新公共管理的特征篇1
关键词：公共管理；本质特征；时代性
一、研究背景
国内有关于公共事业的管理工作是近几年来才兴起的，在过去很长一段时间对这一部分内容都没有引起人们过多重视。公共管理的概念出现于20世纪七八十年代，其是在公共管理运动的不断发展中演变而来，无论是其理论的发展，还是模式的发展均适应于时展特征。现阶段世界范围内的大部分国家都在进行政治改革运动，再一次向公共事务传统管理提出了新的挑战，对于现代化的公共行政而言，应当在否定自我辩证的背景之下有效继承批判性管理，只有使原有的公共管理本质涵义得到拓展，才能够在公共管理不断完善的进程中，使其所特有的时代性以及其他本质特征得到发展。
二、公共管理的本质特征分析
（一）合作共治性分析
所谓的合作共治性，其实质上是指受国内外公共管理所推崇的现代化治理理念的影响，整个的公共事务管理中，治理工作的职责并非是单方面的，相反，是社会整体所构成的，其中包括了政府及公民之间的相互配合，只有共同承担这一职责，才能够将其最根本的本质特征表现出来。这样的一种特征概述，是在新时代背景下形成的，其表现出了当代思想的先进性及创造性，因而对于整个的公共事务的管理工作而言是历史性的突破，代表新时代的来临。很多人探究公共管理时，不断提出了一些新的问题，其中最发人深思的便是“合作共治性”是缘何出现的？经过分析，笔者认为这样特征主要是市场发展的局限性造成的。当人们发现来自政府的宏观调控已经无法在市场经济的发展中有自身的局限性，并且在人们自发调节的市场中受到了多方面的阻碍，这时政府的政策不能发挥最大的作用，优化资源配置的宏伟目标难以实现。这就需要从公共管理的角度上着手考虑，政府应该以合作共治的方式促进社会发展。换言之，在面对和解决社会及国家经济问题的过程当中，由于受到内外双重因素的影响，不是所有的事政府都能够做到尽善尽美。基于此，当有另外一种局面在社会经济发展中形成，人们就需要从其他方面的资源中提取精髓以弥补政府工作管理中的不足，而这种资源利用的形式，便视作是来自公共组织或民间的一种以权力为主体的公共管理力量。
（二）公共性分析
公共管理的公共性，其主要的涵义包括两个方面，一方面是公共的参与性，众所周知，人民大众是公共管理正式实行过程中的主体，其中所包括的不仅有公民、政府，还有其他组织。从现代化的政治理念的角度来看，其想要表述的是公共管理中的公共性是政府合法性实现的基础，因而政府行使任何一种权利均属于公共权力的范畴。由此可以判断，公共权力的本质特征就在于公共性。这样的一种权利，主要是将一些公共物品提供给公共服务维护工作。需要注意的是，这一权利特征并不会成为社会群体或某一阶层制造经济利益的工具，自然政府及其相关人员也没有权利凭借这一特征去剥削或压迫人民，也没有权利凭借这一特征来覆盖自己违规犯法的证据。另一方面是利益的取向性，前文中已经有提到，现代化的公共管理并不能被当作某一阶层或特定群体实现愿望或意志的工具，其所需体现的是整个社会的公共利益性，因而其放在工作首位的是人民整体利益的实现。简言之，公共性存在于公共管理中，最主要的目的是成为一种能够维护和实现公共利益的现代化管理形式。
（三）服务性分析
人们在探讨公共管理服务性时，应当结合国内市场发展行情与国外发展行情，从现代化发展的角度对这一特征进行阐述，主要从三个方面着手进行。一是，管理既协调，管理的作用是化解矛盾、避免冲突等，人们需要做的是借助管理的力量对世界万物中的冲突和矛盾进行协调，而这一过程需要科学化的协调与管理，只有达到和谐共处的状态，才能够达到高效的管理效率。至此在遵循管理条例下完整确立一个公共事务管理目标。二是，管理既决策，公共管理既管理一切可管理事务，从最开始的目标确立到最后的评估绩效都可以统一为决策。三是，管理即服务，无论是来自政府的强制、协商、指导，还是调控、约束等行为都能够称为以政府现行目标为前提的管理措施，其能够统称为公共管理服务。
三、公共管理的时代性分析
（一）受到经济社会的影响，管理范围不断扩大
自全球经济一体化形成以来，公共管理的工作范围不断扩大。众所周知，全球经济一体化是科学技术与经济迅猛发展的必然趋势，例如：就经济方面而言，在经济全球化的影响下，人们逐渐达到了资源共享的状态，这对于全球经济发展总格局而言，无疑是全新的一次挑战，需要做的是资源配置的“重新洗牌”。毫无疑问，重新配置的全球经济市场格局必然会扩大国内公共管理的工作规模，从最开始的本地区发展，到最终的全球化发展，从省市延伸到全球这并非是一蹴而就的，而是“一步一个脚印”，只有在稳定的步伐基础奠定下，才能够形成全方位的合作交流网。
（二）受到信息技术的影响，管理内容不断深化
随着现代科技水平的迅猛发展，人们已经进入了信息化时代，在人们日常的生活中数字化及智能化设备应用已经十分普遍。在信息化网络的利用之下，人们所看到的是公共管理在社会发展中所表现出的广度和深度。例如：受到信息化网络自身传播灵活性及便捷性特质的影响，使公共管理工作开展的速度以及效率得到了提高，尤其是在搭建快捷性及民主性信息化网络交流平台的工作当中，人们看到了公共管理在信息化技术影响下缺德了最大化效益。当公共管理信息的开放化及全面化得以实现，所有的公民都有权利在这一平台上说出自己所想。民主性信息化网络交流平台不仅为自己的观点提供了一同探讨的平台，而且为公共管理部门相关管理制度以及工作的开展提供了重要保障。此外，随着信息化技术的飞速发展，也对公共管理部门的公共管理能力及执政能力提出了更高的要求和新的挑战。对于公共管理部门而言，其必须紧随时展的脚步，在市场经济实际发展的状况下，结合自身所具备的管理能力，不断进行改进和创新，以科学化的角度和管理手段推动国家公共管理事业的可持续发展。
四、结语
时代在飞速发展，需要改变的不仅是市场经济格局、人们的思想观念，还有公共管理内容，人们应当从新时展角度出发，对现有的公共管理特征及时代性进行审视，只有管理观念不断革新，紧随时展的步伐，才能够提炼出一个新的符合社会经济发展的公共管理理念。
作者:韩丹单位:郑州成功财经学院
参考文献:
[1]杨海龙.公务员思想政治教育时代性研究[D].北京:中国地质大学(北京),2015.
