行政决策机制篇1
[关键词]行政决策权;监督制约机制;对策建议
[中图分类号]D631[文献标识码]a[文章编号]1672-2426(2010)05-0047-03
一、加强对我国行政决策权监督的重要性
1.建立健全惩治和预防腐败体系的需要
中共中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确指出,“要完善监督制约机制,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节,最大限度地减少权力‘寻租’的机会”。行政决策制度体系是正确行使行政决策职能,作出科学决策的组织保证。对行政决策权力结构进行合理定位和配置,尤其是对直接管理人、财、物的重要部门中那些过于集中的权力进行适当分解,形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系,避免权力集中于个别部门和少数人手中,能够有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。从权力运行的整个过程看,对决策环节的监督,即对决策权的监督是基础性的,关键性的。这一环节的监督缺位,容易使决策者被监督的意识丧失,群众观念淡化,一旦“失控”往往后果严重。因此,对决策权的监督显得极为重要。[1]
2.加强政府内部监控的需要
政府内部监控,是一种重要的政府自我约束机制,其基本构成是内部制衡和内部监督。内部制衡,即通过严密科学的设计,使政府职能活动适当分解,将各种业务的权责明确分归不同部门的人员,并制定相应程序使之能“自动”相互牵制;内部监督,即政府内部特设专门机关或专门人员,依法按章检查考核政府机关及其工作人员的工作,并纠举、惩戒违法失职机关或工作人员。[2]建立健全政府内部监控,形成各部门对行政决策权监督的整体合力。将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来,把行政决策权置于相互监督之中,从根本上遏制行政决策权滥用和行政决策权腐败等问题的发生。及时修正决策和决策执行过程中的误差,是政府管理的关键环节之一,也是建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系的当务之急。
3.大部制改革“三分”行政权的需要
“大部门体制”是指在政府的部门设置中,实现决策权、执行权、监督权的适度分离,将职能相近的部门加以整合,形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。决策权具体表现为规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。决策权统一,是规则统一、标准统一、规划统一、政策统一所不可缺少的。因此,建立职能有机统一的大部门体制有利于避免部门分割,是提高政府整体效能、充分整合与利用各种政务资源、建设整体型政府所必须的。而实现决策权、执行权、监督权的适度分离,使它们之间形成既相互制约又相互协调的关系,促进执行部门对决策部门负责,是大部门体制建设的基础与前提,也是加强对行政决策权监督的有效手段。
二、行政决策权运行中存在的主要问题及其成因
1.行政决策权限划分不明确,制约决策权力的机构和制度不完善
首先表现为立法机关和行政机关的决策权限划分不明。到底哪些政策应由政府制定,哪些政策应由人民代表大会制定,目前我们没有明确的界线,往往导致政府部门越权决策。其次表现为中央政府和地方政府的权力划分不明,同级政府不同行政部门的责任和权力划分不明,导致了不同部门在有利可图时争权越权、有责无利时推诿扯皮,且不利于对政府决策权力的运行进行监督和制约。而且,无论是从政府外部(如各级人民代表大会),还是在政府内部,我们对政府机关决策权力的运行进行监督和制约的机构和制度都不完善,制约力度较弱。[3]
2.行政领导的意志左右决策制定,缺乏对其权力行使的有效监督
行政领导的意志,特别是“一把手”的意志经常会左右决策的最终制定。“一把手”在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中,处于关键地位,起着重要作用,负有全面责任。随着我国进入全面建设小康社会的新的社会主义现代化建设时期,新技术、新理论、新问题、新思路、新情况对各级领导的行政决策提出了严峻的挑战。目前在各级行政领导决策中表现出的随意性、盲目性和主观性非常普遍。导致在决策过程中政府职责不明,滥用权力,包办了不该办的事;官员好大喜功,只对上级负责,缺乏下级的监督,搞政绩工程、样板工程以期博得上级领导的赏识,得以晋升;官员素质不高,有长官意志,官僚作风,下级也唯上所好,指鹿为马;决策目标出现偏差,个人的财产权、发展权、选择不同的生活和生产方式等合法权利得不到保护和尊重?鸦决策权力过于集中,正确的决策信息不能准确迅速地传递给决策人。[4]这些问题的症结在于行政管理体制赋予行政决策者过分集中的权力,行政权力没有合理划分,又得不到有效制约。层级权责不清或不明。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身,没有合理分解;而且“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还能监督,必然导致权力滥用。[5]
3.依法依规进行行政决策和责任追究尚未完全到位
有关行政决策的规则、程序虽然已经制定,但在某些地方或某些时候成为形式。各项行政决策是否依法进行,大多只有行政决策者知道。行政决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。但目前我国的行政决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的行政决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相互协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制、决策后评价机制和决策责任追究制度还比较欠缺。事前制衡、事中监督与事后追究的制度存在不同程度的缺漏。由此,容易导致行政决策者的责任心不强;对于行政决策失误,往往以“交学费”为由了结,难以依法追究决策者的法律责任。其原因,主要是法治意识还不够强,立法相对滞后,一些行之有效的法律法规和管理制度没有得到很好的落实。[6]
4.政府内部专门监督机关缺乏强而有力的监督
各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体。当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,与行政监察的使命不相符合,致使依法行使监察权时“荆棘丛生”。此外行政监察机关的监察职能弱化,行政监察决定执行刚性不足,导致缺乏应有的监察力度。行政监察机关实际上只履行了受理申诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题作出监察决定和给予行政处分。如此一来,极易导致行政监察职能弱化。[7]
三、完善我国行政决策监督制约机制的对策
1.构建国家廉政体系,遏制行政决策权滥用
国家廉政体系是指由一个国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构。目前我国许多的腐败犯罪现象的滋生蔓延,很大程度上是因为缺乏对“一把手”权力的有效监督所造成的。特别是在一些工程基建、材料采购、重大人事调动等问题上,“一把手”以其拥有的决策权力贪赃枉法,致使权力腐败现象十分严重。建立国家廉政体系是最有效的反腐败改革计划,也是制约行政决策权力的必要手段。要调整预防腐败政策,建立健全预防性腐败机构;制定公职人员行为守则,建立和完善公务员制度及相关措施;完善公共管理制度,透明公共采购和公共财政管理;加强对私营部门的经济监督和管理;加强洗钱犯罪的预防措施等来遏制行政决策权滥用。[8]
2.通过实现行政决策权、执行权、监督权相互制约、协调以加强对行政决策权的监督
“大部门体制”改革就是要实现一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,有效避免职能交叉,提高行政效率,加强内部协调,提高社会经济生活的统筹安排能力。同时,“大部门体制”更加明确了政府责任与行政责任,有利于建立责任政府。实现行政决策权与执行权、监督权的合理分工与配合,明确划分不同政府部门的职责和权力,是权力体系科学化并达到最佳绩效目标的重要基础。如果不能实现合理的分工与配合,不仅难以保证行政决策的有效运行,而且直接影响对行政决策权监督制约的开展。实践中,行政决策权和执行权多有重叠,而监督权又与决策权、执行权难以明确区分,不仅直接影响工作效率,而且使得正常有效的行政决策权力监督制约工作困难重重。因此,要从科学分析出发,根据不同行政决策权主体的定位确定其职能角色,正确处理分工合作关系,建立“谋”、“断”既相分离又相联系的行政决策机制,为行政决策权监督制约机制的建立奠定合理基础。[9]
3.充分发挥专门监督机关作用,建立政府内部决策监督机制
一要强化管理教育,大力提高行政监察干部素质,提高对行政决策的认识。各级政府及监察机关都应从监察工作实际需要出发,通过严格管理专门培训、参加办案实践锻炼,定期考核评比奖优罚劣,不断充实高素质人才和淘汰庸劣人才等多种方式,加速监察干部整体素质的提高。二要实行行政监察垂直领导体制,确保行政监察机构的独立性和权威。将行政监察机构在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,强化内部垂直领导。在监督体制上,实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,监察系统在人、事、物上也应具有独立性。并且还要明确行政监察机关与党的纪律检查机关的职责与权限,从而确保对行政决策权力行使的有效监督制约,形成监督合力。三要扩大行政监察机构职权,加大对行政决策滥用者、失误者的惩戒力度。我国行政监察机构的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权,为了保证行政监察机构行使其职能,有必要扩大监察机关的权力,如合理的经济惩罚权的授予等来强化监察机关的职能。[10]四要努力建立健全行政效能监察机制,进一步提高行政效能,对行政决策的结果进行效能评估,防止决策权滥用带来的恶果。完善行政效能监察工作运行机制,强化效能监察,主要把握以下两点:一方面是切实发挥群众监督的作用。开展行政效能监察工作,不仅要加大党委、政府的领导力度,更要充分发挥群众的监督作用。另一方面是综合运用多种方法,开展行政效能监察工作。[11]此外,要加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督。政府内部的法制监督或政府自力监督,是政府内部依层级体系而建立的内部控制机制。它是行政机关依照法定的权限、程序和方式,对下级机关是否遵纪守法等实施的监督。[12]
4.规范和完善行政决策问责制度
要结合党委、政府目标管理和党风廉政建设责任制的要求,不断规范和完善行政决策问责制度。在行政决策问责规范方面,要不断教育行政决策者在行政决策中,时刻为国家和人民利益着想,怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。在法律规定的范围与职权内,依照法定的决策程序,认真负责的搞好各项行政决策,坚决做到谁决策,谁负责;个人决策,个人负责;集体决策,集体负责的责任态度,否则就必须承担法律责任,接受法律的严肃追究。在行政问责制度完善方面,要实行决策论证制和责任制(包括决策失误追究制度、决策失误赔偿制度、决策失误辞职制度)。这不仅有利于决策过程更民主、更科学,也有利于决策者审慎决策,承担决策责任,实现权责一致,提高行政机关和决策者决策水平。实行决策失误追究制度,这是市场经济及其规律的内在要求,是建立社会主义市场经济体制的一项基础性制度建设。实行决策失误赔偿制度,一是可以给决策者敲响警钟;二是有利于提高领导干部的整体素质;三是增强领导干部的责任感。建立决策失误辞职制度是压缩和规范决策者行为的有效的行政手段,是得力的组织保证。[13]
参考文献:
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[11]刘长顺.行政监察机关要定好位履好责[eB/oL].ningjiang.省略/mlnj3.jsp?id=89.
