民事诉讼法与行政诉讼法篇1
三大诉讼法的共同点：
刑事诉讼法与民事诉讼法、行政诉讼法同属于程序法，都是进行诉讼活动应当遵守的法律规范，都是为正确实施实体法而制定的，有着很多共同适用的原则和制度，如司法机关依法独立行使职权，以事实为根据、以法律为准绳，审判公开，
以民族语言文字进行诉讼、合议制，在程序上实行二审终审制，有一审程序、二审程序以及对已生效裁判的审判监督程序等。
三大诉讼法的区别：
一、因三大诉讼法所要觖决的实体问题不同，故在诉讼主体、原则、制度、举证责任、证明标准和具体程序上，三大诉讼法有着不同的特点。（一）刑事诉讼法保证刑法的正确实施，所要解决的实体问题是追诉犯罪和犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任问题。（二）民事诉讼法保证民商法、经济法的正确实施，所要解决的问题是双方当事人之间的权利、义务的争议纠纷问题。（三）行政诉讼法保证行政法的正确实施所要解决的问题是公民、法人和其他组织与行政机关之间因具体行政行为发生的争议纠纷，即维护和监督行政机关依法行政，保护公民和法人组织合法权益的问题。
二、三大诉讼法所解决的实体内容不同，决定了各自的诉讼原则、制度、程序上有很大差异。例如：刑事诉讼法与民事诉讼法的区别是：（一）刑事诉讼多数由检察机关行使起诉权，民事诉讼则由直接利害关系人行使起诉权；（二）刑事诉讼实行国家干预原则，民事诉讼实行当事人处分原则；（三）两者在证明责任的划分、证明标准的要求、诉讼阶段等方面也不相同。又如：刑事诉讼法与行政诉讼法的区别有：（一）刑事诉讼依法由公、检、法三机关进行而行政诉讼只能由人民法院进行；（二）在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人一般不负举证责任而在行政诉讼中由被告一方负举证责任；（三）刑事诉讼解决的问题是被告人的行为是否构成犯罪，应否给予刑事惩罚和给予什么惩罚的问题，而行政诉讼所解决的问题是国家行政机关与公民、法人之间的行政纠纷，并不是犯罪方面的问题。综合所述，三大诉讼法的区别具体表现如下：
第一，诉讼主体方面：（一）刑事诉讼法规定的国家专门机关为人民法院、人民检察院和公安机关，而民事诉讼法、行政诉讼法为人民法院。（二）当事人在刑事诉讼中为被害人和犯罪嫌疑人、被告人以及附带民事诉讼的原告人、被告人，而在民事诉讼和行政诉讼中为原告、被告以及第三人。
第二，诉讼原则方面：（一）刑事诉讼法特有的原则是：未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪，犯罪嫌疑人、被告人有权获得辩护；（二）民事诉讼法特有原则是：当事人平等原则、调解原则、处分原则；（三）行政诉讼法特有原则是：对具体行政行为进行合法性审查原则，不适用调解原则。
第三，证据制度方面：（一）在举证责任上：刑事诉讼法实行控诉方负举证责任，被告方不负举证责任；民事诉讼法实行谁主张谁举证，原告、被告都负有举证责任；行政诉讼法实行被告负举证责任。（二）在证明标准上：刑事诉讼法是犯罪事实清楚，证据确实充分；民事诉讼法是合法证据优势；行政诉讼法是事实清楚，证据确凿。
第四，强制措施方面：（一）刑事诉讼法规定对犯罪嫌疑人、被告人采取的强制措施有：拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕；（二）民事诉讼和行政诉讼，对诉讼参与人和其他人可采取训诫、罚款、拘留、责令具结悔过。
第五，诉讼程序方面：（一）民事诉讼、行政诉讼的程序分为第一审、第二审、审判监督程序和执行程序；（二）刑事诉讼，要复杂许多，审判前有立案、侦查和起诉程序，审判程序中另有死刑复核程序。
黑龙江省北安市人民法院 田永东
民事诉讼法与行政诉讼法篇2
关键词：行政诉讼附带民事诉讼；主诉讼；从诉讼
行政诉讼能否附带民事诉讼，我国行政诉讼法未作明确规定，最高人民法院的司法解释也未作规定，而理论界对此则争论已久。不少学者主张从诉讼效益原则出发，应确立行政附带民事诉讼，但笔者认为行政诉讼附带民事诉讼不仅不能达到诉讼效益的目的，而且不利于保护附带民事诉讼当事人的合法权益，所以，不宜确立行政诉讼附带民事诉讼制度。
一
理论界虽然对行政诉讼附带民事诉讼这一概念没有统一的、明确的界定，但大多数主张应建立行政诉讼附带民事诉讼制度的学者都认为行政诉讼附带民事诉讼是人民法院将行政案件与引起该案件行政争议有关的民事纠纷一并进行审理或解决，包含行政诉讼和民事诉讼两种不同性质的诉讼，其中，行政诉讼为主诉讼，民诉讼为从诉讼。
关于行政诉讼附带民事诉讼的范围，学者们却有不同的看法，有的学者认为凡是除行政侵权赔偿诉讼之外的，与行政案件有关联的民事争议都属于附带民事诉讼。[1]有的学者认为当事人对以下两类具体行政行为不服可提起行政诉讼附带民事诉讼：一是行政机关对包括民事纠纷内容的行政争议及其他争议作出的行政裁决；一是行政机关在作出行政处罚决定的同时，对民事赔偿责任作出的行政裁决。[2]还有的学者认为凡是与被诉具体行政行为具有内在关联性的民事争议，都可以列入行政诉讼附带民事诉讼的范围。[3]
从这些观点中可以看出，凡主张行政诉讼附带民事诉讼的学者对于行政处罚能够提起行政诉讼附带民事诉讼基本上达成了一致意见，但对于行政赔偿诉讼和行政裁决诉讼能否作为行政诉讼附带民事诉讼则看法大相径庭。下文中笔者首先从刑事诉讼附带民事诉讼与行政诉讼附带民事诉讼的比较分析入手，来探讨不宜确立行政诉讼附带民事诉讼制度的原因，然后再具体论证行政处罚诉讼、行政赔偿诉讼与行政裁决诉讼不具有附带诉讼的基本特征，从而进一步论证自己的观点——不宜确立行政诉讼附带民事诉讼制度。
二
为了深入探讨行政诉讼附带民事诉讼是否有存在的必要性，笔者认为首先应从刑事诉讼附带民事诉讼这一制度入手进行分析。
所谓刑事诉讼附带民事诉讼是指公安司法机关在刑事诉讼过程中，在解决被告人刑事责任的同时，附带解决由遭受物质损失的被害人或人民检察院提起的，由于被告人的犯罪行为所引起的物质损失的赔偿而进行的诉讼活动。[4]
刑事诉讼附带民事诉讼有一个重要特征就是附带民事诉讼是由于刑事诉讼中被告人同一行为引起的。也就是说，被告人的同一行为既触犯了刑法，也违背了民法，刑事诉讼解决该行为所引起的刑事责任，而民事诉讼解决该行为所引起的民事责任，由此可见，引起刑事诉讼与民事诉讼的法律事实具有同一性，即被告人的犯罪行为。只有当引起主诉讼与从诉讼这两种不同性质的诉讼的法律事实具有同一性时，将两种诉讼合并进行，主诉讼对这一法律事实的查明、确认同时为从诉讼解决了法律事实的查明、确认问题，然后分别解决该法律事实所引起的两种法律后果，才能真正实现附带诉讼的目的——实现诉讼效益。同时，理论界普遍认为在刑事诉讼中，采取的证明标准是排除合理怀疑，也就是说检察机关或自诉人所提供的证据只有可以合理地排除犯罪嫌疑人没有犯罪的可能性，犯罪嫌疑人才能被证明是有罪的，而在民事诉讼中，采取的证明标准是优势证据规则，即当事人双方谁举的证据可靠性更大，谁的主张就能为法院所采纳，所以，刑事诉讼的证明标准要高于民事诉讼的证明标准，也就是说刑事诉讼比民事诉讼更接近客观真实。那么经过刑事诉讼，如果判决认定被告实施了犯罪行为，而直接以该判决为民事诉讼判决的依据则可靠性很大，可作为民事诉讼中的免证事实，由此判决被告为其实施的犯罪行为所造成的损害承担民事赔偿责任。因而刑事诉讼为附带民事诉讼解决了一个作为前提的问题——被害人的行为构成了犯罪，造成了损害，而附带民事诉讼基本上只是适用民事法律确定赔偿额的问题，而不解决事实问题。所以，刑事诉讼附带民事诉讼完全能够起到诉讼效益的目的，作为从诉讼的民事诉讼与作为独立的民事诉讼相比，免去了案件事实的认定、当事人的举证、法庭的质证和认证等一系列诉讼程序，从而达到减少当事人诉累、降低民事诉讼成本、迅速解决纠纷的目的，也就真正实现了建立刑事诉讼附带民事诉讼的目的。如果不在提起刑事诉讼的同时提起民事诉讼，民事诉讼虽然可以另行，但是被告的出庭应诉可能发生困难，将不利于查明事实，而且造成了程序浪费，所以，刑事诉讼附带民事诉讼有建立的必要性。
相比较而言，在行政诉讼附带民事诉讼中，因为引起行政诉讼的是行政机关的具体行政行为，行政诉讼所要解决的是行政机关的行政责任，所谓的附带民事诉讼是行政相对人与第三人之间的民事争议，其解决的是行政相对人或第三人的民事责任，虽然民事争议与具体行政行为密切相关，但却不是同一的，所以，引起行政诉讼与民事诉讼的法律事实不相同，既然“主诉讼”所查明认定的法律事实与“从诉讼”所查明认定的法律事实既不同一也无必然联系，因而使“从诉讼”失去了其存在的价值。同时，无论行政诉讼与民事诉讼的证明标准如何，因为引起两者的法律事实不同，通过行政诉讼所认定的法律事实只能解决具体行政行为的合法性问题，而不能解决行政相对人与第三人之间的民事争议，因而，作为“主诉讼”的行政诉讼就无法为作为“从诉讼”的民事诉讼解决前提问题，即解决事实问题。具体而言，包括以下两种情况：当行政诉讼中法院判决维持具体行政行为，表面上看，似乎一旦判决维持具体行政行为，民事诉讼中的事实问题就明确了，其实不然，具体行政行为针对的只是行政相对人，具体行政行为合法只是意味着行政相对人针对具体行政行为不合法的主张得不到法院采纳，但并不意味着他与第三方就民事争议上的主张无理，在民事争议中，第三方也许对于民事争议的产生也负有一定的民事责任，而这一民事责任是否存在及其大小如何并不能通过行政诉讼程序加以解决，在附带民事诉讼中，还是要先解决行政相对人与第三人的民事争议的事实问题，才能适用法律解决民事责任承担问题。当行政诉讼中法院判决撤销具体行政行为，也就是说具体行政行为不合法，包括行政主体没有法定权限、行政主体的行为没有充分证据、行政行为不符合法定程序、行政行为滥用及行政主体运用法律不正确等。但这并不能说明行政相对人与具体行政行为密切联系的某一行为就是合法的，如行政处罚中，行政主体的处罚可能违反法定程序而被法院撤销，但这并不等于行政相对人的被处罚的行为就是合法的。所以，具体行政行为的被撤销并不能使行政相对人与第三人之间的民事争议得到解决，在附带民事诉讼中，要重新通过当事人双方的举证、法庭上的质证和认证等一系列程序来查明案件事实真相，分清是非责任，才能最终解决民事纠纷。所以行政诉讼附带民事诉讼根本无法实现诉讼效益原则，而且由于附带民事诉讼会产生以下一些混乱，而最终导致诉讼拖延：
1.诉讼管辖上的混乱。附带诉讼要成立的话，主诉讼与从诉讼必须属于同一个法院管辖，并属同一审判程序。民事诉讼法规定的民事案件管辖的一般原则是原告就被告，行政诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。当附带民事诉讼被告与行政机关所在地不相同时，由于民事纠纷多发生在被告住所地，若依行政诉讼法的管辖规定，由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖，不便于人民法院调查、核对证据，迅速查明案情，及时正确处理案件，也不便于传唤和促使被告参加诉讼，不便于采取财产保全措施和对判决、裁定的执行，同时也不利于防止原告滥用诉权而使被告遭受损失。相比较而言，刑事诉讼附带民事诉讼则在一定程度上可以解决这一冲突。刑事诉讼以犯罪地法院管辖为主，被告人居住地法院管辖为辅。当由犯罪地法院管辖时，由于人民法院在审理刑事犯罪的同时也是审理被告是否存在民事侵权的过程，而且被告一般已被采取强制措施，所以，即使由犯罪地人民法院管辖，仍然便于法院调查、核对证据，迅速查明案情，及时正确处理案件，也便于传唤被告和使其参加诉讼。
2.诉讼时效上的混乱。《行政诉讼法》第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。《民法通则》第135条规定：向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。这样，就会出现一个矛盾：当公民、法人或其他组织对某一行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政裁决不服，而在知道作出该裁决之日起超过三个月仍未，该行政裁决生效，其民事部分也生效，而行政诉讼法中三个月的诉讼时效远远短于民法中的两年的诉讼时效，所以民事争议变为由行政机关最终解决，这与司法最终解决原则相矛盾，不利于保护公民、法人或其他组织的合法民事权益。相比较而言，刑事诉讼附带民事诉讼则不存在这一问题。从《刑法》第87条来看，诉讼时效最短的有五年，最长的有二十年，要远比民法两年的诉讼时效长，所以，不会出现因刑事诉讼时效逾期而无法提起附带民事诉讼的情况，不会影响有效保护公民的合法民事权益。
3.举证责任上的混乱。在行政诉讼中由被告承担具体行政行为合法性的举证责任，原告对此不负举证责任。而在附带民事诉讼中，行政诉讼的原告作为附带民事诉讼的一方当事人对其主张承担举证责任，所以，人民法院在审查行政机关所举证据的同时，还要审查附带民事诉讼的原告及被告的证据，实际上并未减轻附带民事诉讼中人民法院的负担，不能实现诉讼效益。而在刑事诉讼附带民事诉讼中，刑事诉讼中由控方承担举证责任，民事诉讼中除举证责任倒置的几种特殊情况外，由原告方承担证明被告侵权的责任，因而被告很少在诉讼中承担举证责任，而且通过刑事诉讼中控方的举证就能查明被告有无犯罪行为或违法行为，这大大减轻了被侵权人在民事诉讼中的举证责任（因为此时他无需证明侵权事实问题，只需就赔偿额问题举出损害程度的证据），从而达到诉讼效益的目的。
4.判决结果的混乱。行政诉讼附带民事诉讼可能会出现这样一种结果：人民法院认为行政行为违法，如行政行为不符合法定程序，应撤销，但根据民事诉讼当事人的举证，行政裁决的处理结果是正确的，因此行政诉讼中胜诉的原告在民事诉讼中败诉。这样，确立行政诉讼附带民事诉讼的另一个理论基础——判决确定性原则也就不攻自破了。
5.执行上的混乱。民事诉讼法规定民事案件的裁决一律由人民法院执行，而行政诉讼法规定，行政案件的执行机构是人民法院或依法享有执行权的行政机关。也就是说关于裁决的民事部分的执行，人民法院有执行权，有关行政机关也有执行权，难免造成互相推卸责任，使生效裁决得不到真正落实，当事人的合法权益也就在两者的相互推诿中失去了保护，即使最后得到了执行，也有损法律的威严。而刑事诉讼附带民事诉讼则不会出现执行上的混乱。刑事诉讼法规定无罪判决、免除刑事处罚判决、罚金判决、没收财产判决均由人民法院执行，也就是说，只有人民法院才有执行财产刑的权力，其它执行机关则是自由刑的执行机关，而附带的民事争议主要是财产争议，即赔偿问题，由人民法院执行。所以，在执行上，就裁决的民事部分而言都由人民法院执行，职责明确，有利于生效裁决的及时执行，从而有利于保护被害人的民事权益。
三
（一）行政赔偿诉讼
从上文学者们对于我国行政诉讼附带民事诉讼的范围的观点来看，赞成确立行政诉讼附带民事诉讼制度的学者大多认为行政赔偿诉讼只是一种特殊的行政诉讼，而不是行政诉讼附带民事诉讼。对此，笔者的看法也是一致的。
行政赔偿诉讼是指人民法院根据赔偿请求权人的申请在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法定程序审理和解决行政赔偿争议的职能活动。[5]在我国，提起行政赔偿诉讼的方式分为两种；一是附带方式，即受害人在提起行政诉讼的同时提出赔偿请求，一是单独方式，即受害人的诉讼请求仅限于赔偿，对于行政行为合法与否等问题并无具体请求。由此可见，只有附带提起行政赔偿诉讼时行政赔偿诉讼才与行政诉讼一并审理，而单独提起行政赔偿诉讼时，其与行政诉讼无关。所以，笔者这里所讲的行政赔偿诉讼是指以附带方式提起的行政赔偿诉讼。
正如前文笔者曾强调的：引起主诉讼与从诉讼两种不同性质的诉讼的法律事实具有同一性是附带诉讼成立的不可或缺的前提之一。引起行政诉讼的法律事实是具体行政行为，引起行政赔偿诉讼的法律事实是具体行政行为造成了行政相对人合法权益的损失，表面上两者是同一的，但实质上，附带提起行政赔偿诉讼与行政诉讼附带民事诉讼有本质上的区别：
1.根据传统的诉讼分类标准，将诉讼分为三大类：民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼。行政诉讼附带民事诉讼的另一个前提是主诉讼与从诉讼的性质不同，但行政赔偿诉讼与行政诉讼从本质上看性质并非不同，所以，不符合这一前提。
