社区治理的发展方向篇1
【关键词】现代民政社区治理创新杭州市上城区
一直以来，民政管理是以处理社会公共事务和协调社会关系为核心，在内容上覆盖了社会福利、灾害救助、优抚安置、公共事务管理、社会组织管理等。传统民政政治性和管理性较强，尤其在基层社区管理方面存在“社区弱化”和公共服务供给需求不平衡等突出问题。更为重要的是，全球化、信息化的发展促使社会结构、社会形态和利益格局发生了深刻变革，公共服务的需求、个人价值的尊重、多元化的认同以及基层民主观念的发展都对现代民政管理提出了新需求。现代民政的理念和理论体系，本质在于将“增促社会进步、减缩社会代价”的社会建设理念聚焦于民政管理工作，进而推动政府职能转变。
传统向现代民政转型：当前社区治理面临的挑战
现阶段从整体上来说，我国社区建设仍遵循着传统民政的思维方式，存在着许多亟需解决的问题，在我国由传统民政向现代民政转型的过程中，社区治理面临着诸多严峻挑战。
社区治理的行政化倾向面临着向社区自治化方向发展的挑战。我国社区组织体系是以政府为中心的一元管理体系，一方面社区组织体系是与政府行政体系相对应的，是按区、街道、居委会三个层次依靠行政命令建立的；另一方面，社区组织的负责人一般是由居委会干部兼任或者上级领导任命。政府扮演着社区服务提供者和动员者的角色，不仅无法从社区居民的实际需求出发进行建设，也导致社区治理缺乏自主性和民主性，无法真正体现“社区自治精神”。
社区治理面临着向专业化和现代化发展的挑战。2000年民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出推进社区工作的职业化，以提高社区工作者的专业化素质和能力。但目前，社区服务在我国还没有成为一种专门的职业，还没有形成一支职业化的社区服务队伍。
社区治理面临着向多元化参与主体发展的挑战。社区在本质上是一个分享价值观和维系情感的“合作共同体”，因此社区建设依赖于政府、社区组织和居民在信任、互惠和认同基础上的相互合作，政府、社区组织和居民等多方利益主体在持续互动中建立信任互惠合作关系。但由于是政府主导，社会力量在社区治理中发挥的作用十分有限，无法调动广大社区居民参与的积极性，更无法真正培育出独立自主的社区组织。
社区治理面临着社区公共服务供给能力的重大挑战。近年来，我国在社区基本公共服务保障方面做出了卓有成效的努力，满足了社区居民基本的服务需求。然而随着人民生活水平的提高和社区环境的改善，社区居民对于公共服务的需求日益多样化，如社区养老、劳动再就业、社会和医疗保险、教育培训等方面的内容愈加显得迫切。
社区治理面临着农村社区建设和发展滞后的挑战。农村社区建设是现代民政视角下社会管理的一个主要内容，也是城乡统筹发展和发展基层民主的要求。长期以来，城市社区无论是在政府管理还是经济基础方面都占有优势，忽视了农村社区建设。农村社区建设在组织结构、管理机制、人员配备、服务供给等方面都远远不能达到现代社区治理的要求。
社区治理创新的内涵界定
社区与现代民政。社区是社会肌体结构的基本细胞，社区治理在社会管理中具有基础性作用。关于“社区”的概念，德国社会学家滕尼斯于1887年首次将其界定为那些有着相同价值取向的社会共同体，体现为亲密伙伴关系和价值多元化的取向，具有情感性和人文关怀的特质。与西方国家的社区概念有所不同，中国的社会组织还没有充分发育，政府在社区发展中起主导作用，社区的共同体意识较弱，其管理性质显著，无法适应社会管理体制创新发展的需要，社区治理转型与创新成为迫切的需求。
社区作为国家治理的基础性单位，其管理历来是民政部门的重要职责。伴随着社会管理体制改革与发展，民政事业已经抛弃了传统的民政发展思路，正朝建设现代民政而不懈努力，而社区治理的发展与创新正需要现代民政理念的支持与引导。现代民政是适应社会与时代需要而产生的，是以现代化理论为基础，以“以人为本”为核心价值理念，以普适、公平为发展目标，不断推动民政工作向现代化、工作程序标准化、工作内容人性化、参与主体多元化方向发展，从而满足公众的需求。与传统民政有所不同，现代民政以公共需求为导向，重视现代信息技术手段应用，力图从政府职能转变、社会参与、公共服务供给和社会利益协调等维度完善社会管理和推动管理创新。
社区治理创新。社区治理是将治理理论与社区研究相融合而产生的一种新研究视角。社区治理是依托于多元化主体共同参与，在相同的目标与理念推动下的社区公共事务管理活动。社区治理需要参与主体形成上下互动、多向度的沟通机制，与现代民政的理念不谋而合。社区治理创新主要是指在现代民政理念的指导下，为改善社区服务水平、提高社区自治能力，开展社区治理的体制机制以及技术、方法和手段等的改进活动。
从20世纪80年代中期开始，随着我国社会转型进程的加快，我国城市和农村的生活发生了巨大的变化，不仅影响到了国家的经济生活和社会结构，也使得我国基层社会的治理结构发生了巨大变化。我国社区治理模式也由最初的单位制、街区制发展到现在的社区制，经历了不断发展与创新的过程。在现代民政理念的引导下，以杭州市上城区为代表的社区治理创新实践不断涌现。
杭州市上城区社区治理创新的实践经验
进入21世纪以来，杭州在全市范围内全面推进社区建设，建设了一系列独具特色的新型社区，以上城区为代表，逐渐探索出了社区发展与治理新机制。
利用先进技术，创新服务提供方式，推动社区治理向现代化转型。杭州市上城区以社区为依托，形成了以“一册三网”和“5a”式社区服务新模式为主体的社区公共服务新机制。一方面，构建“5a”式社区服务新模式，即任何人在任何时候、任何地点，通过任何方式，可以得到任何服务，居民可以通过不同方式，自由选择服务主体。另一方面，构建起“一册三网”，作为“5a”式社区服务模式的载体。“一册”是指《上城区便民服务手册》，详细记载了社区便民服务事项和便民服务电话等，并将其免费发放给广大社区居民。“三网”是指电脑服务网、电视服务网和电话服务网。针对网络用户，所有社区都建立起社区服务网站，网络用户可以在服务网站上查找社区服务信息。针对电视用户，所有社区全部开通数字电视服务并开通“社区是我家”频道。针对电话用户，与杭州市民服务呼叫中心共建便民呼叫信息网络。
创新社会管理方式，打造社会服务管理大平台。上城区政府以信息化、精细化、集约化为目标，以建立社会服务管理联动指挥系统为抓手，积极探索实践全方位、全时空、全覆盖的新型基层社会服务管理模式，为居民群众提供高效、便捷的服务管理。首先，上城区以网格化管理为基础，在不打破原有行政区划管理基础上，将区部门、街道、社区分别作为一级、二级、三级网格，将社区以居民、企业、区域面积、社会管理复杂程度等因素分配为2～5个基础网格（四级网格）共计159个网格。同时，建立起“一格三员”工作队伍，即每个基础网格设置1名网格长、1～3名协管员、1～5名信息员，从而形成完整的社区网格化管理格局。其次，在网格化基础上，上城区以信息技术为支撑，建立了社会服务管理联动信息平台，并初步建立起一套科学有效的运行机制。社会服务管理联动信息平台通过网格上报反馈信息，消除了社会服务管理中部门与部门之间的沟通障碍，有效地保障了政府与居民之间的信息畅通。
充分发挥社会力量参与社区治理，形成政府、社区、社会组织共同参与的复合型社区治理体制。2009年开始上城区创新社区服务理念，构建起政府、社区、社区其他各类组织共同参与的“333+X”社区大服务体系。
第一，充分动员社会组织参与治理，实现社区共建、共治、共享。一是推动复合主体参与社区建设，推广“邻里值班室”、“和事佬协会”等复合主体实践经验，探索建立社区居委会、物业、业主委员会、社区民警“四位一体”运作机制。二是培育社区社会组织，采取“培育、补贴、奖励、购买”方式。社区大力扶持一批居民满意度较高的便民类、事务类、文娱类、维权类、互助类社区社会组织，搭建起社会组织参与的纠纷化解平台、便民服务平台。第二，与企业等其他单位合作，搭建社区服务落地平台。一是成立区养老服务信息处理中心，与政府部门、社会组织、企业、社区、医院等实现呼叫受理、呼叫联动，推进养老服务社会化和居家养老全覆盖。二是搭建服务落地平台，引入大管家服务社等民办非企业，构建为民服务联盟，居民只需要通过一键通呼叫器、热线电话、互联网等方式，就可以享受物流配送、家政、维修、医疗、城市快运等个性化服务。
不断推动社区标准化建设，努力打造和谐社区。2004年，上城区民政局标准化工作开始起步，截止2011年先后制定并实施了社区工作者管理规范、社区建设管理规范、社区公共服务站管理规范、和谐社区建设测评规范、社区双拥工作规范等管理和服务规范。2011年，上城区民政局被确定为全国标准化工作试点单位，进一步加快了社区标准化工作的推进力度。第一，继续扩大标准研制领域，着眼规范行政执法行为、推进权力阳光运行，从单一社区管理和建设方面标准向社区服务机构标准化领域扩展。第二，进一步推进标准的完善升级。结合杭州市“满意社区”评选要求，修订和谐社区建设测评规范，为和谐社区考评提供更加规范的依据；同时，推动多项标准向省级、部级标准迈进。第三，为了提升基层民政社区管理服务水平，以社区为依托，会同相关职能部门，制定了社区12345受理服务规范、社区档案管理规范、社区矫正工作规范等多个标准。
社区治理创新的未来思考
杭州市上城区社区治理创新模式是对现代民政理论的实践应用，在以人为本理念的基础上，强调多元主体的协作治理，为我国进一步推动社区发展与治理转型提供借鉴。根据当前社区治理面临的挑战以及地方政府社区治理创新的实践经验，按照现代民政发展要求，未来社区治理创新应着重在以下几个方面进行探索。
完善社区服务供给机制，着力解决民生问题。提供社区服务是社区工作的重要组成部分，社区服务供给的质量和水平直接关系到社区居民的切身利益。在现代民政理念的指引下，加快完善社区服务供给机制，提高社区服务质量和水平是提高社区治理水平的基础。首先，要完善社区服务的供给机制。一是要建立财政资金持续性投入机制，为社区基本公共服务持续供给提供充足的资金支持；二是构建全面的社区人才培养机制，引进和培训专业化、职业化的社区工作者；三是引进民间资本推进社区服务发展，采取服务外包、公私合作、委托等多种形式，推动社区服务的资金来源多元化。其次，利用现代化信息技术和手段，集合社区居民的一般服务和个要求，以需求为导向，构建社区服务供给新模式。
坚持以推动社区自治为方向，努力推动社会管理创新。创新社会管理方式、提升社区自治功能，是我国城市社区建设始终坚持的基本原则，也是现代民政的内在要求。首先，探索建立网格化的社区管理模式，以信息技术为依托，通过社区网格化治理，架起政府与社区居民之间沟通的桥梁，及时解决居民遇到的难题，从而提高社区居民归属感，激发公民参与社区事务积极性。其次，要完善社区自治组织体系。社区自治的关键是要建立起社区居民自我管理、自我服务、自我教育的组织体系，在社区组织内部建立起广泛的民主协商制度，保障社区居民的参与权与知情权。最后，社区三位一体管理机制的形成需要公民广泛参与，社区党组织、社区居委会都是社区居民自治组织，其成员是通过基层民主选举产生。要进一步健全社区民主选举制度，其选举过程接受社区居民监督，保证社区选举不是形式上的民主而是社区居民意愿的表达。
多元主体合作共治，提升社区治理与服务质量。社会的不断发展以及社会组织的迅速成长，必然要求政府给予这些新兴社会力量相应的空间以发挥它们的功能和作用。体现在社区中，就是多元主体合作共治。现代社区治理需要在政府主导下，引入多元主体协作治理，形成复合型社区治理模式。首先要坚持政府主导地位，政府的政策指导、组织支持和财政保障是社区治理发展的重要保障。其次要发挥民政部门主管作用，坚持用现代民政理念为社区治理创新发展服务。最后要不断强化社会力量参与社区治理。一方面要强化社会力量在提供社区服务中的作用，特别是鼓励企业等组织参与社区服务的供给，以提高社区服务供给效率和质量，另一方面要不断推动居民和社会组织自发参与到社区自治中，形成社区共治、共建、共享的局面，使社区成为多元主体参与治理的合作共同体。
建立健全社区建设标准，打造标准化和谐社区。社区标准化体系建设一方面可以使社区管理者更加方便地对社区工作进行评价，及时找出社区治理中存在的问题；另一方面可以使社区工作者比较其与和谐社区的差距，正确了解和掌握社区自身情况，使得各项社区工作有章可循。因此，首先，应继续加强重点领域社区标准化建设，完善和谐社区标准化体系框架。社区工作人员、社区设施设备、社区信息化以及社区评价标准是社区标准化建设的重点领域，需要民政部门加快这些重点领域的标准化建设工作，进一步完善和谐社区标准化体系框架。其次，要保证社区标准有效实施，真正发挥社区标准的作用。社区服务标准实施是社区标准化的关键，是真正体现社区标准化效应的重要渠道。社区应建立完善社区标准实施情况的监督、考核及评估机制，采取一系列激励措施推动社区标准的贯彻实施。最后，加强社区标准化工作人才队伍建设是建设标准化社区的重要保障。民政部门应筹备建立社区标准化专家委员会，进行社区标准化方面的研究，并定期为社区工作者展开标准化培训，普及标准化知识，提升社区标准化工作的水平。
社区治理的发展方向篇2
>>社区治理是社会体制改革的基础工程法治是社会治理现代化的基础社会变迁下的社区治理社会治理体系中的社区教育论城市社区在社会治理创新中的基础性作用合作治理是社会治理变革的归宿让人们享受伦理式法治教育是实现理想社会治理的基础社会资本视域下的社区治理研究分析社会资本视角下的社区治理社区检察，社会治理创新的助推者社会治理创新对社区教育发展的影响研究创新基层社会治理与社区治理标准化建设的福田经验专家：垃圾治理是社会化的系统工程社区治理论社会治理视角下的档案制度创新基础论民主治理的社会基础内控是银行治理的基础和关键社会组织参与社区治理探索社会治理大背景呼唤社区媒体新加坡的社区治理经验常见问题解答当前所在位置：中国>艺术>社区治理是社会治理的基础工程社区治理是社会治理的基础工程杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！document.write("作者：葛江涛")
申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。2013年11月5日，杭州市上城区召开首届社区公益服务项目相亲会，109个社会组织承接了106个社区公益服务项目，得到资助资金340多万元
随着经济社会快速发展，社会结构快速转型，大量“单位人”、“社会人”转变为“社区人”，社区日益成为社会成员的集聚点、社会需求的交汇点、国家社会治理的着力点和执政党在基层执政的支撑点。
中共中央总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。社会治理的重心必须落到社区。社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”社区治理作为社会治理的基础性工程，正日益成为人们关注的热点。
