劳动教育实施方案篇1
一、为开展好本次活动，强化组织保障，所党委研究决定，成立××州劳教所开展严格公正文明廉洁执法专项教育整顿活动领导小组。
二、认真学习领会中央领导同志批示精神，充分认识进行专项教育整顿活动的必要性、重要性和紧迫性。
中央领导同志关于切实加强监狱内部正规管理，决不允许在监狱里出现牢头狱霸;决不允许监狱成为传播犯罪方法技巧的“课堂”;决不允许监狱成为罪犯逆向改造、积累对社会仇恨、图谋报复社会的“温床”的重要指示精神，对于加强和改进劳教场所管理工作提出了明确要求，具有十分重大的现实意义。
当前，我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的历史时期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，也面临着人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的特殊形势。特别是随着国际金融危机对我国的影响日益显现和人民群众对维护公平正义需求的不断提高，对政法工作提出更高要求。同时，劳教管理体制和工作机制改革正处于关键时期，社会对劳教工作改革发展方向十分关注，也对劳教管理机关和劳教人民警察队伍给予很大期望。因此，认真贯彻落实中央领导同志重要批示精神，认真整改劳教工作的管理、执法、队伍建设等存在的突出问题，对于加强和改进劳教工作，确保场所安全稳定，推进劳教工作的改革发展，更好地为党和国家工作大局服务，显得更加重要和更为紧迫。
全所民警要把思想认识统一到中央领导同志的重要批示精神上来，统一到省局的有关工作要求上来，通过教育和整顿，举一反三，以案析理，切实把降低解教人员重新违法犯罪率作为“首要标准”，把维护场所安全稳定作为“第一责任”，深刻认识工作中存在的突出问题及其严重危害，认真对照检查，采取坚决措施，进一步加强管理，有效防止各类问题的发生，切实提格、公正、文明、廉洁执法水平，促进劳教场所的安全稳定，促进劳教工作的改革发展。
三、采取坚决措施，整顿突出问题。
要按照中央领导同志的重要批示精神，对照《人民警察法》、《劳动教养试行办法》，以及《司法部关于加强公正文明执法切实保障罪犯劳教人员合法权益的通知》、《劳教人民警察六条禁令》和《云南省劳动教养执法监督管理若干规定》等要求，认真检查管理、执法和队伍建设等工作中存在的突出问题，有针对性地开展专项教育整顿。
(一)整顿大中队管理工作
1、严防违禁品流入。加强对劳教人员和强制隔离戒毒人员通信(讯)、邮件、包裹的检查，严防违禁品流入。禁止劳教人员和强制隔离戒毒人员持有移动电话、现金、等违禁品，切实加强清查和管理，切断违禁品流入渠道。禁止任何人将移动电话等违禁品带入劳教人员和强制隔离戒毒人员生活、学习、劳动现场。禁止外协人员为劳教人员和强制隔离戒毒人员捎带书信、物品等。特别强调，我所近期所内建设力度大，要严格加强对施工人员的教育与管理。严格禁止和防范劳教人员和强制隔离戒毒人员与施工人员接触。
2、严禁所王所霸。要迅速开展清查所王所霸、打击违法违规抗拒教育矫治的专项斗争，对劳教人员和强制隔离戒毒人员进行全所筛查，重点弄清涉黑涉恶和入所前在社会上有一定影响的劳教人员和强制隔离戒毒人员。对欺压、打骂、侮辱或教唆他人欺压、打骂、侮辱劳教人员和强制隔离戒毒人员，公开抗拒教育矫治的人员，要严格依法惩处。
3、落实警察直接管理。坚决禁止警察使用劳教人员或强制隔离戒毒人员代行管理职权、代办管理事务，特别指出，严格禁止大队特殊岗位劳教人员或强制隔离戒毒人员代行值班民警职权，坚决禁止利用特定岗位劳教人员或强制隔离戒毒人员代为核定劳动指标、安排劳动项目、记分考核、搜身安检、检查信件和物品等。对包庇纵容所王所霸的警察，一经发现，坚决依法依纪严肃处理，并严肃追究相关领导责任。
4、加强所区管理。要严格门卫制度，护卫大队要加强研究，严格值班工作，认真查验进出场所人员的身份和证件，严格检查出入车辆。加强外来企业和外协人员的管理，严防治安、火灾、生产全、环境污染等案件事故的发生。严格执行生产项目准入审批制，现有生产项目存在重大安全隐患、达不到国家安全生产规定的，要限期整改，整改无效的，予以停产或者关闭。
5、加快所政设施建设。要按照有关标准和全所规划完善所政设施，消除一切安全隐患。
(二)规范执法工作
1、规范执法行为。认真清理并严格查处减期延期、所外执行、所外就医、请假放假以及劳教人员日常考核、记功呈报、会见通信、工种安排等环节中不规范、不公正以及、权钱交易的问题，健全完善并严格落实家属会见、解教前谈话等制度。
2、保障合法权益。坚决查处打骂、体罚、侮辱、虐待劳教人员和强制隔离戒毒人员等违法违纪行为，严防非正常死亡案件。认真查处组织劳教人员和强制隔离戒毒人员超时、超体力劳动问题，切实落实生活卫生、医疗保障和劳动保护等措施，严格执行适度劳动报酬制和节假日休息制度，认真兑现处遇，坚决纠正侵犯劳教人员和强制隔离戒毒人员合法权益的问题。
3、依法收治强制隔离戒毒人员。积极请示汇报，依法开展强制隔离戒毒人员收治、管理、矫治等工作，加大与公安机关等部门的协调力度，杜绝收治手续不规范、法律文书不齐全、管理矫治不依法和简单套用劳教管理模式等问题。
4、认真做好工作。要依法、及时、妥善处理劳教人员及其家属、人民群众的来信来访，避免授人以柄，防治无端炒作，维护党和政府形象。要认真落实举报投诉受理制度，认真对待群众诉求呼声，正确引导群众，化解社会矛盾，最大限度减少不和谐因素。
(三)加强劳教人民警察队伍建设
1、加强教育。深入扎实开展学习实践科学发展观活动，进行经常性的社会主义法治理念教育，按照“党的事业至上、人民利益至上、宪法和法律至上”和“忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律”的要求，切实解决警察队伍中宗旨意识、执法理念、职业道德、纪律作风、廉洁从政方面存在的突出问题。
2、从严治警。要重点整顿和查处实际工作中有令不行、有禁不止，不作为和乱作为的问题，对违法违纪行为依法严格追究相应责任。坚决查处收受劳教人员、强制隔离戒毒人员及其家属贿赂，违法违规为劳教人员、强制隔离戒毒人员谋取私利和利用劳教人员、强制隔离戒毒人员谋取私利的问题。
3、强化监督。认真落实所务公开和执法监督制度，贯彻执行领导干部和重要岗位定期轮岗交流制度，贯彻落实《关于加强劳教人员生活保障监督管理工作的意见》，进一步加强执法监督和警务督察工作，对执法不严、违法乱纪、徇私枉法、失职渎职的警察，严格按照有关规定追究责任。
四、统一方法步骤，进行教育整顿。
专项教育整顿时间从2009年4月中旬至9月底，分三个阶段进行：
第一阶段：自检自查阶段(4月中旬至5月底)
所部定于4月30日上午召开全所动员大会，各科队要召开相应的动员会议进行再动员，深入学习领会中央领导同志的重要批示精神，在统一思想、提高认识的基础上进行自查。要认真对照专项教育整顿工作的具体内容及要求，结合本单位实际，充分运用举报箱、举报电话等渠道，并加强与驻所检察机关的沟通联系，多方面听取意见建议，多层次落实措施要求，全方位推动整顿工作。各劳教所要对基层单位的整顿情况进行逐项复查，对发现的突出问题及时督促整改，并于5月25日前将自查情况报所执法专项整顿领导小组办公室。
第二阶段：督促整改阶段(6月至7月)
所执法专项整顿领导小组将对各科队开展检查验收之前，各科队要先对照工作要求实施自查。坚持问题不解决不放过的原则，确保活动取得实效。
第三阶段：巩固提高阶段(8月至9月)
各科队对本单位专项教育整顿工作的主要做法、取得成效、存在问题以及努力方向进行认真总结，进一步巩固发展活动成果。要开展“回头看”，及时发现并解决存在的突出问题，建立专项教育整顿长效机制。各科队的专项教育整顿工作总结报告于2009年9月5日前报所部专项教育整顿工作领导小组办公室。
五、强化所领导联系大队制度
各大队主要领导为本大队此次专项教育整顿活动第一责任人，要切实对本大队工作负责。
为强化责任，提高工作效率，所部确定实施所领导联系大队制度：
劳动教育实施方案篇2
一、指导思想
本阶段工作的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照中央、省市和区委党员先进性教育活动的有关要求，紧紧围绕党支部和党员个人存在的突出问题，影响改革发展稳定和涉及群众切实利益等方面的实际问题，在“着力解决、认真解决、切实解决”上下功夫，以饱满的政治热情、良好的精神状态，求真务实的作风，针对查找出的突出问题，扎实搞好集中整改，确保先进性教育活动取得实效，真正成为群众满意工程，以先进性教育活动的成效推进全区经济社会的全面、协调、可持续发展。
二、目标任务
整改提高阶段的主要任务是：继续抓好学习；针对征求意见、自我剖析、查找出的问题和民主评议中反映的问题，认真制定整改措施，明确整改重点，落实整改措施，解决实际问题；通过开展机关党风、政风、行风和党员作风整顿，解决影响本单位改革发展稳定的突出问题和涉及群众切身利益的实际问题，建章立制，构建党员经常受教育、始终保持先进性的长效机制。为此，要注意把握好以下几个方面的重点问题：
（一）始终把提高党员素质放在首位。在整改工作中，要按照中央关于把学习贯穿教育活动始终的要求，继续抓好党员的学习和思想素质的提高。要结合整改中遇到的具体问题，有针对性地组织党员进行学习，激发广大党员搞好整改的自觉性和保持先进性的内在动力。要通过深入地学习，引导党员进一步加深对“三个代表”重要思想、科学发展观和社会主义和谐社会理论的理解，牢固树立科学的世界观、人生观和价值观，坚定理想信念，增强宗旨意识，努力改进作风，不断提高自身的综合素质和做好各项工作的本领。
（二）紧密结合改革发展稳定实际抓整改。要加强形势教育，引导党员干部进一步增强政治意识和大局意识，强化组织纪律观念，自觉地把思想、行动统一到中央要求和省、市、区委部署上来，努力维护改革发展稳定的大好局面。要教育党员认清自己肩负的责任和使命，积极团结带领广大群众，为我区深化改革、加快发展和维护稳定努力工作。要通过扎扎实实地抓整改、办实事、解难题、促发展，让群众进一步感受到先进性教育活动的成效。
（三）注重发挥领导干部的带头作用。党员领导干部在整改中要以身作则，说到做到，带头落实整改措施，自觉接受群众监督。要求党员做到的，领导干部首先做好。通过发挥领导干部的表率带头作用，进一步推动整改提高阶段工作的深入开展。
三、时间安排和方法步骤
整改提高阶段的工作任务十分繁重，广大党员必须高度重视，要坚持把学习实践“三个代表”重要思想作为主线贯穿始终，采取有效措施，在抓落实、见实效上下功夫。我局整改提高阶段的时间原则上安排1个月左右，要扎实做好以下8个环节的工作：
1、认真做好思想发动(5月15日至16日)。在充分准备的基础上，进一步分析研究，制定工作计划，明确这一阶段的主要任务，对整改提高阶段的工作做出具体安排，及时召开整改提高阶段工作安排部署会议。要组织广大党员干部认真学习中央通知和省、市、区委安排意见及各级领导讲话精神，了解和掌握整改提高阶段的工作重点和基本环节，并根据区委总体安排，结合本单位实际，讨论制定整改提高阶段实施方案，明确工作方法措施，保证整改提高阶段工作有计划、有组织、有步骤地顺利进行。
2、制定整改措施和整改方案(5月17日至23日)。每个党员都要对照党性分析材料，结合群众提出的意见、民主评议中反映出的问题和党组织的评议意见，对自己在思想、工作、作风、纪律以及廉洁白律等方面存在的突出问题进行深入反思。在此基础上，按照新时期党员保持先进性的具体要求，制定个人整改措施。党支部要结合各自的工作实际，按照“提高党员素质、加强基层组织、服务人民群众、促进各项工作”的目标要求，针对党员和党组织自身存在的突出问题，群众反映强烈的党风、政风、行风方面的突出问题，涉及群众切身利益的突出问题，影响本单位改革发展稳定的突出问题，认真制定整改方案。
3、认真进行整改(5月24日至6月3日)。党支部要把边学边改贯彻教育活动的始终，集中半个月的时间，按照即定的整改方案和整改措施，对机关党风、政风、行风和党员作风方面的问题，工作方面的问题，内部管理方面的问题，关系群众切身利益和群众反映强烈的问题，扎扎实实进行整改。整改中要有什么问题解决什么问题，什么问题突出就重点解决什么问题。特别要从群众最急，最盼。最难，最怨的事情改起，抓住那些影响改革发展稳定的突出问题，拉出单子，明确责任，下大力气加以解决。有条件改的，要立说立行，马上就改；暂时不具备条件解决的，要向群众讲清楚，创造条件，尽快解决。要明确责任部门、具体责任人和完成时间，并对整改情况进行认真督查。
