公共管理内容篇1
关键词：生产率市场化服务分权政策负责
20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理”、“管理主义”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”。不管这些称谓怎么花样翻新，他们的基本特征和精神实质是不变的。尽管这些特质在不同学者的论述中各有不同，然而，其基本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、服务而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与清晰性，本文一律采用“新公共管理运动”这一说法。
DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的，因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之，对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。
第一，生产率（productivity）。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务？人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有：一是人们对政府公共服务的不满意，或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共服务职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共服务却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共服务。
据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且能够恰到好处地使用？如何评估政府的公共服务？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进行公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监督政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是能够提供良好的服务？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力达到一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大部分收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要回答政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共服务也将发生多米诺式的反映。
第二，市场化（marketization）。新公共管理运动的发展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的激励手段来根除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的发展，政府的运转模式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警惕的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于宣称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市场。其理论假设就是，公共机构如果像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]
在私有化之外，一些国家的做法却是大力发展政府与非政府的合作。与非政府的合作，表明政府开始向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以吸取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的发展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面发展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进行广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身发展，又有利于非政府组织发展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何能够最有效地为政府提高服务，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。
不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制模式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进行根本性的洗脑。如果没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常艰难的过程。否则，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为模式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权力和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、漏洞百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益提高、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权力一直在稳健上升。[3]
第三，服务导向（serviceorientation）。市场化的推进自然会波及政府转型。市场化的进程使得服务意识、顾客理念等都被极大地放大了。因而相应的问题就是，政府如何才能更好地联系公民、回应公民、服务公民？生产率的改进和市场化的发展，其必然结果就是政府服务效能的转型。于是，“服务”的功能被极大地强化了。政府自身的转型表现在必须从传统意义上的管制型政府向服务型政府转型。服务型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市场、以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供应者与消费者一样。前者必须即时回应后者对服务的诉求，且必须是随着时代的发展水平、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种服务，始终做到为后者提供良好的服务。这种服务可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共服务和公共产品。诚然，这种服务水平的高低会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供服务的水平往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种服务的传统、动力与能量。
实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的服务选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断提高公共服务的水平。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化发展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地紧密相连在一起。
服务导向的政府，又被成为消费者化的政府（consumerizinggovernment）。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客”更加友好，并在公共服务中制度化“服务顾客”的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客”本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济计划等项目中，顾客比较容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们能够受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队（简称城管）、交通警察（简称交警）等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处罚的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。
于是，简单地提服务顾客的想法，也就无法纳入良好服务的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的服务。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？如果仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和服务接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为基础的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共服务、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是服务导向的政府理念必须解决的一个重要问题。
第四，分权（decentralization）。既然服务导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的服务于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的服务导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的服务体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在服务导向的问题，也就更不会因为服务导向而发生分权问题。
在民主政制发展的早期，这种服务导向发展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的发展，服务的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原则，而且也变为政治原则之后，服务导向才成为政治运转的法则之一，这才有了如何更好地服务，如何提高服务的水平问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权力在政府体系内部的转移，包括权力的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权力以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权力、足够的动力以及充分的能力来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比如合理分权、有效授权的界限如何清晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和授权的艺术问题，也就成为分权与授权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。
新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要体现在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目标并且强调效果；向雇员下放权力；创建新的方法激励人们成功；当情况发生时，高绩效组织能够灵活迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进行公开的建设性的信息交流。分权、授权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要达到高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的能力，以及不断学习以完成组织使命的能力。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以达到组织的目标，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，发展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否能够取得成功。[5]
第五，政策（policy）。无论是生产率的提高，市场化的推进，还是服务导向的发展，分权化改革的深入，最后都要具体表现在政策层面。换言之，要通过政策来具体体现上述思想和主张。因此，政府的政策能力和政策水平也就成为深入贯彻前述新公共管理运动发展要求的重要指标。进而政府如何才能提高其设计和执行政策的能力，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想具体化和操作化的重要阶段。也是具体兑现和落实这些思想的重要举措。如果政策设计不能充分体现上述思想，或者不足以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。
从这一意义上来说，公共政策实质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们能够直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？如果说生产率、市场化、服务和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策则是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，如果不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。
纵虽如此，（公共）政策分析的局限性依然无法回避。这些局限性主要体现在以下几个方面。（1）一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不能够得到解决的，如果问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比如一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。（2）人们的期望总会比政府的能力增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。（3）解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其他人带来问题。毕竟，没有任何一项政策能够同时达到多方共赢的格局。（4）有一些社会趋向很可能是不能够由政府来推动的，即使它值得去做。比如，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。（5）人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用处，政府也因此面临窘境。比如高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。（6）社会问题可能会有很多原因，一项具体的政策并不能完全根除某一类问题。（7）一些社会问题的解决可能需要比问题本身成本更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比如采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。（8）政治体系的建构可能不完全适宜于进行理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，如果加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]
第六，对政策效果的负责（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策（也就是将思想操作化）之外，更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？
传统的公共行政模式主要基于两种理论基础，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理则分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目标或许是私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽视了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。”随着“以顾客为中心”的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反应，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统模式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政”和“管理”的含义。“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理则指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一词正在成为人们的偏好，“公共行政”一词即使尚未被人抛弃，现在也似乎已经过时了。[8]
新公共管理发展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。”“公共组织需要有所作为；政府现在想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。达到这一目标的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否切实负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权力进行分割，这意味着部门领导必须负有更多的责任。公共管理者现在已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。如果事情出现某些差错，他们付出的代价将是失去工作。”[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者”。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的《文官改革法》1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制”；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的《文官改革法》的目标在于，使管理者对结果负有更大的责任。
新公共管理的“责任”问题依然需要进一步明晰。这里涉及的问题依然有很多。比如，如果没有实现预定目标，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金不足，或者预定目标不够科学，也不现实？而对责任的监管依然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织项目的执行与实施，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多项目没有清晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监督，尤其是长期的监督；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的能力。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。
综上所述，不管新公共管理运动的发展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深入理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其发展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完整的要素体系？如果说生产率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么服务导向则是其必然结果。而要提供良好的服务，不论是在横向的权力分割，还是在纵向的权力分解中必须贯彻分权原则。可以说，这是公共服务发展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策体现出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中体现。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻生产率、市场化、服务导向和分权这几者的具体落实和操作情况。
诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实则是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容依然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有能力促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间是一个有机联系的整体。绝不可孤立观之。否则，对新公共管理的理解就容易出现一知半解或者断章取义。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这就是我们在把握新公共管理运动核心内容这一基本问题上最基本的立场和方法。
参考文献：
[1]关于新公共管理核心内容的主要参考DonaldF.Kettl，theGlobalpublicmanagementRevolutio:aReportonthetransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,washington,D.C,1-3.
