公共管理内涵篇1
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作[来用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导[来民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。
学科建设之中还有课程设置问题。总体而言，经过多次专家组研讨、论证并通过国务院学位委员会办公室审定颁布的公共管理硕士（mpa）专业学位的课程设置方案是合理的和可行的。只是，如果笔者提出的公共管理社会性内涵的意见能够成立的话，那么社会学似乎应成为一门独立的专业基础课程，加进核心课程之列，使专业基础课程变成政（治）、法（律）、经（济）、管（理）、社（会）五大基础理论支撑的学科体系。同时，应该从各个方面去加强学生的社会学基本理论和基本方法的学习，提高学生从社会学方面去分析问题和解决问题的能力，使学生的综合素质更加趋向完整和优化。
公共管理内涵篇2
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
公共管理内涵篇3
关键词:新公共管理理论内涵启示
20世纪70年代末以来，西方国家出现了声势浩大的政府改革运动，尽管不同国家在改革的具体措施上有着各自的特点，但改革中改革原则和基本价值取向上的相似性，使人们普遍认为一种区别于传统政府管理模式的新的公共管理模式正在出现。这种新的政府管理模式就是新公共管理典范。在实践上，“新公共管理”代表着与传统公共行政模式之间的决裂，在理论上，新公共管理理沦也普遍被认为是一种不同于传统公共行政理论的新的理论范式。鉴于“借鉴人类政治文明的有益成果”的立场，如何立足于我国的实际来理解和把握新公共管理的改革实践及其理论实质，成为我们理论研究中的一个重要问题，这是我们正确评价新公共管理理论的基础，也是我们借鉴西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理论认为管理功能是社会发展和经济持续增长的关键因素，通过“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物资形态商品的生产技术的有效组织是社会生产力进步的保证。因此，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，并且管理者必须拥有合理的“管理权限”。“新公共管理”的信条就是“让管理者来管理”，这是良好管理的基本准则。新公共管理理论认为，良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业实践在公共部门中实现。
具体而言.新公共管理理论的主要包括以下内容
第一，崇尚政府管理职能的市场化。政府管理的市场化包含多层含义，首先，指政府公共服务生产的市场化或私营化。既然传统政府管理模式中管理绩效低下，公共服务的生产效率低，成本高，因此，以市场化的方式来生产和提供公共服务成为优先选择。其次，竞争的重要作用。新公共管理理论认为，竞争是市场机制发挥作用的核心力量，公共服务的市场化如果导致私营企业垄断性的生产地位，将一样是没有效率的。因此，关键在于在公共部门创立内部市场竞争机制，通过竞争来产生高效率和低成本，以改进政府绩效。最后，私营部门的管理理念和技术优越于公共部门，并可用于公共部门，公共部门和私营部门管理之间的区别是一种假象。因此，政府应移植私营部门的管理技术和方法，使政府管理更贴近市场化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理将政府困境理解为低劣的管理向题，认为公共管理者是专业人士，政府部门的不良绩效不是他们缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是“坏制度”的结果，是繁冗笨重和不必要的规则、规制及其他约束严重束缚管理权威和管理能力的结果。新公共管理倡导者指出，真正履行管理职能的管理者只有非常有限的管理权限，在实施管理权威方面要受制于细节详尽的财政预算规程、人事规则、采购制度、审计制度而丧失管理的灵活性，无法对变化的环境或者顾客需求做出回应。正如撤切尔夫人任命组建的“雷纳效率小组”在研究“下一步行动”改革过程中所发现的那样，“公务员招募、解庙、晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及tt(信息技术)的使用等，都不在各个层次上多数管理者的控制之列”，大多数管理者缺乏对组织进行有效管理所必须的权威和灵活性，管理权威与管理事项严重脱节。因此，改革策略的设计就必须合理赋予管理者以有效的管理权威，让管理者从政府繁文绍节的枷锁中解放出来，如在财政、预算、人事、采的和审计等方面解除不必要的规制和控制，解放管理者的管理能量，放手让管理者来管理。
第三，强调管理的政治性质。要求公共管理者抛弃传统政府管理模式下政治与行政严格分离的教条，正视政府管理中大量的政策，明确认识公共管理是在特定政治环境下的管理行为。对管理的政治性质的强调，要求在加强政府内部管理的同时，公共管理者必须有能力积极参与政策制定，处理与不同部门、组织以及与大众媒介和公众的关系，树立“顾客”的观念意识，以政治性的眼光来对待公共管理与外部环境的交互关系。
第四，倡导企业家型领导者。新公共管理理论认为，公共管理人员与市场中的理性经济人一样，有着自我利益最大化、逃避责任、机会主义、自我服务、欺诈以及导致道德风险行为的内在倾向。那么，为什么具有同样人性特征的私营管理人员和公共管理人员在管理绩效上会有优劣之别?原因自然不在于自利的人性，而在于管理环境的差别。繁冗的程序规则构成的管理环境严重压抑了管理者的管理权威，导致了低劣的政府绩效;相反，私营管理环境能有效疏导和利用私营管理人员的自利、机会主义和风险意识，使得他们能运用信息和管理能力适应激烈变化的外部环境，引导组织的发展，创造良好的管理绩效。具有相同人性特质的公共管理人员在相类似的管理环境下也可获得同样的绩效。因此，改革的着眼点就是要设计一个恰当的制度环境，使公共管理人员拥有充分合理的管理权威。
(二)
新公共管理模式正在为越来越多国家的公共部门争相采用，尽管新的政府管理模式会遇到各种各样的困难，但是重返传统政府管理模式不符合时代潮流。在实践中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府规模缩小，财政危机有所缓解，政府管理和生产公共服务的能力普遍提升，政府的信任危机得到改善。新公共管理作为成功的改革典范，具有重要的借鉴价值。
第一，关于对管理的政治性质的弧调。传统公共行政理论认为，政治过多地介人管理性事务，是政府腐败和无能的根源，因而提倡政治与行政的分离，将政治从管理事务领域中剥离出去。然而，由于政治因素的不可剥离特征，公共管理人员实际上是在特定的政治环境中从事管理活动。因此，公共管理者应该清醒地认识其所处的政治环境，积极参与政治或政策领域。对管理的政治性质的强调，对公共管理者提出了更高的要求，即一个有效的公共管理人员既要能理解政治和政治过程，同时还有能力在政治环境下从事公共管理。