[2]林葳菲.探究公共管理的本质特征与时代性特性[J].商,2015(46):63.
[3]杨文静.关于公共管理本质特征及时代性的探讨[J].商,2015(46):85.
[4]毕璐璐.论公共管理之本质特征和时代性[J].经营管理者,2015(10):294.
新公共管理的特征篇2
关键字；公共行政；公共管理；区别与互动；
【中图分类号】D035
公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。
一、公共行政与公共管理的区别。
第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。
第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。
第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。
二、公共行政与公共管理的互动关系
公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的_击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。
第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。
第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。
第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；
第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。
结束语：
公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。
参考文献：
[1]朱晓红，都英杰公共管理与公共行政内涵的比较与争论[J].华北电力大学学报（社会科学版）2010（1）：78.79.
[2]陈庆云，曾军荣，郑益奋.关于公共管理基本理论的几点思考[J].甘肃行政学院学报2012（1）：456.457.
新公共管理的特征篇3
论文摘要：税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一，是政府公共管理社会化的一项重要内容，是税收现代化的重要标志。相对于税收征管社会化而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解，值得商榷。提出并促进税收征管社会化，是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，是建设公共财政、建设和谐社会的一个重要方面。
一般认为“税收征管社会化”主要是针对个体私营税收征管和基层协税护税问题的。其实，税收征管社会化概念有着更为深刻的内涵，它是顺应历史潮流、促进社会发展、推动现代税收征管民主、公平、法治的重要措施，在新一轮税制改革中具有重要意义。一、税收征管社会化是政府公共管理社会化的一个方面
税收征管社会化是指税务部门在税收征收管理过程中将一部分征管事项的决策权、执行权和监督权归还纳税人，积极发挥社会中介组织、公民和其他机构在税收征管中的作用，充分调动社会力量参与税收征管，以提高税收征管效率、降低征管成本、建设和谐征纳关系的行为或过程。它是政府公共管理行为社会化的一个方面，是全球性政府职能社会化趋势和我国政府职能转变的结果。税收征管社会化包含对基层个体私营经济中零星税源管理、税收代管和社会化协税护税等方面的内容，但不仅局限于这些方面的内容，它还包含有更广泛的外延和更深刻的内涵。
(一)当代世界性的政府公共管理社会化趋势
当代世界性的政府公共管理社会化趋势是一种不可阻挡的时代潮流。所谓政府公共管理社会化，是指政府调整公共事务管理的职能范围和履行职能的行为方式，将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的互动关系以有效处理社会公共事务的过程。
政府公共管理社会化是一种世界性的趋势。20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向。政府应开放公共服务领域，实现公共管理和政府职能社会化；注重提供公共服务的效率和质量。政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；政府的工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的。能够提供最好的公共服务的政府就是好政府的观念深入人心。与此同时，政府公共服务的社会化也就顺理成章地成为政府职能发展的趋势。
(二)税收征管社会化是政府公共管理社会化和我国政府职能转变的结果
政府公共管理社会化与政府职能的转变是密切联系在一起的。从亚当·斯密的“守夜人”到凯恩斯的政府干预理论；从现代的“委托一”和契约理论到公共选择理论，政府管理经济和社会的方式和职能已经发生了明显变化，过去传统的强制性行政命令型管理已逐渐转变为现代的指导和服务型管理，政府职能的社会化趋势越来越明显。不但在西方国家如此，在我国也一样，政府职能社会化是当代中国政府职能发展的一个显著特点，其呈现四个基本趋向，即政府职能市场化趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向以及强化和优化社会管理职能的趋向。
在计划经济时代里，我国逐渐建立起了一个全能政府的治理模式，市场被取消，政府的权力渗透到城乡社会的各个领域和个人的诸多方面，最终导致政府整合社会能力下降、行政组织运转低效、社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机。20世纪80年代以来，我国政府适应改革开放和社会经济发展的需要，开启了转变职能的进程，也由此拉开了政府职能社会化的序幕。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的不断发展，政府职能社会化的步伐逐渐加快。然而，时至今日，不少人对于政府职能社会化还存在着一些模糊的认识，其表现之一就是对政府职能社会化的基本趋向不甚明确，甚至出台了一些逆向的措施，从而制约了政府职能转变的进程。
二、税收征管社会化是现代税收管理的三大特征之一
(一)现代税收管理的三大特征
现代税收管理的三大特征是法治化、信息化和社会化。税收征管法治化是指税收征管中法制建设越来越完善，征管方面立法、执法、司法越来越规范，在征管体制、管理程序、税收文化建设中，越来越讲求法治思想、遵循法治思维、运用法治方法。税收征管信息化主要是指计算机网络在税收征管中的应用，是指税收征管手段的现代化。目前各国都把计算机网络建设摆在了税收征管改革的重要位置，大大提高了税收征管的质量与效率。而全社会共同参与税收管理活动的趋势就是税收征管社会化。法治化是税收管理制度建设和目标，信息化是改良征管工具和手段，而社会化则是税收征管制度发展的一种外在表现形式。税收征管社会化是税收现代化的重要标志之一。"
(二)税收征管社会化的主要表现
1．征管决策社会化。主要表现在税收征管立法方面。我国是人民民主国家，一切权利归于人民，税收征管也如此。征管法的修改要经过反复调研座谈、广泛征询意见、最后还要经全国人民代表大会讨论批准。这是征管决策社会化的表现。
2．申报征缴社会化。主要表现在申报缴纳方面。新的征管法要求纳税人自行申报，自行到银行划拨，实行“三自缴纳”，特别是对高收入者和对个人收入的支付，还要求支付单位代扣代缴，税务机关只起“监缴”的作用。税银联网和“税银库一体化”的建设，更加方便和完善了这些功能。
申报征收社会化首先确立了纳税人在纳税中的主体地位，还纳税权利、义务、责任于纳税人。它从法制的角度明确了不按时申报和不如实申报纳税是违法行为，纳税人必须承担相应的法律责任，纳税人由过去的被动纳税变为现在的主动纳税。通过推行自行申报纳税，取消专管员制度，把专管员从过去的繁琐事务中解脱出来，继而转向强化征管和监督检查的各项工作中去，使税收征管走上良性循环的轨道。目前，我国企业和个人自我纳税申报率已达100％，按期申报率企业稳定在95％左右，个体工商户也达到了80％以上。
4．培训服务社会化。主要是指涉税培训和纳税服务社会化、以及政府采购税务师事务所服务方式的探索。《“十一五”时期中国注册税务师行业发展的指导意见》指出：大力“开展政府职能转换和行政审批制度改革条件下发挥注册税务师行业职能作用的研究；开展拓展涉税服务和涉税鉴证业务领域和以政府采购购买税务师事务所服务模式的可行性研究；开展税收改革对注册税务师行业发展影响的研究等等，为注册税务师行业的发展提供坚实的理论基础。”
5．税务中介组织的兴起壮大。主要是指税务机构等非政府组织的兴起。非政府组织的广泛兴起是政府公共管理职能社会化趋向的重要反映。非政府组织，有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府，也不同于私营赢利公司、企业的“第三部门”，具体说来，包括研究咨询服务机构、各种商会、各种行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的机构等。据权威资料显示，我国注册税务师行业快速发展，至2005年年底，全国有税务师事务所2893家，取得注册税务师资格的人数共66866人，执业注册税务师21000多人，从业人员近10万人。
