公共治理能力篇1
一、以完善政府与社会合作体制机制为核心，进一步加强公共安全治理能力建设，全面推进中国特色的应急管理体系构建
与会学者们提出，在公共安全领域，需要采取合作治理的理念。
首先，建立政府与社会通力合作的良好体制机制，健全举国动员和社会参与相结合、国家力量与社会力量相补充、政府与社会“双轮驱动”的政社合作新格局，吸纳社会力量、调动社会资源共同应对突发事件，积极探索“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的公共安全治理体系。构建社会有序参与的公共安全治理体系，成为实现公共安全治理目标的重要保障。中国特色公共安全治理体系，具有全民动员、军民一体、广泛参与的特点、基层社区、非政府组织、企事业单位、国际机构、媒体、公民个人等各种各样的社会力量，可以成为政府的“左膀右臂”。做好公共安全治理，必须积极培育和充分吸纳社会力量，构建政府与社会良性合作的格局。
其次，健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，强化公共安全治理“第一响应人”制度建设，充分依托基层力量和社会力量，实现政府、各类社会组织、社区和公民的有序参与和相互合作，形成统一指挥、分工协作的公共安全治理组织结构。目前，各国都坚持“自救优于互救、互救优于公救”的原则，强化公共安全治理“第一响应人”制度建设，充分依托基层力量和社会力最，让民众自主自发地参与公共安全治理工作。要切实树立起社会共治的理念，树立多元主体的责任意识，在法律法规中明确规定各级政府、企业和个人在公共安全治理工作工作的相应责任，切实转变政府对灾害“大包大揽”“单打独斗”的观念，积极运用市场手段、社会手段，鼓励企业、社会组织或公民个人等社会力量积极参与公共安全工作
再次，坚持以人为本，建立健全统一、协调、规范、高效的政社合作体制机制，加强政府公共安全治理能力建设。在公共安全治理中，民众不仅是政府保护的对象，也是应对灾害的主体，是政府不可或缺的重要合作伙伴。预防灾害的关键环节在基层，处置灾害的第一现场在基层，基层社区能力高低直接决定着灾害应对的效果。要把公共安全知识纳入干部培训和国民教育体系，广泛开展企业从业人员安全知识和应急技能培训，开展公共安全知识进企业、进社区、进村组活动，普及预防、避险、自救、互救、减灾等应急防护科学知识，增强公民的公共安全意识和社会责任意识，提高应对灾害的综合素质。
二、以广泛动员社会力量有序参与减灾救灾为方向，健全完善自然灾害现代治理体系
与会学者们提出，社会力量在救灾过程中发挥着重要作用，积极从事抢险救援、伤员救治、物资运送发放、心理抚慰、生活服务等工作，提供更具个体需求特点的柔。
首先，提倡综合减灾与救灾应急并重的理念，坚持“政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的救灾工作原则，积极支持社会组织和志愿团体发展，广泛组织动员社会力量和公众有序参与减灾救灾，提高全社会防灾减灾意识和救灾应急基本技能。加快构建“根据灾情级别实行分级负责、属地管理，抢险救援和应急救助工作一般以地方为主，中央给予必要的帮助”的救灾工作新机制，逐步实现中央和地方按灾情大小分级响应。健全统一指挥、军地联动、部门分工协作、各方密切配合的应急救援机制，确保应急救援工作及时有序、科学高效开展。
其次，建立以救灾捐赠、志愿服务、紧急征用为重要内容，覆盖抢险救援、医疗救护、灾民救助、恢复重建、对口支援和综合减灾等灾害管理全过程的社会应急动员机制。在抢险救援中，人民、公安消防干警、武警官兵和各专业队伍力量为主体，社会力量协同参与，众多社会组织和志愿者积极配合协助政府开展人员搜救、伤员运送、道路抢通等工作。确立了“政府主导、部门协作、专业支撑、社会参与”的灾害社会心理抚慰工作原则，组织引导专业机构开展心理咨询和心理抚慰，帮助灾区群众调整心理，顺利渡过难关。
再次，健全社会力量参与灾害应急救助的法律法规和政策制度，国家在制订法律法规、建立救灾应急预案、出台救灾工作规程等制度建设中，统筹考虑救灾工作需要和社会组织、志愿者的专长和优势，对社会力量参与减灾救灾作出相应规定。探索建立政府购买服务机制，运用金融保险、购买服务等市场手段，充分调动企业、社会组织、志愿团体、志愿者等社会力量的积极性。探索创建政府与社会救灾合作的信息交换服务平台，引导救灾需求与社会服务的有效对接。努力创造社会力量参与救灾的便利条件，为社会力量参与救灾提供必要的服务保障，最大限度发挥社会力量在防灾减灾、救灾应急、恢复重建等各个阶段的积极作用。
三、以安全生产管理体制改革为抓手，大力推进企业隐患排查治理体系和安全预防控制体系建设
与会学者们提出，必须把加强安全生产和应急管理作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，以改革创新的思维，进一步加强体制机制建设，不断提升安全监管水平和应急救援能力，促进安全生产形势持续稳定好转。
首先，按照“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线”的要求，倡导以人为本、生命至上的发展理念，积极推进安全生产管理体制改革与创新，明确安全监管部门职能定位，理顺相关部门安全生产工作责任，落实企业主体责任和政府的监管责任。加强基层执法力量，提升执法队伍素质，提高执法效能，强化执法监督。
其次，创新安全生产工作责任考核机制，加大考核权重，强化地方各级政府、部门和企业安全生产责任，全面建立和落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系。完善安全生产应急管理体制，建立与之相配套的经费扶持、救援补偿、特殊保障等政策措施。加大安全生产应急机构建设力度，优化人员结构，完善工作制度，推动应急管理组织向乡镇、社区、企业等延伸。加强安全生产应急管理综合监管工作，走专业化发展之路，充分发挥安全生产应急管理人员在应急准备、应急救援、事故调查和应急评估中的职能作用。
再次，以新修订的《安全生产法》实施为契机，大力推进隐患排查治理体系和安全预防控制体系建设。强化市场安全准入标准，形成企业隐患排查治理的长效机制，全面推进企业安全生产标准化建设，加快安全生产关键技术装备科研攻关和推广应用，大力发展安全产业，强化安全科技支撑，提升企业本质安全水平。强化企业一线组织现场处置方案的编制工作，大力推进处置方案简明化、卡片化和员工随身携带工作。广泛开展面向基层、贴近实战的应急演练，用实战的标准检验和完善应急预案。
四、以多元主体共同治理为重点，加快建立全覆盖的食品药品安全风险防控系统
与会学者们提出，食品药品安全风险防控系统是构建最严格的、覆盖全过程的食品药品监管制度的重要内容和有力抓手。食品药品安全风险防控，是由政府监管部门及生产经营企业、行业协会、社会组织和广大消费者等多元主体共同参与的治理行为。
首先，各级食品药品监管部门要发挥主导作用，要牢固树立风险防控的意识，将风险防控工作融入日常监管全过程，抓好重点食品药品品种和区域性风险防范工作，推动监管工作从事后查处向事前预防转变，从防范人身伤害向防范人身伤害和社会风险并重转变。加快构建食品药品安全应急体系，着眼于风险隐患信息早发现、早报告、早处理，积极关注媒体网络反映的食品药品安全信息，把风险隐患消灭在萌芽状态。及时妥善处置食品药品安全突发事件，防止事态扩大蔓延对社会造成严重影响。
其次，食品药品生产经营企业是食品药品安全的第一责任人，是防范食品药品安全风险的第一道关口。要强化企业主体责任，强化公众参与，形成全社会共同参与的格局；建立以风险评估为基础的食品安全防控机制，建立全产业链可追溯、可召回的快速反应机制；推进食药监信息平台建设，提高信息互联共享水平，完善药品电子监管追溯系统。对于风险高、影响大、覆盖面广的食品药品生产经营企业，强化过程监管，特别是关键风险点的防控，严防大型企、业引发区域性、系统性风险。对食品安全风险进行分类沟通，加强风险预防。积极推动保险产业发展，探索建立食品安全责任险。
再次，公众是食品药品的主要消费者，也是食品药品安全的重要利益相关方。要不断完善公众参与监督的机制，畅通广大消费者参与食品药品安全风险防范的渠道。要持续加强投诉举报系统建设，畅通投诉举报途径，深入推行食品药品有奖举报制度，鼓励消费者对身边的食品药品安全问题和违法行为进行投诉举报，要加快建立一批食品药品基层监督员、协管员、信息员等群众队伍，拓展社会监督和群防群控途径。
五、以应急管理科技支撑能力建设为依托，积极引导应急技术与应急产业发展
与会学者们提出，大力发展应急科技，提高应急科技自主化水平，积极促进应急科技产业化，发挥其对应急管理的支撑作用。加强政府领导，把应急技术与应急产业的发展纳入政府的重要议事日程，尽快建立健全应急产业的协调联动机制，明确产业门类、制定应急产业曰录、制定应急产业的标准，并认真宣传贯彻实施。加强科研机构、高等院校应急科技支撑条件建设，开展应急关键技术研发，推广应用公共安全技术和产品，研究制订应急管理标准体系，提高科技支撑能力。积极开展公共安全领域的科学研究，加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入，不断改进技术装备，加快公共安全应急技术平台建设，提高我国公共安全科技水平。以提升自主创新能力和产业综合竞争力为重点，努力把应急产业建设成为创新资源集聚、创新能力提升、创新机制灵活、创新环境优越的创新产业。
公共治理能力篇2
一、公共管理中公共治理权力及其效益意蕴
(一)公共治理主体类型及其权力来源
公共管理作为一种新型的治理模式，是对传统公共行政的扬弃与超越，其实质是政治国家和公民社会、政府与非政府、公共政治领域与公共社会领域的合作与互动。因此，这种合作性治理就意味着公共治理主体多元化，“公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的一个以合作为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。”[Zl相对于公共行政而言，公共治理主体的类型发生了拓展，除了政府之外，各种自治力量、非政府组织等社会公共组织都可以成为公共管理的治理主体。其实，无论是传统公共行政管理，还是公共管理，任何社会治理模式都需要以公共权威为后盾。“权威则是权力的合法化，即对权力的正当性的认同。”[2J(p48)也就是说，在公共管理中必须诉诸公共治理权力，方能实现公共管理的目标。因为，公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”131公共管理中的公共权力，可以称之为公共治理权力，是公共治理主体治理公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。由此可知，公共治理权力是从传统公共行政的政府单一权力中心，走向由政府和非政府组织构成的多中心权力架构。作为公共治理主体的政府和非政府组织，其公共治理权力存在着不同来源。按照现代民主理论，政府权力来源于公民的同意与转让，这一点已经成为理论的共识，即政府的公共治理权力来源于公民权利的转让与授予。非政府组织等社会公共组织的治理权力来源与政府治理权力来源有所不同。根据行政法学理论，存在三种来源：一是治理权力的法定来源。即公共组织的治理权力来源于现有的法律法规。二是治理权力的委托来源。即行政机关通过规范性文件形式将治理权力授予社会公共组织，或通过签订合同方式将社会治理权力委托于社会公共组织。三是治理权力的约定来源。即社会公共组织在取得其成员共同认可与同意下，在其章程或规则中对其治理权力作出的契约式约定。尽管政府和公共组织的权力来源不同，但是在社会治理中都具有公共性、权威性，能产生一定的权力效益。
(二)公共治理权力效益的双维分析
任何权力的行使都会产生一定效益，公共管理中的公共治理权力也不例外。所谓公共治理权力效益是指公共治理主体在使用权力进行治理过程中，所用社会资源的投入与所得之间的比例，即公共治理权力所产生的最大有益成果。公共治理权力所得无外乎是要实现公共利益的最大化和社会公平正义状态，或者说，公共治理权力的终极目标就是追求社会公平正义基础上的权公共利益的效益最大化。公共利益主要表现为以公共秩序、社会稳定、生态环境、民生服务为主内容的公共产品和公共服务。社会公平正义则表现为社会分配正义和社会和谐的实现。马克斯•韦伯认为，社会行动可以划分为目的理性式、价值理性式、情感式和传统式等四种类型。141(p3目的理性和价值理性两个维度上来考察公共治理行为，可以看出公共治理权力存在着两种不同的效益表征——实现公共利益最大化和社会平正义。实现公共利益最大化侧重于经济效益，是目的理性的体现。在公共治理中的目的理性，往往表现为利用科学技术手段，获得最大的治效果，即公共利益最大化，也就是以最少的投入产生出最大量的公共产品和公共服务。社会公平正义则侧重于社会效益。治理权力的社会效益是指在价值理性的指导下，公共治理者在公共事务管理中实现社会各类善(goods)的正义性分配从而构建出一种和谐有序的社会生活。公共治理权力的经济效益意味着“效率”，社会效益则呈现为“公平”，两者都是公共治理的价值追求。传统市场经济理论认为，市场机制求效益，政府机制追求公平。自从公共行政汲取了管理主义思想之后，就一直把效率作为重要目标，而行政民主化和新公共服务运动又进一步显了公共治理中的公平维度，纠正了传统行政理中的“价值中立”和“价值祛除”，“价值中批评为一个虚伪的自我隔离，缺乏全面价值介的以效率为核心的行政过程被认为是不负责、僵化和在实际上导致无效的效率，是官僚试图摆脱政治约束与外部监督的借口”。阁因此，公共治理都理论认为，无论是政府还是公共组织都要综合考量“效率”和“公平”，两者是公共治理权力不可或缺的价值诉求。由此可见，公共管理中的治理权力效益是一个综合性概念，它蕴含着目的和价值的双重理性，含括公共治理权力的经济和社会的双重效应，是以实现社会管理和公共服务的公共利益最大化和社会公平正义为旨归。
