现代乡村社会治理篇1
一、成立组织，强化责任
针对鹤壁市留守儿童问题，市委领导高度重视。市委有关领导专门听取了团市委关于留守儿童工作的情况汇报，并对下一步工作提出了要求。党有号召，团有行动，团市委十分重视关爱留守儿童工作，将其纳入重要工作议事日程，成立了以团市委书记为组长、副书记为副组长的关爱留守儿童工作领导小组，成立了由学校部、权益部、少工委联合负责的工作小组，建立了一套完善的工作机制。同时，各县（区）团委也成立了相应的工作机构，团市委与各县区团组织负责人签订了加强未成年人思想道德建设和关爱留守儿童工作责任书，实行定人员、定责任、定奖惩的工作责任制，将工作实绩与年度工作考评挂钩，形成了一级抓一级，层层抓落实的齐抓共管的工作格局。在此基础上，团市委计划在全市各级团组织中开展以“平安留守.快乐成长”为主题的留守儿童关爱活动，对关爱留守儿童工作进行全面部署，确立了以活动开展促工作进步的基本思路，为切实做好留守儿童关爱行动打下良好的基础。
二、创新方式，丰富载体
针对留守儿童缺乏有效家庭管理教育的实际情况，团市委计划鼓励动员基层乡镇、农村和社区的团干部担任留守少年儿童的“义务家长”，为留守少年儿童的学习、生活、安全等提供力所能及地、有针对性地帮助，给予他们亲情般的关爱。“义务家长”每季与留守少年儿童家长或监护人联系两次；“义务家长”每月与帮扶少先队员至少联系一次。“义务家长”在端午节、中秋节、春节等重要节假日对帮扶留守少年儿童进行一次家访，力所能及地给留守少年儿童生活上一些资助；“义务家长”每学期与在外打工的留守少年儿童家长书信或电话联系一次，通报留守少年儿童情况。
三、立足职能，深入宣传
团市委立足自身职能，充分发动各级团组织和志愿者队伍，广泛深入开展预防未成年人溺亡宣传教育工作。一是组织志愿者队伍进社区、进学校、进广场，开展预防未成年人溺亡专题宣传；二是安排各级团组织动员公安、检察、律师等队伍中的志愿者、法制副校长等，分别前往各主要中小学，利用“法制课堂”“法制讲座”等形式，开展未成年人保护法律宣讲；三是组织开展“两法一条例”宣传，让志愿者走上街头，通过展板和传单进行宣讲，让社会更加了解未成年人保护法律知识；四是利用宣传活动，抓紧中小学生在校时间开展未成年人自救自护教育，组织各学校团委、少先队开展防灾演练；发动志愿者前往贫困山区小学开展预防溺亡知识宣传教育活动，并发放青少年自救自护教育卡通书、防溺亡宣传单等。
四、借力新媒体，扩大覆盖
一是以12355青少年维权热线为平台，采取组建专业工作人员队伍的模式，由法律、心理等方面的专家和志愿者为青少年提供法律、心理、维权、自护等方面的免费咨询服务和受理对侵害青少年合法权益行为的控告、投诉。计划今年将开展一次面向留守儿童的热线仪式，配合新闻媒体介绍热线的使用方法和具体作用，扩大热线在我市留守儿童群体中的知晓度，切实保障留守儿童的合法权益，多种形式层次推进，深化留守儿童帮扶活动。二是充分利用团属微信、微博、网站等网络新媒体开展相关宣传工作。在团市委微信公众号“青春鹤壁”和官方微博进行不定期预防未成年人安全教育小知识，用图文并茂的形式吸引未成年人阅读，开辟专栏进行宣传，通过视频和图文宣传安全教育专题知识；同时组织各级团组织利用微博、微信公众号播放关于中小学生预防危险、安全教育视频，扩大宣传范围，尽量多地覆盖广大未成年人，利用微信微博阵地每周开展未成年人保护“一法一条例”的宣传，通过网络普及未成年人保护法律知识。
五、存在的不足及建议
工作开展以来，我们虽然取得了许多成效，但是也存在着一些不足，主要有：
（一）由于团市委人手力量不足、经费困难，在工作的开展过程中存在覆盖范围不够广的问题。
（二）宣传形式比较传统，宣传手段和内容仍显单一在今后的防艾宣传教育工作中有待进一步创新。
结合存在的不足，建议从以下几方面加以改进:
（一）不断创新活动载体及内容继续加强宣传教育工作。
现代乡村社会治理篇2
论文摘要：本文立足现代国家建构理论，对村民自治实践中的“乡村关系”问题进行了剖析，认为“乡村关系”问题的实质是行政权与自治权的对立与冲突，其深层根源在于现代国家建构的内在紧张。