6．税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升。税收宣传和民众对税收征管的关心和参与意识迅速上升，这也是税收征管社会化的表现之一，从近几年媒体和民众对税案的关注度便可看出。当然，也有一些事项是不能社会化的，如税收征管中的行政处罚和强制执行措施等。
三、税收征管专业化的提法值得商榷
税收征管专业化，即税收征管专业化分工管理，是指在税法规范的前提下，征管由全职能转变为按征管业务职能进行组织机构分工，实行专门化管理。国家税务总局在“十五”期间征管改革的奋斗目标中指出：“通过进一步完善新的征管模式，初步建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系”，即在信息化支持下的征收、管理、稽查专业化分工管理体制，即征、管、查相分离的管事制。信息化加专业化，就是科技加管理。实行专业化管理的一个突出特点就是减少职能的重复设置，能够分清责任，便于以业务内容来划分岗责，建立相互制约和更加透明的岗位责任制，有利于考核和进行责任追究，从机制上解决“疏于管理，淡化责任”的问题。国家税务总局将税收征管职能划分为征收职能、管理职能和稽查职能，并按业务范围分为24个涉税事项，它的运作原理是通过成立三个专业机构进行权力制约，三者之间既明确分工又有机联系。总之，税收征管专业化讲的是税务机关内部的机构分工问题、即征、管、查相分离的征管格局。
但是，相对于税收征管社会化的趋势而言，税收征管专业化的提法容易使人产生误解。即：容易使老百姓误认为税收征管是税收专业人员的事情，与普通老百姓无关。由于税收征管专业化讲的只是税务机关内部的机构分工，而税收征管社会化才反映了现代税收征管发展的一种实质特征或标志。因此，笔者建议，今后应尽量少提税收征管专业化，多提税收征管社会化，突出现代税收管理“法治化、信息化、社会化”的三大特征，消除老百姓心目中对税收征管发展趋势的误解。"
四、顺应历史潮流，促进税收征管社会化
(一)进一步转变政府职能，大力建设服务型政府
首先，税务机关要解放思想，更新观念，正确理解全球性的政府公共管理社会化的趋势，正确理解税收征管社会化的概念；其次，要顺应历史潮流，积极转变机关职能，正确处理好政府与社会(市场)的关系，把该让社会和市场去办的事情交还社会和市场，政府(税务机关)搞好监督，当好裁判，搞好服务；第三，大力建设服务型政府，进一步健全法律制度，进一步培养中介机构，进一步发展社会组织，促进征管社会化的发展。
(二)大力发展税务机构等中介行业
进一步培养中介机构，进一步发展和健全社会组织，对税务行业来讲，就是要进一步规范和发展注册税务师行业，进一步建立纳税人协会、民间评税协会等民间组织，促进律师事务所、会计师事务所等中介机构和纳税人自身对纳税事项的参与，积极维护国家和纳税人双方的合法权益。在我国，大力发展税务机构等中介行业，促进税收管理和服务活动社会化，既有利于降低税收征管成本、提高征管效率和质量、促进税收公平公正，也有利于我国税收征管与国际惯例接轨。
(三)进一步把纳税人权利和职责交还给纳税人
当前应界定好税务机关与税务中介组织的服务界限，要还相关的权责予税务中介机构，给其相应的发展空间，加强监管，促其走上健康发展轨道；其次，是充分利用社会资源，界定好税务机关与其他社会相关部门的服务界限。进一步发挥纳税人协会、民间评税协会等民间组织、律师事务所等其它中介机构和纳税人自身在税收征管中的作用。
首先，在我国各类纳税人中，大企业、大公司少，中小企业和个体户居多，对后者的管理与服务会耗费税务部门相当大的行政资源，而效果并不令人满意。因此，让税务中介机构发挥作用，使大部分中小企业的纳税事项通过中介机构，税务部门集中精力管好大企业、大公司，这样既降低征税成本，又提高工作效率。据悉，我国工商企业委托税务机构的还不到5％，而日本和美国这个比例高达85％和50％以上。
其次，进一步拓宽注册税务师在纳税申报环节的服务作用。要仿照国际惯例，使对纳税申报环节的监管从税务机关逐步转移到税务中介机构。从国际上看，一般发达国家只有极少数纳税人自行上门申报或邮寄申报纳税，大多数纳税人(包括企业和个人)都是委托税务人进行纳税申报的。如美国大约有40％的申报表是发给律师、会计师等申报人的，德国的几乎全部纳税人都委托职业会计(税务)师代行纳税申报。
新公共管理的特征篇4
论文摘要:政府管理创新是时代的要求,也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新,是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则:帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则,并论述了各个准则的适用范围。
政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而,如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外,理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域,结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则,目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。
一、帕累托准则
本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则,就是资源配置从一种状态变到另外一种状态,至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发,可以定义资源配置的帕累托最优:资源配置达到了这样一种状态,在这种状态下不论进行怎样的调整,若不使一部分人的福利水平降低的话,就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说,经过不断的帕累托改进,资源配置最终会实现帕累托最优。
帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则,关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时,它是建立在个人的价值判断基础上的,即个人主义的福利原则:在比较不同社会状态下的福利水平差异时,只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明,政府管理改革时,应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断,并将这种判断作为改革的一种决定因素,而不能只由某些人代为判断和作出决定。
能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明,从一个没有达到资源配置最优的初始态出发,经过一系列的调整,资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态,资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点,是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此,帕累托准则只与能力公平相联系,而与结果公平没有任何关系。
配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束,而不受制度约束,它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下,在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上,帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题,即生存问题或维持生存的问题放在了首位,而将其他问题均放在了从属的地位上。
综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进,但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件,因此,在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革,自然也就是政府管理的一种创新。事实上,新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径,如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等,均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。
二、补偿原则