二、我国公共管理中治理权力效益实现的困境与原因剖析
自改革开放以降，我国公共管理中公共治理力效益得到了一定程度的实现，但是，还存在着一些亟待解决的困境与问题：提供的公共产品和公共服务数量不足，质量不高，城乡统筹和区域统筹不够，且呈现出不公正的配置；公共决策科学化民主化水平不高，且变动不居、连续性不够和失误过多；权力过于集中党委政府，利益部门化、部门从利益化显现较为严重，贪腐现象呈现多发高发状态。究其原因，主要如下：
(一)公共治理权力主体能力对权力效益的约束性分析
1．党执政方式的转变仍需强化，执政能力有待进一步提升。公共管理理论认为，政府和各类非政府组织是治理主体。执政党是否也是公共治理的主体?对此，见仁见智，聚讼不休。笔者认为，中国共产党也是我国公共治理的重要主体之一，而且是权威性主体。从治理主体理论视角来看，一般来说，“判断行为主体是否是公共管理主体的，标准是该主体行为的公共性，……从事公共事务管理的行为主体就是公共管理主体。”[61党是把对其公共事务管理和为人民服务作为自己的职能和宗旨。同时，从现实来看，共产党是执政党，各级党委是维护、增进和公平配置公共利益的政治决策中枢。执政党的执政方式和执政能力是影响公共治理权力效益的重要因素。随着体制改革的进行，凸党的执政方式正处于逐渐从以革命党思维的执政方式向执政党思维的执政方式转变之中。由于立被转变的过程性和渐进性，党的领导体制和执政方入式中仍然保留着革命思维和计划体制的烙印，存在着党政不分、权力分配的过于集中、权力运行缺乏有效的制约和监督等弊端。党的执政能力仍需进一步提升，具体来说，领导干部和党的各级领导机构的科学判断形势的能力、应对复杂局面的能力、总揽全局的能力和依法治国等方面的能力还有待提高。
2．政府职能转变不到位，公共服务能力亟待提高。“社会管理、公共服务”是市场经济条件下的政府职能，因此，必须实现行政机构改革和政府职能转变。然而，目前政府职能还没有得到彻底的转变，传统的命令行政、管制行政还有很强的惯性；政府过于重视经济发展职能，忽视社会管理职能，这些都在一定程度上制约了公共治理权力效益的发挥。公共服务是政府公共治理的重要内容和趋势，目前我国政府公共服务意识还不够强，公共服务机制还不够健全，公共服务的渠道和路径不通畅，政府公共服务能力乏力，公共产品和公共服务提供不足，公共服务效率不高。
3．非政府组织发育不成熟，参与公共治理程度不高。改革开放以来，我国公民社会得到了发育，非政府组织得到了培育和支持，在一定程度上参与了公共治理和公共服务，弥补了政府的不足。然而，由于对非政府组织的性质、地位、功能以及与政府之间关系认识的局限，我国公民社会发展缓慢，非政府组织培育不够成熟，参与公共治理和公共服务渠道不通畅，以及自身体制不完善、专业管理性人才队伍尚未建立起来，这些都影响和制约了公共治理权力效益的发挥。
(二)公共治理权力结构是权力效益的制约性因素结构功能主义告诉我们，要想实现公共治理权力的公共利益最大化和公平正义的功能，就必须建立与之相适应的权力结构。传统公共行政是以官僚制为主要特征的，是集权式结构和等级金字塔式结构的典型代表，这种权力结构越来越不适应形势的发展和实践的需要，越来越不适应市场经济对分散决策的要求。近些年来，我国公共治理权力结构正处于调整和转换期间，然而官僚制弊端没有肃清、集权管理和权力层级化的痕迹依然很重，计划模式的权力结构还有很强的路径依赖，在一定程度上影响了公共治理权力效益的实现和提升。
(三)公共治理权力运行模式对权力效益的阻滞效应权力结构是静态的，权力运行则是动态的。一般来说，权力运行存在着法治与人治、依法行权与依个人意志行权、民主参与与权力集中、公开透明与隐蔽操作等对峙性运行方式与模式。公共治理需要的是依法治理、大众参与和公开透明地行使权力。然而，目前我国治理权力运行模式依然存在一些不适应之处：依法行政、依法治理意识不足；一些按政策、红头文件进行治理的现象仍然存在，甚至于政策、文件大于法律的现象在一定领域大量存在；一些治理依然严重依赖于领导意图、长官意志；治理权力集中，权力行使过程不透明，社会力量参与不足等。这些对治理权力效益的实现都起着严重的阻滞作用。
三、提升我国公共管理中公共治理权力效益的路径与通道
(一)建设马克思主义学习型政党，不断提升党的执政能力加强马克思主义学习型政党建设，是新时期党的建设的一项重要任务，是提升党的执政能力的重要途径，也是破解我国公共治理权力效益不高的策略之举。首先，从建设治理型政党组织角度来看，必须通过马克思主义学习型政党建设，对领导干部进行宗旨教育和公共治理意识与知识培训，培养服务型党员和服务型政党，建设一支高素质有治理能力的干部队伍。其次，公共治理能力是党的执政能力的重要构成与体现，因此，要通过马克思主义学习型政党建设，培养领导干部的理论思维和战略思维，不断提高对公共事务的科学判断能力；正确认识和处理各种社会关系，不断提高应对公共治理中复杂局面的能力；不断提高依法治理、依法服务的能力。
(二)积极构建服务型政府，大力开发政府公共治理能力服务型政府建设是政府职能转变和提升政府公共治理能力的重要手段和途径。加强政府的公共管理和公共服务能力建设，是提高政府公共权力治理效益的有效快捷的通道，因此，在服务型政府建设中必须注重以下几个方面的转变和建设：首先，在政府理念上，要实现以经济为重心向以提供公共服务为重心转变，树立民主政府理念，培育政府的公共治理和公共服务意识；其次，转变政府职能，建立健全与公共治理相适应的行政体制和公共服务体系；第三，在社会资源配置上，实现向公共产品、公共服务和社会管理上倾斜，建设公共财政型政府；第四，推行绩效管理评估，实现绩效考核从片面追求GDp向注重社会满意度、公共利益和公正公平等指标转变，建设以人为本型政府。第五，通过引入竞争机制，实现重投入轻效益向注重投入产出的效益转变，建设高效能的政府。从而强化政府的公共服务能力，提高其公共治理权力的效益。
(三)努力培育公民社会，积极推动非政府组织参与公共治理在公共治理中，政府与非政府组织是合作者和伙伴关系，而非对立对抗关系。因此，要想实现公共治理权力效益最大化和社会公平正义，必须努力实现公民社会与政治国家之间合作性治理，大力培育公民社会，积极推动非政府组织参与公共治理活动。为此，要做到以下几点：首先，正确界定政府与非政府组织的关系，大力培育公民社会，发展各种非政府组织，真正做到还权于社会，赋权于公共组织，让非政府组织切实拥有社会管理和公共服务所需资源和权力。其次，建立健全非政府组织内部管理体制和公共治理的运行机制，对其行为进行引导与规范，不断提升公共服务能力和创新能力。第三，要为非政府组织的成长提供必要的政策、资金和良好的环境支持。第四，腾让空间，增强非政府组织的自主性，积极鼓励和推动非政府组织参与社会管理和公共服务，强化政府与非政府组织之间的互动与联系，协同增效，努力提高公共治理权力效益。
公共治理能力篇3
关键词：地方政府；社会治理机制；问题；优化；权力驱动
中图分类号：C916文献标识码：a文章编号：1671-9255（2014）01-0005-04
2013年党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，要实现这一目标，创新地方政府社会管理机制是重要抓手。
一、地方政府社会治理机制创新的意义
（一）社会治理机制创新是实现“善治”的重要途径
“善治是公共管理中的帕累托最优。”[1]“善治”一种社会治理的理想状态，其通常的衡量标准为政府的合法性、法治性、透明性、回应性、责任性、廉洁性，公众的参与性，社会的稳定性和公正性等。在“善治”状态下，社会公共利益得以最大程度上的维护和增进，社会公共问题得到最低成本的有效治理，社会步入一种低风险的秩序化发展轨道。现实中，要实现“善治”，既要对治理主体进行培育、治理工具进行创新选择，也需要对治理客体进行适度改造。这一培育、创新和改造的过程中蕴含着对社会治理机制创新的诉求。在这里，社会治理机制创新，一方面包括社会治理主体的创新；另一方面还包括社会治理工具的创新。从社会治理机制创新的内容来看，它是具有“善治”因子的：社会治理主体的多元化和平等化，可以使政府更具透明性、合法性和回应性，社会参与的效度也会大大提升；从社会治理工具的创新来讲，无论是民营化、社会化抑或是自治化，都能在一定程度上减缩政府的公权范围，减小政府运作成本，使政府的合法性得到一定程度上的提升。
（二）社会治理机制创新有助于增强政府公共管理能力
在历经了古典自由主义、福利国家及新自由主义等思潮后，人们越发地认识到，“执政无能即政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之一。”[2]496因此，一个有效的政府，换句话说，即一个有较强公共管理能力的政府是社会进步不可或缺的重要基元。因此，提升政府公共管理能力也就成为现代化语境下不可回避的话题。如何提升政府公共管理能力？我们既可以从政府组织机构优化调整、政府公共管理工具选择创新、公共管理者素质培育提升等方面着手，也可以从政府公共管理行为和过程着手，通过研究政府公共管理机制的优化创新，来为政府公共管理能力的提升提供动力。社会治理作为政府共公共管理职能的重要维度，其机制的创新优化，必定成为政府公共管理机制优化创新的重要内涵，也必将在结果上提升政府公共管理能力。
（三）社会治理机制创新是降低社会治理成本的重要手段
在现实中，社会治理成本的高低，既取决于社会公共问题本身，也受到社会治理活动本身的重要影响。一个结构良好的社会公共问题，在遇到糟糕的社会治理过程时，则有可能会变得更为复杂恶化，使管理成本大幅提升，甚至形成大量沉积成本；一个结构不良的公共问题，在经过科学的社会治理后，则有可能成为可控可防可治的结构良性的公共问题，在治理过程中管理成本也会大幅下降。以社会治理机制创新中的主体创新而言，是要实现管理主体的多元化和管
理主体之间关系的平等化。这一目标的实现可以使社会治理活动摆脱过去政府单枪匹马，单向发力的局限，使社会多元主体积极介入到社会公共事务中来，同时，政府与多元社会主体平等化后，各类社会主体对于社会公共事务的介入可能会变得更为主动，也更愿意与政府沟通协作，而不是过去的在政府统领下，被动地参与。这更容易使各类社会治理主体凝聚合力，采取更能激发活力的合作、参与、自治等社会治理机制，从而使社会治理的各项资源得以优化配置，削弱盲目配置的管理成本。
二、当前地方政府社会治理机制
存在的问题及原因
（一）社会治理机制形式单一
当前，我国地方政府普遍存在社会治理机制形式单一的问题。这一问题在当下主要是指，地方政府更多的是将各类社会公共问题纳入政府公共管理范畴，以公共权力为驱动，公权机构为主体来开展社会公共问题治理活动，事实上形成了政府单一主体主导下的封闭性“公权”治理结构。这一形式单一的社会治理机制为当前社会公共问题的治理带来一系列的现实问题：一是带来公共问题的可治性问题。对于一些不适合公权治理的问题，政府却将其纳入治理范畴，带来可治性问题；二是侵蚀政府的治理合法性。“公权”治理机制驱动下，社会治理通常外在表现为一种自上而下的“权力流动”，这种“权力流动”很容易压抑民主，使公共问题所涉主体各自诉求难以得到充分的表达和申诉，政府基于公共问题迅速解决的需要，往往也会罔顾利益主体的诉求。这很可能带来公众对“公权”治理机制下社会治理的反感和不满，长此以往，这种不满和愤懑必将触及到对政府“公权”治理的认同性问题；三是必定带来沉重的财政负担。在“公权”治理机制下，政府事必躬亲，管了过多管不好也不该管的公共问题，使政府背上了沉重的“问题”包袱。
（二）社会治理机制僵化
社会治理机制僵化，是指地方政府在治理公共问题时，还未能培育起一种“情景”思维能力，面对不同的公共问题及问题情景的转换，难以及时改变、调整现有治理机制，建构、运用新的治理机制，任由原有治理机制继续运作的情况。当前，地方政府社会治理机制僵化主要表现在三个方面：一是社会治理主体间关系僵化。在公共问题特别是跨地区公共问题的治理上，政府间缺乏除“权力”之外的合作动力，政府间关系“权力化”现象严重。这导致一些公共问题的治理机制必须经由权力线路才能启动，因而有延误治理良机之虞。政府与其他社会治理主体之间的关系，还存在“两张皮”的现象，即政府社会治理主体与其他社会治理主体之间的泾渭分明，在治理公共问题时的合作多流于形式化、机械化，远未形成利益共享、责任共担的交融式灵活的合作态势。造成这种结果的原因，一方面是由于政府对待社会化管理主体的态度还不够积极并与我国公民社会发育尚未成熟、公民意识尚未完全确立有关；二是社会治理手段僵化。公权手段作为治理公共问题的一种重要工具，具有权威性和强制性。而现实却存在将公权工具作为泛化手段的现象，似乎公权手段放之四海而皆准，其他诸如市场化手段、社会化手段、自治手段等皆被忽略或忽视。公权手段是一种自上而下的非平等性治理工具，其运用通常只能遵循既定的程序线路，显得僵化而缺乏灵活；三是社会治理过程僵化。由于存在社会治理主体关系与社会治理工具的僵化现象，也致使社会治理过程的外在表现僵化：在社会公共问题出现时，人们倾向于将公共问题归责到政府头上，政府在知悉公共问题时经由法定程序再进行公共问题的治理，在这一治理过程中，社会各类主体多数情况下作为看客或者参与者浅层介入公共问题，使公共问题的治理成为政府为核心主体、经由法定行政程序加以处理的一种固定化、模式化的过程。
