公共安全的定义篇1
关键词：公有公共设施；管理人；社会公众；安全保障义务
中图分类号：DF521
文献标识码：a
在我国，公有公共设施一般是指由行政机关或其特许的公务法人基于公众共同利益的需要，为增进人民福祉，设置或管理供公众使用各类有体物或附属于该物的相关设施，包括公路、桥梁、港阜码头、堤防、下水道、公有垃圾场、公有屠宰场、公有行道树等［1］。政府一旦向社会公众提供这些公有公共设施，政府及其设置的管理人（以下统称“管理人”）就有义务保障社会公众使用的安全，因公有公共设施造成损害，政府及管理人就必须承担相应的赔偿义务。那么，公有公共设施管理人的安全保障义务来源有哪些，内容是什么，界限划在什么地方比较合理。本文试就这些问题进行论述，以引起人们对这一问题的重视。
一、管理人安全保障义务的理论基础
所谓安全保障义务就是对特定人的人身、财产负有照顾、保护义务的人应当为一定行为或不为一定行为，以避免侵害他人权益。管理人的安全保障义务是指对公有公共设施负有管理职责的人，如果该设施具有损害他人的危险，即负有防止他人遭受该设施损害的义务。这里的损害危险主要指公有公共设施在维护、修缮、保管、巡查等方面存在瑕疵，在目前的技术水平条件下缺乏通常应具有的安全性，致使使用者的人身和财产受到损害的危险。和经营者的安全保障义务的基础不同，社会公众对管理人信赖的基础不是合同而是一种信赖关系。我们知道，现代社会推行“依法行政”，其重要方面就是政府要保障社会公众的信赖利益，打造诚信政府的形象，实现政府和社会公众之间的利益平衡。这就要求：
（一）政府行为具有正当性，值得社会公众信赖。自20世纪以来，人们普遍认为，政府与社会公众之间的关系在行政上是一种服务与合作的关系，在观念上是一种相互信任的关系。为了管理社会、服务社会，政府无偿向社会提供各种公有公共设施，其提供服务的行为被推定为具有正当性。社会公众基于对政府的信赖，相信其提供的公有公共设施不会存在基本的安全瑕疵；而实际上由于各种各样的原因，公有公共设施总会存在这样或那样的缺陷，其中有些缺陷是无法避免的，而有些缺陷在现有条件下是完全可以避免或者可以控制到最低程度的，对这部分缺陷造成的损害，政府无疑成了这些危险源的制造者。尽管政府在提供公有公共设施方面毫无过失可言，也不存在道德上的非难性，但是为了保障社会公众的安全和信赖利益，政府有责任去排除或控制这些危险源，让社会公众放心使用。
（二）保障公众安全，实现利益平衡。从利益关系上说，政府对社会公众利益的集合是无偿的，因而对公共利益的维护和分配也应该是无偿的，也就是说，社会公众已经无偿地分担了公共负担，接受政府的公共服务也应当是无偿的，除非特定的社会公众分享了比其他社会公众更多的公共利益。如果要求社会公众在享受政府提供公有公共设施“免费午餐”的同时，自己去解决由此而带来的危险，无疑会使得他们在使用这些公有公共设施时变得小心谨慎，畏首畏尾；而一旦造成损害还要其自行承担，社会公众在使用这些公共公共设施时就不是无偿的，而是以承担某种风险甚至损失为代价。这样，政府和社会公众之间的利益平衡就被破坏，本应由政府承担的责任就不合理地转嫁到社会公众的身上。再者说，在避免公有公共设施造成损害方面，由于政府及其设置的管理人离危险源近，控制危险的发生更容易，投入的成本较特定的社会公众低。所以，为了维护社会公众的信赖利益，政府也应当承担安全保障义务。
二、管理人安全保障义务的来源
经营者安全保障义务的来源多种多样，包括法定义务、合同义务和附随义务，而管理人与社会公众之间不存在合同关系，提供设施并加强管理是政府及其管理人的一项行政服务职能，所以合同义务和附随义务并不是管理人安全保障义务的来源。尽管有人认为政府修建收费公路等，管理人和社会公众因收费而使得两者之间有了合同关系，据此推断出合同也是管理人的义务来源之一［1］17，但对此说法笔者不敢苟同。因为随着公路管理体制的改革，收费公路都是由各自的公路公司负责经营，其收费不仅是为了收回修路的成本，而且更带有明显的营利性质，公路公司的安全保障义务属于经营者的安全保障义务范畴。笔者认为管理人未尽安全保障义务是基于国家法律规定以及依诚实信用和保障人权等原则而产生的。具体而言，管理人安全保障义务的来源主要有：
（一）保护他人安全的法律规定是管理人安全保障义务的主要来源
在现代社会，国家为保障社会公众免受公有公共设施带来损害，专门出台了相关法律，直接课以行政机关或相关的事业单位保障社会公众安全的义务，这些规定就成了管理人安全保障义务的主要来源。例如，我国《公路法》、《水法》、《风景名胜区保护条例》等对管理人的安全保障义务都作出了明确规定。我国《公路法》规定，公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态，依法对有关公路的法律、法规执行情况进行监督检查。《公路养护技术规范》规定，各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁。我国《河道管理条例》规定：“各级人民政府河道主管机关以及河道监理人员，必须按照国家法律、法规，加强河道管理，执行供水计划和防洪调度命令，维护水工程和人民生命财产安全。”“河道的整治与建设，应当服从流域综合规划，符合国家规定的防洪标准、通航标准和其他有关技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运通畅。”《风景名胜区条例》规定：“风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查。禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。”
（二）社会活动安全注意义务是管理人义务的补充来源
尽管法律对管理人安全保障义务作了相应的规定，但是法律不可能将所有公有公共设施的安全保障义务都规定出来。对于这些未法定化的危险，往往是通过社会活动安全注意义务来调整。社会活动安全注意义务是指“在自己有责任的领域内，从事或持续特定危险的，负有义务根据情况采取必要的、具体期待可能性的防范措施，保护第三人免于危险”［2］。这一理论基础肇始于德国的一般安全注意义务理论。其核心是旨在“从事交易或者社会活动，肇致形成或者持续特定危险源的，应当采取必要安全措施，以保护他人免受损害”。它是安全保障义务中除去已经类型化的义务来源之外的部分，范围非常广，是安全保障义务中最具活力的来源。根据王泽鉴先生的理论，笔者认为公有公共设施管理人的社会活动安全保障义务也有三种情形［3］：一是因自己的行为发生一定结果的危险而负有防范的义务，如市政管理部门修建下水道设施、挖掘水沟，应加盖或设置必要的警示标牌；二是维持某种交通的需要，如公路养护部门在维修公路时应在一定的范围内设置必要的警戒线，并作合理的提示，在改建公路桥梁时应设置临时的通行公路；三是因从事一定职业而承担防范危险的义务。如风景名胜区管理机构应保证旅游高峰期间游人不能过分拥挤，以免发生安全事故。
三、管理人安全保障义务的内容
（一）提供的公有公共设施设备必须符合必要的安全保障标准，这是管理人安全保障的基本内容。管理人所提供的建筑物、配套服务设施、设备应当安全可靠，有国家强制标准的应当符合强制标准的要求，没有国家强制标准的，应当符合行业标准或者达到该类设施所具备的最低安全标准。这就要求：
1．所提供的设施设备必须经验收合格。公有公共设施在投入社会活动使用前必须经过建筑行政主管部门验收合格，并允许投入使用。正在兴建或者尚未正式投入使用的公有公共设施，其所造成的危害不能称之为违反安全保障义务。
2．所提供的设施设备必须符合安全管理要求。在安全管理方面，现行法律法规一般要求公有公共设施的设计人管理人在设计使用过程中配备必要的安全设备，并保证该设施设备一直处于良好的状态。
（二）已经使用的公有公共设施，其管理人应合理控制危险源。这是管理人安全保障义务另一主要内容。根据克雷斯蒂安•冯•巴尔的理论［4］，危险控制义务可分为两类：一类就是那些得以使潜在的受害人对危险自己负责的义务，管理人的这类义务主要是警告或者告知义务，而具体的安全防范义务经提示后则由社会公众自己承担。这主要是因为对这类危险管理人无法采用积极的防范措施予以避免，而交由社会公众自己去采取措施，避免的效果可能更好些。所以，虽然警告是最弱的安全措施，但简单、经济，在一定情况下能够达到很好的效果；另一类就是以直接排除危险源为目的的义务。这类义务主要是由于公有公共设施本身存在的明显的不安全因素，仅通过警告告知等方式仍不足以防止危险的发生，在此情况下管理人还应该采取积极措施，直接排除危险源。如公路桥梁可以通过竖立障碍栅栏保障人行通道的安全，高速公路通过设立上跨桥的方式保障公路两边行人横穿马路的安全。究竟管理人应该采取何种措施排除危险，一般认为，如果管理人本应直接采取措施排除危险而没有去排除，或者管理人为了降低成本，仅仅发出一些警告和指示，甚至连警告和指示都没有发出，那么管理人没有履行合理地控制危险源的义务，存在有过失或者重大过失。[注：如部队仅在尚未清理完毕的演习场出入口贴出“有危险，村民不得进入”的告示是不足够的。具体案例可参阅杨立新主编《类型侵权行为法研究》。（杨立新.类型侵权行为法研究［m］.北京：人民法院出版社，2006:686.)]。如何认定管理人合理控制危险源，笔者认为应参照以下标准：
1．控制危险源的预防成本与可能造成损害之间的比例。在确定本应采取某一具体预防措施而没有采取是否违反了安全保障义务时，需要比较所影响的负担和收益的分配。一般来说，如果行为人期待利益超过他行为的预期成本，那么他所承担的行为风险就是合理的;如果损害非常大，但是预防的成本很低，而预防产生的有效性却很高，那么就要求采取预防措施。如果管理人为增加预防措施而增加了相应的成本，而该成本又通过其他从事该活动的行为人进行分散，而它导致的损害却集中于一些不幸的受害者身上时，那么管理人就可能被认为是没有合理控制危险源。反之，如果管理人增加的成本进行了适当的分散，而且受害人的损害机率和程度也得到一定程度的分散，管理人即可被认为对危险源进行了合理控制。
2．危险源的性质及其防止危险的成本。一般来说，预防危险的程度应当同某一特殊危险可能造成损害的大小和可能性相适应，但在危险发生的机率非常之小，以至于危险可能被描述为“仅仅是一种可能性”而不是“合理可预见的”情况下，对于该种危险源就根本不要求进行预防，因为这种预防的投入和危险的发生根本不成比例。
（三）防范制止侵权行为。作为公有公共设施的管理人，由于具有了解认识其管理的物的能力，并且也能认识到如何防范和制止因该管理而导致侵权行为发生的能力。因此，管理人有义务在侵权事件发生之前，制定相应的预警机制和应对突发事故的预案。在侵权事件发生后应采取相应措施将损害降低到最低程度。这一义务具体包括：
1．防范制止来自外界、第三方的侵害。管理人的职责是保护公有公共设施的安全，至于外界或第三方在公有公共设施场所内直接侵害他人利益的，管理人应在其可预见的范围内承担防范和制止的义务，但是如果超出可预见的范围，要求管理人防范和制止来自外界、第三方的侵害，则就对管理人要求过高。如公路上每一定距离的路段就应配备相应的养护车辆和养护人员，定期对公路进行巡逻，及时修复被损坏的公路路面，防止因路面被毁而使行人或驾驶人员受到损害，这是管理人防范外界或第三方侵害应尽的义务。
2．排除安全隐患。管理人对于有违安全的特定人应当进行劝阻，必要时通知公安部门采取必要的强制措施，如劝阻深水区域游泳的人离开深水区域，禁止报废车辆上路行驶等。
3．对于正在发生或者已经发生的危险，管理人应当积极施救或者配合相关部门及人员进行施救，以避免损害的进一步发生或减少损失。如水库大坝管理人员对落水的人应积极施救，拨打急救电话120或报警电话110等。
（四）对特殊群体承担的特殊安全保障义务。最高人民法院在《关于人身损害的司法解释》中规定了经营者对儿童安全保障的特别义务。但实际上，在公有公共设施的使用上特殊群体并不仅限于儿童，色盲、盲人以及其他有生理缺陷的残疾人等也经常是公有公共设施的使用人。因此在建设公有公共设施时，这些群体的安全也是应该予以考虑的。公有公共设施不应存在对特殊群体有特殊的危险，尽管这些危险作为正常人可能并不存在，但由于特殊群体的生理原因，无法识别和控制这些危险，作为管理人有义务控制或减少这些危险。比如城市主干道的人行道上设置盲道，这不仅是政府人性化管理的表现，也是政府市政部门应承担的安全保障义务。
四、管理人安全保障义务的界限
尽管管理人在一定情况下必须承担安全保障义务，但其承担义务也是有一定界限的。那种不论是天灾还是人祸，只要损害的发生是在公有公共设施场所范围内，就认为管理人违反安全保障义务，就要承担损害赔偿责任的观点，实际上是不合理扩大了管理人的安全保障义务的范围，加重了管理人的负担。司法实践中就出现过夏威夷椰子树不长椰子的法律笑话和长江、黄河是否也要加盖的疑问［5］。近几年来因道路交通事故而状告公路部门的案件日益增多，其中有些案件状告公路部门是毫无根据的［6］。因此，必须界定管理人安全保障义务的界限，那么界限划在那里比较合理呢？笔者认为，判断管理人安全保障义务有以下三个标准：
（一）管理人是否尽了合理注意义务。只要管理人尽了合理注意义务，即使发生了损害也无需担责。那么如何认定管理人尽了合理注意义务呢？笔者认为主要是管理人对损害能否预见，也就是管理人的义务仅及于那些处于可预见的危险范围之内，管理人只有在可以合理察觉危险的情况下才承担安全保障义务。如市政管理部门在下水道窨井被偷盗好几天却没有派人修复，就说明市政管理部门对受害人的损害已经有了合理预见而没有采取相应措施，那么市政部门就应对此造成的损害负责。被誉为“中国公路第一案”的判决就认为公路部门对损害有合理预见而未采取措施应承担责任［7］。如果是公路养护部门刚巡视完路面不到半个小时，就有不明第三人将油料泼洒到路面上，管理部门没有接到任何报告，致使事故发生，那么对这类事故的发生管理人是无法预见的，也就无需承担责任［8］。
（二）管理人和受害人之间是否存在近因关系，即受害人的损失与管理人的安全保障义务是否具有关联性。2004年7月，北京圆明园女游客遇害一案，法院认为圆明园管理处为了保障游客的人身、财产安全，按照国家有关部门规定颁发了旅游管理规定，并制订了符合有关规定的安全保障措施，也就是说，圆明园管理处采取了与其活动相适应的保障措施。在安全警示方面，要求公园管理处对景区内是否发生刑事案件进行预见并制止，显然超出了公园管理处的职责范围。因此，法院认定公园管理处履行了安全保障义务，对游客的损害不承担责任［9］。这个判例说明提供规范完备的设施、稳定良好的景区秩序是景区管理者的安全保障义务，要求景区杜绝发生刑事案件则超出了其义务范围，因为刑事案件的发生与公园管理处的安全保障义务没有近因关系。类似的还有因台风吹倒路树，损坏路边汽车，或因水灾使道路排水孔盖脱落，致路人行经掉落罹难，或因地震使桥梁水泥脱落损及汽车，这些事件的发生都与管理人的管理职责没有关联，管理人不应承担赔偿责任，只承担道义上的救济责任。
（三）在现有的技术条件下能否避免危险的发生。公有公共设施造成的危险多种多样，有的在现有技术条件下能够避免，而此时管理人却没有采取措施去避免该损害的发生，对此可以认定管理人没有尽到合理的注意义务；而对于有些危险在现有技术条件下根本无法避免，即便管理人尽到了合理的注意义务也无济于事，对此就不能认为管理人没有尽到合理的注意义务。如长江、黄河整条河流的安全保障措施就无法彻底解决。
总之，针对公有公共设施给社会公众造成的损害，一方面人们既要区别管理人与经营者的安全保障义务有所不同，保护社会公众人身财产不受侵犯，另一方面又要给管理人安全保障义务划一合理界限，防止随意扩大其义务范围而产生的不公平。
参考文献：
［1］马怀德,喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿责任［J］.法学研究,2000(2):14-15.