[2][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第367页。
[3][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第14－21页。
[4][美]B·盖伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聂露、李姿姿译，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第376－378页。
[5][美]马克·G·波波维奇主编：《创建高绩效政府组织》，孔宪遂、耿洪敏译，耿洪敏校，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第16－21页。
[6][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2004年版，第294－295页。
[7][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第80－82页。
[8][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第6－7页。
[9][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第73、80页。
[10][澳]欧文·休斯：《公共管理导论》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等译，北京：中国人民大学出版社，2001年版，第69页。
公共管理内容篇2
论文关键词：公共信息 资源管理 公共管理 信息政策
随着计算机和信息网络技术的飞速发展，社会信息化和信息社会化趋势的推进，公民信息意识的觉醒，新公共管理运动的兴起。使公共信息资源管理成为当前信息管理领域的一个研究热点。
要研究公共信息资源管理，首先应当界定“公共信息资源管理研究”的内容。可以说，公共信息资源管理依托于信息资源管理的理论与方法．秉承了公共管理的精神理念。本文试图沿着这一方向探讨公共信息资源管理的研究内容，希望能起到抛砖引玉作用。
1公共信息资源管理基本理论研究
1．1公共信息资源概念及其特征研究
“信息”一词定义繁多。《大英百科全书》中写道，“信息现象渗透于物质世界和精神世界之中，信息的多样性使得迄今为止所有要为信息下一个统一定义的企图都落空了”。要想给公共信息资源作一个明确而又统一的概念界定，也遇到了同样的问题。如美国《公共信息资源改革法案2001)中把公共信息资源等同于政府信息资源。有关人士或从知识产权角度出发．或从社会性角度出发，或从政府角度出发定义公共信息资源，定义的角度不同，侧重点不同，概念阐述必然不同，但基本都反映了政府信息或行政信息是公共信息资源的主体这一思想同时。定义的不同也反映了公共信息资源概念的历史演进过程。笔者认为，公共信息资源的主要构成是指社会组织在公共管理活动中所产生的各种信息的集合，包括政府法规信息、政府公务信息、教育信息、公共健康信息、文化信息、农业信息、国民经济宏观信息、环境信息等。范围再扩展一点，各种经济组织产生的与公众生活相关的信息也属于公共信息资源，如上市公司的财务报告。
作为一种信息资源，公共信息资源具有经济性、智能性、规律性、整体性、非均衡性等特性；作为一种公共物品，公共信息资源具有公共消费性(共享性)和外部性特征。此外，公共信息资源还具有公益性、基础性、公开性等特性。
1．2公共信息资源的类型研究
根据分类标准的不同，公共信息资源可以按多种类型划分。如根据公共信息资源本身特性的不同。公共信息资源可划分为无排他性又无竞争性公共信息资源、有排他性而无竞争性公共信息资源和有竞争性而无排他性公共信息资源；根据形成方式不同，公共信息资源可分为政府自产性公共信息资源、政府购买性公共信息资源和社会生产性公共信息资源；根据受益者需求范围不同．公共信息资源可划分为全国性公共信息资源和地方性公共信息资源等。
1．3公共信息资源管理的主体研究
公共信息资源管理的主体是指公共信息资源的者、管理者和使用者，具有多样化的特点，主要包括行政机关，立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织，还包括普通公民。对公共信息资源管理主体的结构、类型、特点、行为方式等方面进行研究，有利于改进公共信息资源管理工作，加速信息流通，提升信息资源利用率。
1．4公共信息资源管理的内容及其特征研究
公共信息资源管理的内容包括：(1)社会公共服务事业部门的信息管理问题，包括社会医疗保险、社会劳动保障、社会保险、人力资源管理、行政管理服务等公共信息资源的开发利用与信息管理；(2)社会公共信息资源的管理问题，包括社会公共信息资源开发利用。如标准信息资源、专利信息资源、文献检索系统、信息搜索引擎等应用系统的建立与维护。
有学者认为公共信息资源管理具有以下基本特征：(1)公共信息资源管理的对象是社会公共信息资源，它具有普遍的社会性，代表社会公共利益，具有层次性和动态性。层次性表现在根据反映对象的时空角度可将公共信息资源划分为社区公共信息资源、地方性公共信息资源、区域性公共信息资源以及国家或全球性公共信息资源等层次，不同层次的公共信息资源数量和权重也是不同的。动态性是指不同时期、不同区域内的公共信息资源范围是不同的，公共信息资源和私人信息资源在一定条件下可以相互转化。公共信息资源的复杂特性意味着在管理方法上应根据类型特点有针对性的加以选择；(2)公共信息资源管理主体具有广泛性和多元化的特点，包括行政机关和立法、司法等国家机关和各种非政府的公共组织；(3)公共信息资源管理以追求公共利益，实现信息资源的充分共享为宗旨；(4)公共信息资源管理过程具有政府一社会互动性；(5)公共信息资源管理集公共性与管理性的统一。
1．5公共信息资源管理的组织运行研究
主要研究公共信息资源管理的计划、预算、组织、指挥、协调和控制等活动。
1．6公共信息资源管理的发展方向与趋势的预测研究
准确把握公共信息资源管理的发展方向和趋势，及时调整发展战略，也是研究的重点。信息技术革命和民主进步推动着公共信息资源管理向网络化和公开化的方向发展。呈现出标准化、个性化的趋势。
2公共信息资源管理应用研究
2．1社会信息化现状调查研究
公共信息资源的管理是建立在社会信息化发展到一定阶段的基础上。因为我国经济发展不均衡，地区差异很大，导致各地信息基础设施建设、政府信息化程度、公民民主意识、信息教育水平等社会信息化建设明显失衡。正确认识现状有助于根据实情制定信息政策和发展策略，营造和谐的信息环境，采取更公平有效的公共信息资源管理方法和技术。社会信息化现状调查研究属于社会调研的范畴，有一整套成熟的调研方法可供借鉴。
2．2公共信息资源管理体制研究
公共信息资源与公众利益密切相关，管理主体复杂多样。建立一套结构完善、运行高效的管理体制是公共信息资源管理成功的重要因素。公共信息资源管理体制包括公共信息资源管理机构的性质、纵向的隶属关系及横向的协作关系、人员配备、职责划分等。
2．3公共信息资源管理方法研究
公共信息资源管理属于信息资源管理的领域，所以信息资源管理的一般方法也适用于公共信息资源的管理。这些方法有：生命周期管理法、内容管理法、环境扫描法、信息审计法、信息系统设计法、项目管理法、人力资源管理法等。
公共信息资源管理除了具备信息资源管理一般特征外．还具有自己的独特特性，所以以上方法在实施过程中应根据具体情况适时变通。同时，公共管理中的技术与方法也可以被借鉴用于对公共信息资源的管理。
2．4信息资源管理技术开发研究
广义的讲，信息资源管理的主要技术有信息采集技术、信息处理技术、信息分析技术、信息组织存贮与检索技术、信息传送与服务技术等。技术开发主要在计算机信息科学领域进行，公共信息资源管理人员的工作重点在于如何把这些技术更好的应用于公共信息资源管理的过程当中。
3公共信息资源管理外部环境研究
3．1政策的研究
信息政策是国家为管理和发展信息事业而制定的方针、措施和行动准则，是对信息系统运行机制进行调节的一整套政策体系．是国家对信息活动和信息事业进行宏观管理的重要手段。信息政策属于公共政策范畴。目前，我国在信息政策研究中比较集中探讨的问题包括信息政策概念内涵、信息政策的内容及其作用、国家信息政策建设策略、政策的制定和执行、信息政策研究的内容和方法、信息政策的体系结构、国外信息政策研究、不同国家信息政策的比较研究以及如何从信息政策的内在联系上构架一种合理的信息政策体系。就信息政策所面对的对象出发，公共信息资源管理需要解决地域信息化、政府信息公开、行政信息化、信息安全与保密、国际信息流通、信息管理体制、科技情报、图书馆、大众传播问题、出版问题、信息教育和研究等方面的政策问题。
3．2信息法学的研究
信息法学主要研究在信息产生、传播、收集、处理、存贮、应用、交换等环节中所产生的各种社会关系，包括不同的信息主体之间转让信息所形成的各种权利义务关系。目前，信息法学学术研究方面与公共信息资源管理有关的几个热点研究领域有信息自由与平等、信息共享与产权保护、信息安全、信息犯罪、信息网络中的法律冲突、信息法律制度建设等。狭义的讲，信息政策和信息法律有所区别，信息政策作为社会信息活动的指导原则，具有灵活性、动态性、阶段性的特性，不具有法律的强制力；而信息法律则具有稳定性、时效长、普遍性的特点，具有法律的强制力。信息政策对信息法律有指导作用，是信息法律的基础，信息法律则是保障信息政策得以贯彻和实施的重要法律手段。两者在不同的情况下发挥着各自的作用，有不同的功能优势。广义的讲，信息法律也属于信息政策体系。公共信息资源管理的政策法规意义在于通过国家的影响力和控制力保障信息来源的公开透明、信息渠道的规范畅通、信息权利的公平及可实现。
我国的信息政策起步较晚，20世纪80年代主要集中在科技情报、信息技术和知识产权三个领域。20世纪90年代扩展到信息安全和网络规范、个人隐私，进入21世纪后电子政府和电子商务立法在信息政策中占据了重要地位。总体上来看，目前我国信息政策体系还不健全，部级立法较少，宏观规划多于微观规划，定性的目标性的阐述多于定量的具体的措施，但加强信息政策制定、执行的力度已取得共识。如《政府信息公开条例》在审议中，《图书馆法》的制定也在进行中。
3-3标准的研究
公共信息资源管理相关标准是从行业角度、技术层面出发，保证信息的公开和共享，规范信息提供者的行为，保障公共信息资源可获取。公共信息资源管理涉及的主要有数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准等信息资源管理基础标准和公共信息机构建设标准、服务标准、从业人员标准等。