资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件,显然这一条件过于苛刻。因此,在政府管理的现实改革中,真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判,人们提出了若干补偿原则。
1.卡尔多补偿原则。卡尔多认为,在无法实现帕累托改进的情况下,应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”,是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施,使一部分人的福利获得了提高,同时也使另一部分人的福利受到损失,但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度,那么社会净福利水平仍然得到了提高,冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施,就是可取的,因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近,只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。
2.希克斯补偿原则。希克斯认为,卡尔多补偿原则存在两个缺陷,一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿;二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果,而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为,评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应,不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察,而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动,能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率,那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展,社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高,因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。
希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的,是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张,正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上,福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果;同样,实现分配的完全均等化,最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看,希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则,而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。
3.西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为,判断政府管理改革或公共政策的福利效应,不能只从一个方向进行检验,而应从两个方向进行检验,即顺向检验和逆向检验,而且只有双向检验的结果一致时,才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾,则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即:假设政府管理有两种状态,分别是a和B。假如政府管理由a到B,这是一种改革。改革实施后,社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则;现在反过来,政府管理实施改革,由状态B改革到状态a,社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由a到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到a后,社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则,则由a到B的改革,才是社会福利水平增进的改革,凼才是政府管理的真正创新。
三激励相容性准则
无论从政府管理的体制和过程上说,还是从政府管理的相关机制上说,公共管理领域都充满授权或委托活动,如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包,等等。在委托——关系中,往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息,如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息,或委托人对人的私人信息一无所知,那么,不仅合约无法有效执行,而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制,并使这种最有效率的机制能够被真实地执行,是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上,政府管理改革的过程,就是合约或机制的重新设计过程。
现代委托——理论表明,在信息不对称情形下,最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为,在信息不对称情形下,如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略,必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明,一个满足激励相容性条件的机制,必定是一个直接的真实显示机制,因而也就证明了在信息不对称情形下,只要满足激励相容性条件,那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。
激励相容性所表明的,不仅是应人尽其才、物尽其用,而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制,本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下,最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合;而在不允许低效率人参与的前提下,是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性,因而可以节约大量的交易成本,特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的,因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制,因此,它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题,因为显示原理表明,委托人只要提供一组简单的契约,其个数至多等于人类型空间的基数,就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。
激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革,也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。
四、时间一致性准则
新公共管理的特征篇5
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·w·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fredw·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·m.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔m〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔m〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔m〕.北京:商务印书馆,2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.
〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔m〕.上海:上海远东出版社,1992:220.
〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔m〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
新公共管理的特征篇6
［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?w?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（Fredw?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?m.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
新公共管理的特征篇7
本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三点建议：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪土地供应改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的“公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
新公共管理的特征篇8
1.兴税抑费,巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中,有相当一部分具备下述特征:一是有专门的征管机关,收费具有较大的强制性、不直接受益性,或者说,具备了“准税收”特征;二是征收范围广泛,收费规模较大,具有较多的缴纳单位和个人,也就是说,其征收基础宽泛;三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性,或者说收入来源可靠。
对这一类收费和基金可实行“费改税”,适时开征新的税种取而代之,实现收费改革与完善税制同步推进,从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目,而且只改革征收管理方式,不宜改变最终用途,以减少改革的阻力。
改革可从以下两方面入手:
第一,开征新税种,以税收形式取得相应的发展资金。目前,文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时,其收费种类最多,规模较大,管理较乱,是企业和公民税外负担的主体,且都明显具有税收的特征。第二,税费归并,尽可能避免税费并举的筹资形式。当前,无论是在同一征收对象还是在筹资内容上,都存在税费同征现象。如,一方面对农业征收农业税,另一方面又征收“三提五统”费,这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量,还容易加重农民负担。因此,对这类收费可实行税费归并,统一征管。
以下三类收费可首先归并:一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税,增加相应税目,并将交通运输营业税税率提高到5%。同时,提高车船使用税税额,由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征,税率设计为市区3%、县城2%、其他1%。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税,实行定额定率征收。
1.改革上述三类收费理由有四:(1)这些收费原来就已构成广大纳税人的负担,具有“准税收”性质,费改税后不会出现加重负担的问题,而且费改税后随着征管的规范,特别是不合理收费的废止,纳税人负担会有所减轻,因而容易被接受。(2)这几类收费规模较大,改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。(3)费改税后由税务部门征收,不仅可以降低征收成本,而且便于资金进入财政预算进行管理和使用,减少资金流失和浪费,提高资金使用效益。(4)这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究,形成了较为广泛的共识,时机已经成熟。
2.规范管理,适当保留部分规费项目,作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理,严格批准程序,加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留,予以保留的收费项目必须同时具备如下特点:一是由国家政府部门直接征收;二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提;三是明显具有特定对象和范围,并非公共需要、联合受益。
依照上述特征,可保留的规费类别主要以事业性收费为主,大致如下:一是与市场经济相联系的政府行政许可权收费。二是对自然人和法人特定行为的惩罚性收费。三是审判机关收取的诉讼费。四是按法律、法规进行登记、注册时收取的具有价格补偿特征的登记、注册、证照费。五是具有直接利益交换关系的非义务教育、医疗、殡葬等公益性服务收费和评估、鉴定、、公证、律师等中介服务收费,但是这些收费要退出国家行政机关收费序列,按市场原则定价,并对其切实加强监督管理,收费不得超出范围和标准。
3.正本清源,废止不合理收费项目。按照合理负担的原则,对现行收费进行清理甄别,对以下四类收费应予以取消:一是国家机关依照职能进行正常公共管理和提供普遍性公共服务时,为弥补机关经费不足而收取的管理费和服务费,如治安管理费、市场产品质量检验费、企业管理费等。二是地方政府为筹集建设资金越权出台的各种建设费、附加费、基金等。三是附加在价格上的各种收费、基金,如电话初装费、邮电附加费、电网建设基金等。四是政府部门将职能商业化,借机收取的各类收费,以及只收费不提供服务的项目。五是各种搭车收费、乱收费、乱集资等。
规范政府收入分配机制,一致的认识就是要进行费税改革、清费立税,进而确立税收在政府收入中的主体地位。有关部门认为,推行费税改革主要途径有三:一是以税代费,适时开征新税种;二是规范管理,适度保留部分收费项目;三是正本清源,坚决废止不合理收费项目。
1.兴税抑费,巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中,有相当一部分具备下述特征:一是有专门的征管机关,收费具有较大的强制性、不直接受益性,或者说,具备了“准税收”特征;二是征收范围广泛,收费规模较大,具有较多的缴纳单位和个人,也就是说,其征收基础宽泛;三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性,或者说收入来源可靠。
对这一类收费和基金可实行“费改税”,适时开征新的税种取而代之,实现收费改革与完善税制同步推进,从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目,而且只改革征收管理方式,不宜改变最终用途,以减少改革的阻力。
改革可从以下两方面入手:
