看作无关紧要，这种观念必须予以彻底纠正，同时也是行政复议监督的主要内容之一。例如，通信行政主体在对公民违反通信法规处以五十元以下罚款时，应适用当场处罚程序，《行政处罚法》称之为简易程序。在适用这一程序时，起码要进行三个阶段，即：表明身份、说明理由以及制作当场处罚决定书。而实际操作时，大多数行政机关一般只表明一下身份，简单说明理由，就对相对人进行处罚，这显然是违法行为。
第四，超越或者。通信行政机关的职权是法律、法规、规章赋予的，在行使行政职权时必须严格按照有关规范性文件的权限范围，履行行政执法职责，不得超越或。超越职权一般有两种情况，即纵向越权和横向越权，前者指下级行政机关或行政主体行使了专属于上级行政机关的职权；后者是通信行政部门行使了同级另一行政部门的职权。例如，经营增值电信业务的法人或其他组织，在取得通信主管部门的经营许可证后，还必须到当地工商行政管理部门办理手续，领取营业执照。如果通信行政机关吊销了某通信管理相对人的工商营业执照，这个决定显然超越了权限，通信行政复议机关应当依法予以撤销。是指通信行政机关在其行政职能的范围内，不依照法定程序、权限和要求行使行权职权。如通信行政机关有权对在为用户提供信息服务时播发封建迷信或者色情的通信业务经营者处以吊销经营许可证；但如个别通信行政执法人员出于个人目的，对经营公用电话未按规定安装自动计费设备的行为也处以吊销经营许可证处罚，就属于。
第五，具体行政行为明显不当。具体行政行为明显不当是指行政机关在自由裁量权的范围内，作出了明显不合理的具体行政行为。为了防止自由裁量权被滥用，防止自由裁量权转化为任意、随意裁量权，必须对这种权利予以限制，否则会经常出现对违法行为轻微的给予重罚，对违法行为严重的却给予轻罚的违背公平原则的现象。
(4)决定变更具体行政行为。通信行政复议机关经审理，确认通信行政机关作出具体行政行为违反法律、法规和其他规范性文件，有明显不当之处，可以决定改变被申请人的全部或者部分具体行政行为，也就是用复议决定代替被申请人的具体行政行为。一般而言，变更具体行政行为的决定主要适用于被申请人作出的明显不当的具体行政行为，当然，也不排除对明显不当的具体行政行为作出予以撤销的决定。至于对明显不当的具体行政行为适用变更还是撤销的决定，主要应确认行政机关在自由裁量权的范围内，是否作出非常不合理的具体行政行为。如果被申请人作出的具体行政行为属非常不合理，则应予以撤销。
结束语：
机关行政的作用篇8
第一条为了保证人民及其他组织能准确获取政务信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。
第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第三条各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。
国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。
县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。
第四条各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。
政府信息公开工作机构的具体职责是：
（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；
（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；
（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；
（四）对拟公开的政府信息进行保密审查；
（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。
第五条行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。
第六条行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内准确的政府信息予以澄清。
第七条行政机关应当建立健全政府信息协调机制。行政机关政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关的政府信息准确一致。行政机关政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得。
第八条行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
第二章公开的范围
第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第十条县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）行政法规、规章和规范性文件；
（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；
（三）国民经济和社会发展统计信息；
（四）财政预算、决算报告；
（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；
（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；
（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；
（八）重大建设项目的批准和实施情况；
（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；