4公共信息资源管理人才培养与公民信患素质教育
4．1公共信息资源管理专业人才培养
公共信息资源管理的开展要从加强人才培养入手。美国的信息资源管理产生于政府部门的文书管理领域和工商行业的企业管理领域，追求管理传统，以管理理论统帅相关学科知识。而我国的信息资源管理产生于图书情报机构，思维习惯与传统根植于图书馆学、情报学，众多高校的信息管理专业也是图书情报专业改名而来，这使得我国的信息资源管理专业课程设置脱离管理实践．不能满足实际工作的需要。加强公共信息资源管理人才培养，可以从以下几点人手：(1)根据公共信息资源管理工作实践确定培养目标．构建适应性强而又相对稳定的有机的课程体系，以提高专业课程的教学质量；(2)建立从中专教育、本科教育到研究生教育所构成的多层次的教育体系，以适应基层操作、中层管理、高层规划等不同层次工作的需要；(3)建立继续教育制度，对公共信息资源管理人员进行定期或不定期的培训，改善其知识结构，以适应信息技术日新月异的飞速发展。
4．2公民信息素质教育
对公民进行信息素质教育，要使人们能够确认针对信息的需求。提出基于信息需求的问题，确认潜在的信息资源，制定成功的信息搜索、获得、评价、组织策略，并将新信息整合到自己的知识结构中，能利用信息解决实际问题。公民信息素质教育还应包括引导人们树立正确的信息伦理观。信息伦理，又称信息道德，是指涉及信息开发、信息传播、信息管理和利用等方面的伦理要求、伦理准则、伦理规范，以及在此基础上形成的新型的伦理关系。目前，我国图书情报学界探讨信息素质教育局限于高等院校，高校图书馆通过开设文献检索课程和讲座，主要讲解图书馆各种数据库的使用方法，同时简单介绍文献检索的基本理论等，手段相对单一，内容陈旧，并且很少涉及到信息伦理教育。与此同时，业界缺乏信息素质教育标准来规范和衡量整个教育过程，评估教育成果。对公众普及信息教育，也是公共信息资源管理的工作内容之一。
公共管理内容篇3
一、民主行政的概念界定
民主，源于希腊语“demos”，意味着人民。民主就是在一定的阶级范围内，遵循少数服从多数的原则进行国家治理。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”遵循民主价值和原则进行政府内部事务处理和对外部公共事务进行管理的行为就是民主行政。
二、新公共管理的理论基础及主要内容
（一）新公共管理的理论基础
新公共管理主要受新自由主义理论和管理主义理论影响，其以理性“经济人”为假设，认为人是理性的、追求自身利益最大化的动物。新自由主义理论主要包括公共选择理论、委托理论和交易成本理论。
首先是公共选择理论。以布坎南为代表的公共选择学说认为政府和市场一样糟糕，政府的决策者是自私的，不能代表公共利益。市场解决不了的某些问题不是交给政府去处理的充分条件。公共选择理论以经济人为假设，主张让私营机构对政务进行决策，同时打破政府垄断，引入竞争机制，把同一任务交由不同的部门去执行，从而提高公共服务的效率和质量。其次是委托理论。委托理论存在着人机会主义的弊端，作为理性人其会追求利益最大化，这时由于信息不对称和目标冲突等原因，会造成委托人和人的利益不一致，因而造成委托人利益的损失。在科层关系中，官僚作为公民人因缺乏有效监督等机制而侵害了公民的利益。再次是交易成本理论。交易成本理论主要分析如何在交易时选择和辨析组织所需要的信息成本。它提供了一个分析框架，使政府对成本收益有了更深层次的认识，对公共服务目标的完成所需要的时间、精力、物质、信息等的代价有了更直观的感受，在对其进行整合分析后，从而决定选择采用内部生产还是外包契约。
（二）新公共管理的主要内容
1.提倡政府政策职能与管理职能的分离。新公共管理主张“掌舵”和“划奖”相分离的体制，政府是“掌舵”而不是“划桨”，即制定政策而不是执行政策。为了实现二者的分离，新公共管理主张通过民营化、公私合作、外包出租、政府采购等方式，将公共服务交由市场和社会力量去提供，而政府则主要集中精力制定政策，把握方向。同时注意对市场和社会的监督和激励，引导他们为公共利益更好地服务。
2.分权化管理。打破政府公共服务的垄断地位，引入竞争机制，让更多的私营部门和社会组织参与到公共物品的供给中来。新公共管理主张政府采用分权的协作模式，而不是层级节制的集权模式。放权于地方政府，鼓励官员和民众参与到政府治理当中来。政府必须清楚自己应该做什么以及如何做。同时，一些国家将政府部门分解成具有决策部门和特定服务功能的执行机构，通过签订合同、协议书等明确目标和责任，并进行绩效考核。
3.把私营企业的管理方法引入公共部门。基于管理的相通性，新公共管理最为激进的主张就是把企业的管理理念直接运用到政府机构等公共部门，运用企业的管理方法来推动政府部门的改革，改变其冗杂笨重、效率低下的现状，政府部门通过引入企业的一套管理理念从而形成相应的组织文化，提高行政管理的效率和公共服务的质量。并从中学习和借鉴私营组织的绩效管理、人力资源开发与管理、方法与技术等，以此促进企业管理和行政管理的融合。
4.结果导向。按效果而不是按投入拨款，这是与传统行政最大的不同之处。新公共管理以“3e”即经济、效率和效益为目标，鼓励官员参与政策制定，提高对公众的回应性。新公共管理以顾客满意为导向，顾客满意是宗旨，也是绩效评估的依据。为了使顾客满意因而必须了解顾客的需要，咨询顾客的意见。新公共管理用绩效和计划预算取代原有的预算制度，即把员工变为计划预算的一部分，并根据特定项目进行资金分配。同时，战略管理受到政府重视，结果主导一切，意味着效益是进行评价公共服务质量好坏的唯一指标。
5.顾客导向。新公共管理认为公共组织应坚持“顾客导向”以“顾客满意”为宗旨，要满足顾客的需要而不是官僚政治的需要。新公共管理强调政府对顾客的有求必应，行政的可理解性与顾客需求的可接近程度，行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施等。而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求做出反应。
三、新公共管理体现的民主行政理念
（一）参与式民主
“民主决定于参与。”参与式民主强调的是公众的积极主动参与，是一种积极主动、强大、独立的公民参与理念。新公共管理是以顾客为导向的，以满足顾客的需求为己任，鼓励官员积极参与行政决策，增强对公众的回应性，因而在政策的制定和执行过程中必然更多地取决于民。公民不仅仅是选民更是公共服务的享有者和消费者，他们有自己的利益取向，参与到公共物品的供给当中来，与政府合作，影响相关政策的制定和执行。在政府和公民的互动中，一方面要开启畅通的参与渠道，建立互动机制;另一方面要更多地授权给公民组织，采取公私合作、服务外包等方式，交予私营组织提供，政府组织只需引导与监管即可。此外，公民也要监督政府提供公共服务的质量，以最大程度地保障公共利益。
在新公共管理的顾客导向机制下，公共服务提供者总会想方设法征得顾客的满意，因而在决策前会更多地进行顾客调查，与顾客联系，将顾客引入到政策制定环节中。此外，也会做好事后回访。在新公共管理中，公民由被动接受政府提供的服务，到主动选择自己所需要的服务，政府赋予的资源不再是僵化的、标准化的和非人格化的，而是有选择的、多元的、个性的、灵活的服务。在这种情境下，公共服务制度化渠道的疏通、自身利益的驱使会使公民主动参与到公共政策制定当中来。
（二）个人利益导向的民主监督
新公共管理以理性“经济人”为假设，批判了官员在所谓的一套制度体系下维护公共利益的可能性。而强调的是一种个体民主观，以个体形成一套好坏的判断为标准。个人作为顾客，能够根据自身利益做出选择。按照这个逻辑，顾客只需关心自身利益而无须过问他人的利益。个人利益导向的监督更为有效，制约了公共权力的滥用。为了呼应个人权利的作用，新公共管理鼓励官员参与政策制定，积极回应公众，从而提高公共服务的透明度、公开性和服务质量。以个人利益为导向的民主监督改变了以往僵化的由上而下的官僚模式，更多强调的是对公共行政结果的评判，公民由被动变为主动，能够就更多的事情做出决策并承担相应的责任。
（三）民主责任机制在新公共管理的模式下，政府是公共服务的提供者，而公民是顾客。该模式充分引入市场竞争机制，通过合同协议、公私合作、政府外包等方式，交由私人来提供公共物品，而政府只需“掌舵”政府存在的意义是提高公共服务的质量和效率。“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。”因为是以顾客为导向的，政府官员的责任是对下负责的，这与以往的对上负责不同，更多地强调民主责任。在这种直接的责任机制中，大大提高了对公民的回应力。
（四）公共服务市场化
公共选择理论认为市场是最有效的分配社会资源的机制，因而主张采用市场化的激励机制来提供公共服务。在萨瓦斯看来，民营化就是新公共管理。民营化打破了政府服务的垄断，意味着私人企业可以通过竞争、投标等方式进入长期以来由政府垄断的公共服务领域，与公共服务提供者进行平等公开的竞争。“民主的核心是选择，而不是已经被选择的”,私营企业等进入公共服务领域，给予公民更多的选择，包括选择的机会和多种资源的选择权利。
（五）公共管理社会化
“掌舵”是分析公共管理的核心，而治理又是“掌舵”的代名词。“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。”政府通过放权到社区让公民进行自我管理，因此，新公共管理主张“社区拥有的政府”,实际上是国家权力向社会的回归。而民主化的基本意义之一就是政治权力日益从政治国家返还公民社会，政府公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础之上。公共管理社会化是政府从管理向治理的根本转变。
四、结论
新公共管理运动是一场以3e为目标的行政改革运动，它在批判传统公共行政的基础上主张把企业的管理理念运用到政府中来。政府应该“掌舵”而不是“划桨”,授权而不是服务，以顾客为导向，把竞争机制引入到公共服务中去，通过市场力量进行变革。
以往对新公共管理的认识和批判使人们忽略了新公共管理的民主价值，本文主要从民主行政的角度对新公共管理进行了理性解读。新公共管理运动改革者通过调整政府与其内外部环境，把参与式民主、个人利益导向的监督、民主责任机制、公共服务市场化、公共管理社会化等民主价值因素融入了行政过程中。
公共管理内容篇4
1公共危机管理课程的教学目标