2.若行政赔偿诉讼是行政诉讼附带民事诉讼的话，就意味着行政赔偿诉讼是民事诉讼，但行政赔偿诉讼是解决在行政法律关系中地位不平等的管理者与被管理者之间的争议，其双方当事人地位并不平等，民事诉讼是解决平等主体之间因财产关系或人身关系发生争议而产生的纠纷，其双方当事人地位是平等的。所以行政赔偿诉讼并不等同于民事诉讼。
3.《行政诉讼法》明确规定了行政侵权赔偿责任，所以，行政赔偿责任是行政法律责任，行政赔偿是行政侵权行为的法律后果，行政赔偿诉讼亦就是行政诉讼的一种特殊形式，而民事赔偿是由民法明确规定的，属于民事侵权行为的法律后果，引起的纠纷需通过民事诉讼来解决，由此可见，行政赔偿诉讼与行政诉讼附带民事诉讼是两种不同性质的诉讼，因而行政赔偿诉讼不是行政诉讼附带民事诉讼，而属于行政诉讼的范畴。
（二）行政裁决诉讼
行政裁决诉讼是指对行政机关居间对当事人之间的民事争议所作裁决不服而向人民法院提起的诉讼。
附带民事诉讼的本意是在主诉讼进行过程中，为了实现诉讼效益目的，而“顺便”解决与主诉讼密切相关的“从诉讼”——民事诉讼，但实际上，从诉讼可以脱离主诉讼而独立存在，人民法院可以在主诉讼结束后再单独开始从诉讼，而此时的从诉讼不再处于从属地位，而是一个独立的诉讼形式——民事诉讼。如刑事诉讼附带民事诉讼中，作为从诉讼的民事诉讼可以脱离作为主诉讼的刑事诉讼而存在，人民法院可以在刑事诉讼终结后依当事人的而单独审理被告人的民事责任问题，换句话说，民事诉讼作为从诉讼的原因，仅仅是为了实现诉讼效益，而不是必须依附于刑事诉讼。但是在行政裁决引起的行政诉讼中，由于行政裁决具有强制性，行政相对人对其不服而时，应当以行政机关为被告提起行政诉讼，而行政相对人虽以行政机关为被告，但其的实质则在于满足其民事请求，因而，在这一行政诉讼中，民事争议的解决是行政争议解决的起点和归宿，脱离了对当事人之间权利义务关系的审查判断，便无从判断行政裁决的合法与否。由此可见，此时对行政争议的解决必然要涉及对民事权益的审查和确认，并不存在两种性质的诉讼，而仅仅存在一种内含民事请求的行政诉讼。
（三）行政处罚诉讼
凡赞成建立行政诉讼附带民事诉讼制度的学者都认为对行政机关作出的行政处罚决定不服而提起的行政诉讼中，被处罚人与受害人之间的侵权赔偿问题属于行政诉讼附带民事诉讼的范畴。笔者对此不敢苟同。
民事诉讼法与行政诉讼法篇3
一、行政诉讼不存在附带民事诉讼的基础
主张确立行政附带民事诉讼制度的学者认为，在行政附带民事诉讼中，行政诉讼是“主诉讼”，而民事诉讼是“从诉讼”。这种观点值得商榷。行政诉讼解决的是被诉具体行政行为是否合法，而附带的民事诉讼需要解决的则是行政相对人与第三人之间的民事争议。虽然该民事争议与被诉具体行政行为有关，但两者并非同一事实引起的法律关系。行政诉讼中确认的事实，目的是为审查具体行政行为是否合法，该事实显然并非民事诉讼中行政相对人与第三人之间民事争议的事实，即行政争议的解决并不必然地使与之相关的民事争议也迎刃而解，行政诉讼并不能成为民事争议解决的前提和当然的依据，由此可见，在所谓的行政附带民事诉讼中，民事诉讼是完全独立的一种诉讼，并非是行政诉讼这一“主诉讼”的“从诉讼”。如在房屋登记行政案件中，原告认为登记机关为第三人颁发的房产证侵权而提起行政诉讼，请求撤销被告颁发给第三人的房产证，这就涉及到原告与第三人之间的房屋所有权的民事争议。如果登记机关的登记行为程序违法，被告颁发给第三人的房产证将被撤销，但并不能因此而认定原告就对该房屋享有所有权的事实，该房屋的所有权的归属仍应通过民事诉讼的举证、质证和认证规则来确认，显然是另一种诉讼途径，行政诉讼中认定的事实并不是民事诉讼中争议的事实，民事诉讼争议的事实有待于在民事诉讼中认定，行政诉讼不是民事诉讼的必然前提，两种诉讼的性质截然不同，民事诉讼具有其独立性而非从属于行政诉讼，因而不能合并进行，不具有附带的基础。
二、与刑事附带民事诉讼的区别
民事诉讼法与行政诉讼法篇4
2、附带民事诉讼能否成立取决于行政诉讼能否成立。若行政诉讼被法院裁定驳回或不予受理，民事诉讼自然无法被“附带”；但法院决定受理行政诉讼案件却不一定必然附带民事诉讼。法院如果认为附带不适当，可以驳回当事人的民事诉讼请求。
3、行政附带民事诉讼不同于行政诉讼中原告同时提起的赔偿诉讼。虽然，法院审理行政赔偿与民事诉讼有许多可以共同遵循的原则，但行政赔偿诉讼发生在法律地位不平等的相对人与国家行政机关之间，受国家赔偿法的调整；而行政附带的民事诉讼则是发生在平等主体之间，涉及的是民事法律关系，由民法调整。
司法实践中，法院可能遇到的行政附带民事诉讼主要有以下种类：
（一）行政诉讼与附带的民事诉讼原告相同的诉讼
这包括两种情形：
1、被诉的行政机关在对相对人作出的具体行政行为（如作出行政处罚决定）的同时，决定相对人对被侵害人进行民事赔偿或国家作出的民事赔偿的，相对人对具体行政行为及赔偿决定均不服的，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。这时行政诉讼的原告同为附带民事诉讼的原告，行政诉讼的被告却为民事赔偿的对方当事人，即民事赔偿的请求人。
2、行政机关应相对人的请求，对公民、法人或其他组织之间民事侵权赔偿争议和权属争议作出裁决。争议一方或双方对裁决不服，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。这时，行政和附带民事诉讼原告均为争议一方当事人，行政诉讼的被告为作出裁决的行政机关；而附带民事诉讼的被告则为争议的对方当事人。
（二）行政诉讼与民事诉讼的原告不同，被告也不同的诉讼
这包括三种情形：
1、行政机关作出行政处罚决定的同时，裁决被处罚人向权利受侵害人进行民事赔偿，被处罚人提起行政诉讼，权利受侵害人被列为行政诉讼第三人后提出提高赔偿数额或改变赔偿方式的附带民事诉讼。此时，行政诉讼的原告为被处罚人，行政诉讼的被告为作出行政处罚裁决的行政机关；而附带民事诉讼的原告为权利受侵害人，被告为被处罚人。
民事诉讼法与行政诉讼法篇5
关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则
一、引言
1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。
行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。
在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。
此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。
二、对行政诉讼收费制度质疑
现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。
(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。
1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。
2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。
3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。
有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。
然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。
4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。
收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。
5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。
在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。
笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。
(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。
退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。
1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。
现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。
2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。
《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点。
三、改革行政诉讼收费制度初探。
由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。
(一)建立诉讼成本国家承担制。
行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。
(二)建立行政诉讼成本追偿制度。
行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。
(三)建立滥用诉权惩罚制度。
提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。
(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。
随着我国对外开放发展进程和我国加入wto的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院诉讼收费办法》为试行办法；
②含法律法规授权组织，下同。
③此处指的是一般情况，因为人民法院诉讼费的免除是有限的，且程序繁索；
④严格地讲为行为后果涉及财产权的行政案件。
参考资料：
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12、《行政诉讼法》。
民事诉讼法与行政诉讼法篇6
关键词：行政诉讼民事诉讼诉讼先后关系附带诉讼
刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼构成了一个法治国家司法制度的有机整体，由于三大诉讼的任务、目的、性质和诉讼标的等不同，各类诉讼形成了自身的特点和特有的诉讼原则。但是当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的法律部门时，就会形成两种不同的法律关系，基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决，因此就会产生在审理上的先后顺序问题，甚至将不同性质的诉讼合并审理还可能会出现以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。本文主要研究行政诉讼与民事诉讼的先后关系及附带问题。
一、一则案例引发的思考
1983年6月，河南省焦作市纺织工业局（下称纺织局）出资购得房屋三间，在取得市统建住宅指挥部颁发的住宅产权所有证后，交由其下设的纺织工业局供销经理部（1984年2月更名为“纺织工业局供销公司”）使用。不久，供销经理部将购房款交给纺织局。1984年10月，纺织局设立焦作市纺织实业公司（下称“实业公司”），并将房屋移交实业公司使用。供销公司与实业公司在纺织局主持下签订了移交协议。1988年12月25日，纺织局与实业公司签订“房产转让协议书”，由实业公司支付纺织局3万元，取得房屋所有权，双方未办理所有权转移登记手续，但该房屋由实业公司（1992年更名“焦作市影视器材公司”，下称“影视公司”）使用至今。1992年12月，供销公司（后更名为“焦作市纺织集团”，下称纺织集团）向焦作市房产管理局申请颁发办理了证号为12161的房屋所有权证，并于1993年4月29日将该房屋卖给高永善。高当日从房管局领取了证号为37121的房屋所有权证。由于该房屋由影视公司下属的电子光源总店（下称“光源总店”）使用，该店认为房屋所有权属于影视公司，拒绝搬出，纠纷遂起。[i]
在轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”中，围绕三间房屋的所有权争议，纠纷各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼。历经焦作市山阳区人民政府、焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院的数次民事审判和行政审判，先后发出八个裁判，历时五年有余，但纠纷仍没有解决，至今仍在继续着，目前尚处于新一轮的行政诉讼和民事再审程序中。
高永善与焦作市影视器材公司的房产纠纷之所以形成如此局面，除了民事实体法方面的原因外，一个重要的原因是法律对于此类既涉及行政纠纷又涉及民事纠纷的案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。这一现象引发了我们对行政诉讼与民事诉讼相互交织情况应当如何处理的思考。
那么，行政诉讼与民事诉讼相互交织关联的原因何在呢？我们认为主要是由于现代公权力的扩张。在19世纪的自由国家（夜警国家），由于自由放任经济政策及观念的影响，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运行秩序。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的秩序行政、租税行政和财务行政。在20世纪以后的现代社会，行政的概念发生了深刻的变化，自由国家那种秩序行政已经远远不能满足形势发展的需要，国家对市民社会的积极干预已经成为时代要求，而国民的日常生活对行政的依赖程度也越来越高。随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著增大，公权力已经渗入到市民社会，许多平等主体之间的民事争议需要行政机关来解决（最为典型的是行政裁决行为），这样不可避免地会形成行政争议与民事争议相互交织的情况。
关于行政争议与民事争议相互交织的案件如何处理，我国行政诉讼法上一直没有明确的规定，当我们把目光投向《民事诉讼法》，却发现《民事诉讼法》第136条中有一项极为概括之规定：“本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，”人民法院应当中止民事诉讼。1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干解释》第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”[ii]该司法解释条文简单，且仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄，并且很不具有可操作性。可见，现有的法律根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实。
针对这种情况，近几年来我国学者在借鉴刑事附带民事诉讼的理论基础上提出了行政附带民事诉讼的理论模式，从而使其一度成为理论界与实务界探讨的热点。不同学者的观点存在很大的差异，争议主要集中在三个问题上。其一是行政诉讼能否附带民事诉讼？针对此问题有两种截然不同的观点，一部分学者认为行政诉讼不能附带民事诉讼，[iii]绝大多数学者认为行政诉讼可以附带民事诉讼。争论的第二个问题是何谓行政附带民事诉讼，其范围（或种类）应该包括哪些情况？在此问题上学者们提出了不同的观点。[iv]争论的第三个问题是行政侵权赔偿诉讼是否是行政附带民事诉讼？绝大多数学者认为行政侵权赔偿诉讼是一种特殊的行政诉讼，有少数学者认为学者行政赔偿诉讼可以作为行政附带民事诉讼。[v]可以看出，对于行政争议与民事争议相重合、相关联的情况应当如何处理，理论界尚未达成一致，而且这种争论必将持续下去。
