公共关系的地位篇1
北京市公共安全图像信息系统管理办法全文第一条为了规范本市公共安全图像信息系统的建设和管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，保障公共安全，保护公民的合法权益，制定本办法。
第二条本办法适用于本市行政区域内公共安全图像信息系统的建设和管理。
第三条本办法所称的公共安全图像信息系统，是指利用图像采集设备和其他相关设备对涉及公共安全的区域进行信息记录的视频系统。
第四条市人民政府有关部门和区、县人民政府负责本行业、本系统、本地区公共安全图像信息系统建设的组织实施，并协助做好公共安全图像信息系统使用、维护等方面的监督管理工作。
市和区、县公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督管理工作。
第五条下列单位和区域，应当安装公共安全图像信息系统：
(一)党政机关、国家机关所在地，广播电台、电视台，电信、邮政、金融、服务单位，博物馆、档案馆、重点文物保护单位，危险物品生产、销售、存放场所等重要单位;
(二)宾馆、饭店、商场、医院、学校、幼儿园、文化娱乐场所，举办体育赛事的场馆、场地，住宅区、停车场等人员聚集的公共场所;
(三)重点道路、路段和主要交通路口，地下通道、过街天桥，机场、火车站、地铁和城铁车站，公共电汽车的重要交通枢纽等;
(四)城市供排水、电力、燃气、热力设施，城市河湖及其他重要水务工程等重要城市基础设施;
(五)国家法律、法规规定的其他地点和区域。
公共安全图像信息系统建设的市级主管部门可以根据需要确定其他应当安装公共安全图像信息系统的区域，报市人民政府批准。
第六条单位按照本办法规定自建公共安全图像信息系统，应当符合政府的统一规划和要求，不得采集本单位范围以外的公共区域的图像信息。
第七条交通道路、广场等公共场所公共安全图像信息系统的建设由政府负责，其他任何单位和个人不得在该区域设置公共安全图像信息系统。
第八条公共安全图像信息系统的建设，应当符合国家和本市的技术规范和标准。
市质量技术监督、信息化主管部门和公安机关共同制定本市公共安全图像信息系统的技术规范和标准，公共图像信息系统应当具有采集、录像、传输等功能。
第九条设置公共安全图像信息系统，不得侵犯公民个人隐私;对涉及公民个人隐私的图像信息，应当采取保密措施。
涉及国家秘密、商业秘密的公共安全图像信息系统的建设，按照国家有关规定执行。
第十条新建、改建、扩建建设项目应当安装公共安全图像信息系统的，公共安全图像信息系统应当与项目主体工程同步规划、同步建设、同时投入使用。
第十一条公共安全图像信息系统的使用单位，应当自系统竣工验收合格之日起30日内，将公共安全图像信息系统的建设情况按照保卫隶属关系向市或者区、县公安机关备案;没有保卫隶属关系的，向本单位所在地的区、县公安机关备案。
本办法施行前已经建成的公共安全图像信息系统的使用单位应当自本办法施行之日起30日内，将公共安全图像信息系统的建设情况按照前款规定向公安机关备案。
第十二条公共安全图像信息系统的使用单位，应当采取下列措施，保证公共安全图像信息系统安全运行：
(一)对与公共安全图像信息系统密切接触的人员进行岗位技能和保密知识的培训;
(二)建立安全检查、运行维护、应急处理等制度;
(三)保持图像信息画面清晰，保证系统正常运行;
(四)不得擅自改变公共安全图像信息系统的用途和摄像设备的位置。
使用单位委托其他单位运营、维护、管理公共安全图像信息系统的，双方应当明确保证系统安全运行的责任。
第十三条公共安全图像信息系统的使用单位，应当建立、健全图像信息安全管理制度，遵守下列规定：
(一)建立值班监看制度，发现涉及公共安全的可疑信息及时向公安机关报告;
(二)建立图像信息使用登记制度，对图像信息的录制人员、调取时间、调取用途等事项进行登记;
(三)按照规定期限留存图像信息，不得擅自删改、破坏留存期限内图像信息的原始数据记录。
第十四条负责图像信息监看的工作人员，应当遵守各项图像信息安全管理制度，坚守岗位，爱护仪器设备，保守秘密。
与图像信息监看工作无关的人员不得擅自进入监看场所。留存的图像信息除按照本办法的规定使用外，任何人不得擅自查阅、复制、提供、传播。
第十五条在公共场所设置公共安全图像信息系统，应当设置标识。
第十六条发生社会治安、自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发公共事件时，具有突发公共事件调查、处置权的政府有关主管部门有权查看、调取、复制图像信息，有关单位应当予以配合。
第十七条政府有关主管部门工作人员查看、调取、复制图像信息时，应当遵守下列规定：
(一)工作人员不得少于二人;
(二)出示工作证件和证明文件;
(三)填写查看、调取、复制图像信息情况登记表;
(四)遵守图像信息的使用、保密制度，不得擅自提供、传播图像信息，对涉及国家秘密、商业秘密和公民个人隐私的图像信息予以保密。
第十八条公安机关应当对公共安全图像信息系统的日常使用、维护情况进行监督检查，发现问题督促相关单位及时整改;必要时，质量技术监督、信息化主管部门在技术检测等方面应当予以协助。
第十九条违反本办法的规定，应当建设公共安全图像信息系统不建设或者不按照规范和标准建设的，由公安机关责令限期整改并予以警告;逾期不整改或者整改不合格的，对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款。
第二十条违反本办法第六条的规定，单位设置公共安全图像信息系统擅自采集本单位范围以外的公共区域的图像信息的，由公安机关责令改正，并对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款。
第二十一条违反本办法第七条的规定，擅自在公共场所设置公共安全图像信息系统，由公安机关责令拆除;单位设置的，对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款;个人设置的，对个人处500元以上1000元以下的罚款。
第二十二条违反本办法第十一条的规定，不遵守备案制度的，由公安机关责令改正，并对单位处1000元以上1万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以下的罚款。
第二十三条违反本办法第十二条的规定，未采取保障图像信息系统运行安全管理措施，影响系统安全运行的，由公安机关责令限期整改，可以对单位并处1000元以上1万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以下的罚款;逾期不整改或者整改不合格的，对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款。
第二十四条违反本办法第十三条、第十四条的规定，未建立、健全或者违反图像信息安全管理制度，以及擅自查阅、复制、提供、传播图像信息的，由公安机关对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条违反本办法第十六条的规定，拒不提供图像信息的，由公安机关对单位处1万元以上3万元以下的罚款，对单位主要负责人、直接责任人员分别处500元以上1000元以下的罚款;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条违反本办法第十七条的规定，政府有关主管部门的工作人员查看、调取、复制图像信息时违反相关管理制度，由主管部门追究其行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条本办法自20xx年4月1日起施行。
应当安装公共安全图像信息系统的地方(一)党政机关、国家机关所在地，广播电台、电视台，电信、邮政、金融、服务单位，博物馆、档案馆、重点文物保护单位，危险物品生产、销售、存放场所等重要单位;
(二)宾馆、饭店、商场、医院、学校、幼儿园、文化娱乐场所，举办体育赛事的场馆、场地，住宅区、停车场等人员聚集的公共场所;
(三)重点道路、路段和主要交通路口，地下通道、过街天桥，机场、火车站、地铁和城铁车站，公共电汽车的重要交通枢纽等;
公共关系的地位篇2
该《办法》共27条，未分章节。目前，《办法》已在**市政府公众信息网上同步，供社会各界和人民群众查询。
一、正确定位，确保共建共享
公共视频系统不仅是一个动态治安监控系统，而且通过这一系统，可以建立起信息高度互联共享的跨部门、跨地区联动机制，对各类影响城市管理的行为综合施策，从而大大提高城市公共管理和服务的质量与效率，提升政府行政效能。因此，如何使视频信息最大限度服务于城市管理和公共服务，是此次修订的重点内容。《办法》第十六条规定，公安机关牵头对政府建设的公共视频系统进行资源整合，实现跨部门信息共享；公安机关在一定条件下可以与社会投资建设的公共视频系统进行链接，从而确保实现公共视频系统的共建共享，达到统一指挥、整体联动、高效运转的目的。
二、科学规划，界定安装范围
公共视频系统的安装范围必须严格限定在公共场所，这是确定安装范围时必须遵守的底线。为此，《办法》严格、科学界定了公共视频系统的安装范围，并充分考虑建设和管理成本，结合城市管理和治安防控的需要，在第八条规定了10类应当建设公共视频系统的公共场所和区域：一是国家机关和电台、电视台、报社等新闻单位的要害部位；二是电信、邮政、金融单位和国家重点建设工程单位的要害部位；三是研制、生产、销售、储存危险物品单位的要害部位；四是大型能源动力设施、水利设施和城市水、电、燃气、热力供应设施的要害部位；五是高速公路、国省干道、城市道路、地铁、轻轨的重要路段和要害部位；六是重要科研单位、学校、医院、旅游景区、公园、机场、港口、码头、车站、停车场、公共汽车的要害部位；七是大型物资储备单位、大型文化体育场所、大型广场、重点文物保护单位、博物馆、档案馆、会展中心、市政地下通道、步行街、住宅小区等的公共通道和出入口；八是大型商业网点、大型餐饮场所、大型影剧院、娱乐场所、旅馆、互联网上网服务营业场所的公共通道和出入口；九是易发或者频发刑事、治安案件的地段和区域；十是其他法律、法规规定建设的场所和区域。
三、统一规范，明确建设要求
为切实解决全市视频系统建设缺乏统一标准，自成体系，难以实现共享和功能发挥的问题，《办法》充分考虑视频管理功能和性能的先进性和发展前景，为实现公共视频系统标准化建设、规范化管理提出了明确要求。
一是在第七条，明确了公安机关会同有关部门编制本行政区域内公共视频系统建设规划的程序。并在第十一条规定，城市主要出入口、大型广场和城市道路重要路段、重要交通路口等公共场所和区域的公共视频系统由政府组织建设和维护。其他应当建设公共视频系统的公共场所和区域由所有者与使用者或经营者约定建设和维护的责任主体；没有约定的，由所有者负责。公共场所和区域所有权属于国家的，由其使用者或者经营者负责。其他任何单位和个人不得擅自在涉及公共安全的场所和区域建设公共视频系统。
二是第十二条规定，建设公共视频系统应当符合国家、行业和地方的强制性标准，鼓励采用先进标准。市质量技术监督行政主管部门会同市公安、经济信息、交通等行政主管部门共同制定本市公共视频系统建设和维护标准。
三是第十三条规定，新建、改建、扩建建设项目应当安装公共视频系统的，公共视频系统应当与项目主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
四是第十四条规定，公共视频系统建设单位可以自主选择合格的视频监控产品和视频监控系统的设计、施工和维修单位。相关行政主管部门不得指定产品的品牌和销售单位，不得指定设计、施工和维修单位或者利用职权牟取不正当利益。
五是第十五条规定，公共视频系统建设单位应当将公共视频系统设计技术方案和检测、验收的有关材料送公安机关备案。本办法实施前已建成的公共视频系统，其使用单位应当自本办法实施之日起30日内向公安机关备案。
四、依法使用，保障个人隐私
由于公共视频系统安装在公共场所，并实行24小时全天候监控，因此，如何确保国家机密、商业秘密和个人隐私不被泄漏传播，是广大市民最为关心的问题。为实现维护公共利益与保障人权的统一，《办法》第九条明确规定了禁止安装公共视频系统的场所和区域：一是旅馆和饭店客房、娱乐场所包房；二是集体和个人宿舍；三是浴室、更衣室、卫生间、哺乳室等；四是金融、保险、证券机构内可能泄露客户个人信息的操作区域；五是选举箱、投票点等附近可以观察到个人意愿表达情况的区域；六是其他涉及个人隐私的场所和区域。《办法》第十条还规定，公共场所安装的公共视频系统应当设置明显的标识，这既能保障公众隐私权、知情权等合法权利，也能有效预防和震慑违法犯罪行为。
