行政决策的方法篇1
对我国政府尤其是地方政府来说，加入wto既是一次难得的机遇，又是一种史无前例的严峻挑战，地方政府决策的行为方式必须作出大幅度调整。当前，我们不仅仅需要提高产业与（）产品的竞争力，而且，必须注重国家整体的体制建设，提高国家竞争力，从而确保在国际上的整体竞争力。
一、地方政府决策的现状
地方政府决策是建立在中央基本政策下，为针对和解决地方而制订的，旨在改善地方经济活动、促进地方发展的政府干预行为。地方政府主要有五个特点：一是职能双重性，即执行性职能和领导职能；二是地位隶属性，即实际上受双重领导和制约；三是权力有限性，即受管辖范围的限制和受、中央政府权力的限制；四是决策公众性，即地方政府的政策选择是平衡和综合公众利益的结果；五是职能社会性，即地方政府的主要任务是管理和服务社会。面对经济全球化的趋势，随着市场经济的进一步推进，在我国加入wto以后，地方政府承担着既要促进本地经济发展，又要符合中央政策和国际贸易规则要求的双重压力。
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行政决策的方法篇2
（天津师范大学，天津300387）
摘要：政府强制统一更换商铺招牌，作为一种典型的行政决策行为应依法进行。政府强制更换商铺招牌必须在法律授予的权限内行使，遵循行政决策的必经程序——信息公开、公众参与和专家参与，符合行政决策的实质合法性要求，特别是应符合比例原则。
关键词：行政决策；决策权限；决策程序；合法性
中图分类号：D922．112文献标识码：a文章编号：1007－8207（2015）01－0049－05
收稿日期：2014－10－10
作者简介：魏建新（1974—），男，河南南阳人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，天津师范大学政治学博士后流动站研究人员，研究方向为行政法、行政学；王照华（1987—），男，山西太原人，天津师范大学法学院法律硕士研究生，研究方向为行政法。
基金项目：本文系教育部人文社会科学研究规划青年基金项目“利益相关方参与行政决策的法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：12YJC820107；天津市哲学社会科学研究规划项目“行政决策权制约的法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：tJFX11－055；中国博士后科学基金第55批面上资助项目“利益视角的行政决策参与”的阶段性成果，项目编号：2014m551030。
2011年1月10日，中央电视台《焦点访谈》曝光山西省太原市杏花岭区人民政府强制商铺更换街道牌匾事件。该区政府发出通知，对几条主要街道户外牌匾进行彻底整治，强制更换商铺招牌，要求统一规格、统一标准和统一时间完成，而商户则要自行承担大约1200万元更换商铺招牌的全部费用。类似杏花岭区的做法在全国范围内普遍存在，政府通常以提升城市形象为由来推行商铺招牌更换。暂且不论政府初衷如何，仅这样强制统一更换商铺招牌的做法就遭到了公众的普遍质疑。
一、行政决策视角的政府强制更换商铺招牌行为
行政决策是政府管理中的一个重要概念，是政府为了实现其职能目标，完成社会事务管理而做出的重大决定，是“国家机关为了贯彻执行权力机关的意志，在行政职权范围内，依照法定程序就国民经济和社会发展计划、预算、国家和社会管理事务、立法事务、重大方针、政策的制定、重要建设项目等所作的调研、论证、咨询、评估、选择以及决定的活动和过程。”［1］首先，行政决策具有公益性。行政决策作为一种公共决策，为了维护社会秩序，满足公共需求，实现公共利益目标和决策预期，对某一类公共事务进行的统一安排和调整，离开了公共领域就没有行政决策权力作用的空间。［2］其次，行政决策具有法定性。尽管在行政决策领域需要在一定程度上为行政决策主体留有一定的自由裁量空间，但决策的主体资格、决策权限、决策程序、决策内容等应依法规范，实现法治化。
政府强制统一更换商铺招牌的行为属于典型的行政决策。政府强制更换招牌行为是区政府对辖区城市建设、市容事务的管理，是对社会事务做出的重大决定，并非针对某个特定主体，影响的是公共利益，是行政权力对社会事务的统一管理。从行政决策的特征来分析：第一，区政府是法定的行政主体，市容管理是其法定的社会公共事务管理职责，管理目标是整治市容、提升城市形象，具有公益性。第二，区政府作为地方一级政府机关，具有法律规定的决策主体资格，其市容管理职权由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《城市市容和环境卫生管理条例》赋予，在城市市容管理方面具有决策权，有权在授权范围内通过国家强制力完成管理目标，但应依法决策，不能越权行使。
从2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》到2008年《国务院关于加强市县政府建设的意见》再到2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》，行政法治在不断进步，其中依法决策与科学决策、民主决策已经成为行政决策的三大基本价值目标。法治政府背景下的行政决策，不仅要求决策权限法定，而且还要求对决策程序和决策内容进行法律规制，这是行政决策法治化的重点。政府强制更换招牌行为的决策权限、决策程序和决策内容必须具备合法性，这是建设法治政府在行政决策领域的具体体现。
二、政府强制更换商铺招牌的决策权限分析
行政决策权应当以法律的形式统一设定，行政决策主体必须在法律授予的权限内行使决策权。［3］我国地方行政决策主体的法律依据主要是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》），其中明确规定地方各级政府是地方人大的执行机关，具有行政决策权。区政府涵盖在地方各级人民政府之中，按照逻辑分析，区政府是一级国家行政机关，有权管理当地社会公共事务，也有权对地方公共事务进行行政决策。
区政府通知整治牌匾属于依职权的行政行为，行政法强调对公权力的制约——“法无授权即禁止”，因此，区政府若要作出行政行为必须取得相应的法律授权。根据我国《宪法》第107条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”从规范角度分析，区政府有权决定，但要遵守一个前提，即“法律规定的权限”，这是对政府权力的限制，区政府只能在权限范围内管理地方区域事务。《地方政府组织法》第59条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”《地方政府组织法》是全国人民代表大会制定的法律，属于基本法律范畴，地位仅次于宪法，属于《宪法》第107条规定的法律。从规定的具体内容来看，区政府整治街道商铺牌匾可以认为属于卫生行政工作或者城乡建设事业，区政府对商铺招牌的管理符合宪法和法律规定的主体资格。
区政府强制统一更换商铺招牌主要涉及到城市市容的管理。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》是有关城市市容的行政法规，依据其规定，省级政府和较大的市的政府有权自行制定实施细则。杏花岭区政府对于城市市容、卫生管理等方面的权限依据是太原市人民政府于1999年制定的《太原市市容和环境卫生管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》于2000年经山西省人大常委会批准，属于较大的市的地方政府规章。从形式上看，区政府的整治市容行为有太原市地方政府规章的授权，形式合法。但这只是合法性的一个方面，另一方面则应满足法律优先和法律保留原则。“法律优先原则和法律保留原则不同。前者是消极地禁止行政机关违反现行法律；后者是积极地要求行政活动必须有法律依据。在此意义上，法律保留原则的要求比法律优先原则更加严格。”［4］《立法法》规定，任何法律规范性文件都不得与宪法相冲突，并且规定了各种法律规范性文件的层级，要求下位法不得违反上位法。《办法》明确规定了县区一级行政管理部门有权责令停止违法行为，要求违反管理办法的组织和个人限期清理、拆除或者采取其他补救措施。该《办法》属于地方政府规章，作为对行政规章的细化操作规则，赋予区政府在辖区内具体执行相关事务的权力。综合来看，无论是法律、行政法规，还是地方政府规章，区政府整治牌匾的行为都有据可循，符合宪法、法律、行政法规、规章的规定，并且没有越权，符合法律保留和法律优先的原则。因此，区政府强制商铺统一更换招牌的决策权限符合法律规定。
三、政府强制更换商铺招牌程序的合法性分析
《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）明确提出：“加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。”行政决策程序是法治政府建设的基本内容之一，“没有决策程序，决策权力就难以合法运行”。［5］
（一）行政决策的程序要求
根据《意见》的要求，“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。”由此可见，信息公开、公众参与和专家参与是构成行政决策的必经程序。
⒈决策信息公开。行政决策信息公开是行政机关根据不同情形主动或者因申请而公开行政决策的有关信息。“信息公开与公众参与是行政决策程序的两项基本原则。”［6］公开是现代民主社会和阳光政府的基本要求。2008年实施的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）更是把信息公开提升了一个新高度，使得公开有了严格的操作程序。决策的首要前提是信息的获得，决策的过程就是依据所知的信息做出的决定，公众只有获得了充分信息，尤其是知晓行政机关引用的相关法律法规、涉及自身利益的相关资料、重要分析数据和统计报表、专家建议等，才能更好地保护自身利益，决策机关才有可能做到理性决策，不被误导、欺骗。行政决策信息公开应该包括事前、事中和事后整个过程。［7］由于政府代表着国家公权力，在资源获取、信息更新等方面有着不可比拟的优势，而决策利益影响的社会公众通常处于信息中的弱势一方，除政府公开信息外，社会公众难以通过其他渠道知晓相关决策信息，因此难以参与到行政决策活动中去。
⒉公众参与。“参与是行政决策的本质属性”，［8］公众参与是行政决策程序的另一项重要内容。这一原则保障了受决策利益影响的公众的行政法主体地位，能够真正成为参与行政决策的主体之一，摆脱了被行政机关忽略、支配的地位。如果组织良好，行政决策的理性可以因公众参与而增强。“不断增强的公众参与通过拓展公众与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督来增进政府以及公共管理者的责任。”［9］公众参与行政决策主要有现场询问、听证会、公开征求意见等方式。在现实中，政府在行政决策的过程中往往要邀请有关专家、学者参与讨论、咨询以增加决策的科学性、合理性，并以此为理由排除公众的参与。但是专家、学者的意见并不能代替公众的意见。行政决策涉及众多主体的利益，决策的过程是多元利益相互平衡、博弈的过程，公众作为独立主体，其利益诉求不能被替代。“公众参与的核心在于其有效性，通常表现为参与者的心理上的成就感和参与者对政策的实际影响。”［10］公众参与是行政决策的必要程序，且不论结果如何，保障参与程序本身就是决策正义的体现。
⒊专家参与。“行政决策是公共决策的重要表现形式，其特征在于日常性以及对公众利益影响的广泛性。从内容上看，行政决策具有技术和专业性特征，因而其科学化需求更加强烈。”［11］那种简单的“拍脑袋”式决策已经无法满足现代社会行政决策的需要，专家作为某个特定领域的权威，通常拥有最新的知识、更坚实的理论基础以及更开阔的视野，专家作为独立主体参与行政决策过程，有助于减少经验主义所产生的决策失误，提升行政决策的理性。行政决策过程中专家参与的理性体现在两个方面：一是行政决策的事实性依据，包括有关方面的调查报告、统计数据等，而且这些数据、报告可以公开，作为政府信息披露，不仅可以作为检验事实是否准确的材料，而且有助于决策者做出合理的决策；二是协助决策作出的专业知识，如管理学、经济学、社会学等学科的分析方法，将这些方法及其分析结果作为决策依据。现代社会事务纷繁复杂，需要借助于专业知识进行决策的事项越来越多，因此专家参与决策是政府履行公共职能，实现科学决策的保障。
决策信息公开、公众参与、专家参与是行政决策程序合法的三个基本要求。决策信息公开和公众参与相互依存：一方面，决策信息公开是公众参与的前提；另一方面，公众参与到决策中，能够提高决策理性程度。公众参与和专家参与相互补充：一方面，公众参与是决策民主性的体现；另一方面，专家参与是决策科学性的体现，二者共同实现了民主决策和科学决策。当然，决策信息公开、公众参与、专家参与能否作为行政决策的必经程序还有赖于行政决策法治化的要求。
（二）政府强制更换商铺招牌的程序不合法
⒈区政府强制更换商铺招牌不符合信息公开要求。根据《条例》规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的以及需要社会公众广泛知晓的事项，属于政府主动应当公开的信息。该《条例》也对公开的具体程序作了明确规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”。强制统一更换街道牌匾的影响范围包括公民、法人或者其他组织，涉及自主经营权、财产权等基本权利，属于其切身利益，符合《条例》规定的政府主动公开事项，应当在该信息形成20个工作日内主动公开。2010年10月，太原市政府下发了《关于集中整治户外广告的通知》，要求在2011年1月15日之前，完成店名牌匾橱窗广告的集中清理整治和规范工作。为此，从2010年11月17日开始，杏花岭区专门开展了《城乡清洁工程百日专项整治行动》，而对于户外广告的综合整治，区政府提出了自己的实施措施。从以上时间可以看出，2010年10月杏花岭区政府就已经接到了上级通知，2010年11月17日就已经形成了该信息，应当主动公开。可是2010年11月23日才发出要求拆除旧牌匾的通知，并且要求商铺在两日内完成拆除。由此可以看出，在信息已经形成的情况下，第一，政府并没有在规定的时间内主动公开相关信息。第二，要求商铺在接到通知两日内完成拆除工作，时间过于仓促，没有留出必要的准备时间，甚至有商铺经营者反映当时自己并不在店内，等再次回到店里时，自己原先的牌匾早就不见了踪影。可见，政府没有在规定的时间内按照《条例》规定主动公开信息，是一种违法的政府信息公开不作为。
⒉区政府强制更换商铺招牌没有经过众众参与。杏花岭区政府开展了《城乡清洁工程百日专项整治行动》，对于户外广告的综合整治明确提出了实施细则，要用高标准规范门头牌匾和橱窗广告。从杏花岭区政府公告到强制拆除街道招牌，从公众角度来看，没有看到政府采取任何形式的实地检验、测量、现场统计等措施，无论新牌旧牌一律要求更换。在决策过程中，相关决策机关并没有提供公众参与的途径，既没有采取专门的听证会来听取商铺经营者的意见，也没有采取其他的非正式参与途径，比如询问、座谈、调查等。因此，区政府在强制更换商铺招牌的整个行政决策过程没有达到公众参与的程序性要求。