第二，公共服务生产的市场化提供了一个增强政府公共服务生产能力的有效模式。市场化实际上是在政府公共服务生产处于困境时，利用社会力量和资源提高公共服务供给水平的有益尝试，作为一种比较成熟的公共服务供给机制，它在我国公共服务的生产中也得到了广泛的应用。
第三，“顾客”观念的价值导向。“顾客”观念的确立，使得顾客的满意度成为评价政府绩效的一个重要指标，这样一种评价指标有利于切实提高政府的服务意识。这样一种观念，对于改变我国政府管理中的“政府本位”现象，建设服务型政府，无疑具有重要的借鉴意义。
第四，企业家型领导者的作用。企业家是能将资源运用到收益回报最大地方的创新人士。新公共管理理论认为，企业家所处的宽松的管理环境能激发其风险意识和创新动力，提高资源的使用效益。同样，公共部门的领导人也应具备这种企业家素质，能够以公共目标为导向，积极创新，对公共资源和私人资源进行有效整合，充分发挥两者的优势，以公共资源促进私人资源的有效运营，同时，以私人资源来弥补公共资源之不足。
(三)
新公共管理模式具有重要的借鉴价值，而且我国政府管理实践中的一些市场化措施也与新公共管理模式有一致之处。但在认识和评价新公共管理理论上，我们必须坚持正确客观的态度，要看到新公共管理模式中所蕴含的西方特殊性，要立足于中国的现实来审视西方经验。
首先，祈奋共管理模式以发达的市场机制为基抽。新公共管理模式提倡的市场化改革方案，是以西方国家成熟的市场机制和发育比较完全的市场行为主体为前提的。西方国家的私营企业数量众多，拥有大量的资本，在长期的市场经济竞争中得到了充分的锻炼，具备一套成熟的提高效率的机制。此外，西方国家的非盈利组织或非政府组织也历史悠久，机制成熟健全。这些是政府实行公共服务市场化的基础。我国市场经济处于起步阶段，市场机制不健全，市场主体发育不良，非政府组织尚嫌稚嫩，这必然成为我们借鉴新公共管理模式的限制条件。
公共管理内涵篇4
[关键词]服务型政府；公共性；实现途径
服务型政府是一种新的政府管理思想，它是一个新的政府职能配置，管理方式和行为方式的革命。随着我国社会发展的进程，各种社会问题也随之产生和突出，过去所实行的政府管制事务的方法已经无法适应多元化的社会，应当从新塑造并构成更高水平的公共治理结构，管理各类社会公共事务，重塑和加强政府服务的内容、方式和手段，增强政府服务的有效性和针对性。
一、服务型政府内涵的界定
服务型政府不仅仅包括建构其服务理念，转变政府职能和更新行政体制。之所以被称作服务型政府最核心的表现是在服务上，即服务是服务型政府的本质。
（一）我国对服务型政府内涵的界定。对于服务型政府的内涵，我国有些学者会从管理模式的角度去解释服务型政府的内涵；有些学者从政府的功能出发去诠释其内涵；有些学者从特征视角出发去解释其内涵；有些学者会从其理念和宗旨的层面解释服务型政府。
（二）西方对服务型政府的内涵界定。和传统的政府相比，西方服务型政府起源于传统的治理模式，当代政府的发展可归纳为三个阶段：官僚性政府、管理型政府和服务型政府。服务型政府的理论涵义为：服务并非掌舵；公共利益是目标；战略思维，行动的民主；对人不是效率的关注；注重公民权力和公共服务。
（三）上述对服务型政府内涵的认识，可以认为服务型政府是指在公民本位理念的指导之下，在民主秩序的框架之下，通过相关的法定程序，根据公民意志组建的，以全心全意为人民服务为准审，实行并完成公共服务职能并职守着服务责任的政府。
二、服务型政府的公共性内涵及价值
政府实质性存在的合法性根据是公共性，公共性价值是服务型政府的精神。以下分别阐述了服务型政府的公共性内涵和价值。
（一）服务型政府的公共性内涵。服务型政府的公共性的内涵可以从两个方面来看：一是从政府的范围来看，由于公众的需求和建立自己的合法性，公共需求决定了当代政府应该是责任政府；二是从公共权力与公民权利之间的关系的角度来解释，公共性是指政府的公民利益活动属性。
（二）服务型政府的公共性价值。公共服务理论为代表的行政理论发展的追求是服务型政府，其致力于构建一个以公民权力和公共利益为核心的公共行政价值体系。公共性是服务型政府最重要的价值提心，因此服务型政府是公共政府，公共政府的理念是当代公共管理理念的核心，服务型政府具有公共政府特征，这意味着服务型政府务必正确处理好政府与公民之间的关系。
三、服务型政府的公共性实现途径
服务型政府是构建社会主义和谐社会的存在，同时在建立服务型政治的过程中，务必坚持在中国共产党的领导，以科学发展观为指导，坚持以人为本，强化政府公共服务职能，完善政府公共制度，培育现代公民社会，使公民具有公共精神。
（一）树立公众至上的理念。服务型政府应该本着为人民服务的理念，以社会公众的需求为标准，尊敬公民的意愿，创立和发扬宽泛的社会回应和公共责任机制，努力为公民供给科学、合理的公共产品和服务的当代政府。服务型政府促进公民的福利，在维护公共利益的活动中获得其存在的合法性的过程。服务型政府之所以存在的缘由是为其公民服务，而不是为少数人或者自身的利益而服务，因此公众至上的理念是服务型政府应该树立的最根本、最核心的行政理念。
（二）强化公共性职能。建设服务型政府需要加强政府的公共性职能。以优先发展经济是实现服务型政府向着经济，政治，社会，文化的四个社会平衡的方向发展的目标。根据中国特色社会主义的长远目标和具体任务，科学的划分公共产品和公共服务的范畴，加强公共服务职能。要做好发展理念的更新，发展道路的选择，发展模式的创新，发展方式的转变。在为政治建设服务方面，政府应自身做好系统的改革，建设能为公民提供便捷、优质、高效公共服务的服务型政府。
（三）加强公共伦理精神建设。政府公务人员的职业道德是公共伦理的主要研究对象，服务型政府应致力于强化公共精神的角度来强化政府公务人员的公共伦理。首先，要注意两个方面。一要加强公务员道德建设，二是要加强现代政府的责任伦理。我们本着科学、和谐的原则，建构当代政府决策伦理责任制度和伦理责任追究制度等，从而形成系统的公共伦理责任体系；其次，在公共行政理论视角下，公共伦理精神的内容包括民主法治、公平正义、服务、责任等服务政府应具备的品质。我们一方面应当高举民主法治、公平正义、服务、责任等当念的旗帜，一方面应探索传统精神自愿，并以持之以恒的倡导方式，彰显公共行政伦理价值，逐渐确立起具有自律性的公共行政行为原则。
在服务型政府公共性的探析中，虽然我国不断的建设服务型政府，成果也是显而易见的，但是整个过程还是需要我们不断的努力。同时在整个公共性的建构中，政府的作用也是重中之重，不仅联系着广大人民群众，而且也代表着国家的公共利益。服务型政府的公共性的建设需要政府和公民的共同努力，通过对实现途径的阐述也期望给服务型政府的建设提供可靠依据。
参考文献：
[1]李建刚.服务型政府公共性价值的实现途径探究[J].云南社会科学，2009（02）.