20余年来，在村民自治实践稳步推进的同时，有关村民自治的争论也一直相伴始终。由于缺乏必要的学理背景和基础，研究者对村民自治的争论往往就事论事“各自言说”，没有多少知识增量。在异常热闹的村民自治研究领域，尽管不乏“标新立异”的观点，但鲜见经得起推敲的学问，整个研究呈现低水平重复的现状。近年来，为打破这种研究局面，建构起学理性讨论的平台，有学者将“现代国家建构”范式引入到这一论域，促进了村民自治研究的深化。循着这一路径，本文将立足于现代国家建构理论，尝试求解村民自治实践中“乡村关系”问题的深层根源。
一、国家整合：“控制”与“放权”的悖论
依“冲击－回应”现代化理论范式来看，中国的现代化缘起于对西方现代化挑战的回应。相对西方早发现代化国家而言，中国乃是世界现代化浪潮的后来者。后发现代化的中国，自19世纪中后期起，就“一直面临两大政治任务的挑战：一是‘国家建构’，一是‘民主建构’”，亦即现代国家建构的双重任务。中国的现代化，最为重要和紧迫的任务，就是实现从传统国家向现代国家的转型，完成现代国家的建构任务。
中国的现代国家建构，是一个从“传统国家”向“现代国家”转型的历史进程，包含民族－国家建构和民主－国家的双重任务。对于中国这类后发国家而言，现代国家建构呈现非均衡性的特性，往往是先实现国家的一体化、完成民族－国家的建构，然后再逐步推进民主－国家的建构、实现国家的民主化。中国现代国家建构的首要任务是获得国家独立、民族解放，实现国家的一体化；只有在实现国家一体化后，才为国家的民主化创造了基本的前提条件。也就是说，中国的现代国家建构，首先要完成的是民族－国家建构任务。从中国近现代史来看，中国的民族－国家建构包含两个方面，亦即对外争取国家、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化。
中国的现代国家建构，首先进行的是从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个历史进程，始自清朝末年，展开于民国时期，及至中华人民共和国时期。自19世纪中叶始，面对西方列强的蚕食鲸吞，中国的国家逐步沦丧，成为了任由西方列强宰割的半殖民地半封建社会。面对风雨飘摇的大好河山，无数中华儿女奋起抗争，在经过资产阶级民主革命和新民主主义革命后，我们最终赢得国家的独立和民族解放，建立起独立自主的人民共和国。新中国的成立，标志着我们完成了民族－国家建构的第一个方面的任务，即“对外争取国家、赢得民族独立”的任务。
民族－国家建构的第二方面的任务，是对内完成国家整合、实现一体化。“所谓国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各个部分和要素结合为一个有机的整体。”中国的国家整合面对的是一个松散的农民国家，其重要内容就是要实现对乡村社会的一体化整合，通过国家权力的向下渗透，将农民和乡村社会组织到国家体系中，从纵向上建立起农民与国家沟通的治理体制。自清末“新政”始，国家通过“政权下乡”、“政党下乡”等途径，逐步实现了国家政权向乡村社会的渗透，完成了国家对内的一体化整合。
在对外争得国家、赢得民族独立，对内完成国家整合、实现一体化后，中国也就实现了从“传统国家”向“民族－国家”过渡的国家转型。这个转型的完成，标志着我们实现了现代化的阶段性目标，但还不是终极目标。我们建立现代民族－国家，是希望通过它来主导和推进国家的现代化进程，实现民族振兴和国家富强。应该说，现代国家的建立为推进中国的现代化进程、实现由传统农业社会向现代工业社会的转变创造了基础条件。新中国建立后，有着强烈振兴中华使命感的共和国领袖们，迅速启动了国家的工业化进程。为加速推进工业化，国家实行了以工业为主导，以农业为基础的发展战略。面对“一穷二白”百废待兴的基础条件，为了推动以赶超欧美先进国家为目标的工业化，国家只能做出以牺牲农村和农民利益来换取城市工业化的政策选择。为推动这种建立在“向内积累”基础上的工业化，国家需要从农村汲取资源。而要做到这一点，国家需要加强对乡村社会的控制，以增强对乡村社会的资源提取能力。从这个意义上讲，正是由于工业优先的发展战略强化了国家对乡村社会的控制，也强化了国家的一体化。
由此可见，无论是实现一体化，还是推进工业化，都需要国家强化对乡村社会的控制。根源于此，建国后，国家政权也似乎一直在努力维持并强化着自己对乡村社会的超强控制。建国后，通过“政权下乡”和“政党下乡”等途径，国家逐步实现了对乡村社会强制性行政整合。直至“政社合一”的体制确立后，国家对乡村社会的一体化整合达到了极致。