⒊区政府强制更换商铺招牌不符合专家参与的程序要求。政府强制更换商铺招牌属于行政决策，那么一整套信息搜集、各部门论证、专家意见、数据统计等决策程序自然不可或缺。《意见》的精神是要坚持规范决策程序，那么无论决策是否重大，都应当包含《意见》所要求的程序理念。《意见》中所列举的方法、措施是形式上的程序，核心目的是借助合理可行的决策分析方法，提升决策的合理性。政府强制更换商铺招牌属于重大决策，那么同样应当遵循《意见》的指导思想，形式可以不拘泥于《意见》中所提到的专家参与方式，但适当的程序规则是不可或缺的。从专家参与角度来看，区政府在强制更换商铺招牌决策过程中没有过任何有关于更换商铺招牌的专家论证、咨询、方案对比、可行性论证等措施，这样的做法明显不符合行政决策的程序要求。
四、政府强制更换商铺招牌的实质合法性分析
2013年2月23日，总书记在中共中央政治局第四次集体学习时要求，各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。法治思维要求工作思维方式要符合法治理念、法治原则和法治逻辑。行政决策作为政府管理中的重大行为，各级领导机关和领导干部在行政决策中如何运用法治思维和法治方式，这是对行政决策的实质合法性要求。
社会生活是极为复杂并且不断变化的，法律因其特性难以满足社会生活的方方面面。从法理上看，法律具有滞后性，并且受实施者思维能力的影响，法律没有办法将所有行政行为全部涵盖在内。由于行政决策自由裁量权的存在，衡量行政决策合法性除依据行政法律规则外，还应该把法律原则也作为衡量行政决策合法性的依据。近年来，西方国家行政法的焦点之一就是从“规则之制”转向了“原则之治”。［12］由于法律的抽象性，法律原则具有填补法律规范的作用，“法律原则是对一定时代与社会中的普遍价值观念的法律表达”。［13］在行政决策的实质合法性中应当强调的是行政决策行为应当符合比例原则。
“比例原则是拘束行政权力违法的最有效的原则，其在行政法中所扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法居于‘帝王条款’之地位。”［14］比例原则要求行政机关在实施行政行为时应保护公众利益，尽量减少不利影响，把达到行政目标和对公众不利影响控制在适度的比例中。首先，实施的行政行为具有必要性——行政行为如要实施，特别是在实施对公众利益有不利影响的行为时，必须是为了实现适当的行政目的所不可缺少的；其次，行政行为具有适当性——行政机关要实施的行政行为，必须先要衡量相关利益。行政行为得以实施的前提是该项行为对于实现行政目的是适当的，最终效果是利大于弊；最后，行政行为造成的损害是最小的——实施行为时，应当制定多种方案，在其中衡量并选出对公众利益损害最小的方案。
以比例原则三项内涵来分析政府强制更换商铺招牌行为。第一，在采取行为之前，先要明确所要达到的行政目的。区政府强制更换商铺招牌是为了执行《太原市人民政府关于集中整治户外广告的通告》，太原市之所以发出这个通告是为了迎接即将到来的中部博览会，可以理解为最终目的是为了让城市看起来美观，不因为牌匾的陈旧破损影响城市整体形象。以这样的目的来看，是没有必要整条街全部更换牌匾的，样式各异、不统一并不等于不美观，不会因此影响城市形象。政府只需对严重破损的牌匾进行个别重置就可以达到效果，完全没有必要全部统一更换，显然政府强制统一更换商铺招牌的行为超过了必要的限度。第二，以适当性来看，要进行一个利益衡量，那么政府从强制更换商铺招牌行为中得到了什么呢？最直观的是政府所追求的城市美观。再看作为公众的临街商铺利益有何变化，牌匾统一更新，乍一看是好事，但问题是这样的更换未必符合每个人的利益预期，有些商铺因为更换牌匾而损失相应的利益，是额外费用的支出。据报道，商铺为这一项置换工程大约花费1200万元，花费如此巨大的金钱，并没有得到预期的商业利益，以众多商铺的巨大付出换取值得商榷的城市形象目标，其适当性值得质疑。第三，是否是从最小损害角度来进行的市容环境整治。区政府提升城市形象完全没有必要整条街不加区分一刀切，只需要对有更换必要的商铺招牌进行更换就可以达到目标。区政府为了达到管理目的，给商铺的合法权益造成了极大损失，并且这种损失通过选择其他方案是完全可以避免的。由此可以看出，区政府强制更换商铺招牌的行为是不符合比例原则的。此外，根据行政法的基本原则，行政决策的实质合法性也包含合理性原则、信赖保护原则等，在对行政决策事项作出裁量时，必须要求决策者的裁量与这些原则所追求的价值相一致，区政府强制更换商铺招牌即使具有法定权限，但对重大决策事项的裁量权也应符合行政决策的实质合法性要求。
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行政决策的方法篇3
文章编号：1009-3729（2017）03-0030-06
关键词：重大行政决策；合法性论证；合法性审查
摘要：重大行政决策合法化，从广义上讲，是指行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程；从狭义上讲，是指审查机制的合法化。重大行政决策合法化是决策科学化的保证与决策顺利实施的前提条件，也是依法行政的内在要求、保障人民合法利益的必然要求。但是，目前我国重大行政决策合法化面临着相关法律法规位阶较低、合法性审查主体不明确、公众参与和专家论证的效果不强、监督力度不足等一系列问题。
应在制定高位阶法律法规的同时，科学设置合法性审查主体，强化公众参与力度，完善专家论证制度，健全监督机制，以促进我国重大行政决策合法化进一步完善。
我国作为一个崇尚法制的社会主义国家，依法治国是党领导人民治理国家的一项全局性、整体性和目的性的基本方略，是国家长治久安的重要保障和人民当家做主的根本保证。依法治国的基础和关键是依法行政，只有国家各级行政人员做到懂法、依法和守法，在日常工作中依法管理，杜绝权力滥用，保持优良的工作作风，才能避免决策失误。近年来，国务院相继出台了多个旨在推进依法行政的重要文件，明确提出行政机关应当依法行使行政决策权，即重视行政决策的合法化，同时将合法性审查确定为重大行政决策的必经程序。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要“完善行政决策程序，重要行政决策在决策过程中要进行合法性论证”，首次将合法性论证用于重大行政决策中。2008年，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中详细规定了保证重大行政决策合法化的具体程序，各地方政府也先后出台了与之配套的政策和规定。2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出，为了实现重大行政决策的合法化，需做到依法决策、科学决策和民主决策，进一步明确地将合法性审查列为重大行政决策的一个重要程序，使重大行政决策的合法化措施越发完善。目前，我国正处于社会主义发展的关键时期，中共十指出要全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，在这一过程中各类重大行政决策势必会成为一种常态。在此背景下，深入研究重大行政决策合法化的必要性、面临的问题、优化策略等问题，具有重要的学术价值和迫切的现实意义。
一、重大行政决策合法化的含义与内容
什么是重大行政决策？其合法性的内涵是什么？其主要包括哪些方面的内容？这些是我们必须首先搞清楚的问题。
1.重大行政决策合法化的含义
行政部门为实现其特定行政目标，依照国家相关的政策和法律，针对其管辖权限范围内需要解决的问题，制定相关活动方案的行为过程称为行政决策。[1-2]作为政府实现其管理职能过程中最原始、最基础的工作，行政决策决定着政府的活动目标和活动方向。重大行政决策的“重大”一词在于突出决策的重要性和影响力，但目前我国对“重大”还没有形成明确统一的判定标准，往往是由中央或地方政府根据决策内容与影响而界定。通常来说，重大行政决策是指行政机关为履行经济调节、公共服务、市场监管和社会管理等职责而作出的具有全局性、基础性、根本性和长远性的行政决策，如重大政府采购和投资项目的安排，经济、政治、文化发展的总体规划，政府的年度财政预算，重大突发事件应急方案，市场经济运行规则监管等，这些决策大多与公民的切身利益密切相关。[3-4]
2010年，在全国依法行政工作会议上指出，“合法是决策的第一要件”。楸Vぶ卮笮姓决策能够得到公民的认可并有效实施，必须通过合法化的过程赋予其合法性地位，将重大行政决策从决策变为更加权威性的公共政策[5]。从广义上讲，重大行政决策合法化是行政部门做出的决策符合相关法律法规要求的过程，它包括三个维度，即决策形式的合法化、参与的合法化和理性的合法化，此“三化”相互依存、密切关联、辩证统一。[3]从狭义上讲，重大行政决策合法化是指审查机制的合法化，即重大行政决策必须经过合法性审查，具体指为保证决策程序依法进行、决策权限有法可依、决策结果和效果符合法律规定而进行的一种行政审查程序制度。
2.重大行政决策合法化的内容
重大行政决策合法化是行政决策顺利实施的前提和基础，其内容涉及决策制定与合法性审查等多个方面。
（1）决策权限合法化。决策权限合法化是指行政决策主体是否有权力作出该项重大行政决策，针对的是法律授权问题。行政决策主体是国家行政机关内部可以直接制定并实施决策活动且能够承担决策后果的个人或者机构。[6]法无授权不可为，行政决策主体只能在法律规定的范围内行使权力，不可无权行事或越权行事，否则其决策是无效的。
（2）决策程序合法化。重大行政决策的制定，必须遵守相应的方式、时间和顺序等法律的程序性规定。我国一直有重实体轻程序的传统，缺少与行政决策相关的独立的法律和行政法规，但重大行政决策的制定程序，必须按照现有的规范行政行为的程序性文件执行，否则其合法性将被质疑。
（3）决策内容合法化。重大行政决策的内容必须合乎法律的规定：决策的内容要在行政决策机构的管辖范围内，决策内容的形式规定要依法进行。
（4）审查主体合法化。对重大行政决策作出合法性审查的主体通常包括四种，即本机关外部法制机构、本机关内部法制机构、社会独立法制机构和本级人民政府法制机构，不同的审查主体往往会产生不同的审查效果，因此选择恰当、有效的审查主体至关重要。[7]对比这四种审查主体不难看出，除社会独立法制机构外，其余的审查主体都与行政决策主体有着或多或少的利益关联，或是上下级关系，或是同事关系，所以应尽可能选择与行政决策主体无直接联系和利益来往的社会独立法制机构作为合法性审查的主体，以规避嫌疑。
（5）审查内容合法化。目前国内对合法性审查的具体内容没有作出统一的规定，对于哪些决策内容应当审查、哪些决策内容无须审查都没有明确的标准。合法性审查的内容不是越多越好，虽然审查内容越多，获得的信息越详细，决策执行后出现问题的可能性越少，但是过多的审查内容无疑会加重审查主体的工作任务，而工作量过大会导致审查不细致、难以抓住重点。合法性审查的内容也不是越少越好，因为审查内容过少，审查主体有可能漏掉和忽略很多重要的问题，最终可能导致决策审查不通过或者决策执行问题重重。因此，审查主体应掌握决策重点，从决策权限、决策内容和决策程序等几个关键方面进行审查，以提高审查效率，保证审查的科学性和合法性。
（6）审查方式合法化。合法性审查的方式多种多样，如专家咨询、听证制度与公众参与等，根据实际情况选择合法且合适的审查方式至关重要。对于争议较大、内容复杂的决策，必须通过专家咨询会、听证会等有针对性的讨论会来审查；对于争议较小、内容简单的决策，通过书面或电子文件审查即可。
二、重大行政决策合法化的价值意义
社会主义政治文明建设的重要任务是保证行政决策的法制化、民主化和科学化。重大行政决策作为一种全局性的决策，关涉公民的根本利益和社会公共利益，决策一旦失败，公民和社会团体难以通过行政诉讼获得应有的救济。因此，完善重大行政决策的合法化程序、建立合法性审查制度，是行政决策科学化、民主化、法制化的重要保障，是社会主义政治文明建设的根本要求。具体来讲，重大行政决策合法化的价值主要体现在以下几个方面。
1.决策科学化的保证
重大行政决策是解决社会矛盾的基础，与影响范围较小的一般行政决策不同，它是针对全局的决策，在目标上考虑得更大，涉及的范围更广，影响也更为深远。重大行政决策一旦出现失误，势必会造成严重的损失，乃至灾难性的后果，导致经济社会发展受阻和人民利益受损。所以，重大行政决策的m定与审查必须保证其科学性，严格避免随意决策、法外决策和非理性决策，确保决策权不会被滥用或者误用，以降低决策风险和避免决策失误。[8]
2.决策顺利实施的前提条件
重大行政决策只有通过合法化的过程才能够获得合法地位，未通过合法化认证的决策本身不具有合法性和权威性，难以获得公众的认可，一旦实施必然会遭到来自各方面的阻力，最终导致决策失败。[5]
3.依法行政的内在要求
依法行政是依法治国的关键，依照法律法规行使权力是我国社会主义法制的必然要求。依法决策是依法行政的前提，决策合法是行政合法的必要条件。行政主体要遵循“权力法定”原则，不越权行事，其行政手段不应根据个人意愿随意实施，而应依据一定的法律法规行事，不能超越法律法规的界限。[5]在重大行政决策合法化过程中，无论是决策的制定还是决策的审查，都应严格依法进行，这体现了我国依法行政的内在要求。
4.保障人民合法利益的必然要求
依法治国、依法行政，其根本目的是为了维护广大人民群众的切身利益。政府科学民主决策，能够反映人民的意愿，增强人民群众对政府的信赖和认同；而错误的决策，将背离人民的意愿，损害政府在人民心中的形象。重大行政决策合法化，要求依法制定决策和依法审查决策，将决策的重点放在推进发展和改善民生上，保证决策的科学性、民主性，从而保障人民的合法权益。
三、我国重大行政决策合法化现状
迄今为止，尽管国务院已经出台了多个用于推进依法行政的重要文件，提出要重视重大行政决策的合法化，加强法治政府建设，各地市也建立了相应的重大行政方案合法性审查机制，但是依法决策和依法审查的目标并未完全实现，还存在诸多问题。
1.相关法律法规位阶较低
行政决策主体制定重大行政决策的权力属于行政权，理应受到法律的约束和规范。[8]自2008年国务院出台《关于加强市县政府依法行政的决定》开始，江西、青海、湖南等十多个省、市、自治区均先后出台了针对重大行政决策的地方规章制度[9]，完善了重大行政决策的合法化程序，从立法的角度制定了科学民主的决策程序，使重大行政决策的制定、审查和实施有法可依。但由于地方行政法规的位阶相对较低、权威性不高且约束力不强，这些法规往往被束之高阁，未能有效实施。而最高立法机关关于重大行政决策的高位阶法律法规却一直没有出台，立法进程严重滞后。
2.合法性审查主体不明确
由于中央并未对重大行政决策合法性审查的主体做出统一明确的规定，也未限制审查主体的选择，各地区通常根据自己的需求和当地的实际情况选择相应的机构作为合法性审查的主体，探索适合自己的审查模式。目前，最常见的审查主体是本机关内部法制机构，因为这种选择对于行政机关来说是最简便和最有利的。但是这种审查主体的审查效果不太理想。合法性审查主体与行政决策主体同属一个机关，往往是上下级的关系，审查主体就算是发现了决策问题也难以违背领导的意愿，审查作用难以体现。而另外两个审查主体――本机关外部法制机构和本级人民政府法制机构，由于审查主体与决策主体同为政府工作人员，多为在工作和生活中经常打交道的同事，在中国浓厚的人情社会氛围下，审查通常是走一下过场，作用不大。此外，各地政府法制机构还或多或少地存在人员配置不合理的现象，审查人员良莠不齐，合法性审查的专业水平难以保证。