行政决策机制篇2
[关键词]和谐社会；行政决策；专家咨询制度
[作者简介]王松，华南师范大学政治与行政学院2005级硕士研究生；刘小艳，华南师范大学公共管理学院2005级硕士研究生，广东广州510631
[中图分类号]1963 [文献标识码]a [文章编号]1672－2728(2007)05－0016－03
从公共政策的角度看，政府管理国家和社会事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策，政府的能力实际上也就体现在制定和执行公共政策的能力和水平上。决策是前提，政府决策的科学与否直接关系到政府行为的成败。加强和完善行政决策专家咨询制以实现政府行政决策的科学化与民主化，不仅是行政管理体制改革、提高政府能力和效率的要求，也是构建和谐社会的必要前提。
一、当前我国政府行政决策专家咨询机制存在的问题及原因
虽然我国在专家决策咨询机制的建设中取得了长足进步，然而在实践中也发现专家在政府行政决策中没有发挥应有的作用。存在的问题主要表现在以下几个方面：
(一)政府行政机关领导的决策理念落后
分析一些重大行政决策之所以失误而造成重大损失，一个很重要的原因就是决策理念落后。长期以来，政府行政机关领导受传统“官本位”思想的影响和计划经济体制的束缚，错误地将行政决策与行政机关说了算、领导说了算、长官意志等混同起来，在实践中就导致了行政首长对专家决策咨询工作的重要性和迫切性认识不足，习惯“跟着感觉走”、凭经验决策、“一言堂”、“家长制”的做法还很普遍。
(二)体制建设滞后，决策咨询工作距离规范化、程序化、法制化要求还相当远
长期以来，专家参与行政决策咨询不是出于制度设计的必然，而是取决于决策者选择的偶然。也就是说，行政决策是否经过专家咨询?哪些领域的决策向专家咨询?采取什么方式咨询?专家咨询在多大程度上影响决策，如果不是依据相应的政策、法规，而是取决于决策者的素质和需要，这就在很大程度上会导致行政决策专家咨询的随意性和主观性。如某市一项调查表明，在接受调查的176位专家学者中，对“决策制度化存在问题”回答时，选择“体制影响”的占52％，说明“体制”问题是制约决策制度化的最主要问题。这样，许多决策没有进入政府公共决策咨询序列工作之中，工作中表现出较大的随意性。
(三)政府行政决策领导成员与决策咨询专家渠道不够畅通
有些政府机关虽然建立了行政决策专家咨询机制，但由于政府行政决策领导成员与专家联系不够，缺乏稳定、经常性的联系渠道与交流机制，使专家学者的信息来源受到了一定限制，影响了专家参与公共决策咨询的热情与信心。
(四)有些部门决策咨询工作不能很好地和本部门实际决策问题结合起来。缺乏针对性和可操作性
许多行政决策部门把决策咨询当作一种“时尚”和“装饰”，决策前匆匆忙忙召开一个咨询会，给与会专家调查研究、思考问题的时间很少，使专家们对所要咨询的问题来不及做深入细致的研究，结果咨询成了名副其实的“走过场”。有些部门甚至将专家咨询作为“挡箭牌”、“传声筒”，将自己的意志通过专家咨询程序使之“合法化”。如2003年四川都江堰“建坝之争”中被媒体披露的两次结论截然不同的“专家论证会”。主办方都江堰管理局有意识地选择支持意见的专家，而持反对意见的专家则被排除在外，他们需要的是专家的意见为他们的决策“贴金”，为决策的“可行性”提供理论依据，实际上这样的“可行性研究”或“专家论证”已经变味了。反思我们一些重大项目的决策过程，不难发现，问题的根源在于“决策先行、论而不证”。
(五)专家咨询组织自身的弊病
专家咨询组织受多年计划经济模式的束缚，在构建和谐社会的过程中，思想上和工作方法上存在着不适应的问题。在思想上存在着等待决策者交任务、靠决策者创造工作条件、怨决策者不重视的问题，而不是想决策者之所想、急决策者之所急，主动帮决策者分忧；工作方法上走一调研、二研讨、三写咨询意见的老路子，很多点子是想出来的，而不是通过科学运算和系统分析来得出结论，当然不能对行政决策作出科学合理的建议。这主要是缺乏新思想、新观念、新信息、新人才。
二、构建和谐社会，完善我国行政决策专家咨询机制
当前，我国正处在构建和谐社会的关键时期，社会群体间、阶层间摩擦冲突激增，经济和社会发展的诸多深层矛盾和问题日益凸现，社会进入不稳定期。面对新形势，要使这一关键时期的矛盾、风险得到科学有效的控制，就给政府提出了前所未有的决策难题。因此，构建和谐社会、公平社会都迫切要求政府提高决策的科学化水平。
尽管目前我国各级政府已经建立了行政决策专家咨询制度，但与和谐社会的要求还有较大的差距，同时，政府作为公共利益的代表者，其自身性质与行为宗旨也要求其决策科学、正确和有效。这就需要从多方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。因此，我们可以从以下几个方面思考如何完善行政决策专家咨询机制。
(一)要转变观念，政府行政机关和首长都应高度重视专家决策咨询工作
行政决策的科学化、民主化不仅是决策体系的变革，更是深刻的观念变革。行政机关及其领导人应摒弃落后的决策观念，抛弃家长制、一言堂的传统作风，切实实现由经验型决策向科学、民主化决策的转变，必须认识到“国以才立，政以才治”，充分意识到专家学者的意见在行政决策中的重要性。在这方面日本做得就很好。日本是“政府主导型”的市场经济国家，为防止决策权力向行政机关倾斜和便于沟通各界的意见，往往就专题或重大项目组织有官、产、学等方面的人士参加的审议会，对决策草案进行严格的研讨和审议。又如在英国，咨询市场1/3的业务来自政府，政府是咨询业的最大雇主。这都是值得我们借鉴的。
当然，也要从根本上提高行政领导自身的素质和综合能力。决策者是决策活动的“导航者”和指挥者；决策者的素质高低和能力如何，直接关系到政府行政决策质量的高低。
(二)加强行政决策专家咨询制度化、法制化建设，健全专家咨询体制
立法是保障决策咨询政策得以贯彻和实施的重要法律手段。美国等国家政府已将咨询作为决策过程的法定程序，即政府项目的论证、投资、运作
和完成等各个阶段都必须要有不同的咨询报告；决策出台前要有2份以上翔实的咨询报告。这一点尤其值得我们借鉴。我们也应尽快建立健全有关行政决策专家咨询的专门性法律法规，把决策咨询纳入我国决策机制，使之制度化、法制化。首先，完善专家咨询法制体系，完善运作机制，加强专家咨询法制化建设，使专家咨询成为行政决策程序中必须的环节。其次，要把专家决策咨询工作纳入政府的工作日程，把专家咨询作为决策的法定程序，规定凡重大决策、政策、项目等涉及全局性重大行政决策问题的制定和实施前必须进行专家论证，不经咨询论证不决策。如我国三峡工程上马时的专家咨询就是遵循咨询制度的一个成功范例。最后，还应确定专家决策咨询的法律地位，明确决策者与咨询者的义务和责任，使行政决策专家决策咨询走上法制化、规范化的轨道。
(三)构建多元、互动、高效的行政决策专家咨询运作机制
计算机、数据库和通信网络是构成现代决策咨询的三大支柱。在我国，由于现代化技术的应用程度还不够高，我国的决策咨询数据库与国外相比，无论规模还是数量都远远落后，已建成的数据库也不能满足现代决策咨询的需求，更无法满足和谐社会的要求。目前，在不断提高新的科学技术在咨询工作中应用的同时，我们主要应做好以下工作：
1．充分利用决策资源，构建有效、密集的咨询组织网络。政府在充分利用现有的行政决策咨询机构的同时，充分吸收各学术团体、研究机构、民间咨询组织中的专家决策咨询资源，开发与整合它们，实现专家资源的优化配置和合理使用。
2．畅通决策与咨询之间的沟通渠道。在行政决策者与专家学者之间，建立起畅通的沟通渠道，利用现代信息技术为决策者与研究机构和人员搭建一个平台，实现资源共享，使决策者与专家学者之间更加及时、快速地进行交流与沟通。同时，专家学者要及时了解政府决策需求，掌握大量的实际资料，进行准确、切合实际的研究和咨询；另外，研究机构、专家之间也可以通过网络平台直接进行相互交流。
(四)完善行政决策专家咨询的制度保障
1．以制度保障专家咨询的独立性。以往的决策咨询通常是专家按照决策者提出的决策目标和问题进行论证、设计，提出决策建议和决策方案，缺乏必要的自主性。为了保证决策咨询的客观性、科学性，应鼓励和支持从事决策咨询的专家学者根据社会发展和决策需要进行创意性咨询，独立自主地对一些重大政治、经济和社会问题进行研究、判断和预测，实事求是地揭示决策备选方案中的利弊得失，客观公正地进行评估，改变目前论证流于形式的现状。尤其要防止专家在咨询中受利益集团影响，保证专家咨询的独立、公平、公正，这样才能减少行政决策失误的风险，降低决策成本。
2．建立专家咨询绩效考核和责任追究制度。应改变以前专家咨询无责任风险的现象，以此避免专家咨询的随意性。对于专家同意或反对的意见都应该记录在案，并向社会公开。有些决策的结果很快就会得到实践检验，这样一些专家在表态时会更加慎重。另外，即使政府在制定决策的过程中，经过专家咨询、评估、听证等决策程序，充分进行了决策机会成本与收益的对比分析，最大限度地减少了政府自身利益的束缚，但依然不能保证重大决策不失误。这不仅因为人们对科学真理的认识不可能有穷尽的时候，而且人们在决策时所依赖的客观环境也是千变万化的。所以，尽管重大决策已通过并实施了，也应该组织专家对决策的执行情况追踪调查，发现异常情况，就有必要进行追踪决策并对政策提出修改意见；如果发现全局性的重大失策则应立即下马，尽可能地把损失减少到最低限度；同时，对于由于专家咨询导致决策重大失误的专家依法追究相应的责任。
(五)完善咨询专家的工作方法
改变以前决策咨询机构中专家落后的工作方法主要从以下两方面人手：1．主动参与。咨询机构中的专家要改变以前“等、靠、怨”的情况，主动参与，从全面建设和谐社会和推进可持续发展的高度，以前瞻的视角、宽阔的视野和创新的思维，迎接经济和社会发展的新机遇和挑战，结合实际提出解决问题的建议。
2．实证研究。我国的决策咨询很少搞实证研究和案例分析，依然是定性分析多，定量分析少。因此，要发挥专家学者的优点，在充分调研掌握第一手资料的基础上，把传统研究方法与现代研究方法结合起来，对所研究的课题除了作定性分析之外，还经常运用定量分析法，使分析结论尽可能完善，保证研究咨询准确无误，也使行政决策者更具有针对性地运用研究成果。
行政决策机制篇3
【关键词】行政决策；监督；制度化
一、行政决策监督的相关理论
（1）行政决策监督的涵义。行政决策监督是指党、国家机关、社会团体和人民群众对行政决策活动进行监察和督导，包括对信息收集、方案设计、方案论证、方案选择、决策反馈等活动过程进行监督。高效合理的行政决策监督是确保行政决策科学民主制定的重要保障。（2）行政决策监督体系的概述。我国现行的行政决策监督体系包括国家行政机关外部监督和内部监督两大体系，行政机关外部监督体系主要包括政党监督、国家权力机关监督、国家司法机关监督、社会团体监督、人民群众监督和社会舆论监督。行政机关内部监督体系主要包括上级行政机关监督、行政监察机关监督和审计机关监督。