就新形势下如何推进社区治理和服务创新、中国社区治理的未来走向等问题，《t望东方周刊》日前专访民政部基层政权和社区建设司司长蒋昆生。他同时介绍了实施已有三年的“全国社区治理和服务创新实验区”项目。
“根据中央关于全面深化改革必须坚持‘加强顶层设计和摸着石头过河相结合’的要求，实验区建设的根本任务，就是为推进社区治理探索路径、积累经验。”他说。
蒋昆生强调，必须站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识推进实验区建设的重要意义，“以舍我其谁的担当精神、时不我待的责任意识和敢为人先的创新勇气”，率先推进社区治理和服务体制机制创新。而这些实验区的尝试方向，也正是新形势下中国社区治理和服务体系的改革方向。倒逼的改革和实验
《t望东方周刊》：如何看待社区治理在当今中国国家治理体系中的地位？为什么要创建“全国社区治理和服务创新实验区”？
蒋昆生：社区治理是社会治理的基础工程，也是国家治理的基础工程，社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的实现前提。
“全国社区治理和服务创新实验区”的建设思路，是在全面深化社会体制进程中逐步酝酿产生并发展的。社区是社会的基本单元，社区治理是国家治理的基础环节。“全国社区治理和服务创新实验区”建设的根本目的，就是要贯彻落实中央决策精神，探索顶层设计与基层实际有机结合的可行路径。
经过十余年的接续奋斗，我国的社区建设事业迈入了新的发展阶段，初步形成了以“属地化管理、社会化服务”为主要特征的社区治理体制。但随着经济社会的快速发展，原有基层社会治理体制中许多深层次问题也逐渐暴露出来。
比如社区自治和服务功能不强，居民自治活动的内容和载体相对单一，社区居委会行政化倾向过重，社区治理多元参与机制还不健全，政府部门包办过多，社会力量、市场主体参与缺乏长效机制，社区居民参与缺乏组织化渠道，等等。这些困难和问题不解决，势必影响社区自治和服务功能发挥，影响社区居民群众的切身利益。
改革由问题倒逼产生，又在不断解决问题中得以深化。“全国社区治理和服务创新实验区”建设的首要任务，就是要在新的历史条件下深化社区建设实践，有效解决制约基层发展的体制机制难题。社区治理的发展方向
《t望东方周刊》：以“全国社区治理和服务创新实验区”为例，未来我国社区治理的发展方向有哪些？
蒋昆生：实验区建设开展近三年来，特别是第二批实验区建设开展近一年来，各地围绕创新社区治理体制、丰富社区自治形式、完善社区服务制度、优化社区服务手段等领域开展创新实践。这些探索实践从一定意义上代表了社区治理未来的发展方向。
首先是推进社区减负增效。各实验区将社区减负增效作为党的群众路线教育实践活动的重要任务，研究制定推进社区减负增效的政策措施，确保社区组织承担的行政事务只减不增。
比如，江苏省南京市各实验区统一开展以“五减两增一考核”、建立社区公共服务准入制度为重点的专项行动，社区逐渐回归自治本位，社工逐渐回归服务本色，考核逐渐回归群众本元，部门逐渐回归管理本分。
其次是加强社区自治能力建设。许多实验区把健全社区居民自治制度作为激发城市基层社会管理活力的重要途径，在完善社区民主管理机制上出实招用力气，调动了居民参与自治活动的积极性。
比如，成都市锦江区全区113个社区、1065个院落根据居民特点和居民意愿，制定实施了各具特色的居民（院落）公约，从源头上、基础上、根本上完善和深化居民自治，有力地加强和推进社区依法治理，提升了社区治理和服务水平。
第三个方面是培育社区社会组织。许多实验区把培育和发展社区社会组织作为完善社区治理结构的突破口，通过建立孵化机制、扩大购买服务和加强政策引导等方式，创造有利于社区社会组织发展的外部环境，逐步构建了多元参与、多元治理、多元服务的社区治理新格局。社区居民委员会负责人围绕群众关注的问题与他们面对面话政策、话发展、解难题，图为成都市锦江区江东民居二区召开院落坝坝会现场
比如，武汉市武昌区投入500万元建立社会组织孵化基地，投入3600万元社区惠民资金重点培育社区社会组织，以公益创投的形式支持社区社会组织承接社区服务项目。社区社会组织已经成为社区治理中不可或缺的重要伙伴，为扩大社区居民参与探索了可行路径。
第四个方面是创新社区服务机制。许多实验区积极推动社区服务的理念创新、机制创新和方式创新，全面提升社区服务功能和服务质量。
比如，杭州市大力实施社区服务业的产业化转型，推动社区服务项目由政府独力举办向社会共同参与转变，社区服务机构从单纯公益型向公益经营型转变，社区服务实体从个体分散向规模连锁转变，在“一区一品”、“一社一品”建设过程中，涌现出上城区“333+X”，下城区“66810”工作法，西湖区“三全十服务”等多个社区服务品牌。
第五个方面是加强社区服务信息化建设。各实验区按照民政部、发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，扎实推进社区公共服务综合信息平台建设工作。
比如，攀枝花市社区公共服务综合信息平台建设在组织体制、技术设计和建设模式等方面都具有开创意义。具体表现在：将平台部署“提升”到市级层面，突破了以区县为单位部署建设的社区信息化建设传统格局;将平台应用“下沉”到社区范围，将综合信息平台服务终端直接延伸到社区，梳理确定了社区直接办理和代办事项，有效缩短了服务半径，最大限度方便居民办事;将平台运行“拓展”到专线网络，依托政府部门信息专网部署综合信息平台网络，探索出综合信息平台建设与社区信息化建设有效衔接的可行模式。共同参与社区治理
《t望东方周刊》：“全国社区治理和服务创新实验区”目前面临哪些困难，下一步工作有哪些规划？
蒋昆生：在取得成绩的同时，我们也应该看到，基层社会管理体制改革和服务机制创新是社会建设领域一项全新的重大课题，由于受到既有思想观念和体制机制的局限，受到长期历史条件和现实发展的制约，受到目前经济条件和工作基础的影响，部分实验区推进社区管理和服务创新的理论准备、实践准备和思想准备并不充分，实验区建设仍然处于初级阶段，实验工作仍然面临不少困难和问题。
关于实验区下一步工作规划，我们主要聚焦于以下六个方面：一是健全社区党组织领导下的居民自治机制;二是推进“政社互动”实践;三是发展社区民主协商;四是培育发展社区社会组织;五是加强社区公共服务信息化建设;六是提升社区服务能力。
经过近年对社区治理的理论研究和实践探索，民政部正在与有关部门共同研究起草推进城乡社区治理的文件。文件力争能针对基层，尤其是社区治理中面临的亟待解决的突出问题，取得实质性突破。比如确立社区居民委员会法人地位的问题，厘清社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业之间的关系，等等。这些问题的突破，最终的目标都是为了更好地服务老百姓。
《t望东方周刊》：“社区治理”、“政社互动”和“民主协商”都是现阶段社会治理的热点问题，主要举措有哪些？
蒋昆生：推进城乡社区治理是创新社会治理体制的基础环节。要进一步健全以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织和驻区单位共同参与的社区治理体制机制。
在这个问题上，首先是要促进基层政府职能转变。围绕建设法治政府和服务型政府的总体要求，积极推进基层行政体制改革，发挥政府在社区治理中的主导作用。
其次是要完善居民自治机制。把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践贯穿于社区建设的全过程和各方面。
第三是要激发社区组织活力。积极探索“社区、社团、社工”三社联动，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。
第四是要健全社区服务机制。建立基本公共服务、便民利民服务和志愿互助服务相互衔接的服务体系，确保城乡社区基本公共服务均等化、生活服务多样化和志愿互助服务制度化。
最后是要构建多元参与机制。探索建立以分类统筹为基础组织群众参与，以“以奖代补”项目为载体吸引群众参与，以信息化技术为依托扩大公众参与，以培训提高为手段引导群众参与，以制度建设为根本规范群众参与，以公共精神为纽带提升群众参与的新模式。促进居民群众在社区公共事务和公益事业中自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
优化政府治理是创新社区治理体制的首要任务，也是衡量社区治理现代化程度的重要标尺。推进“政社互动”工作的主要举措包括三个方面：首先是积极推动基层政府与社区组织“双向确权”，认真梳理基层政府与社区自治组织权责，划清基层政府和社区自治组织责权边界。
其次是积极建立基层政府与社区组织的“双向契约”，明确基层政府委托社区自治组织事务的项目内容、经费保障和违约责任，引导社区自治组织和社会组织承接对于法定职责以外的委托事项，形成社区基本公共服务供给竞争机制。
第三是积极开展基层政府与社区组织的“双向评估”，建立社区自治组织、社区居民评估结果与基层政府绩效考核挂钩的有效机制。
社区治理的发展方向篇3
【关键词】社会组织社会治理深圳市龙岗区政府职能转变
【中图分类号】C916【文献标识码】a
社会组织是近年来在理论界和实务界都颇为流行的一个词汇，美国著名的非营利组织大师萨拉蒙教授认为，凡是具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性这5个特性的组织都被称为社会组织。社会组织兴起并在公共管理中发挥作用主要是20世纪70年代以后的事情。二战后，在西方各国大行其道的凯恩斯主义的弊端开始显露：公共事务治理中市场和政府的失败为社会组织的兴起提供了条件。随着社会组织的迅猛发展，“在公共行政学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始涉及‘错综复杂的等级组织’、平行的权力网络，或是其他跨越不同政府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式。”①在这一背景之下，治理理论开始兴起。
全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”②作为一种正在发展中的理论体系，治理理论在内容和范畴方面尚存分歧，但基本内核是通过公共事务领域中政府、市场与社会组织的共同参与实现对公共事务的有效治理。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出要“创新社会治理体制”，在社会治理过程中要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这一表述为社会组织参与社会治理指明了方向。
深圳市龙岗区社会组织参与社会治理的现状
龙岗区是处于深圳原关外区域的新型城市化地区。近年来，龙岗区大力培育社会组织，激发社会活力，初步形成了门类齐全、层次不同、功能互补、特色明显的社会组织体系，在参与社会治理方面发挥着重要的作用。
龙岗区社会组织发展现状。截至2013年底，龙岗区共有社会组织1024家（含备案），平均每万人拥有社会组织5.3个，社会组织从业人员达2万多人，吸纳会员4.6万个，年收入10.3亿元，净资产8.2亿元，党员1662人，建立基层党组织83个。在这1024家社会组织中，民办非企业单位560家，社会团体464家。具体来说：在民办非企业单位中，共有幼儿园330家、义务教育类学校68家、居家养老服务社10家、午托中心68家、劳动技能培训类培训中心20家、非学历教育类培训中心20家、社工机构7家、公益福利类组织15家、文体类组织17家、科学研究类组织3家、劳动类组织22家。在社会团体中，有老年协会128家、慈善公益性社会组织220家、经济类组织28家（工商类12家、行业协会6家）、社会事业类组织64家（卫生类1家、文化类27家、体育类36家）、综合类组织22家（宗教类2家、其他综合类20家）和科研类组织2家。
龙岗区社会组织发展特点。通过实地调研并查阅相关统计资料，笔者认为龙岗区社会组织在发展中呈现出以下特点：第一，社会组织分布范围广、增长速度快。从龙岗区社会组织的分布来看，其范围涉及到教育、科技、文化、社会服务、体育、环保等多个领域，基本上形成了门类齐全、覆盖广泛的发展格局。同时，社会组织增长迅速，“自2000年复查登记以来，龙岗区社会组织已由2000年的97家发展至2013年底的1024家，增长近10.6倍”。在数量急剧增多的同时，社会组织形态也呈现出多元化，除了传统意义上的社会组织，还不断出现新领域的公益服务类社会组织，如社工机构、社区居家养老服务社等。
第二，社会组织服务水平高、影响力较大。衡量社会组织发展程度的高低，一是看社会组织的数量多少，二是看社会组织的影响力大小。从后者来看，龙岗区涌现出了一批服务水平高、影响力较大的社会组织。例如，龙岗区质量技术协会，每年承接政府转移职能170余项，政府向其购买服务的金额达300多万元；龙岗区金融商会通过搭建银企平台，为部分中小企业成功解决了贷款融资难的问题……这些社会组织影响力较大，是龙岗社会组织参与社会治理的标杆。
第三，社区社会组织覆盖范围广、公众参与性高。龙岗区社区社会组织覆盖了经济、教育、文化、体育、公益等各个领域，群众认可度高。目前，全区共有社区社会组织390个，会员数达32000多个，专（兼）职工作人员650多人，年收入1000多万元，净资产达800多万元。从具体构成来看，主要有社区老年人协会、居家养老服务机构、老年文体协会、义工组织、平安志愿者协会、平安社区促进会等，由于与社会公众的日常生活密切相关，社会公众的参与热情较高。
第四，经济类社会组织枢纽作用发挥明显、助推经济发展。龙岗区民营企业商会、龙岗区企业联合会、龙岗区鞋业商会在推动企业自身发展、解决企业发展困境、帮助企业融资贷款、引导企业发展转型等方面发挥了积极作用，提高了企业抵御金融风险和快速转型的能力，促进了龙岗区经济的稳步发展。
第五，慈善公益性组织发展壮大、促进社区和谐。目前，龙岗区公益慈善类社会组织实现了区、街道、社区的三级覆盖，成为促进社会稳定和谐的主力军。区慈善会在汶川大地震、四川雅安地震、青海玉树地震发生后，第一时间发动募集善款，累计向地震灾区捐赠善款1.8亿元。在开展社区服务、提升社区居民公益理念等方面，公益性社区组织也发挥了积极作用，涌现出了巾帼互助会、义务工作者联合会、社区平安志愿者协会等公益互助组织。