3.公众参与和专家论证的效果不强
公众参与攸关其利益的重大行政决策，不仅有利于决策的民主化，而且能够提升决策的质量，是实现重大行政决策合法化的重要途径。我国某些地区在一些领域已经进行了公众参与的探索，如杭州的开放式决策。但是目前所进行的公众参与的探索，存在着决策效率较低、参与效果较差，甚至“作秀”参与和不文明参与的情况，参与程序还有待完善。另外，在重大行政决策制定和实施过程中，还需要借助“外脑”的力量，科学、全方位地为决策咨询、论证，即专家论证[10]，参考论证的结果对决策作恰当的修改，能够有效保证政府决策的合法性[11]和科学性。但目前我国的专家论证大多流于形式，多数专家只是被动地参与重大行政决策，常受到委托机关的干扰和暗示，对决策结果难以产生实质性影响。甚至有的地方政府为了使决策能够顺利进行，只挑选与自己意见一致的专家参与论证，严重违背了设立专家论证的初衷。
4.监督力度不足
目前我国重大行政决策方案合法化面临着自我监督为主、上级监督为辅、外部监督缺乏的现状。自我监督即相关机构和个人自觉管束自己依法行政的行为，这种监督的效果十分有限。上级监督通常指人大及其常委会的监督，我国宪法规定人大及其常委会依法享有对国家检察机关、审判机关和行政机关的监督权。但上级监督目前面临着两方面的困境：一方面，缺乏与人大对重大行政决策合法化监督相关的法律法规，人大的监督职能难以正常发挥；另一方面，人大对重大行政决策的监督通常是被动的，只有当决策文件在审查中出现问题并向人大反映后，监督程序才启动。[9]外部监督是指社会监督，包括公众监督、媒体监督等。重大行政决策涉及面广，对社会利益格局具有较强的调整功能，与人民群众的切身利益密切相关，因此外部监督具有主体多元、监督力度强等重要特点。但是，我国重大行政决策外部监督的制度建设滞后，外部监督的作用难以真正发挥。
四、完善我重大行政决策合法化的对策
1.制定高位阶的法律法规
“法令行则国治，法令驰则国乱”，法律是一个国家长久治安的有力保障。我国作为法制国家，重大行政决策合法化相关规定只在各级政府出台的相关法规、规章和规范中出现，且常常被忽略，没有独立的、高位阶的相关法律出台，缺乏强制性，无助于决策的执行。因此，为推进依法行政，真正实现重大行政决策的法制化、民主化和科学化，最高立法机关应尽快制定相关的高阶位法律法规，并据此建立一套刚性的重大行政决策的合法化审查程序，对决策主体、决策权限、审查主体、审查内容等做出明确规定。[4]
2.科学设置合法的审查主体
为了确保重大行政决策的合法化，科学设置合法的审查主体至关重要。中共十八届四中全会提出要“推行政府法律顾问制度，建立法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中发挥积极作用”。政府法律顾问可以胜任重大行政决策合法性审查的职责，且具有多种优势：一方面，政府法律顾问作为审查主体，与决策主体是并列的关系，具有平等的法律地位，能够排除人为的干扰、保持中立的立场；另一方面，政府法律顾问队伍由相关专家和律师组成，具有丰富的专业知识，不仅能够保证决策的合法性和科学性，而且可以兼顾决策的民主性。[12]当然，政府法律顾问作为审查机构，也必须依法行使审查权力，避免因个人或部门利益而导致“走后门”情况的发生。
3.加强公众参与力度，完善专家论证制度
2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。从近两年的具体情况来看，尽管各地区为保证重大行政决策的顺利执行，也强调加强公众参与和专家论证制度，但是整体上并未达到预期效果。为保证重大行政决策的民主化和科学化，应引导和鼓励公众参与到决策的审查中，同时完善专家论证制度，虚心听取专家对决策的建议和指导。
4.健全监督机制
重大行政决策方案合法化的过程是一个需要不断进行监督的过程，无论是决策的制定、审查还是实施，都离不开监督。健全的监督机制是保证重大行政决策合法化的重要手段。首先，应制定相关的法律法规，明确人大及其常委会行使监督权力的范围和方式；其次，应加强人大及其常委会的自我监督能力，避免滥权现象的发生；最后，应加强社会舆论、新闻媒体和公众的监督，保障重大行政决策始终能够有助于改善民生、促进经济社会的持续健康发展。
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行政决策的方法篇4
关键词：行政决策;不作为;责任追究;制度构建
中图分类号：D922.1文献标识码：a
文章编号：1003-0751（2015）11-0059-08
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对行政决策规范化提出了新的要求，如行政决策实行专家论证、合法性审查，对行政主体应当依法、及时决策却久拖不决或者没有进行决策而造成重大损失的实行行政问责等。①这就提出了行政法学理论和行政法治实践中的一个新问题，即行政决策不作为问题。我国行政法学理论界和行政法治实务部门对行政决策的其他问题都有相应的研究，有些地方甚至通过地方性法律规范了行政决策合法性审查②，但对于行政决策不作为目前还是一个理论空白，这与《决定》的相关要求形成了较大反差，基于此，笔者认为有必要从理论上和实践上对行政决策不作为问题进行探讨。
一、行政决策不作为的界定
行政决策不作为是指行政主体本应依据行政职权作出行政决策，但由于内在的原因导致行政决策没有作出或者拖延作出的行政违法状况。对该定义的理解应把握下列切入点：第一，行政决策不作为属于广义上的行政不作为③。行政行为理论中有作为的行政行为和不作为的行政行为之分，前者是指行政主体积极实施了行政职权并依一定的职权作出了具体行政行为或者抽象行政行为;后者是指行政主体由于主观上消极、被动等原因而没有实施行政行为。行政决策不作为属于后者。第二，行政决策不作为具有一定的复合性。行政法理论和行政法制度都将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为④，前者是指行政主体针对不特定的人或事作出的能够反复适用的行为，后者是指行政主体作出的具有特定对象和内容、一次性适用的行为。通常情况下，行政行为或属于前者或属于后者，不可以同时具备二者的属性。但行政决策行为比较特殊，它既很难一股脑地归入具体行政行为之中，又很难完全贴上抽象行政行为的标签，或者说，有些行政决策行为属于抽象行政行为，有些行政决策行为属于具体行政行为，甚或一个行政决策行为同时具备抽象行政行为和具体行政行为的属性。概言之，行政决策行为在一定程度上折中了具体行政行为和抽象行政行为，因而具有复合性。行政决策不作为也应当具有这样的属性，从一定意义上讲，在行政决策不作为的情形下，这种复合性更加明显。第三，行政决策不作为是行政放弃职权。行政放弃职权是指行政主体在履行行政职能时有意无意地放弃了政府组织法或者部门行政管理法对其赋予的职权。行政行为处在行政过程的末端，其前端是行政法关系，更前端是行政职权，在行政职权已经规范化的前提下，行政行为才有存在的余地和空间。反过来说，对行政行为中每一种状态的揭示和认知，都应当与行政职权进行有机的统一和结合。行政决策不作为的外在形式是行政机关没有作出一定的行政行为，其内在状态则是行政主体放弃了行政职权，从一定程度上讲，后者是行政决策不作为的本质所在。在行政法学理论中，行政放弃职权是一个综合性命题，涵盖了行政主体对职权的放弃、蔑视、懈怠等，行政决策不作为便是行政主体对行政职权的一种放弃。认识这一本质属性非常重要，因为如果不从行政职权的高度认识行政决策不作为，就有可能仅从行政过程的末端解决和处置行政决策不作为问题。上述三个方面是理解行政决策不作为概念的关键，从上述三个方面出发，可以得出行政决策不作为具有下列特性。
1.行政决策不作为的主体是行政主体
行政决策的职能究竟由谁承担，这既是一个理论问题也是一个法治实践问题。在我国，行使国家权力的机关包括若干系统，行政权的主要行使主体是行政系统，国家权力机关也在一定范围内行使行政决策权甚至履行行政管理职能。以国民经济和社会发展的宏观行政决策而论，行政系统并不是唯一的决策主体，国家权力机关在这个决策中扮演着非常重要的角色。⑤同时，由于我国社会发展和其他方面的事业受执政党领导，这就必然存在执政党在一定范围内作出行政决策的情形⑥，尤其是在地方行政管理事务中，地方党委常常是重大地方事务的决策者。这种复杂的行政主体结构为框定行政决策不作为主体造成了一定的难度。但是，现代行政法治将行政职能集中于行政系统，就是说，行政系统之外的组织或机关是不能直接履行行政职能的，这是现代行政法治的精神实质之一，因此，对行政决策不作为的主体应当按照这样的法治逻辑进行推论。依此，可以肯定地说，行政决策不作为的主体是行政主体，在行政法治体系中凡具有行政主体资格的机关或者组织都有可能成为行政决策不作为的主体。我国行政主体资格的表现形式极为复杂，如行政系统作为一个总的体系结构可以具有主体资格的身份，行政系统中的某一支系统也具有行政主体身份，而在一个行政执法过程中，凡是能够以自己的身份作出行政行为的机关或者组织也都具有行政主体资格。“行政执法的主体是指依法具有行政执法职权，能以自己名义实施行政执法行为并独立承担法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。”⑦以此而论，行政决策不作为的主体既是行政主体又呈现出一种非常复杂的身份状态，那么，有些主体本不是行政主体，但经常作出行政决策或者影响行政决策行为，其能否成为行政决策的主体呢？笔者认为，我国暂时不应当将这样的主体纳入行政不作为主体的范畴，因为行政法治的对象是行政权的行使主体，尤其是行政权行使中具有合法身份的主体。
2.行政决策不作为的范围是行政管理和行政执法领域
行政决策存在于行政执法中，这是毋庸置疑的，因此，行政决策不作为发生在行政执法领域也不会引起争议。具体而言，在一个行政执法体系或执法过程中，行政主体由于自身原因而未作出决策的，便构成行政决策不作为。从这个角度来看，行政决策不作为与行政执法是统一的，行政决策不作为的范围似乎只有认定为行政执法领域才是妥当的。然而，在我国行政权行使中，除了行政执法这个具有普遍性的领域，还有一个领域即行政管理。在传统行政法治体系中，行政决策不作为与行政管理的范围相契合是不会引起争议的，正如有学者指出，“行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切的说就是国家管理法”，“国家管理是影响人们行为的社会管理的一种形式，管理主体对管理形式的这种影响是借助于行政法规范来实现的”。⑧但是，自1999年我国宣布建设法治国家以来，人们的认知发生了一定的变化。许多学者认为行政管理的概念至少在行政法范围内已经不复存在，存在于行政法范围内的仅是行政执法，在依法治国的大背景下行政执法取代了行政管理。⑨这似乎已经成为共识。但笔者认为，行政执法概念的普遍化并不能使其必然或者完全代替行政管理的概念，具体而言，行政职能的履行有一部分存在于行政执法范畴中，还有一部分存在于行政管理范畴中。对于这个问题，美国学者博登海默早就指出：“国家的纯行政活动并不适于规定于法律范畴之中。国家创设行政机关管理政府财产以及对国家官员指示和命令都不属于法律领域。”⑩基于此，笔者认为，行政决策不作为的另一个范围是行政管理领域。
3.行政决策不作为的行为方式是无行为
在行政法理论中，人们对不作为的认知已经比较成熟，即行政主体消极地对待行政管理职能、行政相对人的诉求、上级机关的命令或决定等，这些表述都是有道理的，都从不同侧面揭示了行政不作为的行为方式。从本质上讲，当为而不为就是行政不作为的本质属性，这样的解释从表面上看是清楚的，其逻辑过程也是相对周延的，但并没有将不作为与作为进行质的区分。例如，行政主体对抗上级机关的决定或命令或者对抗行政相对人的诉求，这实质上并不是一个绝对消极的行为，它暗含了行政主体在对待上级决定或命令或者被管理对象诉求的过程中的一种相对积极的态度。为什么现实中对行政不作为的控制显得不够得力，其中一个非常重要的原因就是没有找到一个像对付和处置积极的违法行为那样的控制行政不作为的机制，更深层次的原因是我们对行政不作为行为方式的认知还显浅薄。那么，行政决策不作为的行为方式究竟是什么呢？笔者认为，它是行政主体的无行为。也就是说，行政执法和行政管理中的行政决策不作为表现为行政主体无行为，即没有实施一定的行政行为，没有将行政行为与行政职权予以结合，没有从行政职权的角度去演绎自己的行为方式。
二、行政决策不作为的表现
研究行政决策不作为的行为表现，主要是从外延上考察行政决策不作为的范围及其外在表现形式。一方面，我们可以对行政决策不作为的行为方式从制度上进行构造。我国《行政诉讼法》和《行政复议法》关于行政违法行为有不同的制度构造。《行政诉讼法》第70条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的;适用法律、法规错误的;违反法定程序的;超越职权的;的;明显不当的。《行政复议法》第28条第2款第3项规定：具体行政行为有下列情形之一的，予以撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：主要事实不清、证据不足的;适用依据错误的;违反法定程序的;超越或者的;具体行政行为明显不当的。这两个法律条文基本上构造了我国治理违法或者不当行政行为的规则体系，凡是符合这两个条文所规定的诸种不当或者不良行为方式的，都属于违法行政行为。这种构造是否成熟暂且不论，它至少在行政法治认知层面形成了一套追究违法行政行为责任的制度范本，我们可以参照这种范本或者沿着其思路对行政决策不作为进行规范和制度上的构造，事实上这样的构造是完全可行的也是非常必要的。另一方面，行政决策不作为是行政过程中的一种被动、消极状态，这种状态违反了一个重要的依法行政原则，即“行政机关处理业务应主动适用法规”。该原则为法治发达国家所公认，在我国，国务院2004年的《全面推进依法行政实施纲要》也接受了其内容。由此可见，行政决策不作为的制度构造与依法行政的精神是相契合的，在进行这样的构造时要与行政放弃职权结合起来。前文已经指出，行政决策不作为是放弃职权的情形之一，其来源是行政职权，因此，对行政决策不作为行为方式的构造和考量必须从行政职权出发。从目前的理论认知和行政法治实践来看，行政决策不作为的行为表现主要有以下四个方面。
1.不履行法定职责的行政决策不作为