体制因其存在着制窒息乡村社会生机、抑制生产力发展的弊端，最终难逃被抛弃的历史宿命。1970年代末期，体制开始逐渐走向衰落，至1980年代初渐渐退出了历史舞台。为填补体制解体后乡村社会出现的组织“真空”、化解乡村社会治理危机，村民自治制度应运而生。发端于“草根”的村民自治，在国家的行政推动下，逐渐上升为国家制度并在全国普遍推行开来。那么，在后时期国家为何要实行村民自治这一替代性制度呢?笔者以为，村民自治之所以引起国家的高度重视并得以在国家的主导下强力推行，包含着两个方面的原因。一方面是来自于乡村社会内部的需求，另一方面则是国家为适应农村经济体制改革后重建乡村秩序、重构乡村治理机制的现实考量。
农村改革后，国家在农村实行了家庭联产承包责任制，使农民重新获得了生产经营的自主性空间，农民群众的生产积极性有力较大提高，农村的生产力水平有了明显发展。改革后的乡村社会，呈现出一派生机盎然欣欣向荣的景象。但是，由于家庭联产承包责任制的推行，摧毁了时期统一有序的农村政治经济关系，使得农村的经济社会结构发生了根本性变化。这一阶段，农村正式组织在日益分化的社会结构里逐渐衰落，致使乡村社会出现了一定程度的“失序”与“混乱”的局面，最明显地表现是公共设施被分割，公众事宜无人关心，社会治安恶化，人们的道德水平与合作精神降低等。这种局面，不仅影响了农民群众的生产生活秩序，也不利于农村社会的稳定与发展。此时的乡村社会孕育着一股强烈的变革这种混乱局面的内在冲动。村民委员会在广西合寨村的“横空出世”就印证了这一点。
改革后的乡村社会，已不再是时期的“铁板一块”、高度同质化了，而是处于日益趋于分化和异质化的态势。体制解体后，国家对乡村社会的强力控制也渐趋松弛。伴随着“放权式”改革的推进，国家对乡村的控制力呈日益减弱之势。与此同时，国家在推动农村改革后不仅，又启动了城市的改革。在缺乏积累和外部资源的形势下，城市改革的推动仍然离不开来自农村和农业的支持。这就需要国家一方面能够维持农村社会的稳定以为城市改革创造安定的内部环境，另一方面能够保持对农村社会的控制力以便于从农村汲取资源，支持城市改革。要实现这两个目标，国家只能是选择再次强化对乡村社会的控制。但要强化对乡村社会的控制，必需建立在一定的治理体制之上。选择什么样的治理机制，成为摆在国家面前的一道难题。能否重拾“体制”，走回过去的老路上呢?显然是不可能的，毕竟“覆水难收”啊。而且，由于农村改革的推行以及国家意识形态的转换，体制已经丧失其赖以存在的经济制度基础和合法性依据。能否将国家政权下层到村这一级呢?但如此一来，需要大量的财力支持，就会增加国家的治理成本。那么，究竟该如何既减少治理成本又能重新组织分散化的农民，重建乡村秩序，重构乡村治理机制呢?“人民群众的智慧是无穷的”，由人民群众创造的村民委员会，无疑为国家破解难题提供了一条行之有效的途径。盖缘于此，萌生于广西山村的村民自治，受到了国家的高度重视，并最终成为了一项国家制度。
在这里似乎存在着逻辑悖论：国家为实现“控制”乡村社会的目标，却采取了“放权”于乡村社会的途径，建立了具有社会民主色彩的乡村治理机制。其实，如果我们运用国家建构的分析范式，是可以解释这一悖论的。
在中国视阈下，现代国家具有双重特性，即包含着民族－国家与民主－国家两重含义。相应地，现代国家的建构也是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。在欧美国家，民族－国家和民主－国家的建构是同步的；而在中国这类后发国家，民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。这种内在紧张关系的缓解，有赖于民主－国家建构任务完成后，确立起国家一社会之间的良性互动关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。
现代国家建构的内在紧张关系，是当前村民自治面临“成长烦恼”的重要根源之一。村民自治实践中，由国家对乡村社会的控制而引发的村民自治“行政化”的问题、由行政权与自治权冲突引发的“乡村关系”冲突问题、由领导权与自治权冲突引发的“两委关系”对立问题，其深层次根源即在于此。
二、乡村博弈：行政权与自治权的冲突