龙岗区社会组织参与社会治理的主要情况。一是社会组织参与社会治理的范围不断扩展。随着政府职能转变的不断深化，社会组织在民政、教育、文体、司法、残联等领域承接了政府转移的部分职能。2013年，政府向社会组织购买服务的金额达到了3315万元。同时，社会组织的自治能力也有较大提高。例如，龙岗区106个社区100%设立了调解委员会，在化解基层矛盾等方面发挥了积极作用。
二是政府对社会组织的扶持进一步加大。出台了社会组织发展规范性指导文件。2013年，龙岗区委区政府出台了《关于培育扶持社会组织发展的实施意见》，确立了“培育发展，提升质量；分类指导，突出重点；厘清关系，明晰边界；依法管理，规范运作”的基本原则，在培育和引进支持型社会组织、加强社会组织人才队伍建设、建立政府向社会组织购买公共服务机制等方面提供全方位的支持和保障。开展了社会组织观察备案、法人登记、公益认定的分类指导方法，实行由宽到严的资格审查和登记注册制度。缩短审批时限，压缩审批链条，免去了社区社会组织筹备成立环节，采用直接登记制度。落实社会组织税收优惠政策。全区大部分公益慈善类社会组织获得免税资格认定，有3个社会组织获得公益性税前扣除资格。
三是政府对社会组织的管理进一步强化。加强社会组织登记管理机关建设。2002年，龙岗区成立了民间组织管理办公室，专门负责社会组织的管理监督。强化对社会组织的培育发展和规范管理。2010年，龙岗区民政局与龙岗公安分局成立了社会组织管理服务领导小组，建立各司其职、协调配合的工作机制，建立了培育发展和规范管理社会组织工作联席会议制度，定期召开联席会议，研究协调重大问题，督促落实各项工作。开展社会委托年检和评估。2011年，龙岗区委托有资质的社会组织承接社会组织年检初审工作；2013年，龙岗区启动了社会组织等级评估工作，形成了良好的社会组织管理模式。最后，加快党组织组建步伐，强化党组织规范管理。
龙岗区社会组织参与社会治理中存在的问题
社会组织本身在参与社会治理中存在的问题。一是公众对社会组织的认同度不高。当前，龙岗区社会公众对社会组织提供的公共服务仍存有一定的疑虑，认同度还不是很高。从龙岗区社会组织的发展来看，80%以上的社会组织规模偏小，部分社会组织工作人员流动性大，素质不够高，调动政府、企业和社会资源的力量比较弱。
二是社会组织缺乏独立性。经费是社会组织独立运转的基础。从龙岗区社会组织的运行状况来看，相当一部分社会组织“造血”功能差，资金短缺，大多数社会组织的财务支出总额在50万元以下，约三分之一的社会组织的资金基本上仅够支付专职人员工资、物业费和办公经费，没有充足经费可用于开展项目和活动。由于自身造血功能较差，大部分社会组织在经费上过分依赖政府，损害了社会组织的民间性特征，社会组织演变成了“准下级组织”，逐渐出现“行政化”管理倾向。
三是社会组织发展不平衡。目前，龙岗区社会组织还处于初级发展阶段，主要表现为：社会组织在地区之间发展不平衡，有的街道数量较多，发展较为完善；有的街道相对较少，发展也比较滞后；社会组织的类别发展不平衡，民办非企业单位多，而社会团体较少，龙岗区民办非企业单位占社会组织总数的70%，而社会团体仅占社会组织总数的30%；社会组织的分布不平衡，从总体来看，文化类、体育类、服务类的社会组织较多，而公益慈善类、维权类的社会组织较少。
四是社会组织的内部管理不完善。从龙岗区社会组织运行的实际情况看，绝大部分社会组织在组织管理、财务管理方面较规范，但在筹资措施和项目策划开发等方面与政府、企业和社会的需求仍有较大差距；部分社会组织没有严格履行章程，存在乱用会费、超范围经营等现象……这些问题一定程度上损害了社会组织形象，弱化了社会组织参与社会管理的基础。
政府在管理社会组织方面存在的问题。一是政府职能转变尚不到位。社会组织参与社会治理本质上是政府权力向社会的回归，只有正确处理好政府与社会之间的关系，社会组织才有可能成长起来并真正参与到对社会事务的治理中来。当前，虽然龙岗区在转变政府职能、向社会放权等方面已经取得了一定成效，但是从总体来看，政府职能转变还远未到位，政府仍然承担了很多本不应该由其承担并且也做不好的事情。二是政府对社会组织的管理力量不足。从龙岗区来看，目前仅在民政局设有社会组织管理科，仅有两名编制内工作人员，这与社会组织的蓬勃发展不相适应。由于管理人员有限，事实上很难对广大社会组织实施有效监管。
完善龙岗区社会组织参与社会治理的对策措施
从社会组织方面讲，要提高社会组织自身参与社会治理的能力。一是进一步增强社会组织的知名度。知名度和美誉度是社会组织发展壮大的无形资本。社会组织要通过各种手段宣传自己。向社会公众宣扬自己的核心理念和行为方式，使更多的社会公众能够了解自己进而认同自己，从而为社会组织参与社会治理提供社会基础。同时，通过开展有针对性、影响力的服务项目不断扩大其影响力。
二是提高社会组织的独立性。一方面政府要转变理念，正确认知政府与社会组织间的关系，政府不应谋求控制社会组织，而是要支持和引导社会组织的发展，给予社会组织财政上的支持和人事上的自由，鼓励其做大做强，帮助政府处理那些政府不能有效处理的事情。另一方面，社会组织自身也要秉承其价值理念，保持自身的独立性，通过会员服务、吸引慈善捐赠等手段不断扩大其筹集资金的渠道，减少对政府的财政依赖，从而保持其活动范围和活动方式的独立性。
三是完善社会组织内部管理。其一，要提高社会组织内部运作的规范性。针对当前组织运作各环节存在的问题，制定完善的规章制度和流程体系，建立标准化的运作模式，从而规范自身运作。政府要加强对社会组织的监督检查，从外部形成对社会组织规范运作的督促力。其二，要提高社会组织的服务能力。一方面要提高其筹措资金的能力，通过接受社会捐赠、向政府寻求支持、开展与组织目标相关的服务等方式，提高自身的财政充裕度；另一方面，要提高社会组织的项目策划开发能力，通过不断地学习与创新，打造一批具有影响力的项目活动，提高其社会知名度，从而寻求组织的进一步发展。
从政府角度来讲，要进一步转变政府职能，加大对社会组织的扶持与管理。一是政府要进一步向社会放权。首先，编制政府权力清单。全面梳理政府职权，加大简政放权的力度，进一步明确政府、社会和市场的责任边界，提升政府的治理能力。其次，编制政府购买服务清单。出台政府向社会组织购买服务的有关文件，明确政府向社会组织购买服务的基本原则、实施范围和主体、承接对象和条件、购买形式、操作流程等，推行基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅和技术性事务等政府向社会组织购买服务事项。最后，要编制具有承接政府服务资格的社会组织清单。着手编制深圳市具备承接政府职能转移的社会组织目录，实行动态管理。
二是进一步完善社会组织的登记管理制度。要继续推行直接登记制度，实行工商经济类、公益慈善类等社会组织由民政部门直接登记制度，进一步简化社会组织审批流程，取消社会团体成立筹备环节，探索将社会团体分支机构设立改为备案管理。放宽社会团体准入条件，允许“一业多会”，允许按照国民经济分类的小类标准设立行业协会，从而促进行业协会的发展。要开展社区社会组织登记备案双轨制，降低准入门槛，简化登记程序，大力培育发展社区社会组织。要完善社会组织工作协调机制，完善管理社会组织工作联席会议制度，定期召开联席会议，研究协调重大问题，强化对社会组织的培育发展和规范管理。
三是要创新社会组织培育扶持机制。要进一步贯彻落实《龙岗区培育扶持社会组织发展专项经费使用暂行办法》，增加社会组织发展专项资金。在区、街两个层面建立“社会组织孵化空间”，为社会组织的发展提供场地和空间资源。继续推进社会组织优秀项目评选活动，对社会组织优秀项目予以立项指导，分类给予经费支持和奖励。要开展社会组织评比活动，宣传和介绍先进典型，为全区社会组织发展树立“风向标”。
四是加强对社会组织的监督检查。要开展社会组织观察备案、法人登记、公益认定的分类指导方法，实行由宽到严的资格审查和登记注册制度。要加强社会组织诚信体系建设，敦促社会组织签订《诚信公约》，探索政府依法监管、社会监督、行业自律的社会组织管理模式。要进一步严格社会组织等级年检、评估工作，提高社会组织的年检、评估比例，完善“宽进严管”的监管体系。
（作者为武汉大学政治与公共管理学院博士研究生）
【注释】
①吴志成：“西方治理理论述评”，《教学与研究》，2004年第6期。
社区治理的发展方向篇4
关键词：社会管理创新；社区组织；“上城模式”；复合社会治理结构；多元社会主体
中图分类号：C916文献标志码：a文章编号：1002-7408（2013）06-0030-04
在城市社会管理创新向前推进的实践探索中，如何全面提高社会管理科学化水平，加强顶层设计，因地制宜、总结经验、深化认识，建立一种国家与社会边界清晰、分工明确、相互合作、共同发展的“强强互补”模式，是基层政府努力的方向所在。具体而言，就是要建立健全政府、市场以及社会组织良性互动、协调互补、合作共治，各类社会资源有效配置、互相补充、彼此促进的规范体系，建设一个社会各领域共同参与建设的社会意义共同体。在这个意义上，加强社会治理，完善共建共治的社会治理结构，推动形成市场主导、政府监督、社会参与的互构、协商、合作格局就成为各项工作的重心所在。
一、城市社区管理方式创新：社会管理创新的重大选择
（一）社区：社会管理从“工作场所”向“居住场所”的重心转移
改革开放后，伴随着市场化改革的推进，传统的单位体制走向解体，由国家集中控制和统一分配资源的状况也在逐步改变，导致了组织对国家的依附性、单位成员对单位组织的依附性逐步弱化。单位作为国家——个人中介的结构性关系被打破。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化，越来越多的单位将其承担的社会职能剥离出来，导致社会事务重新分解并逐渐回归社会，社区成为承接社会职能的重要载体和新型公共空间。随着社会实体与国家之间行政依附关系以及社会成员与单位间的人身依附关系的逐渐松弛，越来越多的“单位人”向“社会人”转变，社区成为“后单位制”时期市民生活的重要归宿。[1]从“单位”到“社区”的转变，表明社会管理的重心从“工作场所”向“居住场所”转移。这种转变和转移，意味着社会管理的基础单元的转换，意味着社会日常生活的支持网络的转换，意味着社会资源和社会机会配置机制的转换，这是中国社会极其深刻的变化之一。[2]社会管理重心从“单位”到“社区”、从“工作场所”向“居住场所”的转变，是为了适应社会结构从传统向现代转型的需要，适应经济体制从计划经济向市场经济转轨的需要，是为了应对社会结构转型和经济体制转轨二者犬牙交叉、既相互推进又彼此摩擦所引发的种种社会问题的需要。[3]
（二）从“亚社区”向现代社区转型：社区组织功能实现的应然趋势
社会转型带来了诸多社会问题，破解城市管理难题的焦点就汇聚到社区上。社会转型是传统社会向现代社会的转变，社区作为社会的“微缩景观”，也集中映射了社会转型的若干基本特点，即从传统社区向现代社区转变，体现为社区从封闭性向开放性转变、从同质性向异质性转变、从熟悉往关系向陌生人社会转变、从局部性转变扩展到全面性转变等等。
改革开放前居民生活的居住地并未承担社区的角色和功能，有学者将改革开放前传统计划经济体制下的“居住地”看作是一种“功能萎缩、发育不全”的“亚社区”。所谓“亚社区”是指中国及其他一些社会主义国家在计划经济年代国家管理地区社会（居民居住地）的一种模式，是指社区的内在价值被严重低估、社会角色不清、社会功能萎缩、社会机制发育不良、居民参与度较低、单一行政化了的社区。[4]在这种“亚社区”中，政府主导社区建设和发展的方向，行政权力无处不在，社区自组织发育迟缓，居民的社区参与热情淡薄，社区归属感难以形成。
社会从传统型社会向现代型社会的转型和经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，是“亚社区”向现代社区转型的客观条件和历史前提。改革开放以后，社区真正成为了社会建设和社会管理的重要战略空间。按照市场经济高效、有序的原则，改变以往行政化体制的弊端，政府部门的职能转向专门化和效率化，同时剥离企事业单位以往所承担的大量的社会职能，实现企事业机构职能的专门化。从这些机构身上剥离出来的各种社会职能，如社会控制、社会保障、社会服务、社会治安、社会福利等，返还给社会和社区，由专业化、职能化的社会机构和相关社区组织承接。至此，社会组织职能和功能的分化和专门化，为社会层面的发育和社区的发育提供了条件，社区也获得了真正意义上服务居民群众的“社会共同体”内涵。
（三）新型社区组织构建的价值呈现
社区作为一个系统化的整体，其有序运行有赖于合理的社区组织结构。社区管理的实质，在价值层面上体现为社会公平正义理念的落实，在制度框架上体现为新型城市基层社会管理体制。其中制度框架是手段、是途径，价值理念则是目标。价值的提升有赖于制度功能的释放。从这个角度来说，社区组织管理作为社区管理的基础，其创新方向反映着社区建设的基本走向。
社区管理有赖于社区组织系统的运作和功能发挥，因此社区管理的过程实质上就是社区组织管理的展开。社区组织管理既可以被静态地理解为社区组织体系的管理框架及结构网络，也可以被动态地理解为社区组织系统内各组织的有机联系、职能分工、功能发挥、互动关系及协作形态。它的动态性表现在，在这个组织系统内，各个组织的角色职能、力量对比及组织间的关系是在不断进行调整变化的，但在总体上还维持一种相对稳定的组织运作格局。社区组织管理的目标是，通过一定的管理手段，达到组织间的规范运转和有机协作，以实现社区稳定和发展的目标。
随着改革开放的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的初步确立，我国原有的社区组织管理面临着新情况、新问题，街居管理体制严重滞后于社会发展，社区自治组织深陷于“行政化”的泥潭无法自拔，基层民主发展有限，居民参与积极性不高。社会实践的结构性巨变所造成的“去集体化”、“去组织化”趋势[3]构成了社会组织模式的改造和重组，尤其是社区组织管理模式改革和创新的时代背景。社会建设的推进、社会管理体制的改革呼唤着基层社区组织管理的转型。社区组织管理转型指的就是，在社会转型的背景下，传统的社会整合和社会控制方式发生了变化，原有的社区组织在结构和功能上所进行的调整、明确和归位的过程，其中也包括新型社区主体组织的构建及其与其他各社区组织之间的互动协作过程。社区组织的转型包括：组织结构的转型、组织功能的转型、组织互动模式的转型和组织协作方式的转型。社区组织转型的目标就是重新构造社区组织，培育自治、自理机制，改革政府管理体制，转变政府职能，构建政府、市场、社会组织等多方主体互动协作、合作共治，各类社会资源合理配置、优势互补的良性运行格局。