行政主体不履行法定职责已成为一个正式的法律用语，该用语起始于《行政诉讼法》对受案范围的规定，依据相关规定，若行政主体没有履行相应的法定职责，作为原告的行政相对人便可以提起行政诉讼。在我国目前的行政法治中，有关不履行法定职责的制度构造仅存在于行政救济中，进一步讲，不履行法定职责的认定是以该不作为给行政相对人造成侵害为前提条件的，这也是它的法律特征。那么，能否将不履行法定职责与行政相对人之间的关系转化到不履行行政职责与国家公权的关系中来呢？笔者认为，这种转换应当成立。换言之，如果行政主体在某些环节中没有履行法定职责，则其侵害的对象有可能是公共权力，而不是私权。遗憾的是，我国目前的制度构造没有将视野放在不履行法定职责与公权的关系上来，这自然制约了对行政决策不作为的责任追究。因此，必须将不履行法定职权作为行政决策不作为的行为方式之一。也就是说，行政主体按照政府组织法或者部门行政管理法的规定，应当依职权作出决策却没有履行职权，就会导致某一方面行政决策的缺失。该行政决策缺失有可能侵犯行政相对人的权利，但我们必须将着眼点集中在其最终侵犯了行政公权上。
2.不积极裁量的行政决策不作为
行政自由裁量权在行政法治体系中处于什么样的地位，是一个很难进行精确量化的问题，也是一个理论认知问题。美国学者施瓦茨提出：“行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢？”他认为行政法治与行政自由裁量权是高度契合甚至完全重合的。我国学者则将行政自由裁量权与特定具体行政行为联系在一起，如有学者指出：“行政，即滥用行政自由裁量权，是指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为。”若从法系层面考量是这样的情形：在成文法系国家，自由裁量权在行政法中的范围较小;而在普通法系国家，自由裁量权与行政法治高度契合。在我国行政管理和行政执法中，行政主体享有一定的自由裁量权，这种自由裁量权在有些情形下是针对行政相对人的，如在行政处罚中行政主体可以在法律幅度内进行选择，在有些情形下则是针对行政职能的履行。行政主体在行政职权行使中有广泛的自由裁量权，其中一个原因是对于有些行政管理事项，行政实在法并没有作出规定，存在行政管理的空白地带。对于这种空白地带，行政主体不应消极对待，而应积极应对。行政主体的行政决策如果能够随时作出，随时应对这种空白地带，就是合法的;反之，行政主体应当作出行政决策却选择放弃职权、不对某种行政事态进行处置，就是行政决策不作为。还有一种情形是，行政实在法对某一事项作了相对宽泛的规定，行政主体在执行这个宽泛的规定时消极地进行决策，这也构成自由裁量中的行政决策不作为。当然，此一范畴的行政决策不作为要与行政自由裁量权的理论构建有机结合起来。
3.不全面决策的行政决策不作为
行政决策是一个技术问题。在我国，长期以来，理论层面和制度层面都只关注了行政管理领域的行政决策，而没有涉及行政法领域的行政决策。我国行政法学体系中并没有行政决策的理论板块，国内几乎所有的行政法教科书都避免讨论行政决策及其法律调整问题;我国主要的行政法中尚未有哪一部涉及行政决策问题，“行政六法”中没有一部提到行政决策的概念，也没有一部为追究行政决策不作为的法律责任提供依据。就目前来看，只有一些地方立法涉及了行政决策的概念及其法律调控问题，其中有代表性的是2008年《湖南省行政程序规定》。行政决策还没有成为我国行政法制度中的内容之一，那么，作为一项技术，其对于在行政法中构建行政决策体系是否有影响呢？答案是肯定的。行政决策就其体系而论应当具有完整性，一个行政决策对其包含的各种要素尤其是多种方案的选择必须周延。从技术层面讲，行政决策与其他决策一样都是行政主体的脑力活动过程，是行政主体在复杂的多种可供选择的方案中进行选择的过程，这就要求行政主体必须将所有方案都予以列举，而不能人为地放弃一些客观上存在的可选方案，方案选择应当经过专家论证或者公众参与。如果行政主体没有经过这样的程序而武断地作出决策，那就是不全面决策。当行政主体疏漏了某一个尤其是故意疏漏某一个可选方案时，尽管其表现出来的行为方式是积极的，但所作出的决策是不全面的，同样构成行政决策不作为，因为这种决策与没有作出决策的后果相同。全面决策还应当包括在一个特定历史时期、特定行政管理阶段、特定行政管理领域，行政主体必须将所有决策予以考虑，而不能选择一些、放弃一些。
4.不及时决策的行政决策不作为
在我国法治体系中，有一部分法律规范没有被合理运用，处于闲置或者沉睡状态，这已经成为我们建设法治国家面临的一个难题。笔者认为，存在沉睡性法律规范的一个非常重要的原因是法律规范制定时的社会背景与目前的社会背景发生了一定的逆反，或者说以前的法律已经不能规范新出现的事物，这种法律规范与调控对象之间的反差在行政法中表现得尤为突出。正因为此，《决定》关于法律与改革的关系有诸多新论断，既强调法律对改革的引导，又强调改革的成果必须由法律确认。总体上讲，法律规定不能阻碍改革的发展，这就引申出了行政系统在行政决策中如何能使行政决策与社会发展最大限度地契合的问题。一个科学的行政决策必须适时作出，既不能超前，又不能滞后。在我国沉睡性法律规范较多的背景下，谈行政决策的及时性是一个高难度的问题。实践中很多行政主体为了避免犯错误，往往将一些行政决策予以拖延，这种拖延与行政决策不作为是同一意义。这种不作为有较大的隐蔽性，因为在这种不作为中，行政主体表面上已经作出了行政决策，但其决策迟延了较长时间，对行政过程的调控可能是没有意义的。
三、行政决策不作为的原因分析
《决定》之所以将行政决策不作为及其治理作为行政法治的新内容，其原因在于行政决策不作为在我国行政法治实践中普遍存在，而且此类行为已经给我国行政权的行使乃至行政法治带来了危害。从法律制度上解决行政决策不作为问题，应当首先探讨行政决策不作为的形成原因。笔者认为，对行政决策不作为原因的分析可以从三个层面展开：第一，体制层面。马克斯・韦伯对现代国家政权体系的官僚特性作了非常深刻的揭示，指出官僚系统的运作有着自己的逻辑，而且其运作模式是刻板的，“人们发现刻板的官僚模式使它难以适应新情况”。在这样的体制机制下，行政人员的行为方式存在一定的消极性，因为行政人员只是官僚体系这个庞大机器运转中的零件甚至只是机器上的轮牙，常常不能将个人的主观认知融入到官僚体制和行政系统中。换句话说，行政体系的逻辑与公职人员的认知逻辑常常存在较大的不一致，这种不一致从体系上制约了公职人员作出行政决策的积极性，他们选择消极应对对其个人来讲是最安全的。第二，法律层面。行政法究竟由什么样的规范构成，目前并不存在完全一致的认知，各国行政法规范体系的内外在表现也常常有所不同。如法国行政法突出行政诉讼制度，德国行政法将侧重点集中在行政行为上，前苏联行政法重视对行政权的法治监督，美国行政法以行政程序法为代表。我国行政法既包括规范行政权的总的法律规范，也包括部门行政管理法，这种构成上的复杂性使行政法难以与行政决策有机统一。笔者注意到，但凡有标准行政程序法的国家，其程序法中常常会涉及一些行政程序的内容，而在行政程序法缺失的国家，行政决策的法律调控也是缺失的。由于我国没有制定统一的行政程序法，所以行政决策在行政法治中的地位就是相对模糊的。在行政法不能系统地调整行政决策的前提下，行政决策不作为便出现了，因为行政主体的这种行为并不会带来法律上的麻烦。第三，意识层面。行政决策与行政法中的其他行为有明显区别。行政法中的其他行为常常具有特定性和具体性，以行政法中的具体行政行为为例，行政主体是否作出具体行政行为常常决定于行政相对人的诉求或者其他因素，行政许可就是在行政相对人的诉求下作出的，任何一个行政处罚也都与行政相对人的前期行为有关联。行政决策的特殊性在于，其本身是一个选择问题，应不应当作出、怎样作出、作出什么等都需要行政主体进行选择。在行政系统的总体行政意识不能适应社会发展需要的情况下，行政决策必然出现偏差，在公职人员对一个行政管理过程没有深入认知的情况下，作出决策也是非常困难的。上述分析有助于从深层次思考行政决策不作为的形成原因。具体而言，行政决策不作为的原因主要有以下三个方面。
1.迫于维稳压力而产生行政决策不作为
《决定》对我国的社会格局有这样一段表述：“改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”这表明在新的历史条件下，我国社会隐藏着非常复杂的矛盾和纠纷，这些矛盾和纠纷是我国经济社会发展中的潜在风险因素，如果没有很好地予以化解和处理，就有可能产生局部的、一定范围内的社会混乱。从《决定》以及党和政府的相关政策导向来看，我们应当积极应对这些矛盾和纠纷。在行政法治实践中，一些行政主体片面追求稳定的重要性，用不恰当的方法维护社会稳定。通常情况下，具有创造性的行政决策虽然有进步意义，但有可能诱发暂时的社会不稳定，于是，一些行政主体便采取消极等待的应对方式，这是造成行政决策不作为的重要原因之一。实际上，这种消极应对方式是对社会稳定的误读。
2.因追求既成秩序而造成行政决策不作为
行政法存在于社会发展之中，行政法治与社会的关系就成了一个不能回避的问题，这一问题在党的十八届三中全会提出社会治理的概念后更加凸显。从法哲学的角度分析，行政法既可以设定新的社会秩序，即通过行政法典或行政法规范形成新的社会秩序（事实上，我国已经形成的社会秩序都与已经制定的法典有关），又可以通过行政法典或行政法规范分配社会角色。在现代社会中，每个社会成员在社会体系中都扮演一定的角色、获得一定的社会身份或地位，这种角色和地位的取得大多依赖于行政法典，行政法中的资格认证制度就带有明显的社会角色分配和形成新的社会关系的性质。行政法对于形成行政法关系是非常重要的，而行政法关系的延伸即社会关系。人们行使权利、履行义务都应当有法律依据，在这些法律依据中，有一部分属于宪法范畴、一部分属于私法范畴，而行政法在社会成员的权利义务设定中起着更加重要的作用，因为它覆盖了社会生活的方方面面。有学者甚至认为，行政法是扩大国家活动的法律，是社会的法律。“在将来社会主义的福利国家中，如我们所料，民法可能完全融合在行政法之中。”行政法通过发挥以上功能，形成了既成的社会秩序，该社会秩序反映了当前社会的一种主流状态，在这种主流状态中有些是积极、进步的东西，有些则会随着社会的发展变成消极甚至的东西。从秩序价值的角度看，既成的社会秩序是一个具有较大惯性的存在，对其进行改变要承担诸多风险。正因为此，许多行政主体即便认识到作出一个新的行政决策有利于为公众提供更大的社会利益，但受既成行政秩序影响，也不愿意作出新的行政决策。
3.因片面认知而造成行政决策不作为
前文已经述及，行政决策是一个有意识的逻辑思维活动：一方面，人们在作出行政决策时必须具备一定的知识和文化，或者说，如果决策者具有丰富的知识和文化，决策的正确性和可靠性就大一些;另一方面，正确的决策必须克服很多非理性的因素，尤其是在对复杂的决策方案进行选择时必须克服相应的主观性，若行政主体在作出行政决策时受到很多非理性因素的影响，则作出的决策就是错误的。同时，行政决策与其他决策相比具有大规模性、未来性、复杂性等特点。“行政决策的影响范围不仅限于公共组织自身，而且往往会在较大的社会范围内产生影响。”这就要求决策主体必须对决策过程进行认真的逻辑推理，尽可能选择最好的方案。这里存在一个方案列举问题，例如，一个行政决策如果对可能的方案予以穷尽，就有十个可能的选择，只有在这十个选择都予以考虑的情形下所作出的决策才具有可靠性，而如果在列举方案的过程中疏漏了若干个，所作出的决策就不具有可靠性。从总体上选择作或不作决策存在认知问题，对一个决策的具体选择也存在认知问题。行政决策不作为与决策者的认知有着极其密切的关系：本来该作出决策时由于认知上的原因而没有作出，就属于行政决策不作为;在若干方案的选择中疏漏了关键方案，同样是行政决策不作为。可见，在认知出现偏差时，不仅会产生错误的行政决策，还会造成行政决策不作为。
四、行政决策不作为的法治进路
《决定》在依法治国的大背景下提出了行政决策不作为的治理问题，这意味着行政决策应当纳入行政法调整的范围，这不仅是一个行政法上的制度设计，更是一个行政法治理念创新。长期以来，行政决策就没有与行政法治结合起来，许多学者认为行政决策是一个科学技术问题，因而法律不应当调整行政决策行为。《决定》改变了这种传统认知。笔者认为，行政决策应当受到行政法规范调整，理由如下：第一，行政决策在行政行为中是最为重要的，因为它具有行政行为上的复合性，即前文述及的既有具体行政行为的属性又有抽象行政行为的属性。在行政法治实践中，一个行政决策常常带来无数具体行政行为，一旦行政决策错误，就会导致大量具体行政行为错误。可见，在行政法治尤其是行政行为体系中，行政决策处于承上启下的地位，其地位要比传统的一般意义上的行政行为更加重要。传统行政行为理论之所以没有将行政决策纳入行政法治范畴，原因在于行政决策的复合性。我们不能因为行政决策的这种复合性，就否定它作为行政行为的特性，就把它从行政法治体系中游离出去。第二，行政决策作为一种技术行为，有着自身的技术规范。毫无疑问，行政决策从它产生那时起就具有科学属性，随着人们对科学技术的不断运用，行政决策也有了自身的技术规则，如有技术上的程序，有不同的决策模式，必须穷尽所有决策方案等。这些技术规则不但不能成为行政决策进入行政法治范畴的障碍，反倒为行政法调整行政决策提供了具体规则。第三，行政决策在行政职能的履行过程中越来越体系化。从一定意义上讲，行政决策已经形成了属于自己的机制和规范系统，而法律规范在发展过程中也具有普遍化、体系化的本质属性。可见，行政决策的体系化与法律规范的体系化是不谋而合的，这表明将行政决策由科学行为转化为法律行为的时机已经成熟。
行政决策不作为的法律治理需要诸多配套制度，如果有些配套制度没有跟上，治理行政决策不作为就具有一定的难度。与治理行政决策不作为相关的制度包括行政放弃职权制度，就是说，如果没有在行政法学理论和行政法治体系中构造矫正行政放弃职权行为的制度，治理行政决策不作为就会被阻滞。另外，治理行政决策不作为还需要行政自由裁量权制度。目前，我国行政法规范对行政自由裁量权的规制，所框定的范围较窄，只有当行政主体与行政相对人发生关系时才有行政自由裁量的空间，这是比较滞后的，应当将行政自由裁量权的理念和规则予以拓展，使其与行政职权的启动和行使有机结合起来。实践中，有的行政决策不作为就出现在行政自由裁量权的行使中。在法律留有空白地带的情况下，行政机关究竟应当如何进行裁量，对此必须构建法律制度。该项制度如果缺失，对行政决策不作为的责任追究就必然是片面的。同时，还必须构建行政追偿制度。我国《国家赔偿法》对行政追偿作了规定，但现有规定仅针对具体行政行为，对于行政行为侵犯公权则没有规定追偿责任，这同样不利于行政决策不作为的责任追究。这里的行政追偿是广义上的追偿，包括对行政主体因行政决策不作为给国家带来损失的追偿，相关制度若能同步构建，对于治理行政决策不作为、实现行政法治有着不可低估的作用。从目前我国行政法治的状况来看，治理行政决策不作为应当与下列具体制度建构相结合。
1.建立行政职权评估制度
行政职权是指行政主体履行行政管理职能时所享有的权限和责任，它既可以表现为行政主体的权利和义务，又可以表现为权和责的对等关系。前者涉及行政主体处置行政问题的资格和能力，后者涉及行政主体所承担的法律责任，二者是一个统一体。在行政法上，关于行政权主要涉及两个重要问题：第一，行政职权的设定和赋予问题，即一个行政机关或行政主体通过什么样的形式取得相应的权力的问题。在大多数情况下，行政职权都应当来自于立法机关制定的法律规范，但由于行政职权结构的复杂性，一些下位法也能设定行政职权，如一些部门行政管理法就在特定的行政管理事务中为行政机关设定了不少权力。第二，行政职权的行使问题，即行政主体如何运用已经设定好的行政职权的问题，包括如何将行政职权与行政管理事项相结合，如何使行政职权对行政相对人和其他利害关系人发生作用等。行政决策是行政职权演绎的结果，其与行政职权有着千丝万缕的联系，行政决策不作为就是行政决策与行政职权发生背反的结果。这要求我们在治理行政决策不作为时，应当首先对行政职权进行评估，包括评估行政职权的设定和行使等，如果没有这样的评估，就难以确认行政决策不作为。