4、及时公布整改情况(6月4日至6日)。集中整改阶段工作基本结束后，要在一定范围内公布党员个人、党支部和领导班子的整改情况，听取群众意见，接受群众监督。多数群众不满意的，要及时“补课”。党支部要在适当时候组织党员过一次专题组织生活，交流党员个人整改情况，肯定成绩，找出差距，进一步搞好整改。
5，做好建章立制工作(从整改开始至6月8日)。要把抓好整改与研究建立健全保持党员先进性长效机制有机结合起来，按照让党员经常受教育、使群众长期得利益的要求，着眼于巩固和扩大先进性教育活动成果，积极探索建立符合新形势、新任务和党员先进性要求的制度体系。建章立制工作从整改开始后就要及早着手进行，争取在整改提高阶段结束时形成初步方案。要紧紧围绕如何保持共产党员先进性，结合本单位实际，健全完善党组织政治理论学习、组织生活、民主生活会、发展党员、党员教育管理、党员联系群众、惩治和预防腐败等各类规章制度。对那些实践证明是行之有效的制度，要继续认真执行；对已经制定但没有坚持执行好的制度，要在整改阶段总结经验教训，抓好落实；对制度不严或不够完善的，要做好修改完善工作；对不适应新形势要求的制度，要进行调整；对还没有制度保证的，要根据新的需要和实践，尽快研究制定。同时，要制定一些有利于先进性教育经常化、制度化的保证措施，把总结出的好做法和成功经验，用制度的形式固定下来，融入党的思想建设、组织建设和作风建设的制度体系中去。通过建章立制，着力形成党员保持先进性的教育培训机制、党员自律机制、进步激励机制、组织管理机制、责任落实机制、群众监督机制和党员队伍“进出口”机制。
6、认真进行“回头看”工作(6月9日至10日)。整改提高阶段的工作基本完成后，要认真组织开展“回头看”工作，主要看整改方案和整改措施是否切合实际，整改工作是否扎实，整改活动载体是否有效，建章立制工作是否落实，等等。通过“回头看”工作，凡是没达到要求的，要认真进行补课，
7、进行满意度测评(1月11日至13日)。“回头看”工作结束后，党支部及时申请区委党员先进性教育督查组和上级党组织对本单位党员先进性教育活动进行满意度测评。
8、认真做好总结(6月14日至15日)。群众满意度测评工作结束后，要对先进性教育活动进行总结。既要重视对每个阶段、每个环节和全过程的总结，又要注重对一些新观点、新思路、新措施的总结。要把人民群众是否满意作为检验这次教育活动搞得好不好的根本标准，用“三个代表”重要思想检验学习教育活动的效果。同时，对巩固和扩大整改成果工作作出部署。
四、保障措施
（一）加强组织领导。党支部要坚持高标准、严要求，克服松劲情绪，加强对整改工作的领导，狠抓各项整改目标的落实，超前谋划好巩固提高阶段的有关工作。
（二）强化工作责任。党支部要在整改中发挥基础作用，支部书记要切实履行直接责任人的职责，发挥表率作用，投入足够的精力认真组织党员扎扎实实地进行整改，领导班子其他成员认真抓好分管股室的整改工作。
劳动教育实施方案篇3
劳动教养:中国式保安处分制度
改革劳教制度,是推进法治建设的需要。进行劳教制度改革,首先需要认识劳教制度的性质。
有一种说法近乎通说,认为治安处罚与刑法(刑罚)已无缝对接,完全没有劳动教养存在的余地,应当废除劳动教养。依据是现行治安管理处罚法(2005年)第2条规定:“扰乱公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身权利、财产权利,妨害社会管理,具有社会危害性,依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的,由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”
这是一种似是而非的说法,需要澄清。诚然,治安管理处罚与刑法(刑罚)在行为的社会危害性大小程度上彼此衔接,但并非证明劳教无法容身。须知,治安管理处罚法与刑法关注的是行为本身的危害性,均属“违法行为法”这一普通法部类。而劳动教养处分对象,虽然半个多世纪以来在种类归属上曾有诸多变化,但通说认为是“大法不犯、罪错不断、屡教不改”的常习性违法人群。应当认为,劳动教养关注的是行为人的主观恶习(人身危险性),是“违法行为人法”,属特别法类型。治安管理处罚和刑罚是制裁“恶行”,而劳动教养收容处分的是“恶习”。行为法与行为人法不属同一法律部类,二者不可比附,也不相互抵牾。
有两个事例值得理论关注:其一,治安管理处罚法第76条规定,有该法第67条(“引诱、容留、介绍他人卖淫”)、68条(“制作、运输、复制、出售淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息”)、第70条(“以营利为目的,为提供条件的,或者参与赌资较大的”)的行为,“屡教不改的,可以按照国家规定采取强制性教育措施”。这些“屡教不改”的行为在现实社会生活中不在少数;这类行为不属刑法依法追究刑事责任,治安处罚对此也无能为力。对这类人员可以恰如其分地称之为惯常的刑事性违法人群。公安部2005年9月13日印发的《关于进一步加强和推进劳动教养审批工作的实施意见》中指出治安管理处罚法第76条规定的强制性教育措施,就是劳动教养。
其二,1979年刑法第152条规定,“惯窃、惯骗”或者盗窃、诈骗公私财物数额巨大,均为两罪的加重犯。但1997年刑法修订为了保持刑量的可计算性删除了“惯窃、惯骗”的规定,表明现行刑法关于罪刑的分则性规范纯属“行为法”,以区隔“行为人法”。
西方社会中存在的保安处分有两类:一类是由行政程序裁决的行政性保安处分,对象有对吸毒成瘾者的强制戒毒,对精神病人的强制医疗,还有对游手好闲的流浪者实行民事收容,执行方式均为强制性处遇措施。另一类是对常习性犯罪人(倾向犯)经由司法程序采取的刑事性保安处分(亦称司法性保安处分),即定罪判刑之后外加一定时间的限制自由的保安处分。两类保安处分的共同本质属性:旨在保卫社会安宁防止特定人群违法升级的法律制度。
我国劳动教养设施收容对象主要是两类人,强制戒毒者和常习性刑事性违法人群。这在西方当分属行政性保安处分和刑事性保安处分。而我国,由于刑法犯罪概念设有定量限制(导致大大缩小“犯罪”标签粘贴机会,符合传统中华文化精神,减缩刑事打击面是我国传统治国理政经验),因此保安处分措施只能统归行政程序,执行方式当同为强制性教育矫治措施,也是这种制度的法律定位。
保安处分制度不是我国的创造,德国早在1933年就引进刑罚以外的保安及矫正处分(刑罚的双轨制)的惯犯法,基本做法一直持续至今。我国稍有差异的仅是将行政性保安处分与刑事性保安处分在程序机制上合二为一。在基本特性和终极目的上无异于国际通行的保安处分制度,只是在组织形式上存在差异,或者是不典型的行政性保安处分,或者是不典型的刑事性(司法性)保安处分。保安处分性质的“劳动教养”在幅员辽阔人口众多社会转型期的中国作为一种社会管理措施,在存在论上是可以证成的。
劳动教养制度的主要问题
(一)合法性欠缺。现行劳动教养制度的规范性依据有,1957年8月3日国务院《关于劳动教养问题的决定》,1979年11月29日全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年1月21日国务院批准的《劳动教养试行办法》等,这些均属“行政法规”,不是“法律”。2000年《中华人民共和国立法法》第8条规定,“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”“只能制定法律”。
(二)劳动教养裁决主体为非中立的单一行政机关,加之缺乏有效监督,随意性大,频频出现侵犯人权的事例。
(三)劳动教养适用对象缺乏法定化,必然导致处分对象的泛化,诸如因单纯言论、信仰这类纯属思想范畴问题而被劳动教养的事例并非罕见。执法权滥用败坏了“劳教”名声。
劳动教养制度改革方案探讨
(一)彻底废除劳教制度,也可以认为是广义上的改革
具体做法是,将以往该作劳教处理的案件一概不再作劳教处理,视具体情况,或者上提适用刑法按犯罪起诉,或者下放适用治安管理处罚法作治安处罚。这可能是零成本满收益干净利索的举措。举例说,如遇到治安管理处罚法第67条和第76条规定的“引诱、容留、介绍他人卖淫”“屡教不改的,可以采取强制性教育措施”(即劳动教养)。当然在执法实务中也可以不采取强制性教育措施,符合刑法规定则作犯罪处理,不够刑法规定便作治安处罚。这是将“行为人法”作“行为法”处理。如果只有少数个案,这种办法并无大碍,而且相比有人建议设立“轻罪法庭”(按逻辑推导,这必将导致同时取消治安管理处罚)更为妥当。但是,如果这种做法在实务中出现批量现象,则可能造成削足适履效应,需要慎重考量。
(二)实际改革方案
1.劳动教养制度改革遇到的第一个问题应是名称问题。由于几十年来执法权滥用,社会舆情出现了“劳动教养”与“侵犯人权”两个概念几近形影相随现象。加之,为使拟议中的改革方案名实相符,曾经提出并得到广泛认同的名称为“违法行为教育矫治法”,但有人认为采用“违法行为矫治法”更好,因为“矫治”概念已内含“教育”因素,所以不必赘加“教育”二字。还有人建议采用“收容教育法”。将劳动教养措施改为“违法行为矫治法”这个名称也许未必十分理想,但如果想不出更好的,这也不失为是一种可行的方案。
2.违法行为矫治法适用对象法定化是劳教改革的核心问题,它是约束这种制度在法治框架内运作而不被滥用的法律保障。劳动教养处遇——违法行为矫治,其对象应是具有违法恶习(违法行为反复性,常习性违法)的人。对常习性违法者的“矫治”必须通过一段时间的“强制性教育”,这是生活常识。换言之,只有对屡教不改的常习性违法者才可适用强制性教育(矫治)措施。明确了适用条件,适用对象的范围才不至于被无限扩大。
关于违法行为矫治法适用对象范围,有不同的看法。我国现行对违法行为的强制性教育措施主要有劳动教养、收容教育、政府收容教养等。“劳动教养”纳入行为矫治法自不待言,而“收容教育”该不该纳入违法行为矫治法?认为应该入围的理由是1997年刑法“附则”的规定,列于附件二的全国人大常委会制定的决定予以保留,“其中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效”,包括《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条规定“对卖淫嫖娼的,依照治安管理处罚条例第三十条的规定……实行劳动教养。尚不够实行劳动教养的人员可以由公安机关进行收容教育。”这里必须指出两点,其一,《治安管理处罚条例》第30条对卖淫、嫖娼者的处罚方法有“15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养,可以并处5000元以下罚款”,但并无收容教育之规定。所谓“收容教育”,是1993年9月4日以国务院规定由公安部负责解释的“卖淫嫖娼人员收容教育办法”在治安管理处罚条例之外所添加的“解释走私货”。其二,2005年出台治安管理处罚法,此前的《治安管理处罚条例》已废止。前者第66条取代了后者第30条,最高处罚仅为“十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚金”,不仅没有“收容教育”,甚至取消了《条例》第30条的“劳动教养”(即治安管理处罚法第76条规定对第67条、第68条和第70条行为的屡教不改者可以采取的“强制性教育措施”)。
剩下的问题是刑法第17条第4款规定的“因不满十六周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养”。这种“政府收容教养”该不该纳入“违法行为矫治法”?按矫治法本性属保安处分性质,政府收容教养不该进入,但鉴于政府收容教养事例不多,出于实务经济性考量,将其当作“另则”收进也未尝不可。
强制戒毒,可以归入违法行为矫治法。因为吸毒属违法,成瘾具有惯常性。对精神病患者不应纳入违法行为矫治法。因为精神病不属违法。
违法行为矫治法的适用对象就是实施违法行为且屡教不改者。首先,对“违法行为”应有明确的类型性规定,并且对“屡教不改”也须有可操作的解释。公安机关曾对“屡教不改”解释为,指依法判处刑罚执行期满五年内又实施前述行为,或者被依法予以罚款、行政拘留、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为,情节较重,但尚不够刑事处罚的情形。这一思路可供参考。
矫治期限应作明确规定,以三个月以上至两年为宜。