同时，为保障公共视频系统的合法使用，《办法》第十七条和第十八条规定了公安机关和其他行政主管部门使用信息资料的权限和程序，其中，根据维护公共安全的需要，公安机关调取、接入或者直接使用相关单位的公共视频系统，应当经县级以上人民政府公安机关负责人批准；其他行政主管部门因执法工作需要查阅、复制或者调取本部门以外的公共视频系统的信息资料，应当依据有关法律法规的规定执行。
此外，为确保信息资料的安全，《办法》第十九条明确要求，公共视频系统使用单位一要建立信息保密、值班监看、运行维护、安全检查等制度；二要对公共视频系统的监看和管理人员进行培训和监督管理，并将监看人员的个人基本信息送公安机关备案；三是不得擅自准许与视频信息监看工作无关的人员进入监看场所；四是对信息资料的录制人员、调取人员、调取时间、调取用途以及去向等情况进行登记；五是发现涉及公共安全的可疑信息或者因工作需要移动公共视频系统设施、设备的，应当及时向公安机关报告；六是定期维护保养公共视频系统，保持图像画面清晰；七是公共视频系统应当全天运行，不得无故中断，如因故障中断运行的，应当立即修复；八是信息资料的有效存储期一般不少于30日；涉及公共安全的重要信息资料交由公安机关储存，有效存储期不少于2年。并在第二十条作出了八项禁止性规定，严禁任何单位、个人影响和危害公共视频系统正常运行。
五、明确责任，加大处罚力度
相比原《办法》，修订后的《办法》进一步强化了对违法行为的责任追究和处罚力度。
一是在第二十四条增加了1项行政处罚规定，即对违反第九条和第十一条第三款的行为设定了处罚，凡违规安装公共视频系统的，由公安机关责令立即拆除；拒不拆除的，由公安机关依法。单位设置的，对单位处1000元以上3000元以下罚款，对主管人员和直接责任人员处500元以上1000元以下罚款；个人设置的，处500元以上1000元以下罚款。
公共关系的地位篇3
摘要随着行政契约在现实生活中的不断应用，我们有必要从行政法理论的根源来探讨行政契约的存在。本文尝试从公共利益本位论的角度来探讨行政契约之容许、行政契约的基础理论中行政契约的概念以及行政优益权的问题。
关键词行政契约公共利益行政优益权
任何一种行为要归入一门部门法，首先要看的是该行为与其部门法的理论基础是否一致，因为理论基础是一门部门法存在的根基。那么，行政法存在的根基是什么呢？对此，行政法学界展开了激烈的讨论，“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“公共权力论”、“服务论”、“公共利益本位论”等等观点众说纷纭，莫衷一是。这些观点都是从权利或权力的角度去寻找行政法的理论基础，而公共利益本位论则是从利益关系的角度去探索行政法的理论基础。由于受传统文化与社会现实的诸多影响，我国大部分学者更青睐对权利或权力的研究，而忽略对利益关系的探究。历史唯物主义认为，经济基础决定上层建筑，行政法的理论基础属于上层建筑的范畴，因此对它的研究就应该从人们的物质生活关系或物质关系去认识和理解，而不是简单地从法律现象本身或者权利或者权力这些手段去理解。正如马克思指出：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身去理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反它们根源于物质的生活关系”；法学或权力、权利及其控制、废除等法律原理并不是社会的基础，法学的基础和根源是“经济基础”。公共利益本位论对此就诠释得很全面。公共利益本位论的基本观点是：法决定于利益关系，权利来源于法，是实现利益的手段；公共利益与个人利益是一组对立统一的矛盾，而公共利益是该矛盾体的主要方面，决定着矛盾的性质、内容和发展方向；行政法所体现和调整的正是以公共利益为本位的利益关系。公共利益本位论是行政法的理论基础。行政契约要在行政法领域生根、发芽，首先就必须与其理论基础一致。本文试图在公共利益本位论的视角下来谈谈行政契约之容许、行政契约的基础理论中行政契约的概念以及行政优益权的问题。
一、行政契约之容许
行政契约，是源于西方大陆法系国家行政法理论的重要概念，又称行政法上的契约或公法契约，它也是在行政法实践领域中得到越来越普遍应用的一种非强制性的执法手段。伴随着福利国家的兴起，行政法治从形式法治向实质法治发展的趋势，以及人们对行政民主化的期望不对升级，行政理念也从原来的命令与服从转变为现在的服务和合作，非权力性的行政手段也在不断丰富，行政契约这样一个集行政性、契约性为一身的行政方式就是在这样一个背景下走进了我们的视野。
从世界范围看，行政契约的容许性在法治发达的国家早已遭受过质疑，但目前合同在公法领域的适用在法治发达国家已属定论。例如1950年11月13日，德国福莱卡尔戈行政法院指出：“公法契约，现在作为公法上的特别形成形式，基本上由学说和判例予以一般性承认”。而在今天的日本，学说和判例中，可以说已经不存在否定行政契约概念一般可能性的见解。在西方国家，“尽管不时存在着批评或者反对的论调，现代的主要课题不是行政合同原则上的适法性，而是行政合同法的理论细化”。而在我国，行政契约作为一种法制，并非普遍受到承认。不仅在民法界普遍听到否定的声音，在行政法领域也有部分学者持否定的态度。行政契约的容许性作为构建行政契约制度的基础，因此探讨行政契约容许性实属必要。
纵观历史，对行政契约的概念持否定观点的著名学者也不乏其人，德国、法国都有其代表，国内学者对此问题也进行了大量的论证。持怀疑论者对行政契约的否定大致表现在以下两个方面：一是认为行政主体与行政相对人之间地位不对等难以达成契约上的合意。即，在高度集权的国家体制下，公法关系基本上都是权力关系，国家和私人之间，由于国家的绝对主导地位，处于被支配地位的相对人很难与其订立契约。在行政法治发达的国家如德国就普遍存在行政契约，它是在法律上拟制契约当事人双方地位平等，而且认为这种事实上的地位不平等关系与契约内容是没有关系的，契约合意的实现不在于双方地位平不平等，而在于法律对契约内容的事先限定以及缔结程序的规范。有关学者也指出“因双方意思一致而成立之法律行为，并非谓参与契约之当事人地位全盘对等，亦非谓在一切法律关系上之对等，乃系指就成立契约之特定法律关系而言，双方意思表示具有相同价值，而有别于一方命令他方服从之关系。”正如我们所说，行政法是调整公共利益与个人利益关系的法，两种是对立统一的关系，公共利益在两者发生冲突时始终处于主导地位，同时两者也具有一致性，这种和谐与一致在公有制社会中更加地明显。在行政契约中，地位不平等是必然，因此通过规范行政程序来防范因地位不对等而可能引发的不公平现象实属必要。如给予相对方充分的知情权、要求听证权、反论权等权利或者给行政机关加以说明理由、公开听证、回避等义务。这些都充分地体现了公共利益与个人利益的一致性原则。二是认为在依法行政理念下的行政契约与契约自由存在不可调和的矛盾。随着现行行政理念的发展，“无法律即无行政”早已不能适用社会的发展，行政主体与行政相对人之间命令与服从的对抗关系已渐渐被服务与合作的信任关系所取代，这样公共利益与个人利益之间的一致性就能更好地实现。而且契约自由并非绝对的，任何自由都必须在一定的法律限度之内，因此行政机关可以在法律规定的权限范围内主动追求行政目标的实现，为了更好的达到行政目的，在自由裁量的限度内自由选择行政方式，许多法律甚至明文规定必须采用合同方式行政或鼓励以合同代替行政命令。通过政府与公众之间的这种沟通与合作来实现公共利益与个人利益最大限度的一致。
二、行政契约之基础理论
行政契约的基础理论非常广泛，它涉及行政契约的各个方面，包括行政契约的概念、特征、分类、功能、缔结、责任、救济等等，对于这些问题行政法学界都展开了激烈的探讨。在此笔者尝试在公共利益本位论的视角下对行政契约的概念、行政契约中的行政优益权进行讲述。
（一）行政契约的概念
关于行政契约的概念，国内学者有不同的观点。代表性的观点有两种，一种认为行政契约是行政机关为了实现行政管理的目的而与被管理的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的契约。一种认为行政契约是双方的具体行政行为，由行政法律关系双方当事人为了实现行政管理的目的，在法律规范的范围内意思表达一致而成立的行政行为。
从上我们不难看出对于行政契约的概念的分歧主要体现在行政契约的当事人方面。一种观点认为行政契约不仅可以在行政主体与行政相对人之间签订，行政主体与行政主体之间也可以签订。其理由是行政契约的实质是在行政法领域形成的发生行政法律效力的双方合意，这种自然可以在行政主体间存在，这一点也为西方国家行政法理论与实践所肯定，例如，德国行政法理论上就肯定行政机关间可以缔结对等契约，日本公共团体间以行政契约的方式达成行政目标的事例亦屡见不鲜。另一种观点则认为行政契约只能发生在行政主体和行政相对人之间，行政机关间的合意只能称为行政协议。其理由是行政机关间的合同不适用“行政优益权”原则，且不宜由法院主管。
笔者认为第二种观点更符合行政法的理论基础，根据公共利益本位论的观点，行政法调整的是一定层面上的公共利益和个人利益之间的关系，而行政契约作为一种行政法上的行为也必将调节公共利益和个人利益之间的关系。而当行政主体都是公共利益的代表时，它们之间的合意必将体现的是公共利益与公共利益的关系，这超出了行政法的调整范围。在公私法分野的国家，这种公共利益与公共利益的关系，即狄骥在《宪法论》所说“决定统治者的活动范围，统治者各种势力的代表方式，以及他们人的地位，他们人之间的关系，以及人与统治者的关系”，都是宪法的调整对象，而非行政法的调整对象。
（二）行政优益权的存在
前面说过，行政法上行政主体与行政相对人之间的地位事实上是不对等的，行政机关是公共利益的代表。行政法调整的是一种以公共利益为本位的利益关系，公法上一个基本的原则就是公益优先，它是行政法制度上最基本的价值观，同时它也是一种利益衡量的标准。正因为公共利益与个人利益之间的冲突不可避免，所以进行利益的理性选择非常重要。由于公共利益无论是在总量上还是在影响的深度和广度上都是个人利益所无法比拟的，因此公益优先就是利益价值的理性选择。当然这并不排除在行政程序上对享有行政优益权的主体进行约束。
行政优益权主要表现在以下几个方面：1、行政主体对行政相对人的行政契约的履行有监督和指挥权；2、行政主体对不适当履行行政契约义务的行政相对人进行制裁或者采取强制措施，这种制裁可以发生在契约履行的任何阶段，而且制裁以后仍然不解除或减轻受制裁者履行合同的义务；3、行政主体在行政契约履行的过程中有权单方面变更对方当事人的给付范围，这是因为公共利益在契约履行的过程中可能会发生变化，因此需要行政机关适时调整，但必须在公共利益需要的限度内；4、行政主体认为行政契约的继续履行将不利于社会公共利益的保护时，有权单方变更或解除行政契约，但是由此给相对人带来的损失应当给予补偿。
行政契约作为行政法的行为方式，是为政府推行行政政策，实现行政目的来服务的。对于赋予行政主体一定的优益权应当以实现特定的行政目的为限度，应尽可能地不损害相对人的合法权益，增强行政行为的可接受性，以达到公共利益与个人利益的最佳结合点。
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公共关系的地位篇4
现阶段高职院校“公共关系”课程设立在工文结合的专业课程里，是一门应用型专业基础课程，本课程注重培养学生独立思考问题的能力、分析判断事物的思辨能力以及写作能力。而现在多数课堂都是单一化的教学模式、教材大同小异、教师仅仅注重课堂写的能力培养，而忽视了很多实践应用的能力培养。解决其教学瓶颈问题必须在以学生职业发展为本的原则基础上，更好地推进教学改革工作，“公共关系”课程必须重新调整。
1.教学内容脱离实际“公共关系”课程在很多高校被列入专业课，但有一些则是公共课、选修课。这决定了很多教师对专业设置、课程体系以及课程建设存在误区，认识不够，很多教师根本没有对教学内容系统研究，也不存在前期企业调研，教学内容陈旧单一，与现有“公共关系”课程岗位相差甚远。
2.教学形式单一，以教师为中心很多教师参与了课程项目化改革，没能真正理解什么是项目化教学，授课方式还是以讲授为主，给学生按部就班地布置作业为辅，没有课后实践。教师一堂课下来都是在讲授教材理论知识，只停留在理论层面，忽略了学生主体，忽视了课堂氛围，导致教学形式单一，不能调动学生自主学习的积极性，学生上课睡觉、说话、玩游戏，很多问题凸显出来。
3.课程项目化教学流于形式，忽略项目实施情况目前，参与“公共关系”课程项目化改革的部分教师能在课堂完成任务，但项目的实施过程过于呆板教条，学生只是单一完成了课堂任务，理论上看学生是以课业为主，“教、学、做”一体化的模式，课堂上只是单一地用教师的课程项目化模式在训练学生，忽略了课后评价体系，学生完成教学任务存在良莠不齐现象。
二、“公共关系”课程项目化改革的几点思考