（三）社会治理机制运作后续乏力
社会治理机制作为社会治理活动得以成行的核心驱动，只有在具备长效动力结构的情况下，才能使社会公共问题的治理成为一种持久性活动。现实中，由于地方政府以公权为特征的社会治理机制存在形式单一化和运作僵硬化的问题，使得现存的社会治理机制在驱动社会治理活动时，更多的是依赖权力的强制力，而权力的强制力太弱，则社会治理活动难以驱动，太强，则容易引发“侵权”问题，带来管理对象的激烈反弹，一个适合的度通常是难以把握的，即使存在一个合适的度，且能够把握，仍会存在公权对公共问题的可治性问题，因此，可以说，带有公权特征，特别是公权作为核心驱动的社会治理机制都会存在一个持续有效性的问题。具体而言，单一的社会治理机制难以应付多元复杂的社会公共问题，“公权”治理机制可能在短时期内使某些公共问题“高效率”地“解决”，但却很可能使一些先前显性的矛盾隐性化，进而酝酿出更多更大的矛盾和问题，在预防和治理隐性矛盾和问题时，“公权”治理机制明显乏力。在具有明显善恶性质的公共问题上，如社会治安问题的治理，“公权”治理是一种有效机制。在涉及到处理多元平等主体的复杂利益问题时，则更好的治理机制应是市场化和社会化的机制；地方政府治理机制的僵硬化也使当前的社会治理机制结构乏力。政府间关系、政府与社会多元主体之间的关系，如果只存在权力纽带或者泾渭分明，那么地方政府通常会将公权作为首要的甚至唯一的可选治理机制。这必将带来政府治理的封闭性及政府与社会的割裂。在有限的公共资源条件下，在缺乏自下而上的参与背景下，政府想要治理好所有公共问题，或者想将要形成一种长效的公共问题治理机制几乎是不可能的。
三、地方政府社会治理机制创新政策建议
（一）确立多中心的社会治理格局
1.政府要适度放权。政府适度放权不仅要作为政府未来改革的目标，还应作为一项重要的行政原则进行法制化。在新公共管理风头正劲的当下，应当积极汲取新公共管理中有益的养分，运用到我国公共行政改革中来。政府的适度分权，不仅包括纵向的政府体制内分权，还包括政府向体制外分权。在这里，建设多中心的社会治理格局，就是要求政府向社会分权，减缩微观干预市场的权力，将政府无力承担，或者承担成本过高的公共事务和公共问题交给社会和市场，运用社会的自治机制和市场的效率驱动机制来进行有效解决。
2.积极培育社会多元主体。第三部门“常常能够，而且也应当能够以更为有效的方式为我们提供大多数我们在当下仍然以为必须由政府提供的服务。”[3]因此，社会治理主体的多元化必须加大培育以第三部门为主要特征的公民社会。但是，我们不得不承认，经历了一个较为长期的计划体制，我国的公民社会尚未发育成熟，一个积极介入公共问题的社会组织形态还未形成。虽然目前我国已经登记在册的社会组织已近50万个，但总体上规模小、公共意识不强和资源有限等问题还较为突出，难以在公共问题的治理中独当一面。未来，我国应当对各类社会组织的注册放低标准，甚至要给予一定的政策和财政上的支持，使各类非政府组织能够迅速发展壮大起来。另一方面，我们还应积极培育公民的自治意识，逐步祛除“凡事找政府”的惯性思维，强化自我治理能力。
3.充分利用市场体制。目前，在我国一个逐步健全的社会主义市场经济体制已经确立。市场体制在公民私人物品的需求满足中，已经替代了原来的计划方式。许多公共服务和公共问题的治理也通过市场的运作得以进行，如政府公共服务的外包、政府公共服务的购买等，这是可喜的变化。虽然变化趋势令人振奋，但这种变化依然面临重重阻力，特别是来自政府自身的阻力。由于对市场的偏见及对公共权力独享的冲动，许多地方政府并不愿意将更多的公共事务基于市场机制运作。这在很大程度上阻碍了一个更为高效机制介入社会治理事务。因此，在健全市场机制的同时，我国还应通过立法等多种手段，逐步填平政府与市场之间的鸿沟，使政府与市场能进行有效的资源流动。
（二）弱化社会治理中的权力驱动
1.建立社会治理的协商机制。“20世纪80年代开始，随着社会其他部门与等级制度分道扬镳，新公共管理学派也开始关注公共管理当中‘等级制度的没落’问题，提出‘集思广益的协商’模式取代‘命令控制’模式是一种必然趋势。”[2]103在协商机制下，面对公共问题，公权力驱动机制只能作为政府的备选之一，而不再是必要选择。在这一情状下，政府应淡化“管制者”角色，主动承担起以下几种角色：一是裁判者角色。在独立于政府之外的公共问题上（如地区性水权争议），政府可以担负起公共问题治理的居间权威裁判者，依据相关规范和公平原则，建立公平的谈判机制，使各利益主体能以协商谈判的方式形成各自的意见和建议，再由政府借助权威性裁判方式形成问题治理的措施；二是谈判者。在政府成为所涉主体的公共问题上（如城市拆迁问题等），政府应弱化权力思维，以普通谈判者的身份在既定的法制框架内与其他所涉利益主体进行平等协商，以促进相互理解，达致问题的解决；三是诉求者。在政府成为利益主体之一的公共问题中，政府也可以与其他所涉主体一起寻求具有社会公信力的第三方裁决主体进行居中裁判。政府与其他利益主体在第三方裁判的规范下，进行利益的诉求。在社会治理的协商机制下，政府不再作为超脱于公共问题之外，享有公共权力的单向度社会治理者而存在，而变为一种基于公共问题治理“权利”而参与社会治理的“平权”参与者。
2.收缩地方政府权力范围。弱化权力驱动的最好的方法，就是使政府公权作用范围不断缩小。在无政府公权干预的领域，公权驱动机制是不存在的。这需要政府重新审视自己在公共领域中的活动范围、介入深度。在利用市场和社会机制的基础上，不断减缩政府相关职能，使政府活动限定在基本公共服务和公共管理范围。将交由市场和社会治理更为有效和合理的公共事务转交出去，从而使公权相对于民权处于不断减缩的状态。这一点是与政府放权具有一致性的。
3.建立社会治理机制甄选制度。现实存在的四类社会治理机制下，具体的微观运作机制数量众多，这是社会治理机制创新需要发掘和重视的。要弱化地方政府社会治理中的权力驱动，就需要对这为数众多的微观运作机制进行甄选，而不是遇到公共问题首选启动“公权”治理机制。建立社会治理机制的甄选制度，召请专家依据客观标准对解决公共问题的适宜管理机制进行预测性评估，寻找效度最强，效率最高，次生问题最少的社会治理机制。执行严格的社会治理机制甄选制度，让公共问题的解决不再惯性的导向政府“公权”治理模式，可有效的弱化地方政府的社会治理“公权”驱动。
（三）丰富社会化治理工具
“工欲善其事，必先利其器。”地方政府进行社会治理，必须借助一定的社会治理工具。在一元管理格局下，政府在选择社会治理工具时，视野通常较为狭窄，且所选择的社会治理工具多数会带有公权色彩，如行政命令、行政管制等，而往往忽视效率更高的市场化的“利益调节”工具、民主程度更高的“志愿者服务”工具等。这也相应的带来了社会治理机制的单一、运作僵化和后续乏力的问题。陈振明将政策工具划分为三类：“即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。”[4]在这三大类中又可分为若干小类别。社会治理工具的存在形式既受到既定的政治经济和社会背景的影响，也与政府的建构有关，可以说，很多政策工具都是建构设计的结果。在建立多中心的社会治理格局的同时，政府也要积极建构和开发多元社会治理工具。依据社会治理的核心驱动为标准，可以将社会治理工具分为政府工具、社会化工具和市场化工具。政府工具中，包括了政府直接管制、行政命令等，社会化工具中包括志愿者服务、第三部门、自治等，市场化工具包括服务外包、竞争、使用者付费等。三类不同的社会治理工具，需要不同的社会治理机制相匹配。
当然，这些社会治理工具通常并不是单一发挥作用的，更多的是一种多工具的组合，也就是说，在治理公共问题时，政府工具、市场化工具与社会化工具通常是协作并用的，这也必将带来一个多机制的协调组合问题。地方政府进行社会治理，应当不断发掘和建构管理工具，并将工具进行有机组合来匹配多元的社会治理机制，只有这样，社会治理机制的创新才能落到实处，社会治理的效果才能得到保证。
参考文献：
[1]何哲.善治概念的核心要素分析[J].理论与改革，2011（5）：21.
[2]张国庆.公共行政学[m].北京：北京大学出版社，2007.
公共治理能力篇4
治理是使相互冲突的利益或本文由收集整理不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程，同时亦是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[1]（p42）公共治理理论有效适用的核心要件为行为主体的多中心化。多中心行为主体有效适用公共治理理论的指向，公共治理理论有效适用中多中心行为主体均势以及依靠指向与均势建构起来的秩序，是不论何种意义的公共治理理论有效适用研究都无法忽视的议题。
国内学界对当代中国公共治理理论的研究有脱离语境的倾向，一如其他可以汲取西方学术观点的研究。“……近年来公共管理学科的发展如火如荼，许多政治学学者都加入到公共管理研究的行列，人们越来越重视对公共事务、公共行政和公共政策的探讨。”但是，形成鲜明对比的是，“政治学自身的许多领域却少有人问津……”①诚然，我们并非否认公共管理学科发展的重大意义，而是试图指出，公共管理学与政治学无法分离，这已经为西方社会发展的历程所印证。解决公共管理问题的根本是要依赖政治体制改革和民主政治的推进，因此，必须明确公共管理学的政治学基础地位，深入挖掘公共管理学的政治学基础性作用，将公共管理学与政治学研究结合起来。
一、当代中国公共治理理论有效适用的指向：实现公共利益
无论是过程意义还是结果意义，公共治理理论的有效适用都不能建立在空中楼阁之上。公共治理理论的有效适用只能依靠政府、私营部门、第三部门、公民等行为主体。而对多元行为主体的依仗并非代表着公共治理理论有效适用的指向在于维护其单独的利益诉求，虽然这些利益诉求同样亦是必须关注的焦点之一。“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[2]（p5）不过，对公共利益做简明扼要的界定是十分不容易的。典型的定义如：“公共利益是指在特定的社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中全体或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序，并以政府为主导所实现的公共价值。”[3]这一典型定义统合的“公共利益”之要件有：“特定的社会历史条件”、“私人利益”、“共同体”、“公共需要”、“公共程序”、“政府主导”、“公共价值”等，足见其内涵之复杂。而且，对公共利益真切的感受更明显并突出地体现在现实生活中。
其一，不能以个人利益、群体利益吞噬公共利益。实现公共利益是当代中国公共治理理论有效适用的指向。公共利益观念决定了公共治理理论适用的走向。“探讨公共利益的观念并不只是一种有趣的学术追求。我们对治理和公共利益的思考方式规定了我们的行为方式。”[4]（p65-71）从应然角度来看，当代中国秉持与践行社会主义的价值理念，将有助于实现个人利益、社会利益与国家利益的统一。但是，在政府依然为治理的绝对主导性主体的情势下，以公共利益名义出现的实际上往往是政府利益。而政府利益最终的落脚点是个人利益和群体利益。
改革开放以来特别是近年来，将权力转化为利益资源的行为不再仅仅是个人行为，政府及与其他相关利益群体共同进行的团体行为也屡见不鲜。由于路径依赖的存在，既得利益群体凭借手中的权力试图将以个人利益、群体利益吞噬公共利益制度化、法治化，这将进一步危及到公共治理理论的有效适用，甚至可能影响当代中国改革的进程。因而以个人利益、群体利益吞噬公共利益就成为公共治理理论无法有效适用的基本阻梗。
其二，不能以意识形态之争掩盖利益之争。当前，掌握着大量资源的既得利益群体“巧妙地”将利益之争转嫁为意识形态之争。“当改革的具体做法或者经济工作出现失误，群众的利益受到某些损害，而群众又误认为是改革损害了他们的利益因而对计划经济时代产生某种‘怀旧’情绪的时候，他们往往不自觉地变成保守倾向的支持者；而保守力量这时又因为自己的某些主张获得了群众的共鸣而活跃起来，对改革采取一种进攻的姿态。”[5]（p16）通过将实质上的利益之争转移到意识形态之争上，使得普通民众对问题本质的认识产生偏差，进而受到蛊惑、引导，被利用作为谋取个人利益、群体利益的工具。比如在如下问题上，人们存在分歧：“行政审批要不要尽量减少，利率要不要逐步放开，汇率要不要实现并轨；商品价格和要素价格应不应该在条件具备时果断地放开；国有企业的改革应当以放权让利为核心还是以制度创新为基础……。”[6]（p17）而这些问题的形成不排除其中有认识上的分歧，但更大层面上是利益之争。当代中国，这些分歧及争论通常以意识形态之争的方式，即以“要不要改革”、“要什么样的改革”等形式来体现，其背后根源是不同利益群体对利益的争夺。对于可以从传统计划经济中获利的群体，以及可以从体制间隙和漏洞中获利的群体来说，回到原有体制和保持现有体制，是他们的追求。在传统计划经济体制下，政府是绝对的治理主体，其他个人与组织完全被政府所统摄。在现有转型体制下，虽然公民社会逐渐成长，但并不成熟，而且保证公民社会成长与成熟的法治民主体制还未能得以有效建立与健全，因而多中心这一公共治理理论有效适用的核心要件自然无法有效形成。
如何破解公共治理理论有效适用的阻梗，促进公共利益的实现，是摆在理论研究者面前的一个迫切任务。而试图从一元主体的角度，仅仅依靠政府来完成这一任务是不现实的。①公共治理理论有效适用的核心要件是多中心作用的发挥。要使得多中心作用得以有效发挥，基本前提是多中心之间必须是均势的。只有多中心行为主体均势，才能使得公共治理理论有效适用成为可能，才能实现公共利益。