（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；
（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
第十一条设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：
（一）城乡建设和管理的重大事项；
（二）社会公益事业建设情况；
（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
第十二条乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；
（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；
（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；
（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；
（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；
（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；
（八）执行计划生育政策的情况。
第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
第十四条行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。
行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。
行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。
行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
第三章公开的方式和程序
第十五条行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。
第十六条各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。
行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。
行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
第十八条属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
第十九条行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。
政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。
政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。
第二十条公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。
政府信息公开申请应当包括下列内容：
（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；
（二）申请公开的政府信息的内容描述；
（三）申请公开的政府信息的形式要求。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十二条申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。
第二十三条行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。
行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。
第二十五条公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。
公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。
第二十六条行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。
第二十七条行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。
行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。
第二十八条申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。
申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。
第四章监督和保障
第二十九条各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
第三十条政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。
第三十一条各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。
第三十二条政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：
（一）行政机关主动公开政府信息的情况；
（二）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；
（三）政府信息公开的收费及减免情况；
（四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；
（五）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；
（六）其他需要报告的事项。
第三十三条公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。
公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十四条行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。
第三十五条行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不依法履行政府信息公开义务的；
（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（三）违反规定收取费用的；
（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；
（五）公开不应当公开的政府信息的；
（六）违反本条例规定的其他行为。
第五章附则
第三十六条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。
机关行政的作用篇9
贵阳市政府数据共享开放条例
(2017年1月24日贵阳市第十三届人民代表大会常务委员会第四十八次会议通过)
第一章总则
第一条为了全面实施大数据战略行动，加快建设国家大数据(贵州)综合试验区，推动政府数据共享开放和开发应用，促进数字经济健康发展，提高政府治理能力和服务水平，激发市场活力和社会创造力，根据《中华人民共和国网络安全法》《贵州省大数据发展应用促进条例》等有关法律法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条本市行政区域内政府数据共享、开放行为及其相关管理活动，适用本条例。
本条例所称政府数据，是指市、区(市、县)人民政府及其工作部门和派出机构、乡(镇)人民政府(以下简称行政机关)在履行职责过程中采集、交换、处理所产生的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。
本条例所称政府数据共享，是指行政机关因履行职责需要使用其他行政机关的政府数据或者为其他行政机关提供政府数据的行为。
本条例所称政府数据开放，是指行政机关面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为。
第三条政府数据共享开放应当以问题和需求为导向，遵循统筹规划、全面推进、统一标准、便捷高效、主动提供、无偿服务、依法管理、安全可控的原则。
第四条市人民政府统一领导全市政府数据共享开放工作，统筹协调政府数据共享开放工作的重大事项。区(市、县)人民政府领导本辖区政府数据共享开放工作。
市大数据行政主管部门负责全市政府数据共享开放的监督管理和指导工作。区(市、县)大数据行政主管部门负责本辖区政府数据共享开放的相关管理工作，业务上接受市大数据行政主管部门的监督指导。
其他行政机关应当在职责范围内，做好政府数据的采集汇聚、目录编制、数据提供、更新维护和安全管理等工作。
第五条县级以上人民政府应当将政府数据共享开放工作纳入本辖区的国民经济和社会发展规划及年度计划。
政府数据共享开放工作所需经费纳入同级财政预算。
第六条行政机关应当加强政府数据共享开放宣传教育、引导和推广，增强政府数据共享开放意识，提升全社会政府数据应用能力。
第七条鼓励行政机关在政府数据共享开放工作中先行先试、探索创新。
对在政府数据共享开放工作中作出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府按照规定给予表彰或者奖励。
第八条实施政府数据共享开放，应当依法维护国家安全和社会公共安全，保守国家秘密、商业秘密，保护个人隐私。任何组织和个人不得利用共享、开放的政府数据进行违法犯罪活动。
第二章数据采集汇聚
第九条市人民政府依托云上贵州贵阳平台，统一建设政府数据共享平台(以下简称共享平台)和政府数据开放平台(以下简称开放平台)，用于汇聚、存储、共享、开放全市政府数据。
除法律法规另有规定外，云上贵州贵阳平台、共享平台、开放平台应当按照规定与国家、贵州省的共享、开放平台互联互通。
共享平台和开放平台建设、运行、维护和管理的具体办法，由市人民政府制定。
第十条行政机关应当将本辖区、本机关信息化系统纳入市级政府数据共享开放工作统筹管理，并且提供符合技术标准的访问接口与共享平台和开放平台对接。
第十一条政府数据实行分级、分类目录管理。目录包括政府数据资源目录以及共享目录、开放目录。
行政机关应当依照国家、贵州省的政务信息资源目录编制指南以及标准，在职责范围内编制本辖区、本机关的目录，并且逐级上报大数据行政主管部门汇总。
目录应当经大数据行政主管部门审核、同级人民政府审定，市级共享目录、开放目录应当按照规定公布。
第十二条行政机关应当按照技术规范，在职责范围内采集政府数据，进行处理后实时向共享平台汇聚。
采集政府数据涉及多个行政机关的，由相关行政机关按照规定的职责协同采集汇聚。
行政机关对其采集的政府数据依法享有管理权和使用权。
第十三条行政机关应当对所提供的政府数据进行动态管理，确保数据真实、准确、完整。
因法律法规修改或者行政管理职能发生变化等涉及目录调整的，行政机关应当自情形发生之日起15个工作日内更新;因经济、政治、文化、社会和生态文明等情况发生变化，涉及政府数据变化的，行政机关应当及时更新。