应当承认，行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。现存的解决方法导致的结果，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之（如高永善一案），不管如何，我国诉讼程序设计上的缺陷是以牺牲公民的权益为代价的。因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已经是一个亟待解决的问题。
二、域外经验
在为行政争议与民事争议相关联的情况找出一种比较符合中国客观情况的解决方法之前，我们首先应当进行比较法上的考察。
在法国由于存在两个不同的审判系统，有时一个行政事实的解决要依赖于一个普通法院管辖的问题，也可能出现另一种情况，即一个普通法院诉讼的解决，依赖于一个属于行政法院管辖的问题，这两种情况的共同点在于一个案件本身的判决，须依赖于另外一个问题，而后面这个问题不构成诉讼的主要标的，但是决定判决的内容，这在法国称为附属问题。
附属问题的管辖权受两个原则支配：其一是先决问题原则，即将附属问题作为先决问题而由受理诉讼案件的法院决定。附属问题的管辖权没有独立的存在，合并到诉讼案件本身管辖权内，作为先决问题，由对诉讼主要标的有管辖权的法院决定，以保持诉讼案件管辖权的完整。值得注意的是，这个原则仅适用于同一系统内部两个法院之间。其二是审判前提问题，按此原则，普通法院或行政法院在审判中遇到附属问题时，应当将这个问题交由另一个审判系统中有管辖权的法院决定。也就是说，不同审判系统法院之间的附属问题才可以作为审判前提问题。行政审判中的附属问题全属审判前提问题，由普通法院决定。审判前提问题的存在必须符合两个条件：第一个条件是问题确实困难，必须是附属问题的法律解释或合法性的认定真正发生困难。如果问题意义清楚，法律适用明白，受诉法院本身即可决定就不成为审判前提问题。言外之意是如果该问题本身并不困难受诉法院即可附带的加以解决。第二个条件是附属问题的解决对受诉案件的判决必不可少。由于行政法院不愿意普通法院根据先决问题原则而扩张自己对行政事务的管辖，因此凡是涉及到行政行为的合法性判断均必须作为审判前提问题由行政法院裁决。审判前提问题的法律效果是受诉法院必须停止诉讼的进行，由利害关系人就附属问题向有管辖权的法院。原来受诉的法院根据其他法院对附属问题的判决，作出案件本身的判决。[vi]
在德国，根据《行政法院法》第94条规定：“对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关做出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关做出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可根据申请，将受理中止，以便对程序或形式瑕疵做出补正。”当行政行为成为民事诉讼先决问题，并经行政法院判决确定者，民事法院应受其判决拘束，若未经行政法院判决，民事法院应当自行做出判断，若当事人已至普通法院，不得就此先决问题请求行政法院确认行政处分是否违法。[vii]我国台湾地区基本上沿袭了德国的做法。
英国实行单轨制的司法体制，由普通法院受理各类诉讼案件，除了传统的民事、刑事案件在内，还受理包括行政诉讼案件的其他可以依法提讼的案件。司法审查作为普通法上的制度，是在公民权益受到行政机关侵害时最重要的救济方式。在诉讼过程中法院也尽力为公法问题和私法问题划清界限，并据此决定哪些争议应当通过司法审查途径解决，而哪些争议应当由私法救济途径加以解决。显然这一界限经常发生模糊，英国的处理方式类似于附带诉讼。判例法上发展出了一些普遍原则：其一，“作为附属问题的权力滥用（collateralissue），公法问题和私法问题总是会出现在同一案件之中，一旦出现这种情况就会产生问题，即争议应当通过何种程序得到解决。通过Royv.kensington（1992）一案，上议院认为在私法程序中对公法决定加以审查并不会构成程序的滥用，如果诉讼程序启动的最主要目的是为了对一项私法权利进行救济。换句话说，如果公法上的决定对于私法上的权利救济而言是附属问题时这项公法决定就没有达要通过提起司法审查而对之加以审查，可以在普通程序中一并审查。”其二，作为抗辩理由（defence）之权力滥用。法院普通接受行政行为的无效可以在刑事和民事诉讼程序中被用作抗辩的理由，在R.V.Jenner（1983）一案中，上诉法院（刑事庭）撤销了对Jenner的定罪，原因是Jenner未被允许在抗辩中对某一项行政行为是否有效予以质疑，法院并不认为对行政行为加以质疑的唯一方法是申请司法审查，而是在刑事诉讼程序或民事诉讼程序中对被作为诉抗辩理由的行政行为的有效性直接进行审查。[viii]
各国对于行政争议与民事争议发生关联的情况采取了不同的处理方法，对于采取二元裁判制度的国家而言，保留行政法院对行政争议的处理权是其共同的做法，不容民事法院借先决问题而扩张其对行政争议的管辖权，而英美法系国家则由同一审判组织对行政争议与民事争议一并解决，类似于我国的附带诉讼。
三、两种处理方式及其划分标准
行政争议与民事争议相关联的案件虽然外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同。有的案件实质上是民事争议案件，有的却是行政争议案件，有的案件中行政争议与民事争议的处理可以分开，而有的情况下二者却不能分开。我们认为行政争议和民事争议相关联案件相当复杂，因此在设计处理程序时不可整齐划一、作简单化处理，而是应当根据争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对于不同的情况分别设计处理程序。第一种处理方式是行政诉讼与民事诉讼分别进行，但在审判进行过程及判决效力方面有先后之别；第二种处理方式是附带诉讼，即行政诉讼附带民事诉讼。
我们认为在判断行政诉讼与民事诉讼应当分别进行还是附带进行时主要考虑以下因素：
首先是行政诉讼与民事诉讼的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼之间是采取附带还是单独审理，关键要看行政诉讼与民事诉讼联系是否紧密，如果两种诉讼关系非常紧密就可以附带，如果不够紧密则可以单独审理。行政诉讼与民事诉讼的紧密联系主要体现在以下几种情况：行政争议的处理是民事争议处理的前提或民事争议处理为行政争议处理的前提；行政争议与民事争议的产生是否基于行政主体的某一行为或某一事实的发生，（行政争议因民事争议而生或民事争议因行政争议而生，二者之间虽无依赖关系但在处理时的确难以割裂裁决）。
其次是争议本身的复杂程度。在行政争议与民事争议相关联的情况下必有一个争议为主要争议，或为民事争议或为行政争议，此时考虑是两个争议分别进行或以一个争议的解决附带解决另一个争议，则必须考察不作为主要争议的那一争议本身的复杂程度。如果该争议本身较为复杂则须对两个争议分别由不同的审判庭来审理，若该争议本身很清楚，法律适用明白，解决主要争议的审判庭就可以附带加以解决。判断某一争议本身是否为“复杂”，主要考虑该争议所涉及的法律关系是否清楚、简单明了，诉讼标的是否复杂等因素。
还要考虑行政争议与民事争议是否为同一法院管辖。由于行政诉讼和民事诉讼所采取的管辖原则有不同之处，因此有可能会出现某一行政争议归甲法院管辖，而与此行政争议相关的民事争议却归乙法院管辖。我们认为，当相关联的行政争议和民事争议按照管辖原则不应由同一法院管辖时不能采用附带诉讼的方式，只能将行政争议与民事争议分别处理。但并不能反过来认为凡是依据管辖原则行政争议与民事争议均属同一法院管辖时就可以提起行政附带民事诉讼，这需要综合考虑其他的因素。
同时要尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，当事人应当有权选择其所涉的行政争议与民事争议是采行政附带民事诉讼的形式还是行政争议与民事争议分别进行，当然当事人运用这种选择权的前提条件是相关联的行政争议与民事争议符合行政附带民事诉讼的条件而可以采附带方式，如果行政争议与民事争议二者并不具备附带的条件则当事人当然无权选择适用行政附带民事诉讼的方式。
总而言之，在民事争议的解决构成行政争议解决的前提条件时两种诉讼应当分别进行；而当行政争议构成民事争议的前提问题时，若行政争议本身比较复杂或者在符合行政附带民事诉讼的条件下而当事人不愿意提起附带诉讼，此时两种诉讼应当分别进行。
四、处理方式之一一—行政诉讼与民事诉讼分别进行
当行政诉讼与民事诉讼分别进行时，首先要考虑的问题是应当先进行哪一诉讼，我们认为行政诉讼与民事诉讼二者并没有确定的“先行后民”或“先民后行”的模式，二者之间的关系应当做个案处理。确定行政诉讼与民事诉讼的先后关系时应当遵循“谁为前提谁优先”的原则。如果民事争议的解决须依赖于行政争议的解决，则行政诉讼应当作为前提，如果民事诉讼已经进行，则须中止民事诉讼，待行政诉讼裁判做出之后，民事诉讼再恢复进行，且须以此行政裁判作为审理的依据。反之，若行政诉讼过程中出现必须先行解决的民事争议时，应当中止行政诉讼程序，待民事终审判决做出之后，行政诉讼程序再恢复进行。到底应当“先民后行”还是“先行后民”，选择的标准是看两大诉讼之间的关系，哪一个诉讼的解决构成另一个诉讼的前提条件时则须首先进行哪一个诉讼。
行政诉讼与民事诉讼分别进行包括以下两种情况：
1、必须分别处理的情况
行政争议与民事争议必须分开处理的情况出现在民事诉讼过程中，在民事诉讼过程中，当民事争议的解决取决于某一行政行为自身的合法性时，行政争议即作为解决民事争议的前提性问题，行政争议的解决是解决民事争议的基础。最常见的情况是，在民事诉讼过程中，具体行政行为作为民事争议当事人主张事实的证据时，民事诉讼当事人一方对行政行为的合法性提出异议，而该行政行为的合法与否难以确认，或者民事诉讼当事人双方对行政行为并没有异议，但民事审判依赖于该行为，而该行政行为是否合法难以辨认。这类案件的特点是：首先，这类争议案件由民事争议而起，争议发生在平等的民事主体之间，不由行政行为引起。其次，在这类案件的审理中行政行为的合法性问题具有基础性地位，是民事争议解决的前提，如果不解决具体行政行为的合法性问题则民事争议也无法解决。第三，当事人在民事诉讼过程中没有直接请求撤销行政机关的行政行为，而是一方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，而另一方则往往以该行政行为违法为抗辩理由，因此民事争议的解决不可能回避该行政行为的合法性问题。
在处理此类案件程序应当区分两种情况：第一种情况是在民事诉讼过程中当事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出质疑，且一方当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。这种情况下民事审判庭应当裁定中止民事诉讼程序，将行政争议直接移送到行政审判庭，但行政审判终审判决做出之后再恢复民事诉讼程序。第二种情况是在民事诉讼过程中，双方当事人虽对具体行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼，或民事审判庭认为民事审判依赖于某一合法性难以辨认的行政行为时，此时民事审判庭应当告知当事人应当首先提起行政诉讼。
2、可以分开处理的情况
在行政争议与民事争议相关联的案件中是否分开处理还须考虑到当事人的选择权，如果某一案件符合提起行政附带民事诉讼的条件而当事人不愿提起行政附带民事诉讼，此时民事争议就应当与行政争议分开处理，法院不能依职权直接将民事争议与行政争议合并审理。
五、处理方式之二-行政附带民事诉讼
附带诉讼是指人民法院在解决某一纠纷时，就案件事实所涉及到的另一性质的法律关系同时予以解决的制度，是诉的合并的一种特殊形式。所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。
（一）行政附带民事诉讼的必要性与可行性
行政附带民事诉讼的确立首先是诉讼程序效益原则的要求。为了实现程序效益，就必然要求减低诉讼成本，如缩短诉讼周期、简化诉讼程序。一般而言，诉讼程序越是繁琐，诉讼费用就越高，诉讼周期也越长。进行行政诉讼同样要求遵循诉讼效益原则，而这一点却长期以来被行政诉讼理论与实务界所忽视。其次是为了确保法院裁判的一致性。司法的权威性是指司法机关应当享有的威信和公信力，其主要体现是司法机关做出的裁决为最终的决定。如果司法机关针对同一案件所做出的裁判相互矛盾则必然会影响法院裁判的一致性和统一性，而这将在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥其应有的作用。然而，司法实践中不同法院所做出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互冲突的现象比比皆是，“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”即是一个很好的例证。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相关联诉讼案件中，因此我们主张将关联性较为紧密的民事争议与行政争议合并审理，行政附带民事诉讼则是一种很好的解决途径。
行政附带民事诉讼不仅有其存在的必要性，而且也是可行的。实际上，在行政争议与民事争议相关联的案件中法院已经对民事争议进行了审理。虽然民事争议的解决要依赖于行政争议的解决，然而法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。以房屋产权登记行政案件为例，当我们翻开法院的判决书就可以看到判决书几乎完全围绕着原告与第三人（房屋产权争议的另一方当事人）之间的房屋产权争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以房屋产权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想要证明的是自己对争议房屋应当拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议进行审查，然而依据现行法律规定，行政审判庭的法官却无法对民事争议做出裁判，结果却是撤销或维持行政行为，民事争议无法解决。在司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，通过这种方式彻底解决以往行政诉讼中“官了民不了”的难题。[ix]
（二）行政附带民事诉讼的条件
1、以行政诉讼成立为前提
行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。当事人在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼或在行政诉讼进行过程中提起附带民事诉讼。如果行政诉讼的被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，在此情况下附带民事诉讼的方只能提起单独的民事诉讼。如果行政被法院驳回，所附带的民事诉讼也必然被法院驳回。如果第三人在提起行政诉讼是附带提起的民事诉讼被法院裁定不予受理，却比影响行政被法院受理，同样地，即使附带民事诉讼被法院驳回，对行政诉讼也可以继续审理。总而言之，如果行政案件不成立或不存在，就不会存在附带民事诉讼的问题，当事人只能提起单独的民事诉讼。
2、关联性的存在
关联性是行政附带民事诉讼的本质特征。关联性主要包括以下内容：（1）行政争议与民事争议之间具有关联性。行政附带民事诉讼是人民法院在行政诉讼过程中附带解决与行政争议密切相关的民事争议的诉讼活动。民事争议与行政争议必须有紧密的关联性。这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的做出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。它主要体现在两种情况：其一，具体行政行为的合法性是处理民事争议的前提条件，具体行政行为合法性问题得不到解决，相关的民事争议就得不到解决。其二，行政争议因民事争议而生，即行政机关为解决已经存在的民事争议而做出行政裁决，而民事争议当事人对该行政裁决不服从而产生行政争议，行政争议与民事争议的处理虽然不存在何为前提的问题，但二者在处理时难以割裂。（2）两种性质诉讼请求之间的关联性。行政附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，即行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求法院对该行政行为进行审查，诉讼请求因行政诉讼种类而有不同，如在撤销诉讼中原告诉讼请求为撤销具体行政行为，在确认诉讼中要求确认其法律关系或法律事实、行政行为合法与否或是否有效等。同时必须有民事诉讼请求存在，即要求附带民事诉讼的被告停止侵害、排除妨害等等。两种不同性质的诉讼请求之间必须有内在的关联性，这种关联性在于不同性质的诉讼请求均发自同一法律事实。