二、当代中国公共治理理论有效适用的均势：主体与保障
公共治理理论有效适用的核心机制是基于信任的合作而非控制。信任与合作是多中心行为主体有效行为的基本机制。而合作与单纯的社会协调活动是不同的。[7]（p63）在公共治理理论有效适用中，平等是基本取向。但国内学界对公共治理理论之“治理”与传统使用的“政府治理”时常混淆使用，将前者仅仅看做是政府治理的基本手段与工具，这是与公共治理理论的基本价值理念相违背的。当然，我们依然需要指出的是，公共治理理论有效适用离不开政府主导作用的发挥，尤其是在当代中国。
其一，当代中国公共治理理论有效适用的均势主体：政府、私营部门、第三部门、公民。“……无政府固然是事实，但无政府状态事实上并不存在。”[8]（p3）亚当·斯密对政府基本职能的界定是：保卫本国社会不受其他独立社会的侵略与欺侮；尽可能保护社会所有成员不受其他成员的欺侮或压迫，即设立严正的司法机构；建立和维持某些对于一个大社会当然是有很大利益的公共机构和公共工程。[9]（p507）政府若做不到以上几点，就是失职，就是对公共治理理论有效适用的阻梗。
同时，政府不能垄断一切合法的权力。在政府之外，私营部门、第三部门、公民也可以亦应该承担起维持秩序，参与经济与社会管理的职责。治理绝非政府的专利，私营部门、第三部门、公民都可以进行治理。公共治理理论的有效适用就是要“重新塑造公共服务，以便使政府能够集中处理服务管理和协调的事务，而由那些私有的、营利的或非营利的组织去从事具体的服务活动。”[10]（p1）发挥政府、私营部门、第三部门、公民的多中心作用是公共治理理论有效适用的要义。有效公共治理的能力并不在于政府权力。政府应该做的是运用新的工具和技术控制和引导私营部门、第三部门、公民去治理，这是政府的能力与责任所在。需要注意的是，此处的私营部门、第三部门、公民作用的发挥不是通过控制实现的，而必须借助合作形式。公共治理理论之“治理”与我国社会生活中的“社会治安综合治理”之“治理”是根本不同的。“社会治安综合治理”之“治理”是控制基础之上的协调。
其二，当代中国公共治理理论有效适用的均势保障：法治与民主。公共治理理论有效适用就是指多个权力中心治理公共事务，提供公共产品与公共服务，实现公共利益。因此，去中心化是公共治理理论有效适用的要件之一。中心地位的祛除意味着利益结构的调整，会使得既得利益群体产生抵制情绪，进而使得改革过程变得艰辛与复杂。而要保障当代中国公共治理理论有效适用之多中心行为主体均势的生成首先需要施行的是法治。
法治关涉到对公共治理之主体是“一视同仁”还是“区别对待”，民主关涉到公共治理之主体关系的构建是“一步到位”还是“循序渐进”。诚然，对于“一步到位”究竟到哪里，人们还有争议，但对于如下事实在当代中国的存在应该不会有不同的声音：“如果说以市场经济体制的确立为标志，我国在经济发展领域已取得了实质性突破的话，那么在政治发展方面则相对滞后，腐败现象猖獗而尚未得到有效的抑制，权力制约没有取得结构性突破，决策民主化缺乏具体的制度安排，党群和干群关系趋于紧张，政治调控机制衰变与老化，公共权力的越位和缺位凸现”，这些不能不说与“民主不够和集中不够并存”[11]（p1）有着密切的关系。公共治理理论的有效适用只有在法治与民主的条件下才能真正实现。在西方发达国家语境下，公共治理理论的兴起与人们对代议制民主的批评有关。“精英主义、新保守主义和多元主义有许多一致的信念和共同点，例如它们都认为公民个人在民主体制中的可能作用是微弱的……。”[12]（p69）但公共治理理论还不至于成为代议制民主的替代——这也并非它的追求。在民主理论上，公共治理理论的贡献更多地体现在它对参与式民主的强调与检验上。这与当代中国在民主问题上的现实诉求有契合之处。
三、当代中国公共治理理论有效适用的秩序：双重意义与多重建构
“秩序既是政府统治的前提条件又是政府统治的结果。它们之间不存在孰先孰后的问题，它们互为解释。没有秩序就没有治理，没有治理也就没有秩序（除非一定时期的混乱也被认为是秩序的某种形式）。”[13]（p80）治理是意向性基础之上的秩序建构。此处的“意向性”指称“以何为指向”，“何种关系的行为主体”从事建构。
其一，当代中国公共治理理论有效适用的秩序：在现代性与后现代性双重意义上。西方适用公共治理理论的前提是经历了市场失灵与政府失灵。更进一步的前提是市场经济体制与现代民族国家制度的建成。而当代中国是在社会主义市场经济体制不健全的“市场失灵”与社会主义法治民主不健全的“政府失灵”基础之上推动公共治理理论的有效适用的。即我们在未能充分经受现代化的洗礼之时被“抛入”了后现代。这同时也是治理理论给予我们的基本启示——“治理理论体现了现代性与后现代性的某种交融。”[14]
从现代性意义上说，在当代中国公共治理理论有效适用的过程中至少需要同时积极促进现代民族国家制度的建成，其中包含有建立与完善现代官僚制、建立与健全法治与民主制度、引导公民社会成长与成熟、维护国家的主权和领土完整①等等。而从后现代性意义上说，公共治理理论的有效适用蕴含着对代议制民主的批判，意味着对官僚制的超越。治理理论在全球范围的适用更带有消解主权国家的色彩。因此，如何处理好现代性与后现代性之间的关系，是当代中国公共治理理论有效适用之秩序建构首先需要应对的课题。本文以为，在全球化背景下，公共治理理论的适用已经成为既定事实，回避不是理性的选择，也不现实。而公共治理理论有效适用的基础同样亦是不能回避的。可能的选择只能是从双重意义上推进当代中国公共治理理论的有效适用。同时，从一定意义上说，当代中国公共治理理论有效适用的过程也是对其要件建成的倒逼。
其二，当代中国公共治理理论有效适用的秩序：多重途径的建构。一如前文所指，当代中国公共治理理论有效适用具有现代与后现代双重意蕴。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[15]（p38）当代中国要想成功应对来自现代化转型的压力与挑战，有效适用公共治理理论，建构稳定的秩序，可能采取的基本途径有政府管理、公民社会、合作网络②等。其中，将政府管理等同于治理的途径认为，政府治理具体可分为作为最小国家的管理活动的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理。这种途径建构的秩序带有明显的西方自由主义色彩，未能对后发展国家的实质做出准确的把握，最终有背离原有治理目标的风险。社会自组织途径认为，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，因而必须坚定不移地引导公民社会的成长与成熟。但不容忽视的是，公民社会的成长与成熟需要现代民族国家的建成作为支撑。理想状态是两者的良性互动，良性互动的具体承载是网络途径。网络途径的治理要求对政府干预的范围与形式作出准确界定，促动政府、私营部门、第三部门、公民通过合作利用市场或准市场的方法提供公共产品与公共服务。这一途径强调社会自组织能力及社会与公共权力之间平等的法律地位，其可以通过民主对公共权力形成有效制约。这从一个侧面体现了秩序与指向、均势的密切关系。
公共治理能力篇5
一、非政府组织的涵义
非政府组织为nGo（non-Governmentalorganization）的直译，我国官方文件里一般称之为民间组织。关于非政府组织的涵义，目前国际社会普遍认可的是美国著名学者莱斯特•m•萨拉蒙提出的非政府组织定义，即非政府组织泛指非政府的、非营利性的，致力于公益事业的社会中介组织。这一概念主要是指处于政府与私营企业之间的那块制度空间，它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要组成部分。
二、非政府组织参与公共危机治理的意义
（一）有利于整合社会资源
非政府组织作为一种社会组织，具有广泛的社会联系性和社会代表性，在信息收集、传递和资源整合方面具有优势。危机通常产生于社会基层，非政府组织凭借与社会公众的密切联系，能够从民间的视角出发及时发现危机的根源和苗头，并将危机信息传达给政府和社会，从而避免危机事件的发生。当公共危机爆发时，非政府组织则具有汇集各方资源和社会资本的优势，凭借其广泛的社会基础进行社会动员，凝聚和整合人、财、物等资源，从而有效降低政府危机治理的成本。
（二）有利于提供专业化帮助
非政府组织往往在某一领域具有专业知识和技能，可以为公共危机的治理提供专业化帮助。在危机爆发前，非政府组织能够从专业化角度判断公共危机的等级，协助政府制定危机预案；在危机爆发时，非政府组织能够提供专业救援和管理，弥补政府管理的不足；在危机爆发后的恢复过程中，非政府组织能够开展专业心理辅导，鼓励危机事件中受影响的群体树立生活和工作的信心，维护社会的稳定。
（三）促进公共危机治理理念的树立
传统的公共危机管理认为政府是公共危机治理的唯一主体，但是随着公共危机事件日益呈现的突发性、公共性、多样性和紧迫性，公共危机处理的主体和模式开始发生变化，形成"多元主体论"的公共危机治理格局。在公共危机治理中，政府不再是唯一主体，而是强调治理主体的多元化，将非政府组织、社会公众、企业和媒体等社会力量纳入危机治理中，形成公共危机治理的社会网络。
三、非政府组织参与公共危机治理的现实困境
（一）法律保障不到位
目前我国关于非政府组织参与公共危机治理的相关法律法规还不足，2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国公共危机管理的基本法，并没有将非政府组织纳入危机治理主体中来，而且各级政府的公共危机应急预案也都没有具体规定非政府组织在危机治理中的权利和责任。对非政府组织的管理还没有纳入法制化轨道，使其在公共危机治理中缺乏合法性地位，也导致其在危机治理中的权利、责任、义务以及善款的募集、管理和使用的不明确，难以有效参与公共危机治理。
（二）社会公信力不足
受传统行政管理体制的影响，"家长式"管理的政府一直处于强势地位，非政府组织并没有得到政府和社会的足够重视。而且由于我国非政府组织的发展还不完善，社会地位和社会影响力还有待提高，也严重影响了非政府组织的公信力。因此当危机事件爆发时，公众还是过多依赖政府进行解决，而对非政府组织缺乏社会认同。
（三）协调机制紊乱
传统的公共危机管理模式是以全能型政府为单一主体，使公共危机的应对实际上成为了政府的内部事务，忽视了非政府组织等社会力量在公共危机处理中的重要作用。即使非政府组织参与公共危机处理，政府对非政府组织也只是采取自上而下的命令式管理，使非政府组织被动接受既定决策，二者之间形成支配与被支配的关系，缺乏合理分工和沟通协调。政府对非政府组织缺乏统一指挥和协调，从而导致非政府组织在危机治理中力量分散、效率低下并缺乏自主性。
四、非政府组织参与公共危机治理的路径选择
（一）政府扶持非政府组织参与公共危机治理
1、保障非政府组织参与公共危机治理的法律地位公共危机治理关系到公共利益，但由于我国非政府组织的发展还不健全，而且其参与危机治理的法律地位还不明确，因此需要制定相关法律对非政府组织进行强有力的监管，在权责分明的基础上实现协同治理。一方面，应尽快出台关于非政府组织的相关法律，以法律的形式明确非政府组织的地位、权利、责任、工作程序、资金管理和监管，保障非政府组织的法律地位，增强其社会公信力。另一方面，尽快制定关于非政府组织参与公共危机治理的相关法律，保障其参与治理的权利，畅通其参与的渠道，界定其与政府在危机治理中的关系，规范其在危机治理中的行为方式和运行机制，为非政府组织参与公共危机治理提供法律依据。
2、改革非政府组织的管理体制我国非政府组织的建立存在双重管理体制，登记管理机关和业务主管机关相分离。这种双重管理体制制约了非政府组织的建立和独立发展。因此在理论与实践中，需要改革政府对非政府组织的管理体制。一方面，要降低非政府组织的准入门槛，简化登记程序，引导非政府组织建立和运作的正规化；另一方面，要由政府直接监管向间接监管转变。即政府主要以经济手段、财政税务手段以及法律手段为主，行政手段为辅的监管模式，通过经济和法律杠杆进行监管。
（二）非政府组织增强自身公共危机治理的能力
公共治理能力篇6
1、关于权力的定义
“权力”是一个古老的概念，不管是在中国还是西方国家，很早就对“权力”这个概念进行过探讨。在中国“权”的概念有三种基本的含义:一是指衡量审度之义,如孔子说：“谨权量,审法度,修废官,四方之政行焉。
”二是制约或控制别人的能力。如早期法家人物慎到认为,“贤而屈于不肖者,权轻也。”又如《庄子?天运》说：“亲权者不能与人柄。”三是指平均或平衡，如清代学者刘大??在《井田》一书中说：“取天下之田，与天下之民，合计其数而权之，而民各分其可得之田。”在西方，具有代表性的美国学者彼德?布劳认为：“权力是个人或群体将意志强加于其他人的能力,尽管有反抗,这些个人或群体也可以通过威慑这样做。”德国马克斯?韦伯认为：“权力就是一个行动者所拥有的不顾反对而贯彻自己意志的可能性,不管这种可能性所依据的基础是什么。”迈克乐?罗斯金认为：“权力是人与人之间的一种关系，是一个人让另一个人按其吩咐做事的能力”。权力是一种社会关系，只有在人的活动涉及他人的时候才存在权力，权力总是具有人指向性的，意味着权力主体对他人实施控制以贯彻自己意志的能力。
2、公共权力的定义
恩格斯认为:原始形态的公共权力就是人们所共同掌控的、协调和管理社会共同生活的权力；原始形态的公共权力产生于人类共同生活的需要,其基本功能是调解和处理人们共同生活过程中所可能出现的争端和纠纷；原始形态的公共权力以确认和保障自然共同体全体成员的平等地位、民利为前提和基础。[3]近代社会中早期的资产阶级思想家们对权力的公共性做出了充分的理论证明,形成了在民的思想共识,比较典型的理论化、系统化的观点有“君权神授论”“天赋人权论”“人民论”等。