3.违法行为矫治案件裁决权由谁行使,关涉程序正义促成实体正义,意义重大。对此,学界大体有两类方案,值得讨论。
劳动教育实施方案篇4
中国的劳动教养制度是世界上其他国家绝无仅有的司法制度。它起源于二十世纪五十年代的"反右"运动，历经几十年的风雨历程，虽然以"教育人、感化人、挽救人"为初衷，但随着国家对人权、程序正义问题的重视，劳教制度暴露出种种积弊从而备受诟病，而2013年11月12日中共十八届三中全国通过决定，废止劳动教养制度。部分劳教所直接转为戒毒所，但对于那些既不构成犯罪，而给予行政处罚又难以矫正其行为的人员又将如何处理？在废止劳教制度的同时，如何进一步全面考虑并解决其余制度和存在的问题，对于推进我国法制化建设的进程，本人试图从行政法的角度以法律人的眼光进行分析和考察。
一、我国劳动教养制度运行的现状
案例一：唐慧案
2012年8月2日，永州市劳动教养管理委员会因唐慧扰乱社会秩序决定对其劳动教养一年六个月。唐慧不服劳动教养决定，于8月7日向湖南省劳动教养管理委员会提出了书面复议申请。湖南省劳动教养管理委员会经审查决定受理，并依法启动了复议程序。经查明，唐慧在其女儿乐乐（化名）被和强迫一案审理期间，为指控永州公安机关民警包庇犯罪嫌疑人、要求判处7名被告人全部死刑、赔偿184万元等目的，多次到法院、省市有关单位和公共场所，严重扰乱国家机关和社会正常秩序，其违法事实有证人证言、工作人员记录、视频资料、现场照片等证据证实，应依法承担相应的法律责任。湖南省劳动教养管理委员会认为，鉴于唐慧的女儿尚未成年且身心受到严重伤害，需要特殊监护等情况，对唐慧依法进行训诫、教育更为适宜，可以不予劳动教养。决定撤销永州市劳动教养管理委员会对唐慧的劳教决定。
案例二：任建宇案
任建宇曾彭水县郁山镇政府的一名大学生村官。2011年4月至8月期间，他在腾讯微博和QQ空间里复制、转发和点评了"一百多条负面信息"。2011年8月18日下午，任建宇因涉嫌"煽动颠覆国家政权"，被县公安局传唤。2011年9月23日，重庆市检察院重庆市人民检察院第一分院经审查，认为任建宇犯罪情节轻微不构成犯罪，同时作出《不批准逮捕决定书》。同日，重庆劳教委认定，任建宇在网上转发评论"一百多条负面信息"，"攻击"政府，"煽动颠覆国家政权一案事实清楚，证据确实充分"，决定对任建宇处以两年劳教。之后重庆市劳教委已撤销劳动教养决定书，决定书称2011年9月23日，任建宇因煽动颠覆国家政权被本委决定劳动教养两年。经复查认为对任建宇的原劳动教养决定不当，现根据国务院《劳动教养试行办法》第十二条第二款及有关规定，撤销对任建宇的劳教决定。11月任建宇被江津公安从劳教所接出，已恢复自由。
在实际生活中，劳教制度因滥用而导致侵犯人权的案件频频出现，而制度的滥用又会严重影响政府的权威和公信力。滥用劳动教养的案件并非个案，而与此制度存在的法律缺陷具有密切联系。
二、我国劳动教养制度存在的问题
（一）劳教制度合法性存在重大缺失
作为劳教制度存在的法律根据，是1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》和1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》。而在2002年公安部曾印发《公安机关办理劳动教养案件规定》和2005年公安部的《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》对于劳教制度的实体和程序规定做了进一步的细化。而我国《立法法》第8条第5款规定"对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律"，上述法律根据显然位阶比法律都低，没有资格来规定诸如劳动教养这类限制人身自由的强制措施和处罚。
（二）审批过程违反法律正当程序
根据1984年3月公安部和司法部联合对劳动教养问题的通知（1984年3月，公安部和司法部联合发出的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》规定"劳动教养管理委员会由公安、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理教养工作。劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人"）我国的劳动教养审批程序如下：负责审批、管理的是设在各省、自治区、直辖市和大中城市政府的劳动教养委员会，但审批机构设在公安机关；在各省、自治区、直辖市和大中城市司法厅内设劳动教养工作管理局，受劳动教养管理委员会委托，负责劳教日常管理工作，下辖劳动教养管理所，是劳动教养制度执行机关。一般具体流程是：在治安或刑事案件中，发现行为人违法需要劳动教养的，移送相关材料至有关基层公安机关法制部门，法制部门在审核证据材料的基础上，认为确实符合劳教条件的，提出建设，报公安局局长批准。局长批准后填写"呈请劳动教养审批表"上报地区或市劳动教养管理委员会审查批准。对于事实清楚、证据充分、符合劳教条件的，以劳动教养管理委员会的名义作出劳教决定，制作"劳动教养决定书"，送达给被决定劳教的人及其家属，加盖公章。
由此可见，作为劳教管理委员会组成人员的民政、劳动部门负责人是无法参与到对某个案件的当事人是否适用劳教的审查活动来，公安机关才是真正行使审批权的唯一机关，这会造成劳动教养决定缺乏民主的决策机制和监督机制，不符合法律正当程序的要求。有法谚云"对任何人予以不利处罚时要充分听取被处罚人的意见"和"任何人不能作自己案件的法官"。
（三）法律性质和严厉程度不相匹配
国务院制定的《关于劳动教养问题的决定》和《劳动教养试行办法》中对劳教教养制度的法律性质界定为"强制性教育改造的行政措施"，但对其概念没有明确界定，而对其概念的认识多数来源于法学著作或法学教材中。比如"劳动教养是对违法行为但尚未构成犯罪或虽构成犯罪但不给予刑事处分的人，依照有关法律、法规将其收容于劳动教养场所，实行强制性教育改造的一种强制性措施"，①还有诸如"劳动教养是指国家基于维护社会治安、预防和减少犯罪的目的，由法定的国家机关依法对违反治安管理且屡教不改和轻微犯罪，但不够刑事处罚的违法犯罪人员实行的带有在一定时间内限制人身自由、强制性教育改造内容的具有中国特色的治安行政处罚措施与预防犯罪制度"。②
笔者认为，劳教的主要适用对象是轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。但从劳教的期限以及剥夺被劳教人员的人身自由程度来看，却比刑罚中对罪犯处以管制和拘役还要严厉。管制的期限为三个月以上二年以下，拘役的期限是一个月以上三个月以下，而劳动教养的期限则为一至三年，必要时还可延长一年。刑法上对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律规定的条件下，还可以缓刑，而劳动教养却根本没有这类的规定。所以社会上有人甚至把劳改和劳教混为一谈。
综上，劳动教养虽然在二十世纪曾在发挥过积极预防犯罪的作用，而在实践过程中相关权力行使缺乏必要约束，过度放大预防犯罪的功效，导致一定程度上被滥用，引发公众对劳动教养制度的诟病不绝于耳，学者也提出了很多废除或改良的方案，在执政者的英明决策下，我国废除了劳动教养制度。但简单的废除劳教制度就能解决好所有的问题吗？答案是否定的。
三、引入保安处分制度的可行性分析
（一）法律依据
保安处分制度是由克莱因提出至20实际汇聚成刑法改革的历史潮流，成为与缓刑、假释起名的标志着20实际刑法改革方向的三驾马车之一。"保安处分之引入刑法领域，是近现代刑法发展上具有划时代意义的重大突破。无论对保安处分持何态度，保安处分在现代刑法中的地位已牢不可破，现在的问题是，如何正确认识保安处分，以更好的发挥其在犯罪预防中的功能。"③"从刑法理论上看，保安处分是集刑法的双重预防于一身，针对犯罪人的人身危险性而采取的防卫政策--对已然犯罪人，防止其重新犯罪；对倾向犯罪人，预防犯罪的发生。保安处分较之特殊预防的优越性在于它是一种积极主动的事前防御，对双重预防鞭长莫及之处有几大的灵活性和适用性。"④
保安处分在各个国家或地区的刑法中规定不完全一致。德国刑法典专门规定了六种"保安处分"：（1）收容于精神病院（2）收容于戒除瘾癖的机构（3）行为监督（因实施了法律特别规定应予以行为监督的犯罪行为而被判处六个月以上有期自由刑的，如果行为人仍存在继续犯罪危险，法院除判处刑罚外还可命令在其释放后对其予以行为监督，如未经行为监督机构许可，不得擅自离开住所或居所）（4）保安监督（5）吊销驾驶证（6）职业禁止。⑤而我国台湾地区沿用的1935年颁布的《中华民国刑法》就规定有较为完善的保安处分制度，具体分为七种：（1）感化教育处分（"因未满14周岁而不罚者，得令入感化教育所施以感化教育。因未满18周岁而减轻其刑者，得于刑之执行完毕或赦免后，令入感化教育处所，施以感化教育"）（2）监护处分（3）禁戒处分（分为两种：一是对吸毒的犯罪人，可以判令其进入特定场所施行禁戒；二是对酗酒而犯罪的，在刑罚执行完毕或赦免以后，可以令其进入特定场所实施禁戒）（4）强制工作处分（5）强制治疗处分（6）保护管束处分（以保护管束代替其他保安处分。所有的感化教育处分、监护处分、禁戒处分和强制工作处分，都可以以保护管束取代之，但是如果在保护管束期间不能达到预期效果，可以随时撤销保护管束，继续执行原保安处分）（7）驱逐出境处分。（注释，引自刘仁文："保安处分：劳动教养制度的改革方向"，《中国党政干部论坛》，2013年1月，第57页）
（二）法理分析
1、现行的治安处罚和刑罚在处罚力度上可匹配，不需加入劳动教养
刑法上的主刑当中的管制，最初是为劳动教养而设立，但最终进入了刑法典，这样会导致出现刑罚比劳动教养责任还轻的现象。还有刑法中的缓刑、假释和拘役等，比起劳动教养，在剥夺人身自由的时间长度和强度上，都不及劳动教养。目前，在刑罚领域推广的社区矫正制度，是一种将刑罚轻缓化的措施，但劳动教养则不能享受这种待遇。
2、据有关部门介绍，废除劳教制度前全国劳教场所关押的劳教人员中有二分之一是强制隔离戒毒人员，这说明劳动教养制度已经名不副实，因为隔离戒毒本来是一种保安处分措施。将公安机关的强制隔离戒毒所合并到劳教所，会进一步提高工作效率和戒毒效果。
四、具体措施
把那些原本属于劳动教养而轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人，纳入刑罚和治安处罚的调整范围；把那些屡屡上访维护自己合法权益而被劳教的上访者、发表不当言论而被劳教的人员采取一定的行政措施予以教化，而不宜限制其上访的权利。
把收容教育、收容教养等带有保安处分性质的措施针对不同的对象设计不同的的管理制度，可以与宽缓化的社区矫正措施挂钩，加大社会化处置。比如培养起热爱劳动的习惯，通过具有一定技术性的劳动使其掌握技能，从而达到回归社会也能自力更生的地步。
注释：
①引自姜明安：行政法与行政诉讼法，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年版，311页
②引自王顺安，劳动教养学，北京法律出版社，2002年版，第1页
③引自陈兴良，《刑法哲学》，中国政法大学出版社1992年版，第453页
劳动教育实施方案篇5