二、我国行政决策监督的问题及原因分析
（1）行政权影响行政决策监督职能的正常发挥。在监督主体对监督客体进行监督的过程中，被监督者往往为了维护自身的利益，而利用权威的强制的行政权力对行政决策监督行为进行限制，从而影响行政决策监督职能的正常发挥。（2）行政决策监督程序透明度不高。随着我国社会主义行政体制改革的不断推进，我国行政决策监督程序进一步规范，从而也进一步提高了决策的透明程度。但在程序方面，我国行政决策监督的不足之处仍然很多，像政府机关并未对某些公众需要知情的信息进行阳光公开；行政决策监督程序缺少专门法律的相关保障；行政决策监督活动缺乏规范性；行政决策监督中信息传递存在失真现象等，这些严重影响了行政决策监督质量。（3）我国行政决策监督机制运行低效。随着我国政治建设的不断深化，对我国行政决策监督提出了更高的要求。但现阶段我国还没有建立一个科学运作、法制保障、民主和谐的行政决策监督运行机制。我国的行政决策监督在权限界定、方式运用、程序运行、范围限定等方面，还存在着责任模糊、界限不清和不够细化的问题，这使得我国行政决策监督的效能不高。（4）我国行政决策监督的制度建设尚不健全。目前，我国行政决策监督的制度建设尚不健全，相关的行政决策监督制度大多是从行政管理监督的层面进行制约和规范，而适应现今社会政治体制发展的具体的可操作的行政决策监督制度甚是缺乏，而我国行政决策监督在制度层面上也缺少创新和实践。所以我国行政决策监督长期呈现出低效性和非规范性，使得我国行政决策监督发挥不了应有的效能。
三、从制度层面探究我国行政决策监督的对策
（1）建立并完善行政决策公示制度。行政决策公示制度是指各级行政决策机构在进行决策前后对有关问题、备选方案及相关信息通过一定的方式向社会民众公开的制度。该制度应当对相关信息公开的途径、方式和程序等方面作出明确规定。（2）建立并完善行政决策咨询制度。行政决策咨询制度是对行政决策咨询的地位、职能、作用、组织程序、运作方式、参与决策方法等方面所作的一系列规定。随着我国行政体制改革的不断推进，我国行政决策咨询机构在质量和数量上有了很大的发展，但现阶段我国的行政决策咨询还没有成为一种正式的制度，应该提高行政决策咨询机构的独立性，提高行政决策咨询研究工作的协调性。另外，在规范和完善我国的行政决策咨询制度方面，应当制定相关条例，对行政决策咨询的具体内容和运作方式作出明确的规定，以此来提高行政决策监督的质量。（3）建立和完善行政决策听证制度。为确保行政决策的科学化、民主化，听证制度已成为行政决策必要的制度保障之一。正式的听证会由独立的行政法官主持，参加听证的人有权聘请律师，有权口头陈述意见、提出证据，可以互相盘问、质证，行政机关必须根据听证记录进行决。同时，听证活动的顺利展开，需要人民群众的广泛参与，需要很大程度上增强参与者的民主与法治意识。（4）建立行政决策责任制度。为了提高决策的正确率、成功率，提高决策者的责任心和决策水平，使决策更加合理或避免重大失误，必须建立责任制。应当明确行政决策者在决策中的法律义务与责任，使其对自己的决策行为负责。因此，建立严格的行政决策责任制度有助于保障行政决策监督的顺利进行，同时也是提高行政决策质量与效益的重要保障。
参考文献
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行政决策机制篇4
完备的决策防范机制和决策，一方面可以对行政决策者形成制约，倒逼其依据科学化决策程序作出决策，另一方面可以及时排查、弥补决策失误带来的损失。它为科学决策筑起了坚固的制度藩篱，是权力制约和监督体系的重要内容，也是决策正确的有力保障。
因政治、经济、文化、社会条件不同，各国的决策程序不同，监督、问责及纠错机制也各有所异。在一些西方国家，除了政府部门权力分配中的“分权与制衡”之外，立法部门可以通过倒阁权、调查权、质询和弹劾等手段对行政部门的决策进行监督和问责。相比这些国家问责与纠错机制的完备性、手段的多样化，当前我国的决策问责与纠错机制还很不完善，没有对公共行政部门形成有效的制约和监督，导致决策失误容易发生，对国家和社会造成重大损失，损害政府公信力和社会的和谐稳定。
近年来，中央政府对于问责与纠错机制建设越来越重视。“非典”事件中的官员问责，开启了我国行政问责的先河。以此为契机，决策问责机制建设在各省市不同程度逐步推进，但尚未形成完善的体系，更谈不上全国范围的普遍推广。由于我国决策责任主体过于集权、决策程序不健全，决策问责与纠错机制的建立和完善还存在很多难题需要解决。
党的十八届三中全会提出，要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式。决策问责与纠错机制的健全和完善将是这一进程的重要内容，也是其有力保障。建构决策问责与纠错机制，必须要界定决策问责与纠错的主体、对象、范围标准、程序以及责任承担方式，并且建立一个开放的政治环境，为民众更为广泛的政治参与提供机会。
本期“决策问责与纠错机制”策划，我们约请了相关专家，对决策问责与纠错机制进行全面讨论，期望能够引起学界、政界和社会更多的关注和讨论，为建立科学的决策问责与纠错机制、完善权力制约和监督体系贡献力量。
—人民论坛“特别策划”组
作为提高中国共产党科学执政、中国政府科学行政的必由之路，决策问责、纠错必须常态化、制度化、科学化。问责纠错制度的建立有赖于一个更为开放的政治系统，依赖于民主参与和社会监督，也有赖于被全党、全国、全社会所普遍接受的责任意识，即决策责任必须明确、决策失误必须被问责，尤其是故意所为必须受到严惩。
—谢志强
建立决策问责制的总体思路是将决策问责纳入法治轨道，实现决策问责法治化，避免出现政治迫害和政治专横。决策问责法治化是指通过良法和良法的严格执行，保证决策问责的公平、公正和广泛的社会参与，使决策问责真正成为行政机关科学决策、民主决策、依法决策的约束力量以及社会文明进步和可持续发展的促进力量。
—郎佩娟
我国政府管理机构在制定重大决策过程中，要想尽量减少决策失误率，提高行政有效性，就必须不断完善决策问责与纠错机制。要遵守决策问责与纠错机制的客观规律，彻底改变仅由少数政治家、社会精英“自上而下”的“沙发式决策模式”，广泛听取公众意见，让广大公众参与重大社会决策，建立一种以实现公共利益为导向的公共管理基本范式。要建立追究重大决策失误的监督机制，使公共决策过程中的决策者持谨慎的工作态度。
—黄维民
基于政府寻租动机和行为的决策会偏离社会最大化福利函数，导致社会效率偏离帕累托或卡尔托的最优状态。从根源上来说，正是政府部门很多时候所存在的寻租动机，才使得决策的问责与纠错机制成为了必须构建的一套制度安排。应该限制政府的权力，对政府的决策制定与运行机制加以监督，对政府行使权力的方式与手段加以规范，因为“权力只有通过权力才能加以控制”。
—邹东涛
行政决策机制篇5
决策是政府管理社会公共事务的主要形式与手段，贯穿于政府社会管理实践活动的始终。为了保证我国政府公共决策的有效性，避免出现重大的决策失误，党的十报告中，对建立与健全我国权力运行制约和监督体系提出了具体的要求，强调“要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立健全我国权力运行制约和监督体系”。这些要求不仅是党的十基本治国理念的体现，也为权力能够正确运行提供了强有力的保证，特别是对于建立与完善具有中国特色的决策问责机制有着重要的意义。
决策问责与纠错机制的建立，是近代以来公共问题与公共事务日益庞杂的产物，是对政府职能法定的严格约束。因而有权必有责，有违责必有追究，不仅成为了近代公共行政的基本理念，也成为当今政府社会管理机制不可或缺的重要内容。一般来说，政府行政决策的失误行为发生以后，决策问责与纠错机制就应得以应用，建立健全决策问责与纠错机制成为严格约束政府社会管理行为的必然要求。
完善决策问责与纠错机制的必要性
近年来，随着我国社会经济的不断发展与公共事务的不断增加，社会利益日益呈现出复杂化、多元化与动态化的发展趋势，使得党和政府深深感觉到，在实现重大社会决策的过程中，要坚持凡是涉及到群众切身利益的决策都要充分听取广大群众的意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决制止和纠正。只有这样才能确保决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调，才能使得国家机关严格按照法定权限和程序行使公共权力，最终实现社会公众利益的最大化。因此，决策问责与纠错机制是否完善，直接关系到政府问责的成败，关系到广大人民群众的根本利益是否能够得到维护和实现。
从20世纪50年代中期开始，我国在经济建设和政治发展过程中走了许多弯路，犯了很多路线性错误。特别是多次声势浩大的政治运动导致我国的经济体系几乎崩溃，而造成这一恶果的原因之一就是无视科学决策，缺乏决策问责与纠错机制。这一方面与仅凭政治领袖个人意志决定国家命运的决策方式有着密切关系，另一方面也与建国后完全实行前苏联的计划经济发展模式有关。在计划经济体制下，政府部门组织结构严密，①形成了一个与计划经济发展相适应的“集权管理”形象，对于行政管理行为的问责主要侧重在行政执行不力、行政监管不力上，而作为公共行政最为重要的决策行为，却往往由于某种隐晦的原因而被忽略了，没有建立期起一整套严密而系统的决策问责与纠错机制。
自1978年改革开放以来，我国领导人制定了以建设市场经济为核心内容的新型社会主义市场经济体制，把推动经济快速发展作为各项工作的总方针。在传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，巨大的社会变革不仅促进了政治与经济的快速发展，提高了人民群众的生活水平，也使社会结构发生了深刻变化，导致政府面临着政治、经济等一系列问题。
政府部门作为社会管理的主要机构，首先面临的挑战便是如何重新塑造自身的形象问题。例如，如何改变政府职能，变集权管理为公共管理；如何使政府部门成为集管理与服务于一体的、高效的公共管理机构等一系列问题，这是社会主义市场经济建设实践的需要，也是提高公共管理机构运行效率、降低社会成本，从根本上转变我国政府传统职能的需要。在高度集中的计划经济体制下，许多旧观念与保守势力使我国的管理机构严重僵化和墨守成规，表现为滥用公共权力和行政无能，失去了必要的敏感性和同情心，逐渐远离社会公众。在这样一个问题的背后隐含着另外一个更为严重的问题—缺乏决策问责与纠错机制。这不仅造成社会管理效率低下，成本增加，经济损失严重，错失许多发展机遇，给社会管理带来沉重的负担，而且使社会公众对政府的信任程度降到历史的最低点，广大公众的愤怒与冷漠交替出现，严重侵蚀和破坏了我国政府的公共管理形象。人们发现，政府管理机构已经演变成了一个无比庞大的怪物，它更像一个有着特殊自我利益的封闭组织，而不是一个坚持国民利益至高无上的服务机构，这种变化使人们对官僚机构深恶痛绝，导致社会的控制力与凝聚力不断下降。