2.建立行政决策倒查制度
《决定》已经提到了对行政决策进行事后跟踪的问题，即一个行政决策作出后，有关的上级机关、法治监督机关应当对其进行事后跟踪，在该决策违法或者错误的情形下，应倒查其形成程序及作出主体。目前，许多学者认为倒查的对象是已经作出的决策，但笔者认为，对行政决策的倒查应当放在行政管理和行政执法的总体框架内进行。如果一个行政决策被倒查后证明是错误的，则是否因为决策者没有选择应当选择的方案？如果存在这样的情形，就属于行政决策不作为。从行政管理和行政执法的大框架出发，还可以理清行政决策的总数量。例如，一定范围内的行政管理或行政执法本应作出十个行政决策，而行政主体只作出了五个，这也构成行政不作为。行政决策倒查制度是纠正、治理行政决策不作为的重要制度，如何构建这一制度，是一个需要从立法技术上予以解决的问题。
3.建立规制行政不作为的立体制度
我国《行政诉讼法》和《行政复议法》已经规定了行政不作为的概念和范围，这对我国行政法治而言是极其重要的，使我国行政法治上了一个新台阶。不作为的行政行为与作为的行政行为相比，其理论认知和制度规范都是比较困难的。我国目前的行政不作为制度是一个点上的制度或者一个面上的制度，而不是立体的制度。之所以这样说，是因为我们在抽象行政行为的制度构建中没有给行政不作为留下空间，如我国《立法法》就没有规定立法中的不作为问题，行政系统制定的若干行政法中既没有规定抽象行政行为的不作为问题，对具体行政行为中行政不作为问题的规定也非常不足（只规定了个别行政行为中的行政不作为问题）。行政决策不作为属于广义的行政不作为，目前我国行政法中的行政不作为制度无法将行政决策不作为纳入其治理范畴。鉴于此，笔者提出规制行政不作为的立体制度，即不仅要求抽象行政行为中的行政不作为承担法律责任，而且要求具体行政行为中的行政不作为也承担法律责任。在一些法治发达国家，行政不作为的理论比较成熟，为行政决策不作为的责任追究奠定了基础。目前我国学界对行政不作为的认知还不够深入，相关制度比较薄弱，亟须从学理上对规制行政不作为进行理论构造。
4.建立行政决策责任追究终身牵连制
行政公职受相应的职务规范约束而具有严格的时空性，特定的时间和空间决定了特定的公职，一旦离开特定的时间和空间，公职就丧失了其意义。我国有关公务员职位的理论认为，公务员在任职期间享有的权利在任职结束后就不复存在了，其在任职期间承担的义务在任职结束后也就无须履行了。人们对行政主体职位的认知也是按照这样的逻辑展开的，这在法律理论上是合乎规范和习惯的，法治发达国家都接受这样的理念。但随着社会的发展，尤其是随着行政法治社会化程度的日益提升，人们将行政公职与社会关系牢牢地捆绑在一起，这样的捆绑使行政职位不再是孤立的，而是渗透于社会系统之中，这对行政法治而言是极其重要的。我国对行政公职不像法治发达国家那样在一定范围内实行终身制，换句话说，我国的行政公职有严格的任期性特点，一旦任职期限达到法律规定的时限，该行政职位就要被其他公职人员所取代。这会诱发一些行政公职人员在任职期间乱作为、滥作为，“有权不用，过期作废”就是这种心理的生动写照，从而造成行政过程中的短期行为，而我国目前的法律制度无法对这样的短期行为追究责任。《决定》提出建立重大行政决策终身责任追究机制，这是非常有益的，可以通过构建相应的制度，让违法决策者在退职之后还能承担违法决策的责任。行政决策不作为严格来讲也是违法的，因此，如果建构起了行政决策终身责任牵连制度，就能对行政决策不作为造成国家利益和公共利益损失的情形追究法律责任。
注释
①参见本书编写组：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社，2014年，第16页。
②《湖南省行政程序规定》就规定了行政决策的合法性审查问题。需要指出的是，该规定中的行政决策合法性审查是行政系统内部的审查，而不是司法审查。从我国目前的行政法制度来看，似乎还不能对行政决策进行相应的司法审查，这是行政决策合法性审查制度完善中应当解决的问题。
③行政不作为实质上是一个法律概念，因为我国《行政诉讼法》规定在行政许可、行政救助等过程中行政机关存在不作为的情形下，行政相对人有权向人民法院提起行政诉讼。
④具体行政行为与抽象行政行为的分类本是学者们从学理上对行政行为进行的划分，但在《行政诉讼法》出台之后由理论分类变成了法律上的分类，因为该法将行政主体的抽象行为排除在了受案范围之外。
⑤我国有关国民经济和社会发展的重大决策通常由行政系统负责起草和制定，但必须由全国人民代表大会通过。应当说，有关国民经济和社会发展的重大决策基本上属于行政决策的范畴，在这个决策过程中国家权力机关起了非常重要的作用，这是合乎我国宪法规范的。
⑥中共中央通过的若干决议或者决定常常涉及行政权或行政决策问题，中国共产党全国代表大会通过的报告也常常涉及行政权和行政决策问题，这体现了党的领导在行政过程中的作用。
⑦唐建华主编：《行政执法实用教程》，法律出版社，2009年，第16页。
⑧参见[苏联]B・m.马诺辛等：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社，1983年，第29页。
⑨行政执法概念的提出是对传统行政行为概念的一个超越或者升华，但行政执法是否一定能够取代行政管理，则是值得商榷的。在笔者看来，行政执法不能够取代行政管理，因为行政管理有着更加广泛的内容，如对于行政事实行为、行政内部管理等，行政执法概念就无法涵盖。
⑩[美]博登海默：《法理学――法哲学及其方法》，邓正来译，华夏出版社，1987年，第349页。
参见张家洋：《行政法》，三民书局，1998年，第230页。
参见我国《行政诉讼法》第12条第6项。
我国《宪法》以及国务院组织法、地方政府组织法等有关政府组织的法律，对行政职权从总体上作了规定。此外，行政职权的具体内容都来自于部门行政管理法的规定，如《土地管理法》就规定了土地行政管理机关在土地管理中的职权。
[美]伯纳德・施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年，第566页。
应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年，第589页。
令人欣慰的是，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出对违法或不当的行政决策进行责任追究，这应当成为我国行政法学研究的一个契机，今后的行政法教科书中应当对相关问题进行必要的讲解。
《湖南省行政程序规定》出台后在学界引起了一些争论：有学者认为由地方政府制定行政程序规则是不妥当的，因为行政程序规则涉及国家权力分配问题;绝大多数学者认为在国家层面的行政程序法还未出台的情形下，地方政府制定相应的程序规则并无害处，只是在制定过程中不能有触犯上位法的情形。笔者赞同后一种观点。
应当说，在我国法律体系中，这种闲置的或者沉睡性的法律规范并不少见，正因为此，党的十八届四中全会强调法律的实施问题，把法律实施作为法治的有机构成部分。
参见[法]莫里斯・迪韦尔热：《政治社会学》，杨祖功、王大东译，华夏出版社，1987年，第173页。
参见[英]戴维・米勒、韦农・波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社，2002年，第10页。
[德]拉德布・鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社，1997年，第136页。
张永桃主编：《行政学》，高等教育出版社，2012年，第156页。
行政决策有两大属性：科学性和法律性。科学性表现为行政决策的诸多技术规则对其质量和效果产生影响，这些技术规则应当上升到法律层面，具有法律上的效力。
参见[德]奥托・迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆，2002年，第14页。
参见我国《行政复议法》第6条、《行政诉讼法》第12条等。
行政决策的方法篇5
关键词：行政决策；依法行政；行政程序
1行政决策的特征
(1)行政决策具有公益性和非营利性。
行政决策同其他决策、特别是经济决策的最大不同点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为目的，而是以社会公共事务和人民的利益为决策的对象和出发点，其目的是贯彻执行统治阶级意志。
(2)行政决策的内容具有重大性、广泛性。
行政决策是国家行政机关对行政管理的重大公共事务进行的决策，只是在为实现较重要的行政目标时所进行的，其直接面对的是公共利益，而非具体的个人或组织权益，作出的是影响到不确定对象利益的决定，并非所有的行政决定，因而不公正、不合理产生的危害性也非比寻常。
(3)行政决策具有复杂性。
随着现代科技和社会经济的迅速发展，行政决策的对象日益庞大、复杂、多变，决策目标日益多样化。行政决策决定着价值分配，因此，各种社会政治力量都会对它施加影响，所以行政决策过程必然是权力运用的政治过程，有交易、有妥协、有针锋相对的冲突，甚至有战争，这种复杂性决定了行政决策一定要谨慎从事。
2法律监控的必要性
(1)从决策主题来看，我国法律对决策主体和决策机构缺乏相应的法律规定，使之成为法律盲区，从而导致决策主体的决策机构条块分割。www.lw881.com现代行政决策理论认为，行政决策系统包括信息、咨询、中枢、执行、反馈五个机构。我国的行政决策系统还不完善，特别是信息系统和反馈系统，以至于行政决策机构也不成熟。另外，政策研究人员整体素质不高，知识层次和知识结构也尚不合理。在知识结构方面，有相当部分的政研人员掌握的知识结构单一，缺乏现代决策研究者所应具有的综合素质，缺乏现代公共决策理论、方法和技术。官僚主义工作作风也是阻碍行政决策科学化的一个因素。
(2)我国行政决策程学缺乏法律保障，使得程序成了走过程。
一是不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上，使方案的产生缺乏充分的依据。二是行政决策程序不健全。在我国行政决策实践中，一些重要环节往往没有受到重视，甚至被忽视。行政决策程序尚未真正实行，不经过长期调研、理论探讨和专家论证，少数领导光凭经验甚至按主观设想决策的现象仍不少。
(3)行政决策缺乏有效的法律监督机制。有法可依是推进领导依法决策的前提，也是决策民主化、科学化的重要保证。目前，我国决策监督机制不健全，自上而下的监督由个人好恶左右，随机性很大，一旦决策失误，没有或很少追究责任，监督权受制于执行权，专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节弱监或者虚监，形成了决策失误和权利滥用的危险地带。
3完善法律对行政决策的监控方式
(1)塑造权力行使的合理结构。
①无论是何种体制的国家，国家权力配置和运行方式大都呈现一种相互配合，相互约束，彼此控制的格局。行政权、立法权、司法权各自的权限范围的划分，在当代多数宪政国家，都体现出一种相互“节制”的状态，即在各自的“势力范围”内相互尊重，同时也相互监督。三权的谨慎行驶的格局，最终是为了达到一个共同的目标，就是用制度从客观上控制人性的弱点，使权力的运行促进社会的发展，私权的保护，最终实现人权的最佳保障。
②立法从授权方面对行政权力的行驶进行有力监督。在我国，立法权对行政权的合理控制，是人民授权政府管理社会的体现，从而法律对行政权力的某项禁止和控制就显得合理与必要。行政决策是行政管理中非常重要的一环，决策正确与否关系着社会的发展和人民利益的保护。对行政决策的有力监督，是限制行政权力，防止行政权力的滥用不可或缺的保障。
③立法机关通过预算等决策机制对行政决策进行有力监督。代表人民享有立法权的机关，可以通过决议来监控行政部门相关决策的合法性与合理性，从而为政府决策预设一有效机制，使其在决策时就要考虑是否可以被通过。预算在行政活动中扮演了双重角色，一方面它能激发行政官员的工作动机，另一方面它为行政机关完成既定任务提供了资金基础。这样可以使行政决策更加谨慎有序的进行，以使其结果最优，最大程度上避免失误的发生。
(2)完善权力行使的程序构建。
①完善以听证程序为核心的行政程序监督。结构上的安排强调在授权之时对行政机关的实体权利进行控制，而行政程序则强调对行政决策过程的控制。行政机关在作出一个重要的决策时，往往需要根据法律的授权范围，遵循一定的方式、步骤、时间和顺序作出相应的判断和决策结果，从而发挥行政程序的强大作用。在构建我国法治国家的当代，许多学者和法律事务人员对法律程序都给予了足够的重视。在行政决策中，完善和严格实施行政听证程序，扩大行政决策的参与人的范围，给予利害关系人参与的机会，听取他们的申辩和建议，可以使行政决策更趋近于合理性与科学性。
②完善行政决策程序中相关制度的法律化。行政决策程序的立法目的是通过一系列的基本制度实现的，依据有关法律和行政决策的实践，在一般行政决策程序中应当包括咨询制度、论证制度、听证制度(上已论述)、公示制度等。咨询制度主要用于解决行政决策中某些专业问题。在西方发达国家，政府利用咨询机构的智力支持进行行政决策的做法已被纳入法制轨道。根据美国行政程序法的要求，政府重大事项的决策必须经过咨询程序。公示则是指行政决策方案拟定之后，应当通过广播、电视、报刊或互联网等方式向社会，听取人民群众意见和建议的制度。公示制度是行政公开的重要方式，在行政决策中坚持公开原则，有利于人民群众发表意见，进行监督，帮助政府作出正确的决策。
(3)加强权力行使的法律审查。
我国所有行政机关都由权力机关选举产生，既然如此，就要对权力机关负责并接受其监督。在我国走向法治现代化的进程中，权力机关授予行政机关权力的同时还颁布了相应的法律，行政机关行使行政权力必须忠实地执行法律，在这里对法律负责和对人民负责是一致的。反映到行政决策问题上，决策的内容必须符合法律，不得与之相抵触。法律禁止的事项，政府不能做出许可的决策，法律鼓励的事项，政府不能做出禁止的决策。决策的程序必须符合法定的步骤和方式，超越法定权限或者违反法定程序做出的行政决策应归于无效，同时行政决策主体应当承担相应的法律责任。我国应当尽快建立和完善行政决策失误责任追究制度，对于违法决策的行政决策主体，按照“谁决策，谁负责”的原则，责令其承担相应的法律责任。
总之，行政决策是行政管理的必不可少的组成部分，要实现行政管理的目的，必须首先做到真确的决策。在我国，全国人民代表大会是我国最高的权力机关，其他机关由其产生，受其监督。我国的法律是由权力机关制定或认可，所以权力机关监督行政机关、司法机关一个主要方式就是建立完善的法律体系并使其有效的实施，从而对其他机关进行有力的监控。完善政府监督方面的法律制定，使行政决策的授权范围，决策过程，决策实施都有严密的法律规定，确定起自由裁量的空间，全面实现对行政决策的有效法律监控。
参考文献
[1]王名扬.美国行政法[m].北京：中国法制出版社，1995.