（二）程序规定缺乏。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为，应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序。二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面，如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。三是适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。由于适用程序上存在的种种缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象，也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。（三）劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。目前，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限，有的规定为7日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）。凡此种种，不仅严重制约了当前劳教审批工作的开展，而且使劳动教养制度的统一性和严肃性受到损害。（四）劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法律源渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合《立法法》、《行政处罚法》有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。因此，应及时予以调整或撤销。（五）劳动教养的法律监督机制不完善。劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几方面：（1）公安机关内部实行的是同级复议制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为现代民主与法制所不容。（2）检察机关的监督范围不明确，监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，因此检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。（3）审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。（4）执行机关事后监督乏力。根据《司法部劳动教养工作执法细则》，劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的，应向原审批机关提出建议报请复核处理。但该细则没有规定相应的后继手段，因而这一规定在实践中往往流于形式，得不到贯彻落实。四、在立法技术上，法律规范用语模糊，规范性文件之间存在较大矛盾冲突（一）劳教立法法律语言缺乏准确性，用语模糊。准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法语言最基本的格调。要确保立法语言的准确性，在立法技术上必须最大限度地用精确性词语表达明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和歧义丛生，特别是有关事物的程度、性质等质的方面的描述更是忌讳模糊词语。纵观劳动教养立法，模糊用语屡见不鲜，较为典型的有：（1）劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这一表述就十分模糊抽象。首先，此处的“行政措施”是指行政强制措施，还是指行政处罚，语焉不详；其次，人民内部矛盾并非法律规范用语，而是政治术语，在立法中表述，难以将劳动教养与其他法律制度区别开来。（2）劳教适用条件表述的模糊性。突出表现在将“屡教不改”作为适用劳动教养的要件之一上。《劳动教养试行办法》第十条第（三）项规定，有流氓、**、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的可以收容劳动教养。那么，何谓“屡教不改”？其内涵是什么，外延该如何确定？从该用语本身，我们无法找到确切的答案。“屡教不改”由“屡”、“教”、“不改”三大块组成。这里的屡指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主体、内容和形式等诸多方面，此处的教育主体何所指，教育的内容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行为，同类行为，还是互不相干的行为。经过多长时间再犯，才算不改？所有这些在理论上难以形成共识，在实践中更是难以把握。（二）劳动教养规范性文件之间的失调现象较为突出，不同法律规范之间存在矛盾。具体表现在：（1）现行劳动教养法律规范与我国其他法律规范存在较大矛盾。现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。（2）劳动教养法律规范和我国参加的国际人权公约相冲突。我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。参考书目：1、李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2009年第1版。2、周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1999年第1版。3、夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997年第1版。4、常兆玉主编：《劳动教养管理学》，中国人民公安大学出版社1999年第1版。5、张丽主编，《劳教工作人民警察基本素质教育读本》，知识产权出版社2000年第1版。6、范健、张中秋、李春福主编：《法理学》，南京大学出版社2009年版。7、孙国华主编：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版。8、沈宗灵主编：《现代西方法理学》，北京大学出版社1991年版。
劳动教育实施方案篇6
为缓解就业压力，调节劳动力供给，提高青年劳动者全面素质和就业能力，依据《劳动法》和《职业教育法》有关规定，经研究决定，从1997年起，在全国范围内有计划、有步骤地实施劳动预备制度试点（即对新生劳动力就业前追加1至3年职业培训和相关教育，使其掌握一定的职业技能后再进入就业岗位），现将实施这一制度的有关事项通知如下：
一、提高认识，加强领导。建立和实施劳动预备制度是适应“两个根本性转变”，深化劳动制度改革和完善劳动力市场建设的重要内容，是促进就业和培训工作相结合的一项重要措施，也是落实《劳动法》和《职业教育法》的具体体现。各级劳动部门要把实施这一制度纳入劳动工作整体规划，进行统筹安排。同时，应积极争取地方政府的领导，主动协调并会同有关部门制定相关政策，调动社会各方面的力量，共同组织实施。
二、各级劳动部门应建立以所属职业技能开发机构为主，就业服务与其他有关机构积极参与的协调工作机制。加强组织管理，开展职业培训和相关教育，进行专项就业服务，保证试点工作顺利进行。
三、实行先试点，逐步展开的原则。各试点城市（地区）劳动部门应根据《劳动预备制度实施方案》（附件1），结合本地区实际情况，制定具体实施细则，组织试点工作。我部确定的试点城市（地区）（附件2）应在1997年2月底前，将实施方案报我部备案，并同时抄报所在省、自治区、直辖市劳动（劳动人事）厅（局）。
我部由职业技能开发司、就业司、职业技能鉴定中心组成实施劳动预备制度试点工作指导小组，负责试点工作的统筹安排和指导协调，沟通试点城市（地区）间的联系，交流试点工作信息，组织经验交流与总结，开展实施劳动预备制度宣传活动。
附件：1.劳动预备制度实施方案
2.实施劳动预备制度试点城市（地区）名单
附件1：劳动预备制度实施方案
一、目标任务总体目标：对城乡新生劳动力，有计划、有步骤地实行追加1至3年的职业培训和相关教育，提高他们的素质能力，为其实现就业准备条件，同时，通过延长这部分劳动者进入劳动力市场的时间，缓解就业的压力。
主要任务：将城镇初、高中毕业后不能升入更高一级学校学习，并有就业愿望的青年组织起来，要求他们在就业前，参加1至3年职业培训和相关教育，取得相应的职业资格，为参与市场竞争、就业上岗做好准备，并在国家政策的指导和帮助下实现就业。同时，有步骤地组织农村初、高中毕业后不能升入更高一级学校学习，并准备向非农产业转移或进城务工的青年参加这一制度。
上述人员统筹为适合参加劳动预备制度的人员。
各地还可根据实际情况，引导社会其他失业人员参加这一制度。
二、指导思想
按照实施“科教兴国”的战略和实现“两个根本性转变”的要求，依据《劳动法》和《职业教育法》有关劳动者上岗前必须经过培训的规定，从提高青年劳动者全面素质和就业能力出发，把加强新生劳动力的培训工作同对劳动力资源进行有效调节结合起来，建设一种以职业培训为主导，以相应的组织管理为基础的劳动预备制度，并动员全社会的教育培训力量共同做好这一工作，为缓解就业压力服务，为提高青年劳动者素质和就业质量服务。
三、基本要求
（一）做好统筹安排？？劳动部门要积极争取地方政府的领导和支持，主动与有关部门进行协调与合作，结合本地区实际情况，制定实施计划和相关政策，采取有效措施，抓好组织落实。
（二）开展职业培训？？组织适合参加劳动预备制度的人员，结合市场需求，进行有针对性的职业培训和相关教育活动，并开展职业指导。
（三）实行就业准入？？要求适合参加劳动预备制度的人员，应当掌握必备的学识和技术、能力，取得相应的培训证书和职业资格证书后，方可就业。
（四）建立用人规范？？要求新增劳动力的单位招用从事技术工种的劳动者，必须从已取得相应职业资格证书的人员中择优录用；招用从事非技术工种的劳动者，也应从经过职业培训的人员中选择。
四、实施内容
（一）基础工作
1.对城乡新生劳动力资源进行调查，组织适合参加劳动预备制度的人员进行登记报名；对劳动力市场需求进行分析，指导有关职业学校和培训机构设置相应的专业。
2.对适合参加劳动预备制度的人员，进行职业能力测试，开展职业指导，使他们了解就业形势和就业政策，端正就业观念，根据劳动力市场需求和自身条件，正确选择专业和职业。
3.对按照国家有关规定，已进行资格认定的各类职业培训机构，在劳动部门统筹安排下，承担相应的职业培训任务。
4.职业介绍机构应提供相应的就业服务，优先推荐业经劳动预备制度培训的求职人员就业。
（二）培训工作
1.确定培训期限。初中毕业生，参加初级技能培训者，培训期限为1至2年，参辊中级技能培训者为3年；参加非技术工种培训者为1年左右。高中毕业生，参加初级技能培训者，培训期限为半年至1年，参加中级技能培训者为1至2年，参加高级技能培训者为3年；参加非技术工种培训者为半年左右。
特殊工种（专业）的培训期限，经劳动部门核准后，可适当延长或缩减。
2.开展培训工作，主要进行职业技能培训和专业理论学习，并进行必要的文化知识学习和创业能力培训。同时进行思想道德教育，强化公民意识、国情意识、职业意识，增强劳动观念、法制观念和职业道德观念。
在培训形式上，可采取全日制、非全日制以及学分制与学时制相结合等；在教学方法上，可采取模块式、单元式等。
3.创办或利用现有的实习基地，进行生产学习，开展勤工俭学；组织参加社区服务、公益活动等社会实践。
可采取在培训机构学习理论知识，在用人单位进行岗位学习的“双轨制”和实习期间的“试工制”。
（三）资格认定及就业
1.对培训期满的人员，由培训机构组织进行职业技能和专业理论的考核，并对其思想品德、劳动态度等进行综合评定；需要进行职业技能鉴定的，由职业技能鉴定机构实施。
2.对取得培训证书和职业资格证书的人员，由劳动部门职业介绍机构统一进行登记，建档立卡，并纳入劳动力资源信息系统，进行专项管理。
3.对已办理就业登记的人员，各职业介绍机构，应开展专项服务，为他们提供就业政策、就业程序等方面的咨询，提供职业需求信息和求职方法等方面的服务；根据国家就业方针和市场需求，组织双向选择，优先推荐就业，或由劳动部门指导其组织起来就业和自谋职业，为他们办理就业有关手续；并在他们办理档案存放、开业登记和社会保险等方面提供帮助。
五、保障措施
（一）组织保证
劳动部负责实施这一制度的总体规划、综合管理。
地方各级劳动部门应提请当地政府，加强对实施劳动预备制度的领导，列入政府工作日程。主动协调并会同有关部门制定相关配套政策。负责组织实施、管理服务、监督检查等工作，并指导技工学校、就业训练中心以及职业介绍机构做好有关工作。同时，支持教育部门、行业主管部门以及用人单位和社会各方面力量开展职业培训工作。
（二）落实资金
所需资金由国家、用人单位和个人共同投入，多渠道筹措。
1.各级政府应增加用于职业培训的经费；也可从用于教育的地方附加费中拿出一部分，用于实施劳动预备制度。有条件的地区，可设立劳动预备制度专项经费。
2.适合参加劳动预备制度的人员，按标准缴纳学费。具体标准，可比照当地规定的技工学校收费标准，由劳动部门商物价部门确定。
3.可根据实际条件，向用人单位收取用人培训费，此项费用，可在用人单位职工教育经费中列支。
4.鼓励职业培训机构积极创收，补充培训经费。
5.其他经费来源。
（三）政策扶持