造成政府公信力下降与社会管理失灵的原因是多种多样的。经过深入细致地分析后发现，政府部门出现的种种决策失误是造成我国政府管理失灵及形象不佳的重要原因之一，它对中国社会政治、经济与文化的发展产生了严重的消极影响，使社会主义制度的优越性不能够得到充分的体现。
因此，研究决策活动的发展规律，改变我国决策方法和体制的落后性与局限性；提高各级领导的决策水平，建立一整套严格、缜密的决策程序，不断完善决策问责与纠错机制，实现重大决策的科学化与民主化；提高我国政府对整个社会生产和社会生活的宏观管理水平，塑造高效廉洁的政府管理形象，成为当前我国政治体制改革中亟需解决的首要课题。
重大决策的正确与否，对一个国家、一个民族的兴衰与事业的成败起着决定性的作用。古人云：“一言兴邦，一言丧邦”，这里的“一言”，指的就是重大决策，其正确与否，关系到一个民族与国家的兴衰，社会事业的成功与失败，这方面的例子枚不胜举。例如我国的农村政策由提倡“一大二公”转变为“联产承包”，就彻底地改变了八亿农民的命运，促成了我国农业经济的兴起。特别是邓小平同志所倡导的改革开放政策，使我国在1980年前后30多年社会经济的发展呈现出巨大的差异性。历史经验给予人们这样一个启示：一旦做出重大的错误决策，即使意识到了，往往也需要几代人的努力才能够从根本上将它纠正过来，社会发展成本是巨大的。例如，我国早期的人口政策，由于错误地批判了马寅初，导致人口多增加了几个亿，不仅严重制约了社会经济的快速发展，使人民群众生活的改善极为缓慢，还带来了无数的深层次社会问题，严重影响了社会的和谐与发展。
无数的事实深刻地说明，重大的决策是否正确，左右着一个国家与民族的兴衰，事业发展的成功与失败。从政府的主观愿望来说，都希望自己所制定的决策是正确的、有效的、科学的。但是由于政府各级行政机构在决策过程中缺乏科学化与民主化，对决策问题的分析，也往往局限于以往的一些经验，缺乏系统的科学方法作为指导，更缺乏理论性的、系统化的全面总结，特别是缺乏决策问责与纠错机制的有效保障，使得决策结果和事实不尽如人愿，导致决策失误频发。而这些失误则引发了社会管理效益低下，经济损失严重与资源浪费等问题，这不仅使得我国错失了许多历史发展机遇，而且还给社会管理带来了沉重的负担，增加了社会发展的成本，影响了社会的和谐与稳定。
目前，我国由于决策失误造成的经济损失已到了触目惊心的地步。据国务院发展研究中心估算，由于决策失误形成的全国地方政府债务至少达1万亿元。据世界银行相关资料的统计，我国从“七五”到“九五”期间，投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿至5000亿元。特别是一些违规项目和重复建设项目，占用了大量宝贵的土地资源，由于管理审批不严，经济损失难以估量，对环境和资源所造成的巨大破坏难以弥补。②
重大的公共决策失误带来的负面影响不亚于严重的贪污与腐败。重大公共决策失误所带来的损失，远不能简单的用金钱来衡量，因为各级政府重大公共决策失误所造成的损失，不仅严重侵蚀和破坏了政府公共管理形象，造成政府公信力与信誉度极大下降与社会管理失灵，而且引起了社会公众的强烈愤慨，形成了一种紧张的干群关系，阻碍了和谐社会的构建以及干部队伍自身的建设，严重危及到了社会的稳定。因此，在我国的政治体制改革中，构建庞大的社会监督体系对公共权力运行的严格制约，是公共决策处于正确运行状态的最后防线。
我国政府部门的公共政策决策模式
长期以来，受传统政治文化的影响，我国政府在社会管理过程中，普遍用的是权力模式和分割式的权威主义。从我国公共决策的发展实践来看，决策的整个过程实际上是以党为主、立法与行政机构积极参与的三位一体的运作模式。这种三位一体的决策运作模式，实际上是一种“议行和一”体制的决策系统，也被称为以党为中心的整体决策模式。在这种决策运作过程中，党、立法机构与行政机构这三者的关系以及相互之间的分与和，通常又是以需要决策问题的重要性程度来确定的，所以在一些非主要、非重要的社会问题上，实行的是自主的决策程序。一旦涉及到特别重大的公共决策事项，中国共产党的中央和地方组织还要通过政协等政治机构与各派、人民团体进行全面的协商，最终根据宪法交由人民代表大会讨论决定，然后再提交各级政府贯彻执行。
中央政府部门在决策过程中起着关键性作用，所运用的是分割式集权决策模式。这种分割式集权决策模式的运行过程是：首先中央政府的有关部门提出政策性文件草案，然后与相关的职能部门沟通协商达成某种共识，最后根据决策的重要程度和成熟程度，分别提交给人大会议通过颁布，或者提交给政府首长由其统一签发。此外，如何划分政府不同机构之间的决策权限呢？根据中国公共决策的实践来看，政府不同机构决策权的划分一般遵循以下两个原则：第一，如果法律或法规对不同机构的权限做出详细而具体划分的，应自觉遵从这些规定的划分。各机构可在其事权的范围内，对有关事项做出决策规定；第二，如果法律或法规没有对各级政府机构的事权做出明确的划分，则对于经过批准的职责范围内的事项，各级政府机构都有权决策。通常的做法是，上级机关没有决策的，下级机关可以先决策；上级机关决策不明确的，下级机关可以予以明确。下级机关决策后，如果上级机关又做出新的决策，必须坚决服从上级机关的决策，不得与上级机关的决策相抵触。
由于我国政府具有行政部门分工细致的特点，所以部门林立，职能交叉，使得政策性建议在行政部门之间的协商与协调，往往演变成一项费人、费时、费力的复杂工程。因而在我国公共决策的实践中，一般来说决策产生于中央政府各部门之间，而中央政府在与各级地方政府对政策项目的谈判中主要通过不断争论、妥协，在各方利益与意见基本达成一致性之后，制定出相应的公共决策。如果政府的行政部门之间协商与协调较好，那么公共决策的工作就基本上完成了一大半，可见中央政府部门在公共决策过程中起着关键性的作用。这完全是由我国的社会制度、政府结构、政治文化、公共行政运作的惯性、公共信息的发展程度等社会因素所决定的，在很短的时间内还难以有较大的改变。
一般来说，我国地方政府缺乏制定公共决策的积极性与主动性，即使有时候提供公共决策，质量也比较差。这里面既包括体制在内的政治因素，也有地方官员对于公共决策的理论学习和知识掌握不足的因素，另外地方政府财政经费和专业技术人员的匮乏也是导致一些重大决策的失误和挫折的因素之一。总体上来说，我国政府在决策过程中所运用的这种机构决策模式比较传统，决策程序往往不规范。尤其是对决策问题的界定准确性较差，使社会公众对决策的诉求和参与缺乏畅通的渠道，其根本原因就是大部分决策的选择都是通过决策系统的内部提出的。这种缺乏科学性与民主性的决策模式，造成我国决策在选择阶段具有很大的随意性，使得那些完全不符合公共利益的政策制定也都能够进入到决策过程。
决策问责与纠错机制对我国政府决策的现实意义
我国目前普遍采用的这种权力模式和分割式的权威主义决策模式，其最大的特征就是存在于理性与非理性之间，是理性决策模式和传统的意识形态决策模式相结合的产物。这种决策模式的最大弊端，就是缺乏决策问责与纠错机制，没有形成一种强大的监督体系，因而导致决策失误频发成为常态。
党的十以来，通过对重大决策失误造成严重后果的重新认识和不断反思，党和政府对科学决策高度重视，决心将实现决策的科学化与民主化，以及不断完善决策问责与纠错机制，作为我国政治体制改革的一个重要突破口提上议事日程。其主要目的就是要在全国普遍提高领导干部的决策科学性，建立一整套严格的决策程序，不断完善决策问责与纠错机制，结束公共决策过去长期在黑暗中摸索的历史，结束其非理性的蒙昧状态，逐渐走上一条科学决策与民主监督的发展道路，以有效保证国家社会改革进程的顺利进行。
特别是进入21世纪以来，国内发生过很多问责事件，像SaRS中的责任事件、中石油重庆开县“12·23”特大井喷事件、湖南“嘉禾违法拆迁”事件、江苏“铁本”事件、湖南浏阳镉污染事件、沪倒楼事件等。虽然从时间上看，建立与完善决策问责与纠错机制在我国起步的时间并不长，但它的发展速度却非常迅猛，现在基本上已经遍及各个区域、各个层级的行政机关。但是，决策问责与纠错机制的建设，既取得了进步，也存在着问题，因此，各级政府不但要制定科学的决策程序，而且还要建立与完善决策的责任追究制度。要在公共决策的实践中，用实实在在的利害关系让决策者明白，权力越大，责任越大。在社会管理中坚持责权一体的原则，让那些随意决策、不按程序决策、不执行合法决策的“拍脑袋”决策者们得到应有的处罚，让其为自己的重大决策失误“买单”。
在我国建立与完善决策问责与纠错机制，不只是基于决策本身在科学化与民主化上的意义，更多地还是出于政府亟待需要迅速提高社会管理水平和行政决策能力的现实要求。目前我国改革已经到了必然要触发深层次社会变革的关键时刻，所以要为如此广度和深度的社会变革提供保障，提供充满睿智的洞见和理论创新，培养卓越的领导才能，大规模地提高全社会管理的综合水平，实现科学与民主决策。在此基础上，完善决策问责与纠错机制就不可避免地被提到了党和政府政治改革的议事日程。因此，在某种意义上，完善决策问责与纠错机制完全契合了在当今中国社会非常流行的治国理念：以人为本，执政为民，依法行政，密切联系群众，积极寻求他山之石。
实践证明，我国政府管理机构在制定重大决策过程中，要想尽量减少决策失误率，提高行政有效性，就必须不断完善决策问责与纠错机制。主要做法为：充分认识建立科学决策机制的重要性，自觉遵守决策问责与纠错机制的客观规律，彻底改变仅由少数政治家、社会精英“自上而下”的“沙发式决策模式”，通过广泛听取公众意见，考虑公众感受，加强与公众的联系，让广大公众参与重大社会决策，建立一种以实现公共利益为导向的公共管理基本范式。在当代社会，每个国家的宪法都充分赋予了广大公众管理国家一切公共事务的权利，以保障广大公众的根本利益。因此，加强公共决策过程中的民主建设，完全符合公众的根本利益，有利于建立追究重大决策失误的监督机制，从而使得公共决策过程中的决策者持一种谨慎的工作态度。
完善决策问责与纠错机制的经验借鉴