政府数据使用方对目录和获取的数据有疑义或者发现有错误的，应当及时反馈政府数据提供机关予以校核。
第三章数据共享
第十四条政府数据共享分为无条件共享、有条件共享。
无条件共享的政府数据，应当提供给所有行政机关共享使用;有条件共享的政府数据，仅提供给相关行政机关或者部分行政机关共享使用。
第十五条无条件共享的政府数据，通过共享平台直接获取。
有条件共享的政府数据，数据需求机关根据授权通过共享平台获取;或者通过共享平台向数据提供机关提出申请，由数据提供机关自受理申请之日起10个工作日内答复，同意的及时提供，不同意的说明理由。
数据提供机关不同意提供有条件共享的政府数据，数据需求机关因履行职责确需使用的，由市大数据行政主管部门协调处理。
第十六条行政机关通过共享平台获取的文书类、证照类、合同类政府数据，与纸质文书原件具有同等效力，可以作为行政管理和行政执法的依据。
行政机关办理公民、法人和其他组织的申请事项，凡是能够通过共享平台获取政府数据的，不得要求其重复提交，但法律法规规定不适用电子文书的除外。
第十七条行政机关通过共享平台获取的政府数据，应当按照共享范围和使用用途用于本机关履行职责需要，不得以任何方式提供给第三方使用。
第四章数据开放
第十八条行政机关应当向社会开放下列情形以外的政府数据：
(一)涉及国家秘密的;
(二)涉及商业秘密的;
(三)涉及个人隐私的;
(四)法律法规规定不得开放的其他政府数据。
前款第一项至第三项规定的政府数据，依法已经解密或者经过脱敏、脱密等技术处理符合开放条件的，应当向社会开放。
第十九条县级以上人民政府应当制定政府数据开放行动计划和年度工作计划，依照政府数据开放目录，通过开放平台主动向社会开放政府数据。
政府数据应当以可机读标准格式开放，公民、法人和其他组织可以在线访问、获取和利用。
第二十条本条例施行之日起新增的政府数据，应当先行向社会开放。
信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据，应当优先向社会开放。
社会公众和市场主体关注度、需求度高的政府数据，应当优先向社会开放。
第二十一条公民、法人和其他组织认为应当列入开放目录未列入，或者应当开放未开放的政府数据，可以通过开放平台提出开放需求申请。政府数据提供机关应当自受理申请之日起10个工作日内答复，同意的及时列入目录或者开放，不同意的说明理由。
公民、法人和其他组织对政府数据提供机关的答复有异议的，可以向市大数据行政主管部门提出复核，大数据行政主管部门应当自受理复核之日起10个工作日内反馈复核结论。
第二十二条县级以上人民政府应当建立政府与社会公众互动工作机制，通过开放平台、政府网站、移动数据服务门户等渠道，收集社会公众对政府数据开放的意见，定期进行分析，改进政府数据开放工作，提高政府数据开放服务能力。
第二十三条行政机关应当通过政府购买服务、专项资金扶持和数据应用竞赛等方式，鼓励和支持公民、法人和其他组织利用政府数据创新产品、技术和服务，推动政府数据开放工作，提升政府数据应用水平。
县级以上人民政府可以采取项目资助、政策扶持等措施，引导基础好、有实力的企业利用政府数据进行示范应用，带动各类社会力量对包括政府数据在内的数据资源进行增值开发利用。
第五章保障与监督
第二十四条市人民政府应当依法建立健全政府数据安全管理制度和共享开放保密审查机制，其他行政机关应当落实安全保护技术措施，保障数据安全。
第二十五条市大数据行政主管部门应当会同有关行政机关依法制定政府数据安全应急预案，定期开展安全测评、风险评估和应急演练。发生重大安全事故时，应当立即启动应急预案，及时采取应急措施。
第二十六条市大数据行政主管部门应当定期组织行政机关工作人员开展政府数据共享开放培训和交流，提升共享开放业务能力和服务水平。
第二十七条市人民政府应当制定考核办法，将政府数据共享开放工作纳入年度目标绩效考核，考核结果向社会公布。
第二十八条县级以上人民政府应当定期开展政府数据共享开放工作评估，可以委托第三方开展评估，结果向社会公布。
鼓励第三方独立开展政府数据共享开放工作评估。
第二十九条公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员不依法履行政府数据共享开放职责的，可以向上级行政机关、监察机关或者市大数据行政主管部门投诉举报。收到投诉举报的机关应当及时调查处理，并且将处理结果反馈投诉举报人。
第六章法律责任
第三十条违反本条例规定，行政机关及其工作人员有下列行为之一的，由其上级机关或者有关机关责令限期整改，通报批评;逾期不整改的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)不按照规定编制、更新目录的;
(二)不按照规定采集、更新政府数据的;
(三)不按照规定汇总、上报目录的;
(四)不按照规定建设共享平台、开放平台的;
(五)提供不真实、不准确、不完整政府数据的;
(六)不按照规定受理、答复、复核或者反馈政府数据共享或者开放需求申请的;
(七)要求申请人重复提交能够通过共享平台获取政府数据的;
(八)将共享平台获取的政府数据提供给第三方使用的;
(九)无故不受理或者处理公民、法人和其他组织投诉举报的;
(十)违反本条例规定的其他行为。
第三十一条违反本条例规定，在政府数据共享、开放过程中泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依照有关法律法规处理。
第七章附则
第三十二条法律、法规授权具有公共管理职能的事业单位和社会组织的数据共享开放行为及其相关活动，参照本条例执行。
机关行政的作用篇10
一、强化行政监察，是法律赋予监察执关的神圣职责