1.调整教学体系，充实教学内容针对“公共关系”课程内容脱离教学实际的情况，教师要重新构建教学体系，以“公共关系”课程应用岗位为基础，构建本门课程的内容体系。培养学生公共意识，掌握公共关系的工作过程，组织形象的塑造和维护，公共关系主题活动的策划和实施，企业危机预测分析与处理，公共关系文书的撰写，公共关系沟通技巧等系列主题。根据以上主题进行设置岗位，针对岗位流程具体分析，例如针对市场营销专业的学生即可设计成企业形象调研(enterpriseimagesurvey)、企业形象策划(Corporateimageplanning)、专题活动开展(thematicactivities)这样几个模块，把公共关系带进企业工作流程模块设计里，按照工作流程的教学更清晰明了，会提高学生的学习兴趣，有助于学生对整体课程脉络的把握，打破了教师只教书本上知识传统做法，重新构建了教学内容体系。
2.多种教学法并存，营造生动良好的课堂教学氛围针对教学方式单一情况，教师可以考虑多种教学方法并存，融入到公共关系课程中来，例如任务驱动教学法，教师首先设计好模块，进行整体课程设计，设计必须是可实际操作、可践行的项目。把学生分成小组，以小组为单位教师带领学生完成每次任务。根据岗位流程设计教学任务。工作过程导向法、情景式模拟教学法、角色体验法等都充实教学内容，营造生动活泼的教学课堂氛围，也充分凸显了学生的主体地位。
公共关系的地位篇5
1、使学生理解直线和圆的位置关系．
2、初步掌握直线和圆的位置关系的数量关系定理及其运用．
3、通过对直线和圆的三种位置关系的直观演示，培养学生能从直观演示中归纳出几何性质的能力；2．在7．1节我们曾学习了“点和圆”的位置关系：
教学重点：
使学生正确理解直线和圆的位置关系，特别是直线和圆相切的关系，是以后学习中经常用到的一种关系．
教学难点：
直线和圆的位置关系与圆心到直线的距离和圆的半径大小关系的对应，它既可做为各种位置关系的判定，又可作为性质，学生不太容易理解．
教学过程：
一、新课引入：
我们已经学习过用点到圆心的距离和圆半径的大小关系来判断点和圆的位置关系，现在我们用同样的数学思想方法来研究直线和圆的位置关系，请同学们回忆：1．点和圆有哪几种位置关系？2．怎样判定点和圆的位置关系？
我们已经了解了平面上点和圆共有三种位置关系①点在圆外，②点在圆上，③点在圆内．如果我们设o的半径为r，则有下面点与圆位置的数量关系．
二、新课讲解：
实际上，太阳从地平线上缓缓升起时，太阳与地平线的位置关系；铁轨上飞奔的列车，它的轮子与铁轨之间的位置关系；都给了我们直线和圆的位置关系的印象，那么平面上给定一个圆和一条运动着的直线或给定一条定直线和一个运动着的圆，它们之间虽然有着若干种不同的位置关系，如果从数学角度看，它的若干种位置关系能分为几大类？请同学们打开练习本，画一画互相研究一下．
学生动手画，教师巡视，当所有学生都把三种位置关系画出来时，教师可以用计算机或幻灯机给同学们作演示，演示的过程一定要用两种方法．一是给定直线圆在动；另一方面是给定圆，直线在动，这样学生才能从运动的观点去研究问题．
最终教师指导学生从直线和圆的公共点的个数来完成直线和圆的位置关系的定义．
1、直线和圆有两个公共点时，叫做直线和圆相交．直线叫做圆的割线．
2、直线和圆有唯一公共点时，叫做直线和圆相切．直线叫圆的切线，唯一的公共点叫做切点．
3．直线和圆没有公共点时，叫做直线和圆相离．
（三）重点、难点的学习与目标完成过程
在直线和圆的位置关系中，直线和圆相切是非常重要的位置关系，在今后的学习中有重要意义，务使每位同学都要清楚．除从直线和圆的公共点的个数来判断直线是否与圆相切外，是否还有其它的判定方法呢？可提示学生，从点和圆的位置关系去考察，特别要从点到圆心的距离与圆半径的关系去考察，若该直线l到圆心o的距离为d，o半径为r，指导学生观察已经确定的直线和圆的三种位置关系，很容易得到所需的结果：
但是反过来，若先给定了直线到圆心的距离与圆的半径的数量关系，判断直线和圆的位置关系时，学生可能有一定的困难．这时可引导学生点到直线的距离，有助于学生对困难的解决．从而完成符号的左边“”．向学生介绍符号“”的意义及读法．
练习一，已知圆的直径为12cm，如果直线和圆心的距离为（1）5.5cm；（2）6cm；（3）8cm；那么直线和圆有几个公共点？为什么？
此题是直接运用性质进行判断．
答案：（1）两个公共点，（2）一个公共点，（3）没有公共点．
练，已知o的半径为4cm，直线l上的点a满足oa=4cm，能否判断直线l和o相切？为什么？
此题再一次强调定理中是圆心到直线的距离，这是学生容易出现问题的地方．
答案：不能确定．结合具体图形指导学生发现．当oa不是圆心到直线的距离时，直线l和o相交；当oa是圆心到直线的距离时，直线l是o的切线．
例题（p．104）在RtaBC中，∠C=90°，aC=3cm，BC=4cm，以C为圆心，r为半径的圆与aB有怎样的位置关系？为什么？
（1）r=2cm，（2）r=2.4cm，（3）r=3cm
指导学生在对题目进行分析时指出，题中所给的Rt在已知条件下各元素已为定值，以直角顶点C为圆心的圆，随半径的不断变化，将与斜边aB所在的直线产生各种不同的位置关系，帮助学生分析好，d是点C到aB所在直线的距离，也就是直角三角形斜边上的高CD，在求直角三角形斜边上的高CD时用到三角形面积公式．这个方法在今后的证明时常常用到．要求学生学会这种思考问题的方法．
例题解法参考教材p．104页．
三、课堂小结：
为了培养学生阅读教材的习惯，请学生看教材p．103-104，从中总结出本课学习的主要内容有：
1．从图形公共点看，直线和圆有两个公共点，直线和圆相交，直线是圆的割线；直线和圆有唯一公共点，直线和圆相切，直线是圆的切线；直线和圆没有公共点，直线和圆相离．
2．直线和圆的位置关系的数量关系：即直线l和o相交d＜r；直线l和o相切d=r；直线l和o相离d＞r．
3．目前判断一条直线是圆的切线的方法有二：其一是直线和圆有唯一公共点，特别要强调“唯一”一词的意义；其二是圆心到直线的距离等于圆的半径．
四、布置作业
公共关系的地位篇6
重庆市地理信息公共服务管理办法全文第一条 为推动地理信息资源的共享和应用，规范地理信息公共服务管理，促进地理信息产业发展，根据《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》和《重庆市测绘管理条例》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内地理信息公共服务的规划建设、运行管理、维护更新、共享应用、安全保障等活动，适用本办法。
第三条 市测绘行政主管部门、相关行政管理部门、区县(自治县)人民政府应当根据经济社会发展需要和公众对地理信息的需求，通过重庆市地理信息公共服务平台(以下简称服务平台)和地理信息公共服务应用系统(以下简称应用系统)，向社会提供地理信息公共产品和相关服务。
第四条 服务平台和应用系统的建设使用，应当遵守统一规划、分级负责、统筹建设、资源共享原则。
第五条 市测绘行政主管部门会同市信息化行政主管部门负责全市地理信息公共服务的指导、监督和协调。
市测绘行政主管部门和市信息化行政主管部门会同市标准化行政主管部门组织制定本市服务平台的数据、服务、应用开发等标准规范。
市测绘行政主管部门为服务平台的建设和管理单位，负责服务平台的建设管理和维护，组织服务平台中的公共地理框架数据建设、更新，负责组织服务平台共享交换系统的建设、维护。
市人民政府有关部门和区县(自治县)人民政府为应用系统的建设和管理单位，负责应用系统的建设、维护和应用。
第六条 市测绘行政主管部门所属承担服务平台建设的机构(以下简称技术机构)具体负责服务平台的管理、运行、维护和其他相关技术服务工作，并为应用系统建设单位的专题地理信息数据处理和应用系统开发建设提供技术服务。
第七条 市测绘行政主管部门应当会同市人民政府有关部门制定服务平台发展规划，确定服务平台建设的总体框架、建设内容、建设模式以及建设周期。
应用系统建设单位应当会同市测绘行政主管部门和市信息化行政主管部门制定本区域、行业的应用系统发展规划，确定应用系统中的专题地理信息数据内容、建设周期。
第八条 使用财政性资金的应用系统建设项目，在立项前应当征求市测绘行政主管部门和市信息化行政主管部门意见;应用系统建设方案应当报市测绘行政主管部门和市信息化行政主管部门备案。
第九条 服务平台和应用系统的建设和维护应当遵守全市统一的标准规范，并与国家相关标准兼容。
第十条 服务平台和应用系统的规划建设、共享应用和维护更新等经费，由同级财政统筹安排。
第十一条 服务平台和应用系统建设单位应当在采集或者收到相关地理信息数据的2个月内，按照各自职责完成数据处理和集成工作，及时更新服务平台的公共地理框架数据和应用系统的专题地理信息数据。
第十二条 行政机关和法律、法规、规章授权和行政机关委托的具有管理公共事务职能的组织，在履行公共管理和公共服务职责过程中形成的地理信息，应当纳入服务平台和应用系统数据共享范围。共享数据内容目录按照本市相关标准执行。
共享涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的地理信息，应当遵守有关法律、法规的规定。
第十三条 技术机构应当在服务平台中及时公布共享地理信息目录、元数据和提供公共地理框架数据，并负责集成各区域、行业专题地理信息数据;应用系统建设单位应当每年向服务平台建设机构提供共享地理信息的目录和元数据清单，并及时向服务平台提供本区域、本行业专题地理信息数据。
第十四条 共享数据的现势性和准确性由提供者负责。
第十五条 应用系统建设单位可以根据系统建设需要，向服务平台建设单位提出共享接入申请，经审核同意后，由技术机构负责提供服务平台接入的技术实施。应用系统建设单位可以采用在线、准在线、离线和前置机服务等模式，共享服务平台中的各种地理信息服务。
第十六条 服务平台和应用系统的建设单位应当在符合保密规定的前提下，通过互联网无偿向社会公众提供及时的数字地图、信息查询等公共地理信息服务。
第十七条 服务平台建设单位应从政策、技术上鼓励和支持其他单位和个人基于服务平台开发建设专门的应用系统。
第十八条 依法应当予以保密的地理信息数据的采集、传输、处理、提供、利用和管理，按照有关法律、法规的规定执行。
第十九条 市测绘行政主管部门应当会同有关部门建立应急保障机制，根据处置突发事件的需要，及时提供地理信息和相应的技术服务。
第二十条 市测绘行政主管部门和市信息化行政主管部门应当加强服务平台和应用系统建设和共享情况的监督检查，定期对服务平台和应用系统运行情况进行分析评估。
第二十一条 技术机构及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，由测绘行政部门责令改正;情节严重的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
(一)未采取有效的安全措施，致使地理信息数据丢失、损坏的;
(二)未按规定完成地理信息数据处理、集成并更新的;
(三)未按规定公布信息、提供服务的;
(四)其他依法应当给予处分的情形。
第二十二条 应用系统建设单位及其工作人员有以下情形之一的，由市测绘行政主管部门责令限期改正，逾期仍不改正的，可以暂停向其提供共享服务;情节严重的，由有权机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
(一)未按全市统一的标准规范进行应用系统建设，应用系统无法共享的;
(二)使用财政性资金的应用系统建设项目，立项前未征求市测绘行政主管部门和市信息化行政主管部门意见的;
(三)使用财政性资金的应用系统建设方案未向市测绘行政主管部门和市信息化行政主管部门备案的;
(四)未按规定组织更新专题地理信息数据的。
第二十三条 相关行政主管部门和有关单位及其工作人员不依法履行监督管理职责，或者失密泄密，造成严重后果的，由有权机关对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第二十四条 本办法所称地理信息，包括公共地理框架数据和专题地理信息。
本办法所称公共地理框架数据，是指针对经济社会信息空间化整合和在线阅览标注等网络化服务需求，依据统一技术标准和规范，对现有基础地理信息数据进行加工处理后形成的以面向地理实体、分层细化为重要特征的数据，包括影像、水系、房屋、交通、行政区划、地名、地形地貌等类型。公共地理框架数据是服务平台服务的数据主体，也是区域、行业专题地理信息数据的统一空间载体。
本办法所称专题地理信息，是指描述某区域或者某行业领域要素的地理空间分布及其属性规律的信息，包括自然资源、环境生态、灾难灾害、经济社会、基础设施等数据。