此外，我国决策理论体系的创立和发展，以及责任问责与纠错机制的完善，也需要借鉴、吸取世界各国决策研究的先进成果。只有这样，才能使得我国决策研究与世界各国的研究站在同一条起跑线上，才能使得我国决策研究具有现代科学的性质。因此，在当前我国建立服务型政府、法治型政府与责任型政府的背景下，积极借鉴西方发达国家和一些地区的社会治理经验，对于建立与完善具有中国特色的决策问责与纠错机制有着重要的政治意义。
第二次世界大战结束后，为了保证社会的有效管理，促进社会经济的快速发展，西方发达国家不仅提出了成熟的决策责任理论体系，而且还将其广泛地应用到了公共管理的实践当中，逐渐形成了健全有效的决策问责与纠错机制。这既为我们建立与完善决策问责与纠错机制提供了宝贵的经验，也为我们在这方面的积极探索与实践提供了丰富的理论资源。
西方发达国家在社会管理实践中建立的有效、科学的决策问责与纠错机制，主要包含了以下几方面的内容：第一，建立了专门的法律法规，以法律法规的形式将决策问责与纠错制度确立下来，确认和细化公共管理机构和决策者的责任内容；第二，构建了一个立体的决策问责与纠错体系。虽然西方各国的问责与纠错方式并不完全一样，但基本都是从议会、选民、司法、社会力量等几个方面来进行问责，从而形成了一个全方位的决策问责与纠错体系；第三，明确了决策问责与纠错的范围。在西方国家，决策者不仅要对重大决策的失误承担责任，而且也要对影响政府运行或损害政府形象等行为产生的问题承担责任，这既包括了违法行为也包括了不当行为，可见西方国家在决策问责与纠错的范围规定既明确又广泛；第四，设立独立的决策问责与纠错惩戒部门，从组织上有效保障决策问责与纠错制度的实施，如日本的纪律委员会等；第五，决策问责与纠错有着严格而规范的程序，例如德国的决策问责与纠错程序虽然有正式与非正式程序之分，但都非常规范，既包括申请、决定和调查，也包括法院审理与救济。
在决策问责与纠错机制的建立与完善过程中，虽然每个西方发达国家在具体内容和形式上有所不同，具有很大的差异，但在特定的管理思想和共同的政治体制下，其在公共管理领域的决策问责与纠错机制，又有以下几个共同点：
第一，公共决策问责与纠错机制建立在分权与制衡的体制下。在西方发达国家特殊的政治体制下，分权与制衡的组织原则直接决定了决策问责与纠错的方式及手段。在美、英等普遍采用代议制的“民主国家”，要求在社会管理中坚持立法、司法与行政相互监督并相互制约的原则，使得公共管理部门无论是针对议会的执行性决策，还是在自身范围内制定的一些决策，都要受到立法与司法的监督和追责，如议会可以采取质询、弹劾等方式，司法部门可以用法律诉讼等方式直接追究公共决策失误的政治、法律责任。
第二，对公共决策的权利性制约。在西方发达国家的民主与法治运行机制下，重大的公共决策行为都要对选民负责，这就使得公民权利可以有效制约政府的决策权，从而加大了政府公共决策有效性的压力和追究决策失误的责任。
第三，实现公共决策问责与纠错的规范化、法律化。西方发达国家具有优良的法治理念与传统，非常注重通过健全的法律体系来规范公共权力的运行，一般在宪法或主要法律中都详细列有关于公共决策问责与纠错的条款，将公共管理中的决策问责与纠错机制以法律的形式加以确立。也就是说，决策问责与纠错的执行和实现，都必须要纳入到法律的形式和程序，以保证公共决策问责与纠错的规范化和科学化。
面对21世纪的发展机遇和严峻的挑战，在积极寻求理论与实践的不断创新中，我国政府已经清楚地认识到了进一步实现决策科学化与民主化，以及完善决策问责与纠错机制的重要性。我国正逐步形成一种深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的公共决策机制，为依法行政，执政为民，实现社会公平，提高决策水平和工作效率，创建具有中国特色的决策理论体系而努力奋斗。
【注释】
①黄维民：“论公共政策的科学化与民主化”，《西北大学学报》（哲学社会科学版），2001年第5期。
行政决策机制篇6
关键词：行政决策；依法行政；行政程序
1行政决策的特征
(1)行政决策具有公益性和非营利性。
行政决策同其他决策、特别是经济决策的最大不同点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为目的，而是以社会公共事务和人民的利益为决策的对象和出发点，其目的是贯彻执行统治阶级意志。
(2)行政决策的内容具有重大性、广泛性。
行政决策是国家行政机关对行政管理的重大公共事务进行的决策，只是在为实现较重要的行政目标时所进行的，其直接面对的是公共利益，而非具体的个人或组织权益，作出的是影响到不确定对象利益的决定，并非所有的行政决定，因而不公正、不合理产生的危害性也非比寻常。
(3)行政决策具有复杂性。
随着现代科技和社会经济的迅速发展，行政决策的对象日益庞大、复杂、多变，决策目标日益多样化。行政决策决定着价值分配，因此，各种社会政治力量都会对它施加影响，所以行政决策过程必然是权力运用的政治过程，有交易、有妥协、有针锋相对的冲突，甚至有战争，这种复杂性决定了行政决策一定要谨慎从事。
2法律监控的必要性
(1)从决策主题来看，我国法律对决策主体和决策机构缺乏相应的法律规定，使之成为法律盲区，从而导致决策主体的决策机构条块分割。www.lw881.com现代行政决策理论认为，行政决策系统包括信息、咨询、中枢、执行、反馈五个机构。我国的行政决策系统还不完善，特别是信息系统和反馈系统，以至于行政决策机构也不成熟。另外，政策研究人员整体素质不高，知识层次和知识结构也尚不合理。在知识结构方面，有相当部分的政研人员掌握的知识结构单一，缺乏现代决策研究者所应具有的综合素质，缺乏现代公共决策理论、方法和技术。官僚主义工作作风也是阻碍行政决策科学化的一个因素。
(2)我国行政决策程学缺乏法律保障，使得程序成了走过程。
一是不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上，使方案的产生缺乏充分的依据。二是行政决策程序不健全。在我国行政决策实践中，一些重要环节往往没有受到重视，甚至被忽视。行政决策程序尚未真正实行，不经过长期调研、理论探讨和专家论证，少数领导光凭经验甚至按主观设想决策的现象仍不少。
(3)行政决策缺乏有效的法律监督机制。有法可依是推进领导依法决策的前提，也是决策民主化、科学化的重要保证。目前，我国决策监督机制不健全，自上而下的监督由个人好恶左右，随机性很大，一旦决策失误，没有或很少追究责任，监督权受制于执行权，专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节弱监或者虚监，形成了决策失误和权利滥用的危险地带。
3完善法律对行政决策的监控方式
(1)塑造权力行使的合理结构。
①无论是何种体制的国家，国家权力配置和运行方式大都呈现一种相互配合，相互约束，彼此控制的格局。行政权、立法权、司法权各自的权限范围的划分，在当代多数宪政国家，都体现出一种相互“节制”的状态，即在各自的“势力范围”内相互尊重，同时也相互监督。三权的谨慎行驶的格局，最终是为了达到一个共同的目标，就是用制度从客观上控制人性的弱点，使权力的运行促进社会的发展，私权的保护，最终实现人权的最佳保障。
②立法从授权方面对行政权力的行驶进行有力监督。在我国，立法权对行政权的合理控制，是人民授权政府管理社会的体现，从而法律对行政权力的某项禁止和控制就显得合理与必要。行政决策是行政管理中非常重要的一环，决策正确与否关系着社会的发展和人民利益的保护。对行政决策的有力监督，是限制行政权力，防止行政权力的滥用不可或缺的保障。
③立法机关通过预算等决策机制对行政决策进行有力监督。代表人民享有立法权的机关，可以通过决议来监控行政部门相关决策的合法性与合理性，从而为政府决策预设一有效机制，使其在决策时就要考虑是否可以被通过。预算在行政活动中扮演了双重角色，一方面它能激发行政官员的工作动机，另一方面它为行政机关完成既定任务提供了资金基础。这样可以使行政决策更加谨慎有序的进行，以使其结果最优，最大程度上避免失误的发生。
(2)完善权力行使的程序构建。
①完善以听证程序为核心的行政程序监督。结构上的安排强调在授权之时对行政机关的实体权利进行控制，而行政程序则强调对行政决策过程的控制。行政机关在作出一个重要的决策时，往往需要根据法律的授权范围，遵循一定的方式、步骤、时间和顺序作出相应的判断和决策结果，从而发挥行政程序的强大作用。在构建我国法治国家的当代，许多学者和法律事务人员对法律程序都给予了足够的重视。在行政决策中，完善和严格实施行政听证程序，扩大行政决策的参与人的范围，给予利害关系人参与的机会，听取他们的申辩和建议，可以使行政决策更趋近于合理性与科学性。
②完善行政决策程序中相关制度的法律化。行政决策程序的立法目的是通过一系列的基本制度实现的，依据有关法律和行政决策的实践，在一般行政决策程序中应当包括咨询制度、论证制度、听证制度(上已论述)、公示制度等。咨询制度主要用于解决行政决策中某些专业问题。在西方发达国家，政府利用咨询机构的智力支持进行行政决策的做法已被纳入法制轨道。根据美国行政程序法的要求，政府重大事项的决策必须经过咨询程序。公示则是指行政决策方案拟定之后，应当通过广播、电视、报刊或互联网等方式向社会，听取人民群众意见和建议的制度。公示制度是行政公开的重要方式，在行政决策中坚持公开原则，有利于人民群众发表意见，进行监督，帮助政府作出正确的决策。
(3)加强权力行使的法律审查。
我国所有行政机关都由权力机关选举产生，既然如此，就要对权力机关负责并接受其监督。在我国走向法治现代化的进程中，权力机关授予行政机关权力的同时还颁布了相应的法律，行政机关行使行政权力必须忠实地执行法律，在这里对法律负责和对人民负责是一致的。反映到行政决策问题上，决策的内容必须符合法律，不得与之相抵触。法律禁止的事项，政府不能做出许可的决策，法律鼓励的事项，政府不能做出禁止的决策。决策的程序必须符合法定的步骤和方式，超越法定权限或者违反法定程序做出的行政决策应归于无效，同时行政决策主体应当承担相应的法律责任。我国应当尽快建立和完善行政决策失误责任追究制度，对于违法决策的行政决策主体，按照“谁决策，谁负责”的原则，责令其承担相应的法律责任。
总之，行政决策是行政管理的必不可少的组成部分，要实现行政管理的目的，必须首先做到真确的决策。在我国，全国人民代表大会是我国最高的权力机关，其他机关由其产生，受其监督。我国的法律是由权力机关制定或认可，所以权力机关监督行政机关、司法机关一个主要方式就是建立完善的法律体系并使其有效的实施，从而对其他机关进行有力的监控。完善政府监督方面的法律制定，使行政决策的授权范围，决策过程，决策实施都有严密的法律规定，确定起自由裁量的空间，全面实现对行政决策的有效法律监控。
参考文献
[1]王名扬.美国行政法[m].北京：中国法制出版社，1995.