从世界范围来看，人类社会进入后工业时代以来，无论是发达国家还是发展中国家，各种突发事件、危机事件层出不穷，不仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还会危害到国家安全和社会稳定。如何有效地应对各种公共危机事件，对各国政府管理提出了重大挑战，考验着各国政府的应急处理能力，从而使公共危机管理成为各国政府和社会各界普遍关注的重大问题，突发事件的应急管理逐渐成为许多国家政府的一项重要职能。我们党的十六届三中全会就明确提出要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，国务院及地方各级人民政府纷纷成立了应急管理办公室。为适应政府应急管理的需要，不少高校开始在行政管理等公共管理类专业开设了公共危机管理这门课程。
由于绝大多数高校开设这门课程的时间都不长，大家对这门课程的培养目标还一直处于摸索阶段。比如，采用肖鹏军主编的《公共危机管理导论》作为教材的某校就提出，开设公共危机管理的目的是使学生了解公共危机管理的基本概念、基本原则，掌握公共危机管理的时代社会背景及其在当今时展过程，理解公共危机管理的理论基础与运行机制，以及在当代中国尤其是2003年SaRS事件以来中国公共危机管理的社会实践与探索，促使学生了解当今进行公共危机管理的重要性与必要性，以及危机预防、应对措施与善后处理机制，公众的参与程度与媒体沟通等，培育学生的危机管理意识和当最坏的情况发生时应发突发事件的素质与能力。
而中国政法大学政治与公共管理学院则提出开设公共危机管理选修课程，旨在使学生掌握公共危机管理基础理论、应急预案编制与管理、公共危机决策、应急管理体系、媒体沟通在公共危机中的作用、应急知识的宣教培训等方面的知识，使其对我国公共危机管理有深刻的认识。由此可见，大部分高校的公共危机管理课程主要是一种认知教育，通过教学达到让学生了解公共危机管理的基本内容和任务，知道公共危机管理要做什么、怎么做，而由于受课时、实践条件的限制，却难以通过训练使学生掌握怎么做的技巧。
我们都清楚，现在行政管理专业的学生大多数毕业后都较难进入行政机关，学过公共危机管理课程的行政管理专业学生也不一定能在政府应急管理部门工作，也就是说他们其实很难成为一名公共危机的管理者。不过，公共危机的公共威胁性决定了公共危机的应对需要社会公众广泛而积极的参与，作为学过公共危机管理课程的行政管理专业的毕业生，理应比一般公众能够更为积极和有效的参与公共危机的应对，这种积极性和有效性既有赖于他们较强的公共危机意识，更需要他们具有超过一般公民的公共危机应对素质和能力。可以说，公共危机应对的积极而有效地参与者，正应该是行政管理专业公共危机管理课程的教学目标。
2公共危机管理课程的教学内容
在明确了公共危机管理课程的教学目标之后，紧接着就应该确定公共危机管理课程的教学内容。而公共危机管理课程的教材，正是体现这门课程教学内容的主要载体。我们在选择公共危机管理课程的教材时，通过教材和图书网站搜索名叫公共危机管理的教材，也就10本左右，其中最早的一本是肖鹏军主编、中国人民大学出版社2006年7月出版的《公共危机管理导论》(以下简称肖编教材)，最新的一本是王宏伟主编、中国人民大学出版社2016年1月出版的《公共危机管理概论》(以下简称王编教材)。由于肖鹏军主编的《公共危机管理导论》曾是十一五部级规划教材，我们用过多轮，但因其一直没有修订，我们也曾换用过张永理和李程伟主编、武汉大学出版社2010年12月出版的《公共危机管理》(以下简称张编教材)。从这三本教材的章节目录，大致可以看出近十年来我国公共危机管理课程的教学内容是如何确定的。
肖编教材共分17章，各章分别是公共危机概述(公共危机的内涵、分类、特征等)、公共危机管理的内涵与模式、公共危机管理的识别与评估机制、公共危机管理的预警机制、公共危机管理的预防机制、公共危机管理的控制处理机制、公共危机管理的善后处理机制、公共危机管理的调查评价机制、公共危机管理的组织领导体系、公共危机管理的决策机制、公共危机管理的参与机制、公共危机管理的保障体系、公共危机管理的沟通机制、公共危机管理的信息管理机制、公共危机管理中的公共危机教育、公共危机管理的法律制度建设、公共危机专业管理人才的培养。
张编教材共分11章，各章分别是公共危机管理基础知识、公共危机管理体制、公共危机决策、预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建、公共危机管理中的公共沟通、公共危机管理保障体系、公共危机管理法制、公共危机管理展望。
王编教材共分10章，各章分别是导论(公共危机的界定、公共危机的特征与分类、公共危机管理的阶段与原则)、公共危机风险管理与减缓、公共危机应急准备、公共危机预测预警、公共危机应急响应、公共危机恢复、公共危机社会动员、公共危机救灾捐赠管理、公共危机应急沟通与网络舆情、公共危机协调与合作。
我国公共危机管理的产生与发展，大致就是围绕一案三制(预案、体制、机制、法制)的建设来进行的。从肖编、张编和王编教材的目录来看，公共危机管理教材的内容也基本上是按照一案三制的框架来编写的，其中重点是公共危机管理的机制问题，在这一点上肖编教材体现得最直接最明显，有关机制内容的就有10章之多。不过很明显，不管是哪个主编的教材，几乎都是站在公共危机的管理者角度来写的，也就是在公共危机管理中政府应该要做的事情和政府应该怎么做这些事情。要是行政管理专业的学生以后能进政府应急管理部门工作，这样的内容对于他们来说就大有裨益。可正如前面我们所说，他们绝大多数都不可能成为政府部门的应急管理者，所以这样的内容对于他们未来作为社会的普通成员参与公共危机应对，作用就并不是很大。
那么，公共危机管理课程到底教授哪些内容比较合适呢?的确，作为公共管理类的课程，公共危机管理不让学生知道政府是如何管理公共危机的，那与这门课程的性质有所不符，自然这门课程的教学也就不能没有这方面的内容，但也不应当只有这方面的内容。我国《突发事件应对法》明确要求各级各类学校，应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。公共危机管理课程，就应当承担起对行政管理专业学生进行应急知识教育，培养他们的安全意识和自救互救能力的任务。因此，公共危机管理课程的教学内容，除公共危机管理体制、机制的介绍外，还应当包括常见自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的产生原因、发展规律、避险知识与方法等，以增强学生应对公共危机的意识和能力，成为一个优秀的公共危机管理参与者。
3公共危机管理课程的教学方法
公共管理内容篇5
我国在新时期适时推出了海洋发展战略，制定了海洋事业、海洋人才发展战略规划。为了对接国家海洋发展战略，各高校，特别是海洋类高校，纷纷设立涉海类专业及在其他专业设立海洋通识课程，扩展大学生的海洋视野。国内海洋类高校的学科布局一般都有海洋技术、海洋科学、海洋渔业科学与技术等涉海类专业，另外还有行政管理、农林经济管理、物流管理、工商管理、信息管理等管理类专业。国内海洋类高校的发展定位一般都是国内或国际一流海洋特色大学，打出 “海洋特色牌”，以期实现海洋特色定位下的理、工、农、文、经、管、法多学科协调发展的格局。所以，为了适应海洋大开发的新形势及海洋类高校的特色战略定位，在涉海类专业、管理类专业乃至其他相关专业开设《海洋行政管理》通识课程具有重要意义。而欲开出《海洋行政管理》课程，建构该课程的教学内容体系则是其中的重要一环。
二、前期研究综述
通过期刊网以“海洋行政管理”为题名和关键词检索后发现，目前已经发表的论文有60篇左右，研究内容可做如下归纳：一是奠基于其他专业之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理专业内开设海洋科技、海洋法、海洋管理等课程，把行政管理专业办成具有“海洋行政管理”特色的专业。二是作为特色研究学科的海洋行政管理研究。探讨海洋行政管理的公共性、外部性、利益主体的多元性特征，并把学科体系归纳为海洋职能、海洋制度、海洋决策、海洋实施、海洋财政、海洋伦理等。梳理现有海洋行政管理学科体系的争论分野，并提出海洋行政管理学理论体系构建原则，如工具性原则、差异性原则、系统化原则、生态化原则，并对学科体系进行宏观架构，探讨其概念、理论基础、管理理念、管理主体、行为工具、管理实践等问题。提出以行政管理理论体系为基础，在适应海洋实践活动规律、海洋行政管理历史经验的基础上，建构海洋行政管理学科体系。三是海洋行政管理体制研究。一些学者在分析了现有海洋行政管理体制弊端的基础上，沿着决策权和执行权相分离的思路，建构了分散管理、统一执法，以及决策部门、执行部门和信息部门相互合作、相互制约的海洋行政管理宏观体制。探讨我国海洋行政管理体制发展历史的路径依赖，职能配置交叉重叠与多头管理等问题及其克服。四是海洋行政管理某一领域的研究。对于海洋石油勘探开发、海洋倾废、海底电缆、管道、海域使用等进行海洋执法监察的研究;提升海洋行政管理促进海洋经济发展的研究;提升地方海域管理水平的研究;海洋行政管理的法制化研究;海洋发展战略的研究。
前期学者对于海洋行政管理问题的研究内容非常丰富，视角多元，具有一定的深度和广度。但对于海洋行政管理作为一门课程来看，其内容体系如何建构？其内涵和外延如何界分？遵循怎样的逻辑？这些问题尚无学者研究，本文的研究是对上述问题的解答。尽管如此，学者们的前期研究成果，为本文的研究提供了素材和支撑。
三、研究方法与设计
《海洋行政管理》课程教学内容框架体系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度访谈法;（2）文献研究法;（3）比较研究法;（4）头脑风暴法。在研究设计上，由于《海洋行政管理》课程教学针对的对象为管理类和涉海类专业的学生，课程定位为涉海类专业、管理类专业的海洋通识课，在学科归属上又属于管理学科，同时在研究题域上又具有海洋的特殊性，所以在研究设计上必须考虑两个维度，即“管理”的维度和“海洋”的维度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以还需要考虑一个维度，那就是“公共性”的维度。
四、研究结论
公共管理内容篇6
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈,仅就中国学界的研究来说,我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时,学者们提出:行政管理是伴随着国家而出现的,有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动,凡不属于国家机关的管理活动,便不属于行政。也有一些学者认为:把行政确定为国家机关的管理活动,不仅更符合汉语中行政概念的本意,而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来,我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政,是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明:行政的主体是政府,而不是其他社会组织”,“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。(注:曾明德,罗德刚:《公共行政学》,北京:中央党校出版社,1999.2)