本办法所称服务平台是由统一的标准规范、公共地理框架数据和共享交换系统组成，全市唯一的公共性地理信息基础设施。
本办法所称应用系统是支持服务平台数据应用的区域性或行业性的专题地理信息系统。
本办法所称共享交换系统，是指为实现服务平台数据共享和功能服务而建立的软硬件系统。通过该系统，可以实现服务平台地理空间数据的跨部门、跨地区和跨行业的网络共享应用，操作便捷、内容丰富的网络地理分析在线服务，以及服务平台的管理监控。
第二十五条 本办法自20xx年3月1日起施行。
地理信息特性地理信息处理具备信息的一般特性外，还具备一下独特特性：
(1)区域性。地理信息属于空间信息，其是通过数据进行标识的，这是地理信息系统区别其他类型信息最显著的标志，是地理信息的定位特征。区域性即是指按照特定的经纬网或公里网建立的地理坐标来实现空间位置的识别，并可以按照指定的区域进行信息的并或分。
公共关系的地位篇7
9月7日，中国国际公共关系协会组织工作委员会2013年度工作会议在安徽省合肥市隆重召开。安徽省副省长花建慧女士到会祝贺并致欢迎辞。中国国际公共关系协会会长、原驻美大使李道豫，中国国际公共关系协会副会长、组织工作委员会主任委员、山东省公共关系协会会长、山东省原政协副主席王宗廉，中国国际公共关系协会副会长、安徽省公共关系协会名誉会长、安徽省原人大常委会副主任郭万清等出席会议。会议由中国国际公共关系协会主办，安徽省公共关系协会承办。本次会议的主题是：当前中国公共关系形势与着力点。
[组织者说]
中国国际公共关系协会会长李道豫：
党的十报告提出深化行政体制改革，从全能型政府到服务型政府、从高成本政府转向高效率政府。十二届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，实际上就是政府“简政放权”，把一些事务性的管理职能和公共服务职能，从体制内转移到体制外，交由社会组织承接。总理近日主持召开的国务院常务会议，专门研究推进政府向社会力量购买公共服务，明确指出，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。应该说，政府职能转变、政社分开，为社会组织的发展带来了机遇。政府“交棒”之后，社会组织能否“接盘”，又如何“接盘”；新形势下，作为社会组织的公共关系协会如何加强自身建设，增强自身能力，更好地承担公共关系职能，为政府和行业服务；以及如何在政府和行业之间发挥好平台和纽带作用；如何在市场经济条件下、在和谐社会中把公共关系做得更好，需要我们共同探索。
新形势下，如何加强行业管理，规范公关市场行为，在政府购买和行业提供公共关系服务方面发挥好桥梁和纽带作用，推动中国公共关系行业健康、可持续发展，需要我们研究和探讨。
[主旨发言]
中国国际公共关系副会长、组织工作委员会主任委员、山东省公共关
系协会会长王宗廉：
[政府放权、民间接棒是大势所趋，也是公共关系协会发展的良好机遇]
改革的内涵可用两个字概括，即“放权”，放权经济领域就是发展民营经济，国有企业拥有自，成为相对独立的商品生产经营者，企业真正成为市场主体，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，使企业优胜劣汰，激发市场主体活力；放权社会领域，就产生了民营组织，实现社会事业深刻变革，让更多民间机构参与进来，在运作上更开放、更透明、更创新，实现社会管理的多元化；放权政治领域就是推进政府机构改革和职能转换，提高政府科学管理水平和工作效率，增强宏观调控前瞻性、针对性、有效性，真正做到该管的管好，不该管的不干预，错位的正过来，越位的让出来，建设人民满意的服务型政府，推进民主政治建设。
近几十年，市场经济体制发挥得非常好，极大地调动了人民的积极性，推动了经济的迅速发展。生产力决定生产关系，市场经济迅速发展必然引起社会结构的深刻变革，利益主体和社会需求日益多元化，但与社会主义市场经济相适应的社会管理制度却没有相应建立起来，传统的政府一元化公共服务和社会治理模式已难以应付。历史呼唤着政府创新社会管理，厘清政府、市场和社会的关系，推进政府职能转变，真正实现服务型政府和小政府大社会，满足社会多样化需求。
党中央审时度势，及时做出了一系列部署，指出了社会组织改革方向。政府向社会购买服务，由社会组织承接政府职能，已经成为政府放权、民间接力的重大改革举措。
政府放权，民间接力，这就是我们公共关系协会当前面临的形势，也是我们发展的良好机遇，抓住这个机遇，公共关系协会就有一个长足的发展。现在的问题不是承接不承接的问题，而是能不能承接的问题，或者能承接什么，不能承接什么，这中间，核心的问题是我们的素质和能力能不能适应新形势的要求。
[做好准备，迎接挑战，承接政府放权，是当前各级公共关系协会最迫切需要做的工作]
民政部部长李立国同志曾表示，实行社会管理制度改革后，在认真依法履行登记审查职责的基础上，民政部门要加强对社会组织的监督。一是监督社会组织的资金、活动和行为，二是促进社会组织活动的公开透明，增强行业自律，增强透明度和公信力，三是加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年度检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的评价，及时反映在信息平台上，以利于加强社会监督、舆论监督，共同促进社会组织健康有序发展，发挥积极作用。我认为，做好准备，迎接挑战，承接政府放权，这是当前各级公共关系协会最迫切需要做的工作。
当前协会工作的着力点，一是梳理以前的工作，做好上报民政部门文件的整理，迎接民政进行评估，力争将公关服务列入政府采购项目。二是协会本身要进行自我检查。我们要检查协会的资金来源是否正常，使用是否合理，活动开展是否规范，特别是对社会发展是否提供了正能量，我们行业自律如何，职业道德是否坚持了底线，等等。针对存在的问题，制定整改措施。三是协会本身要做好自我评估，明确优势是什么，劣势在哪里，能干什么，不能干什么，做到心中有数。山东省公共关系协会的骨干力量都是从政协退下来的，政协的任务就是大团结大联合，与社会各阶层联系紧密，利用这个优势，就可以梳理社情民意，上传下达，做社会矛盾的缓冲垫，促进社会和谐稳定。四是加强协会自身建设，物色人才，完善协会机构职能，建立高效的组织架构。五是加强学习，增强协会工作的责任感和历史使命感。六是强化舆论宣传，特别是办好杂志，提高影响力。
随着我国改革的不断深入，社会的发展要求我们创新思维，公共关系协会要及时、逐步地把我们的工作职能、服务项目向社会改革的各领域拓展，向发展市场经济的各种活动渗透。就当前市场环境来看，医疗保健、文化体育、公共事业将成为新的服务热点，政府和非盈利机构的专业服务需求也会日益增多，特别是全国正在开展的群众路线教育实践活动，是我们党一次伟大的公关活动，能够进一步密切党群关系，树立党和政府在新形势下的新形象，提高党的凝聚力，必将推动政府公关崛起，公共关系协会的活动领域也将更为宽广。
上海市公共关系协会副会长张黎明：
[政府行政体制改革，尤其是政府购买公共服务的重要举措为公共关系行业提供了重要机会]
今年7月31日，总理主持召开国务院常务会议，专题研究了推进政府向社会力量购买公共服务的问题。近年来，上海各级政府出台相关文件17件，有力地推动了购买社会组织服务工作向制度化、规范化方向发展。
在这样一个背景下，公共关系行业如何把握机会，一方面直接向政府提供独特、有效的公共服务，另一方面利用公共关系协会作为政府与企业、与社会交流、沟通、服务的桥梁，做好政府购买公共服务的中介，为企业和社会组织通过政府购买平台更好地体现公共管理的职能，对我们是新的挑战。
[在实现“中国梦”的过程中，如何在地方经济和社会发展中发挥更大人作用，对公共关系协会提出了新的要求]
作为地方性的公共关系协会，服务于当地的经济建设和社会发展是基本职责。“必须坚持市场化取向，处理好政府和市场的关系，充分激发各类市场主体的活力；必须坚持以开放促改革，力争通过具有突破意义的深度开放，率先形成开放对改革的倒逼机制；必须坚持先行先试，率先开展一批能突破、可借鉴、推动力强的重大改革事项，为全国进一步深化改革、扩大开放积累经验”。
[在党的群众路线教育实践活动和反埘“”的要求下，公共关系活动如何顺势而动，进一步塑造和推广公共关系的正面形象]
尽管公共关系在中国已经发展了二十多年，并且发挥了很多正能量，但是事实上仍然有相当一部分人对什么是公共关系存在误解，同样不可否认的是也有一些打着公共关系旗号败坏公共关系形象的问题。因此，我们认为，党的群众路线教育实践活动，特别是反对“”的要求，对进一步塑造和推广公共关系的正面形象是一次机会。
为此，作为公共关系协会，我们必须重点做好两个方面的工作。一是加大正面的公共关系宣传，正本清源，还公共关系以本来的面目，让“真公关”和“伪公关”的辨别成为一种常识，努力消除对公共关系的误解和偏见，积极响应和落实中央反对“”的号召；二是加大行业教育、管理、监督的力度，帮助公共关系公司认清什么该做、什么不该做，促进行业自律，支持相关部门打击违法犯罪，帮助会员单位提高运用公共关系的能力。同时，我们还应该加大对遵纪守法，正确运用公关理念和功能，为企业、为政府、为社会服务的优秀公关公司和其他会员单位的正面宣传力度，发挥好先进典型的引领作用。
安徽省公共关系协会名誉会长郭万清、执行会长丁海中：
公共关系的地位篇8
关键词公共部门财务管理企业
中图分类号：F062．6文献标识码：a
目前，不断有审计报告披露政府公共部门财务管理中存在违反法律政策和规定、公共资金使用效益低下、损失浪费严重等一系列问题。因此公共部门财务管理问题成了媒体报道、公众议论的焦点。因此不断有人提出，公共部门也应当加强财务管理，本文针对公共部门的特点，介绍了公共部门财务管理的相关含义，并探讨了公共部门财务管理的与企业财务管理的异同。
一、公共部门的含义
按照国际通行的分类，社会部门主要是两种：私人部门和公共部门。其中，公共部门是指以公共利益为目标的非营利的政府部门或组织，或第一部门和第三部门。国际会计师联合会则把公共部门定义为国家政府机构、区域政府机构、地方政府机构以及相应的政府主体(如机构、团体、委员会和企业)。中国的公共部门除政府自身外，还包括非政府部门，我国公共部门定义如下，公共部门是以管理社会公共事务、提供公共产品和公共服务、维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有实体组织，包括政府组织和非政府组织（包括事业单位、社会团体、公益性社会中介组织及民办的非企业单位）。
通过定义不难看出，公共组织具有如下特征：(1)公共部门以管理社会公共事务、维护和实现公共利益为基本职责；(2)公共部门不以营利为目的，以公共利益为取向；(3)公共部门通过行使公共权力来管理公共事务；(4)公共部门的活动必须依法进行并受到高度监督；(5)公共部门具有政治性倾向，行为具有强制性和权威性；(6)公共部门的目标不易计量且责任具有多元化特性（政治责任、工作责任、法律责任、道义责任等）。
二、公共部门财务管理的含义
公共组织财务管理是指公共组织管理本单位的财务活动、处理财务关系的一项经济管理活动。财务活动是公共组织以现金收支为主的资金收支活动的总称，包括预算资金收支活动（预算资金的取得与使用过程中产生的各项收支活动）、预算外资金收支活动（在预算外资金的取得与使用过程中所产生的资金收支活动）、经营活动（为增加单位收入从事经营性活动过程中引起的资金收支活动）。财务关系是公共组织在组织和管理本单位财务活动的过程中与有关各方之间的经济联系，包括与政府关系、与上下级单位关系、与内部各单位关系、与本单位工作人员关系和与其他职能部门（计划、银行、物价、审计、税务及劳动等部门）关系。
公共部门的财务管理主要是钱或资金方面的事务，更强调的是事务。应具有兼顾效率与公平的经济性、政策实施技术技术性、长期的持续性、预算额度的有限性和价值的综合性等特征。
三、公共部门财务管理与企业财务管理的不同之处
（一）财务管理的目标不同。
公共部门财务管理目标是努力增收节支，合理安排支出结构，严格控制经费支出，提高资金使用效果，充分利用有限的资金。由此可见，公共部门财务管理的目标具有如下两个特点：
1、侧重用尽量少的钱办尽量多的有益事情，即注意资金的使用效率。各个公共部门都应当按照这个目标来安排财务活动，不能以为花国家的财政钱就不讲究效率与效果，铺张浪费，不作投资的效益分析，这样就违背了公共部门财务管理的目标。
2、侧重投资的国民经济效益，不侧重资金的财务效益，即不讲究资金的流出是否能够给该公共部门带来经济利益，只要该资金能带来较大的公众利益就可行。