第一,开征新税种,以税收形式取得相应的发展资金。目前,文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时,其收费种类最多,规模较大,管理较乱,是企业和公民税外负担的主体,且都明显具有税收的特征。第二,税费归并,尽可能避免税费并举的筹资形式。当前,无论是在同一征收对象还是在筹资内容上,都存在税费同征现象。如,一方面对农业征收农业税,另一方面又征收“三提五统”费,这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量,还容易加重农民负担。因此,对这类收费可实行税费归并,统一征管。
以下三类收费可首先归并:一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税,增加相应税目,并将交通运输营业税税率提高到5%。同时,提高车船使用税税额,由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征,税率设计为市区3%、县城2%、其他1%。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税,实行定额定率征收。
1.改革上述三类收费理由有四:(1)这些收费原来就已构成广大纳税人的负担,具有“准税收”性质,费改税后不会出现加重负担的问题,而且费改税后随着征管的规范,特别是不合理收费的废止,纳税人负担会有所减轻,因而容易被接受。(2)这几类收费规模较大,改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。(3)费改税后由税务部门征收,不仅可以降低征收成本,而且便于资金进入财政预算进行管理和使用,减少资金流失和浪费,提高资金使用效益。(4)这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究,形成了较为广泛的共识,时机已经成熟。
2.规范管理,适当保留部分规费项目,作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理,严格批准程序,加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留,予以保留的收费项目必须同时具备如下特点:一是由国家政府部门直接征收;二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提;三是明显具有特定对象和范围,并非公共需要、联合受益。
新公共管理的特征篇9
关键词：纳税服务交易费用税收法律关系新公共管理理论
纳税服务的经济学内涵
（一）纳税服务的根本目的
税收价格论指出，在市场经济下，税收是公民为了获得政府提供的公共产品而支付的价格，税收与政府提供的公共产品是政府与公民之间税收契约的客体。税收是人们购买政府提供的公共产品所支付的价格。这正是典型的市场等价交换行为在公共财政活动中的反映，从而税收也就具有了公共产品“价格”的性质。从这个意义上说，税法的确立，就是税收价格的确立，在本质上就是社会公众愿意支付公共品价格契约的签署，同时也是对政府征税权的认可和授予。
原则上，政府征税可以有无数的工具及其组合，但采取任何工具都必须支付相应的成本，例如收集有关信息的成本、确定谁应该纳税和每一个纳税人应该缴纳的数额的成本、征税工作的运行成本等，即税收制度的交易费用。不同的税收制度运行于不同的社会环境中会产生不同的交易费用，这就需要在具体的、现实的局限条件下，在各种可行的收入分配方案及其执行层面作出有效率的选择，从能够获得同等收益的制度安排中选择交易费用最低者。因此，税收制度是为了降低政府获取财政收入的交易费用而设立的，但它本身的确立和运行仍然存在交易费用。因此，从政府和社会的共同利益出发，必须通过一套交易成本较低的、有限的税收工具体系来筹措既定的收入。
税收制度的交易费用最终要由社会公众承担，它的存在事实上增加了税收价格，也就是在价格契约所规定的公共品价格的基础上增加了契约执行的交易费用，除了其中一部分能够因作为政府进行宏观调控的代价而产生一些正面的社会效益（如处理某些市场失灵现象）之外，相当一部分是社会的无谓损失。因此，降低税收制度所带来的社会总无谓损失符合社会公众的共同利益，从而成为一种公共需要。为满足这种公共需要而提供相应的产品和服务，属于公共品的范畴，又与税收制度的存在与运行直接相关，是谓纳税服务。
现实中，税收制度的交易费用不可能消失为零，否则税制本身就不必要了，但通过采取某些措施降低其交易费用的可能性是存在的。税制交易费用的产生原因和构成相当复杂，需要在不同的制度层面针对不同的交易费用成因采取相应措施，这些不同制度层面上的措施就构成了纳税服务体系。
（二）税收制度交易费用分析
由于税收的替代效应，会扭曲劳动力供给、储蓄和投资等行为，对经济运行和社会公平造成一定的扭曲，使社会承担税收超额负担，即税收经济成本。在税收制度的执行层面，税收征管法是税法的实行法，它的经济性虽然更多的是对税制设计的延续，但是也有其自身的经济性问题。税收制度作用于纳税人，使之在依法履行纳税义务的过程中，还要承担税收遵从成本。政府征税还需要支付税收征收成本，包括税收制度的制定和宣传支出、税务部门的各项支出、其他相关政府部门和社会为税收制度的执行而承担的各项费用。广义税收成本由税收征收成本、税收遵从成本以及税收超额负担共同构成。
以税收超额负担而论，理论上，采用总额课税可以根本避免税收经济成本的出现，但总额税在现实中并不可取。在现实社会中，由于每一个人的先天禀赋、经济地位、社会环境乃至所处的自然条件都存在极大差异，而政府又无法确切掌握这些信息，所以征收人头税所产生的征收成本和遵从成本可能超过它所能避免产生的超额负担。从历史上几个著名的人头税案例中可以看出，人头税造成的高额遵从成本被政府作为排斥某些人群的有效工具。在美国部份地区，人头税曾被用来当投票资格，主要目的为排除非裔美国人、美洲原住民及非英国后裔白人的投票权；加拿大也曾于1885年通过华人移民法（Chineseimmigrationactof1885）向所有进入加拿大的华人征收人头税，其用意在阻挠低层华人在加拿大太平洋铁路完工后继续向加拿大移民。总之，与其他税种相比较，人头税的不公平程度几乎是最高的。税法的制定者因而只能退而求其次，以政府能够比较准确掌握其信息而且又易于监管的经济活动为征税对象，实则是以政府税收征收成本和纳税人遵从成本最小化作为衡量税制效率的主要原则。但在市场经济体制下，政府并非资源配置的主体，不必要也不可能完全了解社会经济活动各个方面的信息，这样的税制必然造成税收对资源配置的扭曲，而扭曲程度的大小又与政府和社会之间信息不对称的程度密切相关。从这个意义上来说，税收超额负担与其它两类税收成本之间存在此消彼长的关系。
税收征收成本由政府开支，包括组建和管理税务机构、建立和维持税制的监督制约机制以及其它各种必要的投入。它属于财政支出的范畴，是税收契约规定的公共服务价格的一个组成部分。税收遵从成本的情况则相对复杂一些，纳税人承担了法定纳税义务也就意味着同时承担了履行义务所需付出的成本，从这个意义上说，税收遵从成本也是税收契约规定的公共服务价格的组成部分，但它是法定税负之外的负担。
由于政府与纳税人之间存在着现实的信息不对称，而信息的特征之一是它的传递和重用成本较之于其生产成本要低得多。对于信息不对称的双方而言，在没有对方配合的情况下获得对方某种信息所需支付的是信息的生产成本，而在双方信息共享的情况下只需要支付传递和重用成本。显然，前者的代价远高于后者。因此，降低税制执行成本（征收成本和遵从成本之和）的有效途径就是建立基于征、纳双方涉税信息共享的税制执行机制，由双方共同配合完成税收，但这也意味着纳税人必须为此承担部分成本。从这个角度而言，税收征收成本和税收遵从成本之间存在着一定程度的负相关关系。