公共管理内涵篇5
【关键词】绩效；财政支出；财政科技支出；内涵
财政科技支出是公共财政支出的重要组成部分，随着财政科技支出规模逐年增大，这一部分公共资源的配置和使用效果也越来越被公众关注。2010年，国家财政拨款额高达4114.40万元，比上年增加889.5万元，增长27.58%，占国家财政支出的比重为4.58%。随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》的实施，财政科技支出还将进一步增加，因此，必须对财政科技支出进行跟踪问效，加强财政科技支出的绩效管理。要进行有效的财政科技支出绩效评价，那就非常有必要对财政科技支出绩效的内涵进行界定。
一、何为绩效？
绩效(performance)一词最早见于中国古代官员选用制度，《后汉书·荀或传》中有“原其绩效，足享高爵”，即考察官员的绩效看其是否足以担任高的官职；以及《旧唐书·夏侯孜传》中提到的“绿其绩效，摧处钧衡”，即把一个官吏的绩效记录存档，根据其优劣来提拔到合适的官位。后在西方管理学中被引申为“业绩”、“效益”、“成效”，常用于投资项目管理、人力资源管理、公共管理等方面。
从不同学科角度看，绩效的涵义有着不同的侧重点：（1）从语言学的角度来说，它的含意是成绩和效益。当把“绩效”引入科学评价范畴的时候，最早应用于人力资源管理、公共部门管理、工商管理和社会经济管理。在人力资源管理和公共部门管理中，绩效是指一个组织、群体和个体在一定环境中表现出来的成绩和贡献。在一般的社会经济管理中，绩效是指某个生产单位将投入要素通过一定的过程转化为产出，再转化为结果的工作。（2）从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，包括人力绩效和组织绩效两个方面。人力绩效衡量的是企业员工的工作表现，其内涵表现为“三效”，即效果、效率和效益。组织绩效的内涵则表现为效果、效率和协调。（3）从经济学的角度看，绩效与薪酬是员工和组织之间的对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺，薪酬是组织对员工所作出的承诺。（4）从社会学的角度看，绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确定的角色所承担的那一部分职责。
虽然绩效可以从多层次多角度理解，但是近年来，对于绩效的定义则更倾向于“3e”说，即效率、效益和效果。综上所述可以总结为：绩效是动态的、系统的、多要素复合作用的结果，是个人、组织或区域在一定时期内的投入和产出的统一体。其中投入指的是人力、财力、物力等方面投入的资源，产出指的是投入的结果，包括数量、质量及效率等方面的结果。
二、何为财政支出绩效？
1、财政支出的特点
政府活动具有其自身的特性，作为政府活动组成部分的财政支出活动具有与政府活动相同的特性。财政支出活动的特性包括：（1）公共性。在市场经济中，政府的主要活动是提供公共产品，解决市场失灵问题，满足社会公共需要，其根本目的就是为社会公众服务。（2）非营利性。政府活动是不以营利为目的的，其所提供的公共产品通常都是无偿的，政府并没有从中获得报酬。（3）节约性。政府活动资金的来源是社会公众的税收，财政资金的浪费就是对社会公众资源的浪费，所以政府对各种活动资金应本着节约的原则来进行。
2、财政支出绩效的内涵
从公共财政的角度来分析，运用“绩效”概念来衡量的政府财政支出的效益和效能，应该包括政府管理成本，政府办事效率，政治环境稳定、社会进步以及发展预期等实现度等等。就评估的对象而言，政府财政支出的绩效主要包括三个方面：
第一，社会绩效。社会绩效是指在经济发展基础上的社会全面进步。社会全面进步的内涵非常丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时、到位，社会治安状况良好，人民安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐、协调，没有明显的对抗和尖锐的冲突。
第二，经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅要在量上扩张，而且在结构合理的前提下要有质的提升，良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能给予推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。
第三，政治绩效。在市场经济条件下，政治绩效最经常表现为制度安排和制度创新。市场经济的规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易体现出来。
三、何为财政科技支出绩效？
财政科技支出有狭义和广义两种解释。狭义的财政科技支出就是指中央或地方政府通过财政拨款的方式，在科学研究和技术开发等方面进行的资金投入，即财政科技拨款，按预算科目来分，其主要包括科技三项费用、科学事业费、科研基建费等三类。广义的财政科技支出除了包括政府直接的财政拨款，还包括各种能够促进科技进步的政府的政策工具，如：贷款担保、财政贴息、税收优惠等政府的间接支持。但是，目前这些间接支持科技发展的政策手段并没有权威规范的统计数据，所以财政科技支出一般是指狭义的财政科技支出。
1、财政科技支出的特点
公共管理内涵篇6
关键词：大孔径；钢波纹管；土压力；效益分析
中图分类号：U449.83文献标志码：B
abstract：accordingtothefieldtestonculvertwithlargeaperturesteelcorrugatedpipe，theearthpressuresurroundingthepipeanditschangerulewereanalyzed，andthefollowingconclusionwasdrawn：duetothesqueezingofgravelfrombothsides，thetopofcorrugatedpipesuffersthebiggestdeformationintheprocessoffilling；earthpressureonbothendsofthepipeincreasesalongwiththefillheightwhenfillinguptothetopofsubgrade，thesmallerthefartherawayfromroadcenter，whichprovidesreferencefortheconstructionofculvertswithlargeaperturesteelcorrugatedpipe.