［2］林美惠.交易安全义务和“我国”侵权行为法体系之调整［J］.月旦法学，(80):252.
［3］王泽鉴.侵权行为法第一册［m］.北京：中国政法大学出版社,2001:94.
［4］克雷斯蒂安•冯•巴尔.欧洲比较侵权行为法：上卷［m］.张新宝,译.北京：法律出版社,2001:461.
［5］钟志平.公共安全保障义务不能任意扩张［eB/oL］.(2003-11-18)［2006-11-10］.省略/public/detail.php?id=91204
［6］公路侵权责任不能任意扩大化［eB/oL］.(2006-05-25)［2006-11-08］.省略/zyw/n301/ca271290.htm.
［7］梁慧星.道路管理暇疵的赔偿责任――大风吹断路旁护路树砸死行人案评释［J］.法学研究,1991(5):27.
公共安全的定义篇2
随着我国“公共管理”一级学科的设置和mpa研究生教育的开办，关于公共行政与公共管理理论的探讨已成为学术界的一大热点，观点颇丰。在此，笔者只选择有关理论予以介绍。笔者选择的值标准是:该理论、观点在学术界较为主流或权威;该理论、观点有助于公安管理内涵的研究并对公安改革具有现实指导意义。我国行政学界的主流观点是公共行政即行政，公共行政学又叫行政学、政府管理学、「1行政管理学。①行政学或行政管理学的许多不同定义，区别主要集中在“政治”与“管理”两个层面对“行政”一词的不同理解:持“政治”行政观的是一些早期行政学者，他们从宏观国家权力分配的基础上将行政理解为狭窄的国家行政机关的功能或事务，认为凡国家立法、司法以外的政务总称行政，行政是政府行政部门所管辖的事务;持“管理”行政观的主要是科学管理运动兴起后的一些行政学者，他们从科学管理的原则出发，认为行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策的一切运作，行政学特别注重管理方法、程序、具体操作，是研究政府做什么和如何做的理论。仁2〕也有学者认为，仅就“行政”与“管理”而言，二者之间存在差异。
陈振明从学科专业词典和教科书的解释中归纳:“行政”本质上包含遵从指示和服务的涵义，而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任，基于这种差别，加上“公共”定语后，“公共行政”与“公共管理”亦有所不同，“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要执行由别人(政治家)所制定的政策与法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向，关心机构和人员以及办公室的管理，而“公共管理”有以最小成本达到目标以及管理者为获得的结果负责的内涵。以传统的“行政”概念为基础的公共服务(公共行政)肯定有别于以“管理”概念为基础的公共服务(公共管理)。[3j公共管理理论产生于20世纪60年代至70年代。这一时期，西方社会出现的一系列社会、经济问题与政府失灵等，使传统的公共行政学说面临着严峻挑战，公共行政陷人有管理无公共的窘境。在这样的社会背景和学术背景下，西方学者开始试图将传统的公共行政学理论和现代管理理论结合起来，探讨不同于传统公共行政研究的新途径，即公共管理研究途径。「4〕公共管理理论先后被西方发达国家运用到政府改革实践中，取得了瞩目的成就并呈现出国际化趋势。我国学者对此亦有不少论述:张成福、党秀云将公共管理定义为“以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提高政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福扯与公共利益”;〔5张良认为“公共管理是指社会公共组织以及其他组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事物进行调节和控制的活动”;①「6]顾爱华认为“公共管理是公共组织依法运用公共权力管理社会公共事务、实现公共利益的过程”。②「4与公共行政相比，公共管理更广泛、更综合、更少受功能专门化的限制。传统的公共行政学主要学科基础是政治学，尤其是以官僚体制理论和政治一行政二分法作为理论基础的。
公共管理学则更多依赖经济学和工商管理学，运用经济学的理论和方法分析公共管理问题，将研究的焦点由传统公共管理学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目、结果与绩效的研究，使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任以及公共伦理等这样一些在传统公共行政学中没有的或不受重视的主题成为公共管理学的核心主题。同时，公共管理学还涉及大量公共行政没有涉及的其他主题，如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、制度与创新、成本核算等等。[4公共管理的积极意义反映在政府为了适应外部环境的变化，对履行政府职责的理念、方式以及管理过程的控制等所作出的新的选择:在管理理念上，政府由单纯的注重效率发展到效率、效益以及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益、保持公共管理的公平公正等放到突出位置;在管理方式上，公共管理打破了传统的由政府垄断的管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供的公共服务领域，更多地引人市场机制，用企业精神改造政府管理，并把管理的主体扩大到非政府公共机构领域，通过授权、委托、等方式，调动更多的公共机构参与公共服务与管理;从管理过程来看，则更多关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益等重要概念引入公共部「1的管理之中。「7]
二、公安学者对公安管理的界定
目前，公安学界有关“公安管理”的界定，较权威的是1999年出版的全国公安管理专业指定教材《公安管理学》(杨健和等，以下简称《教材》)中的界定:“公安管理亦称公安行政管理，是指各级公安机关为提高系统的效能，维护国家安全与社会公共安全，保障社会主义建设的顺利进行，依法运用各种方法与手段，充分发挥公安人力、物力、财力、信息等资源的作用而进行的决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动”。「8〕显然，这一界定关注的是“内部取向”。同时，《教材》还认为“广义的公安管理学包括治安管理学、交通管理学和消防管理学，因为这三门课程都属于公安行政管理”。可以看出，《教材》对公安管理的界定和划分沿承的是传统“政治”层面上的行政理论，关注的是对公安机关系统内的管理，系统的开放管理也是有限度的。另外，中国人民公安大学的张光也提出了自己的界定，他认为:“公安行政管理是国家公共行政的重要组成部分，是通过对公安机关的有效组织和管理，促进公安行政行为的实施以确保公安机关职能充分发挥的活动过程”;“所谓公共行政就是国家机构有效地推行国家政务和实施公共管理的活动过程”。〔9这一界定有些模糊，并且在定义中出现了被定义的“管理”一词。另外，张光在解释该定义的含义时也有些矛盾:首先，他认为“公安行政的客体是公安机关所面临的公安行政事务和要解决的公共问题••…公安行政的途径是有效组织管理和公安业务工作的实施(这里将犯罪侦查、武装警卫等职能列人其中)……公安行政的目的是体现公安机关的宗旨和使命……”然后，他又认为，这种“广义的研究过于庞大和繁杂，而且将警察行政职能的各项活动都由一门学科来承担不切实际……业务执行工作应交给专门学科进行研究”。笔者认为，陷人这种矛盾境地的根本原因还是这一界定仍然建立在传统公共行政的理论基础上。
三、从公共管理的视角研究公安管理的基本内涵
笔者选择这一角度并不是照搬公共管理理论，也不是否定公共行政的学科背景。笔者认为，从公共管理的视角探讨公安管理，有以下积极意义:第一，可以拓展公安管理学的研究视野和空间，使公安管理的研究不局限在“内部取向”的研究上，公安管理学不仅研究“为提高系统效能”“对公安机关的有效组织和管理”，也研究公安机关对社会的管理:关注所提供的治安保障与服务的过程、程序以及实际执行行动，关注公众对治安保障与服务的利益需求，关注社会治安管理的公正与效率，关注以最低成本取得最佳结果，关注公众对所提供的治安保障与服务的评价等。第二，从公共管理的视角研究公安管理，可以解决过去在阐释公安管理特质时陷人的学术尴尬，一方面不再停留在“公安管理总体上属于国家行政管理，同时还具有部分司法职能活动和一定的武装性质活动两个个性”，「9〕“广义的公安管理学包括治安管理学、交通管理学和消防管理学”这种传统“政治”行政观层面;另一方面可以用公共管理学所涉及的研究主题内容来引导公安管理学选择自己的研究对象(如公安战略管理、公安管理的政治环境、①警察公共服务的制度与创新、治安效益目标及评估研究等等)，不再简单认为一旦公安管理研究对社会的管理，就会出现“所有警察行政职能的活动都将由一门学科来承担”的状况，准确把握公安管理学与其他公安专业学科的关系，解决目前公安管理学研究游离于各公安学科之间的不确定性问题。第三，从公共管理视角探讨公安管理的内涵，能从理论上阐明当前许多公安改革举措(如社区警务、行政审批制度改革等)，能为公安改革提供一个更新观念的理论思路—这种思路也是与当前政府改革的趋势(有限政府、责任政府)一脉相承的。笔者将公安管理初步界定为;公安管理是政府公共管理的重要组成部分，是公安机关为实现治安效益目标，②依据依法获授的公共权力，运用多种方法和手段，与社会各种力量相互作用，对法律规定的与社会治安有关的公共事务进行调节控制的活动过程。
这一界定包含七层含义:第一，公安管理是政府公共管理的重要组成部分。政府公共管理的内容不仅仅是政府内部的行政事务管理，还包括对社会公共事务的管理，如公共安全与秩序、公共问题、公共财产和公共资源等，公安机关专门司职公共安全事务中有关社会治安与秩序的事务。公安管理同样分为公安机关对自身的管理和对社会治安的管理。公安管理的根本目的是更好地管理与社会治安有关的公共事务，没有与社会治安有关的公共事务管理要求，公安机关对自身的管理就失去意义。公安管理学不能仅停留在“内部取向”的研究上。第二，公安管理的主体是公安机关。公安管理是一个开放式管理体系，公安机关在政府领导下，在法律范围内，可以运用委托、授权、以及组织、发动等方式发展与社会各种力量的伙伴关系以及互动关系，形成共同承担维护社会治安秩序义务的模式。但是，在这种多元化主体模式中，各管理主体的地位、作用、参与管理方式都是不尽相同的，公安机关依然是社会治安管理的主体，其核心地位不会因其他主体的参与而有所动摇。第三，公安管理的客体是法律规定的与社会治安有关的公共事务。这就表明公安管理不仅仅是治安行政管理，也包括刑事司法管理、武装性质的管理等。只要是法律规定的，涉及到社会全体人民整体生活质量和共同利益的与社会治安有关的公共事务，都属于公安管理的客体。值得一提的是，公安管理学的客体研究并不简单等同于各公安专业学科的具体的对策性研究，它的知识体系具有普遍性、基础性、宏观性的特征，如公安战略和政策选择、公安管理的政治环境、治安目标及评估等等。第四，公安管理的基础是国家、人民授予的部分公共权力，如治安行政管理权、刑事司法权、紧急状态处置权等。公安管理必须严格依法进行，“法律授权即管理，法无授权即禁止”。
公共安全的定义篇3
关键词：共有部分安全保障物业管理条例
中图分类号:F293.33
文献标识码:a
文章编号:1004-4914（2012）05-065-03
物业管理作为一个新兴的行业，伴随着我国社会经济和房地产市场的快速发展，已逐渐成为房地产经营管理的重要组成部分。物业公司工作内容的显著特点是具有公共性和综合性。这种工作特点使得公司经营管理中的法律风险十分广泛。随着业主法律意识的增强，物业纠纷案件也日益增多，稍有不慎就可能面临巨额的赔偿。以下笔者就物业管理常见法律问题进行分析，并提出相关对策，以期促进我国物业公司的管理和相关立法的完善。
一、共有部分法律问题
根据我国《物权法》规定，建筑物区分所有中，除了专有部分和属于城市市政公用部门负责管理的城市道路、公共排水、公共绿地、城市供水、供气管线和属于供电、通讯、广播电视等部门负责管理的供电、通讯、有线电视线路等市政设施或者公共设施外，都是归业主所共有的。物业公司管理中共有部分法律问题集中体现在以下三个方面：
1.擅自处分业主的共有部分。物业公司将楼体进行广告招商，在绿地上设立电子广告屏。广告的出现并未经业主委员会的同意，其广告收益也没有归业主大会，而是全部被物业公司留下了，这些收益被物业公司用在了哪些地方，也从未公示过。
2.擅自侵占业主的共有部分。例如物业公司擅自占用业主的共用土地增加建筑物，或者违反规划或约定擅自减少绿地等。
3.业主对其他业主共有权益的侵害。业主不当行使专有所有权而导致其他业主的共有权受到侵害，即在行使专有部分专有所有权时，违背了专有使用部分的初始使用用途或构造，或将可能危害建筑物安全的危险物存放于专有部分，以致有害于建筑物的保存或者违反有关建筑物的管理使用，而使住户相互间共同的利益受到影响的行为。这种行为主要包括改变楼房主体结构或承重结构；在住宅内存放危险物品；业主未经报批，违反法律、法规，将住宅改变为经营性用房；在共有的走廊堆放自家杂物妨碍其他业主的通行及防火安全；将共有的一楼绿地随意圈划为自家使用等。
二、安全保障的法律问题
近年来，物业公司所管理的小区，由于第三人的违法行为侵害业主人身财产安全的案件愈来愈多，如物业管理区域内业主人身受到伤害，业主的车辆及房屋内物品被盗等，从而引发的业主与物业管理公司之间的纠纷也愈来愈多。这类法律纠纷发生后，物业公司认为，物业管理提供的安全保障是针对公共区域、配套设施设备的，物业服务也是以公共需求为对象的，并不仅仅针对某一单独个体，因此，发生案件物业管理公司不负赔偿责任。业主认为，物业管理公司依据物业服务合同的约定收取物业管理费，承担清洁、绿化、安保等专项服务。业主人身受到侵害，财产被盗，物业公司当然负安保过失之责任，否则就相当于免除了物业公司的安全保障服务约定，不能实现权利义务的对等。同时，依据物业服务合同的约定，物业管理公司也得承担安保失职的违约责任。上述两种观点都有其合理之处，但总的来说，完全不负责任或负完全责任都有失偏颇，在一定程度上减轻或加重了物业管理公司的赔偿责任。
三、拖欠物业服务费的法律问题