3、政治权力的定义
有关政治权力的定义具有代表性的主要有:（1）政治权力实际上是在特定的力量对比关系中,政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力。（2）政治权力就是在政治关系中,权力主体依靠一定的政治强制力,为实现某种利益而作用于权力客体的一种政治力量。（3）国家权力(政治权力)是指反映统治阶级意志的、并作为社会整体代表的、以强制力保障实施的、管理社会公共事务的权力。马克思主义则认为：“政治权力是在社会经济发展到一定历史阶段的产物，是当人类社会产生阶级以后才有的一种独特现象。”
综上所述我们可以发现:公共权力这一概念突出的是权力主体与客体间“公”的关系,即这一权力是众人赋予的,权力必须为众人服务,也必须受众人的监督,这样,公共权力的行使就不可能是单向的,而必须与权力的授权者即社会公众形成相互制约的关系。政治权力这一概念突出的是权力主体对客体“治”的关系,即对众人的管理权,是一种由上而下的单向权力,这种管理权很容易演变为专制、统治甚至压迫,产生权力的滥用。政治权力是历史的产物，它具有历史性。
二、公共权力与政治权力的不同点
1、公共权力与政治权力的本质不同,公共权力是建立在公共利益的基础之上的，而政治权力是建立在阶级利益之上的
公民、权力机构与官员之间的关系是:公民将公共权力委托给权力机构,权力机构由具体的官员负责实施,对公民负责,受公民监督。在这种多层委托关系中公民是公共权力的最终所有者。在人类政治思想史上有代表性的观点“有君权神授论”、“暴力说”、“社会契约说”等。政治权力的行使是高度集权的和单向的,权力的运作脱离公民的监督,处在政治的黑幕之后，成为统治阶级的统治工具。
2、公共权力与政治权力的合法性基础不同
合法性有两方面的理解：一是指合乎法律规范和原则；二是指被社会成员所共同认可的价值。马克斯?韦伯认为：“合法性与建立在物质动机、情绪动机或价值合理性动机上的服从愿望不一样，后者不是构成统治的可靠基础，任何统治要巩固它的持久存在，都要唤起对合法性的信仰”。公共权力的合法性基础是指被社会成员所共同认可的价值。社会成员把自己的公民权交到得到社会成员所认可和信任的权力机构，由权力机构和行使，成员可以监督其权力的运作，一旦权力机构在行使权力时出现重大失误，社会成员可以重新选择他们的权力人，公共权力起作用是社会成员普遍认可的价值。
而政治权力的合法性基础是合乎法律规范和原则。合法性与法律规范并不存在必然的联系，政治权力的合法性是在国家出现后，有了法律法规等相关原则和规范之后才真正形成和得到保障的，政治权力起作用是看它是否符合国家相关的法律法规。
3、公共权力与政治权力的价值取向不同
公共权力是全体社会成员的权力，维护的是全体社会成员普遍的基本利益，权力机构所行使的是全体社会成员所交出的权力，它只是社会成员的人，公共权力的价值取向是全体社会成员的一个基本的价值取向，它代表了全体社会成员在面对和处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本倾向。政治权力是由部分利益集团或阶级精英所行使的统治其客体的权力，它代表的是其主体的基本利益，其表现出来的价值取向是部分统治精英的价值取向。
4、公共权力与政治权力追求的目标不同
公共权力所追求的目标是保障全体社会成员的公共利益且让其得到最大限度的保障和提高，促进人类社会文明的进步。而政治权力为一定的统治集团所有，它所追求的目标是在保证社会成员最基本的利益基础上维护社会最基本的稳定，以此最大限度的维护和追求统治集团自身利益的最大化。
5、公共权力与政治权力的运行机制不同
公共权力的动力机制来自社会公众，政治权力的动力机制来自统治集团内的上级；在运行方式上,公共权力必须采取开放运行，政治权力是封闭运行的；公共权力的运作透明度远要高于政治权力运作的透明度。在公共权力下，公民的利益是公共权力机构运作的核心，公民对其满意度评价决定它的命运。在政治权力下,行政科层的等级晋升是政治运行的轴心,赢得上级的满意与欢欣决定着官员的政治前途,这种动力机制典型地表现在高度集权的封建政体中。
6、公共权力与政治权力的约束机制不同
公共治理能力篇7
关键词：公共政策；公共理性；价值取向；正义
中图分类号：D035-0文献标志码：a文章编号：1002-7408（2012）04-0018-03
“公共理性”这一概念最早由康德1784年在《什么是启蒙运动》一文中提出，指在一切事情上人们都有公开运用自己理性的自由。罗尔斯是公共理性研究的集大成者，他以公共理性为基本理念构建了政治自由主义的图景。罗尔斯指出：“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”[1]225-226罗尔斯公共理性的提出，回答了民主多元社会中，人们的共同生活何以可能的问题。公共理性成为民主国家运用公共权力解决公共政治问题时所必须的理性，成为公民解决公共问题时共有的价值观念。作为运用公共权力解决公共事务、实现价值权威性分配的公共政策，也必须以公共理性作为其理念支撑。
一、公共理性运用于公共政策领域的可能性
在现代社会中，公共理性所作用的领域非常广泛，涵盖所有涉及政治共同体的存在和发展、对所有公民都具有影响的公共问题。它不仅适用于国家的公共权力机构，也适用于民主社会中由公民参与公共事务的讨论、交流而形成的政治公共领域。诚如有的学者所指出：“公共理性的论坛应是一个公共权力与普遍公民、各种政治与非政治团体之间进行公共协商的公共领域，不仅政府官员，而且普通的民众，还有有组织的政党、集团，或者只具有松散性联系的各种协会、团体都可以而且应该参与到这一领域中来。”[2]由此看来，公共理性当然也适用于作为政治活动结果、具有公共性且以正义为根本价值取向的公共政策领域。
1.公共政策是政治活动的结果。公共理性是民主政治的基础和依据，它不是一种社会的道德理性，而首先是一种社会的政治理性。无疑，公共理性只适用于政治领域。公共政策是政治的一部分，制定公共政策的过程实质上就是政治选择和政治决定的过程，公共政策是“政治系统运行的起点，又是这一系统运行的产物和结果”。[3]许多学者从政治的角度来定义公共政策，如日本政治学者药师寺泰藏的《公共政策》一书，副标题就是“政治过程”。美国研究公共政策的学者史蒂文・凯尔曼将政策的制定看作是政治选择的过程，政策的实施看作是对政策选择的详细说明和限定。同时，也有学者从公共政策的角度来定义政治学，如《政治学分析词典》对政治学的定义是：“政治科学是关于政府和政治系统的研究，是研究公共政策的形成和实施的科学，而公共政策对于一个社会来说，是具有权威性的或有约束力的决定。”[4]由此可见，公共政策与政治密不可分，是政治学的一个分支，也是其重要组成部分，公共理性当然适用于公共政策。
2.公共政策具有公共性。公共理性存在于公共领域，具有公共性，是一种在公共的社会世界当中共同生活的成员所具有的一种理性。公共理性和公共世界是一种共生关系，罗尔斯认为公共理性的公共性表现在三个方面，即“作为自身的理性，它是公共的理性；它的目标是公共的善和根本性的正义；它的本性和内容是公共的”。[1]225-226“公共性”也恰恰是公共政策的根本特征，是公共政策运行的出发点和归宿。公共政策的公共性不仅表现为公共政策所解决的问题是社会公共问题，它由公众直接或间接参与制定，其权威性和合法性来自于“公权”，更重要的是它所代表的是公共利益，目标是达到“公共的善”。所谓公共利益就是最大多数人的共同利益。公共政策不是为了满足某些阶层、某些团体或部门的利益而存在，而是为了反映、表达绝大多数人的利益，满足绝大多数人的利益需要而存在。可见，公共政策的目标和公共理性的要求是一致的，公共理性的根本要求就是为社会整体的利益即公共利益而行动。
3.公共政策必须以正义为根本价值取向。公共理性的关键点是公民将在每个人都视之为政治正义观念的框架内展开讨论，也就是说，要以正义为根本价值取向。罗尔斯把正义作为政治的首要标准，他在《正义论》中开门见山地指出:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样……法律和制度，不管它们是如何有效率和有条理，只要它们是不正义的，就必须加以改造和废除。”[5]13他还提出了正义的两个原则：“第一个原则，每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等互惠权利。第二个原则，社会和经济的不平等就这样安排，使它们：之一，在与正义原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，之二，在机会公平平等的条件下，将职务和地位向所有人开放。”[5]292公共政策的价值取向规定着公共政策的内容和结果，可以说，有什么样的价值取向就有什么样的公共政策。关于公共政策的价值取向问题，自公共政策科学诞生以来，争论就一直没有停止过，而且，不同的历史时期、不同的政治制度下，公共政策所追求的基本价值也不尽相同。在我国，公共政策的价值追求也经历了一个由平均主义到效率优先、兼顾公平再到今天以正义为价值目标的转变过程。公共政策正义的标准就是：“我们最信任的正义政策至少在以下意义上是朝着这个方向发展的：即如果这些政策被取消，那么社会的最不利阶层的生活就会更差。这些政策即使不是完全正义的，也是始终正义的。”[5]308公共政策的正义价值取向是公共政策权威性、合法性的要求，失去了正义这一价值理念，再完美的政策也会失去其权威和合法性。显然，诚如公共理性建立在“政治的正义”观念之上一样，公共政策的正义也要建立在“政治的正义”观点之上，公共政策的正义源于政治正义的基本规定。
二、公共理性运用于公共政策领域的必要性
公共理性源于理性多元论的事实，即“一个自由而平等的公民――他们因各种合乎理性的宗教学说、哲学学说、道德学说而产生了深化的分化――所组成的稳定而公正的社会之长治久安如何可能？”[1]13罗尔斯认为，只有诉诸于公共理性才能达到这个目标，公共理性是理性多元条件下达成共识的重要途径，是多元民主社会实现公正秩序与和谐统一的必然选择。在现代民主社会，公民从公共理性出发并按照公共理性去行动能够为民主政治的健康有序运作提供可靠的保障，公共理性是共同体得以存在、维持和发展的行为规则、精神支柱、价值中枢。从公共政策角度看，在价值、利益多元化的今天，公共政策需要公共理性的介入。公共理性是公共政策获得合法性的基础，是公共政策有效解决公共问题的保障。
1.公共理性构建了公共政策合法性的基础。公共理性属于自由主义思想传统的范围，并且与政治正义性、合法性问题联系在一起。所谓合法性就是对统治权力的承认，来自于民众对政治统治的自愿服从。政治学家阿尔蒙德认为：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”[6]公共政策的合法性指公共政策使人们产生和坚持现在政策是社会最适宜的政策的信仰的能力。在现代社会中，公共政策的合法性基础源自社会公众的普遍认同和接受，而且也只有当政策得到广泛的社会支持时，才能拥有合法性。如约翰・托马斯所认为的那样，公民参与可以促进决策的有效性，并会带来决策的有效信息增多、决策质量提高、公民对决策的接受程度提高、公共部门服务的效率和效益提高、减轻人们对政府机构的批评等诸多好处，更加有力的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性基础。[7]可见，公共政策合法性的获得同样离不开公民的参与，离不开公民公共理性的精神和力量。没有公共理性的介入，就会造成公民对公共政策的质疑以及对公共政策不认可，甚而造成公共政策的合法性危机。因此，公共理性为政治权力的运用以及公共政策的实施提供了合法性的基础。
2.公共理性促进了公共政策的有效实施。公共政策效果的实现，不仅有赖于合理政策的制定，更有赖于政策的有效实施。由于政策的实施总是表现为人们利益的分配和调整，出于对自己利益的考虑，执行者可能积极拥护并认真执行有利于他们利益的政策，而对损害或危及他们利益的政策则会持反对态度，甚至给执行工作设置重重障碍，弱化政策实施效果。因此，作为政策执行对象和政策执行主体的社会公众，他们对政策所持的态度，直接影响到政策执行的效果。依据公共理性原则，通过民主协商所制定的公共政策，无疑，可以达成更大范围的共识，加深人们对政策的认同，从而支持政策的执行。即使在政策制定中，公民间没有达成普遍一致的观点，但“争论本身也能起到传播社会政治文化的作用，并且能够增进相互的理解”。而且，公共理性的重要体现是人们对公共规范的共同信守和对他人同等社会权利的尊重。具有公共理性的公民，会自觉遵守公共规范，以合作的态度执行对自己可能无益而对大多数人有益的政策。“他们互相视对方为世代社会合作体制中的自由与平等的公民，愿意按照他们认为是最合理的政治正义概念彼此提供平等的合作条件；而且，假设其他公民也愿意接受那些条件，即使是在特殊情况下损失自身的利益，他们也同意根据那些条件去行动。”[8]在这个意义上，公共理性实际上就是指各政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公正的、可预期的共治效果的能力。具有公共理性的公民，无疑会促进公共政策的有效实施。