因此，如何实现社区组织的结构优化和制度创新，构建一个运转协调、各组织功能发挥及整体社区组织系统功能发挥最大化的社区组织结构，就成为当前我国经济体制转轨和社会结构转型所面临的一个重大理论问题和现实问题。它既涉及到政府职能的转变、社会组织管理的创新，还涉及到基层民主发展等方方面面，因而是个比较复杂的系统工程。以往对旧有社区组织管理的探讨大多集中在探索社区自治组织如何摆脱行政化、增加自治性这一困境的问题上，强调国家与社会的分离，强调政府职能的转变、行政力量从社会的退出和社区自组织力量的成长。现在我们越来越清楚地认识到，自治组织的“去行政化”并不是说要完全和政府撇清关系，而是强调组织职能的明确、归位及其与其他部门、机构、社会组织间的合理分工。现代社区的建设与发展，需要建立国家与社会共同发展、协同并进的双向互动关系，需要建立各社区组织各司其职、相互配合、高效运行的社区管理新体制。这不仅体现在社区自治的实现，还体现为社会组织的发展壮大和公民社会的发育成长。因此，对社区组织管理模式的探索实际上也就是对国家与社会关系良性互动、城市社会协调发展道路的有益尝试，完善社区组织结构的改革思路既有利于社区自身的发展，也有利于推进城市管理体制改革，有利于城市社会的进步。
二、“333+X社区大服务体系”：社区复合型管理体制创新的实践
（一）社会复合主体：社会治理新结构
社会复合主体是杭州市基于共建共享“生活品质之城”的目标，首创性地提出的发展思路，是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与，“通过人员的相互兼职、项目的有机串联，实现各个主体间的相互关联，形成‘多层架构、网状联结，多界参与、互为支撑，多层运行、优势互补’的组织架构和运作机制”。[5]社会复合主体创新被有的学者称为大城市新型治理结构的“中国模式”，认为社会复合主体事实上是创新了中国城市的治理结构，是从政府的单一治理向多个主体的协作治理和共同治理转变。这种治理结构创新可以在不同领域、不同空间和不同类型的城市事务中体现，目前社会复合主体创新更多用于解决较为复杂的社会性项目和社会性事业。[6]
笔者认为，社会复合主体实质上是一种社会组织管理模式创新，行动主体涉及国家政府、企业、社会组织、个人等，是通过项目合作的方式，形成一个政府、市场、社会组织、社会个体四方协调互补，各类社会资源和社会机会协商配置和有效利用，各组织功能互补、良性互动、协作共治的格局，是社会管理走向善治的探索历程和社会复合治理的实践过程，也是国家与社会之间互动生长和相互型塑的过程。
（二）“333+X社区大服务体系”：社区复合型管理体制实践
基于对社区组织管理现存问题的思考，结合地方工作实践经验，杭州上城区建构并实施了“333+X社区大服务体系”。“333+X”社区服务架构包括：3个主体——政府、社区、社会；3种体系——公共服务、自助互助服务、便民利民服务；3类载体——社区公共服务站、居民议事中心、大管家服务社；X个项目——涉及吃、住、行、游、购、娱、健等与生活密切相关的39个服务项目。通过明确政府、社区、社会各自的责权和功能，建立起一个以政府为导向，由多元主体共同参与，以公共、公益和商业服务为载体所组成的分工明确、立体多元、相互补充、服务居民的大服务网络体系。
1.管理主体三位复合。“333+X社区大服务体系”建构的三方主体——政府、社区、社区其他各类组织功能复合，政府提供公共服务，保障社会公平；社区承接公共服务，提供公益，有效整合资源；社区其他各类组织主要提供商业服务、部分公益服务、志愿服务等，弥补政府和市场失灵，更好地服务居民。并通过社区党组织、社区居委会、公共服务工作站承接不同的工作内容，形成了以社区党组织为领导核心，社区居委会充分行使自我管理、自我教育、自我服务的职能，社区公共服务工作站进行社会管理、提供公共服务的社区组织运作机制。
2.管理过程协作互补。复合治理形态的核心，是通过建立三大服务架构，谋求“各个治理主体之间的合作互补”关系，实现“领导、服务、自治”并重，恢复社区发展“综合、不可割裂性”的复合功能。在“333+X社区大服务体系”下，参与社区服务的政府、社区和社区其他各类组织三个主体之间是一种协调合作的关系，政府的行政导向和政策保障将更加契合社区发展的实际需要，社区的各项管理制度和发展目标将更好地兼顾不同发展主体的整合利益，参与社区建设的各种人员和组织在评估机制作用下体现出多样性和专业性，从而形成“主体多元复合、功能融合互补，目标多重统一、结构网络布局、服务多样专业”的城市社区建设新格局。
3.参与主体相互建构。“333+X社区大服务体系”提倡三大管理理念：服务民生为本、管理复合治理、目标普惠福利。在实际操作中，上城区尤其注重通过财政支持、社会资助、费随事转等多元化渠道筹措资金，加大社区创建投入。社区管理呈现“党社共建、居民自治”并举格局，实现党领导下的社区居民自治，培育社区社会组织实现自主服务，一改以往以政府投资为主的资源配置模式，采取政府补贴和社会化运作，鼓励非政府机构投资社区服务，使社区服务资源配置的机制更灵活，形成了政府、社区、社区其他各类组织与社区居民积极的相互建构过程。通过管理体制创新，提升了社区服务水平，为百姓生活提供了便利。
三、讨论：推进城市社会管理创新的对策建议
杭州市上城区关于社会资源共享、部门相互配合、社会广泛参与的“大协作”、“共同治理”的思想，为国内其他城市和地区进一步探索建立社会管理的新体制、新机制、新办法，准确把握社会管理规律、提高社会管理科学化水平提供了重要的借鉴。从未来社会发展的角度来看，城市社会管理创新还需要围绕以下几方面的工作持续推进：
（一）顶层设计科学化
“顶层设计”一词本是系统工程的专有名词，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用，强调要“重视改革顶层设计和总体规划”。其后中央经济工作会议上又再次强调了“加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”。“顶层设计”是“整体理念”的具体化，社会管理这个社会领域的“大工程”同样需要整体理念贯彻和全局规划统筹。所以，顶层设计的科学化、可操作化和可持续发展至关重要。加强社会管理，既要明确工作方向，进行顶层设计；又要打造工作平台，实现常态治理。总的来说，就是要构建一种合作主义性质的“大格局”，进而在宏观上构建一种均衡的国家与社会关系模式。而顶层设计需要落地实施，于是社区就成为社会管理重心下移、基层社会管理的实施操作单元。事实证明，无数亮丽的基层社会管理经验、社会组织创新实践、社会矛盾化解方式等等都是在社区这块“试验田”里生长出来的。
（二）社会组织“紧密化”
随着政府职能的收缩和国家力量的退却，社会自组织能力在不断成长。各类社会组织承担起从政府职能部门剥离出的微观社会管理职能和社会公共服务职能。在我国的社会管理中，还要继续培育和发展社会组织，发挥他们在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中的积极作用，鼓励社会组织管理体制创新，构建起通过市场形成的政府与社会的良性互动结构。在未来发展中，要克服以前社会组织各自为政、散乱无序的状态，通过“城市品牌网群”建设等方式增强组织间的互动、交流与合作，实现组织间的功能互补、资源共融、相互促进、共同发展的良性协作状态，引导社会组织向“有序化”和“紧密化”方向发展，共同为建设“大社会”和服务居民贡献力量。
（三）参与主体多元化
在新的时代背景下，加强社会治理，完善共建共治的社会治理结构，推动形成市场主导、政府监督、多元社会主体参与的互构、协商、合作格局，是社会管理持续推进的基本方向。各基层部门应根据社会发展现状，由管理型政府向服务型政府转变，推动社会管理体制创新，推动多元主体参与社会建设、参与社区管理、参与志愿服务。尤其要吸引和扩大社会力量参与社会建设，营造社会参与氛围，强化市民的民主参与意识。从关注群众切身利益需求、情牵民生冷暖的视角出发，根据不同社会群体的利益诉求和关注焦点，拓展社会参与平台、完善社会参与机制、丰富社会参与形式，调动他们的积极性、主动性和能动性，变“要我参与”为“我要参与”。
（四）社会管理智能化
现代化的社会管理要求加强网络建设，提高管理的信息技术含量。在这方面，上城区的经验可以为国内其他城市提供参考。首先，通过“智慧上城”工作有序推进综合智能管理与服务体系的建设，建立管理服务界面双平台：辅助决策系统或区长桌面管理平台——用于提升内部管理水平的科学管理平台，一站式管理服务平台——用于统一对外提供政府管理和公共服务。其次，打造“网上政府”、“网上行政服务中心”，整合建立基础数据平台、开发建设视频会议等应用系统等。依托网上行政服务中心，推出“1（区行政服务中心）+6（街道便民服务中心）+54（社区服务站）+X”的便民服务新模式，方便社会公众通过“外网受理”或就近到各便民服务中心，完成区级行政审批和公共服务事项的办理。将来可以进一步通过互联网建立促进城市社会管理高效处置和解决机制，向以“需要”为本、服务为本的社会信息服务模式发展，在社会综合服务、城市管理应用处理和业务处置方面进一步发展。并在已有智能管控的基础上，发挥市民监督作用，实现智能管控与市民监督、市民评议相结合。此外，利用新媒体如微博等建立起完善沟通民意的网络平台，发挥其“畅达性、高效性、亲和性”等诸多优势，实现问情于民、问计于民、问需于民，构建官民新型连接方式，（下转第38页）（上接第32页）促进更多关乎民生和民意的问题得到及时有效的解决。
（五）运行机制长效化
着力健全完善制度机制，健全部门协作动态机制，完善考核激励机制，拓宽经费投入机制，保障志愿服务机制。现代社会多发多样的社会问题及社会矛盾的解决通常需要多个部门的参与、合作、组织、联动来实现，可通过“城市管理智能化”项目推进，促进跨部门协作办公流程化、信息共享网络化、部门联动经常化、合作方式制度化。在推进社会志愿服务方面，要深入推进志愿服务社区化、常态化、专业化、可持续开展，进一步完善志愿服务的社会化动员机制，壮大社区志愿者队伍。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。[7]同时，尝试发挥社会工作专业人才的作用，在社会志愿服务中加入社会工作相关知识，综合运用个案、小组、社区工作等社会工作方法和社会心理学沟通技巧。
参考文献：
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[2]郑杭生.破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题[J].学习与实践，2008，（7）.
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[5]胡征宇.更好社会规则中的社会复合主体——以杭州市构建社会复合主体为例[F].“2008中欧良好社会规制圆桌会议”发言稿，2008-09-22.
[6]毛寿龙，李文钊.杭州市社会复合主体与城市治道变革[eB/oL].人民网，.
社区治理的发展方向篇5
【关键词】社区体育组织社区治理居民自治
【中图分类号】G80-3【文献标识码】a
目前，我国处于全面深化改革的关键时期，政府行政改革取得了显著成效，政府职能得到了转变，我国的社会管理模式也逐步走向多元化。在社区建设和发展过程中，社区体育组织逐渐成为新格局下社区建设和发展的重要动力和创新载体，发展日益壮大，治理成效备受期待。
社区体育组织在社区治理方面有着极大优势
创新社区治理多元格局。随着市场经济的快速发展、民主观念的深入人心以及全面深化改革的推动，我国社会治理模式走向多元格局，十八届三中、四中全会提出创新社会治理格局和依法治理的要求，这对于社会治理落脚点的社区而言，是一次重要改革，有效推动了社区体育组织的发展。政府职能的转变和权力的下放，为社区体育组织参与社区治理创造了机会和政策依据，也改变了传统的政府主导模式，有利于构建自下而上的社区治理模式。
推动居民参与渠道丰富。在如今“小政府、大社会”和“多元格局”时代要求下，社区治理归根结底依靠社区居民自身，居民的积极参与是社区治理的本质所在。在社区建设和发展实践中，社区体育组织成为连接基层行政单位和社区居民的桥梁已是必然选择。面对社区居民的多样化需求，社区体育组织可以充分发挥桥梁作用，向基层行政单位提出诉求，然后由社区体育组织率领广大居民协作完成共同目标，达到“自助、助人”的效果。
提升社区治理服务水平。在运行服务项目上，社区体育组织鼓励社区居民在依法依规、协商共进基础上积极参与，充分增强了社区居民的参与兴趣，也提高了社区服务项目的效益。
定位不准、资金困境、人才短板等问题，严重制约社区治理能力的有效发挥
定位不准，运行受到限制。社区体育组织在社区治理中的地位和角色，受到了社会各界人士的争议，一些社区认为，社区体育组织只是由社区居民自发形成的组织，并没有强大的支撑力度和丰富的资源，没有足够的能力为社区居民提供有效的服务，自然也就不能有效参与社区治理。一些政府官员、基层行政单位人员依然遵循传统的管理模式，把社区体育组织看成政府的下属组织，对社区体育组织进行管理和控制，甚至插手其提供社区服务和资源分配等，并没有把重点工作真正放在社区治理上来，这严重限制了社区体育组织参与社区治理的能力。
法制不健全，缺乏法律保障。目前，社区体育组织的运行面临着“法外之难”，我国法律法规未对社区体育组织的地位、职能、作用等做出明确规定，使得它在进行社区治理过程中无法得到保障，处于游离状态，在“夹缝”中生存。现实生活中，两者之间关系处于模糊状态，一方面社区体育组织受到政府的过度管控，影响治理效能，无法充分发挥治理能量；另一方面政府对社区体育组织的规范管理没有法律依据，在某些方面，社区体育组织在履行职能时没有具体的法律法规作为依据，同时导致政府无法依据明确的法律法规对社区体育组织进行规范管理，使二者关系陷入模糊状态。
资金欠缺，运行瓶颈突出。资金短缺，是社区体育组织运行的一大瓶颈。目前，社区体育组织的资金来源主要是政府拨款、社会捐助、社区居民自筹，方式不够多样，渠道不丰富，存在不稳定性。虽然我国大力支持社区体育组织的培育和发展，每年会以不同方式给予相应的资金资助，但是实践中，资金匮乏依然是社区体育组织发展的阻碍。此外，社会捐助，包括单位和个人，在一定程度上对社区体育组织雪中送炭，但是无法保证数额，这种资金来源渠道也不稳定。社区居民自筹也是社区体育组织资金来源的一种方式，但居民自筹基本均为小数额，在社区治理的浩大工程中，无疑是杯水车薪，而且，一方面会打击居民参与社区治理的积极性，使社区体育组织内部涣散，另一方面会使社区体育组织的初衷异化，有“买卖或交换服务”的嫌疑，影响组织形象，引起居民不满，最终阻碍社区体育组织参与社区的有效治理。