拖欠物业服务费的类型分为三类：
1.拒绝缴纳物业服务费。拒绝缴纳物业服务费是指在合同期限到来之后，业主无正当理由拒绝缴纳物业服务合同所规定的物业服务费。这里所指的是业主在客观上能够缴纳而在主观上不愿意缴纳，即业主的对待给付是有可能的情形。业主拒绝缴纳物业服务费的情形十分复杂，业主所持有的理由也是多种多样。
2.延迟缴纳物业服务费。延迟缴纳物业服务费是指业主缴纳物业服务费的期限违反了物业服务合同中关于缴纳期限的规定，在缴纳物业服务费期限到来时，能够缴纳而没有按期限缴纳物业服务费的情形。物业服务费的缴纳期限是业主与物业公司依照物业服务合同规定全面履行缴纳义务的时间，物业服务费的缴纳期限不仅直接关系到业主履行义务的完成时间，也是确定业主违约与否的重要因素。业主延迟缴纳物业服务费常常会涉及滞纳金的支付问题，
3.部分缴纳物业服务费。部分缴纳物业服务费是指业主虽然缴纳了物业服务费，但缴纳金额不符合物业服务合同中约定的金额，或者说缴纳的费用存在着数量上的不足。物业服务费是业主支付给物业公司的对价，业主应当本着全面履行的原则履行自己的缴纳义务，部分缴纳物业费即业主只是缴纳了物业服务费的一部分，是不完全履行合同的缴纳义务，不符合全面履行的原则。
以上是物业管理中常遇到的的法律问题，物业公司应当审慎对待，避免自己负担不必要的法律风险。针对不同的问题，应该有针对性地进行事前预防和事后补救。
四、对策建议
（一）共有部分问题的解决对策
1.建立住宅小区物业共有部分的权属登记制度。共有部分的纠纷，首先要明晰权属。物业公司可以建立共有部分的权属登记簿。依据《房屋登记办法》中的规定登记共有部分。登记内容不仅要对共有部分予以明确界定，还应对共有部分的性质、范围、持分比例作分类登记，使那些现实存在的权利真正得到确认与保护。经登记的共有权具有了物权的效力，可以对抗非权利人对共有权的侵犯。
2.对共有部分收益的处理。《物权法》第七十条规定业主“对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第七条规定“改变共有部分的用途、利用共有部分从事经营性活动、处分共有部分，以及业主大会依法决定或者管理规约依法确定应由业主共同决定的事项，应当认定为物权法第七十六条第一款第（七）项规定的有关共有和共同管理权利的‘其他重大事项’”，即由业主共同决定。物业公司在面临这种法律问题时，一定要立足于自己是提供服务的合同一方当事人，即认识到物业公司是靠为小区业主提供服务收取服务费用生存的，必须创建服务品牌、提高服务质量、完善服务体系才能赢得市场；同时自己和小区业主是合同的平等主体，双方之间的权利义务应当通过合同具体约定，没有约定或约定不明的尽量通过协商解决。前文提到的楼体广告和电子大屏幕广告的典型问题需要双方协商解决。广告已经播出，说明物业公司已经与广告公司签订了播出广告的合约，想要停止播出广告涉及到违约的问题。在这种情况下，物业公司可以组织业主委员会成员，召开业主大会，提出解决措施。具体可以借鉴以下方案。物业公司对广告的收益中50%为物业公司自留，用来为物业公司的员工发工资和作为物业公司的经营利润；另50%交给业主委员会保管，用做小区日常的管理、维护费用及业主的公共福利，业主委员会须定期将收益的用处以及明细账目公示给全体业主。
3.侵权业主承担相应责任。业主与业主之间，主要存在的问题是因房屋相邻产生的相邻关系及因侵权产生的损害赔偿法律关系。根据《民法通则》第八十三条关于相邻关系的规定，因相邻一方没有正确处理相邻关系，给相邻方造成妨碍或者损失的，应当承担责任。而侵权责任，也应按照《侵权责任法》等相关法律规定处理。但不论在哪种情况下，物业公司承担责任的前提必须是有过错，或者是没有按《物业服务合同》约定履行管理职责。物业公司应在服务合同中承诺对业主的侵占其他业益行为进行监督管理，并履行该监督管理职责。在物业合同中用列举方式明确具体的监管范围和事项。物业公司在监管范围内承担过错补充责任。在监管范围之外，或者物业公司主观上不存在过错的情形下免责。《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第二款规定：“物业服务企业公开作出的服务承诺及制定的服务细则，应当认定为物业服务合同的组成部分。”所以，物业公司作出公开承诺和制定服务细则时要仔细推敲，一旦作出，便要受其约束，须如实履行。
（二）安全保障问题的解决对策
安全保障义务是指行为人能够合理预见他人的人身或者财产正在或者将要遭受自己或者与自己有特殊关系的他人实施的侵权行为或者犯罪行为的侵害，即要承担合理的注意义务和采取合理的措施预防此种侵权行为或者犯罪行为的发生，避免他人遭受人身或者财产损害。物业公司依约定对业主负安全保障义务。其可以通过以下措施规避法律风险。
1.谨慎拟定合同中的安保条款。《物业管理条例》第36条规定：“物业管理企业应当按照物业服务合同的约定，提供相应的服务。物业管理企业未能履行物业服务合同的约定，导致业主人身、财产安全受到损害的，应当依法承担相应的法律责任。”根据该规定，物业公司承担相应法律责任的要件是：一是物业公司未能履行服务合同约定的义务；二是物业公司的违约行为导致了损害结果的发生。鉴于物业服务合同在法律诉讼中的重要性，物业公司在设计服务合同时务必谨慎拟定条文，尤其是涉及到安全保障义务的条款更应慎之又慎，杜绝因条款的不严密而使物业公司承担过多的法律义务。按照《物业管理条例》规定，在合同中应约定常规的安全服务内容，如小区内是否安装闭路监控电视；保安实行几小时的值勤和巡视；如何紧急处理突发事件；是否实行封闭式管理等等。除此之外，合同中还应明确订有风险排除条款，如“物业公司不承担对业主或使用人的人身安全及财产的保管保险义务”等。这是因为物业管理公司对小区提供服务的内容主要是维护和管理房屋的共用部位、共用设施设备、公共场所的环境卫生和小区内的公共秩序，而不是对某一特定业主的财产和人身安全承担安全保障责任。合同订立后，物业管理公司就必须按合同约定提供服务，如果未能履行义务致使发生伤害事件，就要承担相应的责任；相反，如果物业管理公司完全履行了合约，在服务过程中不存在过失行为，那么，即使物业管理区域内发生了人身和财产安全事故，业主也不能向物业公司主张赔偿，而只能向侵害人追究责任。
2.保留相关证据。物业服务合同一经签订，物业公司必须严格按规定履行自身义务。按合同履行义务是物业服务企业规避风险的前提。在此基础上，物业公司已经做到的服务，一定要妥善保留记录。按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第五条“对合同是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任”的规定，在物业服务过程中，物业服务公司是否按约定履行了义务，由物业服务公司负举证责任。因此，在实际诉讼中，如果物业服务公司没有证据证明自己已经履行义务，法官会认定其没有履行义务。所以对物业公司来说，保留记录和履行义务同样重要。例如，如果物业管理合同约定对车库进行每小时一次的巡视，就要设计相应的流程，使履行义务的行为能够固定下来，将来作为证据使用。如制定巡视活动记录表，每巡视一次都要进行签名记录。或要求巡视人员每次巡视时特意在摄相探头前经过，保证摄相的正面清晰，视频软件要能够同时在图像上显示时间，以证明按时履行了义务；如果物业服务合同约定对所有进出小区的外来人员进行登记，就要要求登记人员签名并将登记记录妥善保存。
（三）拖欠物业服务费的解决对策
1.启用督促程序。督促程序，是指人民法院根据债权人的申请，以支付令的方式，催促债务人在法定期间内向债权人履行给付金钱和有价证券的义务，如果债务人在法定期间内未履行义务且又不提出书面异议，债权人可以根据支付令向人民法院申请强制执行。物业公司在物业费收取不能时，可以以物业服务合同及其他相关的证据向法院申请支付令，启动督促程序。拖欠物业费的业主收到支付令后15日内不履行债务又没有提出书面异议，物业公司可以向人民法院申请强制执行，从而使债务纠纷方便快捷地得到解决。督促程序的案件收费按件收取，所以可以节约物业公司聘请律师、调查取证的成本。启用了督促程序，特别是在物业收费项目特别明细的情况下启动，对业主无故拖欠的情况，诉求是比较容易得到法院的支持的。
2.启用诉讼手段。在案情较为复杂情况下，启用民事诉讼程序，是物业公司追讨物业服务费的重要手段。根据《民法通则》一百三十五条，物业公司向业主追缴物业费的诉讼实效为两年，从费用交纳期限届满的第二天开始计算，若中间物业公司曾向业主追缴过欠费或业主同意交纳欠费，则可适用诉讼时效中断，从物业公司与业主约定的交纳欠费期间届满的第二天起，诉讼时效重新计算。实践中物业公司常采取下发催款单、通知的方式催缴欠费，在业主拒绝签收的情况下，因催款行为无法得到证明，物业公司在业主欠费超过两年后，提讼时，将因难以举证证明存在诉讼时效中断的事由而丧失胜诉权。因此，为避免在诉讼时效上失利，对业主欠费问题不要久拖不决，而催缴费的方式也最好采取快递，并在快递公司提供的格式联上标明函件内容，这种做法应是确保诉讼时效的比较谨慎的做法。在实践中，物业公司在向欠费业主提讼时，会要求欠费业主承担逾期付费的滞纳金，物业公司能否就业主拖欠物业管理费加收滞纳金，应完全依照物业管理服务合同的规定。如果业主与物业公司签订的物业服务合同中含有加收滞纳金的条款，则物业公司是可以按照合同规定，对逾期不交纳物业服务费的业主收取滞纳金的。但如果双方在《物业服务合同》中对滞纳金或违约金没有任何约定，在一般情况下，法院对物业公司提出的滞纳金或违约金请求是不予支持的。所以，物业公司必须将滞纳金条款和其计算方法列明在物业管理合同中，这样才能维护自己的合法权益。
参考文献:
1.华永胜.我国物业管理法律问题研究[D].安徽大学硕士学位论文,2007
2.李刚，路艳娜.浅议物业管理公司如何规避治安风险[J].东京文学,2009(10)
3.谢在全.民法物权论（上册）[m].中国政法大学出版社,1999
4.颜廷政.试论物业管理的若干法律问题.吉林大学硕士论文，2005
公共安全的定义篇4
关键词公共利益国际投资承诺国际投资仲裁
外国投资者和东道国之间往往发生投资争议，且涉及到东道国的公共利益和公共政策。但由于国际投资自由化的浪潮以及仲裁庭对公共利益的漠视，东道国的自然资源、环境、卫生、人权等公共利益往往受到侵害。这也逐步引起国际社会的重视。仲裁庭在解决投资争议时，往往只考虑投资者的私人利益，将东道国为保护和实现公共利益的措施视为违反投资条约的不法行为，导致东道国向私人投资者承担巨额赔偿责任，从而严重影响东道国对公共利益的保护，引发国际投资仲裁中的公共利益的危险。在这种背景下，研究公共利益的内涵，公共利益与国家安全的关系以及公共利益在国际投资仲裁中的重要地位，不仅有利于发展和完善这项制度，而且还能促进公共利益的最大化，增加东道国公共利益和外国私人投资者财产权益的大致平衡。同时，引进第三方参与制度，对仲裁程序进行外部监督，使公众对公共利益的诉求得以体现。因此，对仲裁程序的外部监督和仲裁程序内部的完善，是保护海外投资者和东道国利益不可缺少的因素。
一、公共利益与公共目的、根本安全利益的辨析
公共利益是指不特定成员所享有的利益。各国立法对公共利益没有确切的概念，只是采用了抽象的概念来界定。公共利益的特点在于它与诚实信用、公序良俗等原则密切豍相关，它是一个框架性协议、概括性概念，其具体内容因一个国家的国情、社会价值取向不同而不同。我国《反垄断法》保护的直接利益是公平竞争的市场秩序，这可以称之为公共利益。间接利益则是竞争者和消费者的利益。
公共目的（publicpurpose）又称公共福利目的（publicwelfareobjective）或者公共利益。它是为全社会的，而不是为部分人的便利、安全和利益。公共目的从字面上看，是社会对于特定事物的主观看法，即为了社会公共的集体的利益而去履行义务。但公共目的不是一个静止的概念，它也随着经济社会以及人的价值取向的发展变化而发展变化。传统上公共目的是国家的经济安全，现在具有了更广泛的含义。公共健康、环境、人权等也将会被吸收到公共目的中，在裁量具体措施是否符合公共目的，各主权国家拥有自主权。
根本安全利益(fundamentalsecurityinterests)从广义上讲，也是一种公共利益。该术语通常用来指保护国家及其居民免收广泛的威胁。gatt第22条规定了安全例外，即本协定的任何规定不得解释为：要求任何成员提供其认为公开后会违背其基本安全利益的任何资料，阻止任何成员为保护其基本安全利益采取必要的行动，或阻止任何成员为履行《联合国宪章》下维护国际和平与安全的义务而采取的行动。豎国际投资与国内投资不同，因各国政治、经济和社会情况、条件不同，投资者会面临不同程度的商业风险和政治风险。在物质环境里，投资者关注的是有关国家的自然资源、自然环境和基础设施。因此，这也使得根本安全利益具有了更广泛的含义。公共健康直接影响的一国的稳定与发展。联合国国际法委员会也明确指出，在过去的20年中，保护生态平衡已被认为是各国的“根本利益”。豏现在全球环境也在不断变化，新型恐怖主义不断蔓延，由金融危机引发的经济安全问题以及公共健康等已经打破了传统的对国家安全的界定，人的安全也提上议程。
二、国际投资领域的相关承诺、限制与公共目的
第二次世界大战以后，以跨国公司为主体的国际直接投资日益频繁，对各国经济和贸易产生了深远的影响。与此同时，投资国与东道国之间、投资者与东道国之间的矛盾也在显现出来。为了减少和克服矛盾和纠纷，为了国际投资活动的健康发展和积极作用的更大发挥，各国迫切需要加强国际协调和国际合作。为此，国际社会也做出了各种努力，制订了一些协议和规则。如世界银行制订的《东道国与其他国家国民之间投资争议公约》，并根据公约建立了“解决投资争议国际中心”。由于投资与贸易紧密相连，在后来的乌拉圭回合谈判中将与贸易有关的投资措施纳入议题，最后在确保自由竞争的前提下，同时考虑到发展中国家在贸易、发展和财政方面的特殊需要，达成的《与贸易有关的投资措施协定》等。
尽管如此，发达国家和发展中国家都规定有些部门不对外开放。这些部门一般是战略性部门，关系到东道国的经济命脉、国家安全公共利益。在《国际服务贸易协定》中规定了四个服务方式：跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动。其中商业存在的表现形式之一就是投资设厂。可见，“商业存在”实质上是国际服务贸易和国际投资关系的结合体。它既是国际服务贸易的工具，也是外国资本直接进入东道国的结果。国际投资不仅是国际服务贸易的重要载体，其本身往往是服务贸易的一部分。