3.公共理性有利于公共政策问题的解决。公共理性之所以重要，是因为它规定着公民关于根本要旨和正义基本问题推理的本质特征，解决民主社会的政治问题，实现稳定多元而又和谐统一的政治理想。罗尔斯指出，“在一个理性的社会里，我们可以列举平等社会的基本问题作最简单的说明，所有的人都有他们自己希望实现的目的，所有的人都准备提出一些可以理性地期许他人接受的公平项目，以至于所有的人都有可能获利、并改善每一个人所追求的状况。”[1]56在民主社会中，公共政策的制定过程就是多种价值观达成共识的过程，也是公共理性的探究过程。公共理性所表达的是公民之间相互尊重和民主宽容的政治关系。在政策制定过程中，运用公共理性，能够促进公共问题的解决和政策目标的实现。这是因为，按照公共理性的要求，公共权威权力机构及其人员在制定公共政策过程中，会自觉遵循普遍性原则，以社会的公共利益为基本出发点；会按公共理性的方式展开推理、做出决定，为自己的政治行动提供充分的公共性理由，使公民能够认同；会认真履行社会责任，努力提供优质的公共物品服务。而且，根据参与原则，所有公民都有权参与公共政策的制定过程。具有公共理性的公民会就公共政策问题交换看法，平等地表达他们的政策主张和利益要求，进行辩论，而且他们时刻准备修正自己的政策见解，使自己的观点更完善，更具合理性，最终达成共识，促进公共政策问题的解决并增进相互的利益。正是在这个意义上，公共理性对于公共政策的制定和政策问题的解决至关重要。
三、公共理性运用于公共政策领域的路径
公共理性的实现，即实现秩序良好的（政治）社会的善观念至少要具备三个条件：“社会上的每一个人都接受和了解所有他人接受和认可的完全相同的正义原则；社会的基本结构，即主要政治制度和社会制度以及他们如何结合成为一个合作体系，能为人们所公开了解，人们有充分理由相信它可以满足正义原则；公民具有正常有效的正义感，能够理解和运用正义原则，并在大多数情况下能按照正义原则来行动。”[1]214公共理性在公共政策领域的实现取决于公民公共理性的培育，取决于重叠共识的达成，取决于公民知情权和话语权的保障。
1.公民公共理性的培育。公民理性的理想能否在现实的政治生活中实现，最终要依赖于具有公民资格的政治社会成员能否理解、尊重公共理性并在公共的政治实践当中遵循公共理性的规则，也就是说依赖于公共理性观念在公民中的确立和民主公民资格的取得。公共理性观念包括理性能力(thecapacityofthereason)，即判断能力、思想能力以及与这些能力相联系的推论能力和两种道德能力，即正义感和善观念的能力。正义感(thecapacityofasenseofthejustice)是理解、运用和践行代表社会公平合作项目之特征的公共正义观念的能力。善观念的能力(thecapacityforaconceptionofthegood)是形成、修正和合理追求一种人的合理利益的能力。其中，罗尔斯认为正义感是最重要的，他特别指出：“很显然，每一个人都具有一种有效的正义感，且每一个人作为一个充分参与合作的社会成员都是可以依赖的，这一公共知识是每一个人形成其善观念的一种重要的有利条件。……通过一种有效的公共正义感而创造的稳定图式，则是比一种需要有严厉而代价沉重的惩罚机制的图式更好的达到这一目的的手段，尤其是当这种惩罚机制危及基本自由时就更是如此。”[1]335实际上，公民具有公共理性这种道德能力，意味着他在个人生活和社会合作中，能够为自己所选择的生活目的和道德价值负责，能够通过符合社会正义的手段追求这些目的，追求自己理性认定的美好生活，并为此而承担责任。正如美国学者库珀认为的那样，“公民的概念不仅包括了权利而且还有责任。因此作为公民行动的个人必须在社会的改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值――政治参与、政治公平、正义，保持行动上的一致。”[9]因而，公共政策中公共理性的实现，离不开公民公共理性的培育，需要提高公民认识和改造客体并使之向有利于自身的方向转变的思维能力，需要培养公民的正义感和追求善的道德生活观念的能力，需要增强公民的责任意识。
2.协商民主基础上重叠共识的达成。多元主义是民主社会公共文化的一个重要特征，也是不可逃避的历史事实。在民主自由条件下，利用权力的制裁来纠正或惩罚那些与我们观点相左的人是不合乎理性的。那么，怎样才能确保不同或对立之学说的公民不因其所持学说或观点的不同而出现关于国家民主政体的意志冲突呢？这就要在事关支配公民社会立场的基本学说之间寻求相互间重叠的共识面。为此，罗尔斯引入了另一个政治自由主义的基本观念“重叠共识”(overlapconsensus)。按照罗尔斯的表述，“重叠共识”的理念有三个要点：第一，容许理性多元性学说或观点的正常存在和发展；第二，作为“重叠共识”之中心的公共正义或政治正义观念，必须独立于所有完备性学说或个人观点之外，即它必须保持中立；第三，“重叠共识”不是“临时协定”和权宜之计，而是“所有认肯该政治观念的人都从他们自己的完备性观点出发，并基于其完备性观点所提供的宗教根据、哲学根据和道德根据来引出自己的结论”。[1]156公共政策制定过程，实际上也是一个重叠共识的达成过程，而重叠共识达成的途径是协商民主(deliberativedemocracy)，而协商民主的过程又离不开相互性准则。公共理性的任何一种表现形式都必须体现相互性准则的要求。相互性准则所体现的精神是公民相互之间把自己看作是自由和平等的，而不是被支配、纵或者是处在一种受压迫的较低政治地位和社会地位的人们。因此，在相互性准则指导下通过协商民主制定公共政策的过程，就是参与到公共政策制定中的公民在对其他公民说明和解释自己的政策主张、观点和态度时，并不是从自己所信奉的价值观念出发，而是从一种可以合理地期待其他公民也会认可的视角来为自己的政策主张提供正当性证明，换句话说，没有任何公民可以合理地要求将自己所坚持和信奉的政策主张作为所有公民都应当普遍认同和遵守的决定，而是表现为对通过多数人同意的公共政策的遵从和拥护。因此，要在公共政策中实现公共理性，也必须要求公民在相互性准则的基础上，通过协商民主的途径，取得政策主张的重叠共识。
3.公民知情权和话语权的保障。公共理性的功效或质量与信息传播和言论自由紧密相联。没有关于紧要问题的公众知情（publicinformed），公民不可能真正做出关键性的政治决定和社会决定。[10]而且，人们达成重叠共识的有效路径是，“人们作为一个平等的人进入一个‘公共世界’，在那里通过公开讨论，自由发表意见，形成某种公共舆论，并由之最终形成某种‘公共意见’。”[11]也就是说，如果公民的知情权和话语权得不到保障，重叠共识就无法达成，公共理性也无法实现。公共政策中公共理性的实现，也同样需要以公民拥有充分的知情权与话语权为前提。公民知情权是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及所发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件的了解和知悉的权利。对于参与公共政策过程的公民来讲，只有知晓有关公共政策的内容，才能更好地参与其中。因此，要提高政策运行的公开化程度，提高公共政策活动的透明度，确保公民知情权的实现。公民的话语权，就是“说”的权利，是公民通过各种途径，对其关心的国家事务与社会事务提出建议和发表意见的权利。要实现公共政策中的公共理性，就要确立公民在公共政策中的主体地位，保障公共政策参与者的话语权。如福克斯和米勒在《后现代公共行政》中所指出，公共政策应放在“公共能量场”里制定和修订。在这里“所有的参与者具有均等的机会选择并实行言说行为，相同的机会去表达态度、感受、目的等，以及去命令、去反对、允许或禁止等”。[12]要保障公民参与公共政策的话语权，一方面要加强公民参与公共政策过程的法制建设，运用法律确保公民参与的内容、方式和途径，使公民有权利自由参与；另一方面，要扩大参与的渠道和方式，使公民有更多的机会参与。
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公共治理能力篇8
关键词：地方治理；元治理；网络治理结构；网络管理能力
中图分类号：D63-39文献标志码：a文章编号：1002-7408（2012）03-0008-05
网络化治理是一种互动的社会政治治理方式，这种方式既包含高程度的公私合作，又意味着政府对公私合作网络的管理能力强。在我国公共管理实践中，随着政府所运用的治理工具的发展与多样化，政府与非政府组织、准政府组织、私人部门、志愿组织、社区之间存在合作伙伴关系，这是客观存在的事实。特别是就地方政府层面而言，国内的相关研究成果表明，在我国一些地方或局部公共事务治理中确实存在着多元主体模式及“地方治理”格局。改革开放30多年来，我国政府所进行的一系列分权化改革、中央与地方的府际关系调整、政府与市场和社会关系的建构，以及基层组织的发展与地方自治，构成了当代地方治理的核心内容。与此同时，作为承担“元治理”角色的地方政府，在现阶段地方公共事务治理进程中的网络管理能力并没有达到网络化治理所要求的理想状态，这在一定程度上既阻碍地方政府与其它社会主体之间公私合作程度的提高，也影响地方治理的绩效。因此，要进一步巩固、加强地方政府与其它社会主体之间的合作伙伴关系，适应公共管理发展趋势、建立网络化政府新模式，就必须加强地方政府网络管理能力建设。
一、政府网络管理能力的基本内涵与构成
治理是20世纪90年代以来国际社会的一种普遍现象,也是社会科学领域中的流行思潮。所谓治理，就是“对合作网络的管理，又可称之为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”。[1]本文对政府网络管理能力的分析亦是基于上述对治理内涵的理解。因此，政府网络管理能力即政府治理能力或网络治理能力，是指政府在对网络治理模式进行战略思考的基础上，整合多元社会主体及其资源，创建网络治理结构并对其进行维护与管理的能量或力量。政府网络管理及其能力建设旨在克服网络治理遇到的各种问题，消除网络治理的各种障碍因素，提升网络治理绩效，最终推动经济社会可持续发展。
关于政府网络管理能力的构成内容，目前学术界并没有形成一致的观点。斯蒂芬・戈德史密斯和威廉・D・埃格斯认为，政府网络化管理能力包括六个方面，即“调整目标、提供监督、防止沟通失败、协调多个伙伴、管理竞争和合作之间的紧张关系、克服各种数据不足和能力缺陷”。[2]格里・斯托克认为政府治理能力主要体现为构建和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]国内学者孙柏瑛认为，当前地方治理急需领导者战略管理与思维能力、变革与创新的能力、把握机遇的能力、动员和调集治理资源的能力以及协调、斡旋与冲突解决能力。[4]此外，国内还有学者将政府治理核心能力概括为目标识别与整合能力、资源整合能力、组织协调能力与合作治理的责任控制能力。[5]
网络化治理既表现为一定的制度化结构，也表现为一个不断对社会环境做出回应与行为调适、适应社会变迁的发展进程。故本文从网络治理进程与管理环节角度，将网络管理划分为筹备、构建、运行、终结四个阶段，并分别探讨每个阶段政府网络管理的关键要素或核心能力。其中，网络筹备阶段的核心能力主要是网络管理人才开发与储备能力、战略思维能力；网络构建阶段的核心能力主要包括网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力；网络运行阶段的核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力；网络终结阶段则主要包括绩效测量与运用能力、责任控制能力。当然，按照网络管理环节所做的类型划分并不是绝对的，上述分类方法只是突出了各个阶段的核心能力。事实上，上述能力中有些能力在网络管理的多个阶段都有体现，而有些能力则贯穿于网络管理的始终。
二、地方治理对政府网络管理能力建设的挑战
20世纪八、九十年代，随着技术的进步以及经济社会广泛而深刻的变革，行政改革的浪潮席卷全球。特别是在西方国家，传统等级制官僚体制在实践中产生的负面影响日渐显现，管理危机日趋严重，这不断地推动人们对传统行政模式进行认真思考与反省，并促使人们对新的治理模式开展积极的探索与尝试。“变革”随之成为政府部门的一种常态和惯例，使得“在过去的几十年中，很少国家的政府没有受到席卷政府部门的改革浪潮的冲击”。[6]在此背景下，催生出一种新理论即治理理论，并且使各国政府改革实践迅速朝着治理方向发展。
作为当今国际社会普遍存在的一种公共管理的实践模式和政府转型过程中引人注目的现象，地方治理无疑属于当今世界多水平、多层次治理体系的重要组成部分――它运用治理的理念和精神，重塑地方公共事务管理的制度和进程。地方治理模式是在批判传统公共行政模式的基础上建立起来的，它与传统公共行政模式有着质的区别。这种区别首先表现为后者把地方政府看成是公共事务治理的唯一合法权威，排斥社会与公民各种形式的参与活动；前者则认为地方公共事务的治理不仅仅取决于组织的正式结构，更主要地依赖于地方政府所处的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一个地方政府在内的各种类型的公共组织横向与纵向联结所构成的网络，即多元组织或网络的治理模式。