行政决策的方法篇6
关键词：行政听证；行政决策；功能
行政决策听证的功能是指该项制度设计并运行时能达到的效果目的。可以说不同听证制度的定位及设计的不同的，因此其功能和作用也是不相同的。
一般听证分为三种类型：即立法听证、司法听证和行政听证。立法听证的目的主要在于保证立法的民主性和科学性，保障社会公益，其已具备了民主的前提，听证的形式是保障这种民主的实现。司法听证主要涉及争议当事人双方，其功能更倾向于保证争议的解决，保障当事人双方矛盾的化解，这都是在公正的程序中实现的。
行政遵循首长负责制，行政决策必然也与立法不同，其决策机关不是人民代表机关，这使其民主性天然不足。行政决策听证属于行政听证，但仅仅是其中的一种，这使得行政决策听证的功能不能仅用行政听证的功能涵盖。行政决策类与决定类相比，有着一定的会议制度使其具有很大的自由裁量性，针对范围广泛的特点也使得决策会具有更大的裁量范围，从而用来协调更广泛的各方利益。比如，属于行政决策类的价格听证与属于行政决定类的行政处罚听证在功能上就会表现出明显的不同。通过二者比较，更能理解行政决策听证的功能区别与其他行政听证的特殊性。决定类听证的首要作用在于保障依法行政，保护行政相对人的合法权益。在这种前提下，只有其本身权益与具体行政行为有关的人才能申请决定类听证，与具体行政行为无关的人不可能申请此种听证，而且行政相对人申请听证的目的自然主要是维护自己的合法权益。而在行政决策听证中，行政决策听证的功能一方面在于为公民提供参与机会，使行政决策尽可能广泛反映民意，另一方面在于防止行政专制，使行政决策尽可能合理，包括平衡社会各不同群体、不同阶层人们的不同利益，以及尽可能避免决策可能带来的消极作用和负面影响。可见它们的功能是有所区别的，具体而言，可以将行政决策听证的功能分为四个方面来讨论。
第一，实现行政民主化的功能。“为了o予不同利益和力量以制度性的表白途径，使利益冲突能达成某种程度的共识，现代民主国家均设立法规听证制度，以公共和理性的沟通途径来化解冲突，尤其赋予利害关系人参与表达意见之机会，使人民能直接参与决策机制，实现人民直接民主。”①这一点是行政决策听证制度的首要功能及设置目的，也是整个行政听证制度的最重要功能。民主的本质就是由人民当家作主，凡属人民自己的事，由人民自己决定。这是民主的最直接表达方式，也是一个充分民主的国家所应追求的目标。但是在现代的社会中，利益群体不断增多，各种需求日趋多元化，仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求。建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度，即以代议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，这才使得立法听证制度应运而生。随着现在社会生活的复杂化和各种相互间活动的高速化，有时通过立法机关立法的严格程序耗时过长，难以满足行政管理灵活高效性的需求，因此行政机关依议会的授权立法和依职权立法迅速发展，行政立法迅速增长。但从一方面来说，行政机关有关的人员不是民选代表，创建者们往往易于从职权行使的便利性和有效性来考虑，而对权力运行的法律规制的考虑似嫌不够，难以保持公平的心态。行政机关的决策机制是首长负责制，不是民主表决，追求的是行政效率优先兼顾行政公平。因此，在行政立法过程中，建立行政立法听证制度可以使民意得到充分而直接的表达，有利于实现直接民主，防止行政立法专断。这种状况成为行政听证产生的一个重要背景，也促使行政决策听证制度在行政听证制度下不断受到重视，体现出自身独有的特性。由于行政决策听证涉及的事项重大，涉及面广泛，可以说，行政决策听证制度比行政决定类听证更能体现出其行政民主化的功能。
第二，决策信息的收集功能。行政决策的做出首先必须建立在完备的信息收集及分析的基础上，这也是行政决策信息准确的原则要求。而现代社会又是一个信息社会，决策过程中会涉及到各种不同的重要信息来源。行政决策听证程序正是一种全新的、高效的信息收集方式，并具有自身特殊的优势。第一，它大大扩展了对决策信息的获得途径。行政决策听证为不同利益群体代表提供了一个不同意见正面交锋的场所和机会，决策者可以同时获得两种以上反映不同利益群体的对立信息；而且由于不同意见间的辩论，有可能在交锋意见深化过程中激发更多的不同意见，使得决策者获得更多的信息。第二，它还有助于提高收集信息的质量。听证代表都是听证组织者按照一定标准选择产生的，不仅具有表达意见的自觉性，而且往往具有较强的表达意见能力，其综合素质往往高于其他方式中的信息提供者。因此，他们所表达意见的质量有可能较高，而且各方代表（包括专家）所表达的意见有可能在交锋意见深化的前提下，提高所传递信息的质量，是各类决策信息中更有价值的决策信息。第三，它有助于决策者的采纳。行政决策听证程序是一种制度化的决策信息的收集方式。按法律规定，组织机关负有将听证会上表达的各方意见整理并提出正式处理意见的义务。因此，行政决策听证程序的建立不仅仅是增加了一种收集信息的途径，还为这类意见进入决策方案提供了制度上的保障。
第三，协调平衡利益的功能。行政决策因其特殊性，涉及范围程度广泛，是一种涉及个人利益与社会公共利益、不同利益群体间利益的平衡与倾斜的公共决策问题。又加上现在社会生活的复杂化，各种利益群体增多，利益间的矛盾冲突也随之增长。而行政决策的过程要求其必须是一种各方利益协商与协调的过程，决策的结果应当是一个各方利益平衡与妥协的方案。行政决策听证程序在制度上为各种利益群体提供了一个表达群体利益的场所和机会。听证参加人基于其所代表的利益群体的利益，通过阐述自己的观点，反驳他人的主张，使决策者充分了解各种利益之间的矛盾，这为决策者在决策最终形成时如何协调、平衡各方利益，提供了重要的参考。
第四，决策宣传及接受功能。行政决策听证会是一种非常有效的宣传手段，通过听证参加人和旁听人员的参与，以及大众传媒的报道，有助于社会公众了解即将的重大决策的内容，争取更多的社会认同。在行政决策听证的过程中，公民广泛参与其中，充分发表意见，不仅宣传了该项决策的内容，而且增强了公民的认同感，使他们感觉到该决策是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己，因而，也就会更加自觉地遵守，并且促进将来决策结果的推行，从而减少了将来决策执行中的成本及阻力。
行政决策的方法篇7
摘要：通过行政决策法治化建设，能够让行政决策更好地代表大部分人的意愿，保障集体利益，并促进其规范化发展。现阶段，在行政决策法治化建设中，还存在诸多问题，如何解决这些问题成了社会各界普遍关注的焦点。
关键词：行政决策；法治化；问题；对策
行政决策不仅关系到政府形象和职能的发挥，同时还关系到广大人民群众的切身利益，所以，加强行政决策法治化建设具有十分积极的现实意义。
1.行政决策的概念及行政决策法治化的价值
所谓行政决策指的是，国家政府按照现行法律、法规、政策、方针等，来解决相关问题、事务的一个过程。该过程一般涉及以下关键环节：1）信心的全面、准确收集；2）方案的拟定、改善、确定；3）作出决定，并执行。
行政决策法治化的价值：1）加强行政决策的法治化建设，是行政权力得到正确行使、有效监督的时代要求，同时也是推动法治政府建设的一个客观需要；2）加强行政决策的法治化建设，不仅能够保障行政的科学化发展，同时还能够保障行政的民主化发展[1]。
2.行政决策法治化建设中存在的问题
2.1行政决策的立法缺陷
对我国行政决策权进行分析发现，其实际授予以及划分的关键依据在于两点，一个是《国务院组织法》，另一个是《地方政府组织法》。上述两部法律奠定了我国行政决策权正常行使的基础，同时需要指出的是，它们也存在一定的不足，一方面过于原则性，另一方面过于概括性，所以，在行政决策权实际行使的过程中，有可能发生权限交叉的问题，还有可能发生划分不清的问题，最终行政决策权没有办法得到高效落实。由此可见，立法缺陷在很大程度上制约了行政决策的正常开展、高效开展[2]。
2.2行政决策的法治程序虚化
在我国，决策权在手的官员往往基于个人利益或者经验去行使该项权力，这已经发展成为一种相当普遍的现象，从而导致了所谓的行政决策的法治程序虚化问题。行政决策的法治程序虚化主要体现在以下几个方面：1）公开程序的虚化。在我国，行政决策的公开问题存在很大弊端，一个是由谁决定公开，另一个是公开哪些内容，以上普遍缺乏公众参与和监督，因而造成了一系列怪现象，即看似公开而实际上却没有公开，又或者是该公开却没有公开的问题，导致公开程序严重形式主义；2）民主程序的虚化。如何实现行政决策的民主化是一个老生常谈的话题，然而无论在民主形式的选择方面，又或者是在民主结果的有效落实方面，公众既没有发言权，同时也没有决定权，换而言之，对于民主程序而言，其形式主义也相当严重；3）科学程序的虚化。在行政决策的过程中，决策权拥有者往往更倾向于表达个人的主观意愿或者凭借个人经验来完成最终决策，很少向公众及专家征求意见，又或者是只听，却根本不采纳。
2.3行政决策的法律责任缺位
政府是否愿意且真正对其所制定的政策等负起相应的法律责任，是评判一个政府是否民主的一个关键指标。现阶段，在行政决策的法律责任追究上，我国暴露出了以下不足：1）行政责任的主体不够明确。主要表现在两个方面，一个是党政职责划分未能做到十分明确，另一个是决策部门及其主要领导这二者之间的权责未能得到明确划分；2）行政决策失误的责任追究难以落实，一方面没有形成具体的标准，另一方面也缺少与之对应的适用范围：3）未能针对行政决策失误这一可能发生的情况，制定科学而系统的评估制度[3]。
3.对策
3.1行政决策立法的法治化
行政主体在制定和执行行政决策的过程中，首先要考虑的事情是，立法机关是否针对这一类事项制定并颁布了相关法律或者规定，然后基于相关法律或者规定来制定和执行行政决策，而不允许采取想当然的做法，这也是法律保留原则一个重要体现以及基本内容。具体而言，行政权在执行之前，一定先要提报给人大，且获得批准之后，才允许实际执行，总之，行政权应时刻接受、配合人大的监督工作。所以，应结合当前的社会发展情况，对《国务院组织法》以及《地方政府组织法》这二者进行必要的调整和完善：首先，应借助法律这一手段来进一步明确党、人大、政府这三者之间的内在关系，同时明确三者的权责；其次，要将中央政府、地方政府这二者各自具有的决策权限进一步理顺。大量实践证明，若想保证行政决策的准确制定和高效执行，则需要通过法律手段来明确相关各方的关系以及权责分配[4]。
3.2保证行政决策程序的规范性
3.2.1完善行政决策议案的提出方式
目前的提出方式普遍是，由政府发现自身的相关问题，并对其予以必要的分析和总结，最终制定和提出与之相应的议案。这种做法的一个弊端就是，根本没有将公众参与问题考虑在内。为解决这一弊端，应设计一种公众自主启动提议程序，并明确规定哪些行政决策的哪些方面公众可以参与，然后由政府对公众的问题以及建议进行必要审查，当审查获得通过后，便可启动行政决策程序。
3.2.2行政决策实施过程相关制度的法定化
首先，应针对行政决策问题制定相应的评估制度，并对其进行不断完善。对于行政决策而言若想进一步提高其科学性，从而保证其权威性，则需要为之配备一个独立于体系之外（相对而言）评估机构，且要保证该机构能够完全或者基本上不受行政决策机构所施加的影响，最终得到一个符合实际情况的评估结论。其次，应针对行政决策反馈问题，建立健全有关制度。行政决策是一个统一的整体，既包括决策的制定，且包括决策的执行，还包括执行之后的相关反馈。所以，政府应针对行政决策反馈问题，建立健全有关制度，从而保证行政决策程序的完整性，同时保证反馈信息的有效收集，从而为行政决策的调整和优化提供有效参考，最终形成一种科学的、高效的行政决策的反馈循环机制。
3.3落实行政决策责任追究
当行政决策存在违法或者违规时，相关机构及个人应承担相应的责任，通常包括两种，一种是行政责任，另一种是刑事责任，所以，应立足于这两大方面来建立健全相应的制度：1）在行政决策制定和执行的过程中，应建立健全相应的行政责任制度，既要从实体角度入手，同时还应从程序角度入手。借助行政立法这一手段，来明确当行政主体在制定和执行行政决策的过程中，一旦存在违法违规行为，需要承担何种行政责任；2）应于刑事立法之中对行政决策违法事件的主体进行明确定责，并对可能承担的刑事责任进行细致规定，从而基于完善行政决策体系的考虑为之完善相应的刑事责任制度。
3.4完善行政决策监督体系
对行政决策进行分析发现，其本质属于一种行政权力的行使以及运用。需要指出的是，不管是哪一种权力，均需要接受相应的监督，当监督存在缺失时，便会滋生专制以及腐败，行政决策权力尤为如此。所以，政府应重视并做好行政决策监督体系的构建，只有如此，才能保证决策的科学性，才能体现决策的民主性。在完善行政决策监督体系的过程中，可从以下方面入手：1）强化权力机关对行政机关决策的监督；2）行政决策纳入司法审查的范围；3）建立健全行政评价法，加强公众对行政决策的评估、监督。（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
参考文献：
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[3]姬亚平.行政决策程序中的公众参与研究[J].浙江学刊.2012（03）.
[4]戴建华.行政决策的程序价值及其制度设计[J].云南社会科学.2012（04）.