80年代前后的西方行政改革,使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”(注:张梦中:“美国公共行政(管理)历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”,《中国行政管理》,2000,(11):44.)人们今天所讲的公共管理,与名义上称之的“行政管理”,而实际上的“政府管理”不同,公共管理的主体不仅有政府,而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角,但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后,西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”,其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此,台湾学者詹中原教授在他主编的书中,加进十分醒目的副标题,即《新公共管理:政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道:“了解新公共管理的发展历程及内涵,我们可以发现,公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言,‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”(注:詹中原:《新公共管理:政府再造的理论与实务》,台北:五南图书出版社,1991.1.)作为特定历史范畴,无论是从内容还是究其实质,把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的,那末从前面的分析可知,以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理(学),以此去研究企业管理活动中的一般规律一样,不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体,人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中,找出关于研究公共事务管理的一般性规律,这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然,它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学,有它们共同的规律,这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分,但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律,实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容,而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科,公共管理学的理论研究框架是什么?它与公共行政学的研究框架有何异同?构成它的基础概念又是什么?等等。在编写《公共管理学》教材时,所有这些都要求我们必须回答,否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素:管理性与公共性。从管理性分析,法约尔等早就指出,为实现管理中高效,需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段,达到资源的有效配置。这样,“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源,以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问,公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题,但人们已从大量的《管理学》着作中对此非常熟悉。从公共性分析,对社会公共事务实施管理的主体(政府与非政府公共组织),他们拥有着公共权力,承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品(服务),维护社会的公共秩序。为了实现目标,公共组织需要不断制订与实施,旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策(广义)。为了保证达到这些目的,需要强化公共监督,倡导高尚的公共道德。因此,对公共管理可从两方面定义:
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发,公共管理可以定义为:“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的,旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理,定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发,公共管理可以定义为:“公共管理是政府与非政府公共组织,在运用所拥有的公共权力,处理社会公共事务的过程中,在维护、增进与分配公共利益,以及向民众提供所需的公共产品(服务)所进行的管理活动。”
同样,公共管理学可以定义为:“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲,它要以那些拥有公共权力的公共组织,在维护、增进与分配公共利益,以及向民众提供所需的公共产品(服务)所进行的管理活动为基本研究对象,它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以,公共管理要研究如下基本内容:
公共管理的基础理论,公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品(服务)公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能(计划、组织、控制、协调、激励等)公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国,从名义上称之的“行政管理”,而实际上的政府管理(包括政府对自身与社会两个方面的管理)走向公共管理,这确实是理念上的一场变革。从这个变化中,人们容易注重到两个方面的内容:一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体;二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力,下放给社会非政府组织,甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为,推行公共管理实践的发展,开展公共管理理论研究,更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革,而要从政府与社会,政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲,现代公共管理要以一种开放的思维模式,动员全社会一切可以调动与利用的力量,建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力,更多地是要认真考虑还权于社会,还权于公民。在高度集中的计划体制下,政府权力太大,剥夺了大量应属于社会的权力,造成了社会自我管理能力的大大萎缩,使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标,应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向,人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上,更多地是从政府自身需求安排的,没有形成政府与社会较好的互动关系。这样,政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化,我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理,并在缺乏健全的监督机制,由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的,用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理,它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中,把一级学科定为公共管理,二级学科中包括了行政管理,mpa项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”,那末为了防止混乱,又能与国际接轨,我们有如下建议:
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”,英文是否可译为"administrationofGovernment"或"Governmentaladministration"?
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"publicadministration",与mpa的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中,凡涉及到“行政管理”一词时,是否可译为"administrationofGovernment"或"Governmentaladministration"?而涉及到“公共管理”一词时,均译为"publicadministration"。