1.对适合参加劳动预备制度的人员，原则上免试入学；确属生活困难者，可缓交或减免学费；对参加勤工俭学和社会服务以及在用人单位试工者，可给予一定的补助；学习成绩优秀者，给予适当奖励。
对参加一年以上职业培训者，在报考各类中等职业学校时，同等条件下优先录取；对取得中级技术等级证书者，通过相应的资格考试，可取得技工学校学历，还可报考高等职业学校。
对经过职业培训，取得职业资格证书的人员，被用人单位录用后，应按其达到的技术等级享受相应的工资待遇。
2.对劳动部门所属培训机构开办的承担生产实习和勤工俭学任务的实习基地，应积极争取税务部门的支持，享受技工学校学习工厂减免税政策。
开办实习基地所需的资金、场地、能源等，有关部门应予支持解决。
3.对非劳动部门举办的培训机构，按要求承担相应培训任务的，劳动部门应给予必要的政策扶持。
（四）监督检查
1.对适合参加劳动预备制度，但未取得培训证书和职业资格证书的人员，劳动、工商部门应要求其参加相关的培训，待其取得相应证书后，办理就业或开业手续。
2.对未按有关规定和标准、规范执行，随意缩减学制的职业学校和培训机构，劳动、教育部门应要求其补交所差的年限和内容，在保证培训时间、培训质量的前提下，进行职业资格鉴定，办理相关就业手续。
3.对招收适合参加劳动预备制度，但未取得培训证书和职业资格证书的人员的用人单位，要求其在单位内实行“双轨制”（在培训机构接受训练，在本单位实习或以师带徒）。职业介绍机构在介绍推荐相关人员就业时，要注意把好关，积极指导他们参加培训。
（五）搞好宣传
要加强宣传工作，充分发挥新闻媒介的舆论导向作用，利用多种宣传形式，对建立劳动预备制度的必要性和制度内容进行广泛宣传，争取社会各界的支持，动员适合参加劳动预备制度的人员参加职业培训和相关教育。
六、实施步骤
在全国实施劳动预备制度，先行试点，总结经验后逐步推开。首先选择就业任务较重，职业培训和就业工作基础较好的35个城市（地区）作为劳动部试点单位。
各省、自治区、直辖市应根据实际情况，选择3至5个城市（地区）同步开展试点工作。
试点工作分三个阶段。第一阶段：确定试点单位，拟定试点方案（1996年12月－1997年2月）。第二阶段：具体实施试点工作（1997年3月－1998年3月）。第三阶段：总结经验，完善制度，全面推开（1998年4月开始）。
附件2：实施劳动预备制度试点城市（地区）名单
北京市、河南省：新乡市
天津市、湖北省：襄樊市
上海市、湖南省：湘潭市
河北省：唐山市、广东省：佛山市
山西省：长治市、广西壮族自治区：梧州市
内蒙古自治区：包头市、海南省：海口市
辽宁省：鞍山市、大连市、四川省：重庆市、德阳市
吉林省：长春市、四平市、贵州省：贵阳市
黑龙江省：牡丹江市、齐齐哈尔市、陕西省：宝鸡市
江苏省：徐州市、高邮市、云南省：昆明市、曲靖市
安徽省：马鞍山市、甘肃省：兰州市、天水市
劳动教育实施方案篇7
一、劳动教育的本质是什么
诙教育从一开始就高举着改造旧社会的鲜明旗帜。早期空想社会主义思想家托马斯・莫尔和托马斯・康帕内拉把劳动作为抨击封建社会与资本主义社会私有制的立足点，怒斥那些不事劳动却徒然寄生的所谓“上流绅士”，主张“废除私有制，人人必须劳动，由社会来组织一切生产和分配”[1]。
在私有制与阶级消亡的社会发展阶段，劳动教育是否依然肩负改造的使命？我们可以从马克思主义劳动思想那里找到答案。马克思主义哲学“不仅从劳动的概念入手改造黑格尔的主体性哲学，而且逐步地把劳动概念纳入实践观的理论框架，深入揭示了启蒙运动以来产生的资本主义社会问题”。[2]马克思首先指出，劳动是人的类本质体现，是人类自我生产的活动，也是最基本的生存实践，但私有制与分工不仅导致劳动需求异化为外部束缚力量，也使得劳动产品从劳动者那里剥离，还在劳动过程中形成了人对物以及人对人的依附关系，进而指出“现实的异化劳动为未来的人类解放做了物质准备”[3]。马克思把劳动的解放，也就是从异化劳动转化为不受限制的自主活动，与社会解放和人类解放结合在一起，并“科学地设想了未来共产主义社会的自由劳动的基本样式”[4]。马克思主义关于自由劳动和人的全面发展的学说，成为我国出台教育制度、确立教育思想、制订教育目标的指导性思想。
劳动教育必然要体现劳动之于人的存在、之于人类社会的改造价值，否则既可能失去“仰望星空”的站位，也可能失去“脚踏实地”的品格。劳动教育的改造作用主要体现在三个方面：其一是人的改造。要通过劳动教育的育人作用，促进学生全面发展，形成健全的人格和良好的思想道德品质，要能够“安抚学生的浮躁与功利情绪，消除学生好逸恶劳的意识，避免道德的滑坡与人生的颓废”[5]；其二是社会的改造。要让学生在劳动过程中，增强劳动感受、体会劳动艰辛、分享劳动喜悦、养成劳动习惯、提升劳动素养、提高实践品位，为学生进入社会之后努力进取地工作、踏实充盈地生活、和谐平等地与人相处奠定良好基础，为消除生产方式、生产机制、认识范式、文化心理中存在的如虚化浮躁、投机取巧、急功近利、傲慢歧视等问题作出应有的贡献；其三是学校教育生态的改造。劳动本身蕴含着学习、观察、探究、思考等过程，与洞察自然、提升智力、追求真理、热爱生活、改造实践高度相关，是改革学校教育范式的重要突破口。苏霍姆林斯基之所以孜孜以求地构建劳动教育体系，原因之一是他看到儿童被传统学习方式困扰时，敏锐地感受到孩子们“内部的精神力量和动力眼看就要消耗殆尽，无能为力的情况眼看就要来临，他们的头脑即将停止对知识的思考”[6]。如果我们认为，导致孩子们“即将停止对知识的思考”的教育方式，依然在当前学校教育中存在，那么就有必要借助劳动教育来改革学校教育理念与文化。
二、劳动教育为何被边缘化
“教育必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”是我国一直坚持的教育方针，但略作思考就会发现，德、智、体、美“四育”中的任何一个都可有效融入学校生活，而劳动教育似乎一直都没能很好地融入这个体系。人类社会的教育系统，一旦从生活与生产实践中独立出来，成为知识（文化）传承与生产的专门部门，劳动教育就被迫走上了“流放”之路。面对浩如烟海且快速增容的知识体系，要实现有计划、高效率、大规模的文化知识传播，学校教育就不得不倚重间接知识传授，最终形成了一个庞杂但成熟的符号化运行体系，从而对具有“体知”特点的劳动教育构成巨大排斥力。在学校教育中，劳动教育更像是一个孤独的孩子，站在一边看着小伙伴们快乐游戏，似乎偶尔的参与就会打乱同伴的节奏。
劳动教育的这种尴尬处境，更加让我们对那些在劳动教育探索方面作出了卓越贡献的教育家们充满了敬意。就我国而言，新民主主义革命时期，中国共产党根据当时所面临的中心任务，大力推行教育与生产劳动相结合，要求教育内容紧密联系生产生活、教育组织形式要适应生产实际、学生需要参加生产劳动等，创造出了生动灵活、富有朝气、效果斐然的新教育模式。在外国教育史上，苏霍姆林斯基在管理帕夫雷什中学期间，为了“努力把每一个人培养成劳动的创造者、诗人和艺术家”，专门拟定了劳动教育大纲，成立了100多个课外活动小组，创造了学校劳动教育的一个奇迹。遗憾的是，那些曾经灿烂辉煌的劳动教育实践，在越过特定历史阶段之后，就逐渐走向沉寂。
那么，在当前劳动教育全面式微的背景下，究竟如何才能够使其有机、有效、有力地嵌入学校教育体系，让劳动教育真正实现它的教育意义？这还需要无数教育工作者前赴后继的努力。
三、劳动教育应如何实施
从劳动教育本质及其被边缘化的分析来看，劳动教育绝不是用来调剂学习节奏的应对措施，也不是刻意降低姿态的“耕种”或“劳作”，而是与提振国民精神、引领社会生活、深化教育改革、培养合格接班人相关的系统工程。全面、正确、科学贯彻落实《关于加强中小学劳动教育的意见》应遵循以下五个实施导向。
第一，劳动教育要有完整的体系，包括明确的教育目标、完整的教育内容、合理的实施方案、科学的评价体系。中小学校要确保劳动教育符合实际、落到实处、起到实效，关键是要精心做好实施前的方案设计。这是一个看似简单实则极难的系统规划过程，不仅需要以科学、严谨、细致的态度投入，还需要丰富的学科知识、深刻的人生感悟、充沛的想象力去支撑。劳动教育方案设计可按照彼此呼应的五个步骤来进行：第一步是根据学生所处的发展阶段，对劳动教育总体目标进行细化。例如，方案规划者需要将“劳动素养”这一整体目标进行第一级细化，将其分解为“劳动心态”和“劳动技能”等。然后再进行第二级细化，将“劳动心态”分解为“劳动认识”“劳动情感”“劳动态度”等。还可进行第三级细化，将“劳动情感”分解为“劳动喜悦感”“劳动充实感”“劳动美感”等；第二步是形成多样化、层次化、结构化的劳动教育大纲，使其能够响应劳动教育目标，符合学生特点与需求，对劳动教育的单元任务、展开方式、课时分配等提出原则性要求；第三步是将劳动教育大纲转化为在不同空间发生、以多元方式实施、具有内在逻辑联系、具有严格时间序列的安排、活动、项目，形成课程化的教育内容；第四步是针对不同教育内容，确定组织原则、设定活拥氐恪⒐娣妒凳┕程、制定安保措施等；第五步是设计科学、合理、灵活的评价体系，劳动教育多大程度上促进了学生成长虽难以评价，但可从学生在劳动过程中的态度、劳动作品质量、劳动技能娴熟度、劳动方式创新水平等方面进行组合评估。
其二，劳动教育不是独立的，要恰当地融入其他“四育”中，并将学校教育、家庭教育、社区教育有机结合起来。劳动教育与德育、智育、体育、美育的有机结合可体现在三个方面：一是在劳动教育的安排、活动、项目（包括综合实践活动和通用技术课）中体现“以劳树德、以劳增智、以劳强体、以劳育美、以劳创新”的综合目标；二是在其他“四育”的课程中恰当地嵌入劳动教育内容，如在文科类课程中加入劳动观念与态度的培养，在理科类课程中强化劳动与职业技能的培养，在艺术类课程中加大工艺与产品设计能力的培养；三是上述两个方面要在场地、课时、组织、实施、评价等方面进行全面统筹，从而避免以上各育在时间、空间、资源等方面的冲突。学校教育、家庭教育、社区教育有效结合，也可以从三个方面进行设计：一是从劳动教育空间的角度。将一些具有社会正能量传播效果、学校无法提供场地的教育活动，设定在社区或其他公共场所；二是从劳动教育内容的角度。学校可以出面寻求企业、街道办、社区组织等的支持，争取一些中小学生力所能及的劳动项目；三是学校为家长提供有针对性的指导，让学生通过承担一定的家务劳动，达到劳动教育的目的。
其三，劳动教育没有统一模式，劳动本身是丰富的，存在于社会与生活实践的方方面面，系统筹划的劳作、手工、实验、实践、实习、科技活动等，都是劳动教育的形式。这就决定了中小学校劳动教育具有广阔的发掘空间。学校应将这种发掘和学校教育改革结合起来，形成“体知”与“认知”学习彼此交融的新生态，从而将劳动教育的巨大能量释放出来。劳动教育成熟的标志之一是尽可能为所有学生提供他们感兴趣的教育和实践机会，让他们在种类繁多的科目中自主选择手工作坊、参加科技活动、加入服务组织等。这种状态的劳动教育，可以促使学生的人文思想、科学精神、艺术灵感等方面不断地生成与生长。
其四，劳动教育应该因地制宜。校园是开展劳动教育最主要的场所，要想在校园内为学生提供一个好的劳动教育环境，就要求学校开设充足的劳动教育课程，组织丰富多彩的活动，开办一些工作室与小型作坊，开放通用技术实验室，开辟一些种植园等。然而，这样“自给自足”的劳动教育虽然便于组织与管理，但需要较多人力、物力、财力投入，只适用于极少数有条件的学校。对于一般学校来说，最现实的路径是利用周边现成的劳动教育资源，如城市学校可以遴选一些工业生产、农业生产、商业服务等行业的公司作为劳动实践基地，农村学校则可以就近争取若干土地、山林、草场等场地开展劳动教育。在实施过程中，可采取由易到难、由近及远的策略，先利用校内教育资源，再向学校周围延伸。
其五，多元化的劳动空间具有教育价值。课堂、实验室、工厂、企业、商场等，都可以成为劳动教育的空间。多元化的劳动教育，需要各种空间的承载，这是必然的逻辑，但这种认识没有看到劳动空间本身的教育价值。物质空间本身可以作用于认识、情感、态度的建构。因此，让中小学生接触不同类型的空间环境，不仅是劳动教育自身的需要，也为学生感悟自然、观察生活、认识社会提供了机会。在不同劳动空间中见到的、听到的、触到的、体会到的、反思过的某些情景、现象、事物，既有可能促进学生思想的成熟、认识的深化、观点的形成，也有可能永驻记忆深处，成为人生阅历，化作生命的供养。
参考文献：
[1]朱磊.早期空想社会主义劳动教育思想及其当代价值[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2016（4）：163-167.