在做出具体承诺时，一成员需要与其他wto成员进行磋商，根据成员国国内的实际情况，采取肯定列表方式做出。成员做出的承诺分为具体承诺和水平承诺两部分。水平承诺主要是对所有服务部门的市场准入和国民待遇做出的承诺。具体承诺是成员本身选定的服务部门就市场准入和国民待遇做出的承诺。这些承诺同样适用于投资建厂，即国际私人直接投资。
在国际投资保护协定中通常有征收和补偿条款。征收是有关国际投资条约的必不可少的一部分。从国际层面上来看，征收涉及一国的国家主权与外国人的财产权之争，即资本输出国和资本输入国的利益之争。如何认定一国的征收合法性呢？如果是合法征收，补偿标准是否符合一国所予以考虑的公共利益？
在国内法层面，我国《宪法》第13条第2款强调征收要为了公共利益的需要，并依照法律的规定。豐由此，中国征收有两个标准：为了公共利益；依照立法机关制定的法律规定的程序。而美国宪法修正案规定，非经“法律正当程序”不得对财产予以剥夺。也就是说，美国对财产实行征收要受宪法程序的制约。在国际法层面，1992年《世界银行关于外国直接投资待遇指南》第4．1条规定，征收或具有类似效果的措施（即间接征收）应追求善意的公共目标，不因国籍而实施歧视。nafta第1110条，征收或间接征收应为了公共目的、以非歧视为基础，以及符合正当程序等。由此可见，不管是一国的国内法，还是有关的国际条约都强调要符合公共目的和公共利益的要求，强调要遵守正当程序。
主权是一个国家的基本属性。本国国民不管是否在本国境内，本国政府都负有保护的责任和义务。征收也不例外。不论当东道国对本国外国投资者实行征收的原因是什么，东道国要基于双边或多边协定或国际习惯法的要求予以补偿。但发达国家和发展中国家对补偿的标准认识不同。发达国家如美国要求给予公正、及时、充分的补偿。发展中国家则坚持给予合理的补偿。豑因此，从政府的角度分析，公共需要必须是真正的，并且满足公共需要的管理要受善意原则的约束，超过这一界限或原则，国际法就会对公共需要的界定进行干预。在投资保护协定中，在强调对外国投资者利益的保护的同时，也强调了公共利益的重要性。
三、国际投资纠纷的解决与公共利益
先看一个案子。在《北美自由贸易协定》下的“methanexv．unitedstates案中，仲裁庭就是以公共利益为由裁定外国投资者投资对象的违法性。加拿大的公司methanex公司对美国政府提出诉讼案，要求补偿其九亿七千万美元，理由是加利福尼亚州的环境法禁止一种该公司生产的危险的化工制品甲基叔丁基醚(methyltertiarybutylether)汽油添加剂。methanex公司认为该法律对公共卫生的保护是“等同于征收”。在裁决美国的法规不是“等同于征收”的措施时，仲裁庭坚持，作为一项一般国际法原则，“一项为了公共目的或非歧视性的法规，是根据正当程序颁布……不被认为是征收性的或可补偿性的，除非颁布法规的政府曾给了考虑投资的外国投资者以具体承诺，即承诺该政府不会颁布此类法规。”豒在本案中，美国加州的法律是为了保护本州的环境卫生，并不具有歧视性。而且根据美国在服务贸易领域的承诺表，美国并没有做出此类承诺，可见，为公共目的政府进行规制不具有征收的性质，投资者不能得到补偿。虽然以公共目的为理由进行裁判，法官具有很大的自由裁量权，但公共目的、国家的根本利益是不能忽视的，它不仅关系到一国的持续发展，也关系的全球的健康发展。
不仅在征收方面，在战乱或紧急状态，外国投资者也会遇到投资的风险，但是由于被仲裁庭认为是维护国家的根本安全利益，外国投资者受到的损害也不能得到补偿。国际社会也有一些这方面的案例。《联合国国际法委员会关于国家责任的条款草案》规定了国家以根本安全利益为理由抗辩的条件。豒即危害国家的根本安全利益。一般情况下，各成员国不得减损其国际义务，一旦违反，就要承担国际责任。但如果在经济危机或战乱、紧急状态等情形下，国家的义务就可以适当减损，这样是为了维护各主权国家的经济和社会安全，以免发生不必要的社会动乱。
同时《联合国国际法委员会关于国家责任的条款草案》也规定了免除国家国际不法性的情形，包括同意、自卫、对国际不法行为的反措施、不可抗力、危急情况以及遵从强制性规范等。但这些情形并不是具体的，不是很容易判断的。究竟达到何种程度要减损或免除其国际义务，草案没有规定，把这个问题留给了仲裁庭。如果有关国家出现这种情况，是不是就自然而然地免除了其国际义务呢？一位著名的学者vaughanlowe认为：“如果认为国家以及没有责任，处理其行为的后果及对第三方的潜在义务就更困难了，因为逻辑上，如果一国的行为不违法，一国就没有义务对其行为造成的损害进行赔偿。”因此，排除不法性的情况是否完全使一国并非符合其义务的行为免责是一个不确定的问题。
四、国际投资仲裁对公共利益的挑战
国际投资争端往往涉及重大的公共利益，国际投资仲裁制度的合理设置有助于维持正常的国际经济交往秩序、保障公共利益。然而随着国际投资自由化的推进，国际社会片面强调对私人投资者利益的保护，国际投资仲裁程序缺乏透明度以及投资者享有争端解决选择权等因素制约着国际投资仲裁对公共利益价值的维护和追求。
国际投资仲裁程序缺乏透明度。国际投资争端的处理结果往往涉及国家主权和公共利益。国际投资仲裁庭只能裁定东道国就其违反条约义务的行为承担责任，而无权责令东道国改变其行为，无权直接改变东道国国内体制，但承担赔偿责任这一后果实际上足以有效阻止东道国继续维持其受到指责的管制措施。但东道国有可能因担心仲裁庭裁决自己负赔偿责任，就在裁决前自行废止有关国内法律。由于其缺乏透明度，即公众不可能去监督当事方的行为，这势必会影响仲裁裁决的公正性。
伴随着国际投资的迅猛发展，国际投资的自由化程度也越来越高，同时对公共利益的危害也日益暴露。跨国投资者因追求个人利益，可能会牺牲公共利益。另一方面，跨国投资者的权利不为东道国所有，也是信息不对称的一种表现。在国际投资仲裁实践中，人们也更多关注政府的义务。不可否认，投资自由化的发展使得东道国的公共利益受到极大的冲击。
五、促进国际投资自由化与公共利益的互动
随着全球化的加剧，各个国家对主权的保护意识增强了，也就是对国家根本安全利益的重视程度增强了。
第一，限制国际投资仲裁庭的管辖权。国际投资与服务贸易密切相关，其必然也受市场准入的约束。在投资条约中，对投资者权利救济问题的谨慎处理有助于正确处理投资条约的目的和手段之间的关系。目前，完全排除国籍仲裁庭的管辖权是不可能的，应以公共利益保护为原则，将涉及“重大安全利益”和“紧急情况”排除在仲裁庭的管辖范围之外，限制国际投资仲裁庭的管辖权。
第二，要求国际投资仲裁庭对投资规则做谨慎处理。国际投资协定对有关投资者利益的保护做了很多实体上和程序上的规定，如“国际最低标准”、“公平公正待遇”、“相当于征收的行为”等，但这些规定都具有模糊性，在具体适用时，要考虑对东道国公共利益的保护。如nafta自由贸易委员会颁布了对其第1105条公平公正待遇的官方正式解释，即“公平公正待遇”及“全面保护与安全”的概念不要求给予习惯国际法关于外国人最低待遇标准之外的待遇。这使得公平公正待遇标准的含义在nafta范围里得到了界定。对仲裁庭进行一定的控制，防止仲裁庭滥用自由裁量权，忽视对公共利益的保护。
第三，增强仲裁过程的透明度并建立第三方参与制度。仲裁的突出特点是仲裁的保密性。仲裁的保密性有助于促使当事人向仲裁庭提交与争议有关的机密信息，限制外部对投资争端解决的干扰，便于争端的解决。保密性和透明度代表了不同的权利、利益和价值要求，因此应该以公共利益为平衡点，妥善处理保密性和透明度的关系，使得仲裁既保护了投资者的商业秘密，又顾及到东道国的公共政策。
综上，在保护国际投资和促进国际投资自由化的同时，加强对公共利益的保护，实现对国际投资争议解决和公共利益的互动，实现国际社会的可持续发展。
注释：
柏拉图．理想国．商务印书馆．1986．
gatt第21条安全例外规定:nothinginthisagreementshallbeconstrued(a)torequireanycontractingpartytofurnishanyinformationthedisclosureofwhichitconsiderscontrarytoitsessentialsecurityinterests;or(b)topreventanycontractingpartyfromtakinganyactionwhichitconsidersnecessaryfortheprotectionofitsessentialsecurityinterests……．,availableathttp://www．wto．org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e．htm．
yearbookoftheinternationallawcommission,1980,vo．lii,part2．39
中国《宪法》第13条第2款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。
amocointernationalfinancecorporationv．iran．awedno310—56—3(14july，1987)，15iran-usc．t．r189—289．alsomamocoint’lfin．corp．，27ilmat1363。1369(collectingcasesandarbitralawards)．
公共安全的定义篇5
［摘要］1998年的“银河宾馆案”是我国第一例关于安全保障义务的诉讼，在我国的民事立法中，首次提到安全保障义务是在最高人民法院关于审理人身损害赔偿的司法解释中。随着《侵权责任法》的实施，安全保障义务越来越受到重视。本文首先介绍安全保障义务的含义，从而全面介绍安全保障义务的基本内容。
［关键词］安全保障义务侵权行为义务来源
［中图分类号］D92［文献标识码］a［文章编号］1009-5349（2011）07－0016－01
一、安全保障义务的含义
（一）安全保障义务的概念
关于安全保障义务有很多不同的称法，包括安全保障义务、安全关照义务、公共安全注意义务等，称法虽然不同，但是内涵基本上一致。我国安全保障义务这一概念，是来自于德国的社会活动安全注意义务或一般安全注意义务的理论。安全保障义务在国内被定义为行为人基于诚实信用原则产生的，对与其有特殊关系的不特定的社会公众负有的在一定范围内保护相对人人身和财产安全的义务。
（二）安全保障义务的主要特征
第一，安全保障义务属于作为义务。安全保障义务要求义务主体以积极的作为来保护相对人的安全，义务主体应当凭借自己基本的判断能力和预见能力，通过自己的能力或者借助一些手段有效地防止危险的发生，或者缩小危险的范围。在行为人应当作为而没有作为的情况下，就必须承担违反安全保障义务责任。第二，安全保障义务的限定性。经营者或者其他社会活动的组织者所负有的义务在时间、空间和对象上都存在一定的限制。安全保障义务主体因其从事经营活动和其他社会活动而与他人存在密切关系的存续时间是对时间的要求；在空间上的要求是，安全保障义务的主体从事经营活动或者其他社会活动的场所；对象上的要求是，在特定的时间内进入安全保障义务主体从事经营活动和其他社会活动场所的相对人。
（三）违反安全保障义务的侵权行为
负有安全保障义务的人，因为违反义务，直接或间接损害他人的人身或者财产权益，应当承担损害赔偿责任。这种行为就是我们所说的违反安全保障义务的侵权行为。
违反安全保障义务侵权责任的特征是：第一，行为人是对相对人负有安全保障义务的人，相对人指的是进入到行为人的经营场所或者参与到行为人组织的群众性活动之中的人。第二，行为人对于受安全保障义务保护的相对人违反安全保障义务。第三，受安全保障义务保护的相对人遭受了人身或财产损害。第四，违反安全保障义务的行为人应当承担侵权损害赔偿责任。
二、违反安全保障义务侵权责任的主体及安全保障义务的来源
（一）安全保障义务的主体范围
1.责任主体的确定。根据最高人民法院关于审理人身损害赔偿的司法解释第6条规定，负有安全保障义务的主体应当是经营者和其他社会活动的组织者。《侵权责任法》第37条改变了这样的规定，将违反安全保障义务的责任主体范围界定为“宾馆、商场、银行、车站、公园、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者”。这个范围比原来司法解释规定的范围窄，不利于保护受保护人的利益，在司法实践中可以适当扩大。
2.权利主体的确定。受到安全保障义务保护的人，就是安全保障义务的权利主体。《侵权责任法》第37条规定为“他人”，没有规定具体的范围。事实上，安全保障义务的权利主体应当是受安全保障义务保护的人。按照一般推论，既然义务主体是公共场所的管理人或者群众性活动的组织者，那么权利主体就一定是进入公共场所的人和群众性活动的参与者。如果仅仅这样理解，就会限制权利主体的范围。
公共安全的定义篇6
关键词？演食品安全；公司治理；公共董事；公共利益
[中图分类号]F272；tS201.6[文献标识码]a[文章编号]1673-0461（2015）07-0055-08
一、引言
“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”、“塑化剂”、“福喜过期肉”等多起社会影响恶劣的食品安全公共事件，表明我国已经进入食品安全事件的高发期。而在现有的食品安全监管制度下，我国食品安全存在一定的监管困境，无法有效地防范食品安全事故的频发，亟待在体制机制上进行创新，其关键之一是要将《食品安全法》的立法精神和基本规则与创新性的配套制度安排和组织安排有机地结合起来。我国于2013年组建“国家食品药品监督管理总局”，并于2014年开始《食品安全法》修订草案的征求意见，这些动作均表明了中央政府加强食品监督和积极治理食品安全问题的决心，也为今后的食品安全监管提供了顶层的设计，同时也预示在新的组织架构和法规下创新食品监管制度和监管机制的必要性和迫切性。
每一起食品安全公共事件均构成对政府食品安全监管能力的考验，并凸显出当前的监管困境，要走出监管困境，当务之急是依托现有的法律框架和组织框架，优化食品安全监管机制，寻求可能的制度上的创新和突破。值得注意的是，2013年初爆发的欧洲“马肉丑闻”和美国“假冒海鲜”等食品事件表明，即使在食品监管法规比较完善的欧美国家，仍然存在食品安全事件大规模爆发的制度条件。因此，食品安全公共事件在我国频频发生，与我国市场制度的不完善有关，更为重要的是，食品安全问题还与现代公司治理制度的缺陷存在关联。这是对西方发达国家市场仍然存在食品安全问题的一个关键注解，但是这一观点还未得到应有的重视。2014年《食品安全法》修订草案的重点内容包括：强化企业主体责任落实、创新监管机制方式，以及完善食品安全社会共治。可见，本文从公司治理层面上思考食品安全监管机制的创新，与这一《食品安全法》修订草案的修订方向契合。