这与企业财务管理的目标差别很大，企业财务管理的目标为股东财富最大化（企业价值最大化），也就是指通过企业财务上的合理经营，采用最优的财务政策，充分考虑货币的时间价值和风险与报酬的关系，保证企业长期稳定发展的基础上使企业总价值达到最大，企业财务管理目标侧重考虑资金的财务效益。
（二）财务管理的内容不同。
公共财务管理的对象是资金的分配、筹集、使用和经费的支出，那么财务管理的内容是看其是否符合预算规定，是否有利于促进各事业的发展，是否有利于国家政权的建设以及社会财力的充分利用等。有些人以为公共部门财务管理的内容就是对公共预算、收入和支出进行管理，只要财政年度公共资金的筹集、分配、支出符合规定即可，结果造成了财务收支以外的财务活动无人监管。也就是说公共资金按照预算的规定从财政部门拨出并记为财政支出，但拨出的资金如何使用、使用效果如何，却在财政部门的监管之外了。所以说，公共财务管理的内容不仅是对公共收入、支出和预算进行管理，还应包括公共部门的财务活动。具体来说应包含：预算管理、计划管理、收入管理、支出管理、定员定额管理、资产管理、负债管理、净资产管理、成本费用管理、财产清查管理、投资管理、财产报告管理、财务分析、财务监督。以预算管理为中心，收支和定员定额管理为基础，以财务分析为手段，财务监督为保证进行财务管理。
企业财务管理的内容包括四部分，各部分的主要任务如下：其一筹资管理，即采用合理的筹资方式、以合理的资金结构筹集企业发展所需的资金；其二投资管理，即确定投资规模和投资结构，提高投资效益，降低投资风险；其三营运资金管理，即加速资金周转，提高资金利用效率；最后股利分配，合理确定股利分配的规模和分配方式，以使企业的长期利益最大。
（三）财务管理的方式不同。
公共部门不能按照私人部门(企业)的方式管理公共财务，否则会迷失非营利的组织目标和财务方向。也不能按公共财政的方式管理公共财务，就会养成不计成本、不讲效益、不顾风险的恶习，造成公共资源浪费、公共资金使用效益低下、公共财务风险加大，因此，按照新公共管理思路，以公共利益最大化为目标，以公共财政管理为基础，借鉴企业财务管理技术方法，针对公共部门财务活动特点和规律，应当：(1)转换理财观念，把政府公共部门视为独立的经济主体，遵循非营利的组织目标开展财务活动；(2)增强成本效益意识，理性地从事公共财务活动，切实加强行政成本管理，提高行政效率和公共资金效益；(3)明确受托人身份和公共财务受托责任，按照预算限定，加强财务预算管理，强化财务责任，防范公共财务风险；(4)根据公共部门所有者缺位、治理结构缺陷和管理者普遍存在的道德风险及逆向选择现象，建立健全财务法规制度、完善财务程序和手续、严格财务开支标准；(5)建立健全内部监督、社会监督、审计监督“三位一体”的财务监督体系，提高公共财务活动的透明度，主动接受社会公众的监督，提倡公众参与公共财务管理。
企业财务管理方式主要是在财务活动的每一个环节，都要进行财务分析与决策，进行严格的论证，总目标就是使得企业价值最大化，为了实现这一目标，要协调股东与经营者、债权人的关系。不论企业开展哪一项活动，都要考虑自身的财务利益，当然，也要考虑一定的社会效益。
（四）财务管理效果计量的难易程度不同。
公共部门财务管理的效果主要是维护国家安全和社会稳定、促进社会经济增长，提高国家和地方政府竞争力等，一般情况下不能进行量化，只能通过定性分析加以体现。公共财务管理的目标就是谋求公共利益，且公共利益大多是模糊而不易计量的，它表现为公众对公共产品和公共服务的多层次、多样化、整体性的利益需求，不像私人利益那样明确直接。
而企业财务管理的效果可以用利润来衡量，对于上市公司而言，可以用股价来表示，对于非上市公司而言，可以由专门的评估机构所评估的企业价值来表示，而公共部门不能像企业这样以利润来衡量部门和员工的绩效。
（五）财务管理的中心不同。
公共部门财务管理的中心是预算管理，公共组织预算是国家预算的基础，是国家财政部门和公共部门之间预算资金缴拨的依据，也是公共组织开展各项财务活动的基本依据，财务管理贯穿了预算编制的全过程。
而财务预算对于企业而言只是财务管理的一部分，并不是中心内容。
四、公共部门财务管理与企业财务管理的相同之处
（一）财务关系都是多方位的。
不论是公共部门，还是企业，它们在财务管理活动过程中形成的财务关系都是多方位的，包括与各部门的关系。公共部门的财务关系包括与政府关系、与上下级单位关系、与内部各单位关系、与本单位工作人员关系和与其他职能部门（计划、银行、物价、审计、劳动及税务等部门）关系。企业的财务关系包括企业筹集资金时产生的与投资者、债权人的关系；生产营销活动中涉及到的与政府、债务人、企业内部各单位、职工之间的财务关系；投资活动所引起的与受资者的财务关系。
（二）财务管理的重要性相同。
财务管理是管理的一部分，其重点在于产生财务信息，用来提高决策水平。是必不可少的。政府公共部门代表的是国家的意志，受公众委托依法履行公共事务管理、提供公共服务(物品)，行使公共资源筹集、使用和管理的权力，。是委托-的关系，形成的是广泛的公共受托责任。在财务方面，政府公共部门承担的是依法履行筹集、使用公共资金，提高使用效率，保护公共财产安全等财务受托责任。因此，政府公共部门最主要的是财务受托责任，以加强财务管理为重要手段，故公共部门必须加强财务管理。
对企业而言，财务管理的重要性不言而喻，随着社会的发展和现代企业制度的建立，企业财务管理的地位已经提高到核心的位置。企业财务管理的目的是使企业的经济效益不断提高，如何提高企业的经营管理水平，使得利润最大化，就必须在财务管理上有所突破。“企业管理以财务管理为中心”的理论是早已得到共识的理论。
（三）财务情况的披露要求相同。
不论是公共部门还是企业，均是通过编制财务报告来反映单位财务状况的。公共部门的财务报告包括财务报表和财务情况说明书，其中财务报表包括资产负债表、收支情况总表、支出明细表、预算外资金收支明细表、专项支出情况表、基本数字及补充资料表、固定资产统计表等。企业财务报表包括资产负债表、利润表、现金流量表及附表，财务报告均需要定期披露。
（四）财务管理的职能相同。
不论是公共部门，还是企业，它们财务管理的职能都包括财务预测、财务决策、财务计划、财务控制、财务分析几个环节。
（作者单位：河北广播电视大学）
参考文献：
[1]侯江红.公共组织财务管理.高等教育出版社.2002.12
[2]唐婉虹，柳世平，廉春慧，张洪珍.财务管理教程.立信会计出版社.2004.03
[3]财政部注册会计师考试委员会办公室.财务成本管理.经济科学出版社.2004.04
公共关系的地位篇9
[关键词]公共管理;职业活动;伦理;道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期,由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验,因而出现了文官制度,使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪,政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前,在全世界范围内,人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而,在社会治理活动职业化的过程中,马克斯?韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则,导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间,行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代,随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动,行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见,关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在,公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中,值得思考的一个问题是,公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上,公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式,公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样,职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置,规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言,岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门,都是由职位和岗位构成的职业体系,直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是,作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位,不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系,而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点,决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说,“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面,而且在内容方面。对于内容来说,公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上,这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中,这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体,就越是包含着道德的内容。比如,当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时,就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务;当职业关系表现为公共管理者之间的关系时,就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持;当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时,就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务,以求得广泛的合作……这样一来,公共管理在形式上是分工—协作的体系,在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理,但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理,而公共管理则把形式与内容统一起来,拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系,所以,权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然,管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造,把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列,从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的,却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方,都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力,它就不能消除这种“等级”。因此,作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题,并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如,政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益;政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体,还是社会中的公共管理组织,对于公共利益的理解都会出现偏差,特别是如何把握长期利益与短期利益,必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此,公共管理者却不能无所作为。