行政决策机制篇7
[关键词]行政决策；合法性审查；法治政府
[中图分类号]D902[文献标识码]a[文章编号]1672-2426（2016）12-0032-04
行政决策，是国家行政机关为执行国家法律、履行行政管理职能而作出的处理国家公共事务的重要、重大选择和决定。[1]重大行政决策，是行政机关就宏观的、基础的和全局的重要事项作出的决定，对其进行合法性审查的目的在于，依法规范行政决策行为，减少违法决策、随意决策和滥用决策权的现象，避免对国家经济社会利益和公众合法权益造成的损失。
一、辽宁省重大行政决策合法性审查的研究背景
法律的价值在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关作为法律实施的主体，其主要的职能是制定决策并实施决策。“合法是决策的第一要件”，是现代法治政府的必然要求和重要标志，关于合法决策，国家顶层设计是基于“法治政府”展开的。
（一）政府政策
建设法治政府必须依法决策，国务院最近十几年来先后出台4个专门文件，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序。1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》最早提出依法决策；2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”和重大行政决策的合法性论证；2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，重大行政决策的合法性审查制度，细化合法性审查的要求；2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》在依法决策的基础上，提出“依法科学民主”决策，第一次提出重大行政决策五大程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。
从国务院以上四个规范性文件可见，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序，为国家立法打下了基础，为实现法治政府提供了有力保障。
（二）党的政策
党的十以来，对重大行政决策的合法性审查的重视高度，由国家最高行政机关上升到党的层面。2012年，党的十提出2020年“法治政府基本建成”。强调以法治引领发展、保障发展，使改革发展稳定中的所有问题，最终都回归到法治的方式上，采取法治的途径，运用法治思维和法治方法。2013年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
2014年，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党的中央委员会全体会议中，将“依法治国”作为主题，提出新时期法治政府的标准，将“健全依法决策机制”作为实现法治政府的六大具体措施之一。在依法决策的措施方面：一是坚持问题导向，针对存在的问题，重大决策权力不规范、错误违法决策无人负责、决策程序不健全等问题，重申五大程序，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论；二是提出重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；三是建立政府法律顾问制度，作为重大行政决策合法审查的保障措施。
通过以上国务院的四个重要文件和党的重要决议，重大行政决策合法审查制度不断完善，关于重大决策的程序性规定，正在由政策层面上升到法律层面。
（三）国家立法
国务院着手进行重大行政决策合法性审查的专门立法，《重大行政决策程序条例（草案）》（征求意见稿），作为行政法规，正在征求意见阶段。之前，相关法律也对决策合法化进行了规定，如《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《行政强制法》第57条也对“合法性审查”有规定。
二、辽宁省重大行政决策合法性审查的现状及存在的问题
（一）辽宁省重大行政决策合法性查的现状
《辽宁省重大行政决策程序规定》出台，这是目前辽宁省内位阶最高的规范重大行政决策程序的规范性文件。
根据调研和登录城市门户网站，自2006至今，辽宁省内14个地级市中，9个城市出台了以“重大行政决策”命名的规范性文件，如2015年1月1日生效的沈阳《市政府重大行政决策合法性审查规则》、2006年6月《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》等；有5个城市在《政府工作规则》《加强市县区政府依法行政工作》等规范性文件中，对重大行政决策的程序加以规定，如2008年12月《抚顺市人民政府关于加强市县区政府依法行政工作的实施意见》、2008年1月《辽阳市人民政府工作规则》；有的县级市也出台了相关规范性文件，如《北镇市人民政府重大行政决策暂行办法》等。
这表明，辽宁省各级政府已经认识到重大行政决策合法性审查是法治政府建设的重要保障，是政府决策科学化、民主化的制度保障，并且初步建立起重大行政决策的五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策，进而形成了重大行政决策的听证制度、公开制度及信息反馈制度等。这些程序和制度，有效地保障了重大行政决策的规范性、正当性和科学性，也积累了一些行之有效的经验。
（二）辽宁省重大行政决策合法性审查中存在的问题
1.认识问题。个别政府部门对于合法性审查认识不够，某些地方的领导干部法律素养不高，不愿意受到法律约束，个别地方的法制机构的合法性审查，需要看领导脸色行事，实效不足，即使得出“违法”结论，出于地方实际情况考虑，也可能不予采纳，甚至个别规范性文件没有经过合法性审查程序就直接上会讨论。
对合法性审视程度不足。在地方政府的权力生态圈中，政府法制仅仅是一个办事机构，普遍缺乏独立意识，有人认为，合法性审查不过是走过场、走形式，不考虑工作的专业性、严谨性。
2.如何界定“重大”？合法性审查是重大行政决策的必经程序，本质上是如何界定重大行政决策问题，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，这是理论界和实务界都提出来的问题。无论是国务院的四个文件，还是党的决议，使用“重大行政决策”，但都没有对“重大”加以界定；地方的规范性文件也对此表述不一，有的采取单独列举式，有的采取概括式加列举式，也没有对“重大”有统一的界定。理论上对“重大”界定的不明确，必然造成主观上的随意性和实践中的操作困难，迫切需要理论上予以回应。
3.规范性文件问题。由于缺乏国家层面的关于重大行政决策的专门立法，在辽宁省内，也缺乏省一级的专门规范重大行政决策的立法；有的城市，没有重大行政Q策的程序性规定和相关制度；有的城市即使出台了相关规定，但过多地照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见，没有结合本地的实际情况，导致地方规定或立法质量不高，可操作性不强，难以发挥应有的作用。
4.保障机制问题。重大行政决策的合法性审查是行政机关的内部程序，其审查由政府及部门的法制机构承担。但是，面对不断发展的新形势，法制机构的设置与人员配备难以适应日益繁重的工作任务，尤其是区县政府和政府部门的法制机构，力量相对薄弱，有的部门法制机构不独立、不健全、人员少，知识结构不合理，法律职业能力低，难能完成重大行政决策合法性审查的要求。
三、辽宁省重大行政决策合法性审查的法律和政策建议
（一）提高认识
合法性审查是重大行政决策的重要程序之一，只有提高认识，才能充分发挥其功能。各级政府应当更新行政管理理念，重视行政决策程序的法治化和规范化，发挥法治的引领作用和规范作用；领导干部要运用法治思维和法治方法，提升依法决策的能力。凡需要进行合法性审查的重大行政决策事项，决策承办单位应当在完成公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本单位法制机构进行合法性初审和部门会签后，将重大行政决策方案及相关材料送到政府法制机构进行合法性审查。在合法性审查之后，再进行政府会议或部门会议中的集体讨论。[2]
（二）界定“重大”
行政决策分为重大决策和一般决策。“重大”相对“一般”而言，不同层级的政府重大行政决策事项不同，政府自身与政府部门的重大行政决策事项也不同。[3]“合法性审查”只针对“重大行政决策”，既保障行政决策的准确性，也提高行政效率，节省行政成本。基于此，我们建议“重大”的界定不宜过于宽泛，随着市场经济和法治建设的发展，合法性审查将逐步由重大决策发展到一般决策，这需要一个渐进的过程。
根据《国务院工作规则》，重大行政决策包括：“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等”，将“重大”列举为“重大规划”、“重大政策措施”和“重要事务”。重大行政决策，是县级以上政府及职能部门，依照法定职权作出的，对涉及本行政区域内经济社会发展全局，以及社会涉及面广，与公众利益密切相关的重要事项所作出的决定。具体标准：一是事域范围宽阔，涉及本地区经济社会发展全局，覆盖面广，影响面大；二是对象范围广泛，关系到辖区内所有或多数人的利益；三是时间范围长久，行政决策的实施产生长期或永久的影响，具有不可逆性；四是成本投入巨大，对相对人的合法权益产生巨大影响。
辽宁省对重大行政决策事项采取列举式：（1）编制或调整规划，包括国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和自然资源开发利用总体规划、重要的区域规划和专项规划；（2）财政行为，包括编制政府财政预算、大额度财政资金和政府融资举债等；（3）制定重大政策措施和改革方案，在经济、社会和行政等领域，实施公共服务、市场监管、社会管理、城市建设、城镇化建设等；（5）利用财政性资金，设立重大投资建设项目，包括可能影响环境的自然资源项目、公共基础设施建设和省市标志性公共文化设施选址等；（6）制定或调整涉及相对人权益的行政性和事业性收费标准，实行政府定价或指导价的公用事业和公益价格；（7）与公众利益密切相关的措施，包括劳动就业、工资福利、社会保障、医疗卫生、教育、物价、住房、公共交通、旧区改造、房屋搬迁和土地征收等；（8）制定重要国有资产处置方案；（9）其他。
（三）通过立法，明确合法性审查的程序
一是审查主体：审查主体是决策承办单位的法制机构，即政府法制部门或职能部门的法制机构。决策承办单位在重大行政决策启动时，邀请决策机关的法制机构参与，以保障合法性审查的质量。二是审查内容：包括决策权限、决策内容和决策依据是否合法三方面。三是审查时限：依据平等保护相对人的合法权益和比例原则，政府法制机构在收到决策草案及其相关材料后，应当在15个工作日内完成合法性审查。四是审查结果：法制机构完成合法性审查，出具“合法性审查意见书”，有三种情形：如果决策合法，可以提请决策机关集体讨论决定；如果决策有部分修改意见，建议决策机关集体讨论决定，但是决策承办单位应当对决策方案进行相应的修改；如果决策不合法，建议将决策方案退回承办单位，修改后再次提请合法性审查。
“合法性审查意见书”是重大行政决策的依据，不得搁置。决策机关开会决定重大行政决策事项时，法制机构应当对合法性审查情况作出说明；决策承办单位应当对合法性审查意见的处理作出说明。
（四）完善保障机制
一是建立评估体系，跟踪重大行政决策的执行和实施效果，将合法、民主、科学、公开和决策追踪作为观测点；将重大决策的执行和完成情况纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的依据。二是落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或依法应及时决策但久拖不决，造成重大损失和恶劣影响的，追究相关责任人员的法律责任。三是强化政府及职能部门的法制机构建设，保障其专业性和独立性。同等条件下，优先选拔具有法律教育背景的人员，充实到政府法制机构当中。四是发挥大城市的引领作用：经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当在行政决策法制化的进程中发挥带头和引领作用。
参考文献：
[1]杨海坤，李兵.建立健全科学民主行政决策的法律机制[J].政治与法律，2006，（3）.