《行政监察法》总则第二条指出：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”法律规定监察机关的职能作用主要有两方面：一是通过监察国家行政机关和国家公务员以及国家行政机关任命的其他人员的行为，保证其遵纪守法，廉洁奉公，促进和保证政府机关实施廉政；二是通过监察活动，促使上述监察对象不断改善和加强行政管理，提高行政效能，实现勤政。由此可见，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，是《行政监察法》予行政监察机关的根本任务，是行政监察机关开展行政监察工作的基本法律依据。监察机关作为政府行政监察职能的部门，在维护法律的尊严上负有重要责任，必须从加强社会主义法制建设和依法治国的高度，深刻认识强化行政监察的重要意义。在工作实践中，要依据《行政监察法》切实加强监督，对在严格依法办事上做得不够的，要及时给予督促和帮助；对出现问题的，要及时进行纠正并提出改进工作的意见和建议；对严重违法违纪的，要依法坚决进行查处，并利用典型案例教育广大国家机关公务员，推动廉政勤政建设不断取得新成效。
二、突出工作重点，发挥监察执关职能作用
根据《监察法》规定，结合我市实际，当前行政监察工作应突出三个方面：
1、保证政令畅通，维护行政纪律。行政监察的一个极其重要的作用是保证政令畅通，维护行政纪律。《行政监察法》这一立法宗旨，体现了行政监察工作的基本职能。维护政令畅通，除了政府及其部门依法行使职权、自觉执行政令外，很重要的一条就是要加强对政令执行情况依法进行监督检查。随着社会主义市场经济体制的完善和依法治国方略的实施，行政监察工作的领域越来越宽广，面临的任务越来越重，行政监察的优势和作用将越来越明显。行政监察必须树立为改革、发展和稳定大局服务的指导思想。首先，要紧紧围绕中央各项改革、发展的重大措施的监督落实开展执法监察。如当前要围绕整顿和规范市场经济秩序、解决社会治安中的突出问题、加强安全生产开展执法监察，正确处理全局利益与局部利益的关系，严明纪律，维护中央权威。其次，要紧密结合市委、市府不同时期的中心工作和改革发展中的主要问题，如提前基本实现现代化，建设现代化的国际港口城市等重点，想政府所想，急政府所急，选准项目，突出重点，有针对性地开展执法监察，坚决查处那些有令不行、有禁不止和阳奉阴违、弄虚作假、虚报浮夸等行为，以及因、失职渎职行为给国家、集体和人民群众生命财产造成重大损失的案件。三是要廉政勤政一起抓，注意从行政管理的薄弱环节入手，如监督行政事业性收费和罚设收入“收支两条线”管理规定的落实，推行政府采购制度，开展民主评议行业风气的活动等，督促政府有关部门立章建制，加强管理，堵塞漏洞，提高行政效率。
2、加强政府效能监察，优化经济发展环境。发展经济，固然需要资金、技术、设备、能源和基础设施等“硬件”环境，同时也需要有利于经济发展的“软件”环境。政府对经济事务的管理，必然以各级政府公务人员行使公共权力为前提，具体体现在公务人员的行政行为上，对各级政府领导干部和公务人员特别是县以上干部而言，在工作中就有一个如何对待和运用公共权力的问题。运用权力去促进还是阻碍经济发展，正是党风廉政建设、纪检监察工作所必须解决的问题，也是与经济工作的结合点。近几年来，我们在这方面做了些工作，取得了阶段性成果。当前，要从三方面来深化。一是监督检查群众反映行政机关及其工作人员中的突出问题，从而不断规范行政行为，改善服务态度，提高办事效率，促进并推动我市审批制度改革的深化，确保机构改革顺利进行。二是坚决纠正部门和行业不正之风，尤其要查纠那些加重企业负担、加重农民负担、加重学生家长负担、加重病员负担的各种乱收费、乱加价、乱摊派、乱罚款行为。三是推进公共权力的公开运作，如商业性用途的土地转让必须公开招标投标问题；企业产权交易公开招标问题；建设工程项目公开招投标问题；政府机关的财务监督问题等等。
3、加强专项执法监察，防止和惩治腐败现象。反腐败斗争的实践证明，加强政府机关的廉政建设至关重要。这是因为：从反腐败的对象看，党政机关领导干部和工作人员中，乡(科)级以上领导干部大都集中在政府部门。从反腐败的重点看，“三机关一部门”、绝大多数是政府职能部门。从腐败现象的特点看，腐败行为集中表现为公务人员滥用权力。从反腐败的工作任务看，许多要由政府及其职能部门负责落实。从腐败现象产生的源头看，行政管理制度和监督制约机制不健全、不完善是一个重要的因素。而行政监察对政府机关加强廉政建设既是重要途径，也是最经常而又最积极的办法。加强行政监察，一方面通过健全制度规范行政行为，防止权力滥用；另一方面，对权力运行情况进行监督检查，制止不当行为。行政监察作为防止和纠正腐败行为的重要途径和手段，伴随并贯穿于政府施政的全过程，有效地把事前、事中、事后监督结合起来。这就大大拓宽了纪检监察机关的工作领域和办案渠道。年全市共开展执法监察项目416项(其中市、县两级监察部门主办的210项)。通过执法监察，发现案件线索195件，立案查处136件，给予党政纪处分146人，移送司法机关36人；向各级党委、政府及有关部门提出执法监察建议561件，被采纳526件；为国家和集体挽回经济损失3179．96万元，纠正退还金额4057．02万元，避免经济损失3247．98万元。尤其是对涉农资金管理、标准海塘建设、改善外商投资软环境、粮食流通体制改革、建设工程项目、“收支两条线”、国家资金管理使用等的执法监察收到了较好的效果。
三、做好三项工作，推动行政监察工作
做好行政监察工作，需要在党委领导、人大监督下进行。在此前提下，当前要做好三项工作：
1、畅通行政监察机关与人民群众的联系渠道。要进一步发挥人民群众来信来访举报制度的作用；要完善我市已建立的96178投诉制度；要建立和完善定期听取人大代表、政协委员、派、各界人士意见的制度；要加强与新闻单位的联系，把行政监察工作与新闻舆论监督很好结合起来。