事实上,在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性,都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动,进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点,从根本上说,就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉,按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突,他就会无愧于公共管理这一职业,并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中,对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的,往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者,缺乏积极回应公共利益要求的热情,往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以,在走向后工业社会的历史转型的过程中,在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中,管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说,新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是,与管理型社会治理方式不同,治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径,而是体制和制度的必要补充。由此看来,统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候,要么要求盲目忠君,要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中,“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以,矛盾之中会出现上面两种对立的主张,要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准,被动地接受体制中的程序驱使,对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作,与在
工厂中工作一样,都具有工业社会特有的色彩,属于形式化了的职业活动。与此不同,公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下,社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为,一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突,那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色,才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如,一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的,但是,一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判,在很多情况下,是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的,可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致,也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下,偶尔不一致能够得到理解和原宥,而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视,甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的,如血亲关系中的角色;有些角色是个人成长过程中必须接受的,如做学生等;而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式,正是人的选择的结果。就是说,普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中,能够理所当然地形成应有的角色意识,并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习,才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业,可能因为生活的需要,可能来自生存的压力,可能出于兴趣爱好,也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时,会在职业导师的引领下进入职业角色,也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是,所有从事职业活动的人,都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习,才能够使自己融合到职业中去,成为真正的职业活动者。这个过程,就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化,是职业化了的社会角色。同时,明确化、具体化和固定化的社会角色,在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高,更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务,即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式,为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中,无论是公共领域还是私人领域,只要是职业活动和组织行为,都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务,有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式,但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说,任何一种职业,任何一类专业化社会活动,任何一个组织行为体系,都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分,而且在组织成员个体那里担负着社会角色,甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说,每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务,而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性,与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面,责任和义务属于特定的职业和组织行为体系;另一方面,责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说,他的职位、岗位及其责任和义务,在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现,在面向其直接归属的行为体系之外时,则以职业的形式出现。特别需要指出的是,职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中,职务与职业都是直接的。因此,当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候,责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中,时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如,就政府而言,下级官员只对上级官员负责,政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责,政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责,却很少对它的官员负责。因为,政府的官员仅仅是政府的“雇员”,以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况,把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例,公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责,另一方面直接对社会负责;同样,政府既对社会负责,也对其官员负责。在这种情况下,政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说,管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具,那么,公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力,不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动,决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容,进而证明着他的职业角色。从表面上看,人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系,即职业决定和规定着人的行为。但是,这种决定与被决定、规定与被规定的关系,仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看,它是反向决定和反向规定的关系,即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下,人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现,有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色,而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间,却始终游离于这个职业角色之外,并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以,正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此,笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中,人的行为形式可以同一,但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说,在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此,当人们选择了社会治理这种职业的时候,还只是获得了形式上的职业规定,实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说,社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人,不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为,他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说,既