Keywords：largeaperture；steelcorrugatedpipe；earthpressure；benefitanalysis
0引言
波纹管涵是波纹状管或波纹状板通过连接、拼装成的一种涵洞形式。波纹管或波纹状板由钢、铝或塑料等材料制成，目前在公路工程中主要用于钢波纹管涵洞。相对于普通钢筋混凝土涵洞，钢波纹管涵洞易于施工，特别是在多雨季节；且应用效果良好，几乎不会出现结构变形等普通钢筋混凝土涵洞存在的问题[1-4]。
本文以万宜高速公路a5标桩号CKo+243的钢波纹管涵洞现场试验为依托。钢波纹管波长150mm，波高50mm，壁厚7.0mm，采用Q235a热轧钢板制成，表面防腐采用热浸镀锌，且现场安装前内外涂刷防腐沥青。填土从管底至路基顶部，高度为12.04m。
1钢波纹管涵洞试验方案
在管顶和管底（离管6cm）以3m等距离均匀布置土压力盒，管顶和管底的压力盒位置上下对应，如图1所示，编号为①～B12。根据不同填土高度压实稳定后，分层测试管顶和管底的土压力[5-7]。
2土压力测试结果及分析
2.1管底土压力随填土高度的变化规律
随着填土高度的增加，管底土压力变化规律如图2所示，从图2可以看出。
（1）从管底+0.44m填筑至管底+12.04m，各测点土压力逐渐上升。
（2）从管底+0.44m填筑至管底+4.73m（即管直径范围内）时，距路中6m位置的土压力与填土高度的增长斜率大于其他位置。
（3）从管底+0.44m填筑至管底+4.73m（即管直径范围内）时，路中及距路中3、9、12m位置的土压力大小有所交替；填土从管底+518m至管底+1204m时，除距路中6m外，土压力从大到小的顺序为：路中、距路中3m、距路中9m、距路中12m。离路中越远，管底土压力越小。
（4）当填土至管底+1.655m时，部分测点的土压力值略微下降，这可能是由于施工时压实不够引起的。另外，距路中15m位置处压力盒失效，未能测出压力值。
2.2管顶土压力随填土高度的变化规律
管顶土压力随着填土高度增加的变化规律如图3所示，从图3可以看出。
（1）随着填土高度从管顶+0.18m填筑至管顶+7.04m，各测点的土压力逐渐上升。
（2）填土高度从管顶+0.18m填筑至管顶+153m时，各测点的土压力值较小，数值接近；从管顶+253m填筑至管顶+704m时，各位置的土压力值从大到小的顺序为：路中、距路中3m、距路中6m、距路中9m、距路中12m、距路中15m。离路中越远，管顶的土压力值越小。
2.3管底与管顶土压力对比分析
同一填土高度下，管底与管顶的土压力对比分析如图4所示，对应工况为从管顶+018m填土至管顶+704m，从图4可以看出。
（1）随着填土高度从管顶+018m至管顶+704m，各测点的土压力逐渐上升。
（2）管顶的土压力值大于管底的土压力值，且填土越高差值越大。
3经济效益分析
3.1直接经济效益
江西万宜高速应用波纹管涵洞与同一标段相似尺寸的钢筋混凝土盖板涵造价进行比较，结果见表1。
从表1可看出：a1标段的1-Φ4涵长163m的钢波纹管比4m×4m的钢筋混凝土盖板涵节省35.86万元，减少造价11.5%；a2标段的1-Φ3涵长138m的钢波纹管比3m×3m的钢筋混凝土盖板涵节省3036万元，减少造价202%；a2标段的1-Φ4涵长123m的钢波纹管比4m×45m的钢筋混凝土盖板涵节省4059万元，减少造价182%；a5标段中1-Φ4涵长985m的钢波纹管比4m×4m的钢筋混凝土盖板涵节省2167万元，减少造价115%；a5标段的1-Φ5涵长1755m的钢波纹管比6m×5m的钢筋混凝土盖板涵节省5441万元，减少造价114%。3个标段共节省18289万元，共减少造价135%。施工工期内每一处可缩短30～50d，5处共可缩短150～250d。
3.2间接经济效益
钢波纹管涵采用钢板热浸镀锌，使用寿命可达到50年以上；在腐蚀性大的环境下采用内外表面沥青吸附层的钢波纹管，可在涵洞原使用寿命基础上提高约20年以上[8-10]。
以安全使用期为50年计算，每10年进行一次重新铺装。
（1）跨径3m×3m钢筋混凝土盖板涵重新铺装一次费用约2万元；使用期内换面板费用约6万元；维修费用为16万元。直径3m钢波纹管涵洞使用期内需喷涂2次，每次按1万元计，共需维修费用2万。能够节省维修费12万元。
（2）跨径4m×3m、4m×4.5m钢筋混凝土盖板涵重新铺装，统一按一次费用约2.3万元计算；使用期内换面板费用约8万元；维修费用为195万元。直径4m钢波纹管涵洞使用期内需喷涂2次，每次按2万元计，共需维修费用4万。节省维修费155万元。
（3）跨径6m×5m钢筋混凝土盖板涵重新铺装一次费用约2.6万元；使用期内换面板费用约11万元；维修费用为24万元。直径5m钢波纹管涵洞使用期内需喷涂2次，每次按3万元计，共需维修费用6万。能够节省维修费18万元。
因此，5处钢波纹管涵洞在使用期内维修费用共节省约76.5万元。按照正常施工，工期可缩短150～250d。如考虑到混凝土施工及后期拆除对环境造成的破坏，则经济效益会更大。因此大孔径钢波纹管具有巨大的应用价值和广阔的应用前景。
4结语
（1）当管周填土0～5m时，钢波纹管由于受两侧碎石挤压，管顶周围受力变形最大。
（2）当管顶填土0～7.04m（路基顶）时，波峰以拉应力为主，波谷拉、压应力平衡，波侧以压应力为主，且波峰、波谷、波侧都在210°出现应力集中。
（3）随着填土高度的增加，管顶、管底的土压力值从大到小为：路中、距路中3m、距路中6m、距路中9m、距路中12m以及大于15m。即离路中越远，管底和管顶的土压力值越小。
（4）同一填土高度下，实测管顶土压力值大于管底土压力值，且填土越高差值越大。直径大于3m的钢波纹管涵洞比同尺寸的混凝土盖板涵造价要降低约10%～20%，工期可缩短30～50d。
参考文献：
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[8]王卫，张建东，段鸿杰，等.国外波形钢腹板组合桥梁的发展与现状[J].现代交通技术，2011，8（6）：31-33.