二、现有的食品安全问题治理机制
（一）外部公共治理机制：媒体监督与政府监管
在现代经济体制中，食品安全问题的治理主要是依赖企业之外的治理力量来实现的，食品安全的受害者也是依靠外部的公共治理机制来维护其自身利益的，这些外部公共治理机制主要是公共媒体的监督和以政府为主体的监管。政府和媒体均与公司在社会利益上有关系（Freeman，1984）[1]，而这种社会利益很好地体现在食品安全上。
在每一起食品安全公共事件中，公共媒体总是扮演积极的作用，或者率先通过独立调查如最近的福喜事件，将问题食品和问题企业揭露出来；或者在企业被查处后，提供海量的相关报道。媒体在食品安全的监管中具有一定的潜力，可以及时地曝光食品安全问题，并发挥积极的作用（吴光秋和郏贡献，2004；黄旦和郭丽华2008；王宇，2010）[2-4]。新闻媒体对食品安全事件的关注，不仅可以起到舆论监督的作用，也可以通过警示、倡导，推动食品安全得到有效的法律保障（顾理平，2008）[5]。因此，从媒体的治理角色来看，媒体以其特有的职业敏感性对食品安全问题具有高度的关注，有动机积极主动地披露食品安全事件，很好地满足了社会公众了解食品安全事件的信息需求。媒体对食品安全问题的揭露，以及事态发展信息的传播，具有披露的及时性以及影响的广泛性。因此，媒体的确能发挥对食品安全问题的公共舆论监督作用。不过媒体披露存在的致命局限是，有时信息的可靠性存在问题，且通常不具有专家的权威性，以及其对食品安全事件的选择性传播可能会导致公众做出过度的解读甚至于误读，从而产生消极和负面的社会影响（涂建明，2013）[6]。
虽然公共媒体在食品安全监督中起到积极的作用，但是我国仍然是政府主导型的食品安全监管模式。政府一直被认为是食品安全治理的主导力量，承担着食品安全保障的职责（Henson和Caswell，1999；Loader和Hobbs，1999；索珊珊，2004；左伟，2009；胡颖廉，2008）[7-11]。从政府的治理角色来看，人们寄希望于政府完善食品安全的法律规范，以及能彻底地调查食品安全问题并尽快处罚和消除食品的安全隐患，如政府的食品监管部门所做的工作，以及司法服务在补偿受害人方面所给予的法律援助。但是政府治理在现实条件下总是显得缺乏效率和滞后，由于存在信息不对称、监管力量不足、地方保护主义以及权力部门的寻租问题等等诸多因素都可能影响到政府的治理效率，因此，政府监督的效率亟待提高（王耀忠，2006；李怀、赵万里，2009；刘鹏，2010）[12-14]。
此外，企业和政府共同保障食品安全这一公共目标，也得到一定的支持。企业具有保障食品安全的基本责任，而政府的角色是监督企业履行其食品安全职责（tompkin，2001；Garcia，2007）[15-16]。在我国，可以借鉴欧美等国家在食品安全管理中的做法，寻求企业与政府的协作，以及在食品安全监管决策过程中增加公民和利益相关者的参与（薛庆根，2006；傅家荣和杨娜，2008；高秦伟，2010）[17-19]。而更多的文献支持政府和企业之外的力量介入食品安全问题的治理，主要是将食品消费者纳入多元治理机制，构建一个多主体参与并协同互动的食品安全市场监管架构，发挥多元监管方式在应对食品安全危机中的作用，如形成综合政府、社会自治组织和消费者等三种治理力量的复合治理机制，改变以“改善政府监管”为路径依赖的主流范式（戎素云，2006；耿莉萍，2009；颜海娜和聂勇浩，2009；王虎和李长健，2008；焦志伦和陈志卷，2010；崔卓兰和宋慧宇，2010；吕方，2010）[20-26]。这实际上是《食品安全法》修订草案所强调的食品安全社会共治。
综观现有的食品安全治理思路，研究者认识到我国目前政府主导型食品安全监管机制存在不足，媒体治理也存在一定的缺陷。在探讨更为有效的食品安全监管机制，较多的观点倾向于多方力量共同参与食品安全的监管模式。国外的食品安全监管理论与实践经验表明，实现有效的食品监管需要增加食品安全监管的透明度、责任感和公众参与度，要发挥食品安全利益相关者的积极作用。
（二）具有潜力的内部治理机制
从治理的形式来看，媒体监督和政府监管这两种公共治理机制均是外在于企业的。而从治理的动机来看，媒体和政府关注食品安全的动机均不同于其他利益相关者，政府监管的动机是维护社会秩序和公共安全，媒体是出于社会良知和自身的传媒职业利益才介入食品安全事件的。从治理的局限性来看，外部治理机制存在一些明显的缺陷，它们均是事后机制，主要是事后的查处和曝光，同时也是一种间接机制，通常不能直接地作用到食品的研发和生产经营的过程中，而这些治理局限性会影响到外部治理的效率。
根据我国的《食品安全法》，食品企业是食品安全的第一责任主体。在食品安全事件中，只有研发、生产和销售食品的企业和食品消费者才是最直接的局中人，因此，食品安全问题的根本解决还得围绕着“生产者―消费者”这一层利益关系来展开。除了依靠政府监管和媒体监督以外，还需要一种更为直接地针对食品企业的治理机制，其能比较直接地渗透到食品的销售、生产和研发等多环节的安全隐患，这只有食品企业的内部公司治理机制才可以胜任。从食品消费者的角度来看，一旦食品企业的内部治理失效了，才需要媒体及时的披露以及政府快速、有力的查处。如果企业内部治理机制能够自我约束安全隐患，外部治理机制的需求就会下降，外部治理机构的压力会降低。可见，内部治理机制和外部治理机制共同构成一个完整的治理食品安全的治理体系。尤其对于规模化食品企业，一个内部治理机制弱化的食品安全监管体系是有缺陷的，其无法落实食品企业是食品安全第一责任方的治理理念。对于小规模食品企业，由于存在天然的内部治理机制缺陷，只能依靠外部的监管机制发挥作用。
目前的研究虽然提到在食品安全监管中企业和消费者积极参与的必要性和重要性，并提出多主体参与并协同互动的食品安全市场监管架构，但是这一“共同治理观”尚且缺乏有效的微观实现机制，尤其关键的是，其缺乏匹配的公司治理层面的制度安排，使得食品安全的“共同治理观”仅停留在理念上和一些简单的制度安排上，如社会公众举报等措施。现有的研究较少关注到食品安全问题背后的公司治理问题，而公共食品安全问题的产生，多由食品企业不负责的机会主义经营管理行为所致，如不按规范生产以及为降低成本使用劣质辅料等，公司董事会对于食品安全问题应该承担直接的责任。一方面，企业自身缺乏良好的或有效的治理制度，使企业的经营管理中的机会主义行为未得到有效约束，并通过监管制度的缺陷，放大为食品安全公共事件；另一方面，有许多公司治理比较完备的规模化食品企业，同样成为食品安全问题的发源地，其掌握公司内部信息的公司治理层和管理层对于食品安全事件应承担直接的责任，其中董事会的治理失效显示当前内部治理机制监督弱化这一治理制度缺陷值得关注。
食品安全公共事件是企业与消费者之间在食品安全这一公共利益上的显性冲突。现有的公司治理机制是调节股东和管理层之间以及股东之间利益冲突的制度安排，而要通过内部公司治理机制来调节食品企业和食品消费者之间的利益冲突，以实现对食品消费者利益的保护和对企业经营管理中机会主义行为的制约，现有的公司治理机制很难胜任。但是，公司治理是约束企业经营管理活动和行为的基础性的、关键性的制度安排，由于社会公众往往是食品安全事件的现实和潜在受害者，具有对食品安全的公共需求，对保障食品安全公共利益的外部监管和内部监督机制均有较强的关注动机。现有的研究主要关注外部治理机制的作用，对于内部治理机制的关注不多，而公司治理理论和利益相关者的治理作用在解释和应对食品企业的机会主义经营管理行为上具有很大的潜力。从公司治理层面来讨论诱发食品安全问题的关键制度局限以及可能的改进，考虑从公司治理层面以董事会制度的创新来实现食品安全监管机制的创新，为公众参与治理食品安全提供相对切实可行和更为高效的治理制度安排，与现有的研究相比，这是一条新的研究路径。
三、公司治理视角的食品安全问题分析
（一）食品受众：食品企业利益相关者
从利益相关者理论来看，企业契约网络所涉及的利益相关者，体现为股东、管理者、雇员、消费者、供应商等多类主体。食品的现实消费者和潜在消费者会涉及到十分广泛的社会公众（本文均称为“食品受众”）。企业生产的食品需要被食品受众所购买和消费，这种“经济依赖性”构成了食品企业和食品受众之间的利益纽带，而且，由于他们可能因企业不规范的生产和销售行为而身心健康受损，这加强了食品受众作为利益相关者与食品企业的利益关联。因此，从利益相关者的概念内涵来判断，现代社会广泛的食品受众是食品行业及食品企业的“关键利益相关者”。
食品安全事件一旦发生，食品受众是直接的受害者，问题产品的曝光会驱使食品受众选择“以脚投票”，企业将面临巨额诉讼赔偿和客户资源枯竭，企业与食品受众之间的物质和利益纽带断裂。从企业行为的角度来看，食品安全问题源于食品企业经营管理中的机会主义行为，即企业过于关注企业经营中的短期利益而忽视应坚守的食品安全这一食品受众的公共利益底线，其在追求股东利益最大化的过程中，以损害食品受众的身心健康为代价。食品安全问题一经曝光和查处，企业和食品受众之间的关系迅速恶化，企业失去了食品受众的信任和需求，企业危机和市场危机随之而来。从食品受众的角度来看，作为食品企业的关键利益相关者，除了收回对问题企业和问题食品的信任和购买需求，其只能在受害后实施以脚投票或寻求诉讼等惩罚方式，而在食品生产的事中和事前（即研发阶段）对保障自己的食品安全权益是无能为力的，这种不对称的行为选择一定程度地纵容了企业的机会主义行为。
（二）食品企业机会主义行为与内部治理失效
食品安全事件的发生客观上存在着外部监管效率的原因，但是其更深层的原因是食品企业和食品受众之间利益关系格局的失衡，即在企业经营管理过程中，追求股东利益最大化的企业经营管理行为具有机会主义取向，会损及食品受众的食品安全需求。目标取向短期化的机会主义行为体现为企业生产和销售问题食品，既损害到食品受众的利益，最终也会损害到股东利益和管理层自身利益。之所以产生这一结果，还是由于企业经营管理中股东力量过于强势以及对机会主义行为约束的失效。这些机会主义行为正是在主流的公司治理制度约束框架下发生的，恰恰反映主流公司治理制度存在一定的缺陷。如“三聚氰胺事件”等食品安全案例表明，企业的董事会和管理层在完全知情和有控制能力的情况下，却纵容不安全食品的研发、生产和销售，公司的治理层和管理层对于食品安全问题负有不可推卸的责任。
对规模化的食品企业，其均采用公司制组织形式，因此其在食品安全问题上的内部治理失效表明，当前的公司治理存在一定的缺陷，而且这些公司治理缺陷会诱导食品安全问题。现有的公司治理制度是以“股东利益至上”为治理逻辑的（杨瑞龙、周业安，2000）[27]，内部治理从根本上代表的是股东的利益，并以股东利益最大化为目标。既然现有的主流公司治理制度以维护股东的利益为第一目标，满足食品受众的利益则是服从于这一目标的低一层次的目标。从董事会的基本构成来看，主要是大股东的利益代表和中小股东的利益代表，其他利益相关者的利益并没有直接体现在董事会，而必须要通过股东对自身利益影响的考量来间接地反映。当股东利益和食品受众的利益不发生冲突时，股东利益和食品受众利益是相互调和的，因而不存在明显的诱发食品安全问题的制度因素。但是，根据股东中心理论，“股东利益至上”会驱使企业管理层处在很强的短期目标取向之中，常常不能顾及公司的长远发展（付俊文、赵红，2006）[28]，使得企业追求短期利益的机会主义经营管理行为在一定的条件下会侵害食品受众的利益，激烈的冲突使得股东利益和食品受众利益难以调和，从而爆发食品安全问题。因此，从公司治理视角来看，食品安全问题有公司治理缺陷方面的诱因。
与此不同的是，利益相关者理论认为企业管理层在企业的经营活动中应注重公司利益相关者的利益要求（Blair，1995）[29]，应该战略性地管理企业与利益相关者之间的关系（Freeman，1984）[1]。因此，从利益相关者的角度来看，它更强调企业利益和食品受众等利益相关者之间利益的一致性。但是，在“股东利益至上”观念的主导下，企业追求的股东利益会偏离食品受众的利益（如食品安全）。这与管理行为缺乏有效的约束有关，企业治理层和管理层有意地规避约束而机会主义地追求自身的短期利益，其中股东无法通过自我约束来限制其机会主义的自利行为，形成内部公司治理机制的失灵，这是食品安全问题产生的重要根源之一。公司治理机制失灵的表现之一，是食品企业的管理层在一定的市场条件下机会主义地选择牺牲食品受众的利益，以实现短期的股东利益目标和自身利益目标，并产生与食品受众利益无法调和的局面，激烈的冲突外化为食品安全公共事件。如当市场竞争激烈并影响食品企业的生存时，侵犯食品消费者的事件就很容易发生。诸多的食品安全事件中，企业为了追求投资者短期利润的最大化，而机会主义地生产和销售那些危害社会公众健康的食品，一旦被曝光查处即导致企业危机。虽然外部的监管滞后使这些投机行为得逞，但是企业的内部治理机制并没有基础性地约束这些机会主义行为，才是问题的关键。在公司董事会中，内部董事从根本上代表大股东利益，独立董事代表中小股东的利益，谁能直接代表食品受众的利益呢？从公司法的法理基础来判断，董事并不直接代表食品受众的利益，当股东利益、管理层利益和食品受众利益相冲突时，现有的公司治理机制会纵容股东和管理层选择忽略公共利益的机会主义行为。此外，从现有的市场经济运行和企业行为模式来看，公司治理层和管理层会出于利益相关者的社会责任和商业伦理约束（李维安和王世权，2007）[30]主动确保食品的安全性，但这是一种软性约束。
（三）关键利益相关者：改进内部治理的力量
从利益相关者理论与实践的进展（李维安和王世权，2007）[30]来看，食品受众可以理解为企业食品的关键利益相关者。由于食品受众提供的信任和购买需求是食品企业存续的基础，食品企业最大的经营风险之一即食品安全风险最终会反映到食品受众的身心健康受损上，因此食品受众对于制约食品企业侵害公共利益的机会主义行为有较强烈的诉求。当外部监管和社会公共监督并不令人满意，且面对的是生活必需品时，食品受众应该有强烈的动机直接制约食品企业的机会主义行为。但是，食品受众并不是股东，目前尚无食品受众直接参与公司治理的制度安排。