纳税服务的法学内涵
从法学的角度，纳税人权利主要体现在以下五个方面或层次：
（一）法律权利是法律所确认和保护的利益
在税收法律关系中，纳税人的利益体现在所缴纳的税额以及承担的税收遵从成本不超过税法规定的范围，这一权利实现的直接条件就是对应的义务人（政府）要履行相应的法律义务，不得在涉税行政行为中侵占或损害纳税人的涉税利益。从这个角度看，纳税服务就是约束政府有关部门依法征税，履行保障纳税人合法利益的法律义务。
（二）法律权利是正当而具有法律效力的主张
一种利益若无人提出对它的主张，就不可能成为法律权利。税法赋予了纳税人在税收法律关系中的若干权利，但是，一方面，并不是所有纳税人都能够清楚自己的每一项合法权利，并且知道在什么时候、向谁主张自己的权利，这样就有可能导致部分纳税人由于错失了主张自身合法权利的时机而受到损害；另一方面，即使纳税人适当地主张了自己的合法权利，也可能由于个别政府部门的不作为或其它因素，使得纳税人的正当而且合法的权利没有得以实现。因此，保障纳税人的合法权利就体现为政府部门在加大税法的宣传普及力度、改进普法手段、提高普法效率的同时，加强自身的依法行政意识，并落实到自身的行政行为之中。
（三）法律权利是法律赋予权利主体作为或不作为的资格
提出主张要有凭有据有条件，对权利主体来说，就是要有资格，而且这种资格是法律所保护的。例如，个别地区的政府部门越权出台某些减、免税政策，就是侵越了法律对减、免税资格的保护。在这个层面上，纳税服务的内涵主要是维护税法的权威性和税法执行的规范性。
（四）法律权利是法律赋予权利主体实现其利益的一种力量
这种力量是由法律赋予的利益或资格，是有权威的法律权利。法律权威的力量和权利主体的实际能力构成权利这种法律上的力量，对可能出现的违法的行政权力形成抗衡，或是形成某种制约力量，形成税务行政权力如果没有满足纳税人权利就难以运行的机制，即“以权利制约权力”。
（五）法律权利是法律所允许权利主体不受干预的自由
权利主体可以按个人意志去行使或放弃某项权利，不受外来的干预或胁迫。在税法执行中，就有必要保障纳税人的合法行为不受干预的自由，避免个别政府部门或个人利用行政权力干预纳税人的合法生产经营活动、侵占纳税人合法权益的现象发生。
总之，纳税人的权利对应着政府对纳税人应当履行的义务，纳税服务的法学内涵就是政府有关部门在税收法律关系中应履行法定义务，尊重和保障纳税人的合法权利。
纳税服务的管理学内涵
传统的管理理念，例如被誉为“组织理论之父”的德国社会学家马克斯·韦伯（maxweber）所提出的官僚组织理论，强调理想的组织应以合理合法权力为基础，这样才能有效地维系组织的连续和目标的达成。这样的组织是根据合法程序制定的，有其明确目标，并依靠一套完整的法规制度，组织与规范成员的行为，以期有效地追求与达到组织的目标。组织的结构是一层层控制的体系，在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服从的关系。行政组织化是人类社会不可避免的进程，韦伯的理想行政组织理论自出现以来得到了广泛的应用，它已经成为各类社会组织的主要形式。
但是，随着当代科技革命和经济全球化浪潮的出现，人类社会正逐步进入后工业化时代，发端于工业化社会的僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会，而其赖以建立的理论基础也已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的公共部门管理变革运动在世界范围内兴起，目前一般称之为“新公共管理运动”，其理论基础主要有新公共管理理论和新公共服务理论。
新公共管理理论的精髓在于将现代经济学和私营企业管理理论和方法引入公共部门的管理之中，提高政府工作的效能。新公共管理理论认为，政府的工作应当以顾客为导向，应当增强对社会公共需要的回应力，转变政府角色，建立服务型政府。
以美国学者罗伯特·B·丹哈特为代表的新公共服务学派，在民主社会的公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和组织对话的基础上提出了新公共服务理论，该理论在对新公共管理理论批判继承的基础上，提出了“政府是服务而不是掌舵”、“服务于公共理论”等原则。
新公共管理理论和新公共服务理论摒弃了传统管理理论中关于人性恶的假设前提，而代之以理性经济人的假设前提，并由此出发，提出利用人的经济性特征，通过市场机制引导个人作出有利于个人利益与公共利益相一致的选择。这一思想为纳税服务体系的作用原理和机制提供了理论依据，也为理解纳税服务与税收管理的关系提供了有益的思路。
纳税服务和税收管理的根本目的都是促进纳税人的税收遵从度，保障纳税人的合法权利，确保税收法律、法规、政策的有效执行。所不同的是，传统的税收管理模式以法规制度及其赋予税收管理机构的权力为基础，以严格的法定征税程序为规范，与纳税人追求自身利益的经济活动的行为模式并不一致，从而可能与纳税人的利益发生冲突或要求纳税人非自觉地满足某些管理要求，付出额外的遵从成本。而基于新公共管理理论和新公共服务理论的纳税服务，则强调税收制度安排应从纳税人利益的角度出发，充分利用纳税人的经济特性，依靠人们对新的制度安排的一致同意和自觉遵守，而不是依靠强制力量使他人无条件地服从，把在传统征管制度安排下不能得到的外部利益通过改变现有安排而实现内在化。纳税服务并非税收管理的对立面，而是在经济全球化、信息化的时代背景下，借助先进的技术手段和管理理念，对传统税收管理模式的创新。纳税服务也并不意味着对税收法规制度以及税收管理机构合法权威的否定或漠视，而是以提高税收效率为根本目的，对税收管理模式的现代化改造。
参考文献
1.[美]HarveyS.Rosen.财政学（第四版）.中国人民大学出版社，2000
2.国家税务总局征收管理司纳税服务处.纳税服务：中国税收征管新战略.中国税务，2002（12）
新公共管理的特征篇10
关键词：农地征用-出让；公共权力寻租；政府管制
我国的农地征用-出让政策是一种国家垄断和政府全面管制的计划经济政策。由于政府拥有巨大的土地资源配置权力，因而大量出现以政治权力与金钱交换为特征的公共权力寻租现象。本文分析政府特别是地方政府在农地征用-出让过程中的公共权力寻租行为。从而为有效预防和治理土地征用-出让过程中政府的公共权力寻租提供理论依据，并提供相应的对策。
一、布坎南的寻租理论
公共选择理论学派的代表人物布坎南将寻租划分为三个层次：以某个城市发放有限数额的出租车营运牌照为例，人们为寻求出租车营运资格会展开第一层次的角逐，千方百计的贿赂讨好政府官员以获取出租车牌照；政府官员能够通过手中的权力获取特殊的利益，这又吸引人们去争夺政府官员这一设租职位，于是产生第二层次的寻租竞争；如果通过干预出租车市场，政府得到了一部分财政收入，那么个利益集团又可能为这笔财政收入的归宿展开第三层次的寻租竞争。
二、我国的农地征用-出让政策
《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。政府成为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者。
这些政策的核心是土地用途管制，管制的对象就是集体土地和农业用地以及农地的征用-出让。因此，该制度的实质就是国家对集体土地和农业用地的政府管制和计划控制。