公共管理内涵篇7
关键词：公共伦理；公务员；行政人格；道德经济人
中图分类号：D630文献标志码：a文章编号：1002-7408（2012）07-0004-05
一、引言
中国社会正处于转型期，公务员录用人员不断增加（见表1），公务员行政伦理失范、行政人格异化现象比较严重，政府职能面临巨大挑战。深化行政管理体制改革，提高公共服务和社会管理的能力，建设人民满意的服务型政府，需要塑造和完善作为行政主体的公务员的行政人格。行政人格的研究实质上是公共行政中人的行为研究。威尔逊（woodrowwilson）[1]、古德诺（Goodnow）[2]的“政治与行政二分”理论将行政人定位为行政意志的纯粹执行者。随后，一些学者加入了行政组织中人或人格的讨论。如韦伯（maxweber）认为行政人员具有工具理性和非人格化；[3]达尔（Roberta.Dahl）指出公共行政学的创立须对人的行为进行科学研究；[4]库珀（terryL.Cooper）认为公务员的道德品质是行政机构有效运转的必备条件；[5]弗雷德里克森（H.G.Frederickson）指出公共行政需构建公务员遵循的价值规范与伦理准则，保证政府治理的有效性。[6]国外的研究取得了丰富的成果，对行政人格的进一步研究具有借鉴作用。
在国内，学者们从心理学[7]、法学[8]、伦理学[9]、公共行政学[10]等视角对行政人格进行了探讨，主要包括公务员行政人格的内涵与特征、行政人格的类型与要素、行政人格的影响因素与现状、行政人格的完善途径等，但其研究有待进一步深入。公共行政学发展和逻辑演进到公共管理阶段，越来越涉及到行政价值问题，提出了对政府进行伦理思考与道德定位。公共伦理学的产生和形成，是公共行政学发展的逻辑必然，是与公共管理范式相适应、相匹配的学科拓展。本文拟立足于正在形成的公共管理范式，从公共伦理的角度探讨公务员行政人格的内涵及其塑造途径。
二、公务员行政人格的内涵与特征
1.行政人格的内涵。行政人格在学术界是一个比较新鲜的学术概念，学者们从不同的角度对其进行了解释，目前尚无统一的定论。心理学角度的行政人格强调公务员“统一的结构性自我”，法学角度的行政人格强调公务员“有存在价值的自我”，伦理学角度的行政人格强调公务员“崇高的自我”，哲学角度的行政人格强调公务员“有自由价值的自我”，社会学角度的行政人格强调公务员“持久的自我”，公共行政学角度的行政人格强调公务员“公共服务的自我”。[9]
公共伦理的价值目标，是培养和完善公共伦理人格。本文认为公共伦理视角下的行政人格是公务员区别于其他社会群体的内在规定性，是指公务员的伦理尊严、伦理规范、伦理品质、伦理境界依据职业要求和角色规范在公共行政领域中行使公共权力、维护公共利益、实现公共行政伦理价值而形成的道德意识、职业责任、智能结构的统一。行政人格是公务员作为群体之格在公共领域与作为个体之格在私人领域的有机统一。
2.行政人格的特征。公共管理作为一种新型的范式，是人类历史上第一个在伦理精神、原则和理念的基础上建立起来的新的社会治理模式。[11]公共行政学发展和演进到公共管理阶段，提出了对政府进行伦理思考与道德定位，并将更加关注公务员的行政价值、道德准则与伦理规范。因此，本文认为立足于与公共管理范式相适应的服务行政的背景下的公务员行政人格具有如下特征：
第一，行政人格是公务员行政道德意识、行政职业责任、行政智能结构的内在统一。行政道德意识是公务员作为伦理主体资格的拥有者和道德规范的践行者在公共行政领域实现的道德意识品格。行政职业责任是公务员在公共管理活动中，履行行政义务、承担行政责任、维护公共利益而形成的职业角色意识。行政智能结构是公务员在公共管理活动中遵循行为规范和伦理要求而凝聚成的行政智慧与能力。第二，行政人格是公务员在公共管理过程中的伦理道德问题，是公共伦理观和行政价值观在公共行政主体中的体现，即行政人格具有伦理内涵。公共伦理视角下的公务员行政人格，是公务员作为公共事务管理主体在公共管理活动中公共伦理观与行政价值观的共同实现，是公务员的观念、意识、心理、理想等与公共行为相统一的总体性存在，是公务员行政价值、行政尊严、行政规范、行政品格、行政境界的伦理存在。第三，公共伦理下的行政人格是“公共人格”、“责任人格”、“服务人格”、“廉政人格”、“公仆人格”的统一，是公务员追求的目标。公共伦理是与服务型政府模式、公共管理范式相适应的范畴，其视角下的公务员行政人格是摒弃了“官僚制”体制的高层次行政人格，是与服务型政府相匹配的行政人格，理应成为公务员追求的目标。
三、公务员行政人格的历史审视
公共管理内涵篇8
第一条为加强城市市政公用设施的建设、维护和管理，充分发挥其效益，方便人民生产和生活，根据国家有关规定，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条下列城市市政公用设施（含附属设施），属本办法管理范围：
（一）道路、桥涵设施，包括车行道、人行道、广场、路肩和桥梁、立体交叉桥、人行天桥、城市道路与铁路两用桥和平交道口、涵洞、隧道、地下人行通道等设施；
（二）排水设施，包括排水的专用管道、沟、渠、塘、检查井、泄水井、泵站、污水处理厂、污泥处置场等设施；
（三）防洪设施，包括防洪堤岸、防洪墙、河坝、防洪闸、排涝排渍泵站、排洪道等设施；
（四）道路照明设施，包括道路、桥梁、隧道、地下通道、广场、街巷及公共场地的路灯灯具、变压器、配电间、输配电线路、地下电缆等设施；
（五）供水设施，包括供水专用水库、引水道、取水口、水厂、取水井、泵站、管道、闸门、消防栓、公用水站等设施；
（六）公共交通设施，包括公共汽车和公共出租汽车站点、停车场、回车道、站棚、护栏、站牌、城市客运轮渡码头、岸线等设施；
（七）燃气设施，包括气源厂、煤气柜、压送机房、调压站、输配管道系统、液化石油气罐装厂、贮气罐、充气钢瓶库、供应站等设施；