农村改革后，中国农村基层的治理体制发生了重大变化，即由“政社合一”的体制转变为政经分开的“乡政村治”的治理格局。在“乡政村治”的治理格局下，国家行政权上收至乡镇，乡镇政府成为基层政权组织，对本辖区行使行政管理职能，但不直接具体管理农村基层社会事务；在乡镇政府以下建立基层群众性自治组织——村民委员会，实行村民自治，对村域范围内的事务行使自治权。这样，在中国农村基层社会管理中，就形成了乡政管理与村民自治的二元格局，存在着两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是蕴含于农村社会中的村民自治权，其功能是在国家有关法律法规范围内，对社区进行自我管理。
乡镇政权是国家为治理农村社会而设立的直接面对民众的政权组织，是乡政权、民族乡政权、镇政权的统称，“主要由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。”乡镇政权处于国家政权序列的最底层，是国家权力在乡村社会的支点，也是国家意志在乡村社会的输出终端。作为国家权力在农村的基础和末梢，乡镇政权依照国家法律法规管理农村基层社会，行使行政权。行政权是国家行政机关依照宪法和法律，对国家公共事务进行管理的权力。国家行政权的主体是国家行政机关，或换言之是国家政府机构；国家行政权的内容，是组织和管理国家事务的资格和能力，包括行政立法权；强制执行权；说服、教育、协调、指挥、命令等权力。国家行政权的基本特征：一是这种权力行使的主体必须是依法设立的国家行政机关或它委托、派出的机关；二是这种权力的行使具有强制性的特征；三是这种权力行使的范围，是国家的公共事务。
村民委员会是乡村社会的群众性自治组织，是乡村社会组织和权力的代表。作为乡村社会的自组织，村民委员会依据国家法律法规，自我管理村庄社区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等，行使自治权。与国家行政权不同，村民自治权是一种社会性公共权力。它是通过一定形式组织起来的区域性群众自治组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。这种权力来源于国家的授予，是国家通过立法，将一些可以由群众办好的事情交给群众自己去办理，这些事务不需要国家强制力介入，它可以通过群众性的公共契约解决。村民自治权的特征是：第一，村民自治权的主体是一定区域范围内的村民。第二，村民自治权的行使依靠的是群众的自觉性、公众的舆论，其权力行使的手段主要是说服教育，缺乏强制性手段。第三，村民自治权的行使范围，是一定区域范围的公共事务。从法理层面讲，村民自治权是特定区域内的居民享有的社会自治权，在实际的运作中通常是通过村民自治组织——村民委员会来行使的。在“乡政村治”体制下，在乡村社会管理中，事实上存在着由乡镇政权行使的行政权和由村民自治组织行使的自治权的二元权力格局。这两种权力作用于乡村社会时，由于诸多原因往往会产生一定的矛盾甚至冲突，由此而形成了村民自治实践中的一个突出难题——“乡村关系”问题。所谓“乡村关系”，简单地说，就是乡镇政权与村民委员会的关系。“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。
实行村民自治后，包括宪法和《中华人民共和国村民委员会组织法》在内的一系列成文法律法规都已确认了村民委员会的自治性质，并规定了乡镇政权与村民委员会之间是“指导与被指导”、“协助与被协助”的关系。如1982年《宪法》规定“村民委员会是基层群众性自治组织”，不具有政权组织的属性，不是乡镇政权的“下级”组织。1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第三条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条则规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从这些法律条文来看，乡村之间的规范关系，被界定为“指导与被指导、协助与被协助”的关系，而不是“领导与被领导、命令与服从”的关系，即村民委员会作为自治组织，并不隶属于乡镇政府，对乡镇政府只负有协助的义务而不是下级对上级的服从义务。这种关系的规定和维持，无疑是村民自治能够正常、规范运作的基本前提和根本保障。