行政决策的方法篇8
关键词：政府过程；政府决策；政府执行；职能转变
中图分类号：D63文献标志码：a文章编号：1002-2589（2012）32-0018-02
政府过程作为一种研究方法是以大政府为研究对象，对现实政府的实际运作过程活动的描述和分析，试图反映一个具体政府的实际运行状况和工作程序，探讨其中的规律性。因此，政府过程不仅包括政府的政策制定与执行等活动以及其权力结构关系，还包括政府机构和政府官员的操作性活动以及相应的工作程序和政府活动中较为重大的变化过程等问题。
政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府享有公共权力，公共权力使政府对社会的发展具有决定性的推动作用。政府职能的重心偏向哪方面，社会的价值砝码就向哪方面倾斜，就会有哪种发展结局。政府职能不转变，企业改革、事业改革、社会改革就会停滞不前，难以深化。建设和谐社会要求政府实现自身的转型和职能的转变。但是在现阶段我国政府在实际运作过程中存在很多阻碍政府职能转变的因素，这就要深入探究我国政府过程中存在的问题，找出解决方案，促进我国政府职能转变。
一、目前我国政府决策机制中的问题
公共行政决策是政府运用国家的行政权力作出的具体行为，是政府行政管理的首要环节。
1.行政决策体制及机构不健全
立法机关和行政机关的决策权力、职责范围的划分不明确，关系尚未理顺。政治体制一部分的各级各类党政部门、政协、政策研究机构数量少、人员知识结构不合理，职能错位。体制外决策研究组织数量少、功能不全。行政管理机构设置不科学，机构重叠、层次多，职责不清、互相推诿。
首先表现为立法机关和行政机关的决策权限划分不明。其次是中央政府和地方政府的权力划分不明，同级政府不同行政部门的责任和权力不明，导致不同部门在有利可图时争权越权、有责无利时推诿扯皮的现象，不利于对政府决策权力的运用进行监督和制约。此外，无论是从政府外部还是在政府内部，我们对政府机关决策权力的运用进行监督和制约的机构和制度都不完善，制约力度较弱。
2.政策制定过程存在缺陷
第一，决策缺乏科学性。首先，有不少行政人员受计划经济体制的影响，权力欲望强，官本位意识根深蒂固，服务观念、法治观念和绩效观念比较薄，没有建立起“依法行政”、“服务行政”的思想。行政决策权过多地集中在政府手中。其次，许多决策领导者本身的能力有限。
第二，决策缺乏民主性。在现实中有许多政府决策要经过科学和民主的程序，在有些重大项目的论证过程中缺乏必要的民主审议和协商，仅凭政府机关个别领导人或利益团体的主观意志来决定。在具体实践中并没有起到实际的用途，大多流于形式。
第三，决策缺乏法制性。目前，我国的立法还比较滞后，经常是出了问题后，才制定一些专门的法律，而且有关社会管理方面的法律法规还比较笼统，过于原则。在重大行政决策程序中缺少必要的法律、行政法规的规制，立法缺位制约了我国行政决策程序的法制化。
二、我国公共行政决策优化
1.大力弘扬求真务实的行政文化
在建设社会主义和谐社会的背景下，我们应当大力弘扬求真务实的行政文化，坚决反对形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。领导干部必须坚持以人为本、执政为民，强化公仆意识，要深入基层。真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。其次，行政人员要树立科学的决策观，自觉地学习管理科学和现代决策等知识，并将其运用到实际决策过程中。
2.大力推进公共行政决策的科学化、法制化、民主化
推进政府决策科学化：（1）明确指导思想，决策的最终目的是实现公共利益。政府享有权力和资源，同时也负有实现公共利益的责任。努力做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋，落实执政为民。（2）优化决策议题，认真分析政策方案实施的制约因素，科学评估决策方案对社会各群体利益的影响及有效协调不同利益群体的关系。（3）完善决策方案。质量不高的方案会加大决策的难度和风险甚至给公共行政造成重大损失。
推进政府决策法制化：（1）科学依法界定各级政府的决策权。（2）建立健全法定的决策程序规则即制定法律制定，把决策程序法制化。（3）建立健全决策责任追究制度即明确责任主体、责任方式、追责主体及程序。（4）建立健全决策方式制度即经政府领导人、办公室、常务委员会等作出决策。（5）经论证、座谈、协商、听证、公布草案征求意见。（6）把决策行为的公开透明制度化。
推进政府决策民主化：（1）保障公众参与决策的权利。（2）充分发挥专家在论证中的作用：建立比较全面的专家数据库、培养决策咨询人员，构建学有所长、业务精湛的专业人才队伍。（3）提高行政机关作为决策中枢系统的能力和水平。在组织结构方面，在上下级结构和不同决策部门之间合理划分决策权限，明确决策归属。
三、目前我国政府执行机制存在的问题
1.执行人员素质不高
执行主体往往会由于自身的逐利性、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策。人治倾向严重，公务人员工作有些领导干部却在政策执行中，将自身权力凌驾于法律之上，肆意运用手中的权力，人治代替法治。、弄虚作假现象大量存在，执行变形、走样。此外，对政策认知不足，甚至曲解政策，导致执行力低下。
2.行政体制不合理
从横向上来看，政府的职能部门划分不清晰，部门、单位之间职能交叉、职责不清的问题仍然没有得到有效解决，使政策执行的一些环节出现有令不行，选择性执行，敷衍执行等一些现象；从纵向上来看，政府组织层次过多，不仅增加了执行成本，而且由于指挥路线的延长，难以保证政策执行的有效实施。
3.政策执行方式、方法上存在问题
首先是我国地方政府对于中央的政策时常有法不依、有令不行、有禁不止，“上有政策、下有对策”现象严重，致使许多政策无法落实。其次，执行效率低下。当前我国地方政府普遍存在执行效率低下的现象，中央的政策到了地方往往是执行不全面也不准确，整体质量较低，有效性无从发挥。有些领导错误地认为领导的主要职能就是决策，忽视执行的重要性，津津乐道于作决策却不重视、不认真实施决策。
4.政府决策的监督机制不健全
这主要表现在：（1）权力机关监督的实际效力受限；（2）行政决策监督具有主观性和随意性，导致很多决策失误又无法追究，司法监督具有被动性和事后行；（3）新闻舆论监督十分有限，社会监督渠道不畅；（4）行政问责制不到位，集体执行，集体负责；（5）人大问责制缺乏具体规范和操作程序；（6）绩效评估问责的缺失行政监督的法制化和程序化低。
四、我国公共行政执行优化
1.重塑执行主体的价值观
在地方政府公共行政中，“政府本位”的价值观对地方政府执行力提升的负面影响最为深刻。因此，为提升地方政府的执行力，首先必须转换政府的行政观念，树立“民本位”的行政价值观。其次要转变权力观念，深刻认识权力是人民所赋予的，才能真正落实服务型政府和全心全意为人民服务的理念。
2.重塑政府的组织机构，推动政府执行力的建设
纵向方面，要减少政府的这些层次，尽量减少层层传达，建立扁平化组织。我国政府层级多，管理环节复杂，必须改革政府层级建制，重点是减少省政府到基层民众间的管理层级；横向方面，主要是理顺党政关系，由于我国是的社会主义国家，党委部门在重要决策时的特殊地位，所以必须理清执政党和政府在政策执行中的关系和各自的角色定位，党政合一导致不同的职能机构履行着相同或相似的职能，而党在行政权力所具有的绝对优势会使党和政府在地位和作用上出现严重失衡，不利于地方政府执行力的提高。
3.改进执行方式，优化执行行为
执行方式和手段的选取直接影响政府形象，关系到政府同老百姓的关系。必须更加注重公共政策执行手段的转型，要坚持以人为本，实现由管制行政向人性化的服务行政转变。首先要晓之以理。其次要强化执行人员对执行的认知。再次要加强激励，实现创造性地执行，高质量完成任务。科学合理界定地方政府职能的界限。
4.建设责任政府，加强执行力监督力度
提升政府执行力，必须建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络，加强监察监督工作。通过绩效评估的指标体系建立和完善奖惩制度，实行客观公正的评估机制，强化政府绩效意识，实施绩效管理，将政府执行力落到实处。用绩效作为评价和考核行政机关及领导人执行力的基本尺度，为提高和强化政府执行力提供有力的支撑。完善权责体系，推行行政问责制是提升政府执行力的有效途径。
建立健全监督体系的协调机制；健全以权力约束权力的行政制约机制加强人民代表大会自身的建设、改善邢增检查部门的地位，改革现有的双重领导体制；完善群众监督机制，完善举报的体系和网络；加强行政监督的法律建设，完善监督程序，牵制行政监督制约机制
十六大提出我国政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。当前，我国政府的社会管理和公共服务职能仍较薄弱，服务部门的机构设置、职能配置和人员编制较薄弱，出现了“缺位”、“越位”、“错位”现象。必须进一步加强社会管理和公共服务职能。但这并不是指政府工作重心转移，而是要超越对经济职能的过分倚重，在有效履行经济职能的前提下实现经济、社会和公共服务职能等多项职能之间的合理平衡。
我们不能以“大政府”或“小政府”来确定政府规模，能够使得经济效益和社会效益达到最优的政府，就是最好的政府。要建设强有力的政府就是办事效率高、运转协调、行为规范的行政管理体制规范统一、透明、服务、效能的政府，要求政府职能及其履行的民主化、法制化、科学化、专业化、高效化。政府职能的转变必须以社会的现实需要为出发点，以发挥政府优势为主线，坚持有所为有所不为，努力建设服务政府、责任政府、法治政府、效能政府。
参考文献：
[1]朱光磊.当代中国政府过程[m].天津：天津人民出版社，2002.
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[3]周文生.政府职能创新[m].徐州：中国矿业大学出版社，2007.
行政决策的方法篇9
关键词：行政决策；法治化；人力资源社会保障
行政决策处在行政管理源头位置，是行政执行的根本依据，是最重要的行政管理行为。推进法治人社建设，首先应规范人社行政决策，从源头防范行政风险。
一、合理界定人社行政决策范围
研究行政决策，首先要解决什么是行政决策，确定哪些事项属于行政决策范围，揭示行政决策的内涵。
1．行政决策的科学内涵
现代管理理论将管理活动划分为决策、执行、监督三个环节，按照这一普遍原理，行政管理可以划分为行政决策、行政执行和行政监督。这是基于行政权力运行的过程来配置行政权力、实施行政管理，也是提高行政效率、实施科学管理的必然要求。据此，行政决策是不同于行政执行、行政监督的一类行政管理活动，可区别于行政许可、行政处罚等行政执法行为和行政复议、行政诉讼等执法监督行为。党的十报告要求，建立和健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。随着行政理论的不断发展，行政决策理论研究从管理学领域走向行政学领域，将行政决策定义为国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务做出决定的过程。①行政决策的范围被扩大，不仅包涵了制定规划计划、出台改革方案等涉及到不特定群体的抽象行政行为，也包涵了作出重大执法决定、处置重大国有资产等具体行政行为。
2．确定行政决策范围的依据
行政决策作为行政机关的一种行政行为，决策权源于法定的行政权力，因此，行政决策具有有限性，不得超越法律、法规、规章的范围。新一届政府提出了“法无授权不可为、法定职责必须为”的法治理念，并推行权力清单、责任清单和负面清单制度，将行政机关法定的权力和责任以清单的形式进行分类细化。应该说，权力清单和责任清单为确定行政决策的范围打下了好的基础。但由于行政权力和责任的抽象性、清理标准的模糊性以及清理工作的有限性，难以将法律法规中的所有权力和责任内容一一用清单的形式进行类型化，所以，确定行政决策范围不能生搬硬套权力清单和责任清单，而要把依法行政、有限行政的要求贯彻到界定决策事项中，做到该管就管、该放就放。决策超出其权限，属于超越职权；决策权限不被正确行使，就有可能是。无论是超越权限，还是，都违反了决策权限。比如，人力资源社会保障协会章程的制定和修改、协会会长和秘书长人选的任免等事项应由社会中介组织自行决定，不属于人社行政决策的范围。又如，近年来，人社部牵头开展职业资格专项清理，报请国务院分五批取消272项职业资格，并将职业资格分类为准入类和水平评价类。职业资格清理完成后，取消的职业资格不得再实施许可和认定，水平评价类的职业资格应由学会或协会进行评价。如果人社部门“手”伸得过长，就会发生违法行政行为。
3．人社行政决策事项“类型化”构想
由于行政决策内涵的复杂性，法规规章和规范性文件对行政决策事项采取了列举的方式。《湖南省人力资源和社会保障厅重大事项行政决策规则》（湘人社发〔2012〕70号）规定了“审议决定贯彻落实人力资源和社会保障部、省委和省政府重要指示、决定的实施意见和措施”等七项内容。这是从行政决策的公共性、宏观性、指导性等属性来界定行政决策范围。《湖南省人力资源和社会保障厅重大事项社会稳定风险评估暂行办法》（湘人社发〔2015〕24号）规定重大事项的范围主要包括就业创业和职业能力建设政策的制定与调整等八项，这是从就业、社会保障、人才队伍建设、人事制度改革、工资收入分配、劳动关系等六大业务板块界定行政决策范围。两种分类方法都预留了“其他事项”这一兜底性条款，解决了无法穷尽列举行政决策事项的困境，但其模糊性和不确定性给适用者留下了较大的自由裁量空间。从操作性的角度考虑，建议立足人社工作职责，从各大业务板块出发，依照法律法规的规定，参照权力清单和责任清单，探索建立人社行政决策事项目录，并根据法律法规的修订适时调整，为人社行政决策法治化奠定基础。
二、严格规范人社行政决策程序
“正义不仅应当得到实现，而且应该以人们能够看得见的方式加以实现”，这就是程序的价值。行政决策作为一种重要的行政行为，同样必须以程序的公正保障结果的公正。
1．坚持公众参与
行政决策行使的是公权力，其突出特点是公共性，可以说，公共利益是一切行政决策正当性的基础和来源。因此，在整个行政决策过程中，充分保障公众的知情权、参与权、监督权，完善公众参与机制，强化公众参与的主动性，丰富公众参与的形式，对于促进行政决策的法治化有着重要意义。人社工作是服务“人”的工作，每一项行政决策都涉及到“人”的利益，必须发挥群众在决策中的主体作用。注重意见征集的广泛性，充分与管理服务对象、行政相对人沟通；主动听取人大代表、政协委员、人民团体、社会组织的意见。拓展群众参与决策途径，把调查研究延伸到最基层，充分吸收其意见，反映大多数人的意愿。注重丰富听取意见的形式，充分发挥电子邮件、政民互动平台等新兴媒体的作用，鼓励群众通过信函、传真、电子邮件等形式提出建议，形成与社会公众的良性互动，使决策的过程真正成为集中民智、反映民情、体现民意的过程。完善重大决策听证制度，明确听证的范围和程序，遵循公平、公开、公正和便民的原则；听证过程应当接受社会监督，除涉及国家秘密、商业机密或个人隐私外，听证会一律公开举行；听证意见应及时反馈，并公布意见采纳情况，听证报告应当作为行政决策的重要依据。
2．坚持专家论证
完善专家咨询论证制度，对专业性、技术性较强的决策事项开展专家论证。完善政府购买服务机制，通过委托高等院校、科学院所、学会协会开展咨询论证，购买社会服务，为重大行政决策提供借鉴参考。探索设立重大行政决策专家咨询委员会，建立专家信息库，由人社部门面向社会聘请科研、法律、社会管理等方面的专家、学者，并按专业分类，实行动态管理。根据人社行政决策需要，组织咨询专家围绕劳动就业、社会保障、人才开发等方面决策开展战略研究和对策研讨，对重大行政决策方案草案进行全面论证，提出相应对策意见和建议。具体包括必要性和可行性研究、经济社会效益研究、重大行政决策的执行条件研究、对公共政策体系的影响研究等，为重大决策提供科学的咨询论证意见。严格规范专家咨询论证程序，专家选择要注重专业性、代表性、均衡性，咨询论证前要向专家提供与决策相关的各类背景材料和政策文件；组织咨询论证后，要对咨询专家的论证意见进行归类整理，形成专家咨询论证报告，作为行政决策的重要依据。在行政决策时，应对咨询专家提出的合理意见予以采纳，拟不予采纳的，应当及时与咨询专家沟通协商；不予采纳的，应当说明理由，并向社会公布咨询专家的论证意见及采纳情况。
3．坚持风险评估
人社政策涉及面广，政策延续性强，平衡各方利益的难度大，特别是随着人社领域全面深化改革的推进，面临的社会稳定风险将不断加剧。企业干部、企业退休高工、国有企业改革改制职工安置等历史遗留问题难以解决，企业经营困难引发的拖欠工资、规模裁员、中断社保等劳动关系矛盾更加突出。如我国部分地区通过降低企业社会保险缴费基数减轻企业负担，却因而使劳动者的社会保险权益受损，极易引发集体劳动争议。因此，必须加强社会稳定风险评估工作，实行关口前移，从政策制定、项目审定等决策环节对可能引发影响社会稳定的问题进行先期预测、先期研判和先期应对，实现早发现、早处理，从源头上化解和减少矛盾。人社部2012年制定了《重大决策社会稳定风险评估实施办法（实行）》，为开展风险评估工作提供了基本遵循办法。在实践中，要结合工作实际，创造性地落实文件要求，把握好评估范围、评估主体、评估内容、评估程序、评估结果运用等关键点，对可能发生的影响社会稳定的因素进行科学预测，科学开展合法性、合理性、可行性、可控性评估，并制定应对策略和预案，防范、降低和消除社会稳定风险。