人才缺乏，组织治理失衡。社区体育组织近年发展迅速，而对口人才的培养却无法满足社区体育组织的治理需求。目前，我国社区体育组织成员大多是社区离退休人员、下岗人员、老年居民等不具备专业社工知识、综合能力不高的社区居民，这就决定了社区体育组织的治理水平无法满足社区居民的多样化的服务需求。社区体育组织缺乏专业社工，组织内部成员结构不科学，知识结构不健全，且人员流动性大，开展社区活动随意性较大，缺乏专业化、系统化。专业的社会工作理念、价值没有在实际治理中得到落实，在监督机制和评估机制同样不健全的情况下，社区体育组织很难保证治理水平和服务质量。
多方协作落实相关措施，努力提升社区治理能力
在社区建设和发展过程中，社区体育组织逐渐成为新格局下社区建设和发展的重要动力和创新载体，因此社区体育组织的发展壮大成为社区治理中的重要部分，需要多方协作，落实一系列切实可行的措施，破解治理困境，全面激发社区体育组织活力，进而推动社区治理和服务创新。
强化队伍建设，提升自身水平。完善社区体育组织内部治理机制，加强内部管理制度建设是根本保障。首先，要转变自身观念。社区体育组织要对自身进行准确定位，转变观念，认清职责，要及时更新观念，通过突破观念上的瓶颈，进一步提升社会影响力和号召力。其次，要加强人才建设。强化组织队伍的专业化、职业化建设，在引进的同时，更要注重队伍内部的建设，建立健全与高校、研究所等机构的合作机制，为社区体育组织培育、输送专业人才。最后，要完善监督体系。社区体育组织的良性运行离不开多方的监督，建立群众监督机制，以居民整体利益为标准，也可建立媒体监督机制。舆论监督在一定程度上有助于体育社会组织有效参与社区治理，通过舆论的力量对社区体育组织实行法律和道德的双向鞭策。建立监督考评机制，对治理中履职不力、作风不正、为政不廉的人员进行责任追究。
进行职能整合，理顺多元关系。社区职能繁多，主体繁杂，街道、居委会、社区体育组织等不同主体履行不同的职能，而居民是社区治理的重要主体，要想提高社区治理水平，就必须明确各主体职能，理顺多元关系。明确主体职责是重中之重，明确社区调整和网格划分、社区组织架构、街道及社区的职能、社区服务清单等标准，实行“三事分流”，政府事务、社区事务、居民事务“三事”，按照减少管理层级、推行扁平化管理的思路，转变街道办事处职能，把服务性职能和服务审批性事项适当下放到社区，社区原则上不再承担经济事务工作，主要按照服务清单，承担民生服务等职能。使得社区体育组织消除行政化，专门履行社会服务职能，精简社区政务事项，实现职能归位。
政府引领方向，提供政策保障。政府在我国社区建设和发展中起着至关重要的调控作用，在方向、政策等方面有效推动了社区体育组织的成长。首先，要加强立法，对社区体育组织的地位、职能、作用等方面做出具体规定，不仅使社区体育组织在法律上得到社会公众的认可，也使社区体育组织在履行职能时有法可依。其次，要加大财政政策扶持，“在事权的转变过程中，政府应该通过一定的程序及时向社区体育组织提供相应的经费补贴，使其能够正常开展活动，提高向社区居民提供服务的有效性”，并建立财政奖励制度。同时加强调控规划，“按照社区需要、群众需求，培育与社区经济社会发展相适应，层次丰富、结构优化、覆盖广泛的社会组织，大力引进具有良好社会声誉和较强服务能力的优秀社会组织及其项目落地，培育立足于本社区实际的草根型社会组织发展壮大。”最后，政府要加大对社区体育组织运行发展的硬件、软件支持力度，提供科学适度的引导，推动社区体育组织公信力的增强。
（作者单位：安阳师范大学）
【参考文献】
①江正平、赵莹莹：《基层政府在城市社区自治中的角色重塑》，《中州学刊》，2008年第6期。
社区治理的发展方向篇6
一、政府与社会（区）治理的关系
课题首先从社区治理与社会治理关系入手，进一步理清政府与社会的关系，政府与社区的关系，重点研究社区发展的走向，中国特色社区建设的特点和社区治理的方向，分析和总结我国社区治理的目标、途径和策略。设计这一部分内容的目的就是想说明一个问题，社区治理是社会治理的基础，社区治理与社会治理的目标是趋同的。社区治理是培育和发展社区社会组织的前提和基础，如果没有这一前提和背景，要培育和发展社区社会组织也只是一厢情愿的事，这是大前提，也是思考问题的背景，更是中国社会治理和政府职能转变不可缺失的重要基础。
1、政府与社会（区）的关系
要思考社会（区）治理有关问题，必定要涉及国家（政府）与社会的关系问题，其理论基础是国家与社会合作互动的公民社会理论和权力主体参与共同事务管理的治理理论，还有政府失灵和市场失灵理论。关于政府与社会，或者说政府与社区的关系（因为社区是社会的细胞），有很多研究，在这里所要阐明的观点是：政府不是控制社会（社区），也控制不了社会（社区）,政府与社会(区)只能是互动、合作、协商。我国的社会治理理论必须尽快付诸实践，政府职能必须主动尽快转变，“小政府、大社会”的政府与社会合作治理模式必将是我国社会改革的方向，中国改革开放的社会实践也由不得选择。虽然我国的国情决定社会治理土壤和条件还不完成成熟，许多工作还需要政府来推动，但这不能否认社会的力量、社会组织已悄然无声发挥着重要作用，而且具有势不可挡的趋势，毕竟政府的力量是“有限”的，在某些方面已经“失灵”了，有限政府终究是“有限”的。同样，随着我国经济体制改革的深入、城市化和民主化进程的推进，大量单位人变成“社会人”，社区日益承担越来越多的社会功能，党和政府也以前所未有的资态重视社区建设，政府与社区的关系日益受到社会各界关注。
2、我国社区发展的特点和趋势
我国真正意义上的社区建设起步较晚，从上世纪八十年代后期引入社区服务概念开始，到九十年代的初步探索，再到2000年“现代社区”概念的出现，社区建设全面推进，发展迅速，“管理有序、服务完善、文明祥和”的现代新型社区建设目标深入人心，和谐社区建设进入新阶段。社区建设的体制、机制、服务、评价、队伍等方面作了有益的探索，而扩大社区民主，完善居民自治依然是社区建设的方向，党的十七大又提出了要坚持和完善基层群众自治制度等四个制度，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展，作为基层的社区居民自治制度将不断得到加强，这是社区发展的趋势。
3、社区治理的目标、模式
社区治理是指一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。社区治理主体包括居民、社区自治组织（居委会）、社区民间组织、社区党组织、社区外非政府组织、市场组织和辖区单位等。
围绕社区治理中政府、社会、社区三者之间的关系，主要有三种社区治理结构模式；一是强政府、强社会的政府主导型社区治理结构；二是社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构；三是政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。根据我国的国情，目前社区治理结构最多也是处于政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构状态，况且社会（社区）的力量总体还比较薄弱，今后社区治理结构将从政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构向社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构过渡或者转变，这是社区治理的目标和方向。而社区居委会组织的自治性和社区民间组织的协必将越来越突出。但目前我国社区行政化倾向还比较严重，真正实现社区自治还需走很长的路，这一步必须走下去，而且要加快向前走的步伐，使政府、社会、社区三者的关系良性互动，走出一条中国特色的社会（区）治理之路。
社区治理的目标是营造社区成员都有平等的发展机会；促进社区成员，各阶层利益关系的和谐，统筹兼顾不同社区群体的利益，关注社区弱势群体，维护和实现社区公正、公平；妥善处理社区居民之间的矛盾，促进人际关系的和谐；促进社区秩序和谐，维护社区稳定；丰富广大社区居民的精神文化，提高社区居民的生活质量。要达到社区治理目标，政府、社区组织（主要是居委会和社区民间组织）、居民三者缺一不可。
二、社区治理和社会组织的关系
分析和思考社区治理与社会组织的关系，更多从社会组织的角度进行分析和研究，紧扣社区治理的背景来探讨社会组织发展的目标、功能、作用与方法，社会组织在社区治理中究竟扮演什么样的角色，从而进一步深入探讨社区自治与社区治理的关系。
有了社区治理的理念和背景，社会组织培育和发展不仅必要，而且有了可能，使得在实践中顺利推进。与传统的政府统治理论比较，治理理论有许多不同之处，治理的主体不仅仅是政府行政主体，它既可以是政府，也可以是其它各类团体和组织、市场组织、民间组织，当然包括社区居委会和各类社区民间组织等；治理的方式不同于传统的政府统治，主要通过政府的政治权威、发号施令，以控制的方式采取自上而下单向管理，而是多元化的治理方式，除行政、法律外，采取双向或者多向合作、协商、伙伴关系；治理的目标不是实行全能型政府，而是一个有限政府。如果将治理理论应用到社区建设，需要关注以下几点。
1、社区治理与社区自治
过去无论在理论探讨方面还是实际工作中，对社区自治关注得比较多，而对社区治理关注相对较少。探讨社区自治文章要比探讨社区治理的文章多。这两个概念有联系，也有区别，要搞清楚，不能混淆。
联系或相同之处：一是两者都体现“治”的含义。无论“治理”也好，“自治”也好，都包含一个“治”，也就是说都有“管”的意思，两者总目标是一致的，希望把社区事务管理好、治理好、决定好。二是都在“社区”中实施。社区治理和社区自治都立足于社区，都是在社区范围内进行治理或自治。
不同或者区别之处：一是角度不同。社区治理侧重于自上到下，更多体现政府的意愿，共同管理、共同协商、合作伙伴，重点是“理”，如何达到管理公共事务的目的；而社区自治侧重于自下而上，更多体现基层的意愿，突出“自”，也就是自己管理和决定社区社会事务，主要指的是居民自治组织。二是主体不同。社区治理的主体是多元的，包括政府、社会、居民和各类组织等，而社区自治的主体单一，主要是社区居民。三是理论基础不同。治理从社会管理的层面，以社会学为理论基础，而社区自治更侧重民主政治层面，以政治学为理论基础。四、向度不同。自治是单向的，治理是双向或者多向。
2、社会组织目标、功能、作用
广义上社会组织是指政府、市场、社会之间发挥服务、沟通、协调、公证、监督等作用的非政府、非赢利的社团、行业组织、社会中介组织、志愿者团体等。其特点是不以营利为目的、主要开展公益性、互和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性特征。它们是社会各利益群体的代表和合法组织形式，成为政府与公民之间的桥梁和纽带。本课题着重围绕社区内的社会组织，主要是社区居委会和社区民间组织（学术界有的将社区居委会纳入社区民间组织范畴，有的认为社区民间组织不包括社区居委会，我们也赞同这一观点，但均属于社会组织）。根据社区居委会组织法规定，居委会是群众性自治组织，按照这种阐述社区居委会属民间组织范畴，但实际情况却不完全这样，因为我国社区居委会的职能：一是自治，二是协助政府完成大量的行政性事务，带有很强的行政色彩，从这一点考虑我们没有把社区居委会纳入社区民间组织范畴，但它是社区的主体组织。而社区民间组织是以社区公益为导向，以满足社区成员需求为目的，在街道范围的社区层面开展活动的民间组织。除了社会组织的一般性特征外，社区民间组织还具有成员特定性（本社区个人、法人或单位）、活动地域性（本社区）、组织依赖性（依托社区主体组织即社区党组织和社区居委会和各项设施）。
社会组织作用与功能也是不言而喻的。一是社会组织在社会管理和社会服务方面承担部分政府职能。面对我国全面增长和深刻变化的各类公共需求，政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，大量的群众性、社会性、公益性的社会服务职能应该从政府职能中分离出来，实现多元社会主体参与公共事务，如社会组织通过开展社会救助和社会救济等活动可以在促进社会公平，缓解政府压力等方面有自身的优势和作用；二是社会组织在利益协调方面发挥着重要作用。社会组织具有中介性，它是各类群体利益表达和利益诉求的代表，处于政府与群众之间，连接政府和社会成员的桥梁，一方面向社会成员传达党和政府的方针、政策，另一方面向党和政府反映社情民意。三是社会组织具有化解社会矛盾、维护社会稳定的功能。社会组织在吸收就业、保护弱势群体的合法权益、促进本地居民与外来人员融合等方面具有不可替代的作用，它是“稳定器”，是“减压阀”。以上社会组织的作用和功能很多都体现在社区民间组织中，因为社区是社会的细胞，社区是城市社会建设和管理的基础环节，承担社会管理事务越来越多；社区是城市居民的生活家园，居民需要提供的服务越来越多；社区是城市各种社会矛盾的交汇点，许多矛盾化解必须落实到基层。
3、社区治理与社会组织关系
有什么样的社区治理模式决定什么样社区社会组织培育度，同样，社会组织的发展促进社会治理良性互动，从而进一步促进社会和谐。政府主导型、社区自治型和社区自治与政府支持合作型三种治理模式决定社区社会组织的不同发育度。三种社区治理模式的治理理念、主体的参与力度和政府的培育支持度以及社区民间组织发展的环境宽松度都是不同的。这有历史原因，有体制机制原因，有领导人的个人原因和草根组织成员自身原因等。在我国现有的国情下，社区治理的主体之一政府职能转变的程度决定社区民间组织的发育度，社区治理是前提，是基础，社会组织是社区治理主体之一，是多元治理主体中的一极，社区治理离不开社区社会组织，两者紧密相联，互为因果，没有社区民间组织参与，就谈不上“社区治理”，治理就是各主体共同、协商、合作、管理社区公共事务。一句话社区民间组织能给社区减负，承接政府购买服务，有得于促进社区自治和治理。
三、社区社会组织的培育与发展
重点研究社会组织的培育，着重分析和研究与社区治理紧密相关的社区组织，一个是社区居委会组织，就是社区居民自治组织，重点探讨中国特色社区居民自治的路径以及居民参与度研究，把居民参与度研究作为社区治理和社区自治的重要内容；另一个是非政府组织或者说社区民间组织，重点从社会资本的角度分析社区民间组织的社会功能、作用，分析和思考社区民间组织与政府公共服务管理的关系，以及现阶段我国社区民间组织培育和发展障碍，从全新的角度探讨社区民间组织在社区治理条件培育发展的途径。
1、社区自治组织——社区居委会
第一、居委会在社会区治理中重要地位。前面已经讲到，考虑我国国情特殊性，我们暂且不把社区居委会纳入社区民间组织的范畴，因为民间组织具有民间性、自治性、非营利性、中介性、合法性、自愿性等特征，从理论上讲这些特征社区居委会基本符合，但实际情况并不这样，居委会行政化倾向比较严重，社区要承担大量行政事务，虽然各地对社区体制改革作了一些有益探索和实践，但社区居委会的自治能力还是很弱，居委会的“民间性”“自治性”体现得不明显。因此，我们还是把居委会作为社区的特殊的主体组织来对待，等条件成熟后，逐步向真正的民间组织转变。但有一点是不能否认的，作为社区治理主体之一的居委会，其地位不可动摇，它与政府的关系十分紧密，与其它组织的关系也是密不可分，离开社区居委会，许多工作就无从谈起，因此，我们要立足实际，如何将社区居委会的地位进一步凸现出来，真正使它成为自治组织。