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人,那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动,人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而,在近代以来的整个工业社会中,职业活动的形式方面总是受到制度性的强化,使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样,在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中,社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失,也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反,它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的,是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来,人的职业活动在形式方面的规定开始弱化,在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式,突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容,都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话,那么当一个人成为公共管理者的时候,怎样扮演自己的职业角色,怎样证明自己是合格的公共管理者,则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为,都不能决定其职业角色。决定其职业角色的,只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则,都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为,服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说,他的职业活动在很大程度上受到法律的规范,他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然,一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定,但对于公共管理体系而言,却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定,在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中,社会治理行为主要体现着权力意志;在管理型社会治理模式中,理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用,也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来,作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以,在公共管理的具体实践中,权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来,我们在公共管理者的行为中所看到的,就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律,但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约,这种客观力量都会对他构成压力,使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢?应当说,在一切存在着权力和法律的地方,社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此,以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来,公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为,而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说,当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候,还只是相对于公共管理者的“客观精神”,公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准,公共管理者也就获得了自由和自主。这时,公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为,而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中,只有道德行为是最自由、最自主的行为,职业行为亦然。
公共关系的地位篇10
（广西政法管理干部学院，广西南宁530023）
摘要：我国新一轮事业单位改革是在市场经济体制确立、服务型政府建设、社会管理体制创新以及公共服务供给体制改革的背景下展开的。因此，应在服务型政府理念的指导下，合理界定市场经济体制中政府的公共服务职能，明确事业单位在公共服务体制中的定位；在市场经济体制下，改革传统的国家事业体制，建立新的事业体制，理顺政府与事业单位的关系，加强立法，促进政事关系的法治化。
关键词：事业单位改革；服务型政府；现代事业组织制度
中图分类号：D630．1文献标识码：a文章编号：1007－8207（2015）01－0043－06
收稿日期：2014－11－11
作者简介：何峥嵘（1968—），女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”的阶段性成果，项目编号：13XFX007。
我国的事业单位改革是在经济体制转型、政府职能转变以及社会管理体制创新、公共服务供给体制改革的背景下展开的。在上述背景下展开的事业单位改革，必须重点关注和着重解决以下问题：市场经济体制下事业单位存在的必要性、事业单位的性质及范围界定；通过事业单位改革依法确立新的政事关系、建立新的事业体制，以改善公共服务质量，提升政府公共服务能力等。从上个世纪90年代大规模展开的事业单位改革情况来看，由于指导思想不明确，政府“甩包袱”的意图很明显，某些公益服务过度市场化，如医疗、教育等领域就因过度市场化而产生了诸如上学难、看病难等一系列民生问题。目前，事业单位功能定位不准确，政府对事业单位的管理体制不顺，公共服务供给效率低下、资源浪费、成本高昂、服务意识欠缺等问题仍然没有得到解决。本文就上述问题进行探讨。
一、事业单位改革的指导思想：服务型政府
笔者认同“行政法上的‘服务型政府’应当主要将其作为一种指导理念来运用”，［1］在服务型政府理念指导下，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，建立现代事业组织制度以便更好地履行政府的公共服务职能。同样，应当遵循服务型政府的指导理念，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。
尽管“行政法上的所有‘政府’都应当是服务型的，”［2］服务是任何时期的政府都应有的职能之一，但不同历史时期的政府职能是有差别的，这种差别主要体现在政府提供的社会公共服务方面。随着现代社会给付行政的发展，给付行政范围的日益扩大，提供各种公共服务以满足社会需求是现代社会政府的主要职能，因此，尽管服务型政府内涵的“服务”内容十分广泛，但完善公共服务供给体制仍是“服务型政府”建设的核心内容。在我国，政府主要通过举办事业单位来提供公共服务。现阶段，事业单位仍是我国公共服务体制中的基础性部门，事业单位改革的目标和意义也在于完善公共服务体制，有效地提供公共服务。因此，事业单位改革是服务型政府建设最重要的实践之一。
在实践中，虽然各地服务型政府建设实践活动已蓬勃开展，但有关服务型政府建设的内容则更多地关注秩序行政的服务理念和服务方式，以及更多地出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业发展服务、为经济发展服务，而没有将事业单位改革以改善公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或主要内容，事关每个公民生老病死的公共卫生事业、教育就业等社会事业没有得到应有的关注，地方政府对此的投入也远远不够，上学难、看病难、就业难等民生问题普遍存在，社会对事业单位职能的履行提出了新要求。
我国事业单位改革的大规模展开始于上个世纪90年代。在政府财政拮据的大背景下，基于市场经济体制改革取得的部分成功经验，国务院关于事业单位改革的主要设想是，“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1／3，争取三年基本达到自负盈亏”。［3］这种基于财政压力的改革动因势必以缩减事业单位编制，减少事业单位财政拨款为主要目标，允许事业单位自主创收等措施激发了事业单位的逐利动机，使事业单位从公益性逐步转向如企业一样营利，其中医疗卫生服务的过度市场化直接导致了“看病难，看病贵”的严重社会问题。改革指导思想的错误导致事业单位严重偏离了公益性质。
以服务型政府为指导理念，事业单位改革显然不应该是政府减轻财政压力、“甩包袱”的过程，而是如何构建新的事业体制，公平而有效地提供更多、更好的公共服务，以满足公众日益增长的公共服务需求。由于长期以来我国事业单位改革缺乏明确的指导思想，事业单位功能定位不准确，以及事业单位作为政府的附属机构存在，公共服务质量对社会需求的回应性差、效率低、资源浪费等现象不同程度地存在，因此，一方面，应在服务型政府理念的指导下，对目前的事业单位进行分类，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。另一方面，事业单位要去行政化，建立和完善不同于政府机构的事业组织制度。
二、政府的公共服务职能与事业单位
从现代社会公共服务供给机制的发展趋势来看，已呈现出供给主体多元化、供给方式多样化的现象。在我国，随着改革开放政策的实施，“尽管国家仍然控制着大部分公共服务的生产和提供，但已经开始在某些领域引入市场机制，吸引多种市场主体参与公共服务的供给”。［4］实际上，目前我国包括公共部门（政府）、私人部门（民营企业）、社会组织（民办非企业组织）等提供公共服务已成为公共服务供给的现实状况。
从宪法及相关法律法规的表述来看，事业单位是政府举办的提供公共服务的组织，是履行国家（政府）事业职能的组织，事业单位是中国特有的政府提供公共服务的一种组织形式。换句话说，事业单位是颇具中国特色的概念。事业单位存在的前提是某些公共服务必须由政府提供，而政府提供公共服务必须通过举办事业单位来完成。
（一）事业单位存在的前提
⒈事业单位能够实现政府的公共服务职能。事业单位改革实际上涉及到国家（政府）的职能界限，“转轨国家的改革则涉及到从根本上重新界定国家的职能边界”。［5］“事业单位体制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服务中的角色”，［6］需要解决的问题是在市场经济体制下，提供哪些公共服务是政府的职责。笔者认为，只有存在市场不能提供或公共服务供给市场失灵的情况，政府的干预才成为必要，市场不能或市场失灵既是政府干预的理由也是政府干预的边界。
⒉事业单位是政府履行公共服务职能的组织形式。这既涉及到事业单位存在的必要性，更重要的是涉及当下事业单位分类改革中的关键问题，即事业单位范围的确定。需要政府提供的公共服务，政府可以通过付费、监管、直接提供等方式实现公共服务职能，也可以设立公用企业或鼓励民间组织志愿提供。
（二）政府提供公共服务的形式
目前，政府主要通过举办事业单位的形式提供公共服务：
⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和发展权，为每一位公民提供普惠制公共服务，如最低生活支持、基础教育、基本医疗保障等。行政的首要目的在于实现社会公平，与市场机制追求效率、市场主体追求利润最大化的价值诉求是冲突的。因此，在任何国家，都有一些基本公共服务不能或不宜由市场主体和市场机制提供而需借助政府组织与国家机制。