[2]王晓升.从异化劳动到实践：马克思对于现代性问题的解答――兼评哈贝马斯对马克思的劳动概念的批评[J].哲学研究，2004（2）：21-28.
[3]刘同舫.政治解放、社会解放和劳动解放――马克思人类解放思想再探析[J].哲学研究，2007（3）：9-15.
[4]陈学明，姜国敏.马克思主义的“劳动解放”理论及其对当代中国的启示[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2016（4）：5-13.
[5]杨晓峰.“身体”视域中的中小学劳动教育价值与策略[J].湖南师范大学教育科学学报，2013（3）：49-52.
[6]苏霍姆林斯基.给教师的建议[m].杜殿坤，编译.北京：教育科学出版社，1984：247.
劳动教育实施方案篇8
成立培训组织机构明确培训责任及任务
建设行政主管部门及企业按有关规定都要建立相应的培训机构，并明确培训任务及责任。行政主管部门以技能培训为主，负责组织各个工种的作业工人进行职业培训并鉴定核发上岗证书，同时定期的进行年度安全继续教育培训，及时的将各种新的安全规范、标准、要求传授到各岗位工人。企业要根据职责分工成立组织机构，专门对员工进行三级安全教育和岗前教育，在作业现场还必须做好班前安全技术交底。三级教育、岗前培训、班前安全交底都有记录签字存档。
培训制度化，建立培训长效机制。
要建立健全培训制度。劳动保障部门、建设行政主管部门、施工(劳务)企业共同对农民工的安全生产法律法规、安全生产操作规程、安全卫生、职业病防治等方面建立培训管理制度，制定培训工作方案，有组织有步聚的开展培训教育工作。联系有能力组织安全技能的培训单位进行集中学习。建立培训档案，档案应注明培训地点、培训内容、培训时间、被培训人员签字、考核记录，根据这些形成已接受培训人员资料，行政主管部门留档，被培训人员持证，连续记录。这样对农民工安全技能培训能跟踪管理，而且能在农民工进入施工现场前掌握具体情况，便于各部门管理，特别是劳动保障部门、建设行政主管部门能及时了解施工企业人员素质，有效地制定相应培训措施及计划，最终达到安全生产的目的。施工(劳务)企业农民工安全教育、技能培训有不可推卸的责任，这也是企业长期的重点管理的核心。农民工进入此行业时，首先就要对其进行安全技能培训。现在很多企业不重视，敷衍了事，甚至施工现场什么时候进人、走人都不知道，谈何安全技能培训。这也是行政主管部门必须狠抓的问题，也就是形成行政主管部门对强制集中培训，施工(劳务)企业对集中培训，管理人员(项目部)对班组及施工现场作业人员进行集中培训，逐级建立档案，有必要可由职业培训部门进行培训。建立长效的培训管理机构。
三、培训形式及要求
培训的目的是让农民工辨别安全隐患，掌握安全操作规程，增强安全技能，了解安全生产方面有关法律法规，能自我保护，最终达到安全生产的目的。形式采取多样化，应灵活运用教案，通俗易懂，深入浅出，既要达到目的又要让其接受。如施工(劳务)企业组织竞赛、观看视频教材、建立安全标兵小组、互问互答、老工人的“传、帮、带”、现场实际操作比赛等活动。可以采取理论学习与实践相结合方式，到现场实地传教。坚决杜绝对农民工不负责任的走形势、做样子、应付检查现象。
四、培训内容
坚持“安全第一，以人为本”的宗旨开展安全教育、技能培训。有针对性、可操作性制定教育与培训教材(案)，要适用、且少而精。根据工种、岗位确定培训内容，如起重机械、高处作业、电气设备、防护用品、放火防中毒防中暑、事故案例、物体打击、食品卫生、职业病防护等，要组织相关安全知识、操作规程、操作技能进行重点教育培训。另外按施工进度还要组织专项的安全教育内容，如基础施工中防塌方操作及事故应急自救，主体阶段防高处坠落，潮湿作业防触电，雨季、冬期施工专项措施等等，应根据实际情况及时进行安全教育培训。加强法律法规的教育，明确自己的权利与义务，如《劳动法》、《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条理》等。
劳动教育实施方案篇9
所谓劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。劳动教育只能作为一种独立的法律责任制度而存在，它与行政处罚共同构成一个严密的法律责任体系，行政处罚和刑罚针对“非常犯罪”，立足于行为人的行为后果，劳动教养则是针对“常犯罪”，是行政处罚和刑罚的补充，它奠基于行为人的主观危险性。
劳动教养具有矫正违法犯罪和防卫社会的双重功能。至此，可将劳动教养界定为：对具有人身危险性的人，在依法确定其应负的法律责任后，人民法院再对其宣告矫正处分，限制人身自由，进行强制劳动，以消除其再犯可能性的预防性法律责任制度。
劳动教养是我国创设的一种旨在预防犯罪的法律制度，这一制度在社会主义建设的各个时期都发挥了重要的作用。当前，随着社会主义市场经济条件下的社会变革与法制进步，劳动教养制度的当代命运遇到了严峻的挑战。为了顺应依法治国的社会进步潮流，推动劳动教养制度全面创新的法制建设进程，就劳动教养的法制化研究作几点探讨。
劳动教养制度创立阶段法制建设的特点及其局限；
劳动教养制度发展阶段法制建设的成就及其问题；
劳动教养制度新一轮立法完善过程的理性思考。
相关法律、法规的施行，从劳动教养的调整对象、行政赔偿、警务管理和管理体制改革等方面，对劳动教养制度作了若干重大重要的补充。
在劳动教养法制建设历程中，由于适用程序的不完善弊端很多，严重影响了劳动教养的法制形象。
劳动教养与刑事司法制度的比较；
劳动教养与治安管理处罚的比较；
劳动教养与收容教养强制戒毒，收容教育等行政措施的区别；
监狱制度和劳动教养制度的执行过程，实质上是行政管理的过程。
劳动教养的根本任务应该是也只能是使违法犯罪的劳教人员转变原有的思想观念，矫正恶习，成为遵纪守法的公民，但是劳动教育目前任务太多，很难保证重点和根本任务的完成。
（引言）在市场条件下，在当今法制日益完善的今天，遇到一些问题，如何使劳动教养执行程序法制化？提高劳动教养改造质量，为维护社会持续稳定作出贡献都有重要的现实意义。
一、对劳动教养法制发展方向探讨
所谓劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。劳动教养只能作为一种独立的法律责任制度而存在，它与行政处罚和刑罚共同构成一个严密的法律责任体系，行政处罚和刑罚针对“非常习犯”，立足于行为人的行为后果，劳动教养则是针对“常习犯”，是行政处罚和刑罚的补充，它奠基于行为人的主观危险性。
劳动教养具有矫正违法犯罪和防卫社会的双重功能。至此，可将劳动教养界定为：对具有人身危险性的人，在依法确定其应负的法律责任后，人民法院再对其宣告保安矫正处分，限制人身自由，进行强制劳动，以消除其再犯可能性的预防性法律责任制度。
根据这一定义，我们可以将劳动教养易名为保安矫正处分，制定《中华人民共和国保安矫正法》，对现行劳动教养制度作如下改革：
1、适用对象为两次以上违法犯罪行为实施者，排除对初犯适用保安矫正处分，可防止任意扩大保安矫正处分的适用对象。
2、适应机关为法院。可使“一个公民未经审判就可被剥夺人身自由达3年之久”的指责不攻自破。
3、适用程序为简易诉讼程序。既可以保障人权公正，又不至于导致案件积压，影响效率。
4、期限为1-5年。延长期限有助于对“多进宫”者的矫正，矫正期间，如果表现好，无再犯可能性，可提前解除。
劳动教养是我国创设的一种旨在预防犯罪的法律制度，自产生以来的发展过程中，以其特有的功能及其法制建设成就证明，这一制度在社会主义建设的各个时期都发挥了预防犯罪，积极维护社会秩序的重要作用。但是，由于社会政治、经济状况及其法制水平的提高，这一制度存在着很大的历史局限性，虽然在社会主义法制建设进程中几经演变，但始终未能克服其固有的缺陷。当前，随着社会主义市场经济条件下的社会变革与法制进步，劳动教养制度的当代命运遇到了严峻的挑战。为了顺应依法治国的社会进步潮流，推动劳动教养制度全面创新的法制建设进程，本文试就劳动教养的法制化研究作几点探讨。
a、对劳动教养法制建设过程的反思
劳动教养法制建设过程，大致历经了三个主要发展过程：
（一）劳动教养制度创立阶段法制建设的特点及其局限
劳动教养制度在50年代中期的"肃反运动"中作为刑事政策的半生物得到了初步尝试。1957年8月1日经第一届全国人大常委会第78次会议批准，8月3日由国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》中被正式确立为一项法律制度。当时的劳动者教养制度有4个基本特征，即：第一，劳动教养权力依据是基于《中华人民共和国宪法》中关于公民义务的规定，将扰乱社会秩序，违公德等禁止性、命令性公民义务的法律责任作为劳动教养权力的存在前提和基础，并通过行政措施的宪法规制，赋于政府及其所属有关行政机关以追究这种法律责任的“特别行政权”；第二，在法令的立法规范中，以概括性的列举方式，将几类违管理秩序的行为人确定为劳动教养这一“强制性教育改造措施”的适用对象；第三，确定了劳动教养既是一种强制性教育改造措施，也是一种安置就业方法的法律属性；第四，提出劳动教养的宗旨是“为了把游手好闲，违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，为了进一步维护公共秩序，有利于社会主义建设”。因而，采取在强制收容条件下，用劳动生产与政治教育相结合作为基本改造手段。上述特征大致反映出劳动教养在五六十年代的法制建设水平。从根本上说，导致这一立法形态的社会历史背景是进入社会主义初级阶段的社会转型与变革时期错综复杂的社会矛盾；法制基础是逐渐单一化社会结构下的高度整合的行政管理体制；立法及法制实践所体现的价值标准是社会本位的犯罪预防和控制理念。由于劳动教养制度形成的历史背景及立法体系制等方面的原因，这一制度存在着许多法理上的先天缺陷。如：在实体性规范方面当时对这一制度法律地位界定并不清晰，加之我国社会主义法制体系尚处于初创阶段，因而与相关法律在调整范围上既交叉又有重叠，存在一定的矛盾与紊乱；在规定适用对象的立法技术上，对本应作出明确规范的问题也规定得过于粗疏。在程序规范方面，以劳动教养行政权的设定为基本立法形式，所体现的只有单方面性的劳动教养机关职权或劳动教养人员义务规范，行政管理的色彩较浓，体现诉权保障和监督等必要和正当的程序均未涉及，上述立法的缺陷使劳动教养制度的法制基础十分薄弱，在发生指导思想失误及工具主义法律观念盛行的历史条件下，必然导致法律虚无主义，重复体制及执行模式与监狱混同错误。
（二）劳动教养制度发展阶段法制建设的成就及其问题
1978年12月党的十一届三中全会以来，我国进行了新的历史发展时期，社会主义民主与法制建设也进入了一个新阶段。1979年11月29日经第五届全国人大常委会第12次会议批准12月5日由国务院公布了《国务院关于劳动教养的补充规定》重新肯定了劳动的教养制度的法制建设意义，并为适应新的历史条件对劳动教养制度作了若干重大补充。这些新补充的内容包括：规定省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，领导和管理所辖区域内的劳动教养工作，审查批准需要劳动教养的人，规定了劳动教养期限为1至3年，必要时可延长1年；确定了劳动教养的收容范围是大中城市需要劳动教养的人；明确规定了劳动教养人员解除劳动教养后就业、上学不受歧视，家属子女不受歧视等权益保障问题，规定了人民检察院对劳动教养机关的活动实行法律监督等。随后，劳动教养法制建设有了新的发展。1980年2月29日，国务院发出《关于强制劳动和收容审查两项措施统一劳动教养的通知》；1981年4月24日，国务院发出《关于将劳动教养场所列为特殊事业单位的通知》；1981年6月10日第五届人大常委会第19次会议作出《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的规定》；1982年1月21日，国务院发出《关于转发公安部[劳动教养试行办法]的通知》。上述法制建设成就进一步从实体规范、程序规范和组织规范等方面完善了劳动教养制度在新的历史条件下需要发展与变革的实际状况。但是，上述法制建设是在原有的立法规范基础上通过制定一些相应的行政法规或法规性文件的形式所作的修补性努力，并未解决劳动教养法制建设的基础，尤其是劳动教养制度与急剧变化中的社会现实矛盾，冲突和不适应等问题。这些矛盾与问题主要表现在：第一，劳动教养收容对象、范围的变化及相关政策的调整，特别是1982年《劳动教养实行办法》和1986年《治安管理处罚条例》中相应规定，使劳动教养由原来带有安置就业职能的行政措施，演变成为一种预防和控制违法犯罪的治安行政处罚措施。这在我国现行法律体系中必然引起劳动教养立法调整对象与我国《刑法》及《治安管理处罚条例》之间的关系问题，并且由于劳动教养单一的1至3年的限制自由期限与刑罚和治安管理处罚分类分级的制裁形式的矛盾有冲突，造成建立在客观社会危害性基础上的归责理论体系严重紊乱，第二，劳动教养法的规格及效力存在的疑点，层次较低的行政性规范能否单独作为对劳动教养对象确定违法犯罪程度的法律准则和适用依据等问题，引起法学理论界对劳动教养是否合法的争论。加之劳动教养法规现行规范中的立法技术粗疏，许多条文规定的含义模糊不清，如：《国务院关于劳动教养问题的决定》中有“主义反动分子”、“屡教不改”等规定；《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》中有“轻微犯罪行为，不够刑事处分的”《劳动教养试行办法》中的“主义分子”、“违法犯罪行为及屡教不改”等规定，均属劳动教养适用对象的法定条件，因其出入较大，势必造成执法中的随意性，影响劳动教养的法制形象，第三，劳动教养的适用程序中行政权属于主导地位，由政府各有关部门负责人组成劳动教养管理委员会控制这一权力，鉴于劳动教养管理委员会这种非常设性，因此，面对经常大量发生劳动教养审批与执行的管理实务，只好委托给相应的行政机关办理，这种状况弊端很多，不仅造成权力真空，主管行政机关各自为政，而且，极易造成劳动教养适用与执行这一事关公民人身自由权的法律行为的非程序性与不均性，所造成的冤假错案也很难纠正。因此，随着社会主义法制现代化进程。近年来，劳动教养程序因其缺乏人权保障机制而屡遭非议。并且，这一状况已成为劳动教养制度改革与发展的最大障碍。