第二、居民参与度决定社区自治度。社区自治度与居民参与度是紧密联系在一起的，居民参与度高，社区自治就越能推进，反之，社区自治度越强，居民就越愿意参与社区建设。而我国目前社区行政化倾向比较重，居民民主参与有一定基础，参与率有一定提高，较为典型的是社区民主选举、民主决定、民主管理、民主监督，“四民主”在实践有一些新的探索，以宁波为例，城市社区基本实行直选，且居民参选率也非常高。但客观地分析，社区建设参与主体大多局限于老年人、下岗失业人员、外来人员及一些弱势群体，大多数在职人员或者说上班族参与度还比较低，除了时间上的原因外，更多的是利益关系，在职社区居民与社区利益关系关联度不大。另一方面，让居民自治的内容也太少，即使一些居民想参与自治，还受各种各样条件限制，最后势必会挫伤居民群众自治的积极性。公民的民主政治权利是不会放弃的，社区居民同样有这种愿望，国家和政府也不会剥夺居民的这种权利，只是选择什么样的方式和途经的问题，也是政府、社会、社区居民如何扮演角色的问题，怎么协商、合作、互动的问题，有了通道，居民自然就会找到自己的位置，政府也会自觉转变职能，那末，居委会自治就成了不是问题的问题了。
第三、提高居委会自治的对策。社区治理离不开社区自治，自治是治理的基础，要解决社区治理问题，必须强化社区自治。一般性的对策这里不作阐述，主要提出一个思路，从目前的实际情况看，社区自治必须两条腿走路，正如宁波市海曙区西门街道所实施的“2＋4”社区工作运行机制那样，“2”指的是两条工作主线，“一条线”指的是作为社区自治组织的社区居委会，在发挥居委会成员作用的基础上，管理指导和评估社区居委会办公室（专职社工），承接政府各级职能部门各项行政性事务，下设社区服务点，实现居民与居委会的零距离接触，把服务送到基层；“另一条线”指的是在即社区居委会指导帮助下，组织、实施、培育和打造社区民间组织，借助社区民间组织，发扬民主，开展自治活动，同时也承接一部分政府的公众服务。“4”指的是四级工作网络，社区管理和工作部门主要有4个层次，就是社区党委、社区居民委员会、社区居委会办公室（专职社工）、社区民间组织和社区服务点。今后的发展趋势是社区居委会将更多承担自治职能，将大量的行政事务和公共服务从现有的状态中分离出去，通过打造高素质的专职社工队伍和培育社区需要的民间组织并用政府购买的方式提供多样化的社区服务，才能真正把社区居委会发展成为自治组织，使广大社区居民自觉参与社区建设中来，进而提高社区自治能力水平，为社区治理创造良好条件。
2、社区民间组织
第一，社区民间组织的功能与作用。社区民间组织概念不同学者有不同的阐述，严格地讲至今还没有一个统一的概念，但基本要素相同，前面已经阐述。其分类也有不同的分法，一般分为服务（公益）类、维权类、活动类和融合类等，其中活动所占的比例较高。
不管那一类社区民间组织，其作用是不容置疑的。城市社区民间组织是弥补政府功能不足，推动政府职能转变的重要力量；是扩大社区基层民主，完善社区自治，加强社区管理的重要方式；是拓展社区服务，扩大就业渠道的重要载体；是整合社区资源，活跃社区文化，丰富业余生活，加强精神文明建设的重要手段；是培育公益意识，提高居民参与水平，增强社区凝聚力的重要途径，是化解社会矛盾，促进社会公平，营造和谐环境的重要基础。
第二，社区民间组织形成路径比较。社区民间组织形成路径主要有两种，一是自上而下，二是自下而上，以宁波市海曙区西门街道为例，有两类社区民间组织，一类是政府倡导的“和谐促进会”属于自上而下式；另一类是翠中社区居民自发形成的“爱心互助会”属于自下而上式，这两种组织方式各有特点和优势，下面对这两种组织形式进行比较。
和谐促进会
爱心互助会
发起人
政府推动倡导
居民自发组织形成
信任度
信任度相对较低
信任感较强
范围
大面积推进
小范围实施
监督
监督乏力（章程、条文较空）
监督有力（章程、条文公开透明，约定严格
效果
应付多、形式的多，轰轰烈烈
实质性意义多，真正受益
政府倡导的影响声势大，支持力度大，覆盖面广，短期内见效快。居民自发组织的贴近居民实际需要，信任度高，参与度强。因此，从实际效果和按照民间组织的特点来看，我们主张社区民间组织采用自下而上方式形成比较好。就目前来讲，还需要政府的大力支持、倡导和培育。
3、我国社区民间组织发展的障碍及相关问题
在当前环境下社区民间组织发展及其作用还不够，社区民间组织发展更多的依赖于政府的培育和打造，通过社区居民自身来培育组建民间组织的意愿和动力尚不足，而且社区民间组织还缺乏必要的法律保障。
制约社区民间组织发展既有外部原因，又有内部原因。外部原因包括法律体系不健全，制约民间社会组织发展的法律和制度瓶颈依然存在，社会组织的作用不能得到很好的发挥，行政监管体制不合理，政府向中介等民间组织购买服务的制度还没有得到健全等；内部原因包括独立性不强、官办色彩浓，自身能力不足（经费不足、活动场所缺失、人才缺乏、内部管理不规范等）。这里暂不对这些制约因素作具体深入讨论，只是阐述几个关系和几个具体问题。
第一，几个关系。包括社区民间组织活动经常性与持久性、参与性与依赖性、自治性与服务性、单一性与互动性等几个关系。
关于经常性与持久性问题。目前社区民间组织大多属活动类，成立之初，轰轰烈烈，参与的人员也很多，由于没有明确的目标设计和价值理念，不是依靠组织的使命吸引人，再加上缺乏相应支持、管理和内生动力，导致不能正常开展活动，吸引力也越来越小，就坚持不下去，最后处于分离或解散状态，成了挂名的社区组织，“名存实亡”。
关于自发性与依赖性（推动性）。一般地说，社区民间组织是根据社会需要，由民间自发成立，这样的组织居民参与性较强，因为有内在需求。但我国民间组织大多是通过政府扶持或推动，根据政府需要，由业务主管部门发起成立，带有浓厚的行政色彩，独立性不强，审批、人员、资金受行政干预多，这就是民间组织外生环境的特定性，导致其对政府的依赖性。所以社区民间组织同样受这种倾向影响，等着政府来帮助和支持，觉得离开了政府办不成事，有严重政府依赖症。我们认为社区民间组织采用自发和推动相结合，没有内生动力，没有自发的愿望，单靠政府推动是不行的，反过来，只有自发性，没有政府扶持和推动，也是不理想的，现阶段更多的需政府推动，但必须有内生动力和需求。
关于自治性与服务性。已有的民间组织大多属活动类，也有一部分是公益服务类，公益类服务组织其服务规模、服务项目、服务质量还远远不能满足社会发展需要。个性化、多样化服务弥补政府、市场供应不足而社会主流群体又十分需要的服务组织更少，政府购买服务的力度还不大。自治类组织比重较低，真正称得上自治，与政府、市场起互补作用的社区民间组织还比较少，总之，缺乏自治性。
单一性与互动性。现有的社区民间组织与政府的协商、对话、沟通的机制尚未真正建立，都是单向的，或者是自上而下，或者是自下而上，缺乏双向或者多向互动，说到底还是没有体现治理的理念，要多培育社区民居民通过组织的形式与政府进行协商对话的机制和渠道，发挥好社区民间组织的桥梁纽带作用，有了沟通和互动，就有商量的余地，就能相互理解和信任。
第二，相关问题。一是民政部门内部的协调统筹问题。民政系统内部的社区建设处（基层政权建设处）、民间组织组织管理局（处）、老龄委（办），都与社区有关，基层政权建设处负责社区民主政治、自治等工作，民间组织管理局负责社区民间组织登记管理，老龄委主要负责老年人的工作，而社区中老年人是社区建设参与的主体力量，如何把他们组织起来，整合老年人的资源又是一个组织化的问题，与民间组织管理局又有联系。总之，这些分管部门工作职能上是交叉的，相互渗透，相互影响，如果不把三者有机统筹，把各条线力量整合起来，内部易造成资源浪费，互相交叉，影响效果。
二是政府向民间组织购买服务的机制问题。说政府对社区建设和社区民间组织不重视，谁都不能接受，政府出台了关于加强社区服务的实施意等方面的措施，社区服务大加强了，但是社区居民的需求是多样的。完全靠政府供给满足居民群众多样化的需求一时难以做到，只能依靠各类社区民间组织，包括民办非企业，为社区居民提供公共服务和个性化服务，弥补政府有些资源的不足。当然政府要给予税收、资金上的倾斜度和支持，有些服务项目社区民间组织提供要比政府提供更节省成本，政府投入经费向社区民间组织购买服务，是一件既省钱、利民，又能增加就业的好方法，实际上政府投入社区服务的资金并不少，而效益和居民的满意度不不理想，这就得反思其原因和出路，通过培育和建立社区民间组织，由政府购买其服务，是一条很好的路。。政府当然知道要向社会购买服务，但哪些项目真正需要购买，到底多少才算合理，每年要投入多少资金确实还不不太清楚。当前就是要在现有的基础上，探索建立政府购买服务的机制，要了解居民群众的实际需求，测算投入与产出的成本，预算政府向社区民间组织购买服务的额度，建立比较科学合理的购买服务的机制
4、社区民间组织培育途经与对策
第一，治理的理念要体现。各级政府要学强化公共管理和服务意识，要尽快转变政府职能，要学会用治理理论来推进社会管理的思想，要树立多元治理主体理念，强调政府、社区组织、居民都是平等的主体，是合作、协商、互动的关系。社区居民也要学习市民社会理论，增强公民意识，与政府一起共同治理社区。只有这样，政府才能把培育社区民间组织工作落实处。
第二，治理环境要营造。社区的定位要清晰，社区居委会是群众性自治组织，尽快将修订并出台《城市居委会组织法》，进一步明确社区居委会的性质、功能和定位，给社区居委会赋予自治职能，居民自治意识会大加强，参与度也会越来越高。社区民间组织的培育的问题，实际上与社区居委会体制改革联系在一起，同步推进，因此，这两项工作要一起抓，要积极探索社区居委会的运行机制，根据实际实施“2＋4”运行方式，提高居委会自治能力和水平，让更多的居民成为自觉参与的主体，从而增强居民对社区的归属感和认同感。
第三，培育方式要灵活。从有形到无形，居民自发，政府推动，上下结合，双各互动。采用自上而下和自下而上相结合的方式，多采用自下而上的方式，培育更多的草根组织，居民主体参与性会更强。强化社区民间组织的自组织建设，又注意草根组织的培育问题。所谓自组织建设就是社区民间组织内部有一套制度和章程，实行自我管理和监督，自我发展和良性循环。同时，要注意保护社区民间组织的自发性原素，它的草根性，也就是民间性，只要不违反大的原则，遵循法律法规，有群众需求，对政府和社会有利，给组织以宽松的生存环境，保护它的积极性。
第四，培育的政策条件要保障。政府要研究和出台相应的政策，如给予税收优惠等，推动社区民间组织的培育和发展，要积极培育和鼓励发展公益性、服务性的社会团体和民办非企业单位使其逐步承接政府部门剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务项目满足社区成员多层次需求。国家、省、市都要统筹规划，突出重点，有针对性加以扶持。要增加资金投入，加大政府购买力度，要建立政府购买服务机制，实行公开招标。要鼓励企业参与公益社会服务，给予必要的优惠政策。对社区民间组织给予提供必要的活动场所。此外，政府在重视社区民间组织公益服务作用，也要重视社区民间组织的自身的民利保障，两方面都要重视，不能失之偏颇。减少街道政府的直接组织和管理，放手让社区民间组织协同居委会开展社区活动，充分利用民间组织直接面向居民、面向家庭的优势，坚持从居民关心的具体事情做起，努力提高组织化程度，开展形式多样、健康有益的群众性活动，提高社区居民的自治能力。
第五，加大社会资本培育力度。社区工作是一项系统的工程。不仅需要政府的指导，更需要居民的主动参与。社区居民既是管理和指导的对象，也是自治的主体。这就客观上需要协调居民与居民之间的关系，协调居民与社工和居委会成员的关系。协调人与人之间的关系，提高社会资本是做好社区工作的重要条件。社区社会资本简单说就是社区自治主体之间的信任度。信任度越高，社区工作的成本就越低，反之则相反。要提高社区工作效益必须降低社区工作成本，降低成本就必须协调人与人之间的关系，增强社区各主体之间的信任感。提高社会资本，可以从提高居委会委员和专职社工的地位和作用，加强社区居民的诚信教育，进一步推进民主管理，促进居民参与等等方面着手。社会资本在社区主要体现为邻里关系、家庭关系、朋友关系，以及社区居民之间和个人之间的信任程度。信任度是社会资本的关键要素。社会资本培育可利用“圈”的原理进行，范围从小到大，家庭——邻里——社区——社会（政府）；内容从家庭生活——工作——社交；亲情关系从家庭——亲戚——朋友——同学——居民等。当然这不是绝对的，一般地说沟通交往越多，关系越亲情，相互关系信任度越高。政府与居民之间只要建立一种沟通协商的机制，其信任关系必将会大大增加。社区居民之间也一样，只要加强联系与沟通，同样会相互尊重和信任，这就要靠社区民间组织将不同类型的居民通过一定利益关系（共同的兴趣爱好、共同权益维护、共同志愿服务等）把大家组织起来，使得社区真正成为居民的生活共同体。社区的资源或者说这样的社会资本力量就大了。中国传统的血缘关系或地域关系之所以延缓，也就是社会资本理论具体运用。
第六，高素质专业化社会化队伍要打造。要开发和建设一支高素质、有活力、精明能干的重视社区民间组织工作的人力资源队伍。主要是三支队伍：一是管理队伍。要增加民政部门、街道、社区负责民间组织管理与服务的人员。据调查，这支队伍数量呈倒金字塔型，越到基层，这支队伍数量越少，有不少没有专职人员，还是兼职的。二是专业化队伍。不断打造专业化人才队伍，提供多样化需求服务，弥补政府和市场失灵带来的不足。政府和市场基本能提供一般性的公共服务，缺少的是专业化和个性化服务，这就需要社区民间组织提供专业化、社会化多层次服务项目，专业化需要专业化人才，而这方面的人才恰恰还比较少，因此通过各种方式加以培养。三是精英领袖队伍。主要是活动类、公益类的社区民间组织，它不需要更大的投入，但却需要精英领袖统领，能增强组织的号召力和凝聚力，精英领袖是一个组织核心和灵魂，凭其个人魅力和非权力因素就能把大家团结起来，如与政府协商对话等方面，其作用和影响不可低估。据调查不少社区的许多民间组织负责人如老年协会、和谐促进会、义工协会、腰鼓队等都是由社区居委会主任担任，理由是居委会主任担任负责人表示重视，却不说居委会主任是否有精力来承担，一是违背了民间组织的本意，二是缺少精英领袖。因此，在实际工作中居委会一定要物色和培养好精英领袖，为活动类民间组织培育和发展提供人才保障。