基于食品安全问题的严重后果、当前应对的迫切性以及当下的监管困境，发挥食品受众作为关键利益相关者应具有的积极治理作用是值得期待的。以投资者的利益保护为例，股东积极行动主义通过股东积极地干预企业的经营管理确保其投资价值，可以避免股东对企业消极地“以脚投票”的行为选择。那么对于食品受众，是否也存在这样的机制？除了依靠政府食品安全监管机构的监督机制，食品受众是否可以作为“积极的利益相关者”，积极地将对关系到食品安全的质量标准、安全生产过程和管理保证等诉求，借助于利益代言人的治理角色如具有某一特定身份且独立于股东的董事，通过公司治理层面和管理运作层面直接地投射到食品企业的产品设计、生产、加工和流通等各个经营环节？这实际上是寻求将食品受众的外部监督实现内部化的制度安排（涂建明，2013）[6]。有了这一制度安排，食品受众就可以发挥更为积极、主动的治理角色，而不是停留在作为食品公共事件中受害者的被动角色即只能在爆发食品安全问题时消极地实施“以脚投票”和寻求司法救助，以至于在每一次食品公共事件中，食品受众受害者都为其消极、被动的治理行为付出代价。食品受众进行积极行动的另一个重要的理由是，食品需求是人们的基本生活需求，如乳制品和肉制品，如果这些食品安全均存在严重的问题，人们选择回避并不符合其自身根本的、长远的利益，应该说人们没有退路，其更为理性的行为是选择积极地应对，这既是对个人利益负责，也是对群体（如民族）的生存和健康负责。这一层利益关系远远超越食品在一般商品交易层面体现的利益关系，这为发展国家层面的司法保护与监管制度、公共媒体的监督和企业层面的治理制度等保障食品受众公共安全的制度安排提供了充分的理由。
基于食品企业和食品受众之间存在非常关键的利益关系，需要确立食品受众作为关键利益相关者所应具有的治理角色，将其引入到更为积极地和更为直接地制约公司股东和管理者的机会主义行为的机制中，形成一个有助于其参与制约公司治理层和管理层的机会主义行为，并将食品受众的外部监督内部化的系统性制度安排。市场的监管层有责任推动这一机制的建设，并使其成为公司治理改革的一个重要的方向。这是落实食品企业作为食品安全的第一责任方，从根本上抑制食品安全问题降低企业危机和市场危机发生可能性的战略性选择，它与影响日盛的利益相关者治理理念一脉相承，且有所发展。在当前的公司治理制度中如何引入食品受众参与食品安全的防范和控制，尤其是参与食品企业的公共安全制约机制，则需要进行管理制度设计上的创新，这一思路也吻合食品安全治理文献中所关注的发挥消费者积极参与治理的共识。
四、董事会公共利益内置与公共董事制度
（一）公司治理亟待创新
从美国次贷危机的发生和发展，可以窥见公司管理层和股东倾向于短期化逐利的机会主义行为，而此前的美国萨班斯法案针对公司治理制度所做的完善并没有有效地约束公司高管和股东的贪婪逐利行为。当前，主流公司治理的核心逻辑是如何确保股东利益最大化，尽管会出于商业伦理和履行企业社会责任的要求，考虑公共利益，但是在一定的市场条件下，管理层为了追求股东利益和自身利益而侵害公共利益的机会主义行为时有发生，食品安全、药品安全和环境污染等社会公共事件，均是典型的股东利益和公共利益存在激烈冲突的表现，而对于公共利益的保护只能靠事后和间接的治理机制来实现，无法在公司治理层面得到有效的保障。这表明当前主流的公司治理机制在应对食品安全问题上存在明显的局限性。
因此，如果不在公司治理机制上有所创新，食品企业侵害食品受众公共利益的机会主义行为仍然无法避免。美国在“安然事件”和“世通事件”等财务丑闻后，通过完善独立董事和审计委员会制度来强化董事会的监督，以应对企业的经营管理风险，但这无法从根本上遏制股东和管理层的机会主义行为。现有的以美国为典型的公司治理改革模式，总是试图强化代表股东利益的董事会的监督作用（金华，2012）[31]，但是，它无法从根本上解决股东和管理层的机会主义行为所映射的公司治理核心逻辑“股东利益至上”形成的制度缺陷。企业治理层和管理层的自利行为，面对股东利益和公共利益的冲突，更倾向于抛弃公共利益。因此，一味地修补董事会制度，而不是依据利益相关者理论摒弃“股东利益至上”治理逻辑来重塑公司治理制度，未来的食品企业仍将面临食品安全公共危机。
从“三聚氰胺”等食品安全公共事件可以透视出，并不是公司董事会缺乏有力的领导和控制能力，而是由于企业的经营管理者要服从于股东利益最大化，会受制于自身以及股东对利益的贪婪，在一定的市场条件下，对于企业的非股东利益相关者（尤其是食品受众）利益进行过度地掘取，以及短期逐利的机会主义取向会诱导管理行为偏离公共利益，从而产生食品安全问题，并衍生出企业危机和市场危机。从这一视角来看，企业危机和市场危机的生成、发展实质上是源于企业对“公共利益”的过度掘取和抛弃，而食品安全公共事件是食品企业对食品安全这一公共利益底线的践踏。因此，企业危机和市场危机的消除应该取决于“股东利益”对“公共利益”的协调与和解，通过克服公司治理的缺陷，走出股东和非股东利益相关者之间相互冲突的僵局。从食品安全治理的视角来看，正视食品受众作为企业关键利益相关者的治理权力，通过其对股东利益的制衡，实现股东与食品受众之间的利益协调，以利益协调化解利益冲突，将食品安全这一“公共利益”植入规模化食品企业的公司治理逻辑，这是一个重塑公司治理的新思路。接下来的问题是，如何通过企业的微观机制来实现这一个治理思路？
（二）董事会的公共利益内置与公共董事的治理角色
以上分析表明，应该在公司治理机制上进行一定的创新。创新的关键之一是将公共利益内置于董事会，即要实现在董事会的重大经营决策中直接地、充分地考虑非股东利益相关者（包括食品受众）的公共利益诉求；创新的关键之二是将外部的社会公众的监督导入企业的内部（涂建明，2013）[6]，实现外部监督内部化，以确保社会公众的公共利益；创新的关键之三是确定特定的治理角色，即围绕以上两点，确定一个专门的公司治理角色，在董事会代言社会公众利益，表达社会公众的利益诉求，与股东的代表沟通，平衡股东利益与公共利益。
在现有的机制中，董事会的董事通常是大股东的利益代表，独立董事代表中小投资者的利益，基于当前公司规制的这种利益代表格局，无法直接体现非股东利益相关者（包括食品受众）的利益诉求。若要使得董事会能直接考虑非股东利益相关者的利益诉求，必须在董事会中有非股东利益相关者（包括食品受众）的利益代言人，可以将在董事会中代言非股东利益相关者的董事称为“公共董事”。如此以来，通过重新塑造董事会的结构，增设代表非股东利益相关者的公共董事，通过公共董事在公司经营管理的重大决策中表达非股东利益相关者的公共利益诉求。通过公共董事对股东侵害公共利益的行为独立地判断和发表意见，形成制衡股东机会主义行为的新格局。这可落实笔者所提出的公司治理创新的三个关键点。更理想的情形是，在董事会下设公共利益专门委员会，由公共董事任召集人，其他董事为成员，负责调查、判断和报告股东对公共利益的侵害，负责协调股东的利益和非股东利益相关者的利益。
因此，公共利益内置、外部监督内部化以及公共董事的选聘所实施的公司治理机制创新，预期可保障非股东利益相关者（包括食品受众）的利益，以此治理企业的机会主义行为，改变单边意义的“股东利益至上”公司治理逻辑。这一改革思路与关键利益相关者治理理论[30]是一致的，并为关键利益相关者治理理论的落地提供了现实可行的微观实现机制，即建立公共董事制度以及基于公共董事制度的公共利益委员会是将关键利益相关者治理理论付诸企业实践的制度安排。
（三）在规模化食品企业建立公共董事制度
如前所述，食品企业产生的食品安全问题可以从公司治理缺陷和公司治理失效中得到解释。因此，将食品受众所关注的食品安全这一公共利益内置于规模化食品企业的董事会，加强其对股东行为和管理层行为的内在制约，是通过重塑公司治理机制以应对食品安全问题的创新性对策。
在规模化食品企业推行公共董事制度，强制性地要求重要的食品企业（如公开上市的食品企业）在其董事会下设立公共利益委员会，选聘一定数量的公共董事，使公共董事能在董事会公共利益委员会积极履职，践行其关键利益相关者参与公司治理的职能。对于其他有条件下的食品企业，也鼓励进行这样的制度安排。推而广之，凡是其产品和服务直接涉及公共健康安全的企业，如药品企业也需要选聘公共董事（涂建明，2013）[6]，通过发挥公共董事的监督职能，以公司治理机制来防范和制约企业对公共利益的侵害行为。
从运行机制来看，食品企业的公共利益委员会应由公共董事任召集人，监督公司的食品安全问题，对涉及食品安全问题的重大议案进行审核、沟通和披露。这个以公共董事为召集人的专门委员会，可以充分地利用外部食品安全专家的意见和自己的专业判断（如公共董事本身就是食品安全专家），对公司涉及公共利益的食品安全经营管理事项提供一个兼具独立性和专业性的监督保障。虽然现有的代表股东利益的董事会专门委员（如安全生产委员会）也可以履行类似的内部食品安全监督职能，但是，即便是独立董事，仍然是以股东的利益思维和商业伦理的软约束来应对食品安全问题，无法摆脱“股东利益至上”的行为逻辑，以及无法有效地制约股东、管理层侵害食品安全公共利益的机会主义行为。公共董事代表广大非股东利益相关者的利益，在食品企业主要是食品受众的公共利益，通过公共董事任职于董事会来保护社会公众的食品安全这一公共利益，在公司内部治理的层面有效地监督公司的食品安全问题，形成比较刚性的保障机制。如此以来，通过创新董事会制度，实现社会公众对公共利益即食品安全监督的内部化，通过公共董事这一利益代言人，实现在公司治理层面上应对股东和管理层的机会主义行为，使食品安全问题得到有效的治理。这一治理思路和《食品安全法》修订草案的“社会共治”思路是契合的，它考虑了食品受众参与社会共同治理的作用，并依托公司治理创新，找到了落实食品受众参与内部治理食品安全问题的微观机制。此外，由于公共董事需要股东大会来确定人选，其代表的又是非股东利益相关者的利益，当然很难期望股东会自愿聘请公共董事，因此，由监管层强制性地推行公司选聘公共董事显得非常有必要。从公司的角度来看，当公司发生重大的食品安全事件的情境下，股东大会就有动力通过选聘公共董事来恢复社会公众对食品安全的信心，以化解食品安全公共危机，实现与社会公众的和解。这些必要和可能的安排，使得公共董事制度具有现实的可行性。
（四）公共董事制度的治理潜能
在规模化食品企业中，通过建立和完善公共董事的选聘、考评和监督机制，将公共董事制度建立起来。在选聘和运作上，公共董事制度非常类似于独立董事制度的运作，如由其股东大会决定选聘经过监管机构认证的公共董事人选，需要有专门的委员会如公共利益委员会来开展监督工作，以及需要其发表独立意见和报告，通过其有效的履职对董事会负责并与监管方进行充分的信息沟通。不同之处在于，公共董事的人选来自符合一定条件的社会专业人士如具有食品安全专长的行业专家，并代表食品受众而非股东的利益。由于公共董事并非从食品受众中直接选出，那么就需要通过相关的法律规范明确其履行代言公共利益的法定义务和公司责任，并通过一定的机制确保公共董事和食品受众之间的互信和互动。
公共董事制度的运作要受到政府监管部门的监督。如依托中国食品药品监督管理总局或中国证监会实施相应的监管，督促有条件的食品企业设立和运行规范的公共董事制度，并将食品药品监督管理部门的食品监管工作、外部媒体的公共监督和食品企业公共利益委员会的公共董事履职整合起来，建立有效的沟通机制。如由中国食品药品监督管理总局负责推出食品企业公共董事的治理规范，对于公共董事的任职资格进行审查、认证，对于公共董事的履职指南，对于未能合规地履行食品安全监督职责的公共董事进行谴责等相应的处罚。对于涉及到上市公司的规范建设，需要中国食品药品监督管理总局与中国证监会的协同监管。与独立董事一样，要使公共董事制度有效地运行起来，需要在制度建设、认证、评价和处罚等机制上进行完善，尤其是需要在食品企业宣传和推广这一公司治理新模式，并使之得到社会上广大食品受众的支持和参与，将其发展成为维护自身食品公共安全的关键机制。
公共董事在董事会发挥制衡股东行为的作用，实际上可以与外部监督共同形成多维度制约食品企业机会主义行为的格局。在公司董事会进行重大决策的过程中，公共董事需要参与决策过程，审视公司的议案是否存在侵害公共利益的地方，并就公共利益的保护发表独立的意见，并公开披露该意见。公共董事在董事会的履职，对股东利益主导的企业经营管理行为起到制衡作用。公共董事需要通过企业内部控制机构监督和检查企业运作层面的安全问题，就企业经营管理过程中存在的安全隐患和安全问题，与代表股东利益的内部董事和独立董事进行充分的沟通和交流，其中与独立董事的沟通可以获得中小股东利益代表的支持，对大股东的机会主义行为形成有力的制衡。在这一制度安排中，公司董事会的利益博弈格局会形成复杂的三方利益博弈（涂建明，2013）[6]，即内部董事、独立董事和公共董事各代言利益之间的相互制衡，更易于抑制大股东及其利益代表的机会主义行为，使企业的经营管理能充分地考虑到食品受众等弱势群体的利益诉求，从而能更为有效地监督和制约偏离社会公众利益的企业机会主义管理行为。这在一定程度上发展和深化了董事会制度。
从社会角度来看，由于公共董事的背后是食品消费者等社会公众，因此社会公众可以避免消极的“以脚投票”行为，可寄托于更为完善的治理体系来有力地治理食品安全问题，即企业外部的政府和媒体形成的治理以及企业内部的公共董事形成的治理，这一“食品安全社会共治”创新机制，预期可以更为有效地保护社会公众的食品安全利益。
[参考文献]
[1]Freeman，R.edward.Strategicmanagement：aStakeholderapproach[m].pitmanpublishinginc，1984.
[2]吴光秋，郏贡献.媒体力量与食品安全――兼析央视《每周质量报告》对食品安全的有效监督[J].中国广播电视学刊，2004（8）：8-11.
[3]黄旦，郭丽华.媒体先锋：风险社会视野中的中国食品安全报道――以2006年“多宝鱼”事件为例[J].新闻大学，2008（4）：6-12.
[4]王宇.食品安全事件的媒体呈现：现状、问题及对策――以《人民日报》相关报道为例[J].现代传播：中国传媒大学学报，2010（4）：32-35.
[5]顾理平.舆论监督中的法律无奈――以食品安全事件为例[J].江苏社会科学，2008（6）：120-124.
[6]涂建明.股东利益与公共利益的冲突与协调――以药品安全问题为例[J].武陵学刊，2013（5）：52-57.
[7]HensonSJ，CaswellJ.FoodSafetyRegulation：anoverviewofContemporaryissues[J].Foodpolicy，1999（24）：589-603.
[8]LoaderR，HobbsJe.StrategicResponsestoFoodSafetyLegislat-ion[J].Foodpolicy，1999（24）：685-706.