行政决策机制篇8
探索与实践
着眼推动决策民主化，畅通群众参与渠道。一是实行社会公示制度。通过报刊、电视、广播、政府网站等形式，及时公开事关全局的重大决策、干部选拔任用、财政预决算报告等16项内容，保障了群众的知情权、参与权和监督权。二是实行重大决策听证制度。三是实行公开征求意见制度。对涉及群众切身利益的重大事项，广泛征求意见建议。
着眼推动政府决策科学化，完善决策运行机制。一是加强决策调研，坚持把调查研究作为决策的基础性工作来抓。二是强化决策论证。充分发挥决策参谋机构、研究咨询机构以及其他论证、评估和分析组织作用，制定了重大决策专家咨询制度，设立了旗重大决策咨询专家委员会和联络办公室，根据民主决策的需要，开展调查研究，或委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完成专业性工作，提出意见，提供决策参考。三是严格决策程序。对重大事项进行民主决策。未经认真调查研究、广泛听取意见以及缺乏科学性、合法性和可行性论证的事项不得提交旗委、政府决策。
着眼推动政府决策法制化，健全决策保障体系。一是建立决策审查制度。重大决策事项在方案拟定后，旗委、政府在作出决策前，由法律顾问和政府法制办对决策的合法性进行审查审核，在决策形成文件初稿后，交由法制办再审查。二是建立执行督查制度。坚持抓决策与抓落实并举，将督查贯穿于决策实施的全过程，强化督查职能，改进督查方法，有力地推进了各项工作落实。三是建立决策责任追究制度。坚持实事求是、有错必究、过责相当、教育与惩戒相结合的原则，对违反规定、导致重大决策失误的，重大决策不能全面、及时、正确实施的，严格按照有关法律法规追究第一责任人和直接责任人的责任。
措施与对策
实行民主决策的前提是科学界定决策范围和管理权限。要根据地方经济社会发展状况，涉及地域的大小、人员的范围、时间的长短以及事项的敏感度、金额数目等为标准，予以量化列举，并规定兜底条款以及重大决策事项范围。要根据地方党委、政府的管理权限，细化重大决策范围和量化标准，区分事项重要程度，明确决策的层级权限。要在科学界定民主决策范围的基础上，理顺党委和政府之间以及政府部门之间的关系，明确党委和政府各自职责范围内的重大决策，科学界定党委、政府各部门的决策权。
实行民主决策的基础是加强调查研究和广泛收集信息。各级党委、政府要把调查研究作为民主决策的必经程序，多层面、多角度了解经济社会各方面的情况，形成调研报告或决策预案。要加强和完善党委、政府专业性信息机构建设。拓宽调查研究信息收集渠道，创新信息收集方式方法。要充分发挥调查研究机构作用，提高调查研究的科学性，建立“谋”、“断”分离的决策机制，避免部门、集团、群体的价值取向与利益偏好影响。
实行民主决策的关键是健全民意调查和咨询论证机制。要完善社情民意调查制度。严格执行《政府信息公开条例》，推行党务公开。要加快电子政务建设步伐，充分利用报刊、电视、广播、网站等形式，畅通公开渠道，保障群众的知情权。同时，完善政务公开、党务公开举报督察制度和奖惩激励机制。不断加强与城乡调查队或社会调查组织等非利益相关机构的协作，完善网络舆情收集系统。要健全决策咨询论证制度，完善重大决策听证制度。对与群众利益密切相关的重大事项，要进行听证。
实行民主决策的核心是健全集体决策和法律审查机制。要不断完善决策议事规则和集体决策制度。要科学制定领导班子集体民主决策制度，严格遵循“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事原则。重大决策必须经过党委常委会、全委会、政府常务会议、行政首长办公会议讨论决定，做到不足法定人数不开会、不经个别酝酿的问题不上会、意见分歧大的问题不决策。要加强重大决策法律审查制度建设，强化决策合法性论证，充分发挥政府法制机构在政府重大决策方面的参谋助手和法律顾问的作用，防止违法决策、无效决策。要加大立法力度，完善决策程序中的制度规定。
行政决策机制篇9
【关键词】学校决策机制问题
1.健全学校决策机制的紧迫性
中国共产党十七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》明确提出：规范行政决策行为，完善科学民主决策机制，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，党的十提出“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”要求充分显了依法完善科学民主决策机制的重要性。形成合理的与行政管理相适应的社会管理、公共服务方面的体制，是当前公共管理创新的重要内容，在构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会的历史进程中，教育承担着重大社会责任，教育亦因其在当代社会所受到的高关注度成为当前公共服务体系改革的重要内容之一，依法健全学校科学民主决策机制十分迫切。
在政治体制改革的推动下，政府职能不断变化，政府与学校的关系由过去的隶属关系转变为服务与被服务的关系，由过去的办教育转变为管教育，政府职能的转变使学校面临新环境，教育的责任主体不再只是政府，学校拥有了更大的办学自，成为承担教育责任的更直接主体，这对学校改革内部管理体制，提高办学质量提出了全新要求。
公众民主意识增强是决策科学化民主化的重要条件。改革开放的不断推进和市场经济体制的渐次完善，既为民主意识的增强提供了强大的经济支撑，也带来了人们对自我利益的重视与民主政治的渴求，市场经济最基本的等价交换准则溢出经济领域演化为追求公平、公正的民主意识。民主意识的增强为公众参与学校决策奠定了重要基础。
当前受泛行政化的影响，学校决策中存在的问题，如缺少民主意识与法制观念，群众观念淡薄，决策唯权力论、利益论，背离依法科学民主决策等现象时有出现，导致学校决策质量不高，不能适应经济社会发展对教育的要求，同时，社会转型使教育从社会的边缘走向中心，教育也不再是教育行政部门和学校的事务，开放办学、开放管理，适应形势不断发展的要求，以科学制度促进学校自主发展，以民主管理促进学校和谐发展，以开放办学促进学校持续发展，是现代学校制度建设所追求的基本价值目标，健全决策机制成为必然。
2.健全学校决策机制的总体要求
2.1关于决策机制
决策机制本义指决策系统间各要素的相互关系和内在机能，它反映的是决策机体的运行规律，在组织发展中处于主要地位，贯穿组织其他机制运行的始终，是设计其他机制的基础，决策机制健全是保证决策有效性的必要条件。依法健全科学民主决策机制是学校对政府职能转变等外部环境变化的积极应答，改革开放以来我国社会发生着全方位的变化，在社会转型和经济结构不断进行重大调整的背景下，任何一项决策的出现都可能产生一系列的连锁效应，产生重大影响，从而对决策质量提出了更高要求，只有科学决策才能达到协调发展的目的。
2.2健全学校决策机制的总体要求
健全学校决策机制的总体要求是依法决策、科学决策、民主决策。依法决策的学理在于决策在本质是利益的分配或调整，因此，每一项政策的出台都可能引起利益主体或利益相关者之间的博弈或妥协，也会引起社会公众以非官方的身份参与或热议。政策是利益调整或分配的依据，依法健全科学民主决策机制，可以更好地从决策方案、决策过程和决策效果等方面推动社会和谐。学校工作中依法决策就是运用法律规范调控学校决策过程，使决策在法律和规章制度许可范围内进行。依法决策具有多重内涵，但首先要强调的是决策主体的合法化，承认不同主体在决策中的地位与作用，决策主体不仅是指传统观念所理解的领导、官方决策机构等，按公共政策分析学的观点，决策主体可以是官方的，也可以是非官方的；政策制定者可以是体制内的，也可以是体制外的。因此，在学校依法决策的主体中需要或应该包括学生、家长、社区、教师、企业和专家等主体。
科学决策从哲理上讲就是实事求是，尊重规律，使决策内容与客观实际相符合，切合社会公众对当代教育的基本诉求。决策透明度是科学决策的重要体现，有效监督是科学决策的另一个方面。科学决策反对脱离公众意愿、脱离社会发展现状、脱离事物发展规律的经验决策、少数人决策，要求在决策体制建设中，加强集体共同决策，要做到这一点必须广泛听取各方面意见、愿望，唯有如此才能获得丰富且客观的信息，这是实施科学决策的前提条件。
民主决策是民主政治的重要组成部分，民主决策得以保证的重要方面是民主的程序问题，重视民主的程序可以减少决策失误，使决策科学化。学校决策体制中的民主决策就是在广泛参与的基础上，使各种不同利益或要求在决策过程中有一个充分客观的表达，使全体教职工及利益相关者，在学校决策中有参与权、知情权，使决策受到位监督，确保决策代表绝大多数人的利益，获得最大满意度。民主决策只有增强公众参与，才能真正做到决策为民。民主决策反对个人决策、部门决策等让民众处于被民主位置上的决策，保证民主决策的重要前提是决策权力体系的合理分配。总之，在健全的决策体制中，依法决策是前提与保障，科学决策是本质，民主决策是核心，三者是不可分割的有机整体。
3.健全学校决策机制面临的问题与创新
3.1学校决策机制中的党政关系
依法健全科学民主决策机制必须坚持党的领导。校长负责制是我国中等及其以下学校传统意义上的领导方式，在此领导方式中，校长与书记的关系一直难以理顺，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）明确提出建设现代学校制度，“？推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”现代学校制度内涵的政校关系、社区、家庭与学校关系、和校内各层面的关系的三个层面中没有直接提及党的领导，而是赋予学校充分办学自，保障校长有效行使管理权。加之，在东西方学校制度比较中，西方学校普遍不存在政党领导这一话题，而我国学校工作事实上分为党组织工作与行政工作，因而，现代学校制度下如何坚持党的领导问题，在一定层面上首先被演化为校长与书记间的关系，也就是如何处理校长行政中心与党组织政治核心的关系。可以肯定地讲，建立现代学校制度，党组织在学校的执政意识不能淡化，还要切实增强党组织的执政意识，提高执政能力。一方面，现代学校制度是政府对学校办学的进一步放权，但放权的方向不是把学校的一切权力都归于校长，让其权力最大化，而是向专业化发展；另一方面，对党组织在学校工作中作用的界定不能简单地套用行政标准或用所谓的有形标准来衡量，科学民主的决策机制是党组织发挥作用的根本保证。基层党组织在学校工作的中作用主要体现为：一对学校工作的政治领导，保证学校全面贯彻执行党和国家的教育方针，二依据规范程序有效参与学校重大决策，保证决策方向正确，提高决策质量与效率。三对学校各项工作的全面监督。监督行政权的行使，保证学校教学、管理工作有序进行，保证学校法人有效履行自主管理权。
3.2克服决策中的泛行政化倾向
依法健全科学民主决策机制必须克服泛行政化倾向。长期以来，学校一直被视为事业单位，沿用行政管理体制，这种管理贯性中的官本位价值观，导致行政管理成为学校管理的核心，甚至带来了泛行政化倾向，出现国家权力部门化、部门利益化、利益合法化，群众利益边缘化、弱化的现象，健全科学民主决策体系必须反对存在于学校工作中的行政化倾向。
克服学校工作中实际存在的行政化倾向，首先，要正确认识行政管理在学校工作中的地位。行政管理的目标是让学校办得更好，通过制定、执行政策，服务协调各项工作，对学校其它各项管理工作起到保证作用，但是，行政工作不是学校的终级目标，过高强调行政工作的重要性带来的行政化倾向，是对教学、科研中心的偏离。其次，实现行政权力与学术权力的相对分离。教育以及与其相关的活动是学校系统的终极目标，学术权力体现的是学校与教育的真正价值，是支配学校运行的原动力，学术面向未来，追求不断创新，强调自由、分散；行政的目标是要保证学校功能与教育目标得以实现，行政追求效率，要求服从、统一，两者相对分离，应避免目前存在的行政权力高于学术权力的学校价值目标转移现象。再次，要纠正对学术权力与行政权力关系的不正确认识。需要明确行政权力的行使应该建立在学术自由基础之上，使行政权力高于学术权力或者使行政权力与学术权力并行的观点与做法都是对教育发展规律的背离。
3.3呈现多主体参与的决策创新
依法健全科学民主决策机制要求决策主体多元化。决策主体是决策机制的中心环节，科学民主决策机制是对传统决策机制的创新，转变传统的一元决策主体为多元参与，合理划分功能与权限，发挥多主体在决策中的作用，是建立科学民主决策机制的保证。不同层次、类型的学校，参与决策的主体有着不同体现。高等学校在完善党委领导下的校长负责制的同时，应发挥校长办公会、学术委员会、学校理事会等组织在学校决策中的作用。中小学要以建立现代学校制度为契机，创新校长负责制，建立有教师、学生及家长代表参加的校务委员会，完善学校内部决策机制，提高学校决策科学性。职业学校要面向市场，吸收行业企业人员参与到学校决策中来，形成有企业参加的决策机制。学校虽然是非营利性组织，但由于民办学校和中外合作办学机构与其它教育组织的差异性，在决策主体明确的前提下，要加强对决策主体的法律约束，依法监督其切实履行职责。在决策主体多元化创新中，特别要注意家长等利益相关者对学校决策的参与，因为教育具有公共性与私利性共存的特点，虽然这两者并非对立，但人们更多地是从私利性来看待教育。