值得注意的是，网络治理模式也不是万能的，它同样存在着很多局限和失败的可能性，甚至充满风险。格里・斯托克认为，“即令是在政府业已养成适宜的运作规范之处，治理仍然有可能失败……与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等，都能给治理播下失败的种子。”[7]鲍勃・杰索普系统论述了治理取得成功的条件，指出了治理遇到的问题、限制因素及其失败的风险,还分析了治理在四个方面表现出来的两难困境:合作对竞争、开发对封闭、可治理性对灵活性、责任对效率。[8]罗伯特・罗茨则在肯定网络弥补市场与等级统治之不足的同时，深刻地分析了网络对可治理性构成的挑战以及可能导致民主责任流失等风险因素。[9]乔治・弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精确方面的问题，也存在着包括对秩序、预见力、稳定性、责任和公正的忽视，改革建议言过其实和过于夸张、治理的领导风格等实践或应用方面的问题。[10]
可见，网络治理模式即便是在西方国家也仍然属于一个备受争议的话题，它不仅受到了来自理论界持续的责难和抨击，在实践中也遇到了较多的阻力和障碍。对于我国这样的体制转型国家而言，通过引进网络化治理的理念推动地方公共事务管理改革和经济社会的发展，又面临着不同于西方发达国家的困境与挑战，“新治理理念的引入对当代中国的行政管理产生了巨大冲撞，无论是在理论还是在政府实践中，人们在认识上都存在着一些差异。……而纳税人意识的觉醒、非政府组织的逐步壮大、社会阶层团体的多元分化、政治要求的愈发强烈以及社会治理中的新问题的不断涌现等，又给地方的治理能力提出了挑战。”[11]
就网络治理模式的构建而言，我国地方政府面临的挑战无疑是巨大的。姑且不论学术界为了证明治理的中国适应性所引发的现代国家构建是否完成的问题，单就从治理的基础性条件来看，中国公民社会与社会组织的发育程度还远没有达到治理所要求的理想状态，现代国家与社会关系的调整和构建还远没有完成却是不争的事实。我国构建地方公共事务网络化治理模式的进程是在政府与社会、市场的关系调整还不到位的条件下开始的，政府在地方公共事务网络治理模式构建过程中仍处于主导地位。在这种背景下，“政府的合作态度、合作能力和资源投入对网络治理效果都会产生显著影响。”[12]这就必然使我国地方治理面临着治理理念转变、网络管理人才开发、治理规则与制度建设等一系列任务，而首当其冲的就是加强地方政府网络管理能力建设，这也是网络治理模式中政府的责任之所在。
为了让网络治理模式在地方公共事务管理中发挥其潜力与优势，克服其不足，特别是防范与化解其可能带来的风险，就需要强化地方政府的领导和管理能力，使地方政府真正承担起“元治理”的角色，充分发挥地方政府在网络治理中的积极作用。实践表明，“大凡经济发达、增长快速的国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，都有一个治理能力强大的政府权威存在，这构成了经济增长和发展的制度基础和前提。”[13]我国地方政府要在网络化的行政生态环境中实施管理首先要培养和发展一系列截然不同于传统模式的能力和才干，这样才能取得网络治理的绩效，推动地方经济增长和发展。
三、加强地方政府网络管理能力建设的思路
地方治理范式的转变突显出政府与社会伙伴关系构建与维护的重要性，但这只是问题的一个方面，问题的另一个方面是如何维持与发展这种伙伴关系，即，政府靠什么去维系它与社会的关系？凯特尔指出，“全球公共管理改革运动的核心问题是政府与社会的关系，政府改革的战略战术就是试图加强政府的能力以满足公众的需要，它的成败取决于改革嵌入国家治理系统即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴关系、公众期望与市民社会的深度。”[14]可见，政府能力不仅是一个公共管理改革战略战术的问题，而且是一个能否使改革嵌入国家治理系统的问题，一个关系改革成败的问题。就地方政府网络管理本身来看，它既是一种活动，也是一个由网络筹备、网络构建、网络运行与网络终结所组成的完整过程。这个过程的每个阶段和环节均有其不同的任务，也有其内在能力构成内容及核心能力要求。当前，地方政府应加快网络管理各阶段能力特别是核心能力建设，以适应管理政府与非政府社会主体之间合作伙伴关系、提升网络化管理绩效的需要。
1.网络筹备阶段及其核心能力。网络筹备阶段是整个网络化管理的起始阶段，它关系到网络化治理的成败。作为整个网络化治理过程的组织者、促动者，地方政府在构建网络伊始，就必须考虑：为什么要构建网络？在什么领域构建网络？怎样构建网络？谁来实施网络管理？这些问题的思考与回答，直接决定于地方政府战略思维能力与网络管理人才开发能力。
（1）战略思维能力。战略思维能力是地方政府从战略的高度思考社会公共问题，选择网络实施领域，确定网络构建的具体方式与方案，以回应公民和社会多元化需求并确立、实现、维护与促进公共利益的能力。换句话说，战略思维能力就是地方政府明确目标与使命的能力。“为什么构建网络”的问题就是构建网络的目的与目标问题。在现代社会政治治理过程中，“没有一个单一的行动者――公共的或私人的――拥有解决复杂的、动态的和多样化的社会挑战所需的知识和信息。”[15]因此，地方政府首先应明确构建网络的目的是为了调集各个网络主体拥有的资源，共同致力于地方公共事务治理，促进公共利益的实现。组织网络及构建合作互动关系应以实现公共利益与公共价值作为最终目标，而不是实现目标的手段。其次，地方政府应明确构建网络的领域。通过分析社会多元化的需求，找出关键性的问题和核心任务,选择网络实施的领域。再次，地方政府应思考如何构建网络的问题，亦即采取什么方式、方法构建网络的问题。在这个过程中，地方政府应明确自己的职责与角色，选择构建网络的方法并设计网络构建方案。
（2）网络管理人才开发能力。那么，在网络构建之初以及网络运行过程中，谁来管理网络？网络治理要取得成功，既有赖于一定的基础性条件，也有赖于治理对象以及有关角色据以协调活动实现目标的环境。就网络化治理的未来发展趋势来看，政府在整体上所需的公务人员将会越来越少，特别是在中低层面上更是如此，但在高级层面上将会增加对高技能人才的需求。因此，高层次的网络管理人才理应属于这些基础性条件之一。没有政府参与的治理是很难想象的，没有高素质、高技能人才实施管理的网络治理则不可能是高效的。网络管理人才开发同样是地方治理环境中地方政府遇到的严峻挑战，它直接决定了网络管理行为能否高效实施、网络管理战略能否顺利实现。因此，加强高级管理人才培养力度，加快高级管理人才开发速度，为地方治理开发与储备相当数量和质量的高级管理人才，是地方政府成功实施元治理、完成全球化时代赋予的各种使命的必由之路。
2.网络构建阶段及其核心能力。经过网络筹备阶段的战略思考并选择了网络化治理的实施领域与方案之后，网络治理进程便进入网络构建阶段，它是网络治理模式得以形成的过程。网络构建的过程既依赖于前一阶段地方政府对关键问题、目标与使命以及具体任务的准确判断和定位，又直接影响后一阶段网络运行的有效性。该环节涉及地方政府的几种核心能力，即网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力。
（1）网络召集能力。网络召集能力主要是指政府动员、号召、聚集政府之外的治理主体参与网络的能力。地方政府召集能力的强弱直接影响甚至决定了非政府组织、社会组织等治理主体参与网络治理的积极性、网络参与主体的数量与质量。社会主体的参与程度，在某种程度上既取决于参与主体的自主性，也取决于政府、市场与社会之间关系调整和组合过程中为社会主体参与公共事务治理所提供的空间。因此，地方政府应通过制度建设，创造社会主体成长的良性环境，建立并不断完善公私互动合作的良性机制,为社会主体参与地方公共事务治理提供可靠的渠道和制度保障，从而吸引众多社会主体参与到网络结构中去。参与网络主体数量越多，公共关注度越高，公共事务的治理越容易获得其所需的资源，公共目标也越容易实现。
（2）目标识别与整合能力。多元社会主体本身就是利益主体，在参与网络治理的过程中，无疑会怀揣各自的利益与目标，不仅这些目标之间可能存在冲突，而且它们与公共利益目标之间也可能存在冲突。因此，对共属于一个网络的各个社会主体或组织的利益目标加以识别与整合是十分必要的。地方政府的目标识别与整合能力是网络构建阶段的关键能力，也是整个网络治理的关键能力。为了聚合各种类型治理主体的力量，创新公共事务治理方式，提高公共事务治理绩效，地方政府首先必须识别、弥合多元利益目标，并明确表达和陈述公共利益，为各行动主体展现它们各自所追求的利益与公共利益目标得以实现的愿景。总之，地方政府在网络构建过程中的角色应定位于“确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观”。[16]地方政府对网络主体的目标识别是目标整合的基础，直接决定了公共利益目标的形成与确立及其实现程度。
（3）协商与谈判能力。网络治理结构是政府与非政府组织、社会组织、市场组织等主体构成的多中心治理结构。多元治理主体之间存在着一种权力依赖与互动的伙伴关系，谈判协商关系即是其中之一。所谓协商与谈判，是指多个平等的组织通过平等交流、友好协商、谈判对话，利用各自的资源与技术在某一公共项目上进行合作以达到各自目标的活动。为了维护多元治理结构的稳定，聚集各种技术和资源，达成公共事务治理目标，在政府组织内外对话、讨价还价、协商和谈判等活动是网络构建阶段的重要活动，而网络主体之间的对话、协商与谈判活动及其过程，本质上是一种弥合利益分歧、确立公共利益的过程。在这个过程中，地方政府占据着十分重要的地位，它既是这些网络共同体对话、协商与谈判的组织者，又以网络主体身份平等参与对话、协商与谈判活动。因此，训练一套有利于营造公平、活跃的氛围并在其中开展公开、公正的协商与谈判活动的技能与艺术，开发相关协商谈判的技能技巧，对于地方政府真正承担起网络组织者角色意义重大。
3.网络运行阶段及其核心能力。网络治理结构建立起来后就需要投入运行，为了保护治理结构的稳定及维护多元主体之间的合作伙伴关系，作为网络管理者的地方政府必须培养和发展一系列核心能力。这些核心能力主要包括资源整合能力、网络维护与监管能力，它们共同影响甚至在某种程度上决定网络能否按照所确立的规则和制度成功运行。
（1）资源整合能力。网络的建立与运行首先依赖于治理参与主体拥有的各种技术和资源，网络主体的互动合作亦是拥有各种不同资源的主体之间的互动合作。因此，网络运行阶段地方政府的首要任务就是聚合各种分散在社会主体中的资源，包括财物、信息、劳动力、权威、技术等。资源整合能力便成为地方政府的首要能力，各个网络主体所拥有的资源如果不能集中起来，整个网络的运行以及公共问题的解决与公共利益目标的实现就成了无源之水、无本之木。特别值得注意的是，知识是网络参与主体所拥有的一种重要的资源，它不仅对于各个参与主体调整价值观、建立信任与克服文化差异具有重要意义，而且能为参与主体协同工作创造价值提供条件。作为网络管理者的一个重要责任，地方政府应通过强化资源整合能力来达成共识、实现各个主体之间的知识共享并通过网络促进组织学习，这也是地方政府资源整合行为的重要组成部分。
（2）网络的维护与监管能力。网络的维护与监管能力是网络运行过程中地方政府必须具备的又一项核心能力。网络的良性运行主要取决于参与主体之间亲密的合作伙伴关系，而这种合作伙伴关系的基础是信任。网络伙伴之间既是一种合作伙伴关系，又是一种竞争对立关系。伙伴之间信任程度高则可以增强他们的共识，有利于他们之间的沟通，深化他们之间的合作；不信任或者信任程度低则影响他们之间的沟通与对话，最终影响他们之间合作的广度与深度。因此，作为网络管理者的地方政府应及时发现并消除网络伙伴之间在公共价值、个体利益等方面存在的分歧，维护内部正常的竞争态势，为网络的运行创造某种适宜的环境。这就要求地方政府一方面要强化调控能力，加强对网络运行的监管，及时发现并纠正网络参与者违反网络规则的行为，确保网络运行原则得以严格遵守。另一方面要强化冲突处理能力，及时解决网络中因资源分配等各种问题引发的争议与冲突，减少与消除网络运行的障碍。归根结底，政府对网络的维护与监管就是要营造一个有利于保护网络参与主体积极性、维持网络伙伴之间合作竞争的公平环境。
4.网络终结阶段及其核心能力。网络终结是网络管理的最后一个环节，尽管网络治理结构并不总是有效的，同样充满了失败的风险，但无论网络运行成功与失败，网络终结工作都是网络管理者必须做好的核心工作。从地方治理实践来看，“网络管理最基本的问题受困于我们评估有效性、然后用某种准则来衡量网络是否负责任的能力。”[17]因此，地方政府必须开发和掌握网络终结阶段的管理能力特别是绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力。
（1）绩效测量与运用能力。地方治理网络结构的构建，在很大程度上是要弥补传统科层结构在绩效方面存在的缺陷，以聚合多元主体及其资源，通过多元主体共同参与地方公共事务治理，提高治理的绩效。网络结构是否完成了网络治理的使命和任务，实现预期的治理目标，取得预期的治理绩效，只有通过绩效测量的手段才能得出结论。因此，地方政府需要通过权衡地方治理的不同层面和方向上的价值和目标，建立一套科学的绩效评估体系，并运用这一套体系对网络治理的绩效开展科学的测量和评估。为了提高绩效测量的技能，网络管理者尤其要重视现代科学与信息技术在绩效测量与评估过程中的运用。现代科学和信息技术既是当代地方治理兴起及其成功实践的基础，也是提升地方治理绩效，推进地方治理发展，实现地方治理转型的重要保障。不过，应该看到，绩效测量只是实现治理的手段，其目的是要通过运行绩效测量的结果，不断消除网络治理的障碍因素，进一步转变治理的理念，提高治理技能，推动更大范围、更多公共事务领域和更高层次的网络治理。