3、附带民事诉讼应当由民事争议当事人提起
附带民事诉讼提起应当严格遵循“不告不理”的原则，如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议加以审理并做出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院只能针对行政争议做出判决。但是，人民法院在受理行政诉讼后发现符合行政附带民事诉讼其他条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，对于有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的，应当允许。
4、附带民事诉讼只能在一审中提起
行政诉讼的成立是附带民事诉讼成立的前提。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提出，也可以在行政诉讼一审结束前提出。如果当事人逾期提出附带民事诉讼的应一律作为民事案件另案处理。对于行政诉讼已经存在的，附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决做出之前提出。一旦进入二审，当事人就不得再提起附带诉讼，否则根据二审终审的诉讼原则，附带民事部分实际上是一审终局，这样将导致当事人无法行使对附带民事部分的上诉权。
（三）行政附带民事诉讼的范围
1、对行政确认行为不服提起的诉讼
所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。”[x]行政确认属于准行政行为中的一种。[xi]行政确认行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间的确认，是能够间接产生行政法效力的行为。行政确认行为主要采取以下几种形式：认可、认定、公证、鉴定、证明、鉴证等。对于行政确认行为是否属于行政诉讼受案范围，目前尚有争论，但我们认为行政确认行为应当纳入行政诉讼受案范围。
2、对行政裁决行为不服提起的诉讼
由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判民事争议当事人之间所发生的某一领域与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。
3、存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件
行政诉讼中最常见的就是行政处罚案件，但是并非对于所有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决，我们认为应仅限于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。这类案件中所涉及的事实情况是被采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，同时又构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任、又要承担民事法律责任，这两种法律责任由于基于同一行为而产生，因而具有紧密的关系。实践中最常见的某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议的同时附带解决民事争议。存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件大体而言包括以下几种情况：（1）被处罚人的行政处罚案件。这种情况下被处罚人往往不服行政处罚决定要求法院判决撤销或加以变更，同时对行政处罚机关所做出的要求被处罚人承担的民事损害赔偿也不服；另一种情况是被处罚人仅对民事损害数额不服而要求减少。（2）民事侵权行为被害人的行政处罚案件。包括两种情况。其一是被害人认为行政机关对被处罚人处罚太轻而向法院，同时要求被处罚人给予或增加对自己的赔偿数额。其二是行政处罚机关对被处罚人应当给予致害人的赔偿数额没有做出裁决，受害人不服向法院要求法院做出处理；第三种情况是受害人仅对行政处罚中所确认的赔偿数额不服向法院，要求撤销裁决重新就损害赔偿做出裁判或要法院变更赔偿数额。（3）被处罚人和被害人均，此时法院应当将后的当事人根据其诉讼请求不同将其列为当事人。
4、行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为侵犯了自己的民事权益，第三方提起行政诉讼过程中要求法院附带解决民事争议。并非所有的行政许可案件均可适用行政附带民事诉讼程序。可以适用行政附带民事诉讼的情况仅限于行政许可相对人实施某种行为，第三方认为侵犯了自己的民事权益，二者为此发生争议，而行政许可相对人提出该行为经过行政机关许可为抗辩的情况。如果该第三方提起行政诉讼要求法院审查行政许可合法性时可附带要求法院解决民事争议。
（四）行政附带民事诉讼的程序问题
1、当事人问题
行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提起行政诉讼的公民、法人和其他组织，被告是做出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告既可能是附带民事诉讼原告，也可能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。
2、行政附带民事诉讼的审理
第一，证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用行政诉讼法和民事诉讼法的规定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循行政诉讼法所遵循的证据规则，以举证责任为例，在行政诉讼部分被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。
第二，调解问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，我们认为行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。根据民事诉讼法第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”因此，法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，经调解达成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，附带民事诉讼部分应当与行政诉讼一并审理判决。
第三，审理方式。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并做出判决。这种方式下往往是人民法院首先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民事争议、附带将其解决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。在此情况下，人民法院应当将两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案件审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，并另行做出判决，这样处理有利于人民法院按照法定程序、集中时间和精力，准确、谨慎地解决好两种不同性质的争议。
第四，审理期限问题。根据行政诉讼法的规定，人民法院应当在立案之日起三个月内做出第一审判决，民事诉讼法则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。我们认为，行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之内审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。
第五，审判组织问题。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼排除了简易程序的适用。但根据民事诉讼法的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序处理。简易程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。我们认为，对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。
第六，判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并做出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由适用各自的实体法和程序法；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文分开撰写。如果由于客观原因行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。
3、行政附带民事诉讼的诉讼期限问题
根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道或者知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者期限的，根据最高人民法院司法解释，该期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为之日起计算，具体为对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，对其他具体行政行为以作出之日起不超过5年。这是以行政机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或其他组织诉权或者期限以及公民法人或其他组织是否知道具体行政行为内容为界限，分三个不同层次的诉讼期限。
根据《民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行政机关作出的具体行政行为，相对人期限为3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告知诉权或者期限时诉讼时效期限为2年，正好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。
那么，在行政附带民事诉讼中应当如何确定诉讼时效期限呢？我们认为基于现行的法律规定以及对公民权利的保护，行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的诉讼时效期限。若民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼已经超过行政诉讼法上所规定的诉讼期限，则民事争议当事人只能单独提起民事诉讼，不能提起行政附带民事诉讼。
4、上诉
一审判决做出后，当事人对行政部分和附带民事部分均不服可以一并提起上诉，二审法院应当一并审理。但当事人仅就行政部分判决或民事部分判决单独提起上诉时，应当由二审法院行政审判庭还是民事审判庭来受理呢？受理之后又应当怎样审理呢？我们认为由于行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分不服，均应当由二审法院行政庭受理。如果当事人仅对行政部分或民事部分上诉的，说明其已经自动放弃了对另一部分判决的上诉权，服从一审法院的判决，二审法院没有必要再对另一部分进行审理。但应当注意的是，不管当事人是全案上诉还是部分上诉，二审法院均应当对整个案件进行审查，若发现另一部分有错误的，因通过审判监督程序予以纠正，以使整个案件能得到正确审理。
5、执行
行政附带民事诉讼判决，由人民法院执行庭分别依照行政诉讼法和民事诉讼法的有关规定执行。行政机关依法拥有强制执行权的，也可以自己执行。如果行政附带民事诉讼行政部分的判决与民事部分的判决同时生效，则两部分的判决应当同时执行，如果当事人对行政附带民事诉讼判决书的行政部分上诉，对民事部分没有上诉的，不宜对民事部分先行执行，而应在二审法院就行政部分作出最终判决后，再决定是否执行。但如果当事人对行政部分不上诉，仅对民事部分上诉的，人民法院可以就行政部分先行执行，而不必等到二审法院对民事部分作出终审判决后再一起交付执行。人民法院对行政部分和附带民事部分分别作出判决的应当分别执行，即先执行行政部分判决后执行附带民事诉讼部分的判决。
注释：
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[i]有关本案的详细情况，请参见王光辉整理：《一个案件，八份判决-从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》，载《中外法学》1998年第2期。
[ii]该条采用了“一并审理”的用语，没有采用“行政附带民事诉讼”的用法，可以说学术界理论上所讨论的行政附带民事诉讼及相关程序没有被最高人民法院认可。参见甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论――理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第175页。
[iii]参见邓志伟：《也谈行政诉讼附带民事诉讼》，载《人民司法》1993年其4期；瞿秋红、吕利秋：《行政诉讼不应附带民事诉讼》，载《行政法学研究》1998年第2期；石泉、李秀年：《行政诉讼一并审理民事案件若干问题解析》，载《人民司法》2001年第4期。
[iv]在此问题上主要有以下几种意见：第一种意见认为行政附带民事诉讼包括行政处罚案件中的三种情况，对行政裁决不服提起的诉讼不应为行政附带民事诉讼，而是一种特殊的行政诉讼。参见杨伟东：《行政附带民事诉讼探略》，载《行政法学研究》1998年第1期；第二种意见认为行政附带民事诉讼包括行政处罚和行政裁决两种情况，参见王保礼、刘德生：《行政诉讼附带民事诉讼问题探讨》，载《法商研究》1996年第6期，大多数学者持此意见；第三种意见认为行政机关颁发权证的行为引起的争议和因行政裁决引起的行政争议由行政附带民事程序来解决，对于行政处罚案件只是可以适用行政附带民事诉讼，参见施金才、陈晓宇：《关于行政附带民事诉讼若干问题的思考》，载《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社2000年版，第751至763页。
[v]葛云松：《在行政诉讼与民事诉讼之间――高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，载《行政法论丛》（2），法律出版社1999年版，第428至454页。
[vi]主要参考王名扬：《法国行政法》，中国政法大学1997年版，第590至596页。
[vii]吴庚：《行政争讼法论》，三民书局1999年版，第9页。
[viii]alexCaroll：Constitutional&administrativeLaw（revisededition），Financialtimespitmanpublishing，1998，p315.