公共管理内容篇7
公共组织财务管理学是一门综合运用各种科学知识和方法，以公共组织尤其是政府组织财务管理过程及其规律为研究对象，促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品的学科。在我国政府逐步向服务型政府、效率型政府转变的背景下，作为公共管理类专业核心课程之一的《公共组织财务管理》在越来越多的高校开设，然而目前不少高校在公共组织财务管理教学过程中仍沿用以课堂理论知识传授为主的传统教学方法。这种方法显然已不能适应公共组织财务管理的实用性与实践性特征，由此方式培养出来的学生知识结构单一、实践操作能力薄弱，无法适应公共财务管理工作对相关人员的要求。本文将结合作者自身的教学经验，探讨公共管理类专业《公共组织财务管理》教学方法的改革。
一、《公共组织财务管理》教学中存在的问题
《公共组织财务管理》教学中存在的问题可归纳为以下几方面：
第一，学生对实际业务的生疏感。
第二，学生对知识的系统性把握不到位。
第三，课程内容有待整合，仍然缺乏较统一合理的课程内容体系。
二、《公共组织财务管理》教学改革的探索
（一）明确教学目的
公共组织财务管理既具本文由收集整理有较强的理论性、规范性又具有较强的实践性和应用性，因此在授课的过程中不仅要求学生掌握基本的公共财务的理论知识和管理要求，还要具备相应的实际操作能力，唯此才能适应社会和市场对公共财务人才的要求。针对长期教学中存在的重理论而轻实践的现象。我们必须首先明确公共组织财务管理的教学目的是使学生掌握公共财务管理的基本知识、基本制度和基本原理，形成较强的财务意识，掌握一定的公共财务实务技能，为日后的相关工作打下良好基础。
（二）建立合理、清晰的教学内容体系
公共组织财务管理是一门综合性学科，它与公共管理学、公共经济学、会计学、财务管理学等很多学科都有着密切联系，在授课过程中，这些学科的基本知识都会有所涉及，教学实践要求我们形成既能适应学生特点，又能满足实务要求的合理、清晰的教学内容体系，笔者认为公共组织财务管理的教学内容体系如图1-1所示，其中在后三部分内容的教学中要着重体现公共组织的财务核算实例和具体财务管理制度在实践中的应用。
图1-1公共组织财务管理教学内容体系图
（三）采用多种方法相结合的课堂教学模式
教学是一个"教"与"学"的过程，需要调动教师和学生双方的积极性和主动性。在《公共组织财务管理》课程教学中普遍存在教师单方"灌输式"的讲授方法，学生积极性不高。然而本科教学的基本要求是让学生掌握基本的学科知识体系，为了实现教学目的，完成教学任务，在教学方法选择上不应放弃讲授法。我们当然不赞同单方面"填鸭式"讲授，但教师对课程内容的系统讲解是实现授课体系完整、知识内容连贯的重要保障。另一方面为充分激发学生的学习兴趣与热情，加宽理论认知的深度与广度，还应同时实施其他多种教学方法，最终实现以综合能力培养为导向、提升学生主体性和教师主导性双向互动为根本、联系实践深化理论知识为原则的课堂教学。下面对实践中的几种课堂教学方法做一简单介绍，教师应根据具体情况综合灵活地使用多种教学方法。
1、讨论教学法--主题式发言
2、阅读式教学法
3、案例式教学
（四）加强实践教学环节力度
公共组织财务管理是一门实践性很强的学科，单纯的"纸上谈兵"，学习纯理论的知识，并不能实现根本的教学目的。因此应适当引入多方位实践教学，使学生学以致用。例如，与校外单位建立合作关系，成立实践基地，让学生不定期地到各类公共组织去观摩学习，加深理解，增强实务操作技能。另外还可以充分利用校园资源，高校自身就是一个公共组织，可以邀请学校财务部门的领导和工作人员举行讲座，介绍公共组织财务管理实务，在制度允许的前提下，吸纳学生从事学校、院系、社团等的财务工作，只要教师善于发现、引导和组织，学生参与实践的机会还是非常多的。
（五）改革单一的考核方式
公共管理内容篇8
摘要:首先对项目管理绩效进行了分析与界定,在此基础上提出了“过程-内容分解+Delphi法”的指标体系两阶段构建方法,以期对我国公共项目管理绩效的持续改善起到一定的指导作用。
关键词:公共项目;绩效改善;过程评价;过程-内容分解法
1引言
在我国现阶段,政府投资的公共项目在经济生活中依然起着重要作用,但其管理绩效不高的问题普遍存在,公共项目管理绩效的持续改善是困扰世界各国,无论是发达国家还是发展中国家的难题。众所周知,公共项目管理绩效的持续改善必须以科学的、全过程的绩效评价为基础和标尺,抛开绩效评价,绩效改善将无从谈起,而一套完善的指标体系则是项目管理绩效过程评价的前提,它直接关系到绩效过程评价结果的有效性。本文将在提出的公共项目管理绩效过程评价的理论框架下,探讨其评价指标体系的构建,这是一项复杂而系统的工程,需要一种科学的方法。
2公共项目管理绩效过程评价的理论框架
传统的项目管理绩效评价模式多为“后评价”,即在项目完工后进行绩效评价,而项目的一次性、独特性决定了一个项目通过后评价得出的教训和经验对于其他项目而言其借鉴价值不会很大;另一方面,公共项目通常具有投资额度大、建设周期长的特点,单纯的后评价使得公共项目管理绩效的评价与改善脱节,造成绩效改善的盲目性和低效率。由此可见,科学而有效的绩效评价与改善并不是一次性的,而应该是贯穿于项目管理全过程之中,形成的“评价公共项目通常具有投资额度大、建设周期长的特点,单纯的后评价使得公共项目管理绩效的评价与改善脱节,造成绩效改善的盲目性和低效率。由此可见,科学而有效的绩效评价与改善并不是一次性的,而应该是贯穿于项目管理全过程之中,形成的“评价―反馈-改善―再评价”这样一个循环往复的过程[1],我们称这样的绩效评价为“过程评价”公共项目成功来自于项目管理绩效的持续改善,而项目管理绩效的持续改善必须以绩效的过程评价为基础才能有的放矢、事半倍功。
3项目管理绩效的界定
在构建公共项目管理绩效过程评价指标体系之前,首先需要对项目管理绩效进行明晰地界定。
3.1绩效的涵义人们对于绩效的认识随着管理实践的发展而不断发展变化,至今为止,学术界对“绩效”尚无统一公认的定义。
而绩效评价指标体系的构建必须以一个明确的绩效界定为基础,因此,通过对众多相关文献的综合分析与对比,本研究将选定以下定义来构建公共项目管理绩效过程评价的指标体系。对于工程建设项目来说,绩效是“绩”和“效”的合成,即成绩和效率,是项目建设成果与过程的综合反映和体现。“绩”指项目结果是否达到预先设定的目标,主要任务是否完成,完成得怎样,侧重反应项目的结果;“效”则指完成项目的效率,侧重反应项目过程。
由此可见,绩效包括两部分内容:与项目相关的组织行为以及这些行为所产生的结果。
3.2项目绩效与项目管理绩效本文的研究对象是项目管理绩效,而非项目绩效,这两个概念在一些文献中经常被混淆,有必要在此对其进行区分。首先,可以从项目与项目管理所关注的内容出发对它们进行区分。项目关注比较宏观的方面,且往往都带有长期性,因此项目绩效衡量的是项目交付物在整个生命周期中的表现;而项目管理关注的是按时交付,满足质量、成本等要求,因此,项目管理绩效衡量的是项目开发和交付的短期内的表现。由此可见,项目管理绩效只是项目绩效的一部分。
其次,项目绩效和项目管理绩效研究的目的和主体不同。项目绩效研究的目的是项目成功,即实现项目最初的目标和设想,通常投资者和使用者比较关注;项目管理绩效研究的目的是项目管理成功,即在规定的时间、成本和质量约束下完工,通常是项目管理团队比较在乎。因此,项目绩效是比项目管理绩效更高层次的、更长远的评价依据。最后,项目管理绩效与项目绩效之间并不存在绝对的关系。项目管理绩效贡献于项目绩效,但并不能完全决定项目绩效;而项目绩效的提高通常需要项目管理绩效比较高。
4公共项目管理绩效过程评价的指标体系研究
评价指标指的是从哪些方面对项目进行衡量或评价,而指标体系则是具有一定逻辑和结构的评价指标集合,它是进行项目管理绩效评价的前提和基础,其质量决定了评价结果的准确性。公共项目管理绩效过程评价指标体系构建的流程。
4.1构建指标体系的原则总结与分析相关文献可以发现,项目管理绩效“后评价”的指标体系存在一些缺陷,而这也正是“过程评价”指标体系构建过程中需要注意的。总的来说,公共项目管理绩效过程评价指标体系的构建应遵循以下原则
(1)指标体系的适用性原则。不同类别的项目应设置不同的指标体系,同种类别的不同项目其指标体系也应根据项目自身特点略有调整;
(2)指标体系的完备性原则。项目是由多组织、多因素、多目标相互作用组成的复杂系统,评价指标体系应该能够反映各利益相关者所关注的各个方面;
(3)指标间的相互独立性原则。对项目某一特征尽量使用唯一指标,尽可能避免不同指标评价内容的交叉和重叠,对于隐含的相关关系应用适当方法消除;
(4)指标的可操作性原则。各指标应是可以理解、可以衡量和可以控制的,否则对其评价将没有任何意义,并且其数据信息的获得成本较低;
(5)指标体系的均衡性原则。财务与非财务指标、定量与定性指标、绝对指标与相对指标相结合,使之优势互补。
4.2评价指标初始集的获得方法项目管理具有显著的过程性,且其各不同阶段的活动和目标相互区别,同时,各阶段的项目管理内容均可分为若干不同方面,而各方面的绩效都包含两部分内容,即与项目相关的组织行为以及这些行为所产生的结果,因此,本研究为公共项目管理绩效过程评价指标初始集的获取提出了“过程-内容分解”法(process-ContentBreakdown,简称p-CB)。
4.2.1过程分解“过程分解”即将项目管理按其发展过程细分为若干阶段,各阶段之间存在较大的差异,需要分别构建指标体系。一个项目或项目阶段的管理是从正式授权开始到交付使用为止的全过程,pmBoK指南依据pDCa循环认为其包含了启动、规划、执行、监控、收尾五个子过程,考虑到它们之间的交互作用和相互重叠,本研究将其划分为四个阶段。启动阶段项目管理的主要内容包括任命项目经理、拟定项目章程、制定项目初步范围;计划阶段的主要内容包括范围定义、质量、费用、进度、人力资源、沟通、风险、采购计划以及以上几方面的整体协调;实施阶段的主要内容即项目管理计划的执行及调整,具体包括整体、范围、进度、费用、质量、人力资源、沟通、风险和采购的监督及控制;收尾阶段的主要内容包括项目产品收尾、结束合同、解决所有遗留问题、行政收尾。以上四个阶段是相互联系、交互作用的,上一阶段的成果即为这一阶段行为的依据,这一阶段凭借该依据创造出本阶段的结果。
4.3评价指标的筛选通过过程-内容分解法获得的评价指标初始集全面但是粗糙,可能存在独立性、可操作性、均衡性较差等问题,并且指标数量过大,不便于绩效评价的执行,因此需要对其进行更细致的筛选,特别是筛选出若干关键的绩效评价指标。本研究评价指标的筛选采用Delphi法(又称专家调查法),即通过设计和发放咨询问卷的方式来征求专家以及经验丰富的