⒉公共服务领域存在市场失灵需要政府干预。某些公共服务的提供因不能迎合市场主体的逐利动机，市场主体不愿提供或不能持续提供。如各地虽有民办学校，但由于民办学校从投资回报的角度出发不得不考虑办学规模。①如湖南省在各级政府撤点并校的政策支持下，某些村镇小学被撤销归并，导致学生上学远、交通费用上升以及存在安全等问题；还有一些民办学校对尚处于义务教育阶段的学生进行管理时，从升学率以及方便管理出发，将违规学生开除了事；也有不少民办养老机构因为不能营利而关停，不能持续提供公共服务。
⒊我国目前的民间社会组织力量弱小，还不能大规模承接政府的公共服务职能。比如我国民办教育虽已有20多年的发展历程，但目前提供的教育服务在国民教育中只占少数。据统计，2012年全国民办高中学校数量只占全国高中学校总数的17．6％，学生数量则只占9．5％；民办小学数量则为2．3％，学生人数比例为6．2％。［7］2013年医疗卫生发展统计数据显示，民营医院只占全国医院总数的约10％。［8］目前，民间社会组织提供的公共服务仅作为政府公共服务的有益补充，更多的是为满足公众的个性化需求而存在。
⒋由于公共服务中的专业技术问题，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考虑，需要在政府机构以外设立具有独立法律地位的组织，以“避免一般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由。”［9］此外，市场经济体制确立以后，国家出于限制政府规模的考虑而举办事业单位，目前有不少事业单位就是在政府精简的背景下设立的，虽然设立的初衷并不是为了提供公共服务，但这一现实问题也是事业单位改革必须考虑的。
综上，出于提供必要的公共服务之考虑，我国现阶段事业单位这一组织形式的存在是必要的，也因事业单位具有与其他公共服务供给组织的不同特点，使得事业单位在目前具有不可替代性。
三、公共服务供给体制中事业单位的定位
如前文所述，事业单位是在政府机构之外设立的履行政府服务职能的组织，从组织形式和运行机制来看，属于政府组织与国家机制，［10］但又不完全对应国家机制。
（一）事业单位是履行公共服务职能的社会组织，区别于行政机构
“事业单位是政府职能扩张和‘技术性行政分权’的产物，是政府履行社会职能的一种有效制度安排。”［11］随着给付行政的发展，政府社会职能的主要内容之一是向社会提供公共服务，尤其是在我国服务型政府建设实践中，政府在经济领域的职能有所收缩，而社会服务职能呈现扩张的趋势，这部分职能主要由事业单位来履行。
如前文所述，举办事业单位主要基于考虑公共服务的专业技术性、政府规模控制以及行政官僚制的弊端，如缺乏服务意识，缺乏改善服务、提高效率的动力和压力机制等。此外，需要考虑公共服务供给中强调服务提供者积极、灵活回应社会公众的需求，强调与服务对象之间的平等关系，不同于行政管理、行政执法的单方性和强制性，需遵循不同的规则。因此，赋予事业单位独立于政府机构之外的法律地位是必要的。事业单位管理体制也因此应当不同于行政机构的官僚科层体制，根源于官僚科层体制的行政机构官僚习气也应得到遏制。事业单位是专业技术人才集中的地方，对专业技术人员的管理应不同于公务员管理。
（二）事业单位是提供公益服务的非营利组织，区别于公用企业等营利组织
“公益”，是指有关社会公众的福祉和利益。社会公益组织，则是指那些非政府的、不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。公益的核心是非营利性，这是相对营利性市场主体而言的。事业单位的公益性主要体现在事业单位的设立不以营利为直接目的，事业单位提供公共服务不以市场供求关系变化来定价，其资源配置来源于国家或公益捐赠等方面。事业单位的工作成果往往表现为教育、科技、文化娱乐、敬老扶幼、伤残扶助、医疗卫生等公益服务。事业单位的绩效考核标准主要不是经济指标，而是包括服务对象满意度在内的较为复杂的社会效益指标。需要指出的是：第一，事业单位的公益性并不意味着一切公共服务都是免费的，也不表明事业单位不盈利；第二，事业单位的公益性不意味着提供公共服务可以不计成本，不需要进行成本效益考核。
“公益事业体制的本质是国家事业体制，即以公共权力为基础实现的国家事业职能以及其组织实施的制度和机制的总称，通过公益事业组织来具体实现。”［12］因此，一方面，事业单位提供公共服务的资源获取渠道主要来自于政府的财政拨款，强调政府职责。上个世纪90年代的事业单位改革源于财政困难而采取的“甩包袱”做法，在客观上促使甚至放纵事业单位逐利、营利，偏离了公益属性，致使上学贵、因病致贫等一系列问题由此而产生。另一方面，政府需要加强监管职责，以确保事业单位的公益性。
此外，需要解决的问题还包括：如何避免政府配置资源的弊端，如不计效率、权力寻租、社会公平丧失及“锦上添花式”配置资源等行政权力滥用现象；能否引入竞争机制以防止因公共服务垄断供给滋生的服务态度蛮横和服务低效，以及在引入竞争机制时防止事业单位的逐利倾向等等。这方面需要有关公共财政法和事业组织法的约束，事关公共权力的行使和公共资源的配置，宜纳入行政法治轨道。
（三）事业单位是履行政府公共服务职能的行政组织，区别于提供公共服务的民间组织
“从理论上说，事业单位承担的职能是政府职能，政府为履行向社会提供公共服务的职能，依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家举办的事业单位，由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提供。”［13］近年来，随着基本公共服务领域民营资本的进入，民间组织的兴起，在一定程度上满足了部分社会公共需求。但目前我国社会组织力量弱小，还不能大规模地承接政府转移的社会服务职能，事业单位仍然是政府向社会提供公共服务的主渠道。同为提供公共服务的社会组织，事业单位属于公共服务的体制内供给组织形式，其运行遵循国家机制，即政府配置资源；民间组织则属于公共服务的社会化供给组织形式，遵循社会机制。政府对事业单位和民间组织的管理是不同的。对事业单位，政府负有财政责任，兼有对这些组织的人事、财务、国有资产等监管责任；而民间组织更强调其民间性、志愿性、独立性，对志愿组织而言，政府没有直接的财政责任，更多地是积极引导、鼓励、规范其提供公共服务。
四、重构我国事业单位体制的建议
我国的事业单位体制产生于计划经济时期，事业单位改革与经济体制改革几乎同步开展，但成就并不显著，重要原因之一要归结到政府建设，归结到中国行政法治的状况。目前事业单位体制中存在的诸多问题，如政府转型不到位、政府与事业单位之间的关系没有理顺、行政法治意识欠缺等等，都与政府对事业单位的管理体制密切相关。“政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。”［14］事业单位改革的实质是国家事业体制的改革，重构事业单位体制涉及两个关键问题：一是区分政府、市场、社会在公共服务供给体制中的作用；二是在公共服务供给的行政体制内明确政府与事业单位的法律地位，理顺政事关系。既然事业单位存在的必要性之一是为克服因公共服务供给中的官僚主义习气、僵化体制而导致的效率低下，而目前我国事业单位的行政化现象又十分严重，因此，事业单位去行政化就成为理顺政事关系的首要任务。
（一）事业单位去行政化
事业单位行政化的主要表现是政府对事业单位的管理行政化。行政级别既决定了事业单位在资源配置方面的待遇，影响了事业单位的现实利益，也使得等级森严的“官本位”文化侵蚀了专业技术机构和专业技术人员的精神自由，严重影响了公共服务供给的效率，进而吞蚀了社会公平。因此，去行政化首先要取消事业单位的行政级别，这也是党的十八大提出的事业单位改革的主要内容之一。更为关键的是要改变按照行政级别配置资源的做法，减少行政权力配置资源的随意性，以及构建事业单位内部治理结构以取代现行的行政化管理体制。事业单位去行政化应包括以下几个方面：一是改变事业单位附属于政府机构的现状，赋予事业单位独立的地位，这也是由公共服务的服务本质所决定的。为保证服务的有效性，应强调事业单位的服务意识和积极回应公众需求的特点，让直接面对服务对象的事业单位有更大的自主性和灵活性，以应对公众十分复杂且不断变化的服务需求。二是赋予事业单位内部事务的自治权，避免主管行政机关对事业单位技术事务以及微观事务的直接干预。三是完善事业单位内部治理结构，减少事业单位内部行政管理对学术或技术的压制。事业单位去行政化的目的是改变目前事业单位的行政附属状况，重构政府与事业单位的关系。
（二）重构政府与事业单位之间的关系
⒈公共服务供给体制中的合作伙伴关系。政府是事业单位的出资人、设立人，这里强调的是政府作为事业单位举办者的财政保障责任和国有资产管理者的责任。政府应根据财政状况出资设立、举办各种事业单位以满足公众对公共服务的需求。政府是公共服务的规划者、决策者，承担财政保障责任以及对所投入的国有资产进行管理；事业单位则是规划和决策的执行者，直接面向公众提供公共服务。因此，在公共服务供给体制中，事业单位与政府是一种合作伙伴关系，而不是目前的事业单位属于政府或其职能部门的属性关系。应解除政府与事业单位的属性关系，赋予事业单位独立的公共服务主体资格。即政府作为公共服务供给体制中的决策主体和投资主体，事业单位作为公共服务的执行主体而不是行政体制的附属，政府与事业单位分离，各自独立，同时亦存在分工合作关系。
⒉公共服务体制中的监管与被监管关系。事业单位是政府设立的提供公共服务的公益性组织，从确保公共服务质量与效率、维护公共利益以及国有资产管理等角度出发，政府对事业单位应负有管理责任。那么，在事业单位去行政化后，政府如何管理事业单位？笔者认为，确立政府是事业单位的监管者，强化其对公共服务供给的监管较为妥当，这也是公共服务供给体制中政府最重要的工作内容之一。这种监管包括公共服务的规划、服务质量标准及其价格的制定、公共服务绩效评估等。监管的目的在于确保事业单位不偏离公益属性以及公共服务供给的质量和效率。需要指出的是政府对事业单位的监管，是指在解除政府与事业单位的属性关系以后对所有事业单位一视同仁的监管，这种监管不是基于行政隶属关系，而是针对所有提供公共服务的事业单位，其中公共服务规划、服务质量标准及其价格的制定还涉及提供公共服务的民间组织。因此，从公共服务监管制度来看，政府与事业单位之间是一种管理与被管理的行政法律关系，应由相关行政法确认各自的权利、义务以及职责、范围，由相关行政法予以调整，以减少管理的随意性，防止政府或其主管部门权力滥用。
五、有关事业单位改革的立法建议
从行政法治视角来看，事业单位改革涉及的问题应包括：第一，在市场经济体制下，依法建构现代事业体制，界定政府、社会、市场在公共服务供给体制中的职责、地位，即政府公共服务职能法定。第二，重构政府与事业单位之间的行政法律关系，促进政事关系法治化。第三，依据公法设立事业法人即公法人制度。第四，依法建构事业单位内部治理结构。为此，需要加强以下几个方面的立法：一是有关事业单位设立的依据。事业单位是政府为公共行政目的而设立，作为公法主体，其设立依据包括宪法、组织法或其他相关行政实体法。二是有关事业法人制度。事业单位的主体是事业法人，作为公法主体，事业单位的权利、义务应由公法规定。1986年的《民法通则》中有事业法人的分类，但有学者认为“事业单位是公权力的产物，不宜确定为民法上的法人”。［15］笔者认为，事业单位在从事民事活动的情况下作为民法法人并无不妥，但更倾向于以下学者的观点：“事业单位是相对独立承担公共服务职能的公共机构，对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题”，［16］以及“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”。［17］三是规范事业单位提供公共服务。可以制定统一的《公共事业法》或《公共服务法》，或修订现有单行的行业法律规范，规范事业单位提供公共服务。四是加强政府对事业单位的监管，包括财务监管、税收优惠、绩效考核等。
需要特别指出：一是服务型政府建设应当纳入行政法治轨道，事业单位改革也要改变政策依赖的路径，体制机制创新不能以突破甚至牺牲法治为代价。二是从行政法治实践来看，服务型政府的行政应该主要体现在行政执法层面，有关公共服务的立法事关社会公共资源的配置以及事业单位的法律地位，应当主要通过民意机构来立法而不是行政立法。如果由行政机关主导事业单位的立法，有关事业单位的立法被视为行政领域的事务，势必会带来行政立法无法超脱的自身利益倾向从而加剧事业单位泛行政化现象，以及因行政立法位阶低而产生的权威性不够的问题。
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