[ix]在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核发房屋所有权证”一案中，上海市普陀区人民法院做了一次大胆的尝试，通过行政附带民事诉讼的方式解决了一起因房屋买卖纠纷而引起的习惯内在案件，在该案中行政诉讼第三人同时被列为附带民事诉讼的被告，法院在撤销法物所有权证的同时判决房屋买卖合同无效。详细案件请参见上海市高级人民法院组织编写：《上海法院典型案例丛编》，上海人民出版社2001年版，第138至141页。
民事诉讼法与行政诉讼法篇7
关键词:民事诉讼规则；行政诉讼；适用；限度内容提要:最高人民法院的司法解释规定行政诉讼可以参照民事诉讼规则。只有部分民事诉讼规则在行政诉讼中可以适用，而且其适用有一定的限度，必须经过改造。典型的有管辖异议、财产保全、诉讼代表人制度、执行中的和解。民事诉讼规则无法吞并行政诉讼规则。民事诉讼法是关于私法诉讼的规则，行政诉讼是关于公法诉讼的规则。公法诉讼的规则和私法诉讼的规则是否可以通用？上个世纪80年代，我国民事诉讼法（试行）中曾规定，行政诉讼适用民事诉讼规则。但行政诉讼肯定有不同于民事诉讼的规律，于是，在适用了若干年民事诉讼规则之后，行政诉讼法出台了。我国遂有了三大诉讼法并列的局面。但《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见》打破了这样一个整齐的格局，因为该解释规定行政诉讼可以参照民事诉讼法的有关规定。之后，《中华人民共和国民事诉讼法》通过。2000年3月10日，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》出台，该解释第97条规定，“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”事实上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》就有强烈的民事诉讼规则的痕迹。有关诉讼法修改的日程正在紧锣密鼓地进行，行政诉讼是否仍然需要单独的规则？民事诉讼的规则能否吞并行政诉讼的规则？有的学者提出用民事诉讼规则包容行政诉讼规则，是否行政诉讼规则和民事诉讼规则“久合必分”之后，又“久分必合”了？行政法学者大声疾呼：行政诉讼有不同的规则！民事诉讼和行政诉讼规则之间的关系真应了那句“斩不断，理还乱”的中国古话。民事诉讼的规则究竟在何种程度上可以在行政诉讼中适用？这一追问对于今日诉讼法的修改也许不无裨益。宏观的叙事于事无补。在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中，管辖异议、共同诉讼代表人制度、财产保全、执行中的和解明显来自于民事诉讼法，因为这些制度在《中华人民共和国行政诉讼法》中根本就没有规定。这些制度在行政诉讼中的适用情形与在民事诉讼中的适用情形是一样的吗？这就是本文力图回答的问题。一、管辖异议《民事诉讼法》第38条人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。人民法院对当事人提出的异议，应当审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。《行政诉讼法》没有规定管辖异议的制度，但《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第10条规定了管辖异议制度。第10条当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。这两个规定似乎没有太明显的差异，只不过提出管辖异议的期限有所差别—民事诉讼当事人提出管辖异议的期限是15天（因为民事诉讼的答辩期限是15天），而行政诉讼当事人提出管辖意义是期限是10天。但问题并没有这样简单。管辖异议提出的主体究竟是否包括第三人？民事诉讼的一系列规则将这个问题规定得很清楚，但行政诉讼法语焉不详。这就给我们留下了继续追问的空间。解决这个问题显然有两个进路。第一个进路是对意见的文义解释。我们着眼于该条的第一句，就能得出第三人可以提出管辖异议的结论，因为该条中的当事人应该包括第三人。但这种解释显然不能让人信服—因为民事诉讼规则中，尽管也规定“当事人有权提出管辖异议”，但第三人是没有权利提出管辖异议的。对该意见的文义解释无法得出前后一致的结论，我们能否援引民事诉讼法规则？这就是解决行政诉讼第三人有无提出管辖异议权利问题的第二种进路。《民事诉讼法》也未对第三人的管辖异议问题作出规定。但《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》对此作出了解释。该解释否定了第三人提出管辖异议的权利。第65条依照民事诉讼法第五十六条的规定，有独立请求权的第三人有权向人民法院提出诉讼请求和事实、理由，成为当事人；无独立请求权的第三人，可以申请或者由人民法院通知参加诉讼。第66条在诉讼中，无独立请求权的第三人有当事人的诉讼权利义务，判决承担民事责任的无独立请求权的第三人有权提出上诉。但该第三人在一审中无权对案件的管辖权提出异议，无权放弃、变更诉讼请求或者申请撤诉。该意见没有对有独立请求权第三人提出管辖异议的权利作出规定。但有独立请求权第三人无权提出管辖异议，这一点几乎毋庸置疑。因为民事诉讼中有独立请求权的第三人相当于原告的诉讼地位，即以本诉原告和被告为被告的原告，而原告不能提出管辖异议。而且，最高人民法院在1990年7月28日已对这个问题作出了解释。最高人民法院《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》法（经）复[1990]9号江苏省高级人民法院：你院苏法（经）[1989]第9号《关于第三人能否对管辖权提出异议的请示》收悉。经研究，答复如下：一、有独立请求权的第三人主动参加他人已开始的诉讼，应视为承认和接受了受诉法院的管辖，因而不发生对管辖权提出异议的问题；如果是受诉法院依职权通知他参加诉讼，则他有权选择是以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，还是以原告身份向其他有管辖权的法院另行起诉。二、无独立请求权的第三人参加他人已开始的诉讼，是通过支持一方当事人的主张，维护自己的利益。由于他在诉讼中始终辅助一方当事人，并以一方当事人的主张为转移。所以，他无权对受诉法院的管辖权提出异议。我们能否这样推演：因为民事诉讼中的第三人无权提出管辖异议，而行政诉讼中，人民法院可以参照民事诉讼的规定，因此，行政诉讼的第三人也无权提出管辖异议。这事实上涉及到这样一个问题：民事诉讼中的第三人与行政诉讼中的第三人是否可以通约？仔细比较这两个概念，我们发现有很大的区别。这种区别并不是笼统地说：民事诉讼的第三人是私法诉讼的第三人，而行政诉讼的第三人是公法诉讼的第三人。行政诉讼中不可能出现有独立请求权的第三人，即同时不同意原告诉讼请求和被告诉讼请求的第三人。因为行政诉讼涉及到的一个最核心的问题是：具体行政行为是否合法？对此问题的判断只有两种可能—合法或者不合法，不可能有第三种情形。因此，无独立请求权第三人提出管辖异议的问题已经被消解了。行政诉讼中无独立请求权的第三人与民事诉讼中无独立请求权的第三人有无区别呢？区别应该是明显的—民事诉讼中无独立请求权的第三人地位是恒定的，依附于原告或者被告。但行政诉讼中的第三人地位是不恒定的，原告和被告有时可以转化为第三人，第三人也可以转化为原告和被告。1．第三人转化为原告的情形：行政复议的第三人可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法＞若干问题的解释》第13条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：……（二）与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的……”。2．原告转化第三人的情形：受到一个行政行为影响的利害关系人，一部分起诉，而另一部分不起诉的，人民法院通知没有起诉的部分当事人为第三人。《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第14条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”3．被告转化为第三人的情形：一个行政行为由几个机关共同作出，原告只起诉其中的部分行政机关，人民法院可以要求原告追加被告。原告不同意追加的，由人民法院通知作为第三人起诉。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法＞若干问题的解释》第23条第2款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”从这里我们可以看出，行政诉讼中的第三人与原告、被告的边界是流动的。我们从行政诉讼法关于原告和第三人的表述中就可以看出这种边界的流动性，无论是原告还是第三人，都表达为“与具体行政行为有利害关系”。我们可以把行政诉讼中的第三人进一步分解为“本来的第三人”和“转化的第三人”。转化的第三人又可以进一步分解为由原告转化而成的第三人和由被告转化而成的第三人。在民事诉讼中，没有参加共同诉讼的原告和被告，人民法院也可以通知参加诉讼，但他们的诉讼地位永远不会变为第三人。《最高人民法院关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第57条必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依照民事诉讼法第一百一十九条的规定，通知其参加；当事人也可以向人民法院申请追加。人民法院对当事人提出的申请，应当进行审查，申请无理的，裁定驳回；申请有理的，书面通知被追加的当事人参加诉讼。第58条人民法院追加共同诉讼的当事人时，应通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，仍追加为共同原告，其不参加诉讼，不影响人民法院对案件的审理和依法作出判决。因为民事诉讼中的第三人和原告、被告之间不能相互转化，民事诉讼中无独立请求权的第三人不能享有和原告、被告同样的诉讼权利。但由于行政诉讼中第三人和原告、被告的边界是流动的，因此，第三人理应该享有和原告、被告同样的诉讼权利。这样，我们就可以将第三人提出管辖异议的问题分解为三种情形：1．本来的第三人，我们可以参照民事诉讼的规则，无权提出管辖异议；2．由原告转化而来的第三人，无权提出管辖异议—人民法院通知他参与诉讼时，如对管辖有异议，可以向他认为有管辖权的法院起诉；3．由被告转化来的第三人，有权提出管辖异议。二、财产保全我国民事诉讼法用两条的篇幅规定了财产保全。第92条第1款人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请，作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取财产保全措施。第93条第1款利害关系人因情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在起诉前向人民法院申请采取财产保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，驳回申请。行政诉讼法没有规定财产保全，但《最高人民法院＜关于执行中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第48条规定了财产保全制度。第48条人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。从《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第48条的内容来看，含有明显的民事诉讼财产保全制度的痕迹。是民事财产保全制度在行政诉讼中的一个变形。那么，民事诉讼中的财产保全究竟在行政诉讼中能够适用到什么限度呢？对民事诉讼财产保全制度的扩张：从民事诉讼单向的财产保全到行政诉讼双向的财产保全。在民事诉讼中，尽管没有明确规定申请财产保全的当事人范围，但就民事诉讼的规律来看，应该是原告或者与原告诉讼地位相当的当事人申请人民法院对被告或者与被告诉讼地位相当的当事人财产采取保全措施。因为财产保全的根本目的是保证将来人民法院作出的有给付内容的判决能够得到执行。如果被告要求原告给付，那就应该提起反诉。因此，在民事诉讼中，总是原告或与原告诉讼地位相当的当事人申请人民法院对被告或者与被告诉讼地位相当的当事人采取财产保全措施，这是一种单向的财产保全制度。而在行政诉讼中，由于财产保全的目的是保证“具体行政行为或者人民法院生效裁判”将来的顺利执行，因此，行政诉讼的被告也可申请财产保全，这是一种双向的财产保全。而且，如果我们进一步从财产保全的前提，即“必要性”出发，我们会发现，被告申请财产保全的可能性比原告申请财产保全的可能性更大。因为行政诉讼中的被告是行政主体，履行人民法院含有财产给付内容判决的能力不容质疑：行政主体的经费来源是财政拨款，而且国家赔偿的费用列入单独的财政预算，行政主体实际上是用国库资产履行含有财产给付内容的生效裁判。正是在这个意义上，有的学者主张没有必要对行政诉讼中的被告采取财产保全措施。如果这种观点成立，则行政诉讼中的财产保全就完全演变为与民事诉讼财产保全反向的制度，即被告对原告的防御手段。当然，提出这种观点的学者显然没有注意到另外一个事实：从民法的角度看，财产可以分为种类物和特定物。如果行政主体对没收的原告特定物采取销毁、拍卖等措施，显然有可能使法院的判决将来无法执行。当然，如果行政主体对行政行为的执行尚未开始，原告或者与原告诉讼地位相当的当事人可以申请人民法院根据《行政诉讼法》第44条裁定停止行政行为的执行。但如果行政行为已经开始执行，或者行政主体有可能置法院停止行政行为执行的裁定于不顾，法院完全有必要对行政主体扣押、没收的财产进行财产保全，如查封、扣押、冻结等。但无论如何，原告申请人民法院对被告采取财产保全措施应该是一种极其例外的情形。对民事财产保全制度的压缩：行政诉讼中的财产保全只限于诉讼中的财产保全，无诉前财产保全。从《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法）若干问题的意见》第48条的规定来看，只字没提诉前财产保全的问题。那么，行政诉讼中能否进行诉前财产保全？机械地分析字面意思，我们无法得出结论—没有规定可以诉前财产保全也没有规定不能诉前财产保全。部分学者认为行政诉讼中不能进行诉前财产保全。理由是：第一，第48条没有提及诉前财产保全的问题，因此，行政诉讼中的诉前财产保全没有法律依据；第二，行政诉讼中没有诉前财产保全的必要，而必要性是诉前财产保全的前提。“行政诉讼的被告是国家行政机关或者法律、法规授权的组织，原告不存在来不及起诉，国家行政机关或者法律、法规授权的组织对有关财物转移、隐匿、毁损情况……”。我也同意行政诉讼中不允许诉前财产保全的结论，但上述理由显得有些牵强。第一，关于诉前财产保全的法律依据—意见第48条没有规定诉前财产保全是否就没有法律依据进行诉前财产保全？不是。如果但单就字面分析，该条并不排除诉前财产保全。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第97条规定，“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”这与废止的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见》表述有明显的区别，该意见的114条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定。”虽然《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第48条没有规定诉前财产保全，但人民法院仍然可以通过该解释第97条援引民事诉讼诉前财产保全的规定。第二，关于诉前财产保全的必要性。按照《民事诉讼法》第93条的规定，申请诉前财产保全的前提是“情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害”。就行政行为的执行来看，行政主体申请人民法院对行政相对人强制执行并不是通过诉讼的程序进行的，因此不存在诉前或者诉中的财产保全之分。因此，行政诉讼被告对原告的诉前财产保全申请问题已经被消解了。那么，原告申请对被告财产保全有无必要？我们没有理由认为“行政机关不可能对财产进行对有关财物转移、隐匿、毁损……”。原告向人民法院起诉，人民法院可以在7日内裁定是否受理。而在7日内，行政机关完全有可能处理扣押或者没收的原告财产。当然，说“行政机关不可能对财产进行对有关财物转移、隐匿、毁损……”蕴涵了对行政主体的高道德值判断—行政主体并不一定比民事主体具有道德上的优越性。那么，行政诉讼中到底允不允许诉前财产保全呢？如果我们遵照系统的解释方法，就可以得出行政诉讼中不允许诉前财产保全的结论。第一，意见第48条几乎完全照搬了民事诉讼法第92条的规定，为什么对作为财产保全制度一部分的诉前财产保全视而不见？从立法的技术角度看，最高人民法院不可能出现这样低级的错误。第二，意见关于财产保全的规定出现在第六部分，即“审理与裁决”部分，审理与裁决是诉讼进行过程中的行为。因此，尽管意见第48条没有限制性地规定不允许诉前财产保全，但从该条所处的章节来看，没有逻辑地包含诉前财产保全的语义。当然，可能有的学者会指出，行政诉讼中没有规定诉前财产保全不利于保障原告的合法权益。这里涉及的是制度的合理性和正当性，已溢出了本文的讨论范围。三、诉讼代表人制度我国《民事诉讼法》用两条的篇幅规定了共同诉讼中的诉讼代表人制度。