4．坚持法审把关
严格落实《人力资源社会保障部关于全面推进人力资源社会保障部门法治建设的指导意见》（人社部发〔2015〕62号）关于“健全重大行政决策机制”中“三个不得”的要求，即对关系人社事业发展全局、涉及面广、与民生相关的重大行政决策事项，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交决策讨论；对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得施行；没有法律法规的依据，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项。落实这一规定，是行政决策依法进行的根本保障，要解决好谁来审、审什么、如何审、怎么用等问题。第一，关于“谁来审”的问题。人社部门内设的法制机构是法律参谋、服务的机构，牵头负责重大决策合法性审核；同时，还要建立以法制机构工作人员为主、聘请专家和律师参加的法律顾问队伍，为重大行政决策提供法律咨询服务。第二，关于“审什么”的问题。重大决策合法性审查应从决策主体、决策过程、决策内容等多个角度进行，审查决策主体是否符合法律规定、是否符合法定权限，决策过程是否遵守法定程序，决策内容是否符合法律、法规、规章的规定，是否与现行规定协调、衔接，等等，切实把好法律关。第三，关于“如何审”的问题。要把合法性审查贯穿于决策全过程。法制机构与决策承办单位一并参加决策前期调研论证阶段，全面了解情况。决策初步方案形成后，开展对初步方案开展书面审查，组织法律顾问进行合法性论证，提出合法或违法、部分合法或违法的意见、理由、依据，以及处理意见和建议。法制机构负责人列席重大行政决策会议，在决策时提出合法性意见建议。第四，关于“怎么用”的问题。要把合法性审查意见作为重大决策的重要依据。对属于人社部门法定职权、决策程序已依法履行、决策内容符合有关法律法规规定的，建议可以决策；对不属于法定职权的，建议不决策或是提请有权机关授权后再决策；对程序不符合规定的，建议补正程序后再决策；对决策内容部分违法的，建议先修改后决策，切实把党的十八届四中全会的要求落实到位。
5．坚持集体讨论
集体讨论把行政首长负责制与民主集中制有机结合起来，能有效防止行政决策中行政首长独断专行，是实现决策民主化的关键一环。在决策时，应遵循承办单位作起草说明、法制机构作合法性审查说明、其他成员发表意见、分管领导发表意见、行政首长决定的程序，这一程序设计使讨论更加充分，有效制约行政首长决策权力。对讨论意见分歧较大时，可探索试行实名票决制度，在广泛进行讨论的基础上，由决策参与者实名票决，再由行政首长根据票决结果最后定夺。同时，指定专人负责会议记录，将会议参加人员的意见作如实、全面的记录，存档备案，根据会议决定形成会议纪要。
三、加强人社行政决策跟踪反馈
人社行政决策作出后，要加强对行政决策执行情况的跟踪、调查与反馈，对决策质量的检查与评估，及时调整和完善有关决策。
1．完善决策评估机制
在评估主体的确定上，既可由实施决策的人社行政部门开展评估，也可委托第三方独立开展评估。评估的内容应当尽量力求全面，突出效应、效果、效益评估，将政治效益、经济效益、社会效益的评估有机结合，并根据决策目标，合理确定评估的重点，具体应包括决策的实施结果是否符合决策制定目的、决策实施的成本与效益分析、决策带来的负面影响、群众对决策的接受程度、决策实施的近期效益和长远影响、决策实施过程中的主要经验教训等。在评估方式选择上，一方面，通过专项检查、劳动保障监察等途径，发现决策制定或执行中存在的问题；另一方面，通过分析、行政复议、行政诉讼案件中反映的政策制定或执行的问题，对行政决策的适当性、可行性进行跟踪反馈；同时，要完善公众评价机制，通过问卷调查、走访座谈等方式进行民意测验，确保获得的信息客观、真实。
2．及时纠正决策偏差
在全面掌握决策实施的第一手资料后，要在此基础上综合运用对比分析法、系统分析法、成本效益分析法等多种方法对原始资料和数据进行统计和分析，对决策的制定与实施进行总体的评价，对决策效率、决策效益做出定性与定量的说明，提出建议，得出综合性评估结论，形成客观的评估报告，提交决策者审定。强化决策评估结果的运用，对决策实施中发现的苗头性倾向性问题及时采取有效措施予以纠正，调整决策方案；对决策实施中群众认同较低、群众理解存在偏差的，要加大决策方案的宣传解释，正确引导舆论，争取群众的理解和支持，减小决策实施的阻力。同时，要把决策评估结果作为完善法律法规、细化配套政策的重要依据，为下一步决策打好基础。
3．依法追究决策责任
行政决策的方法篇10
关键词：行政决策民主化科学化对策
中图分类号：F234文献标识码：a文章编号：1674-098X（2015）08（a）-0246-02
1行政决策的现状
当前我国政府的行政决策的成效比改革开放初期有了很大的进步与改进。尤其是自1998年以来的多轮政府机构改革，大大精简了政府机构，减少了政府工作人员，各项制度在不断完善，行政决策水平，决策效率、效果明显提高，与西方发达国家的差距正在逐步缩小。
但由于我国目前的决策体系，决策程序，决策方式还在不断完善中，决策者与民众参与者的素质与参与的程度都还不是很高，建言渠道还不畅通，相关的法律，政策等方面还有很多的不足与滞后等原因，或多或少会表现出我们政府的一些行政决策带有长官意志，缺乏民主性，决策方案不科学，决策朝令夕改，决策失误事例频繁出现，决策行为得不到有效监督，决策失误缺乏责任追究机制等。这些问题在目前我国的行政决策中还是普遍存在。
2当前我国行政决策存在的主要问题
2.1行政决策体制基本框架虽已构建但还很不完善
所谓行政决策体制，就是决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序的总体制度体系。一个完善的行政决策体制一般应由相互联系和制约的三个部分即决策的中枢系统、咨询系统和信息系统构成，这三个系统必须密切配合，协调一致，充分发挥各自的作用。
改革开放以来，我国的行政决策体制虽然在不断完善，但由于长期受传统观念的影响，且改革起步较晚，因此，就总体而言，我国的行政决策组织机构还不健全，各自的职能没有得到充分发挥，存在着决策制定与决策执行的高度统一，政府既是决策的制定者，又是决策的执行者，掌舵与划浆不能分离，决策权、执行权、监督权集于一身，造成决策偏差，执行力不高等诸多问题。决策者在制定决策时很少让群众参与决策，长官意志、个人独断、盲目拍板的现象仍然存在。
2.2部分行政决策者的素质跟不上时展的需要
行政决策人员的素质对决策的民主化与科学化具有至关重要的影响，决策人员的政治素质、思想素质、道德素质文化素质等方面的内容，是影响决策者实现民主决策和科学决策的核心内容。从目前情况来看，中央及省市级政府部门领导干部的知识水平、道德素养、决策理念、决策水平等综合素质已有全面提高，已逐步跟上了时展的要求。但县级及以下的基层组织部门的部分领导者由于总体知识水平不高，高学历和高学位者较少，知识结构、年龄结构不合理，相当一部分决策者知识结构单一，缺乏现代决策者应具有的综合知识结构，没有掌握现代行政决策的理论、方法及技术，在决策时凭自己的经验、资历与感受来进行。或者缺乏开拓创新的勇气，依照习惯和传统，用老办法来处理新问题。决策者缺乏虚心学习的精神和科学民主的作风，决策过程不规范，不少决策者仍然以自己的倾向作为决策依据，不能多方汲取意见，不能充分考虑广大人民群众的意见和要求。甚至在决策中、中饱私囊。特别在一些经济不发达地区这些情况更是普遍。这也是影响我国行政决策水平总体不高，没有真正做到行政决策科学化与民主化的一个重要原因。
2.3行政决策的方式相对落后
改革开放以来，我国行政决策的方式、方法和手段有所丰富，但并没有完成由传统经验决策向现代科学化决策的彻底转变。在现代行政决策过程中，每个步骤要解决许多具体问题，而每个具体问题的决策方法又有多种。因此，在拟定决策方案的过程中，应充分利用现代化科学技术和现代社会科学、自然科学方法，特别应发挥高科技的作用，进一步改进决策方法，从而大力提高决策效率。过去常存在决策方法过少、技术性差，往往有决策分析时间过长、决策信息不充分等不足，使决策滞后、决策结果不确定等问题。在许多地方及部门特别是基层，经验决策仍是一种基本的决策方式，即根据决策者的偏好，在一组待选择的方案中择其一而行之，倘若在实施中发现错误，就通过信息反馈去修正已执行的错误决策或者再重新尝试另外的方案。另外，我们的许多政府官员仍习惯于“事务主义”，在他们看来，所谓决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等，决策视野狭窄，决策方法简单，决策手段陈旧，往往就事论事，这些现象严重阻碍了行政决策民主化与科学化的进程。
2.4行政决策的监督力度不强，问责制没有真正落实
行政决策监督机制是行政决策的重要组成部分，它贯穿于行政决策的每一个环节，它是保证行政决策制定执行科学化、民主化的必要手段。目前我国对行政决策的监督已形成了一套颇具特色的行政决策监督机制。这些监督机制各司其职，在我国的行政决策监督中发挥了积极作用。然而，监督不力，监督缺位的现象仍相当严重。对行政决策的监督不到位极易滋生腐败。
2.5行政决策的民主化制度贯彻落实不到位，流于形式
当前在我国的行政决策的体制中，虽然充分强调了民主制度，但由于受传统的文化观念、计划体制的思维方式、长期以来形成的独断作风等因素的影响，决策的民主化制度一直落实不到位，流于形式现象普遍。在决策层内部，决策的民主意识不强，决策行为，集体议事当作摆式等现象普遍存在。在决策方案的制定过程中，大众的建言渠道不畅通，大众参与程度不高，有的甚至根本没让大众参与。集思广益、倾听民声，大兴调查研究的民主工作作风仅停留在口头上，没有落实到行动上。因此造成我们有的行政决策方案不符合客观实际，偏离价值目标，决策方案得不到民众的支持和拥护，甚至出现抵制对抗，影响到政府工作的顺利开展。
3针对存在问题的对策思考
3.1完善行政决策体制的系统化建设，确保发挥整体的最佳效能
（1）要不断完善决策中枢系统。行政决策中枢系统是行政决策体制的核心，其决策水平直接决定着一项决策的成败。因此，要求行政决策中枢系统的领导者及决策核心成员必须具备全面的知识、较高的素质、较强的能力，丰富的经验、优秀的品德等。因此我们要在选人，用人上严格把关，要按公平、公开的选人原则挑选德才兼备的优秀人才到领导干部岗位上，担当决策重任。同时要进一步强化决策者的民主意识，做到民主决策，要在决策层内部建立民主协商制度，限制领导者个人的特权及一言堂作风，更要杜绝个人思想凌驾于组织之上的行为，个人决策代表集体决策的官僚作风。让行政决策一定是按照程序在运行，一定是建立在谋的基础上，是一个充分体现民主的科学决策
（2）要大力扶持和发展行政决策咨询机构，为咨询系统独立工作创造条件，行政决策咨询系统主要是担任谋的作用，是辅助决策中枢系统发现问题，确定目标，拟定并论证各种决策方案，为科学决策提供切实可行的依据。是行政决策体制不可缺少的十分重要的部分。而我国目前对这方面的重视程度与建设还远远不够。我国的政策研究机构，多为政府及其职能部门内部的咨询参谋组织，咨询机构受控于政府，决策研究工作缺乏独立性，自主性。咨询系统的作用没有得到充分发挥。因此，我们要按照谋与断分开的原则，大力扶持和发展行政决策咨询系统，不仅要在政府部门内部加强行政决策咨询系统的机构建设，组建智囊团，聘请社会各界的学者、专家、教授来担任顾问，帮助决策中枢系统出谋划策。提供科学的决策方案。更要大力扶持和发展民间团体的咨询机构，政府要积极鼓励他们参政、议政，为政府重大决策出谋划策。要帮助解决他们在发展中，在参政、议政中遇到的一些困难和制约问题。要从制度上去为咨询机构独立工作，独立研究、独立提出方案，不受任何组织干扰，不受决策中枢系统的影响与制约创造条件。从而为正确决策提供科学的方案。
（3）要大力扶持发展信息产业，构建成我国特色的高效的，全方位的行政决策信息化系统。信息系统为行政决策中枢系统与决策咨询系统提供全面、翔实的信息资料，发挥着基础性的作用。信息的全面与否，真实与否直接关系到最终决策的成败。在行政决策中我们要大力扶持发展信息产业，加大对信息行业软硬件建设的投入。兴建一批全国性、区域性的信息库、信息研究中心，形成一个快捷、高效、灵敏的信息运行机制和一个多层次、全方位的信息网络系统。这样才能迅速大量地收集存储、处理、传递情报和数据，同时加大对信息工作人员的选拔与培训，组建一支高水平的信息队伍。从而构建成我国特色的高效的，全方位的行政决策信息化系统。为科学决策服务。通过加强对各系统的制度化建设，使各系统相互配合，相互制约，从而发挥行政决策整体的最佳决策效能。
3.2进一步提高行政决策者的整体素质
要保证我国政府行政决策的高水平与高质量，首先要保证有一支高水准的决策队伍。因为制度健全以后，人的因素是最主要的因素，也是起决定性作用的。而我国当前的行政决策者的知识、能力、综合素质虽有很大提高，但就整体队伍而言，我们的行政决策者的综合素质还跟不上时代快速发展的要求，与西方一些发达国家的管理水平相比还有不少差距。在我国的一些经济不发达地区、在农村地区、在基层组织，决策者的决策能力，决策水平不高就更加突出。因此，我们还必须要下功夫全面提高决策者们的综合素质，培养一大批业务精、文化高、作风硬、专业性强，有远见的管理者到决策岗位上来，从而全面提高我国政府的行政决策水平。可以从以下几方面来提高我国行政决策者的整体素质。
（1）加强对行政决策人员进行各类政治、业务培训。切实加强行政决策者自觉学习力度，提升行政决策者的政治觉悟、道德素养、业务能力及综合素质。让在岗管理者的综合能力得到全面提高。通过加强对行政决策者管理方面的制度建设，以有效的制度他律，促使行政决策者形成有利于实行行政公正的各种素质。
（2）加强绩效考核机制，实行优胜劣汰。建立由上级部门绩效指标考核与民主评议相结合的考核机制，加强对行政决策者进行全方位考评，对决策水平低、综合素质差、不求进取、缺乏责任心、不敢担当、不称职、不作为、不合格的行政决策人员应坚决调离岗位与清退。保持队伍的坚强战斗力。
（3）建立公开、公正、透明的选拔机制，选拔各类优秀的人才到公务员队伍中来，通过锻炼与培养提拔到领导岗位，逐步实行行政决策系统由不同年龄层次，不同专业知识，不同心理气质的人员互相搭配组成，达到取长补短、积极配合，从而得以发挥整体效应，实现科学决策。
3.3要切实改变落后的行政决策方式
正确的认识来源于实践，遵循客观规律、反映大众意愿的决策才可能是正确的决策。这就要求行政决策者在做决策时必须掌握科学的系统分析方法及综合应变能力；善于总结经验，吸取教训，以便少走弯路、少犯错误；善于倾听群众的呼声，善于说真话、办实事，以赢得理解和支持。现实中，由于决策者的偏听偏信，一意孤行的武断决策，使大家蒙受巨大的财产损失和经济损失，最终走向衰亡的许多例子，亦再次提醒我们前车之覆，后车之鉴。其次行政决策者要破除传统观念的束缚，大胆解放思想，勇于开拓创新，努力做到思想要解放，眼界要开阔，气魄要大度。树立新的人才观和信息观，重视发挥内行的作用，尊重和听取行家们的意见。在实现行政决策的民主化、科学化中一定要加强调查研究，通过深入基层、深入群众，广泛听取各方意见和建议，依靠专家、咨询机构和智囊团等，努力开辟行政决策民主化、科学化的新渠道和新形势，在以后的实施过程中不断进行修改和完善，以保证行政决策的正确可行。
3.4加强监督力度，健全和落实行政决策监督管理各顼制度
要用纪律和制度来保证决策渠道的畅通。通过加强对各个环节的有效监督，从细微处入手，防止各种滥用权力现象的发生，以保证各项管理体制、制度的建立和完善。并能始终沿着健康的轨道持续发展，促进大家在社会主义市场经济的风浪中站稳脚跟，始终立于不败之地。因此，必须对决策系统进行有效的监督制约。这包括人大对政府的监督，包括行政监察部门对其它行政部门的监督，包括司法机关的监督，也包括不同层次的政府及其部门之间的相互制约和监督，也包括其它各种形式的民主监督等。全面落实问责制，建立健全行政决策失误追究制度。由于决策失误导致国家、集体利益重大损失，对社会产生不良负面影响。作为决策者就必须承担相应的责任，并依据相关法律、法规得到相应的处罚。行政决策是一项权力，拥有权力就要承担义务，真正做到谁决策谁承担责任与风险。建立决策失误追究制度。这是对决策者上的一个紧固咒，从而起到约束决策者的随意性，盲目性，独断性，滥用权力的决策行为。使决策者在重大决策面前能真正做到集体讨论，反复论证，广泛听取和征求各界意见，集大众之智慧，行最佳之决策。从而降低与避免决策失误。
3.5切实落实好行政决策民主化制度
首先要树立民主决策的意识和作风，这是行政决策民主化的主观因素。作为行政决策者必须坚持实事求是，调查研究，相信群众和依靠群众，善于开展批评和自我批评，倾听专家、学者和人民群众意见的民主作风。否则，行政决策民主化就会流于形式，行政决策就不可能正确地反映决策对象的客观规律，也就无法体现人民群众的意志和根本利益。其次也是最重要的，就是要在行动上得到落实，一切口号、想法没有得到落实，最后都只是一句空话。我们政府的行政决策只有真正落实了民主化制度。充分发挥了人民大众的集体智慧结晶，才能真正做到决策科学化。决策效率最大化。
参考文献
[1]x锦涛.中国共产党第十八次全国代表大会报告[R].2012.