（八）环境卫生设施，包括公共厕所、垃圾站（箱、桶、围）、果皮箱、痰盂、垃圾粪便专用码头、垃圾堆放场、贮粪池、垃圾粪便无害化处理场（厂）、废弃物最终处理场、车辆清洗场（站）等设施；
（九）园林绿化设施，包括公园、动物园、植物园、苗圃、小游园、游乐场、纪念地、公共绿地等设施。
第三条县级以上人民政府城市建设行政主管部门负责本行政区域内市政公用设施的规划、建设、管理和监察。市政公用设施各具体管理部门按照职责分工负责具体实施。
第四条城市市政公用设施的建设计划纳入国民经济和社会发展计划。
根据国家和省有关规定筹集的市政公用设施建设和维护资金，由城市建设行政主管部门统一管理，专款专用。
第五条市政公用设施的建设和维护管理，应当遵循全面规划、统筹安排、合理布局、综合配套和建设与维护管理并重的原则。
城市新区开发和旧区改造，必须把市政公用设施配套建设项目纳入开发和改造计划，并且按照先地下、后地上的顺序进行。
市政公用设施建设的工程设计、施工，由取得市政工程设计、施工资格的单位承担。工程竣工后，须经城市建设行政主管部门组织验收合格，方可使用。
第六条建设单位在城市规划区内因新建、扩建、改建项目而增加市政公用设施容量的，须经城市建设行政主管部门同意。增加设施容量所需的投资纳入项目计划后，由城市建设行政主管部门统筹安排建设。
第七条市政公用设施各具体管理部门应当加强对市政公用设施的维护，发现有破损、残缺或者其他妨碍正常运行的情况时，应当及时修复或者排除障碍，保持市政公用设施完好和正常运行。
第二章城市道路、桥涵设施管理
第八条机动车辆经过桥梁、涵洞、隧道、地下通道时，必须遵守限载、限速、限高的规定。机动车通过桥梁，其总重量超过桥梁负载量的，通过涵洞、隧道、地下通道、其装载超高的，履带车在铺装路面上行驶的，均应当经城市道路、桥涵管理部门许可，并采取相应的防护措施。
第九条因特殊情况需要临时占用、挖掘道路的，须经城市道路、桥涵管理部门、公安机关同意，并按国家规定交纳费用。
第十条铁路与城市道路的平交道口必须接平。铁路管理部门需临时改变轨面高度，应事先与城市道路、桥涵管理部门联系，并按照城市道路的要求及时恢复。
城市道路上各种管线的检查井口必须与路面接平。
第十一条在城市道路、桥涵设施管理范围内不得从事下列活动：
（一）倾倒垃圾、废物，擅自堆放物品或者敷设、架设管线以及装置其他设施；
（二）擅自摆摊、搭棚、占道作业、插竖标牌、拉线栽杆、停放车辆；
（三）损坏道路和桥梁分隔栏杆、花坛护栏、道路标牌等设施；
（四）挖砂、取土及有碍道路桥涵设施安全的作业；
（五）在桥梁两端桥头、栏杆规定范围内修建建筑物。
第三章城市排水设施管理
第十二条任何单位和个人排入城市排水设施的污水，应当达到国家规定的水质标准，经城市排水管理部门核定水质水量后按国家规定缴纳排水设施有偿使用费。
第十三条在城市排水设施管理范围内不得擅自进行下列活动：
（一）堵塞排水设施；
（二）覆盖、损毁、侵占检查井、泄水井盖板；
（三）占用、改建、拆除排水管道和雨污水泵站、污水处理场的排水设施；
（四）在排水设施及其附属设施上修建建筑物或者设置管线。
第十四条新建、扩建下水道的单位，在领取《建设工程规划许可证》后，经城市排水设施管理部门勘定核准，方可施工。
第四章城市防洪设施管理
第十五条在城市防洪堤防管理范围内不准采石、挖砂、取土，特殊情况需要采石、挖砂、取土的，须经城市防洪管理部门审查同意，按照《矿产资源法》和《河道管理条例》的规定办理有关手续。
第十六条修建跨越城市河道的桥梁、管道和渡槽等工程设施，应当确保堤防安全，不得影响河道行洪、泄洪和排渍。
第十七条利用城市专用防洪堤作机动车道，须经城市防洪管理部门许可。
沿江河的通道闸门，由产权单位或者使用单位负责维修管理和汛期防守；影响河道堤防安全时，应当限制使用、改建或者封闭。
第十八条在城市防洪设施管理范围内不得进行下列活动：
（一）倾倒垃圾、废物和擅自堆放物品；
（二）擅自修建各种设施或者进行其他作业；
（三）擅自砍伐护堤林木；
（四）其他侵害城市防洪设施的活动。
第五章城市道路照明设施管理
第十九条因特殊情况需要拆迁照明设施的，须经城市道路照明管理部门同意。
第二十条在道路照明设施管理范围内不得从事下列活动：
（一）损坏或者私自迁移、拆除路灯杆线、灯具和其他附属设施；
（二）擅自在公共照明线路上接线；
（三）依附路灯杆搭棚、盖房、堆物；
（四）在路灯杆上拉线、涂写和张贴广告。
第六章城市供水设施管理
第二十一条使用城市供水设施，须到城市供水管理部门办理手续。自备水源的单位敷设管道必须在限定的范围内，不得擅自与城市供水管线连通。
第二十二条在供水设施管理范围内不得从事下列活动：
（一）擅自启闭、改动、占用、拆除城市供水设施和进行有损、有碍供水设施正常运行的其他活动；
（二）在城市供水管道两侧各一米范围内修建建筑物、堆放物料、植树或者敷设有腐蚀性、有毒害的管道；
（三）擅自截流或者堵塞供水管道；
（四）在取水点上游1000米至下游100米水域内排入污水、倾倒废物以及进行采石、捞砂等有损水质的活动；
（五）从事其他污染城市水资源或者危害供水设施安全的活动。
第七章城市公共交通设施管理
第二十三条在公共汽车站和公共出租汽车站30米内、客运轮渡码头50米内，其他车辆和船舶不得停靠。
第二十四条在市区内设置汽车停靠站点，须按城市建设行政主管部门和公安机关指定的地点设置。
第二十五条严禁任何单位和个人侵占、损坏公共交通设施或者擅自移动公共汽车停靠站标志。
第八章城市燃气设施管理
第二十六条新建液化石油气贮罐厂（站）、充气钢瓶库，必须有稳定的气源和安全可靠的设施，经城市建设、公安、劳动等部门审查同意，方可办理申请定点和用地手续。
第二十七条未经城市燃气管理部门批准，任何单位和个人不得擅自增、改、移、拆、接、截燃气设施。严禁在燃气输配管道上面建造建（构）筑物、堆积物品。严禁在调压站、液化气供应站防火安全距离内用火、倾倒垃圾或者摆摊设点、搭建临时建筑、堆放物品。