第七，管理要规范。制定法律法规，出台一部层次较高的有关民间组织的一般性法律，修订完善现有的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规。对社区民间组织降低登记门槛，具体由街道或者社区居委会来管理，对暂不具备条件先进行备案，待条件上再进行登记。此外，管理一定要规范，不能因为尊重社区民间组织的自发性，而放松对它的管理，街道或社区必须掌握社区民间组织的活动情况。监督评估，民政部门定期对社区民间组织进行监督评估，虽没有正式登记，但也要进行适当的抽查评估，主要给予宏观上的指导，具体由街道和社区把握。
四、社区民间组织的实证分析
我国政府正在由管理型向服务型转变，“小政府，大社会”的模式成为社会发展的方向，党的十七大把构建服务型政府放在工作的首位。民间社会组织应能在政府和社区居民之间架起一座重要桥梁，搞好政府与社会“双向互动式”服务，发挥“融合器”“减压阀”的作用，增强社区民间社会组织的维权和互助作用。本课题通过实证研究，疏理和分析宁波社区民间组织现状和特点，主要是以海曙区西门街道为例，总结出一些成功的经验，逐步建立起政府、社区组织、居民互动合作的社区治理模式，为进一步完善社区治理和社会组织、推进我国社会体制改革提供理论支撑和实践基础。
宁波市社区民间组织早在2002年就出台了《关于进一步加强社区民间组织建设的实施意见》，海曙区培育与管理并重，镇海区注重特色、系统培育，在养老服务、青少年教育、社区文化、志愿服务、扶危济困等方面民间组织发挥了重要作用。2005年全市登记备案的社区民间组织有1748个，近年来数量增长较快，仅据海曙区统计，登记备案的社区民间组织就有887个，每个社区拥有12个民间组织。针对外来人员比较多的特点，适应社会发展的需要，一些新的社区民间组织——融合性组织相继成立，在整合资源力量，促进社区和谐，缓解政府压力，维护社会稳定起了十分重要作用。宁波市还积极开展“十好百佳”社区民间组织创建活动。江东区成立民间组织管理联合会，加强对社区民间组织的管理。海曙区西门街道各社区居委会培育、打造并借助社区民间组织开展自治活动，走出了特色之路。
西门街道从整合社教资源、发展社区文化、提升文明程度、培育民主意识和构建新型组织体系等五个方面着手培育和打造社区民间社会组织，借助民间社会组织，维护了居民的权利，增强了居民民主意识，强化了居民的社区归属感和责任感，推进了社区居民自治。
1、组建爱心组织，营造“温暖社区”。西门街道各社区充分挖掘和整合社区中身体健康热心社区事务的离退休人员及广大居民的慈善心、公益心、奉献爱心等资源，创建各种各样的民间团体，为社区内的妇女、儿童、老年人、残疾人等社会弱势群体提供免费教育培训，保障社会福利，促进社会公平。比如，创建于翠中社区的“爱心互助会”组织，缘起该社区一位88岁吴阿婆1000元的捐款。在社区党委和居委会的倡议下，得到广大居民积极的响应，社区居民为“爱心互助会”组织募捐，帮助本社区内的弱势群体。该组织有严密的制度和章程，公开、公正、公平，将爱心献给最需要帮助的人，操作程序，受助对象看得见，摸得着，居民对组织充分信任，组织也自觉接受居民监督。“爱心互助会”组织为建设和谐社区，营造了一个温暖、幸福的社会氛围。除了“爱心互助会”组织，还有新芝的居家养老义工组织，北郊的爱心互助社和芝红社区阿姨义工队等等，都充分整合和利用了社区的各种资源，促进了社区居民的和谐关系，营造了和谐氛围，营造了温暖社区。
2、构建新型组织，推进“民主社区”。一方面，通过构建新型组织体系，建立社区自治组织的议事规则，决策程序和事务处理流程，构建新型的决策、执行、议事、监督相互分立又相互制约的社区组织体系，以组织形式创新来保障社区自治的落实；另一方面，社区打造民主恳谈会、价格听证会和评议会等社区民间组织，维护和保障居民利益。西门街道不少社区居委会设置了一个相当于过去议事委员会的“顾问团”，“顾问团”由一些社区德高望重颇有相关专业经验的居民组成，专门为社区居民维护权利，为社区建设和管理提供一些工作建议和管理意见。“顾问团”成员他们完全独立地根据自己的感受和实践经验对社区进行指导，对社区的发展和居民的自治提供参考意见，从而维护社区居民的利益。比如，北郊社区因拆建而出现了社区居民与开发商的利益纠纷，居委会整合社区专家资源，组建协商组织，与开发商和有关部门展开协商处理利益纠纷，最后，很好地处理好了开发商与居户的关系，有效地维护了居民的利益。比如汪弄社区居民自发组建了街道整治组织，为整洁社区环境，服务居民为主要任务。类似于北郊和汪弄社区这样基于居民实际需要而组建的社区民间组织已经成为西门街道各社区的常态性组织。
3、发展文体组织，打造“欢乐社区”。群众性的文化娱乐活动有助于居民走出房间，走向社区公共空间，有助于社区居民之间的交流和联系。西门街道依托街道文化站、社区文化宫，积极培育不同类型的文体团队，开展各种各样的文娱体等活动，促进了城市居民素质的提高，推动了居民参与活动的积极性。据统计，西门街道13个社区中活跃着77支文体团队，其中体育辅导站就有24个，各类体育指导员、辅导员73人，教练员32人。组建了百人腰鼓队、百人红绸舞表演队、等十几支有影响力的文体队伍。尽管这些团队一开始都没有名称而且比较分散，但是，在街道的指导和各个社区居委会的动员下，都规范了团队的名称，拟定了活动计划，确定了组织负责人、制定了活动制度。这些民间团体统一登记，统一在各社区居委会归档。在社区办公室主任和文体专干的指导下，这些文体团体多次在各类表演和活动比赛中获得嘉奖。通过社团化组织，以先进文化引领社区居民，打造欢乐社区。
4、加快社区融合，建设“祥和社区”。随着近几年来城市化的进一步发展，西门街道各个社区也面临着人口稠密、流动人口增多、居民关系复杂等现实问题。为了加强综合治理，协调新老居民的关系，社区居委会采取措施，培育组织，促进文化融合，加快社区居民融合。西门街道在流动人口集中的胜丰社区成立了人口与计划生育协会，该协会不仅仅是帮助社区居民的计生服务的爱心组织，更是一个联结新老市民的服务纽带。该协会经常开展活动，如“大学生与外来务工人员手拉手”活动、“同在他乡共建美好家园”文艺晚会等；社区居委会还根据外来民工子女的教育需要，还专门建起了外来人口子弟学校，开放本地的泽民学校和翠柏小学，满足外来民工子女的就业需要。胜丰社区居委会还十分关心外来人员的生活疾苦，扶贫帮困，关爱每户外来居民的困难家庭。就读西门子弟学校的江西籍少年王景德身患重病，急需医药费，计生协会立即发出“爱心倡议”，社区居民和协会会员积极响应，大力捐款，最后挽救了陷入绝境的外来居民的生命。西门街道胜丰社区通过培育协会组织，加强了外来人员与街道、社区居民的友谊，使他们很好地融入宁波这座美丽的城市。
以“爱心互助会”为典型代表的西门街道各类社区民间组织发挥了十分重要作用，它所走的是一条居民自发（运作）、社区引导、政府（街道）推动、互助互惠、自我监督、上下结合的社区民间组织培育发展之路。政府、社区、居民三者良性互动，共同治理社区，服务居民的新发展模式。总之，社区民间组织是可以培育的，而且是能够发挥作用的。
参考资料：
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社区治理的发展方向篇7
政治动员是一定的阶级、阶层、政党、国家等为了组织、鼓励社会成员实现当前主要目标，促进公民的政治参与而进行的广泛的政治宣传教育活动。通过广泛深入的政治动员，能够极大地提高社会成员的政治觉悟，激发他们的政治参与热情，增强他们对党的执政方略、政治制度的认同，顺利实现执政党的执政目标。政治教育作为一种特殊的教育活动，是政治动员的主要途径和重要方式，具有不可替代的作用。
一、政治教育在社会政治动员中的主要任务
目前国内对政治教育的界定颇具代表性的观点如：“政治教育是有目的地形成人们一定的政治观点、信念和政治信仰的教育”〔1〕(p98)，“政治教育主要是指对民族、阶级、政党、国家、政权、社会制度和国家关系的情感、立场、态度的教育”〔2〕(p91)。由此可见，在社会政治动员中政治教育是围绕意识形态的灌输而展开的，主要解决政治方向、政治立场、政治态度、政治信仰这些根本问题。承担着以下重要任务：
(一)进行党的路线、纲领、方针、政策的教育
党的基本路线和基本纲领规定了全党和全国人民在一定时期内的总任务，以及完成这个任务的道路和途径，为了实现党的基本路线和基本纲领，以及为实现基本路线和基本纲领服务的方针和政策。向社会成员进行党的路线、纲领、方针、政策的教育，获取最广泛的社会成员的支持，为保持党的方针政策和连续性和长期稳定、社会的稳定，提供有效的社会心理保障。党的十七大报告总结了过去五年政治经济等方面建设所取得的成就，而且对接下来五年中进行中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策进行了规划。这不仅是党和国家对社会发展所提出的基本纲领，更重要的是它对全体公民进行了党的路线、纲领、方针、政策的教育，使公民对国家的发展有所了解，并把涉及到自身的具体要求逐步纳入自己的观念体系中。
(二)灌输主导政治思想，培养公民政治价值观念
一定社会的主导政治思想即该社会的政治意识形态，它是一定阶级的人们关于政治生活、政治制度、政治关系，包括阶级、国家、政党、政治集团、民族、社团等在政治体系中的地位、作用及其相互关系的观点的综合，是系统地、自觉地、直接的反映社会政治现象的思想体系，居于政治文化的主导地位。它能够为政治实践制造政治舆论，进行政治动员，设计政权组织形式，培养公民正确的政治价值观。无产阶级政党在夺取政权的过程中就运用先进的政治思想动员和组织广大劳动人民为自己的翻身解放和建立美好的社会而奋斗，在建立起初步的新型政治制度以后，又始终坚持用居于统治地位的政治意识形态教育人民，充分调动人民群众投身于社会主义建设的积极性，培养人民群众正确的政治价值观和政治信仰。西方各国政府都对政治教育的目标、内容做出原则性的规定，美国学者认为：“任何社会，为了能生存下去，必须紧密地围绕保持期制度完整这个中心，成功地把思想方式灌输进每个成员的脑子里”〔3〕(p137)。纵观美国的历史，我们可以看到，从争取独立到成为头号资本主义国家，美国资产阶级一直十分注重政治教育，注重向其公民进行资本主义及其优越性的教育、公民权利和义务教育。
(三)进行既存政治制度的教育，规范公民政治行为模式
政治制度是统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和。它一方面反映统治阶级的政治思想，另一方面又提供了公民在社会政治生活中的政治行为规范，规定了公民政治行为的基本模式。因此，提高公民对与社会主导政治思想相对应的既存政治制度的认知程度，是使公民认同一定社会的政治思想、形成正确的政治行为模式的基本保证，是促使社会的政治稳定和发展的重要措施。在政治教育中帮助公民认知既存的政治制度也是提高公民参政知识和能力，培养富有政治责任感的“政治人”的过程。十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”中指出：“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。〔4〕这既是对公民进行政治制度的教育，也是对公民合法行使政治权利规定了范围，鼓励大家在法律允许的范围内，从各个层次、各个领域有序的政治参与，管理国家事务和社会事务。从这里可以看出，政治教育对于优化社会政治心理，塑造公民现代政治角色，形成浓厚的社会政治凝聚力有着重要作用。
二、政治教育在社会政治动员中的主要作用
政治教育以提高人们的思想道德素质和提高人们认识、改造世界的能力为目的，从而促进人的全面发展、推动社会进步。因此，政治教育在现代社会的政治动员中发挥着重要的作用，主要表现在确立政治动员目标、人才培养的正确政治方向、树立现代思想观念、促进人格完善和促进人才的智能开发等方面。
(一)扩大政治认同，形成政治共识
为政治动员奠定社会心理基础。政治认同是政治共同体的成员对该政治共同体的肯定和接受。社会成员对国家制度和执政党的认同与支持是一个国家政治得以稳定发展的基础。通过政治教育，促使公民对社会政治发展过程中的重大问题形成较高的政治共识，使国家所确立的意识形态经过一定的社会心理过程在社会政治心理中得到反映，内化为社会成员的意识，各个社会成员政治心理趋向的合力，可以形成一种政治力量。早在抗日战争初期，党就在全国范围内广泛的进行全面抗战路线的政治教育，阐明全民抗战和全面抗战的重要性，使中共的方针深入人心，全国人民共同抗战的局面从此形成。正是由于合理的运用了政治教育对政治动员的巨大影响，才使全民抗战局面形成。
(二)进行宣传发动，推进政治参与
每一次重大的社会变革和政治发展都伴随着思想动员、舆论先行和政治文化的变革。中国的改革开放是以真理标准的大讨论和思想解放运动为先导的。在这个过程中，代表社会进步思想的理论、纲领、路线只有通过各种渠道传达到社会公众之中，当他们接受并成为自觉和积极的行动时，社会变革才能成为现实，并取得成功。因而，从一定意义上说，政治教育就是一种特定形式的社会动员，是动员群众和团结群众的有效手段。中国共产党在领导人民参加革命和建设的历史中，每当面临重大的历史转折和社会变革的时候，总是通过强有力的政治教育，最大限度地调动起可以团结的力量参加到自己的事业中来。十一届三中全会以来，社会主义现代化建设是这个时代压倒一切的中心任务，政治教育遵循一定社会发展的方向，为实现一定社会发展目标服务，广泛的动员社会成员加入到社会主义现代化建设这一中心任务中来，并取得了举世瞩目的辉煌成就。
(三)平衡利益冲突，维护政治稳定
在政治动员过程中，通过政治教育解决政治参与中出现的影响政治参与的不稳定因素和冲突，为政治动员和政治参与提供稳定的环境。讲政治是中国共产党一贯坚持的重大原则，是党的优良传统和特有优势。抗日战争时期为了使全党在错综复杂的民族斗争与阶级斗争面前保持清醒的头脑，党始终把提高党员的政治觉悟，坚定其争取方向放在首位，安排系统的政治教育。我国目前正处在历史大转折时期，政治价值观、经济体制和社会生活都发生了深刻的变革。因此，保持社会稳定更具有重大的现实意义。政治教育在形成保持社会政治稳定的思想基础、树立社会共同理想和坚持价值导向方面无疑起着十分重要的作用。一段时期的政治动员结束之后，通过政治教育，把这一时期政治动员的榜样、先进事例、经验教训向社会成员进行传达。对于巩固政治动员的现存结果和下一时期进行整治动员具有承前启后的作用。我国一直十分注重运用多种载体进行政治教育来巩固政治动员的结果，以榜样教育为例，雷锋、焦裕禄、王进喜等根植于中国土壤的伟大的共产主义战士，以及新时期的钟南山、徐虎等。通过对宣传他们的先进事例，对其他社会成员进行向先进榜样学习的政治教育，在社会上广泛的掀起向他们学习的热潮，巩固了这个时期政治教育的成果。