4.2.2内容分解“内容分解”即在各阶段中依次根据项目管理的内容、绩效的内容进行逐层细分,直至得到独立的、可衡量的具体指标为止,期间需要参考大量相关研究成果和充分考虑研究对象所处环境以确保指标的全面与合理。各阶段内容分解的过程类似,只是结果各异,因此本研究仅以实施阶段为例对其进行详细的内容分解。
首先,按照上述项目管理各阶段的内容将实施阶段按项目管理的内容细分为九个不同的方面;然后各方面的绩效都包括两部分内容:与项目相关的组织行为以及这些行为所产生的结果;继续将各方面的行为及相关结果按其内容逐层细分,直至得到可衡量的具体指标。公共项目实施阶段内容分解的过程及结果(绩效内容分解仅以质量管理为例)。
从业人员的意见,咨询问卷反复进行,且每次的咨询问卷都是根据上一次专家意见及相关资料而设计的,至专家意见基本趋于一致时即可得到大多数专家认可的指标体系。该法所选专家需要有足够的经验,专家人数视具体情况而定。例如,多数专家认为中的“材料/设备质量的检验及评定”一项与采购管理中的“采购物品的性价比”内容上有交叉,因此删除该项;质量管理中的“重大质量事故情况”、人力资源管理中的“重要工伤事故”等均可合并到风险管理中的“重大意外事故发生情况”。通过以上类似筛选即可得到最终的公共项目管理实施阶段绩效评价指标体系。
5结论
公共项目管理绩效的持续改善必须以项目管理绩效的过程评价为基础和标尺,而绩效过程评价需要一套完善的评价指标体系,更需要构建过程评价指标体系的特有方法与流程。本研究清晰地将公共项目管理绩效过程评价指标体系的构建过程分为两个阶段,即运用“过程-内容分解”法获得评价指标初始集的过程以及运用Delphi法筛选并确定最终指标体系的过程,使整个评价指标体系构建过程周全合理。
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公共管理内容篇9
一经济法与经济宪法
(一)经济法在执行宪法中的功能定位
学界只注意经济法与民商法的形式区别，却忽略了经济法在执行宪法上与民商法的基本分工。．经济宪法是指一国“国民经济生活秩序的整体抉择。”【3为了实现经济宪法规定的“国民经济生活秩序”，各个部门法必然会出现一定的分工。众所周知，民商法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系，因此执行的是经济宪法规定的私人领域的经济秩序。而经济法则不同，它所作用的经济关系具有“社会公共性”。【4因此，其执行宪法规定的经济公共领域而非私领域的“国民经济生活秩序”。从宪法经济自由的价值上分析，民商法偏重于追求私人之“积极经济自由”，坚持当事人意思自治基本原则；而经济法则重点保护私人之“消极经济自由”，坚持政府依法管理经济基本原则。①
(二)经济法确认社会公共经济关系的具体内容
我国宪法宣示了经济公共领域的基本秩序。如宪法第l5条：国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。第56条：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。这些规定涉及经济公共领域的宪法秩序。宪法作为效力最高的根本大法，只能作出抽象或者原则的宣示，具体内容需要经济法予以明确，以便建立具体的实现法律机制。我国政府经济职能转化也要求经济法确认宪法宣示的经济秩序具体内容。为了适应经济体制的转变，我国目前政府的职能由以前的经济统制转变为有选择的经济公共管理，即“有所为而有所不为”。政府职能要达到这一目标，就需要法律事先确认具有“社会公共性”的经济关系的具体内容，以此来确定政府经济管理职权的范围。政府管理作为一种国家机制的存在，扮演的并不是固定“守夜人”或者“干预者”的角色，而是要遵照经济宪法和经济法的规定，根据经济情势的需要采取适当的管理措施。也就是说，在法治经济的语境下，市场经济关系中哪些属于社会公共经济关系而需要政府予以保护，哪些仅代表私人利益而应由民商法律调整，是需要经济宪法、经济法和民法共同解决的问题。
(三)“社会公共经济关系”的定义
国家为什么能对私人反垄断?为什么能对公民剥夺性的征税?这些并不是经济法内部能解释的问题，只能从宪法的角度去解释。因此，我们需要明确宪法规定的社会公共经济关系的概念，并由此了解经济法与宪法的关系，摸清经济法所蕴含的法律机制的内部构造。根据传统分析方法，要弄清楚宪法上的这种关系，需要分析它的一般构成要素：
1．主体。这种经济关系的主体并不自然包括所有的社会成员，只有承担生产、销售、消费、参与分配等某一具体经济职能的社会成员，才能取得主体资格。因为只有承担一定的经济职能，才能谈得上利用社会公共经济事物，才能依法享有或承担经济上的公共权利和义务。因此，社会公共经济关系的主体是承担一定经济职能的社会成员(含国家机关、单位、团体组织)。主体资格的法定条件取决于经济运行体制的客观情况。
2．客体。社会公共经济关系的客体与一定的社会生产方式或者经济体制相联系，是一定历史时期生产力和生产关系矛盾运动的产物。既然社会公共经济关系是某一时期经济公共秩序的内化或表现，那么，它的客体应当是一种具有公共性的经济事物，而不直接是民法上的物、权利和利益。公共经济事物能为公众所使用，但却没有哪一私人愿意为其产生或形成承担独立责任，如“国家计划”、“市场机制”、“公共产品”等。公共经济事物的抽象性主要表现在其具体价值难以用具体的计价方法进行计量。它通过满足经济整体运行的需求来满足个人的公共需求，为一国经济运行秩序之不可缺少。
3．内容。众所周知，市场机制本身无法提供竞争公平，人们只有通过对相关条件的满足而达到竞争公平；公共产品(publicgoods)也无法自我供给，它要求全体成员让与一定的财产权，由国家公共部门利用这些财产权来实施公共产品的供给。针对维持市场机制正常运转、公共产品的持续供给而设定的权利和义务，便构成了“社会公共经济关系”的基本内容。换言之，公共经济事物虽然抽象，但对其利用条件却是具体的。保障这些利用条件而设定的权利和义务，便是社会公共经济关系的基本内容。根据对其构成要素的概括，我们可以将“社会公共经济关系”定义为：由宪法宣示的，为保障特定社会成员共同利用某一时期公共经济事物而设定的权利义务关系。宪法对其进行宣示的目的，就是为了调整特定社会成员之间的经济关系，维护一国经济公共领域的“国民经济生活秩序”。
二经济法与行政、民事和刑事法
(一)经济法如何实现社会公共经济关系内容在宪法宣示之前，社会公共经济关系是一种应然而非实然的经济关系。宪法宣示且内容由经济法具体设定之后，其实现又需要各个法律部门的精诚配合。国内法传统上只存在三种法律机制：行政、民事和刑事。由于经济法所具体确认的社会公共经济关系内容具有性，其当然可以直接作为行政、刑事保护的对象。但是，在刑事保护方面，英美法和大陆法两者对刑事保护的态度并不一致，大陆法系拥有统一刑法典，根据罪行法定的原则，只有刑法典才能规定具体犯罪和刑罚，因此经济法只能援引刑法，而不能对具体的犯罪和刑罚作出规定。相反，英美法系国家在证券法等法律规范性文件中单独设定了具体刑罚。在行政保护方面，难以制定统一的行政法典已是通论，各个领域的行政法律保护还仰赖各部门法根据自己的实际情况予以规定。这样，经济法确认具体内容之后，便面临建立具体行政法律机制予以配合的问题。社会公共经济关系内容也不排除通过民事法律机制实现的可能。因为当主体经济公共权利指向的相对人特定以后，当事人完全可以运用民事诉讼工具实现自己的权利。例如，国家税收债务人一旦确定，税务机关可以依照税收征收管理法第5o条的规定行使合同法上的代位权和撤销权。经营者一旦被认定实施了垄断行为，受害者也可以依据反垄断法第50条规定提起民事诉讼。由此，经济法首先承接经济宪法而确认社会公共经济关系具体内容，然后又为实现这些内容而选择建立有效的经济行政管理或民事法律机制，我们可以将其视为一种典型的应用法。①当然，将其视为应用法，并不是说它是宪法性、行政性、民事性的三种规范的简单相加，而是说它是几种法律机制配合的结果。“经济关系主体对经济法的选择，强调的不是事后能否给予公正的裁判，而是事前是否进行了社会成本节约的共同预防”。【4经济法克服各种法律机制单独运行缺点，企图在自己的领域系统地建立社会成本节约制度。事实上，经济法也一直致力于解决一国经济上的公共问题，对实现宪法规定的“国民经济生活秩序”发挥着至关重要的作用，其独特的功能足以促使其不断发展成相对成熟的法律部门。
(二)经济法调整相应经济公共(行政)管理关系，与一般行政法关系密切社会公共经济关系发生在经济公共领域，代表社会公共利益，因此，对其实现机制的制度选择离不开建立相应公共管理机制。公共管理机制一旦建立，相应的经济公共管理关系就会产生。这种关系与社会公共经济关系互相依存。法律对前者的确认，必须对后者进行调整，两者不能偏废。公共管理机构依照何种职权，遵照何种程序执法，一般行政法也没有具体规定，一般由经济法特别规定，这有利于执法目标、职能和程序的统一。从权力控制的角度看，权力一旦赋予，就有被滥用的危险。经济法不仅要求从内容上限制公共管理权力的运用，而且需要建立相关程序对公共管理行为进一步控制。如税收征管法规定税收征管程序和银行业监督管理法规定具体的监管程序等。管理学上一般认为，“公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动”J，相应经济公共管理是指国家为了实现社会公共经济关系而实施的直接管理和间接管理。如市场监管、财税管理、宏观调控等。经济公共管理仅仅在管理意义上区别于一般经济行政，“它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任，因此区别于经济行政。”相应经济公共管理具有“相应”两个字限制，当然不是指所有的公共(行政)管理。如民法上的物权、知识产权的登记管理就不应归入相应经济公共管理范围。相应经济公共管理一般依据经济学上对经济的分类而分为微观管理和宏观管理。也可以按照所涉及的领域不同而进行更加具体的分类，如分为市场监管、财税管理、宏观经济管理等。