第二十八条任何单位和个人发现燃气泄漏、爆炸、起火事故，必须及时报告公安消防部门和城市燃气管理部门，公安消防部门和城市燃气管理部门必须迅速组织灭火和抢修。
第九章城市环境卫生设施管理
第二十九条城市的环境卫生设施，必须符合国家规定的城市环境卫生标准。第三十条各单位应当做好本单位环境卫生设施的建设、管理和维护工作，并接受当地城市环境卫生管理部门的指导与监督。
第三十一条任何单位和个人不得私自占用、损坏城市公共环境卫生设施，未经城市环境卫生管理部门同意，不得拆除或者变更其用途。
第十章城市园林绿化设施管理
第三十二条任何单位和个人不得侵占、毁坏园林绿化设施；不得利用绿地、行道树摆摊、搭棚；不得在园林绿化设施管理范围内倾倒垃圾、污水、损坏花草树木。
第三十三条新建、改建输电、通讯等架空线路或者敷设地下管线，确需砍伐树木的，须经城市园林绿化管理部门批准。
第三十四条因国家建设确需占用城市园林绿化设施的，须经规划部门批准和同级城市园林绿化管理部门同意。
第三十五条城市内的古树名木以及其他具有研究价值、纪念意义的树木，要建立档案和标志，严禁砍伐、破坏。单位内的古树名木由该单位负责养护，并接受城市园林绿化管理部门的技术指导和监督。
第十一章奖励与处罚
第三十六条认真执行本办法，维护市政公用设施有显著成绩的单位和个人，由人民政府或者主管部门给予表彰或者奖励。
第三十七条违反本办法第五条第三款规定，未取得市政公用设施建设工程设计、施工资格而承担设计、施工任务的，由城市建设行政主管部门按照国家和省有关建设工程设计、施工管理的规定处理。
第三十八条违反本办法规定有下列行为之一的，由县级以上人民政府城市建设行政主管部门分别情况责令其改正，限期清除、拆除或者采取补救措施、恢复原状，赔偿直接损失；属非经营性活动的，对责任单位可以并处1000元以下的罚款，对直接责任人可以并处200元以下的罚款；属经营性活动的，对责任单位可以并处1000元至10000元的罚款，对直接责任人可以并处50元至500元的罚款：
（一）未经审批同意作业、施工的；
（二）侵占、拆毁、损坏市政公用设施的；
（三）在市政公用设施范围内倾倒垃圾、废物，擅自堆放物品或者敷设、架设管线以及装置其他设施的；
（四）在市政公用设施范围内擅自摆摊、搭棚、盖房或者修建其他建（构）筑物，挖砂、取土、采石以及进行其他有损市政公用设施安全的。
违反本办法有关规定，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
公共管理内涵篇9
我国在新时期适时推出了海洋发展战略，制定了海洋事业、海洋人才发展战略规划。为了对接国家海洋发展战略，各高校，特别是海洋类高校，纷纷设立涉海类专业及在其他专业设立海洋通识课程，扩展大学生的海洋视野。国内海洋类高校的学科布局一般都有海洋技术、海洋科学、海洋渔业科学与技术等涉海类专业，另外还有行政管理、农林经济管理、物流管理、工商管理、信息管理等管理类专业。国内海洋类高校的发展定位一般都是国内或国际一流海洋特色大学，打出 “海洋特色牌”，以期实现海洋特色定位下的理、工、农、文、经、管、法多学科协调发展的格局。所以，为了适应海洋大开发的新形势及海洋类高校的特色战略定位，在涉海类专业、管理类专业乃至其他相关专业开设《海洋行政管理》通识课程具有重要意义。而欲开出《海洋行政管理》课程，建构该课程的教学内容体系则是其中的重要一环。
二、前期研究综述
通过期刊网以“海洋行政管理”为题名和关键词检索后发现，目前已经发表的论文有60篇左右，研究内容可做如下归纳：一是奠基于其他专业之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理专业内开设海洋科技、海洋法、海洋管理等课程，把行政管理专业办成具有“海洋行政管理”特色的专业。二是作为特色研究学科的海洋行政管理研究。探讨海洋行政管理的公共性、外部性、利益主体的多元性特征，并把学科体系归纳为海洋职能、海洋制度、海洋决策、海洋实施、海洋财政、海洋伦理等。梳理现有海洋行政管理学科体系的争论分野，并提出海洋行政管理学理论体系构建原则，如工具性原则、差异性原则、系统化原则、生态化原则，并对学科体系进行宏观架构，探讨其概念、理论基础、管理理念、管理主体、行为工具、管理实践等问题。提出以行政管理理论体系为基础，在适应海洋实践活动规律、海洋行政管理历史经验的基础上，建构海洋行政管理学科体系。三是海洋行政管理体制研究。一些学者在分析了现有海洋行政管理体制弊端的基础上，沿着决策权和执行权相分离的思路，建构了分散管理、统一执法，以及决策部门、执行部门和信息部门相互合作、相互制约的海洋行政管理宏观体制。探讨我国海洋行政管理体制发展历史的路径依赖，职能配置交叉重叠与多头管理等问题及其克服。四是海洋行政管理某一领域的研究。对于海洋石油勘探开发、海洋倾废、海底电缆、管道、海域使用等进行海洋执法监察的研究;提升海洋行政管理促进海洋经济发展的研究;提升地方海域管理水平的研究;海洋行政管理的法制化研究;海洋发展战略的研究。
前期学者对于海洋行政管理问题的研究内容非常丰富，视角多元，具有一定的深度和广度。但对于海洋行政管理作为一门课程来看，其内容体系如何建构？其内涵和外延如何界分？遵循怎样的逻辑？这些问题尚无学者研究，本文的研究是对上述问题的解答。尽管如此，学者们的前期研究成果，为本文的研究提供了素材和支撑。
三、研究方法与设计
《海洋行政管理》课程教学内容框架体系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度访谈法;（2）文献研究法;（3）比较研究法;（4）头脑风暴法。在研究设计上，由于《海洋行政管理》课程教学针对的对象为管理类和涉海类专业的学生，课程定位为涉海类专业、管理类专业的海洋通识课，在学科归属上又属于管理学科，同时在研究题域上又具有海洋的特殊性，所以在研究设计上必须考虑两个维度，即“管理”的维度和“海洋”的维度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以还需要考虑一个维度，那就是“公共性”的维度。