（2）责任控制能力。责任控制能力既是网络终结阶段的一项重要能力，也是贯彻整个网络管理全过程的一项重要能力，并且在很大程度上体现了地方政府网络管理能力的高低强弱。责任控制能力与绩效测量密切相关又同等重要，当政府越来越依赖第三方提供服务的时候,其绩效也会越来越依赖于管理各种合作伙伴关系并让网络参与者承担责任的能力。而责任控制能力不强、责任的缺失恰恰是地方治理进程中地方政府面临的最严峻挑战，也是治理的不可治理性之根本原因所在。网络化治理模式中公共事务参与主体是多元的，政府不再是最高权威，在传统行政模式下赋予政府的公共责任被部分转移到非政府组织、社会组织乃至公民等主体身上。这种网络模式中体现出来的“组织边界的不确定性”、“公共责任界限的模糊性”以及“转嫁财政、绩效甚至是政治风险”的现象，使得其他参与主体对政府的责任诉求更加强烈，也进一步增加了政府履行其责任的困难。“在公共治理的进程中，政府、市场和公民社会作为治理体系主要的行动者，其相互之间的结构关系特别是责任关系，对于治理的成败具有结构性的意义。”[18]责任是一个控制问题，就网络终结阶段而言，由于网络参与主体表面上都是公共责任的主体，但实际上往往由于责任边界的模糊性使得没有人承担完全责任。网络管理过程中责任的不明确与分配不当、无人负责的现象，成为地方治理绩效的主要障碍之一。
责任问题是网络化管理所面临的最艰巨的挑战。因此，建立健全责任控制机制，强化地方政府的责任控制能力，对于整个治理合作网络规则的形成与有序运行具有十分重要的意义。地方政府一方面要明确解决由谁负责的问题，对网络治理主体的责任进行恰当分配，明确行动主体的责任界限与范围并加以严格控制，防止责任流失。另一方面要明确对谁负责的问题，治理的最终目标指向是公共利益，因此各行动主体的负责对象无疑是公民。总之，地方政府既要勇敢承担起作为网络平等参与主体应有的责任，又要承担起作为网络化治理的“元治理”角色所应有的责任。只有具备良好的责任控制机制与责任控制能力，公共责任才不会流失，公共利益才有保障；也只有依赖良好的责任控制机制，网络治理的实践才不会流于形式，才能建立起真正的公共事务多元主体共治模式，才能推动地方治理进程，实现地方经济和社会的可持续发展。
四、小结
地方网络化治理，成功的关键在于多元参与主体治理结构的构建以及政府与社会主体之间的信任与合作伙伴关系的维护。地方治理的绩效水平受到诸多因素的影响，一项研究结果指出,影响包括中国等转型国家公私伙伴关系有效治理的因素包括知识获取、成本、不确定性、政府信用、决策参与、融资成本和政府能力七个方面。[19]可见，政府网络管理能力状况是影响治理绩效的核心要素之一。地方政府在网络治理过程中的战略思维能力、网络召集能力、目标识别与整合能力、协商与谈判能力、资源整合能力、网络维护与监管能力、绩效测量与运用能力、责任控制能力等核心能力，直接决定地方网络化治理的成败。因此，在地方治理实践中，提升网络管理能力，克服网络治理模式给地方政府带来的处理各种网络管理问题的挑战，是地方政府适应新的网络治理模式，推动地方公共事务治理创新的内在要求与现实需要。
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公共治理能力篇9
政治哲学探讨的政治行为
在政治哲学中，一种权力制约另一种权力实际上是以恶治恶，因为按照通行的理解，公共政治权力本质上只是一种必要的恶。但以社会制约权力却是一个根本性的转变。这种思路认为，社会是善的代表，所以该命题的实质是以善制恶。对于很热门的建设“公民社会”的思路，提倡政府的政治行为应为努力构造“大社会，小政府”，认为一个比较理想的社会结构状态应该是橄榄球型：最富和最穷的人都少，而社会中间层则较为强大。在政治哲学的理解中，这就是指社会的公共层次应该较为发达，而国家的政治权力应该较小。这样，社会的强大力量才可以有力地制约公共权力机关。伦理学家则认为，社会之大不仅体现在社会分层上，而且体现在公民美德的提升上。如果公民美德的水平较高，那么它对公共权力的制约就是一种政治伦理力量对一种纯粹的政治力量的制约。如果公共生活中公民美德不提高，就没有什么力量去制约公共权力。在这个意义上，所谓“以德治国”，对公民来说就是要建立健康健全的公民美德，唯有如此才能对政府提出高要求；[2]而对公共管理者来说，意味着行使公共权力不仅要具有基本的管理技术，还要有相应的政治伦理资格。在我的理解中，“以德治国”首先是针对公共管理者也就是针对“官员”的一个政治伦理资格要求。
当代政治哲学理论中认为，与其探讨公共管理的技术问题和权力的运作及其合法程序问题，更多地还要探讨作为最严密的政治组织的国家机器以及社会的公共生活是怎么既合理又合法地运行。所以，政治哲学是要探讨这些政治管理技术和政治权力运作背后的基本的政治理念和价值意义问题。[3]
可见，政治学和政治哲学对于政府政治行为的关注点上区别还是比较明显的：现代政治学更多朝着公共管理科学的方向发展，而当代的政治哲学则探讨这背后更根本的东西。换言之，政治学探讨政府的设置、责任及其范围等，而政治哲学的研究对象是公共生活何以建立的基本理念。在罗尔斯的理论中，他首先把正义确立为最基本的政治理念，然后以这个理念来建立一个政治原则体系，再以这个原则体系来建立和解释国家的基本社会结构。先理念，后原则，然后制度显然，这是一种政治哲学的而非实证科学的或政治学的进路。
合法性对政治发展的积极作用
政治的基本使命就是通过公共权力创造有序的公共生活，从而促进社会的进步与发展。在任何时候，政治都是人们建构起来的，其内在的使命就是维系社会秩序，促进人与社会的发展。所以，政治发展的最基本任务就是使政治能够最大限度地满足社会发展对政治的基本需求，从而使政治能够在有效而稳定的运行中得到不断的充实和完善。
为了能够使政治发展顺利，最终完成政治的基本使命，促进社会进步和发展，提高人们的生活质量，令公民幸福感增加。首先需要对执政合法性进行规范，从政治必须满足社会发展的需求出发，任何政治体系的稳定与有效运行，需要基本要件是：政治体系的特性与作为是否能够得到绝大多数民众的认同，从而被人们视为应该接受并自觉服从的权力与制度。通常把这种认同在法律层面称为政治的合法性。
从政治合法性出发的政治发展，倾向于通过制度的转型、社会的开放以及纯粹市场体制的确立所形成的民主格局来形成新的进步与发展，以政治民主带动社会民主与市场民主，进而全面迈入现代。可以看出，建设合法性政府的出发点十分明确地是从价值出发。对于政治体系来说，价值是触及其内在逻辑的。所以，价值上的任何变化，都可能导致政治体系的整体变化；相对来说，权力结构的调整对政治体系的冲击要缓和得多。但是从价值出发构建合法性政府却是政治发展的必经之路，是更高级政治活动的入口。[4]
政治哲学对我国政治发展合法性的价值
从互联网进入中国以来，这个传播平台不断发出对的我国政府人员甚至政府制度的批评，这些声音不仅对政府与制度的不足进行抨击，更将民主与法制的观念传播开来。受新观念的影响，人们对政府的行为质疑也更加广泛，政治危机也随之浮现。最严重的政治危险来自公共权力的政治腐败。
以政治哲学为指导，构建政治合法性为解决政治腐败提供了新的思路，我认为，我们的基本制度选择本身是合理的，但制度中存在一些问题还没有解决得很好。制度的选择不仅仅有现实的、历史的和文化的考虑依据，而且还要有政治哲学和政治伦理的证明理据。制度之中会有一部分人成为制度的操作者，而另有一部分人则完全成为制度的约束对象。
当代政治哲学的一个基本判断是：公共管理者必须是公共服务者，政府是服务性政府；政府或者政府官员并没有任何优于公民的政治特权，而恰恰是要为公民服务。权力来源于公民，并为公民服务。如果管理者利用公权来为私利服务的话，这就是腐败。政治腐败正是公共权力的私有资本化。所以，从当代政治哲学的基本判断和启示出发，我们有必要对社会制度的具体环节加以合法性的改革，让“权力在阳光下运行”，严格避免发生公共权力私有化、资本化的腐败现象。
人们往往把法制理解地很狭窄，认为它是一种政治制度。其实不对，法制首先是一种精神、一种政治哲学的精神。正如民主的本义就是在民，一切权力属于人民，人民当家作主。合法性是指在民在法律上被规定并强制执行，同时包括一切权力的产于与分配必须合法，政府通过合法的使用公民赋予的全力，从而获得人民的政治认同和政治委托，最终服务于人民。所以，现代政治发展更多地不是考虑怎样实现最完美的公共权力，而是公共权力从确立到施行的过程中，将合法性参与进每步中，从而有效的管理与运用。
通过将政治哲学中应然的价值观念引用到合法性的政治发展，从价值理性层面制定的法律，能够对政治发展起到积极地推动力。
参考文献：
[1]约翰・罗尔斯，1988年：《正义论》中国社会科学出版社。
[2]利普塞特著，刘钢敏、聂蓉译《政治人》北京商务印书馆，1993年，第53页。
公共治理能力篇10
关键词：体制内“政治冷漠”；政府公共性；流失；表现；探因
1.绪论
1.1政府公共性
政府公共性即政府在社会公众授权的基础上，解决公共问题、供给公共物品和服务、满足社会公共需求而产生的代表公共利益的性质。其公共性主要表现在以下几个方面：第一，政府公共管理实施主体的公共性。政府公共管理的第一责任主体是政府；第二，政府价值观的公共性。当前我国政府的基本价值观包括以群众的利益和需求为中心、维护社会公平、促进发展等，这些核心价值观都从整体的角度出发，因此具有公共性；第三，政府运行目标的公共性。政府运行的目标是为解决公共问题、提供公共物品和服务、满足社会公共需求，将群众的价值目标和利益目标在整个社会的范围内协调起来，维护社会公平和稳定；第四，政府管理行使手段的公共性。政府公共权力是后盾和基础，社会立法为支撑，即必须以法律形式规范政府机构设置、编制、责任与工作程序；必须以法律形式规范和约束政府公务人员政府运作的规范化与制度化。政府公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，公共性要求政府行使公共权力必须遵守公民意志，从而更好地维护公共利益。
政府一旦不能维护公共利益、满足社会需要，其公共性流失就产生了。政府作为政治共同体本身是由理性经济人和委托关系中的人组成的，他们作为具有多重规定性、追求自身效应最大化的经济人和受托人本身不会自动完成政府公共性责任的。政府公共性依靠政府公务人员（体制内的人员）完成，所以，体制内的公务人员能否正确的行使职位赋予的政治权利来回应社会公众的需要，是政府公共性是否流失的关键。他们与体制外的普通公众对政府公共性的影响程度不同，体制内公务人员作为政府权力的委托人理应热衷于国家公共事务，有着崇高的政治目的，竭尽全力为国家、地区的发展贡献力量，概括而言即对崇高的政治事务充满热情。
1.2体制内“政治冷漠”
然而，现实中我们发现大多数官员对中国政治发展、社会改革、未来的走势、地区发展等政治事务并不上心。前一刻还在大谈地区经济走向问题，话锋一转就是去哪里休闲。把去各地参观培训学习的机会描述成“串串门，养养神，认认人”，吃好玩好旅游好成为其首要目的。在现实中，公务人员并非按照民众期望来行使政治权力以维护政府公共性的。总书记在庆祝建党九十周年大会上的讲话提到的四个危险，即“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”，这正显示了当前体制内政府官员的精神状态、工作作风、生活方式，而这些状态都显示了公务人员对崇高的公共事务的冷漠。
体制内的官员对公共事务的冷漠、政府公共性责任感的缺失，从一定程度上可以理解为是一种政治冷漠。但与之对应的是，官员对政治部分领域又充满了政治热情，争权、搞好对权力的依附、跟领导搞好关系、创造上升的进阶，在这些方面官员的表现不是冷漠的，而是积极充满热情的。于是，对某些政治问题积极参与，对另外一些政治问题却漠视，这种矛盾在官员中普遍存在，而这两种矛盾的对比更加突显出体制内公务人员对政府公共性责任感的冷漠。
所谓一般意义上的政治冷漠，是与政治参与相对应的一个概念，简单来说就是政治不参与，是一个国家的普通公民对政治活动不感兴趣，不愿花时间和精力参与某项政治活动，一般意义上的政治冷漠主体指的是“无政治阶层”的、体制外的公民。与体制外的社会公民相比，体制内政治官员的政治冷漠会对国家、地区的发展造成更大的伤害和破坏。毕竟普通公众的政治冷漠不会直接关切到政府公共性流失现象，体制外的老百姓能先做好自己的本职工作就好。但这些体制内的公务人员，靠体制谋生，掌握着很多国家资源。理应在官言官，在其位谋其政，他们却是在其位不谋其政，而且很休闲懈怠，能力不足，没有责任心，按这种政治冷漠的态势，地区如何谋发展，中国往何处去，政府的公共性如何得到维护。
因此，本文指的“政治冷漠”与一般意义有所不同，文章进行到此，我们来对本文所指的政治冷漠进行界定。首先“政治冷漠”的主体是拥有公权力、有一定的官职、依靠政府公权力取得稳定的合法或者非法的超额利益的体制内的政治官员及政府公务员。其次，政治冷漠的对象是国家或地区的发展、公共事务治理等崇高的政治目的，而不包括权力争斗、个人仕途的上升等狭隘的政治目的。
2.体制内“政治冷漠”导致政府公共性流失的表现
第一，体制内“政治冷漠”导致政府价值观公共性流失。“政治冷漠”使公务人员在行使公共权力时脱离群众，将群众的利益置于个人的狭隘利益之后，对社会发展态势、社会管理创新、当前社会热点问题等关乎地区发展的问题等并不关心，破坏了社会公平性，降低了政府运行的效率，有损政府价值观的公共性；第二，体制内“政治冷漠”导致政府运行目标的公共性流失。在错误的价值观的影响下，公务人员不把政府运行的目标即解决公共问题、提供公共物品和服务、满足社会公共需求作为工作的首要目的，而是动用公共资源追求私人利益最大化和个人仕途的发展，损害了政府运行目的的公共性；第三，体制内“政治冷漠”导致政府管理行使手段的公共性流失。公务人员行使政府公共权力时，逾越社会立法，违反制度规定，使政府形象失去公信力。