第54条当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。第55条诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记。向人民法院登记的权利人可以推选代表人进行诉讼；推选不出代表人的，人民法院可以与参加登记的权利人商定代表人。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。我国《行政诉讼法》没有规定共同诉讼代表人制度，但《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第14条第3款规定了共同诉讼的代表人制度。同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼；在指定期限内未选定的，人民法院可以依职权指定。一般认为，民事诉讼中的诉讼代表人制度是结合了集团诉讼和诉讼制度而成的一项制度。自民事诉讼法将这种诉讼形式规定以来，学界有关“完善”或者“不足”的表述就没有停止过。这样一个先天不足的制度如何移植到行政诉讼中呢？移植的限度如何？从民事诉讼中的任意法到行政诉讼中的强行法。我们从最高人民法院关于诉讼代表人制度的表述中可以看出，行政诉讼中的诉讼代表人制度比民事诉讼中的诉讼代表人制度更显示出强行法的色彩。民事诉讼一方当事人众多时，“可以由当事人推选代表人”；而行政诉讼同案原告为5人以上时，“应当推选……诉讼代表人”。从双向的诉讼代表人制度到单向的诉讼代表人制度。民事诉讼中的诉讼代表人可能是原告推选的，也可能是被告推选的，但行政诉讼中的诉讼代表人却只能是原告推选的。理由是行政诉讼中出现5个以上的被告是极其少见的，因为5个以上的行政机关作出一个具体行政行为不应该是行政行为的常态。制度安排不可能立足于偶然发生的情形。从双种类的诉讼代表人制度到单种类的诉讼代表人制度。民事诉讼中法第54条规定的是人数确定的诉讼代表人制度，而第55条规定的是人数不确定的诉讼代表人制度。行政诉讼中的诉讼代表人制度是否也包含同样的两种？《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第14条第3款对此语焉不详。人数确定的诉讼代表人制度应该不成问题，问题是行政诉讼中的诉讼代表人制度是否应该包括人数不确定的诉讼代表人制度。行政诉讼只能受理具体行政行为的诉讼，而具体行政行为的一个基本特征就是利害关系人的确定性。因此，行政诉讼中的诉讼代表人制度只应该包括人数确定的诉讼代表人诉讼制度。以上三点可能并不复杂，比之复杂的是行政诉讼适用诉讼代表人制度的条件。行政诉讼代表人制度适用的条件中，除了人数的要求外，还有一个重要的条件，那就是“同案”。什么是同案？这个问题在民事诉讼中是容易解决的，应该包含两种：同一个案件或者同种类的案件。其中，同种类的案件指具有相同事实和理由的案件。但行政诉讼中的情形比这复杂。可能的理解有三种：同一个案件，如6个人同时盗窃被行政处罚，6个人提起行政诉讼；同种类的案件，如政府对同一地段若干居民房屋拆迁，5个以上的居民提起行政诉讼；同一个行政行为引发的案件，如一个化工厂违法排污，使5个以上的居民受害，环保局对化工厂进行处罚。化工厂认为处罚太重提起行政诉讼，居民认为处罚太轻也提起行政诉讼。第一种情形和第二种情形显然可以适用诉讼代表人制度，这与民事诉讼的规则没有太大的区别。第三种情形—即利益对立的双方同时对一个行政机关的行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼，利益对立的双方人数超过5人，是否可以适用诉讼代表人制度？如果可以，诉讼代表人如何产生？诉讼代表人如何代表当事人利益？民事诉讼中的诉讼代表人制度是以利益共同为制度前提的。民事诉讼的一方当事人具有共同的利益，诉讼代表人和被代表人之间不存在损益关系，这是保证诉讼代表人不损害被代表人利益的前提。但在利益冲突双方同为原告的行政诉讼中，诉讼代表人显然只能代表利益冲突双方中的一方。因此，在利益冲突双方同为原告的行政诉讼中，如原告人数超过5人，理论上应分情况处理:1．利益冲突双方中的每一方人数都不到5人，但两方相加人数超过5人，仍不能适用诉讼代表人制度，双方均亲自参加诉讼；2．利益冲突双方中的每一方人数都超过5人，冲突双方各自产生诉讼代表人，分别代表利益冲突的各方；3．利益冲突双方中的一方人数超过5人，另一方的人数不超过5人，超过5人的一方产生诉讼代表人，另一方仍亲自参加诉讼。四、执行中的和解我国《民事诉讼法》规定了执行和解制度。第211条在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。一方当事人不履行和解协议的，人民法院可以根据对方当事人的申请，恢复对原生效法律文书的执行。但我国《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法）若干问题的解释》都没有规定执行中的和解制度。行政诉讼的执行阶段能否有和解协议存在呢？有没有和解的可能和空间？单纯说行政诉讼中没有调解，从而否认行政诉讼执行阶段可能存在的执行空间显然过于武断[11]。行政诉讼中的执行大体上有三种情形：1．行政诉讼的原告申请对被告强制执行；2．行政机关申请对行政相对人的强制执行；3．行政机关具体行政行为确定的权利人申请人民法院对义务人强制执行。对行政诉讼执行阶段的和解也应分三种情形考察。1．行政诉讼的原告和被告达成和解协议，要求撤回对被告强制执行的申请。原告对被告申请强制执行的情形一般是具有财产给付内容的案件，因为确认行政行为违法、责令重新作出具体行政行为、撤消行政行为实际上很难具有可以强制执行的内容。我们接下来要问的问题是：如果原告撤回强制执行申请，人民法院是否可以终结强制执行？这个问题和行政诉讼中的撤诉可以联系起来考虑。如果撤诉是原告真实的意思表示，那么人民法院显然应该同意。但如果原告因为自己相对于被告行政主体的弱势地位，被迫作出撤回强制执行的申请，人民法院就应继续强制执行，并对被告干扰执行的行为进行制裁。 2．行政机关与被执行人达成和解协议，申请撤回对被执行人的强制执行申请。理论上，行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为是经过人民法院审查过的合法行政行为，不存在行政机关与行政相对人在执行阶段和解的合法性空间。这是从行政实体法的角度分析得出的结论。但并不是行政机关所有不合法或者不适当的具体行政行为都可以由人民法院纠正。可以分解成三种情况考虑：第一种情况，行政机关申请撤回强制执行申请，并没有因此损害其他利害关系人的利益，或者损害其他利害关系人的利益，但其他利害关系人没有就行政机关申请撤回强制执行的行政行为起诉，人民法院应该终止强制执行。行政机关申请撤回强制执行申请，在行政程序法中称为行政行为的撤回。人民法院对行政行为的司法审查是有限的，这种司法审查的有限性首先就体现为：没有利害关系人的起诉，法院不能主动审查具体行政行为的合法性。第二种情况，行政机关申请撤回强制执行申请，被执行人以外的利害关系人认为侵犯了自己的合法权益，向人民法院起诉，人民法院应该对行政机关申请撤回强制执行的行政行为进行合法性审查，然后裁决是否允许。第三种情况，行政机关申请撤回强制执行申请，法院裁定允许。但之后行政机关又申请对同一具体行政行为强制执行。人民法院经过审查，认为没有超过申请强制执行的法定期限，且符合法定的强制执行条件的，仍然应该强制执行。因为行政机关撤回强制执行申请并不意味着行政机关自行撤销了原具体行政行为。行政行为的执行力是行政行为法律效力的题中致义。3．行政机关具体行政行为确定的权利人与义务人达成和解协议，权利人申请撤回对义务人的强制执行申请。行政机关具体行政行为确定的权利人申请人民法院对义务人强制执行的案件中，权利人和义务人和解，和民事诉讼强制执行中的和解没有区别。是私权利主体对自己权利的处分。人民法院应该允许。民事诉讼法是关于私法诉讼的规则，行政诉讼是关于公法诉讼的规则。公法诉讼的规则和私法诉讼的规则是否可以通用？上个世纪80年代，我国民事诉讼法（试行）中曾规定，行政诉讼适用民事诉讼规则。但行政诉讼肯定有不同于民事诉讼的规律，于是，在适用了若干年民事诉讼规则之后，行政诉讼法出台了。我国遂有了三大诉讼法并列的局面。但《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见》打破了这样一个整齐的格局，因为该解释规定行政诉讼可以参照民事诉讼法的有关规定。之后，《中华人民共和国民事诉讼法》通过。2000年3月10日，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》出台，该解释第97条规定，“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”事实上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》就有强烈的民事诉讼规则的痕迹。有关诉讼法修改的日程正在紧锣密鼓地进行，行政诉讼是否仍然需要单独的规则？民事诉讼的规则能否吞并行政诉讼的规则？有的学者提出用民事诉讼规则包容行政诉讼规则，是否行政诉讼规则和民事诉讼规则“久合必分”之后，又“久分必合”了？行政法学者大声疾呼：行政诉讼有不同的规则！民事诉讼和行政诉讼规则之间的关系真应了那句“斩不断，理还乱”的中国古话。民事诉讼的规则究竟在何种程度上可以在行政诉讼中适用？这一追问对于今日诉讼法的修改也许不无裨益。宏观的叙事于事无补。在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中，管辖异议、共同诉讼代表人制度、财产保全、执行中的和解明显来自于民事诉讼法，因为这些制度在《中华人民共和国行政诉讼法》中根本就没有规定。这些制度在行政诉讼中的适用情形与在民事诉讼中的适用情形是一样的吗？这就是本文力图回答的问题。一、管辖异议《民事诉讼法》第38条人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。人民法院对当事人提出的异议，应当审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。《行政诉讼法》没有规定管辖异议的制度，但《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第10条规定了管辖异议制度。第10条当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。这两个规定似乎没有太明显的差异，只不过提出管辖异议的期限有所差别—民事诉讼当事人提出管辖异议的期限是15天（因为民事诉讼的答辩期限是15天），而行政诉讼当事人提出管辖意义是期限是10天。但问题并没有这样简单。管辖异议提出的主体究竟是否包括第三人？民事诉讼的一系列规则将这个问题规定得很清楚，但行政诉讼法语焉不详。这就给我们留下了继续追问的空间。解决这个问题显然有两个进路。第一个进路是对意见的文义解释。我们着眼于该条的第一句，就能得出第三人可以提出管辖异议的结论，因为该条中的当事人应该包括第三人。但这种解释显然不能让人信服—因为民事诉讼规则中，尽管也规定“当事人有权提出管辖异议”，但第三人是没有权利提出管辖异议的。对该意见的文义解释无法得出前后一致的结论，我们能否援引民事诉讼法规则？这就是解决行政诉讼第三人有无提出管辖异议权利问题的第二种进路。《民事诉讼法》也未对第三人的管辖异议问题作出规定。但《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见》对此作出了解释。该解释否定了第三人提出管辖异议的权利。第65条依照民事诉讼法第五十六条的规定，有独立请求权的第三人有权向人民法院提出诉讼请求和事实、理由，成为当事人；无独立请求权的第三人，可以申请或者由人民法院通知参加诉讼。第66条在诉讼中，无独立请求权的第三人有当事人的诉讼权利义务，判决承担民事责任的无独立请求权的第三人有权提出上诉。但该第三人在一审中无权对案件的管辖权提出异议，无权放弃、变更诉讼请求或者申请撤诉。该意见没有对有独立请求权第三人提出管辖异议的权利作出规定。但有独立请求权第三人无权提出管辖异议，这一点几乎毋庸置疑。因为民事诉讼中有独立请求权的第三人相当于原告的诉讼地位，即以本诉原告和被告为被告的原告，而原告不能提出管辖异议。而且，最高人民法院在1990年7月28日已对这个问题作出了解释。最高人民法院《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》法（经）复[1990]9号江苏省高级人民法院：你院苏法（经）[1989]第9号《关于第三人能否对管辖权提出异议的请示》收悉。经研究，答复如下：一、有独立请求权的第三人主动参加他人已开始的诉讼，应视为承认和接受了受诉法院的管辖，因而不发生对管辖权提出异议的问题；如果是受诉法院依职权通知他参加诉讼，则他有权选择是以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，还是以原告身份向其他有管辖权的法院另行起诉。二、无独立请求权的第三人参加他人已开始的诉讼，是通过支持一方当事人的主张，维护自己的利益。由于他在诉讼中始终辅助一方当事人，并以一方当事人的主张为转移。所以，他无权对受诉法院的管辖权提出异议。我们能否这样推演：因为民事诉讼中的第三人无权提出管辖异议，而行政诉讼中，人民法院可以参照民事诉讼的规定，因此，行政诉讼的第三人也无权提出管辖异议。这事实上涉及到这样一个问题：民事诉讼中的第三人与行政诉讼中的第三人是否可以通约？仔细比较这两个概念，我们发现有很大的区别。这种区别并不是笼统地说：民事诉讼的第三人是私法诉讼的第三人，而行政诉讼的第三人是公法诉讼的第三人。行政诉讼中不可能出现有独立请求权的第三人，即同时不同意原告诉讼请求和被告诉讼请求的第三人。因为行政诉讼涉及到的一个最核心的问题是：具体行政行为是否合法？对此问题的判断只有两种可能—合法或者不合法，不可能有第三种情形。因此，无独立请求权第三人提出管辖异议的问题已经被消解了。行政诉讼中无独立请求权的第三人与民事诉讼中无独立请求权的第三人有无区别呢？区别应该是明显的—民事诉讼中无独立请求权的第三人地位是恒定的，依附于原告或者被告。但行政诉讼中的第三人地位是不恒定的，原告和被告有时可以转化为第三人，第三人也可以转化为原告和被告。1．第三人转化为原告的情形：行政复议的第三人可以提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法＞若干问题的解释》第13条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：……（二）与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的……”。2．原告转化第三人的情形：受到一个行政行为影响的利害关系人，一部分起诉，而另一部分不起诉的，人民法院通知没有起诉的部分当事人为第三人。《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第14条规定：“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”3．被告转化为第三人的情形：一个行政行为由几个机关共同作出，原告只起诉其中的部分行政机关，人民法院可以要求原告追加被告。原告不同意追加的，由人民法院通知作为第三人起诉。《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法＞若干问题的解释》第23条第2款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”从这里我们可以看出，行政诉讼中的第三人与原告、被告的边界是流动的。我们从行政诉讼法关于原告和第三人的表述中就可以看出这种边界的流动性，无论是原告还是第三人，都表达为“与具体行政行为有利害关系”。我们可以把行政诉讼中的第三人进一步分解为“本来的第三人”和“转化的第三人”。转化的第三人又可以进一步分解为由原告转化而成的第三人和由被告转化而成的第三人。在民事诉讼中，没有参加共同诉讼的原告和被告，人民法院也可以通知参加诉讼，但他们的诉讼地位永远不会变为第三人。《最高人民法院关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第57条必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依照民事诉讼法第一百一十九条的规定，通知其参加；当事人也可以向人民法院申请追加。人民法院对当事人提出的申请，应当进行审查，申请无理的，裁定驳回；申请有理的，书面通知被追加的当事人参加诉讼。第58条人民法院追加共同诉讼的当事人时，应通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，仍追加为共同原告，其不参加诉讼，不影响人民法院对案件的审理和依法作出判决。因为民事诉讼中的第三人和原告、被告之间不能相互转化，民事诉讼中无独立请求权的第三人不能享有和原告、被告同样的诉讼权利。但由于行政诉讼中第三人和原告、被告的边界是流动的，因此，第三人理应该享有和原告、被告同样的诉讼权利。这样，我们就可以将第三人提出管辖异议的问题分解为三种情形：1．本来的第三人，我们可以参照民事诉讼的规则，无权提出管辖异议；2．由原告转化而来的第三人，无权提出管辖异议—人民法院通知他参与诉讼时，如对管辖有异议，可以向他认为有管辖权的法院起诉；3．由被告转化来的第三人，有权提出管辖异议。二、财产保全我国民事诉讼法用两条的篇幅规定了财产保全。