四、研究结论
公共管理内涵篇10
【关键词】工程管理；社会性；内涵
1问题的提起
1.1工程管理的现状。最近几十年来工程管理研究与教育正在华夏大地兴起，已经常出现在教科书，报纸，杂志等各种媒体上，出现在国际组织、国家、地方、企业以及部门的各种计划及各种大大小小的报告中。专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是工程管理问题上，可谓见仁见智，百家争鸣。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“工程管理”这个概念象“瞎子摸象”，难以确定。简而言之：工程管理就是对工程进行管理的社会活动。具体说来，工程管理就是工程主体为了解决工程问题，实现项目目标，获得预期收益，运用职权对工程事务施加管理的社会活动。
1.2工程管理的独特之处
1.2.1管理的目的不同。工程管理的目标是为了解决上层系统的问题，实现上层系统的战略。而其他管理却不尽如此。
1.2.2管理性质有所区别。工程管理是融工程技术与经济管理为一体的现代化复合式管理。要求参与者掌握多学科，多领域的知识。对人员的素质和整个管理系统的控制和运行提出了更高的标准。
1.2.3管理手段不尽一致。工程管理在很大范围内主要依靠运用法律手段进行组织内的协调和强制性的管理。这些就要求我们既要把握它们的联结点，更要着力了解和找出其间的差异之处，只有这样，才能对工程管理的内涵有深刻全面的认识。
2工程管理的社会性内涵
2.1社会性的理论基础。社会性是生物作为集体活动的个体，或作为社会的一员而活动时所表现出的有利于集体和社会发展的特性。是人的不能脱离社会而孤立生存的属性。而正如马克思主义所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。又如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，马克思主义理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识来对待。
2.2社会性在工程管理活动中的表现和发展趋势。尽管马克思主义理论将社会性提到如此高的位置，但工程管理的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂企业的方式。相反地，工程管理是通过立法形式或是某些合同、协议、条款等法律手段以及其他一些形式进行管理。因此其或多或少带有强制的性质。而正是因为这样，它可以看作是社会的无形意志，在一个有限的，具体的，有形的组织中的集中表现。所以，工程管理表面上体现出来的是一种凌驾于社会之上的力量，是一种抽象的且带有理念性质的压力。而实质上，工程管理集中反映和代表社会的一定范围内的实际利益分配。
为了加深对工程管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。一个概念或表达的“外延”是它所延伸到的或它所适用于的事物的集合，如果它是用一个单一的对象凭自身就能满足的那种概念或表达。（这种概念和表达是“一元（单体）”或“一位”（one-place）概念和表达。）工程管理的外延即指它所管理的一切工程事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，工程管理是由国家、政府、社会管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是管理的共同内涵。至于社会事务的管理者各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位，而成为独立主体。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。虽然今后相当长的时间内，各种社会性组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、多轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大和完善社会性组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，使它们成为真正的社会性组织
3社会性内涵对工程管理绩效标准的指导
通过以上分析，我们清楚的认识到社会性的内涵对于工程管理来说是意义重大且不可或缺的本质性内涵。因此，在工程管理活动的绩效要求方面，我们就不能简单地用利润等标准来进行衡量，而必须从工程管理的社会性内涵出发，用服务效果，工程质量和公众满意的程度等多种带有社会性质的尺度做标准。这样才能达到“以人为本”的和谐社会要求。相反地，如果工程管理活动的参与者忽视了所应肩负的社会责任，其结果必然会造成人民的生命财产损失，也会构成对现有政治制度的重大威胁。
近几年，工程管理学界内改革的呼声非常高，而不管是制度上还是具体的标准上，改革必须牢牢的把握住工程管理的社会性内涵，将“效率至上”转变为“公平至上”，这就使工程管理活动有了明确的目标，其最主要的还是体现在组织形态上。
4总之，无论是国家、政府、社会，都是管理事务的有机组成部分，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好工程管理的理论与实践建设，包括构建严谨的工程管理学学科体系。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项工程管理工作。工程管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
参考文献