(三)经济法调整相应民事关系，鼓励私人实施经济法如上所述，经济公共权利和义务的实现，也可以通过立法选择民事法律机制来解决。这种由经济法直接规定的民事关系称为相应民事关系。它是一种特别民事关系，包括平等主体的非传统民事关系或者不对等主体之间传统民事关系。前者如经营者之间的平等竞争关系，后者如政府采购法中的政府与供应商的合同关系。对社会公共经济关系的侵害一般区分两种情况：一是明确侵害特定主体民事利益且同时又导致社会公共经济关系的损害。如反不正当竞争行为不仅损害其他经营者权益，还扰乱社会经济秩序；二是直接侵害某一经济群体利益而直接导致社会公共经济关系的损害。如具有或者可能具有限制竞争的经营者实施经营者集中，其行为对竞争的不利影响大于有利影响时，所有相关市场的竞争者利益都会受到影响。侵害特定主体民事利益的行为不一定导致公共经济利益的损害，但侵害经济公共利益的行为必定导致不特定主体的民事利益之损害。经济法引入民事机制的正当性不仅来自立法机关的社会成本节约政策，而且与“政府俘获”问题有关。所谓“政府俘获”，是指企业通过为公职人员提供非法个人所得来促使政府制定有利于自身的国家法律、政策和规章。政府旦被俘获，社会公共经济关系实现的公共管理机制失效，私人的公共经济权利的实现面临落空。这时，私人实施的重要性尤为突出。政府俘获实际上是公共权力为少数利益集团而不是人民大众谋利益的问题。政府在经济公共管理中被俘获，相应社会公共经济关系的实现因此受阻，社会公共利益亦面临危险。这个时候，建立和完善相应民事惩罚性赔偿、公益诉讼等制度就十分必要。
三经济法存在的理论依据
通过上述对经济法与宪法以及相关法律部门分工的考察，我们发觉经济法的功能包括两个：一是确认宪法规定的社会公共经济关系的具体内容，二是选择建立这些内容实现的法律机制。因此，其存在的理论依据也可以在两个方面展开：
第一，经济法本体法存在的依据。经济法中部分规范确认宪法规定的社会公共经济关系的具体内容，具有的相对独立性，可以称为本体法。社会公共经济关系涉及经济公共领域，与私人领域民法主体追求意思自治的精神相悖；其主体经济上的对等性又与行政法调整机制中主体非对等性不相符。因此，确认社会公共经济关系的具体内容是民法和行政法难以承受之重。法律分工客观上要求经济法来执行宪法宣示的经济公共领域的秩序。如竞争法中调整经营者之间竞争关系的规范、财税法中调整财税经济关系的规范等。从宪法上看，这些关系都需要强调经济上而非主体资格的平等，即经济面前人人平等。但此种经济平等不一定等于民事上的个体之间的平等，亦非行政机关与相对人的平等，而是经济机会或者经济公共利益分配上的平等。如竞争法上竞争公平、预算法上财政平衡，就是此种平等的具体表现。
第二，经济法包含行政、民事法律规范的理论依据。首先，经济法建立行政法律机制是确认社会公共经济关系内容的合理延伸。社会公共经济关系内容具有性，而行政法是宪法最主要的执行法律部门。从政府成立的初衷来看，政府执法的目标和正当性主要来自对社会公共利益的维护。实现代表社会公共利益的经济关系应是政府的主要职责之。政府怎么样履行职责，需要经济法明确或规范。其次，经济法上享有的公共权利和义务的主体最终是个体，只是这种“个体”具有不特定性或者直接指国家机关、单位、团体组织，与民法上使用的“个体”语境不同而已。不特定的私人或者特定的国家公共部门可以通过司法机关的民事审判来实现某些已经特定的权利或义务，这是“法律面前人人平等”原则的具体体现。对经济公共事物的损害行为若导致了私人利益的损害，私人当然有权借助司法机关予以救济。让私人承担实现社会公共经济关系的部分功能，开启“私人实施”的通道，显然是出于法律对节约社会成本和强化诉讼动力的考虑。再次，选择哪-lib实现法律机制，从经济上考虑，决定因素仍然是社会成本问题。如果公众利用单纯的民事或者行政法律机制足以应对经济上的公共问题，那么，立法机关为什么还要选择经济法立法?因此，促使行政、民事应用法律机制在经济公共领域的相互补充、有机结合，应是经济法重要价值之所在。
四经济法的作用
(一)经济法是维护经济公共领域秩序的基本法律法律是角~度，它属于上层建筑，最终为经济基础服务。经济法与民商法一样，也是维护宪法经济秩序的基本法。它立法的最终目的仍是维护宪法宣示的社会主义市场市场经济的基本秩序，保障经济的稳定和健康发展。
1．它保护市场自动调节的基础性作用。经济法确认宪法规定的社会公共经济关系内容，实质上划分了政府与私人行动的边界，这种边界越明确，私人自由就越容易得到保障，市场对资源配置的基础性作用越容易发挥出来。从市场内部的运行机制来看，“经济人”的个体理性是市场群体理性即“看不见的手”发挥作用的前提。经济法主体可以通过经济法明确自己在市场中的“公益”和“私益”边界，形成市场发挥作用的“个体理性”。如在销售商品的同时缴纳多少增值税、经营场所应具有什么样的安全度，在经营集中必须注意什么样的申报标准等等。这些规定为私人预见“个体利益”得失提供了条件。
2．它维护经济公共领域秩序。主要表现在两个方面：一是规范市场主体与政府的关系。与经济学不同，经济法直接承认政治对市场运行模式的选择，在此前提下确认两种力量的不同作用。它关心两者法律地位(作用范围)是否与现实经济情势和本国市场经济模式相适应，而不对政府是否应当扮演“夜警察”还是“主动干预者”展开讨论。它将具有“公益”性质的社会公共经济关系视为市场主体与政府之间“井水不犯河水”的界限，从而对市场与政府关系实现法治化；二是规范经济公共管理行为，保障经济稳定和健康发展。经济法调整相应经济公共管理关系的目的是防止政府权力滥用对市场形成破坏。例如，在宏观经济方面，立法机关为了对政府宏观调控权力予以限制，制定了专门法律对宏观管理行为进行控制。德国1967年颁布的经济稳定与增长促进法美国1978年颁布的充分就业与平衡增长法以及我国国家发改委正在制定的经济稳定增长法》，都是规范政府宏观调控权力的典型立法。
(二)对“国家干预经济之法”观点的反思
我国市场经济初期的经济法理论一般建立在经济学关于国家与市场经济关系的学说之上，认为经济法是“现代国家干预经济的基本形式”“国家协调经济之法”“国家调节经济之法”。这些理论对在我国建立独立的经济法部门，转变市场经济条件下的政府职能起了很大作用。但是，随着市场体制的不断完善和经济法学研究深入，这些学说对经济法的定位存在明显缺陷。
1．将经济学上关于国家(政府)与市场关系的理论直接作为经济法部门独立的理论基础，在法学上难以取信。政府作为“守夜人”还是“干预者”并不是法学应争论的问题，而是一国根据自己所处的经济发展历史阶段进行的政治决策，况且亚当斯密和凯恩斯处于资本主义的不同经济时代，他们建立各自理论的目的是适应当时的经济情势，而不是催生经济部门法(经济法亘古有之)。利用某一时期的经济理论作为经济法部门独立的理论依据，只会使经济法处于十分被动的地位。因为经济学理论的变动和争论，必然会使相应经济法独立理论陷入尴尬。法要适应经济，但不是为了迎合经济学理论。法学只有建基于经济(而不是经济学)本身，才能拥有自己的话语权。比如，从提供市场必要公共产品角度讲，国家(政府)本身属于市场经济主体范畴。市场与国家不是利益上的真正对立，而是“合作”和“共赢”。法律确认社会公共经济关系不是要执法机关去干预私人经济，反之，它是为了保护私权和限制公权，进而维护市场机制的基础性作用和保障社会经济稳定、健康发展。
2．仅以政府职能转变作为经济法制度建立依据也无法解释政府权力的来源。是先确认社会公共经济关系内容来限定政府的经济职能还是根据政府职能转变内容而制定经济法?肯定是前者。因为按照法治原则，只有法律对社会公共经济关系予以确认，政府才有权实施相应经济公共管理(干预、协调、调节)。“需要干预说”给人感觉是“国家需要就干预”。q)这明显违背经济民主原则。虽然经济法确实要调整相应经济公共管理关系，但它不是基础，也不是全部；它对政府的赋权也只是保护工会公共关系实现的一种手段。“如果仅从赋权的角度来看待经济法，便有将经济法与经济政策、经济手段等同之嫌。”总之，由经济法确认内容的社会公共经济关系和民商法调整的私人之间的经济关系都是市场经济关系的核心组成部分。经济法的核心作用是通过对社会公共经济关系内容的确认并建立相应的实现机制来维护和控制政府的经济职权，而不仅仅是为国家干预经济提供法律工具。
公共管理内容篇10
为落实本小区（公寓、别墅、大厦）的售后物业管理，明确购房人、房地产开发企业和物业管理企业在物业管理中的权利义务，我公司按照有关规定，制定_________公约，并提交_________市居住小区管理办公室核准，以确保公约具备必要内容。我公司作如下承诺：
1．如因我公司制订过程中的不谨慎导致本公约内容存在歧义、语义不清或违反有关法规政策，由我公司承担相应责任。
2．我公司和物业管理企业签订的物业管理委托合同与本公约内容不存在抵触。
3．我公司如将项目转让，将保证受让人承诺遵守本公约。
上述条款为本公约内容的组成部分，经_________市居住小区管理办公室核准之日起，我公司即应遵从本公约内容。
开发企业：_________（公章）
日期：_________年_________月_________日
第一章 物业基本情况
一、物业名称_________；座落_________；物业四至_________；总建筑面积_________；土地用途及使用期限_________；国有土地使用证明文件_________，政府批文号_________。
二、列明共有部位（具体参考公共部位与公用房屋分摊建筑面积构成说明等）和共有设施设备（指物业管理区域内，不为单个产权人所有而为多个产权人共同拥有和使用的设施设备，应按实际情况列明。）以及其他配套设施。
第二章 各主体基本情况
一、产权人指拥有全部或部分房屋所有权及相应土地使用权的公民、法人和其他组织。
二、物业管理企业
名称_________；物业管理资质合格证书号_________；注册地址_________；法定代表人_________；注册资金_________。
备选内容：_________。
管理业绩：管理面积_________；是否获得过市优或国优称号等。
三、开发企业
名称_________；注册地址_________；邮编_________；法定代表人_________；注册资金_________；联系人_________；联系电话_________。
四、物业管理企业和选定和变更
在物业管理委员会成立之前，物业管理企业由开发企业选定。公约核准后除以下情况外，开发企业不得变更物业管理企业。
1．该物业管理企业被取消北京市物业管理资质；
2．该企业注销；
3．_________。
上述情况下变更物业管理企业，开发企业需将变更原因和选定的新物业管理企业等有关事项告知业主，没有50％以上反对意见的方可与新物业管理企业签署正式合同。并须到市小区办备案。
物业管理委员会成立之前变更物业管理企业，开发企业需要求变更后的新物业管理企业承诺遵守本公约。
物业管理委员会成立后可按有关规定解聘和重新选聘物业管理企业。
第三章 物业管理服务内容和标准
一、物业管理服务内容：一般包括房屋及其设施设备维修养护、环境卫生、公共秩序维护、机动车停放管理、档案资料管理等内容。
二、物业管理服务标准：普通居住小区最低应达到政府规定的普通居住小区物业管理服务最低标准；高档居住小区与其他非居住物业的服务标准由开发企业自定。
第四章 物业管理服务费用和住宅公共维修基金