第92条第1款人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请，作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取财产保全措施。第93条第1款利害关系人因情况紧急，不立即申请财产保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在起诉前向人民法院申请采取财产保全措施。申请人应当提供担保，不提供担保的，驳回申请。行政诉讼法没有规定财产保全，但《最高人民法院＜关于执行中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第48条规定了财产保全制度。第48条人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。从《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第48条的内容来看，含有明显的民事诉讼财产保全制度的痕迹。是民事财产保全制度在行政诉讼中的一个变形。那么，民事诉讼中的财产保全究竟在行政诉讼中能够适用到什么限度呢？对民事诉讼财产保全制度的扩张：从民事诉讼单向的财产保全到行政诉讼双向的财产保全。在民事诉讼中，尽管没有明确规定申请财产保全的当事人范围，但就民事诉讼的规律来看，应该是原告或者与原告诉讼地位相当的当事人申请人民法院对被告或者与被告诉讼地位相当的当事人财产采取保全措施。因为财产保全的根本目的是保证将来人民法院作出的有给付内容的判决能够得到执行。如果被告要求原告给付，那就应该提起反诉。因此，在民事诉讼中，总是原告或与原告诉讼地位相当的当事人申请人民法院对被告或者与被告诉讼地位相当的当事人采取财产保全措施，这是一种单向的财产保全制度。而在行政诉讼中，由于财产保全的目的是保证“具体行政行为或者人民法院生效裁判”将来的顺利执行，因此，行政诉讼的被告也可申请财产保全，这是一种双向的财产保全。而且，如果我们进一步从财产保全的前提，即“必要性”出发，我们会发现，被告申请财产保全的可能性比原告申请财产保全的可能性更大。因为行政诉讼中的被告是行政主体，履行人民法院含有财产给付内容判决的能力不容质疑：行政主体的经费来源是财政拨款，而且国家赔偿的费用列入单独的财政预算，行政主体实际上是用国库资产履行含有财产给付内容的生效裁判。正是在这个意义上，有的学者主张没有必要对行政诉讼中的被告采取财产保全措施。如果这种观点成立，则行政诉讼中的财产保全就完全演变为与民事诉讼财产保全反向的制度，即被告对原告的防御手段。当然，提出这种观点的学者显然没有注意到另外一个事实：从民法的角度看，财产可以分为种类物和特定物。如果行政主体对没收的原告特定物采取销毁、拍卖等措施，显然有可能使法院的判决将来无法执行。当然，如果行政主体对行政行为的执行尚未开始，原告或者与原告诉讼地位相当的当事人可以申请人民法院根据《行政诉讼法》第44条裁定停止行政行为的执行。但如果行政行为已经开始执行，或者行政主体有可能置法院停止行政行为执行的裁定于不顾，法院完全有必要对行政主体扣押、没收的财产进行财产保全，如查封、扣押、冻结等。但无论如何，原告申请人民法院对被告采取财产保全措施应该是一种极其例外的情形。对民事财产保全制度的压缩：行政诉讼中的财产保全只限于诉讼中的财产保全，无诉前财产保全。从《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法）若干问题的意见》第48条的规定来看，只字没提诉前财产保全的问题。那么，行政诉讼中能否进行诉前财产保全？机械地分析字面意思，我们无法得出结论—没有规定可以诉前财产保全也没有规定不能诉前财产保全。部分学者认为行政诉讼中不能进行诉前财产保全。理由是：第一，第48条没有提及诉前财产保全的问题，因此，行政诉讼中的诉前财产保全没有法律依据；第二，行政诉讼中没有诉前财产保全的必要，而必要性是诉前财产保全的前提。“行政诉讼的被告是国家行政机关或者法律
民事诉讼法与行政诉讼法篇8
一、行政附带民事诉讼的必要性
首先，这是诉讼程序效益原则的要求。司法实践中出现行政纠纷与民事纠纷并存时，通常有以下几种处理方式：（1）行政诉讼先行，民事诉讼中止。根据行政诉讼的结果确定当事人之间的民事关系；（2）行政诉讼与民事诉讼同时进行。可能导致行政判决结果与民事争议处理结果矛盾；（3）先立案的先审理，后立案的中止诉讼。以上的处理方式或者导致案件久拖不决，或者造成两种判决结果相互冲突，而且增加诉讼成本。行政附带民事诉讼有利于节省当事人的诉讼费用和时间，提高审判效率，节省诉讼成本。
其次，能确保法院裁判的权威性和公信力。司法权威性主要表现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员，而且必须服从法院作出的判决；其二是其他机关、社会团体和个人必须尊重司法机关的地位及司法权的行使，不得对法院审批进行不适当的干涉。而司法裁判的权威主要体现之一就是裁判的最终性，如果法院针对同一案件所作出的裁判相互矛盾则必然影响和削弱法院的权威。实践中不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互矛盾冲突的现象比比皆是，使当事人无所适从，争议无法得到解决。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相互关联诉讼案件中，因此将其合并审理，行政附带民事则是一种很好的解决途径。
二、行政诉讼附带民事诉讼可行性
行政附带民事诉讼不仅必要，而且可行。现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由法院来审理这些案件有时难以胜任。因此专门行政机关被法律授予权力以解决这类民事争议，如有关房屋、自然资源、专利、商标等的争议。但是这些领域中行政机关所作出的行政确认、行政裁决等行为往往并不能解决民事争议，而且还会引发民事争议双方当事人与行政机关之间的行政争议，从而出现行政争议与民事争议并存的局面。法院在解决行政争议的基础上附带解决民事争议，是否会造成行政审判权对行政权的干预？在司法实践中，法院也多是基于这种考虑，在这类案件中往往会作出两项判决：一是撤销行政机关的决定；二是责令行政机关重新作出决定。笔者认为这种担心是多余的，因为法律虽然赋予了行政机关解决民事争议的权力，但最终解决争议的权力仍然保留在法院手中，行政机关对民事争议不拥有最终裁决权，因此当事人对裁决或确认行为不服向法院，法院对行政争议与民事争议一并加以解决并不是对行政权的干预。
而且，在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理，虽然民事争议的解决要依赖于行政争议的解决，然而行政争议的解决不可能完全抛开民事争议，法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议，以林木确权行政案件为例，法院的判决书查明的事实几乎完全围绕着原告与第三人（林木产权争议的另一方当事人）之间的林木所有权争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以林木所有权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想要证明自己对争议林木拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议作出裁判，结果却是撤销或维持行政行为，民事争议无从解决。这种做法既不符合诉讼程序效益原则，也可能会造成民事诉讼判决与行政裁判相矛盾的局面。
司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，通过这种方式彻底解决以往行政诉讼中“官了民不了”的难题。
三、行政诉讼附带民事诉讼符合的条件及范围
（一）行政诉讼附带民事诉讼符合的条件
1、以行政诉讼的成立为前提。如果行政诉讼被法院裁定不予受理或判决驳回，则附带民事诉讼也将被裁定不予受理或判决驳回。
2、民事争议与行政争议具有关联性。这种关联性表现为：行政争议因民事争议而发生；或民事争议因行政争议而发生；或行政争议夹杂着民事争议。
3、两种争议的诉讼请求之间具有关联性。这种关联性表现为：两种性质的争议是由同一具体行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行政争议的解决。
4、民事诉讼必须在行政诉讼过程中提起。至于具体在什么时间提起，理论界尚未定论，有学者认为“可以在提起行政诉讼时同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。”也有学者认为“附带提起的民事诉讼，最迟应在一审法庭辩论结束前提出。”
（二）行政附带民事诉讼的范围
行政附带民事诉讼的范围，有的国家由法院判例加以确定，有的国家由法律加以规定。但附带民事诉讼的范围宽窄不一，最窄的仅仅附带解决行政行为所引起的行政机关与相对人之间的损害赔偿，最宽的可附带解决所有与行政案件相关的民事争议。从理论上而言，如果把两个不同性质但又有关联的案件一并审理有利于实现诉讼程序效益原则，有利于保障法院判决的统一性，就可以考虑采取“附带”的方式加以解决。然而也不能无限制地拓宽行政附带民事诉讼的范围，否则会与建立行政附带民事诉讼制度的初衷南辕北辙。结合实践，行政附带民事诉讼应当包括以下几种情况：
（1）对行政确认行为不服提起的诉讼。所谓“行政确认，是指行政主体依法对行政行为相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为”。行政确认属于准行政行为中的一种。行政确认行为的特点是并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。由于这种确认来源于国家授权，所以不同于民间的确认，是能够间接产生行政法效力的行为。行政确认行为主要采取以下几种形式：确定、认定、登记、鉴证、证明等，实践中常见的主要有确定、鉴定、责任认定和证明行为。其中确定主要包括颁发土地使用权证、宅基地使用证与房屋产权证书；认定包括对解决合同效力的确认，对交通事故责任的认定；证明包括各种学历、学位证明及居民身份、货物原产地证明等，鉴证包括工商行政管理机关对经济合同的鉴证，此外还有医疗事故鉴定、劳动局对工伤事故确认等等多种形式。
（2）对行政裁决行为不服提起的诉讼。所谓“行政裁决，是指行政机关依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行为。”在一些特殊领域，行政裁决得到了广泛的运用，其形式包括以下几种：其一，权属纠纷的裁决，即双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议时双方当事人依法向有关行政机关请求裁决；其二，侵权纠纷的裁决，即一方当事人的合法权益受到他方的侵犯产生纠纷，当事人请求行政机关予以裁决，如商标权、专利权的侵权纠纷分别由工商行政管理部门和专利管理机关进行裁决。其三，损害赔偿纠纷的裁决，即一方当事人的权益受到损害后要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷，这种纠纷广泛存在于治安管理、仪器卫生、药品管理、环境保护等领域。
由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判某一领域中与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议并存。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。例如，甲、乙两村因一片耕地的所有权发生争议，县政府依申请作出裁决确认该耕地所有权归甲村所有，乙村对此裁决不服，遂提起行政诉讼，认为该裁决错误，耕地应当归自己所有。在该诉讼中乙村的根本目的不在于撤销县政府的确权决定，而是在于通过法院纠正县政府的行政裁决，确认自己对耕地的所有权，这类案件民事争议的解决与行政争议的解决密不可分。如果采取行政附带民事诉讼的方式，法院在判决撤销行政裁决之后继而对民事争议作出判决不失为一个便捷的方法，同时也彻底解决了民事争议。
（3）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。行政诉讼中最常见的行政处罚案件，但是并非所有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决，应仅限于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。损害赔偿是指“当事人之间原无法律关系之联系；因一方之故意或过失行政不法侵害他人权利（或法益）运行时。前者为侵权行为之行为人，后者为侵权行为之被害人。行为人因其行为而加害于被害人，因而应负赔偿之责任。”这类案件中被采取行政处罚的公民、法人或其他组织所实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，同时又构成了民事侵权，因而既要承担行政法律责任，又要承担民事法律责任，这两种法律责任基于同一行为而产生，因而具有紧密的关系。实践中最常见的是某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议的同时附带解决民事争议。
四、如何完善行政附带民事诉讼制度
（一）当事人问题。行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提起行政诉讼的公民、法人或其他组织，被告是作出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告和第三人既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。
（二）行政附带民事诉讼的审理。
1、证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循《行政诉讼法》所遵循的证据规则。以举证责任为例，在行政诉讼过程中被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。
2、调解问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，但行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。根据《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。因此，法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，经调解达成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，法院应当将附带民事诉讼部分与行政诉讼一并审理判决。
3、审理方式问题。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法院就将两种诉讼一并审理及判决，以迅速、及时地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并作出判决。这种方式下人民法院首先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民事争议、附带将其解决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。在此情况下，人民法院应当将两种诉讼分开审理，先审理行政案件，待行政案件审理完结后，再由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，并另行作出判决，这样处理有利于人民法院按照法定程序、集中时间和精力，准确、谨慎地解决好两种不同性质的争议。
4、审理期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之日审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。
5、审判组织问题。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼排除了简易程序的适用。但根据《民事诉讼法》的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序处理。简易程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。
6、判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并作出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文分开撰写。
如果由于客观原因行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。
如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。
（三）行政附带民事诉讼的诉讼期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者期限的，根据最高人民法院司法解释，该期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或应当知道该具体行政行为之日起计算，具体为涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为以作出之日起不超过5年。这是以行政机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或其他组织诉权或者期限以及公民、法人或其他组织是否知道具体行政行为内容为界限，分三个不同层次的诉讼期限。