（三）劳动教养制度新一轮立法完善过程的理性思考
1987年4月1日，国务院批准将《劳动教养法》列入国家“七五”立法规划。据此，司法部组成了劳动教养立法领导小组草案起草工作班子，经过4年多的紧张艰苦的调研论证、起草、修订工作，1991年11月5日，司法部将{中华人民共和国劳动教养法}送审稿及说明报请国务院审议。该“法案”在国务院随后组织的讨论中引起广泛争论的问题主要集中在4个方面：第一，该“法案”中表述的劳动教养性质为国家“治安行政处罚”。然而，对这种治安行政处罚的适用对象却未作出严格而又清晰的界定，只得援引相关法律的概念加以说明。对此，学术界认为劳动教养立法的客观性依据不足，法律地位不明确。第二，该“法案”中规定劳动教养审批工作由国家治安行政机关负责，管理执行工作由国家司法行政机关负责；这一规定只是肯定了劳动教养审批与执行制度的现状，并未在劳动教养适用程序法治化进程中有大的突破。因此，在随后的诸多评述、论著中屡遭程序规制的轻率、随意、缺乏人权保障机制等非议。第三，该“法案”对劳动教养期限下限与上限规定调整为6个月至2年，但由于其单一的限制人身自由的强制执行模式，所以仍为摆脱与刑罚和治安管理处罚相比较陷入的“不公平”尴尬境地。第四，由于当时处于刑法等相关法律修改的论证准备阶段，因此，专家及学者建议在修订刑法过程中，通过保安处分的规制解决劳动教养问题。也有学者评击劳动教养弊多利少，易遭垢病，主张废止这一制度，在这种情况下，一九九三年十二月五日国务院法制局复函司法部，提出鉴于在一些有关劳动教养制度的重要问题，各方面意见都很不一致，因此，要求对劳动教养制度立法完善作出进一步研究。
迄今为止，虽然劳动教养制度未能尽如人愿完成它法典化的自我完善过程。但是，随着我国社会主义法制现代化的进程，劳动教养法制建设仍在许多方面有了进一步的长足发展。
B、一九四月四日公布，次年十月一日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》及随后制定并于一九九一年一月一日起施行的《行政复议条例》，确立了劳动教养适用程序中的内部行政复议和外部司法审查监督的新体制，都标志着我国的劳动教养法制建设进入一个崭新的发展阶段，在此基础上，一九九零年十二月二十八日，全国人大常委会《关于禁毒决定》，一九九一年九月四日全国人大常委会《关于严禁的决定》，一九九四年五月十二日公布、一九九五年一月一日起施行的《中华人民共和国国家赔偿法》，一九九五年二月二十八日公布的《中华人民共和国人民警察法》，以及国务院于一九九五年二月八日发出的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》等相关法律、法规的颁行，从劳动教养的调整对象、行政赔偿、警务管理和管理体制改革等方面，对劳动教养制度作了若干重大重要的补充。
所以劳动教养制度的改革和完善是一个很复杂的法制建设问题。主要涉及到我国立法指导思想及以原则的确立，调整对象与范围的严格界定，适用程序与方法、手段的规制，执行模式与管理体制的规划等，但是，从根本上来讲，明确了立法的方向和目标，进行正确的社会价值定位以及对所采用的手段、方法的实证性考察与科学评估是其中重要的环节。基于以上思考，本文认为，劳动教养制度的立法完善决不是简单的继承、改造与发展的问题，而应该是通过对构成劳动教养制度法理基础的理想主义的犯罪预防观、社会防卫为主的法律价值观和工具主义的社会实践观进行反思，在社会主义市场经济条件下法治经纬中，确立劳动教养合法立法方向目标和价值定位，并以此为基础，致力于劳动教养制度的根本性变革。
二、劳动教养执行程序的价值定位
在劳动教养法制建设历程中，由于适用程序的不完善弊端很多，严重影响了劳动教养的法制形象。
如：从立案到审查批准的整个过程中，一直处于秘密审理状态，劳动教养管理委员会的管理体制，既造成行政权扩张，也导致了这一权力被滥用，行政机关之间既缺乏监督与制约的程序，又未形成过错责任追究制度，当事人公民权在很大范围内上受到限制，在整个适用阶段，无从享有听证与辩护，请求法律援助，特别是聘请律师申诉等程序上的保障，更缺乏基本生活需要及各种处遇标准的规定。因此，在实际适用中，必然难免处理不公正、待遇不公正等一些问题，影响到公民权益的法制保障，在劳动教养制度的立法完善过程中，应致力于建立一整套符合法制要求的适用程序。可包括：第一，分设的提请权、审批权、监督权和执行权。对分享的这些权力的各机关之间建立有限责任和相互制约机制。第二，建立案件的立案、调查、回避、监督制度。提请建议应当由县级公安机关法制部门提出，由该级公安机关负责人作出决定，建立办案责任制及错案追究制。第三，规定立案调查的时限，对不符合立案条件的、证据不充分的，公安机关负责人和检察机关有权撤销案件。第四，确有采取审前强制措施必要的，可采取先行拘留，但应在规定的时限内通知被拘留人的家属或所在单位，同时并规定被拘留人可以委托律师进行申诉。第五，取消劳动教养管理委员会的设置，案件的审批权由人民法院行使，适用审判的简易程序，由人民法院聘请有技术专长的公民担任人民陪审员，除未成年人及隐私性案件外，一般应公开审理。适用二审终审制。第六，确定听证、质证程序，公安机关作为监控一方，负有举证责任，所有证据都必须当庭出示。第七，决定应由合议庭合议后作出，对当事人请求复议的，确定是否对决定暂缓执行制度。第八，确定人民检察院对提请、审批、执行的法律监督程序等。行政性作为劳动教养的立法基础，是由劳动教养调整对象的社会矛盾性质和劳动教养法律关系本质所决定的。首先，劳动教养调整对象作为一种客观的存在，可以而且应当被界定为违反特定的社会秩序，并且触犯了相应行政法律规范和带来一定程度的社会危害的行为者。这类人处于受其主观恶性驱动的连续或愈演愈烈的违法状态。为了维护社会正常秩序，用非刑法性非刑罚性的行政法措施，对其进行控制与治理显然是必要的。其二，我国实行预防为主，综合治理的违法犯罪社会控制方略，通过行政性手段进行积极治理和有效预防，是符合我国国情的社会主义法制建设经验的。在这一领域，通过设施内的和设施外的，教育性的和行政干预性的治理形式，采取教育行政、治安行政、司法行政、医疗行政等等措施，有效控制和预防了处于危险状态的几类违法犯罪群体的形式和发展，扼制了犯罪消极因素的滋生，并且成功地消除了他们中绝大多数人的主观恶习，将其培养教育成为符合社会需要的守法公民，这是任何一般的法律制裁形式都不能相提并论的。再次，模仿和照搬资本主义国家保安处分现制在我国是行不通，也是站不住脚步的，我国刑法中刑罚的种类多元化设定已经较好体现了均衡性、针对性和经济性的法则，无需再加以补充或变通，当今无论是刑罚与保安处分的一元论和二元论之争，还是采取折衷主义的立法方法，都显露出对刑事法或刑事政策的功效的迷恋，这种倾向，在理论上和司法实践中都具有致命的缺陷。面向二十一世纪的现代中国法制化，不应因循别人走过的老路。实际上通过行政性立法规制，劳动教养这类措施将预防犯罪的目的与教育保护的需要统一起来，不失为一种明智的恰当的选择。当然，坚持行政性立法方向并不是说要维系计划体制下形成的法制格局及其价值标准，而应该在追求行政法治的前提下，来改变行政权的不确定、不规范和不受制约的扩张趋势，严格限定权力范围，科学设定权力的适用标准及程序加强行政监督和司法监督，防止昔日劳动教养机关滥用这种行政权侵害公民的自由权的情况、现象再度出现和发生，另外，综合性也是劳动教养的立法一个重要法制特征，这种立法的综合性，一是指将我国旨在预防犯罪、教育、改造和保护违法行为人的各类行政强制处分措施统一于法典中，防止政出多门，体制过滥等弊端。二是指将法典的结构设计为总则性规范实体法规范、程序法规范、组织法规范等几个部分，体现出法律的系统性和统一性。当然，劳动教养立法还应当处理好与其他相关部门法的关系，并接受行政法体系中基本法的制约，不致因此而破坏社会主义法制的总的协调。
三、劳动教养制度与相关制度的差异
劳动教养制度与《刑法》、《条例》等法律制度藕断丝连，对于他们之间的关系进行比较研究，有利于合理地理顺劳动教养的性质和法律地位，对于改革和完善劳动教养制度，加快劳动教养立法步伐具在重要的现实意义和深远和历史意义。
1、劳动教养与刑事司法制度的比较
a犯罪行为的轻重程度不同；b处罚性质不同；c法律依据不同；d法律程序不同；e执行的方针不同；f实施的管理制度不同。
劳动教养的方针是“教育、感化、挽救”，重在教育，着眼于挽救。它的基本精神是从挽救出发，对劳动教养人员进行政治思想、文化、技术教育，帮助他们提高认识，转化思想，弃旧图新，改邪归正，使其成为遵纪守法的合格公民。
2、劳动教养与治安管理处罚的比较
劳动教养与治安管理处罚同属于行政法调整的范畴两者的区别主要表现在对违法行为的界定上。
3、劳动教养与收容教养强制戒毒，收容教育等行政措施的区别。
在劳教立法过程中应将收容教养人员、和吸毒人员等统一由某个部门收容矫治，这样既有利于发挥各部门职能优势，又有利于统一规范执法工作，保证严格执法，加强行政执法监督，也可以避免重复建设，为国家节约人力、物力、财力。
4、监狱制度和劳动教养制度的执行过程，实质上是行政管理的过程。
二者都应该依法优化管理目标，遵循管理规律，改革管理体制，以最佳的行政管理手段达到理想的教育改造效果。因此，现行的有关劳动教养管理、教育、生活卫生、劳动生产等执行制度，都应当体现劳动教养工作的自身特点和客观规律的必然要求，都是保证教育改造劳动教养人员所不可或缺的。值得注意的是随着劳动教养制度的重大改革、劳动教养对象的重新确定，劳动教养系统要在现行教育改造"几进宫"劳动教养人员的经验的基础上，重新设计与制定具有针对性管理，教育和矫正的操作模式，并依据劳动教养对象、“累犯”、“贯犯”的性质以及他们的心理、生理特点，运用科学的管理原理与技术，采用更有针对性、人道性和更加多样化的教育矫治方法与手段。
另外，劳动教养与刑罚执行制度也是有区别的，监狱执行处遇要比劳动教养的处遇来历得多，与监狱相比劳动教养的场所是特殊的设施，优于监狱的处遇是人身自由的处遇。
而劳动教养的审批机关是司法机关还是行政机关，或者是一种特设机构，这是一个在理论上和实际工作中历来有争议的问题，也是目前困扰劳动教养立法最为突出的难题之一，也是中外法律传统观念的最大冲击点。
综上所述，有鉴于此
劳动教养的根本任务应该是也只能是使违法犯罪的劳教人员转变原有的思想观念，矫正恶习，成为遵纪守法的公民，但是劳动教育目前任务太多，很难保证重点和根本任务的完成，更重要的是，劳教人员长期以来形成的思想意识、心理定势、价值趋向、行为习惯转变过来已属不容易，怎么能将众多的其它任务加进来？劳教教育的任务应该与劳教执行机关的任务是一致的，劳教执机关是对违法犯罪，劳教人员执行劳动教养处罚的机关，在执行处罚行基础上对劳教人员进行教育改造，减少重新违法犯罪，使他们成为遵纪守法的公民实施处罚与教育改造是劳教执行机关紧密相连的两大任务，劳教执行不应当承担超越性质和任务的负担，教育任务繁杂，必然模糊劳教执行机关性质，给干警造成新的困惑，是学校还是执行机关？