[9]索珊珊.食品安全与政府“信息桥”角色的扮演――政府对食品安全危机的处理模式[J].南京社会科学，2004（11）：81-87.
[10]左伟.基于食品安全的企业、监管部门动态博弈分析[J].华南农业大学学报：社会科学版，2009，8（3）：62-68.
[11]胡颖廉，傅凯思.从政治科学、商业利益和公共政策视角研究国外药品安全监管[J].中国药事，2008（12）：1043-1050.
[12]王耀忠.外部诱因和制度变迁：食品安全监管的制度解释[J].上海经济研究，2006（7）：62-72.
[13]李怀，赵万里.中国食品安全规制制度的变迁与设计[J].财经问题研究，2009（10）：16-23.
[14]刘鹏.中国食品安全监管――基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报，2010，7（2）：63-78.
[15]tompkinR.B.interactionsBetweenGovernmentandindustryFoodSafetyactivities[J].FoodControl，2001（12）：203-207.
[16]Carciam.m.，Fearnea，CaswellJ.a.，etal.Co-RegulationasapossiblemodelforFoodSafetyGovernance：opportunitiesforpublic-privatepartnerships[J].Foodpolicy，2007（32）：299-314.
[17]薛庆根.美国食品安全体系及对我国的启示[J].经济纵横，2006（2）：28-45.
[18]傅家荣，杨娜.欧洲食品安全治理评析[J].南开学报：哲社版，2008（3）：10-17.
[19]高秦伟.美国食品安全监管中的召回方式及其启示[J].国家行政学院学报，2010（1）：112-115.
[20]戎素云.我国食品安全复合治理机制及其完善[J].财贸经济，2006（5）：82-84.
[21]耿莉萍.我国流通环节中食品安全隐患及其有效监管[J].北京工商大学学报：社会科学版，2009（4）：17-21.
[22]颜海娜，聂勇浩.制度选择的逻辑――我国食品安全监管体制的演变[J].公共管理学报，2009（3）：12-25.
[23]王虎，李长健.利益矛盾论视野下食品妥全治理的一种模式变迁[J].经济体制改革，2008（5）：19-25.
[24]焦志伦，陈志卷.国内外食品安全政府监管体系比较研究[J].华南农业大学学报：社会科学版，2010（4）：59-65.
[25]崔卓兰，宋慧宇.论我国食品安全监管方式的多元化[J].华南师范大学学报：社科版，2010（3）：17-22.
[26]吕方.新公共性：食品安全作为一个社会学议题[J].东北大学学报：社会科学版，2010（2）：141-145.
[27]杨瑞龙，周业安.利益相关者理论及应用[m].北京：经济科学出版社，2000.
[28]付俊文，赵红.利益相关者理论综述[J].首都经贸大学学报，2006（2）：16-21.
[29]Blair，m.m.ownershipandControl：RethinkingCorporateGove-rnanceforthe21Century[m].washington：theBrookingsinstitu-tion，1995.
公共安全的定义篇7
关键词：学校安全立法；政府；责任；义务；研究
校园安全作为社会广泛关注的问题之一，学校的安全问题已经不再是学校和家长的责任，它已经演变为社会问题，需要社会共同的努力为学生的成长营造一个良好的社会环境。为此，政府作为公共权力的行驶者和公共利益的执行和维护者，应当满足社会公众的需求，明确政府在学校安全立法中的责任和义务，进而在维护校园的安全和稳定中彰显自身的责任和义务。
一、政府对学校安全立法的影响
我国义务教育法自1986年颁布实施以来，义务教育的现状仍旧十分的严峻。在呼唤加强学校安全的同时，也在反思在学校安全立法中政府的责任和义务。我国义务教育法种指出任何社会组织或者个人对违反义务教育法的行为都可以向国家机关提出举报。对于违反义务教育法，妨碍义务教育的实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者是教育行政部分的人员都应当引咎辞职。这也是政府责任的一种体现。
义务教育法中对社会监督进行了严格的规定，对违反义务教育法的行为包括人民政府，任何公民都有权向国家有关机关进行检举和控告。保障义务教育的实施主要是政府以及有关部分的主要责任，对于政府违反义务教育法的行为可以向上一级的人民政府进行检举。对于政府有关部门人员违反义务教育法的行为，可以向上一级的有关部门提出检举或者控告。学校作为展开教育活动的机构，对于学校未按照义务教育法的内容展开教育活动的行为可以向当地的教育行政部分进行检举和控告。义务教育法第九条第2款关于政府人员引咎辞职的规定，其主体为负有领导责任的人民政府或者是教育行政部门的负责人。在《党政领导干部辞职暂行规定》中指出不同的辞职类型以及因工作失误造成对社会恶劣影响的事件，负有主要责任的政府在安全工作方面的失职，连续或者多次出现重大的责任事故等负责的政府主体需要引咎辞职。
二、明确政府在学校安全立法中的责任和义务的必要性
（一）作为公共管理组织的义务
在卢梭的《社会契约论》中认为，国家的一切权利属于人民，人民通过契约的形式将自己的权利委托给政府，政府代替人民行使管理社会公共事务的权力。在社会契约中，政府与公民之间形成了一种双向的相互控制的关系。一方面公民要服从于政府的管理，另一方面政府要向公民负责。因此政府作为公共管理的人员，有责任和义务完善国家的法律，保障人民的生命和财产安全，为人民营造一个良好的社会环境。而政府对学校安全的责任和义务就是源于政府权力的本源。学校的安全受到威胁，意味着人民的公共意识受到阻碍，也意味着政府没有履行自身的责任和义务。
（二）履行法律法规关于政府责任的规定
在《义务教育法》中对人民政府的责任和有关部门的责任都做出了具体的规定。各级的人民政府以及有关的部门有依法维护学校周边环境安全的责任和义务，为学生提供安全的社会和周边环境。政府以及有关部门责任的明确主要是对学校治安责任的明确。在《义务教育法》的第52条中规定县级以上的人民政府对学校的校舍以及周边的安全等问题进行及时的检查和更新，学校建设不符合国家规定的校舍，上级的人民政府有权利对其勒令整改，情节严重的行政处分直接负责人。《义务教育法》实施后相应出台了一些校园安全管理办法，对安全的规定进行配套实施，对地方政府以及有关部门的责任和义务做出了明确具体的规定。政府作为校园安全事件的主要责任人，其承担的责任是依法治国的必然，各级的人民政府以及有关的部门必须全面履行学校的安全管理责任和义务。
（三）适应安全问题转向的需要
学校的安全问题涉及到校园的内部安全问题，主要包括学校的建设、校舍的安全以及学生发生意外伤亡事故等。在学校的安全事件中，责任的主体大多为学校、教师和家长。近年来随着学校安全事件的频发，社会的关注度也逐渐的高涨，学校安全事件的发生与社会有着很大的联系。学校的安全问题不仅仅牵涉到学校和教师，而且与政府的的责任也具有很大的关系。学校安全问题由学校问题转变为社会问题，政府需要发挥自身的公共管理职责，倡导社会的各个部门共同为学生的健康成长营造一个良好的成长和学习的环境。
三、在学校安全立法中政府的责任类型以及提升途径
（一）政府的责任类型
政府责任构成了政府与人民之间的一种委托和被委托的关系，政府以及公职人员在整个社会中履行自身的相关职责和义务，也就是法律和社会所要求的责任和义务，同时政府应当履行好自身行政能力的发展，表现出对公共利益的热衷度和忠诚度。在学校安全立法中，政府的责任一般包括政府的政治责任、法律责任以及道德责任三种类型。政府的政治责任是在学校的安全管理中，政府有义务在建设社会体制，完善经济发展以及一系列的社会制度等方面为学校的安全提供一个稳定的环境，为学校的安全提供足够的经费以及制度等方面的支持。政府的法律责任是在学校的安全管理中政府需要不断完善学校安全管理的立法，做到有法可依。政府的道德责任是在学校的安全管理中，政府有责任加强社会的道德建设，开展各种道德建设活动，在社会中营造一种良好的社会道德风尚，同时为学生的成长建立各种的心理咨询以及矫治机构，减少社会犯罪的发生。
（二）提升政府责任和义务的对策
1.致力于社会建设，提供和谐的社会大环境
和谐社会作为现阶段共同的奋斗目标，和谐社会意味着稳定，公平、和睦。首先，社会公众普遍关注的热点为社会的医疗、住房以及教育等问题，政府应当关注民生，为社会提供有力的保障，解决底层社会人员的基本生活问题。再次政府应当引领社会的道德，形成良好的社会道德风尚，加强社会人员的安全意识，引导学校管理人员正确的价值和观念，加强学生的安全防卫的训练，增强学生对不安全事件的抵抗能力和防卫能力。最后政府应当致力于建设各种社会的心理咨询机构，保障社会人员的心理健康。
2.加大教育经费投入，完善学校安全资源配置
学校安全需要得到软硬件的相互配合，得到双重的支持。政府应当加大教育经费的投入，设置专门的学校安全管理机构，加大学校安全设置的购置，完善校内监控以及安保人员的聘任等硬件的工程，同时应当在校园内大力宣传安全知识，提高学生的安全意识。加强学生安全能力和防卫能力的训练。在学校的安保问题上上升到国家的法律法规的框架内，在安保人员的聘任上提高专业度，实施统一的安保人员聘任标准。
3.促进相关立法工作，明确政府具体的责任
在学校安全管理的立法中，虽然已经有相关的立法，但是对于校园安全管理中政府的责任规定比较笼统。政府应当联合立法机关和司法机关共同出台校园安全监管方面的法律，详细制定校园安全管理的主体以及责任和义务，明确校园安全管理的具体工作内容等，加强学校安全管理执法队伍的建设，做到有法可依。在立法的过程中应当明确政府在学校安全管理中的具体责任，明确政府监管不到位需要承担的后果等。另外针对已有法律当中的问题进行及时的更正，完善政府在学校安全管理中需要承担的相应责任，满足学校安全管理的需求。
4.整合社会力量，减少学校安全事故损失
学校安全牵涉到社会方方面面的问题，因此政府需要整合社会各届的力量，调动社会的教育行政部门、司法部门、社区组织以及社会媒体等方面对学校安全管理进行全面的监督和支持，带动学校行业内对学校安全管理的重视，调动各方面参与学校安全管理的积极性和主动性，在社会中形成一个紧密联系的社会网络，共同为学生的成长提供一个安全防御网络。另外在学校的安全事务中效仿国外的国家，政府专门设立学校安全的保险制度，通过保险制度来转移学校教育的风险，实现了国家作为补偿主体的赔偿机制。我国需要根据自身的教育国情，针对学校的安全事务损失尽快建立相应的安全赔偿机制，完善社会保险制度的赔偿机制，进而为学校的安全管理提供良好的服务。
学校安全作为全社会广泛关注的一个问题，学校安全立法是保障学生安全的法律依据，应当致力于明确政府的责任和义务，提高学校安全立法的可实践性和操作性，提升政府在学校安全立法中的行政能力。
参考文献：
[1]姚平.浅谈政府在学校安全管理中的责任――从五起校园砍杀事件引发的思考[J].基础教育研究，2011（03）.
[2]李岩，田飞，毛维清.校车安全事故中的政府责任及对策探究[J].洛阳师范学院学报，2012（06）.
[3]雷万鹏，徐璐.农村校车发展中的政府责任――以义务教育学校布局调整为背景[J].中国教育学刊，2011（01）.