根据《民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行政机关作出的具体行政行为，相对人期限为3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告知诉权或者期限时诉讼时效期限为2年，正好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。
那么，在行政附带民事诉讼中应当如何确定诉讼时效期限呢？行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的诉讼时效期限。若民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼已经超过行政诉讼法上所规定的诉讼期限，则民事争议当事人只能单独提起民事诉讼，不能提起行政附带民事诉讼。
民事诉讼法与行政诉讼法篇9
论文关键词行政公益诉讼民事公益诉讼公共意识
一、研究背景
随着法制与权利观念的不断发展和进步，侵犯社会公共利益的违法行为也越来越多的被人们所重视，公益诉讼也一步步被引入了民事诉讼法的领域。然而基于不同领域的公益诉讼的关系仍然模糊不清，这对于公益诉讼的进一步研究产生很不利的影响，尤其是民事公益诉讼和行政公益诉讼之间，因二者存在很多统一性，在很多情况下难以区分并且关系不明晰，由此造成公益诉讼研究和探讨过程中的混乱难以厘清。因此，为了促进公益诉讼的进一步发展和突破，解决上述问题已迫在眉睫。本文在学者们的研究基础上对民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系进行明晰、区分和探讨，希望可以对这一领域的研究提出新的思路和设想。
二、我国公益诉讼之现状
中华人民共和国新民事诉讼法，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是首次对公益诉讼进行了专门的表述和规定，将民事公益诉讼纳入了民事诉讼法的规定中。
随着法治的不断完善，我国也渐渐出现了其他领域的公益诉讼，并逐渐发展。对于审理农村承包合同，最高法院作出的解释，将发包方人数众多签订承包合同违反法律规定损害集体利益或者多数人利益的，可以提讼。这就被学者们界定为行政公益诉讼。
三、民事公益诉讼及行政公益诉讼统一性之探讨
公民个人、法人或者其他组织以及相关的国家机关可以依法对侵犯国家利益、集体利益或者社会公共利益的民事违法行为，以自己的名义向法院提讼，以此追究侵害人的民事责任达到保护公公共利益或者国家利益的制度。这是民事公益诉讼的定义。
公民、法人或者其他组织对行政机关的行政行为造成的国家利益或者社会公共利益的损害，可以以自己的名义向人民法院提起行政诉讼，以此来保护社会公共利益或者国家利益的制度。这是行政公益诉讼的定义。
内在的一致性和外在的相似性上，民事公益诉讼同行政公益诉讼存在很多的相似之处。这是保护社会公共利益的同一目的所决定和引申出来的。统一性主要表现在：第一，二者起源是一致的。民事公益诉讼和行政公益诉讼都是起源于罗马法，随着公益诉讼的不断进步和发展，它们起源上的一致性形成了它们之间相互混淆的可能性。第二，它们保护的法益基本相同。它们保护的法益都是社会公共利益和国家利益，不是个人或者少数群体的利益。并且由于公益诉讼具有特殊的预见性，导致很多时候只是有违法行为的作出，并没有发生相应的损害结果，只是根据客观情况的合理推测可能将会对公共利益造成损害，以此就可以向法院提讼，以保证对损害结果进行前瞻性的遏止和防止损害结果的发生和扩大，更有利于保护社会公共利益免于遭受损害。第三，二者的案件类型存在一致性。民事公益诉讼和行政公益诉讼领域，针对二者的受案范围，我国学者都主张其具有某些一致性，如对于国有资产的流失、环境的污染和损害、土地开发的不合理利用、价格垄断……与社会公共利益关联甚大，却无法确定具体的受害人或者利害关系人，或者涉及行者机关不作为或者作为有瑕疵的情况。第四，原告具有相同性。公益诉讼的原告可以是公民个人、法人、其他组织或相关的公益团体、或者检察机提起，所以不同的公益诉讼，原告很可能具有统一性。第五，原告无直接利害关系性。因为公益诉讼的特殊性质和特征导致了公益诉讼的原告范围非常广泛，很多情况下与被的行为没有实际上的直接的利害关系。所以，公益诉讼实质上放宽了对原告资格的限制。
四、民事公益诉讼同行政公益诉讼差异性之探讨
统一性是民事公益诉讼与行政公益诉讼放置一起探讨的基础，但它们之间的差异性也不容忽视。第一，两种公益诉讼的性质不同。第二，诉讼程序的相异性。由于公益诉讼是一种独特的诉讼类型，它贯穿于不同的诉讼领域却没有统一的程序规则，因而行政公益诉讼应当依附于行政诉讼的程序和规则，而民事公益诉讼则需要利用民事诉讼的规则和程序。二者不同的程序和规则必然导致两类公益诉讼的程序不尽相同。第三，为了达到的诉讼效果（目的）并不相同。当然公益诉讼是为了维护和保护社会公共利益的这一根本目的二者是一致的，但行政公益诉讼还有监督国家行政机关依法行政的目的。第四，二者主体的价值目的不同。行政公益诉讼的主体一般的是国家行政机关，其选择对抗的是国家的公共权力。而民事公益诉讼的主体则是以一般社会主体（非国家行政机关）为被告，是以私权主体为对象。第五，诉讼效果不尽相同。行政公益诉讼的判决在发生法律效力以后可以达到纠正行政违法行为和民事主体违法行为的双重目的。而民事公益诉讼则无法达到督促行政机关依法行政的效果。因为，在我国现有的司法实践中，民事诉讼过程中，行政机关并不作为第三人参加诉讼，因而诉讼的效果不能直接作用于行政机关，涉及行政机关的违法行为，司法建议是人民法院能够采取的为数不多的方式之一，显然，在监督和保证行政机关依法行政积极履行政府职能方面，相比于民事公益诉讼，行政公益诉讼是更胜一筹的。
五、行政公益诉讼同民事公益诉讼关系之探讨
研究民事公益诉讼与行政公益诉讼的统一性与差异性的目的是为了更好地从法律理念和源头中分析二者之间的关系，这种关系分析的目的是为了解决民事公益诉讼与行政公益诉讼在受案范围上的难以区分以及当事人面对公益诉讼如何选择的问题。有些学者希望通过行政机关的依法行政职能的发挥加之行政公益诉讼的配合和监督来达到公益诉讼所希望达到的效果，他们认为，一般涉及公益诉讼的领域都与行政机关的监管分不开，一旦出现侵犯公共利益或者国家利益的行为，行政机关通过积极的依法行政进行监管就可以。若行政机关不作为或者监管不力，再通过提起行政公益诉讼加以监督和纠正就可以达到希望的效果，因此，民事公益诉讼的设计是不必要的。这种观点的学者多是希望用这样的方式来约束行政机关的行为，使其更好地履行职能，依法行政。
上文中笔者用了一定的篇幅分析行政公益诉讼与民事公益诉讼在受案范围，以及在保护社会公共利益和国家利益之根本目的上具有一定的统一性，这是很多学者主张单一的行政公益诉讼或者民事公益诉讼的根源所在。同样的，笔者在分析探讨两种不同形式的公益诉讼的统一性的同时，着重的强调了它们在性质、法律效果、程序选择、利益保护以及诉讼目的、价值衡量上的不同。这样的不同就赋予了当事人在选择公益诉讼的途径时有了一定的自主选择权，原告可以在衡量不同的价值取向、诉讼程序、目的和目标的基础上，选择更为恰当的诉讼方式。由于选择不同的诉讼方式对在实体和程序上都存有不同，利益的实现也必将不能完全相同，因而，笔者认为应该区分不同的案件情况选择不同的诉讼方式。（1）若某一公益诉讼案件中并不存在行政机关监管失职等问题，就不应选择行政公益诉讼，只能依赖民事公益诉讼加以救济。通过公民自己的维权来保护公共利益既避免了等待行政机关干预而导致的损失扩大化，也避免了行政机关不作为而失去了时间利益。（2）在某些案件中，侵害行为主体往往采取比较隐蔽的方式或者规避行政机关监管规则的方式损害公共利益或者国家利益时，行政机关实际处于一种被动和“无辜”的地位，此时行政机关可能并无过错，尽管行政机关有义务保护公共利益不受损失和侵害，此时也无法将其纳入诉讼的领域中，此时选择民事公益诉讼就更为合理和科学。（3）提起行政公益诉讼的一种明确的情况是，行政机关的行政行为导致了有损公共利益和国家利益的损害行为的发生。此时的行政机关已经介入到案件之中，并且其在行使行政职能的时候存在明显的过错或者瑕疵，这时提起行政公益诉讼不仅可以有利于利益诉求的达成也起到督促行政机关依法行使职能的目的。（4）原告具有程序选择权的案件中，民事主体直接造成了国家利益或者公共利益的损害，行政机关的不当行为导致了事件的严重性加剧或者导致损害的扩大。此时，这类案件中，两种侵权主体发生了混合，达到了共同侵权的要求。这时若案件是侵犯了国家利益，造成国有资产或者国有集体土地、财产的流失以及其他损失，无法确定具体侵权行为人，就受害人而言也无法确定，此时就只能提起行政公益诉讼。此种案件受害者是国家，但赔偿方也间接地属于国家，这样的救济方式毫无意义，所以这种情况不适于赔偿或补偿的救济方式。然而案件涉及的不仅侵犯了社会公共利益还侵犯了具体的个人利益时（如环境污染侵权等），这时的受害人是具体而特定的主体，因人数众多和范围很大而导致公共利益受到损害，这时的民事侵权主体应当对受害方进行赔偿和补偿，承担相应的侵权责任，因而更适宜提起民事公益诉讼。而行政主体的过错造成一定的损失可以采取行政复议或者行政诉讼等方式要求行政机关积极履行职责，并对造成的损害结果承担相应的赔偿责任，同时采取措施积极挽回损失积极进行更正和相应的管理，防止损失的进一步扩大，并采取积极的补救措施保护公共利益。
现有的司法实践中，以公益诉讼提起的案例并没有很丰富，同时因为不同的诉讼主体，法律知识和诉讼能力的参差不齐使得现实生活中对于公益诉讼的方式选择也非常局限。因此，法院作应当更加主动和积极的对公益诉讼案件进行适当的分流处理，告知原告对于公益诉讼方式的程序选择权并分析其中利弊，帮助原告更好的进行选择。当然，对于某些社会影响较大，如环境污染问题，只追究行政机关过错可能无法弥补公众的损失，这时可以考虑提起民事诉讼，同时也追究行政机关的过错，进行双重惩罚和弥补。这就需要考虑上文中提到的关于行政机关能否参与到民事公益诉讼中的问题，笔者认为，立法机关和实务机关应该考虑到这一问题，并且给出一定的态度和解决措施，这一问题的解决对公益诉讼的发展具有重要的理论意义和实践价值。
民事诉讼法与行政诉讼法篇10
一、行政行为与民事行为共同侵权案件诉讼形式的争议
首先来看一个案例：甲从1998年开始在一鱼塘养鱼。2002年某县建设局规划了一条排水管道通往该鱼塘，某通过该管道将超标污水排向鱼塘，鱼大量死亡。甲向法院提起行政诉讼，要求确认建设局的规划行为违法，并要求建设局和企业共同赔偿其损失。本案案情并不复杂，建设局违法规划排污管道和企业超标排放污水是原告主张造成其经济损失的两个原因。问题是本案到底采取什么诉讼形式进行审理，存在很多争议。
一种观点认为，本案甲起诉的案件性质是行政诉讼，甲起诉建设局要求确认规划行为违法属于行政诉讼的受案范围，要求建设局赔偿属于一并提起的行政赔偿诉讼，而甲起诉企业要求赔偿则属于民事诉讼的范畴，不能在行政案件中予以解决。行政案件中人民法院只能审理建设局规划排污管道是否违法并查明该违法行为在甲遭受的损失中所起的作用，从而判决建设局赔偿即可。至于甲对企业的民事赔偿请求，人民法院应当告知甲另行提起民事诉讼。
另一种观点认为，人民法院可以将两种赔偿请求置于同一民事案件中一并审理。持该观点的人认为，行政诉讼脱胎于民事诉讼，行政赔偿也是从民事赔偿中分化而来，而且我国《民法通则》第一百二十一条规定了国家机关或其工作人员职务侵权，应承担民事责任。因此，在同一民事案件中对民事侵权和行政侵权一并审理并无不可。
这两种观点都存在着明显的问题。第一种观点的问题是：其一，由于甲起诉的赔偿请求是一个完整的诉讼标的，它由行政赔偿请求和民事赔偿请求共同构成，而且这两项赔偿请求合并裁判的必要性很高。不允许单就一项赔偿请求审理裁判后，对剩余的部分进行补充裁判。也就是说，这里的行政赔偿请求和民事赔偿请求是一个必要的共同诉讼。行政案件中只审理甲的行政赔偿请求，而将民事赔偿请求另案处理不符合必要共同诉讼的审理原则。其二，由于企业在本案中存在明显的过错，人民法院如果在行政案件中不审查企业的过错，判决由建设局承担全部赔偿责任，对建设局则有失公平；如果审查企业的过错，判决建设局只承担部分赔偿责任，留下民事赔偿请求在民事案件中审理，又会导致行政案件间接处理了民事案件应当审理的问题，使接下来的民事诉讼失去意义。因此，将甲的行政赔偿请求和民事赔偿请求割裂开来进行审理的做法行不通。
第二种观点的问题是：第一，本案甲起诉的性质首先是行政诉讼，其次才是民事诉讼。如果人民法院将甲的全部诉讼请求归结为一个民事诉讼的话，显然是自行处分了甲的诉讼权利，这违背了当事人最基本的意思自治原则。第二，虽然《民法通则》第一百二十一条将国家机关或其工作人员职务侵权应承担的责任规定为民事责任，但该规定毕竟是在我国法制不健全的情况下制定的，随着我国《行政诉讼法》与《国家赔偿法》的颁布实施，表明国家立法机关已经将行政赔偿责任从民事赔偿责任中分立出来，行政赔偿责任的性质也发生了变化，不再属于民事责任。而且《行政诉讼法》也专门对行政赔偿诉讼作出了规定，这也说明行政赔偿诉讼本身就属于行政诉讼范畴，不能还把它归入民事诉讼的范畴。第三，按照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，行政赔偿诉讼必须以行政行为被确认违法为前提，如果行政行为没有被确认违法，则根本谈不上行政赔偿诉讼。但在民事案件中，人民法院只能根据各方当事人的过错划分民事赔偿责任，而对于行政行为的合法性问题无法审查。人民法院如果在民事案件中对行政行为的合法性问题进行审查并对行政赔偿请求进行裁判的话，一则超越了民事诉讼的审判范围；二则在一个民事案件中，同时适用存在重大差别的行政诉讼和民事诉讼两种诉讼形式，在一系列问题的处理上将不可避免地出现冲突。
那么，对这类案件应适用怎样的诉讼形式呢？笔者认为，在现行法律及司法解释对行政行为与民事行为共同侵权案件没有作出明确规定的情况下，这类案件可适用行政附带民事诉讼进行审理。
二、行政行为与民事行为共同侵权案件适用行政附带民事诉讼审理的原因
（一）最高人民法院司法解释提供了相应的审判依据
在我国，无论是法学界还是司法实践部门，对于民事附带行政诉讼都鲜有提及。但是，对行政附带民事诉讼这一诉讼形式的研究则早已有之②。许多地院也对行政附带民事诉讼进行了一些有益的尝试。2000年最高人民法院颁布施行了《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），标志着国家最高司法机关正式确立了行政附带民事诉讼。《若干解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”尽管该条规定的行政附带民事诉讼范围较窄，仅限于行政裁决案件，并不适用于行政行为与民事行为共同侵权案件。但法律总有滞后性，作为适用法律的法官，应充分发挥自己的主观能动性，根据立法的精神和案件的具体情况灵活地适用法律，不能使自己沦为法律适用的机械工匠。既然现行司法解释规定了行政附带民事诉讼，而且这一诉讼形式有利于行政行为与民事行为共同侵权案件的彻底解决，法官就不应当拘泥于法律的表面文字，将受案范围局限于行政裁决案件。何况我国行政法学理论界和司法实践部门对行政附带民事诉讼的研究和实践范围实际上早已超出了行政裁决案件，许多学者认为，在行政处罚案件、行政机关颁发权利证照案件等行政案件中也可以附带民事诉讼③。
（二）行政行为与民事行为共同侵权案件符合行政附带民事诉讼的基本特征
行政附带民事诉讼，是指人民法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件相关联的民事案件，并作出裁判的诉讼活动。在行政附带民事诉讼中，由于行政诉讼和民事诉讼的诉讼标的不一致，但两个诉讼又有密不可分的牵连，顾而采取的以行政诉讼为主，民事诉讼为辅的一种诉讼形式。设立这一诉讼形式对于人民法院的意义在于提高审判效率和维护司法权威，避免行政诉讼结果和民事诉讼结果的矛盾；对于当事人的意义在于节约诉讼成本、减少诉累和彻底地解决纠纷。行政附带民事诉讼有两个基本特征：一是当事人的民事诉讼请求与行政诉讼所指向的行政行为的合法性相关联；二是附带民事诉讼由行政诉讼派生，附带民事诉讼以行政诉讼的成立而成立。在行政行为与民事行为共同侵权案件中，民事争议与被诉的行政行为关系密切，这一点在前文已论及。相对人提起的行政诉讼和民事诉讼有明确的主次关系，即提起诉讼首先要求人民法院确认行政机关的行政行为违法，并请求行政赔偿，同时请求人民法院审理与行政诉讼相关联的民事赔偿请求，行政诉讼是整个案件审理的难点和重点，这恰恰符合行政附带民事诉讼的基本特征。
（三）行政行为与民事行为共同侵权案件的性质是其适用行政附带民事诉讼审理的必要条件
行政行为与民事行为共同侵权案件兼具了行政案件和民事案件的双重管辖范围，仅仅适用行政诉讼或民事诉讼其中一种诉讼形式难以彻底解决这类案件的全部纠纷。更为重要的是，这类案件中的行政赔偿请求和民事赔偿请求是一个完整的诉讼标的，具有不可分割性。而行政诉讼中对行政行为违法性的确认又是行政赔偿诉讼的前提，直接涉及到行政赔偿请求的成立与否或赔偿数额的多少，后者又直接牵扯到民事赔偿请求。因此，要完全解决全部案件争议，行政诉讼、行政赔偿诉讼和民事诉讼三者就必须统一在一个案件中一并审理裁判，现有的诉讼形式只有行政附带民事诉讼。
三、审理行政行为与民事行为共同侵权案件需要注意的几个问题
我国行政法学者基于《若干解释》第六十一条的规定，对行政附带民事诉讼的诉讼管辖、审判程序及诉讼时效等做过一些研究④。但行政行为与民事行为共同侵权案件有其自身的一些特点，所适用的行政附带民事诉讼与通常的行政附带民事诉讼也存在诸多差异。笔者通过多年的理论研究和司法实践，认为在审理这类案件时需要注意以下几个问题：