三、政府公共权力寻租
（一）第一个层次的寻租
我国的农地征用-出让实行的是政府全面管制的计划经济政策。28号文（国务院关于深化改革严格土地管理的决定，国发（2004）28号，2004年10月21日起实施）决定对“用地转用的年度计划实行指令性管理”，31号文（国务院关于加强土地调控有关问题的通知，国发（2006）31号，2006年8月31起实施）要求实行土地管理和耕地保护的首长负责制。我国实行严格的耕地保护政策，严格控制耕地转为非耕地，这就人为造成建设用地的稀缺；即建设用地市场上土地的供给量小于土地的需求量，获得土地使用权的个人就可以赚取超额利润（即“租”）。由于这种超额利润的吸引，人们就会想办法从主管土地出让的官员那里得到土地的使用权。我国的土地出让方式还存在旧的行政划拨和新的协议、招标双轨制，这就使土地使用权很大程度上取决于主要官员的个人意志，如将本该招标拍卖挂牌出让的土地变为以协议方式低价出让。那么寻求土地使用权的人们就会争相贿赂这些官员，从而产生第一层次的寻租活动。
（二）第二层次的寻租
政府官员即政治家并不像古典经济学家设想的那样，外在于经济活动，而是内在于经济活动中的。政治家既存在着被他人作为寻租工具的可能，也存在着主动寻租的可能。政府官员作为理性的经济人，他的效用目标函数，除了有给广大民众创造经济利益外，还有自身的经济利益。他们具有追求自身利益最大化的动机。同时我国目前有五级政府，形成了公共权力层层结构。这种多层委托关系增大了公共权力的监督成本、降低了政府机关运行效率。由于第一层次的寻租活动，这些主管土地出让审批的职位就可以获取特殊的利益，政府官员为了得到这些职位的特殊利益，有时候甚至走到机会主义的行列中去，就会花费人力物力积极竞争得到这些职位。于是开始第二层次的寻租活动。
（三）第三层次的寻租
1、政府征用耕地的成本。《土地管理法》第47条规定，土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上辅着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有；而安置补助费则谁安置归谁。
下面以上海市浦东新区规划和土地管理局的沪浦征补【2010】第577号为例来估算我国目前征地补偿的标准。
该公告执行的土地补偿费标准为农用地每平方米47.9元，土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织；青苗补偿费每平方米补偿标准粮棉地为2.35元、蔬菜地为4.35元，附着物和青苗补偿费支付给所有者；征地补偿安置按市人民政府相关文件精神规定执行，具体安置方式另行公告，由劳动和社会保障部门负责实施。
从该公告可以看出，土地的征用补偿办法是严格按照土地管理法的规定执行的，政府征用耕地的总成本约为每平方米100元（征地补偿费+附着物和青苗补偿费+估算偏大的安置费）。
2、政府出让土地的收益。2010年第二季度全国主要城地低价检测报告（来自中国地价检测系统）：全国105个主要检测城市地价总体水平为2756元/平方米。其中全国36个重点城市中，东部地区综合地价平均水平最高，达5474元/平方米。
3、估算土地征用-出让过程中的租金空间。租金空间可分为绝对租金空间和相对租金空间：绝对租金空间是指单位面积土地出让价格与征地补偿价格之间的差值，计算公式为：绝对租金空间=平均土地出让价格-估算土地补偿价格。相对租金空间是指地方政府出让单位面积土地，获取的土地制度性租金与被征地农民获得单位面积补偿价款的比值，计算公式为：相对租金空间=（平均土地出让价格-估算征地补偿价格）/估算征地补偿价格。
由上面数值计算的绝对租金空间为5374元/平方米；相对租金空间为53.74倍。从这两个值就能看出，地方政府获取的土地租金远高于其征地时给予农民的补偿。
4、第三层次的寻租分析。政府在土地征收环节刚性征收的税费具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。其中耕地占用税由具体负责办理土地征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的耕地占用补偿费，用于补充新耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地行政管理部门或其所属的征地服务机构收取；一些地方征收的农业建设基金等其他收费主要用于农业开发。
这些税费虽然都来源于可观的土地增值收益，但由于政策目标不同由不同的部门征收。这就造成农地征收-出让过程中提供的可观的财政收入在不同部门之间进行划分，由此不同的利益集团为了分更多的财政收入将在第三层次上展开寻租。
（四）政府公共权力寻租的后果
我国人多地少，保护耕地是基本国策。但是由于土地市场的政府垄断和管制造成了政府三个层面的寻租，并最终造成农地过度征用与城市土地利用率低并存的局面。
在农地征用-出让过程中一方面耕地被大量侵占，加速减少和流失。2010年前三季度，全国共发现本期新发生的违法用地行为3.5万件，涉及农地面积8.5万亩，与2009年同期相比分别下降13.4%、下降1.3%。截至2010年3月25日，全国共清理出2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及耕地面积27.2万亩。另一方面城市的过度扩张和城市土地利用效率非常低下，土地浪费惊人。我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过2.0。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4。
四、预防公共权力寻租的对策
我国在农地征用-出让过程中政府官员公共权力寻租行为之所以盛行，主要在于政府对土地市场的管制过多，且行政权力缺乏有力的监督，使权钱交易成为可能。因此，就我国当前的土地市场而言，要尽快完善市场经济体制，削弱寻租的基础。
第一，我国在农地征用-出让过程中，必须引入市场竞争机制和价格机制，通过建立公有或私有的土地评估机构，为土地交易提供合法和可信的土地估价，使政府在行使其经济管理职能时更加具有透明度和公开性。在农地征用-出让领域，政府只有将自己看作是市场中的购买者和销售者，政府本身也遵循市场的原则。对土地征收补偿及出让价格让市场决定，除了政府补贴的公共用地，所有土地交易都应遵循市场原则。
第二，规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度。首先要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线管理”；其次要明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例；再次要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。
第三，加快行政决策法制化的步伐，建立具有强大威慑力的事前监督和事后惩罚机制。事前监督是要提高公共权力运作过程的透明度，以便于监督，防止公共权力的非公共运用。完善法律监督，强化社会监督。事后惩罚是指要提高公共权力寻租的私人成本，从严从重惩处非法创租。寻租活动无论党纪处罚、行政处罚，还是刑事处罚和经济处罚，都要制定详细的规则，严抓重办。
参考文献：
1、李名峰.我国农地征用中的寻租问题研究[J].华中师范大学学报,2010(3).