公共安全的定义篇8
[论文摘要]社会治安现实的召唤与公共管理社会化、市场化理念催生了公共治安承包现象。在其近十年的实施历程中，面临的诸多法律困境依然存在。公共治安承包的内容范围、协议性质、签订主体、经费来源、公安机关和承包方的角色定位及其合法性困境成为其进一步发展的掣肘。如何正视、考量和解析这些法律困境是目前公共治安承包摆脱尴尬处境。迈向法治化的关键所在。
我国正处于社会转型期，社会由封闭走向开放，人、财、物大流动，社会控制难度加大，导致治安形势日益严峻；同时，警力不足的矛盾也日益加剧。由于我国经济发展与财政条件的限制，短期内不可能给公安机关增加更多编制、扩大队伍，这就为治安承包提供了机会。“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。近年来，全国许多地方先后实行了治安承包的做法。对此，理论界和实务界褒贬不一，支持者考虑到社会治安形势严峻的现实以及新的警务改革和公共管理市场化、社会化带来的契机；反对者则坚持公权力应由国家机关行使及政府理当完全负责生产社会治安这一“公共产品”的观念。两种截然相反的态度是由于立场不同和治安承包在实践中确实存在不规范的做法所造成。这就需要对公共治安承包目前所面临的法律困境进行正视、析疑，以实现政府机制、社会机制与市场机制三种社会治理机制选择在公共治安承包制度设计中的平衡。
一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金
公共安全的定义篇9
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
五、承包经费来源的困境：财政资金VS社会资金
对公共治安进行承包，其初衷之一就是为了解决政府财政拮据的问题。根据笔者对公共治安承包具体实践事例的总结和概括，其经费来源共有以下四种形式：1．村民或居民自己出钱；2．完全由财政部门划拨；3．完全由企业出资；4．由居民或村民出一部分，由财政部门出一部分；5．由居民或村民出一部分，由企业出一部分。虽然各地采取多种方法来提供承包经费，但主要目的却是相同的，即“治安承包，百姓掏腰包”，也就是所谓的“羊毛出在羊身上”，这就相当于把政府的财政紧张转嫁给了公民，让公民来承担这一部分差额。所以，一直有人质疑治安承包经费来源的不妥，即既然公民已经通过交税方式为政府提供的公共治安这种公共产品付了费，如果再另外交费，就交了双份费用。治安承包这一模式沿袭了新公共管理的“顾客导向”，将“公民”看作了顾客，采取了“使用者付费”的方式，忽视了“公民”模式的权利诉求，加重了“顾客”模式的利润色彩，导致经济上的贫穷者和政治上的贫弱者得到更低劣的服务，甚至得不到服务。此外，治安承包还有一个“谁主管，谁负责，谁出钱，谁受益和花钱保平安”的理念，即是说如果在某个区域中，有些居民没有出钱，而有些居民出了钱，那么没出钱的居民是不是就不能享受到治安承包服务或者享受的程度不一样?再或者外地的人到了这个区域，是不是也要交钱才能完全保障自己的安全?这就有悖于公共服务分享的无差别性及安全平等性，有一种变相歧视的嫌疑。所有这些问题引起了众多学者对公共治安承包公平性的拷问。同时，根据《立法法》第8条第6款的规定，对非国有财产的征收只能制定法律。实践中，公共治安承包十分混乱的经费来源形式导致有些经费来源并非是村民或居民自愿缴纳，而是带有强制、半强制的性质，有些甚至违法。因此，笔者认为，对于治安管理承包合同和治安巡防承包合同，其经费只能由财政拨款，不能凭借“谁受益，谁出资”的规则向公众收取；对于不含治安巡防的治安防范承包合同，其经费来源应依发包方不同而定：一是若公安机关为对外签订主体，则由公安机关承担主要经费，村民或居民承担小部分经费；二是若发包方为公安机关以外的组织或个人，则可按其区域性进行划分，由受益者自筹经费，政府根据需要和可能只适当地提供补贴，而纯商业区域的治安承包可完全由店铺自筹经费；在一般的居民小区(非富人小区)，则由居民自筹经费，政府只针对特殊情况的困难群体(如贫困户、残疾人等)进行补贴。
公共治安承包是社会治安严峻现实的召唤，是公共管理社会化、市场化的催生成果，是人们在社会转型期中使社会的治安矛盾通过对传统体制的扬弃和对市场体制的借鉴而得以在内部暂时解决的一种现象。作为一种新的尝试，它与其他的新生事物一样带有自身的缺陷和问题。这种大众争议的社会现象究竟是离经叛道的行为，还是锐意革新的创举，就迫切需要我们用理性审视的“法眼”对其所面临的法律困境进行考量和解析，进一步寻求到公共治安承包的发展之道和完善之策，唯其如此，才能使公共治安承包制度与实践摆脱名不正言不顺的尴尬处境，迈向法治化的康庄正途。
公共安全的定义篇10
东莞市出租屋治安消防安全管理条例
(草案征求意见稿)
第一条【立法目的和依据】
为了加强出租屋治安消防安全管理，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条【适用范围】
本市行政区域内出租屋的治安消防安全管理适用本条例。
本条例所称出租屋，是指出租后用于或者兼用于居住的房屋，不包括公共租赁住房、旅馆业客房和单位自建宿舍。
原始设计为居住房屋的出租屋中的小档口、小作坊、小娱乐场所等三小场所的治安消防安全管理适用本条例。
第三条【管理原则】
出租屋治安消防安全管理坚持依法管理，尊重和保护公民、法人和其他组织的合法权益。
出租屋治安消防安全管理坚持属地管理，政府统一领导、部门依法监管，动员和组织社会各方面力量加强综合治理。
第四条【市政府职责】
市人民政府建立出租屋治安消防安全管理联席会议制度，负责出租屋治安消防安全管理工作的统筹协调。出租屋治安消防安全管理纳入经济社会发展总体规划，所需工作经费纳入政府财政预算。
市人民政府负责制定出租屋消防安全标准。
第五条【完善出租屋集中地区公共物防技防】
镇人民政府、街道办事处、园区管委会应当在出租屋集中地区，统筹规划、建设、完善公共安全视频图像信息系统，完善消防给水系统，维护出租屋集中地区的公共安全。
第六条【市镇两级部门职责】
公安机关牵头负责出租屋治安消防安全管理工作，负责登记出租屋和共同居住人员信息，对出租屋开展治安消防安全检查，依法查处出租屋治安消防违法犯罪行为。
房屋租赁、土地行政、城乡规划、住房和城乡建设、安全监管、市场监督管理、食品药品监督管理、卫生和计划生育、环境保护、城管执法等行政主管部门，在各自职责范围内，负责出租屋治安消防安全管理的相关工作。
第七条【电力、燃气管理部门和供电、供气单位职责】
电力行政主管部门和燃气行政主管部门应当督促供电、供气单位定期对出租屋的用电、用气安全情况进行检查，发现安全隐患的，应当通知有关部门、单位和个人及时采取措施消除隐患。
第八条【镇街基层综合社会服务管理机构职责】
镇人民政府、街道办事处、园区管委会基层综合社会服务管理机构，受行政主管部门委托，协助采集出租屋的基础信息，发现存在的安全问题隐患，并通报行政主管部门依法查处。
第九条【村居委会职责】
村民委员会、居民委员会应当协助完善出租屋集中地区公共安全视频图像信息系统和消防给水系统;配合公安机关对出租屋开展治安消防安全检查;对有关部门、单位和个人开展治安消防安全宣传教育。
村民委员会、居民委员会可以根据本地区实际，组织制定出租屋治安消防安全公约。
第十条【物业管理主体治安消防安全责任】
住宅区业主大会可以在物业管理规约中制定出租屋治安消防安全管理的内容，全体业主应该遵守。
业主大会、业主委员会、物业服务企业应当配合公安机关，做好维护物业管理区域内出租屋的治安消防安全管理工作。
对物业管理区域内违反有关出租屋治安、消防法律、法规的行为，物业服务企业应当制止，并及时向公安机关报告;发生治安消防安全事故时，物业服务企业在采取应急措施的同时，应当及时向公安机关报告，协助做好救助工作。
第十一条【鼓励支持出租屋完善自身防范设施】
鼓励和支持出租屋住宿服务提供者主动安装安全技术防范产品，主动完善出租屋消防设施、设备和器材。
镇人民政府、街道办事处、园区管委会应当对与公安机关联网的门禁系统产品给予一定的财政补助，财政补助范围和标准应向社会公开。
公安机关负责按照国家和省标准，制定本市出租屋门禁系统产品的技术要求。
第十二条【鼓励支持社会各方主动参与出租屋治安消防安全管理】
鼓励和支持社会各方主动参与出租屋治安消防安全监督。市人民政府制定奖励办法，对在出租屋治安消防安全管理中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰、奖励。
第十三条【住宿服务提供者和用户治安消防安全责任】
出租人及其委托的管理人是出租屋治安消防安全的直接责任人。出租人无法履行治安消防义务的，应当委托能够履行义务的个人或单位进行管理。
承租人转租给第三人的，转租前的出租人按照本条例和房屋租赁合同的约定，承担相应的治安消防安全责任;没有书面约定转租人的治安消防安全责任的，转租之前的出租人与转租人同为直接责任人。
承租人和共同居住人员按照本条例和房屋租赁合同的约定，承担相应的治安消防安全责任。
第十四条【出租人、管理人的治安义务】
出租人、管理人应当履行以下治安义务：
(一)登记承租人和共同居住人员的信息，并报送公安机关;
(二)督促承租人和共同居住人员中的流动人口向公安机关申报居住登记;承租人和共同居住人员为境外人员的，应当自行或督促境外人员到公安机关办理临时住宿登记;
(三)健全出租屋治安防范措施，定期对出租屋进行检查，及时消除治安防范漏洞;
(四)发现出租屋内有涉嫌违法犯罪活动或者犯罪嫌疑人，应当及时报告公安机关或其他行政主管部门，并配合查处;
(五)不得将房屋出租给不能出示有效身份证件的人员，或者单独出租给无民事行为能力、限制民事行为能力的人员;不得将房屋出租给明知有违法犯罪嫌疑的人员。
第十五条【承租人和共同居住人员的治安义务】
承租人和共同居住人员应当履行以下治安义务：
(一)流动人口应当申报居住登记，境外人员应当办理临时住宿登记;
(二)留宿流动人口的，应当督促流动人口到公安机关申报居住登记，留宿境外人员的，应当自行或督促境外人员到公安机关办理临时住宿登记;
(三)发现共同居住人员有违法活动或者有犯罪嫌疑的，应当及时报告公安机关或其他行政主管部门;
(四)不得提供虚假身份证件，不得留宿无身份证件的人员，不得利用出租屋从事违法犯罪活动。
第十六条【出租人、管理人的消防安全义务】
出租人、管理人应当履行以下消防安全义务：
(一)出租的房屋应当符合消防安全标准;
(二)按标准配置消防设施、设备和器材、设置消防安全标志，并保持消防设施、设备和器材完好有效;
(三)对承租人和共同居住人员改变房屋使用功能和结构是否符合消防安全标准进行监督;
(四)定期检查，对出租屋存在的火灾隐患应当自行或要求承租人和共同居住人员及时整改;
(五)发现承租人和共同居住人员的消防违法行为应及时制止，拒不改正的，应当及时报告公安机关;
(六)发生火灾时，应当及时报警，迅速组织人员疏散逃生，并积极配合公安机关消防机构做好火灾扑救、火灾事故调查工作。
第十七条【承租人和共同居住人员的消防安全义务】
承租人和共同居住人员应当履行以下消防安全义务：
(一)改变房屋使用功能和结构的，应当符合消防安全标准;
(二)规范使用电气、燃气设施;
(三)熟悉出租屋的布局、设施结构，了解消防设施、设备、器材的配备、性能、数量、质量和使用方法;
(四)发现火灾隐患，应当及时自行消除或通知出租人、管理人消除;
(五)发生火灾时，应当及时报警，保护火灾现场，协助公安机关消防机构做好火灾扑救、火灾事故调查工作;
(六)不得利用出租屋生产、储存、经营危险物质，不得利用出租屋储存和使用甲、乙类火灾危险性物品。
第十八条【不得用作出租屋的房屋】
具有下列情形之一，具有严重安全隐患的房屋，不得用作出租屋：
(一)被行政主管部门确定为危险房屋的;
(二)与储存和使用甲、乙类火灾危险性物品的场所设置在同一建筑物内的;
(三)与生产、储存、经营易燃、易爆、剧毒性、放射性、腐蚀性或者传染病病原体等危险物质的场所设置在同一建筑物内的;
(四)被行政主管部门确定有其他严重安全隐患的。
第十九条【治安消防责任保证书】
出租人、管理人应当自出租屋出租后三个工作日内，到出租屋所在地公安派出所签订治安消防责任保证书。出租人、管理人发生变更的，应当在变更后三个工作日内重新签订治安消防责任保证书。
第二十条【签订治安消防责任保证书提供材料】
出租人、管理人签订治安消防责任保证书时，应当提供以下材料和信息：
(一)出租屋的地址、面积、楼层、户型、房间和床位数量、号码;
(二)房屋产权权属证明，包括土地使用权证和房地产权证，或者当地村民委员会或居民委员会出具的证明;
(三)出租人、管理人的姓名或者名称、地址、有效证件、联系方式;出租人与房屋产权权属证明中房屋所有权人不一致的，应同时提供房屋所有权人的委托书;管理人应同时提供委托书;
(四)房屋转租的，应同时提交转租人与出租人的房屋租赁合同和出租人同意转租的书面材料。
出租人、管理人提供的材料和信息应当真实、合法、有效，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料。
第二十一条【出租屋信息技术识别码】
公安派出所应当在与出租人、管理人签订治安消防责任保证书后三个工作日内，向出租人、管理人免费发放出租屋信息技术识别码。出租人、管理人应当将出租屋信息技术识别码张贴在对应的出租屋房间房门或两侧外墙上。
出租屋信息技术识别码可以作为出租屋地址和居住情况的有效证明。
第二十二条【出租人、管理人登记变更信息的要求】
出租人、管理人应当在承租人和共同居住人员入住使用后二十四小时内，在出租屋居住人员登记簿如实登记下列信息：
(一)承租人和共同居住人员的姓名、有效身份证件的种类和号码、性别、民族、年龄、户籍地址、职业和服务处所、联系方式;
(二)房间号或门楼牌;
(三)租赁用途和租期。
停止租赁的，出租人、管理人应当在承租人和共同居住人员离开后二十四小时内登记。
出租屋居住人员登记簿由公安机关统一制作，出租人、管理人可以到公安派出所免费领取使用。
第二十三条【出租人、管理人和房地产中介服务机构报送信息的要求】
出租人、管理人应当自登记承租人和共同居住人员信息后三个工作日内向公安机关报送登记的信息。
通过房地产中介服务机构租赁房屋的，房地产中介服务机构也应在签订房屋租赁合同之日起三个工作日内向公安机关报送承租人的姓名或者名称、有效证件、联系方式。
第二十四条【登记、报送信息的特殊规定】
以小时、天数为租期租赁的出租屋，或者承租人和共同居住人员是境外人员或公安机关通知为重点人员的，出租人、管理人应当立即登记承租人和共同居住人员信息，并报送公安机关。
第二十五条【报送信息的方式】
出租人、管理人向公安机关报送信息，可以选择以下方式进行：
(一)到出租屋所在地公安派出所报送;
(二)通过电话、传真、网络、短信、微信等方式报送;
(三)通过与公安机关联网的出租屋门禁系统报送;
(四)通过人口信息自助申报系统报送，系统软件由公安机关免费提供。
第二十六条【时租日租和规模以上出租屋特别规定】
以小时、天数为租期租赁的出租屋，和同一出租屋内出租房间在二十间以上或床位在三十张以上的出租屋，应当遵守以下规定：
(一)配备专职管理人员，制定管理制度;
(二)安装使用人口信息自助申报系统或与公安机关联网的出租屋门禁系统;
(三)在出入口、主要通道等公共区域安装使用视频监控设备，监控录像资料留存七日备查，不得删改或挪作他用;在非公共区域，禁止安装视频监控设备;
(四)每个居室以及公共区域安装火灾探测报警器或智能火灾预警装置。
单位承租二十间以上出租屋作为集体宿舍供本单位职工居住使用，或者居住使用的本单位职工人数在三十人以上的，应该建立治安消防安全管理制度，确定管理人员。
第二十七条【时租日租出租屋与非法旅业的界限】
出租屋不得擅自经营旅馆业。
出租屋同时具有以下情形的，视为经营旅馆业：
(一)按天或者小时计价收费的;
(二)提供住宿必需的用品和设施的;
(三)有服务人员向社会公众提供住宿服务的。
第二十八条【承租人和共同居住人员提供证件信息】
承租人和共同居住人员应当在入住后二十四小时内向出租人、管理人提供本人的有效身份证件，以及职业和服务处所、联系方式等信息。
第二十九条【不签订治安消防责任保证书的处罚】
出租人、管理人违反本条例第十九条规定的，由公安机关责令改正;拒不改正的，处二百元以下罚款。
第三十条【不按规定登记、报送信息的处罚】
出租人、管理人、房地产中介服务机构违反本条例第二十三条、第二十四条、第二十五条规定的，由公安机关责令改正，拒不改正的，处五百元以上五千元以下罚款。
第三十一条【时租日租和规模以上出租屋违反规定处罚】
出租人、管理人违反本条例第二十六条第一款规定，由公安机关责令限期改正;逾期不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。
第三十二条【不符合消防安全标准处罚】
有下列情形之一的，不符合消防安全标准强制性要求的，由公安机关责令限期改正;逾期不改正的，由公安机关责令停止出租，对直接责任人处五百元以上五千元以下罚款：
(一)疏散楼梯、疏散通道、安全出口、逃生窗口等的设置不符合要求的;
(二)消防设施、消防器材的配置、设置不符合要求的;
(三)其中的三小场所不符合要求的;
(四)非居住空间出租供人员居住，或居住人数不符合要求的。
第三十三条【常见消防违法行为的处罚】
有下列情形之一的，由公安机关责令限期改正;逾期不改正的，对直接责任人处五百元以下罚款：
(一)占用、堵塞、封闭、锁闭疏散楼梯、疏散通道、安全出口或有其他妨碍安全疏散行为的;
(二)损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的;
(三)消防设施、器材、消防安全标志未定期检查、维护，未保持完好有效的;
(四)对火灾隐患经公安机关通知后不及时采取措施消除的。
第三十四条【行政处罚纳入信用记录】
出租人、管理人、房地产中介服务机构、承租人和共同居住人员，违反相关法律、法规、规章和本条例，被行政主管部门行政处罚的，应当纳入个人或单位的不良信用记录。