三、全面改进政治教育，增强政治动员的有效性
中国特色社会主义建设进入了新的历史阶段，迫切需要公民积极参与到社会经济发展、政治体制改革、民主法制建设中来，政治动员面临着十分紧迫的任务。政治教育和政治动员有着密不可分的关系，它通过政治文化的传播，灌输主导政治思想，培养社会成员的政治价值观念，为一定阶级和政党的政治实践制造舆论，进行政治动员。当前，通过全面加强和改进政治教育是增强我国政治动员的有效性的主要举措。
(一)政治教育要从服务于精英政治转变为民主政治建设服务
长期以来我们对政治教育功能的理解，仅仅把它看作是维护现实政治的手段，典型表现就是把学校政治教育的目标设为培养共产主义事业的“接班人”〔5〕(p14)。以“接班人”为目标的政治教育，依赖的“精英政治”理念，这种理念认为普通民众缺乏政治参与的能力。因此在这种指导思想下进行的政治教育只是针对少数精英分子，并不是唤醒广大民众的政治参与意识和培养他们的政治参与能力。要通过政治教育增强政治动员就必须改变“精英政治”理念。而是面向全体公民培养他们参政、议政的能力，从而达到政治动员的目的。
服务精英政治，主要不是承担社会政治动员的职能，只有着眼于为民主政治建设服务，才能实现理念与功能转向
(二)以民主和法制教育为重点着力增强公民意识
政治教育应该提高公民对现行社会政治制度的认知，提高公民的参政知识和能力，优化政治心理，提高政治素质，塑造公民的现代政治角色。公民教育主要目标是向公民传授政治知识，培养与我们的社会主义政治制度相适应的现代公民意识。从思想上对社会成员进行动员，包括三方面的内容：
1.培养公民对国家制度、法律制度的合理性认同。核心是一种社会主体意识的培养。通过社会主体意识的培养从而在全社会形成浓厚的社会政治凝聚力，为社会政治目标的实现提供强大、稳定的心理保证。
2.培养权利与义务相统一的观念。这种权利与义务相统一的意识教育就是要求公民正确认识和处理个人同他人、个人同国家、个人同社会的关系，明确自己在社会中的地位、使命和责任。
3.培养人权、自由、平等、民主的现代观念。这种现代观念是现代社会公共生活的基本准则，是现代公民的基本素质。重视这些先进观念的教育，为市场经济条件下的民主政治建设和精神文明建设提供重要的思想政治支柱。在深化政治体制改革的过程中以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。在推进政治体制改革的过程中从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务。
(三)把社区建设为政治教育的主要阵地
随着社会的发展，社区成为与社会成员息息相关的新的空间。各种社区组织、社区工作、活动逐渐成为政治教育、政治动员的新领域。要做好新时期的政治教育就要把握住社区这个新阵地。
1.通过社区服务进行政治教育。社区服务是一项社会区域性的便民措施，它是社区工作的具体内容。由于社区文化具有传承、导向、整合等功能，因此，社区服务应成为社区服务中与政治教育、政治动员结合最为紧密的一环。
2.通过社区发展进行政治教育。要缓解和消化积淀在社会基层的各类矛盾，为改革提供一个比较稳定的依托，就必须强化社区发展，通过社区的经济建设，带动社区组织、文化、教育、卫生等方面的建设，不断提高社区居民生活水平和生活质量，增强社区凝聚力，培养社区成员的社区意识，在潜移默化中进行政治动员，形成社区发展的综合效应。
通过社区服务和社区发展，以实际行动去教育、动员社区的居民。从广大人民群众密切相关的实际问题出发，把建设和谐社区、解决人民生活中的实际困难作为教育、动员公民社会参与的结合点。在社区运用形式多样的宣传教育方式，使国家的大政方针政策能够为广大人民群众去了解和熟知、得到人民的拥护和支持，从而起到政治动员的作用。
(四)充分重视榜样与典型的示范效应
我们党在发展的各个时期都十分注意榜样的示范作用，通过对榜样和先进事例的宣传，在某个区域或范围内形成向榜样学习的趋向，扩大政治动员的影响力。在思想政治教育和舆论宣传这些动员方式中，邓小平极其重视典型示范的动员方法。发现和树立先进典型，充分发挥他们的示范、激励、引导作用，是行之有效的动员方法。在新的形势下，不仅要进行专门的向榜样学习的宣传教育活动，更要把对榜样的宣传融入到其他的教育、动员方法中去，要和大众传播媒介等多种途径和教育载体相结合。
(五)运用大众媒体实现政治教育的有效覆盖
大众传媒对公民的政治教育表现在培养政治兴趣、扩充政治知识、形成或改变政治态度、强化对政治观念的认识和理解、鼓励政治参与等方面。具有潜移默化、寓教于乐的特点，与正规的学校政治教育相比，它更容易被人们接受和认可。如今信息化时代的飞速发展，网络等新兴传播媒介的出现，使政治教育的途径与以往相比有多的选择。在新的时期进行政治动员必须注意一下几点。
1.大众媒体必须努力增加国家政治、经济、外交、社会等各方面进程的透明度，从传统的秘密政治、精英政治变成媒体政治、公共政治，使公众能够从多种媒体渠道获悉消息并发表见解，从而营造政治动员参与的基础。
2.大众媒体还必须努力争取中间群众。在任何一场媒体战中，真正的赢家是那些能争取到中间受众的媒体。李希光在《国际媒体中的政治力量》报告中指出：“最有效的动员是选择某个特定的新闻事件传递信息做政治和社会动员。”
社区治理的发展方向篇8
关键词：农村社区；治理；绩效
中图分类号：C916文献标志码：a文章编号：1002-2589（2012）22-0079-02
《党的十七届六中全会报告》提出加强农村社区治理是解决农业、农村、农民问题的重要指标。在社会资本和关系的视角下，农业社区可以作为一个有效载体进而逐步完善村民自治、扩大基层民主，为城乡统筹发展、社会主义和谐新农村的建设作出巨大贡献。
一、问题的提出
农村社区治理是指在行政村的所辖区域范围内，在各级政府的领导和协调下，村级党政组织直接组织和推进，通过村级民主选举和自我约束管理的方式，依靠政府、社会和村民自治组织等多方面的社会资本和社会网络力量，推动农村基础设施建设、环境治理、社会保障、公共产品提供以及公共管理等，强化农村社区管理与服务功能，以加快农村社区两个文明建设，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。将乡镇政府的职能逐步退位到农村社区，形成基层政府的职能缺位到农村社区的职能补位。具体说，农村社区治理的主要任务包括：推动农村社区管理体制和工作机制创新；制定农村社区发展规划，探索农村社区建设；推进公共服务向农村延伸；开展农村社区互助服务；组织农村社区建设宣传和培训；开展农村社区社会工作人才队伍建设，积极推进农村专业社会工作的开展。自2008年以来，黑龙江省通河、尚志、黑河以及肇东等地成为农村社区治理试点地区，本文主要以通河的农村社区治理作为主要的个案展开研究。
二、通河县农村社区化管理实施的主要模式及实证分析
通河作为一个典型的农业主产区通过实施农村社区建设缩小了城乡差别、促进了城乡共荣。2008年以来，通河依据优势、条件、潜力等情况，创新农村社区治理的发展模式，确定了六个示范社区，在农村社区治理中实行以村党组织作为核心、村委会为主导、成立专门的农村社区建设组织具体操作、依靠各类专业经济合作组织充当平台、广大农民群众为主体的农村社区建设和治理机制，优化配置农村社区公共服务资源，实践证明这种模式比较切实可行，已经逐渐成为改进和加强农村社区治理，提高农村社区公共服务水平的最佳模式和选择。
为加快农村社区建设，实现农民向社区集中，土地适度规模经营，遵循“一项建设”、“两个牵动”、“五个整合”的方针，推动农村社区治理中的基础设施建设、村民活动场地建设、生产生活环境治理、公共产品与公共服务建设、农村社区服务体系建设、文化体育精神文明建设以及农村社区基层民主政治建设等各项建设，切实促进城乡统筹发展。具体做法如下：
（一）提高农村社区治理的思想认识，推动农村社区体制创新
农村社区各级组织要发挥领导和协调作用，提高农村干部和农民群众的社区治理认识，从根本改变以往城乡分立的思维模式，缩小城乡人民生活水平的差异。由农村社区承担起农村公共产品和社会服务的供给责任，农村社区治理向科学化的公共治理模式转化。以便适应农村经济社会的急速变化，以农民群众的公共需求为导向推进农村社区治理的创新。
（二）构建农村社区公共服务平台，保障农村社区服务顺利开展
以农村社区服务建设为中心，首先是抓好农村社区服务平台的建设，完善农村社区服务体系的建构，合理利用农村社会资本，在“关系”视角下协调好各种关系。充分利用农村社区原有的社会资源，集中办公地点，既节约社会资源又为群众提供“一站式”办事的方便。其次是农村公共基础设施平台的建构，突出服务于农村社区的生产、生活以及生态的需要，加强农村社区的环境整治和社区规划建设；加强农村社区的各项基础设施建设，改善农民群众生产生活条件，适应农民多样性需求的满足，逐步形成以农村社区综合中心为主体、各种文体活动、便民服务、医疗卫生以及警务综治等农村社区服务设施体系平台。
（三）服务广大农民，发挥农村社区整合调控作用
改进农村社区各项便民服务的各项公共配套实施，切实保障农民所需的各项公共服务能够逐步覆盖到位。农村社区治理主要强调以各级政府为主体提供基本的公共服务；改善农村社区的面貌；实现农民自主管理、自主决策，农村社区工作尽量透明化；强化农村社区治理的运作体制，提高了农村社区的工作效率。
（四）优化农村社区职能，有序推进农村社区管理
增强农村社区的职能，以提升农村社区的凝聚力和创造力；因地制宜制定农村社区治理模式，根据权责对应的原则，充分发挥农村社区的各项服务职能；通过农村社区建设以及各项社区服务工作的展开，发挥农村社区的工作职能，提高农村社区工作效率，发展村域经济，壮大农村社区财力，并反哺于农村社区服务。通过农村社区良性的循环模式，将农村社区建设和治理得更好。
三、农村社区治理绩效存在的问题分析
农村社区建设和治理目前还属于探索发展阶段，各方面的建设和保障还不完善，仍存在许多问题。具体来说包括：
（一）村民对农村社区建设认识模糊
村民教育程度普遍较低，不具备管理能力；政治观念较弱，在政府措施中没有认识到自己的义务；对农村社区欠缺认同感和归属感，难以从“农民”真正转化成“社区人”。
（二）政府对于农村社区建设认识不足
政策措施不完善，社区建设在落实中容易迷失方向；给予的关注力度不够，建设中的许多问题亟待解决；农村基础建设薄弱，后期社区建设投入不够，阻碍了社区建设的进程。
社区治理的发展方向篇9
我们现在所说的社区，主要指传统意义上的居委会范围。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，一个居委会大约在一百户至七百户的范围内设立。现有的社区一般在几百户，大的达到几千户，上万人。在这样一个社区里，都存在有哪些具有公共治理功能的组织呢？首先是居委会，它们依法作为基层群众性自治组织，应由政府拨付工作经费和补贴，同时协助街道办和有关政府部门工作，并接受社区党组织的领导。其次，从改革开放初街道福利机构改革和社区服务整合过程中发展起来的事业单位性质的社区服务中心，这些服务中心在市、区县、街道（镇）、居委会等层次也形成体系，多由民政局主办、政府出资，提供从养老、残疾人服务到文体、婚庆、家政等无偿、低偿或有偿的服务。再者，近几年政府围绕社区公共治理所设立或动员设立的主体不断增加，如社区工作站、社区服务站、社区居民事务工作站等等。这些社区治理的新模式也多种多样，至少可以看到六种不同的类型：其一是设立社区居委会的执行机构，使社区居民自治组织体系成为“议行分设”的结构，如北京市西城区按照“议行分设”的原则在居委会下设立社区工作站作为办事机构，其人员工资由街道发放；其二是在社区设立街道办事处的派出机构，如南昌市西湖区的社区工作站明确作为街道办事处的派出机构，从而构建起社区党支部领导下的社区居委会、社区工作站、楼院管委会、楼栋长“四位一体”，市、区、街、社区、楼栋/片长、居民骨干纵向贯穿的城市管理“六级网络”；其三是由街道主办的融管理与服务职能在一起的事业单位，类似于街道派出机构和社区服务中心的结合体，如成都锦江区的社区工作站，由街道社区管理服务中心设立，属于自收自支全民事业单位；其四是由街道和居委会共同设立的民办非企业单位，如成都成华区由街道社区服务中心和社区居委会共同出资设立的社区工作服务站，履行对街道政务和居委会自治双协助的功能；其五是街道设立的民办非企业单位，承接政府职能，与居委会形成“一站多会”的关系，如上海的社区事务工作站；其六是深圳市盐田区实行的双重结构体系，包括街道办事处派出的工作机构――社区工作站，以及工作站与居委会再设立的民办非企业单位――社区服务站。
上述概括是非常粗略的，并未穷尽各种做法，也没有涉及更多细节的不同。不过可以发现的一个特征是：社区治理的主体越来越多、层次越来越细了。在一个几百、至多几千户的社区里，可能同时存在四、五种履行党政职能、自治职能的主体，在市的层次以下可以达到多则六级的管理网络。相比而言，有着800万人口的纽约市分为五十多个社区，依靠自治的市镇中心、住宅小区和小区邻里组合满足公共需求；有着900多万人口的伦敦市分为33个区，市和区作为不同层次的自治体，与地方志愿组织联合会、各种志愿组织等共同构成地方自治的伙伴关系。美国地方治理的专家傅克斯教授概括美国兴起的社区治理的新趋势有三点核心价值：更活跃公民参与下的地方控制，小而富有回应性的政府，作为专业咨询家而不是领导中心的公共管理者。概言之，社区治理的意义在于：确立公民资格为中心的地方自治，减弱政府在社区的主导性，发展参与式的“公民治理”。
如此比较，我国目前的社区治理变革源于和西方国家不同的动因，也就具有不同的出发点。近年来活跃的社区管理模式创新，具体做法多样，动力却根植于一个事实，即：在政府改革过程中，大量的行政事务性工作重心下移，急需进入社区，而作为自治性组织的社区居委会显得应接不暇、应接不顺。因而，各项创新的目标也都指向这个困境：找到更好落实政府行政性事务“进社区”的途径。最终的焦点转化成“（政府职能进社区）这些繁重的工作将由谁来承接？谁干得更好？是政府组织？是自治组织、还是社会中介组织？”的政策落实力的竞争。在反复的竞争和选择过程中，具有自治性质的居委会被剥离了出来，更专门的社区工作站成为替代主体。我们在赞赏居委会行政色彩淡化、选举空间增加的时候，不应忽视的潜在背景是：社区作为一个治理单元，自我决策的范围缩小了，行政权力深入得更基层了，居委会“选”的民主与社区事务“议”的决策性更远离了，社区治理结构在走向新的行政化。
社区治理的发展方向篇10
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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