另外，劳动教养作为一项法律责任制度，对于劳动教养人员而言，他们最关心的是它的严历程度。是财产罚还是人身罚？如果是失去人身自由，期限是多久？至于这一制度的适用机关是谁？是行政机关还是法院？适用何种程序？处遇如何？是武装看押，有无选举权，允许家属探望次数劳动有无报酬及报酬的多寡等，对劳动教养人员来说都是没有意义或意义不大。
法制内容的合理性，是指在行政法制领域通过行政强制手段对违反秩序的违法行为人进行调控，这种调控应以其矫治、教育、改善、恢复为目的，强制的范围及程度以可能达到上述目的为条件，同时，不能超过行政法制所能允许的、保障人权原则所要求的必要限度，在这一点上，劳动教养法制建设的内容应谋求预防犯罪的宗旨和致力于劳动教养人员重返社会目的的统一，保卫社会的功利原则与保障人权的法治原则的统一，从这一方面看，劳动教养期限的设定与调整是一个核心环节，因为，劳动教养期限直接涉及限制劳动教养人员人身自由的范围和程度。所以，期限的法定标准和调控要求就应体现上述目的及价值标准，这就是说，期限价值标准定位不是回顾，而是展望，不是已然违法行为责任的代价，而是上述双重目的要求与价值标准的体现。因而，期限应当是法定的、弹性的，劳动教养机关和劳动教养人员双方均有一定的控制权，在具体操作上，可通过立法设定期限的最低和最高限度，期限的实际调控可在实际执行过程中实现。为了体现保障人权的价值要求，应当明确界定劳动教养人员的法律地位，明确规定限制劳动教养人员人身自由的实际范围及程度，并对劳动教养机关确定管理处遇等级，加强管束或解除劳动教养等程序应当规定复议环节，对那些确有争议的劳教人员有权提起行政诉讼，对劳动教养机关违法而造成权益损害的，受害的劳动教养人员亦有权请求赔偿义务机关给予一定的物质、精神、行政诸方面的行政赔偿。
参考文献：
（1）黄自得《劳教教育工作的困惑与出路》载《犯罪与改造研究》，1998年11月刊。
（2）高莹《论劳动教养的法制发展方向及其价值定位》载《犯罪与改造研究》，1999年10月刊。
（3）《刑法学》，主编：高铭暄；北京大学出版社；1995年3月。
劳动教育实施方案篇10
一、在立法理念上，渗透着国家优位主义，对劳教人员缺乏必要的权利保护
任何一项法律的创制都必然受制于一定的立法理念。支配或法律创制的立法理念主要有两种：即国家优位主义和人权保护主义，前者立足以义务为本位，强调国家利益、社会利益的保护，个人利益只是在配合前两种利益的前提下才予以立法考虑；后者立足以权利为本位，突出个人利益的张扬，认为个人利益是国家利益、社会利益存在的基础，离开了个人利益，国家利益、社会利益就失去存在的意义。受中国传统法律文化的影响，当代中国人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。在劳动教养立法中，这种立法理念体现得十分明显，突出表现在：一是在指导思想上，政策性、行政性、实践性较强，色彩浓厚，法定性、司法性、性较弱，法制根基不足；二是在规范上，偏重于实体规范，忽视程序规范，办理劳教案件中的一些重要程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定；三是在劳教人员的法律地位方面，义务规定多，权利规定少，对劳教人员合法利益缺乏必要的保护。如：公安机关在办理劳动教养案件时，行为人没有知情权；执行劳动教养过程中，劳教人员对延期以外的处罚没有诉权等等。这些都严重侵犯了劳教人员的合法权益，使劳教人员是欲辩无据，欲诉无门。
二、在体系结构上，没有统一法典，内容庞杂而不明晰，多样而不系统
一定的立法体系不仅是该部法律规格的外在表现，而且也在一定程度上显示了该部法律的内在本质。劳动教养作为我国预防犯罪，防卫社会的一项法律制度以其特有的功能在我国法律体系中占居重要的地位。但是，由于与现实的原因，我国劳动教养立法在体系上呈现庞杂而不明晰、多样而不系统的缺陷，具体表现为：其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会、国务院，又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，还有地方立法机关和司法部门，可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二、从文件的权威和效力来看，既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有仅次于基本法律以外的法律，且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的司法解释和文件；其三、从文件的内容来看，有些规定前后不一致，不协调，甚至还互相抵触；有些司法解释或文件带有明显的立法性质，远远超出了司法机关应有的权限，大有以司法解释代替立法规定之嫌；其四、从全国范围来看，缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体，完整统一，合法规范的劳动教养法典。劳教立法体系结构上的缺陷，不但同我国法制建设的步伐不相协调，同依法治国的方针不相吻合，更重要的是，它严重制约了劳动教养制度的充分发挥，于惩治犯罪，保障人权不利。
三、在规范内容上，劳动教养法律规范严重滞后于现实需要和社会发展，缺乏统一性
自1957年以来，我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳动教养的法律法规，行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知，中共中央也了有关劳动教养的指示性文件。但就现行规定而言，明显呈滞后状态，不能适应现实需要。主要表现在：
（一）劳教期限过长且无具体适用标准。根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁，但实际执行效果并没有实质性的差别。对于大多数劳教人员来讲，他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短，而很少考虑制裁性质的不同。所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养。有的为了求得定罪量刑甚至不惜找关系走后门。另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚，都没有作出具体规定，这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件，基本相同的情节，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限。（二）程序规定缺乏。劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的行为，应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序。二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面，如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。三是适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。由于适用程序上存在的种种缺陷，严重了劳动教养制度的法制形象，也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。
（三）劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限，有的规定为7日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）。凡此种种，不仅严重制约了当前劳教审批工作的开展，而且使劳动教养制度的统一性和严肃性受到损害。
（四）劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法律源渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合《立法法》、《行政处罚法》有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。因此，应及时予以调整或撤销。
（五）劳动教养的法律监督机制不完善。劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几方面：（1）公安机关内部实行的是同级复议制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为民主与法制所不容。（2）检察机关的监督范围不明确，监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，因此检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。（3）审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。（4）执行机关事后监督乏力。根据《司法部劳动教养工作执法细则》，劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的，应向原审批机关提出建议报请复核处理。但该细则没有规定相应的后继手段，因而这一规定在实践中往往流于形式，得不到贯彻落实。
四、在立法技术上，法律规范用语模糊，规范性文件之间存在较大矛盾冲突
（一）劳教立法法律语言缺乏准确性，用语模糊。准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法语言最基本的格调。要确保立法语言的准确性，在立法技术上必须最大限度地用精确性词语表达明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和歧义丛生，特别是有关事物的程度、性质等质的方面的描述更是忌讳模糊词语。纵观劳动教养立法，模糊用语屡见不鲜，较为典型的有：（1）劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种。”这一表述就十分模糊抽象。首先，此处的“行政措施”是指行政强制措施，还是指行政处罚，语焉不详；其次，人民内部矛盾并非法律规范用语，而是政治术语，在立法中表述，难以将劳动教养与其他法律制度区别开来。（2）劳教适用条件表述的模糊性。突出表现在将“屡教不改”作为适用劳动教养的要件之一上。《劳动教养试行办法》第十条第（三）项规定，有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的可以收容劳动教养。那么，何谓“屡教不改”？其内涵是什么，外延该如何确定？从该用语本身，我们无法找到确切的答案。“屡教不改”由“屡”、“教”、“不改”三大块组成。这里的屡指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主体、和形式等诸多方面，此处的教育主体何所指，教育的内容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行为，同类行为，还是互不相干的行为。经过多长时间再犯，才算不改？所有这些在上难以形成共识，在实践中更是难以把握。
（二）劳动教养规范性文件之间的失调现象较为突出，不同法律规范之间存在矛盾。具体表现在：（1）现行劳动教养法律规范与我国其他法律规范存在较大矛盾。现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见，作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚，不但不符合《行政处罚法》的规定，与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。（2）劳动教养法律规范和我国参加的国际人权公约相冲突。我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。
书目：
1、李龙主编：《依法治国方略实施问题》，武汉大学出版社2002年第1版。
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