3.4决策程序创新
决策程序是决策活动所要经过的步骤或阶段。决策程序创新，一方面，是明确进入程序的事项，并非所有的决策都适宜于全体参与，也并非所有的全体参与都有利于决策，“当公民参与不成功、失败的时候，带来的则是社会的不满，骚动的、难以控制的公众，无效的政策，以及遭到削弱的民主参与基础”[1]，因此，明确学校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置、重大教育教学改革事项等进入程序，有利于实践操作。另一方面，在具体操作中要对决策进行咨询、论证和评估，要特别强调专家的介入。专家参与是决策科学化的重要保证，是对传统意义上的决策智力的延伸，专家的专业性可以防止决策的随意性、专家的独立性可保证决策的客观性、专家的前瞻性可以带来决策的长远性、专家的全面性可以防止决策的片面性。在当代科学技术革命的推动下，现代经济社会出现了高度分化与高度统一相结合的新特征，社会活动的规模与复杂性远超历史的任何时期，仅靠个人或少数机构的经验、才识，难以形成适时、准确的决策，专家则因其对大量相关问题的深入调查、系统研究、科学论证等，可以对决策起到重要的咨询作用。
注释：
①（约翰・克莱顿・托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社2005年版，第2页）
参考文献：
[1]艾勇，依法决策、科学决策与民主决策关系刍议，重庆科技学院学报（社会科学版），2011年，第22期
[2]余友前，论科学决策中的公众参与，当代教育论坛，2009年，第1期
[3]居南生，论高校民主决策的运行机制和制度保障，安徽工业大学学报（社会科学版），2010年7月，第4期
作者简介：
洪涛（1963-），男，江苏仪征人，南京晓庄学院经济与管理学院副教授，本科学历，主要研究方向：马克思主义理论、思想政治理论教育、教育管理；
行政决策机制篇10
关键词:政治决策;改革;基本要求
中图分类号:D601文献标识码:a文章编号:1672-3309(2010)04-0070-03
政治决策有狭义和广义之分,广义的政治决策:如美国学者卡尔.弗里德里奇(Carl.J.Friedrich)认为,政治决策是“在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动,提出政策的用意就是利用时机,克服障碍,以实现某一个既定的目标,或达到某一既定的目的。”[1]狭义的政治决策:中国学者初尊贤先生主编的《政治学原理》一书指出,政治决策是由具有普遍权威性和强制力的国家政治机构对国家和整个政治系统有重大影响的问题制定公共政策的过程。[2]从现代政治决策的实际过程看,唐晓、杨帆(2009)采用广义的政治决策概念,认为政治决策是政治行为之一,指政府、政党、政治集团、政治领袖或公民个人直接或间接参与或影响国家和社会政治生活中的重大问题的政策制定、选择、执行、评估和监督的过程。[3]
一、当前中国政治决策存在的问题
目前,我国的政治决策在公众的参与程度、规范化、知识化和信息化上存在着一定的不足。具体说来,主要表现在以下几个方面[4]:
(一)公民参与程度比较低,利益表达不够充分
目前,我国公民政策参与程度低除了受传统政治文化的影响、经济发展水平影响外,主要是缺乏制度化的参与渠道。尽管我国在公民参与上建立了人民代表大会制、社会协商对话制、听证制、制、基层群众自治制等制度,但受政治体制发展滞后的影响,这些制度并没有充分发挥其应有的功能,如制度,虽然量很大,但立案数相当少,大部分事项是不了了之。如听证制度,政府更多地是借助这一制度公布政策决定而不是真正征求公众意见。此外,大量的非“单位人”成为“社会人”后缺乏制度化的参与渠道。有效的政治参与可以为决策者提供充分的与利益有关的信息,为决策者将各种利益整合为公共利益提供机会。现阶段,我国人民利益多样化的特点使得执政党整合出以公共利益表达出来的“和而不同”的人民利益带来了困难,这就需要执政党为各种利益表达提供多元化的协商平台。通过这个平台,每个主体为共同的问题提出不同的观点,同时也听取其他不同的观点和想法,在换位思考和协商中各主体寻求能为多数主体认同的公共利益取向。由于现代政策技术程度比较高,因此,公民参与的重点不是具体政策方案细节的制定,而是政策议程的确立。
(二)政治决策程序不规范
目前在我国的政治决策过程中,无论是党的决策系统,还是国家机构的决策系统都存在着决策程序不够规范的问题。突出表现:一是“重大问题”的界定。无论是党的决策,还是行政决策,都规定“重大问题”由集体讨论决定,主要通过办公会议和民主集中的方式予以解决,但是对于哪些问题是重大问题没有明确的界定。事实上,一般都是由领导确定。人大决策也存在这种情况。比如,尽管宪法和法律规定地方人大及其常委会对地方重大事项有决定权,但是由于相关内容比较原则、抽象、笼统,因此在实践中往往难以操作。这一问题的存在不仅为个人专断提供了空间,而且还为个人的经验决策提供了空间,并最终影响整个决策过程的透明性、公开性和科学性。二是党的决策系统中各决策主体之间的关系。按照规定,党的代表大会、委员会是党的各级组织的最高领导机关,但在实际的决策过程中,书记和常委是党的领导中心和领导集体,承担了绝大多数的决策。当然,这一情况符合决策的效率要求,也是决策过程中民主与集中相统一的表现,具有很强的现实合理性,但是问题在于,如果它们之间关系的规范程度不高,则容易产生权力过分集中、少数人专断甚至个人专断的弊端。三是政府和人大决策程序的规范程度上。目前我国政府决策程序在是否进行调研、是否进行专家咨询、是否进行听证、是否进行合法性论证、是否进行集体讨论决定、是否追究决策责任方面存在着许多不够规范的地方。至于人大,相对于地方而言,全国人大的决策程序越来越规范。但是,地方人大,尤其是县和乡镇人大在决策程序上存在相当不规范的情况。此外,受“党委决策――政府执行――人大监督”的权力运行机制的影响存在规范虚置的情况。四是党政关系。改革开放以来,我国一直在努力规范党政关系,但是无论在理论上还是在实践中仍有许多工作要做。党政关系不清会给我国整个政策过程带来不稳定性因素,影响整个政策过程包括决策的透明性、公开性,进而影响整个政策程序的规范性。
(三)政治决策过程中动员的知识不够
要动员足够的知识,必须在决策过程中发挥专家学者和各种政策研究组织的力量,其作用主要体现在:一是组织专家学者与其他决策辅助人员对重大决策问题进行专题调研,并提出政策咨询报告。二是组织专家学者参与起草重大政策文件。三是征求意见和建议。四是对政策效果进行专业性评估。西方国家存在大量的官方、非官方和介于官方与非官方之间的政策研究组织,它们不仅为政府决策提供咨询,而且还为政党、利益团体的政策活动提供服务。相比之下,尽管我国存在一定数量的官方政策研究组织,但其受重视程度长期以来还不如为领导服务的秘书部门。独立性强的民间政策研究组织由于缺乏资金和制度支持一直发展缓慢。相对于地方来说,中央对政策咨询的重视程度不断提高,这也保证了中央决策的质量。而一些地方,政策咨询往往被看作是政策论证的工具,甚至被用来装门面[5]。
(四)政治决策过程中动员的信息不够
在一党主导的创议模式下,决策最终能否科学并符合实际,必须具备比较完善的信息处理机构。在多党(包括两党)体制下,利益集团的院外活动有了生存空间。而利益集团和政党的竞争性活动在一定程度上可以弥补政策决策过程中的信息不对称。而在执政党主导的创议模式下,社会各阶层的信息很难通过这种机制得以体现,这就需要建立更加完善的信息处理机制来弥补这一不足。目前,我国政治决策中的信息机制主要包括4个方面[6]。一是联系群众机制。“群众路线”是中国共产党长期革命和建设经验的总结,是党的根本路线,也是我们党区别于其他任何政党的一个显著标志。在执政党政策创议决策模式中,联系群众机制具有非常重要的地位。这是因为执政党要成为代表人民群众的政党,必须随时了解人民群众的意见。人民群众的观点是党的根本观点。中国共产党在成为执政党后主要是通过领导成员的基层调研、座谈会、机制来联系群众。这些机制有流于形式化的弊端,需要进一步完善。二是结构内的组织信息沟通机制。即通过自上而下和自下而上的组织体系传递信息。这一机制目前存在两大问题:(1)由于我国责任追究制度化不是很强,所以在信息传递的过程中,出于规避责任的内在冲动,各级官员对上级组织存在报喜不报扰的动机,对下级则存在隐瞒关键信息的动机。(2)由于我国政府层次多,所以很容易出现信息失真的情况。三是互通情报制度,即领导成员之间及相关部门之间互通信息的机制。这一机制在民主集中制原则得不到良好的贯彻时,不仅可能流于形式,而且易于产生决策前的事先招呼,甚至是暗箱操作。四是传播媒介机制。传播媒介在我国一直是被定位为党和政府的喉舌,成为党和政府获取信息、宣传政策以及监督政策执行的重要阵地。但是在严格的新闻审查制度和资金依赖下,这一机制在政策信息的反映上体现了一定的局限性。出于责任规避的考虑,部分地方党政领导存在干预新闻报道的情况,使得一些重要信息不仅不为人民群众知道,而且不为上级所知。
二、当代中国政治决策的改革与完善
要实现政治决策的民主化、规范化、法制化、专业化和科学化,增强政治领导的能力和效力,政治领导者就必须按照科学决策和民主决策的要求进行政治决策。[7]
(一)推进政治决策的民主化
有学者指出,决策科学化首先要求民主化,没有充分的民主,就不能广开言路,集思广益,就不能最大限度地发挥创造力。如何保证建立一套对政策制定者的有效监督机制成为推进政治决策民主化、提高决策质量的一项根本任务。推进决策的民主化并完善决策的政治监督机制,一条至关重要的通道就是政治参与度的持续提升。塞缪尔•亨廷顿与尼尔森认为,政治参与指的是普通公民的政治参与活动,这些活动是以影响公共决策为目的的。要推进决策的民主化,一方面要依靠不断提高人民群众的政治参与积极性,让广大人民群众真正做到关心决策并愿意参与到决策进程当中来,通过不断提高公民的政治参与积极性与政治参与度来扩大决策的民主基础。另一方面,对于作为决策主体的决策者来讲,也要不断的提高自身业务水平与民主决策意识。另外,决策者同时必须时刻牢记发扬我党密切联系群众的优良传统,全心全意相信与依靠群众,做到决策切实反映群众的根本利益和呼声并虚心接受群众的监督。
(二)推进政治决策的规范化、法制化
法制化是科学决策之基石,推进决策的规范化、法制化,一方面要求我们继续改革政治决策体制并建立健全各种为政治决策提供服务的研究机构与咨询机构,努力实现机构配置合理、分工明确、各司其职的决策结构;另一方面要坚决地推进决策机制的法制化,完善决策立法和监督。
(三)推进政治决策的专业化、科学化
推进决策的专业化、科学化是提高决策质量的必然要求,也是中国政治决策改革的一个必然方向。首先,应提高决策者素质努力培养一批高素质的政治决策队伍,杜绝单纯经验决策现象的发生。其次,加强对当代先进决策模式与理念的学习、借鉴。努力避免其可能存在的缺陷,用科学的理念和操作程式来规范决策活动。第三,形成一个信息自由流动的社会环境与良性的政治沟通体制。
在这里,我们强调中国政治决策的改进是一项系统的循序渐进的过程,它的改革当然也包括努力克服政治文化、心理机理等前述决策制约因素的不良影响,同时积极利用与发挥这些因素在政治决策中的正面效应。此外,任何政策都必须接受其现实政治效应的评估与检验,它离不开一个反馈机制以及在既有基础上不断修正与改进的过程。党的十六大报告指出[8]:“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策体制,推进决策的科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。”
四、当代中国政治决策的基本要求
社会历史的发展,推动了人类活动的政治化,促使政治体系特别是国家权力机构包罗社会生活的许多方面,甚至任何社会问题都可能成为政治问题。在现代化的建设过程中,国家职能的经济化日益扩大,国家对社会发展承担的重任,在社会生活中所起的不可代替的作用,这一切都把政治决策的作用进一步推进和扩大了,当代中国政治决策的作用更为突出。政治决策规定了国家的内外政策,指导着整个社会和全体公民活动的基本方向。我们的政治是人民的政治,是人民自己的事业。因此,中国政治决策的民主化、规范化、法制化、专业化和科学化是其基本要求。
参考文献:
[1]陈振明.政治学――概念、理论和方法(修订本)[m].北京:中国社会科学出版社,2004.
[2]初尊贤.政治学原理[m].北京:中国政法大学出版社,1997.
[3]唐晓、杨帆.政治科学基础[m].北京:世界知识出版社,2007.
[4]李勇军.当代中国政治决策模式初探:构成、优势与不足[J].云南行政学院学报,2009,(04).
[5]陈振明.公共政策分析[m].北京:中国人民大学出版社,2003.
[6]李勇军.当代中国党政领导决策信息机制初探:构成与完善[J].云南行政学院学报,2008,(04).