然而，在实际的运作中，乡镇政权与村民委员会之间的关系，存在着不规范、不协调甚至冲突的一面。由于受诸多因素的影响和制约，“乡村关系”的现实状况，离法律法规的“文本规范”还有一定的偏差，存在着一定的张力和矛盾。“乡村关系”的失范，制约了村民自治的健康发展和乡镇职能的正常履行。具体表现为：
第一，村民委员会的“行政化”。“乡村关系”失范的突出表现是，在乡镇政权的行政权与村民委员会的自治权博弈的过程中，强势的行政权往往占据支配地位，致使村民委员会“行政化”。具体来讲，村民委员会的“行政化”有两种类型。一种类型是“被动行政化”，就是村民委员会迫于来自于乡镇政权的行政权强势压力，而被动地被“行政化”。在乡村治理过程中，由于受时期治理模式的影响，乡镇政权仍然习惯于传统的命令指挥式管理方式，将村民委员会视为自己的行政下级或派出机构，对村民委员会的自治事务进行行政干预。在处理“乡村关系”上，乡镇政权以“领导”代替“指导”，或在“指导”的名义下“领导”、“替代”、“包办”甚至干预村民委员会的工作，致使村民委员会丧失对村务的自主管理权，沦为事实上的乡镇政权的下级机构。第二种类型是“主动行政化”，是指在资源不对称的格局下，处于弱势地位的村民委员会主动屈从于乡镇政权的行政主控。相较于村民委员会，作为国家政权组织的乡镇政权拥有更多的治理资源，在与村民委员会的博弈过程中，往往会处于优势地位。作为势弱的一方，村民委员会只能做出服从甚至迎合乡镇政权的“理性选择”。“主动行政化”的后果，是作为自治组织的村民委员会丧失“自主性”，难以有效履行自治功能。“行政化”的村民委员会，是有悖于其“群众性自治组织”的本质属性，也背离了村民自治的基本原则和精神。
第二，村民委员会的“自治化”。“乡村关系”失范还表现在村民委员脱离乡镇政权的约束，呈现过度“自治化”倾向。村民委员会的“自治化”也有两种类型。第一种类型，为便于分析，我们不妨将之称为“松散型自治化”。在这种类型中，由于乡镇政权忽视对村民委员会的“指导、支持和帮助”，两者之间的联系较为松散，致使村民委员会高度“自治化”。从理论上讲，可能存在着这种类型的“乡村关系”，但似乎鲜见于现实生活中。第二种类型，我们将之称为“无政府主义的自治化”。在这种类型中，村民委员会假“自治”之名，拒绝来自于乡镇政权的“合法”指导，将村庄社区变为不受基层政权约束的“土围子”和“独立王国”。“无政府主义的自治化”，不仅阻碍了乡镇政权职能的正常履行，而且是一种违法行为，严重背离了村民自治的原则精神。这种类型的“乡村关系”尽管不多见，但也存在着少数极端的个案。
在当前的村民自治实践中，尽管不乏“乡村关系”规范运作的典型案例，但总的来看，“乡村关系”的现状离“文本规范”还有较大的差距。这也是为什么“乡村关系”问题被视为村民自治实践中的一大难题，引起广泛关注和热烈讨论的重要原因。当然，“乡村关系”问题的成因是错综复杂的，学界对这一问题也进行了广泛而深入的讨论，不少观点颇有洞见。在此，我们想换一种视角，尝试将“乡村关系”置于“国家－社会”的分析范式下，运用国家建构理论来重新阐释这一问题。
从根本上讲，“乡村关系”是国家与社会关系的集中表现，实质上是国家行政权与村民自治权的关系。“乡村关系”问题，是转型时期中国国家与社会矛盾的表现，是国家行政权与村民自治权在乡村“场域”紧张关系的反映。从问题的表象来看，“乡村关系”问题缘于国家行政权与村民自治权两种不同属性的公共权力在乡村“场域”的冲突与博弈；但是，如果我们深入问题的实质，就会发现“乡村关系”问题的深层根源在于国家与社会之间的张力。
如前文所述，现代国家建构是自19世纪中叶以来中国政治发展的重大任务，直至当下，这一任务仍然尚未完成。中国的现代国家建构具有双重性，是一个民族－国家和民主－国家双重建构的过程。而且，中国的民族－国家的建构与民主－国家的建构具有非均衡性和非协同性的特点。这种非均衡性和非协同性，决定了在着重于国家的一体化时，要强调国家对社会的“控制”；而在侧重于国家的民主化时，又要强调国家给予社会一定的“自主性”。如果从“社会”的角度来看，国家就会摇摆于对“社会”的“控制”与“放权”之间，形成内在的紧张关系。在当下民主－国家建构任务尚未完成的情形下，摇摆于“控制”与“放权”之间的两难境地，是国家尚难从根本上摆脱的。
现代乡村社会治理篇3
【关键词】多中心治理乡村治理治理结构善治
【中图分类号】D630【文献标识码】a
在现代化进程中，乡村治理是关系到我国社会稳定和农业发展的重要问题。随着乡村社会的转型，传统的单中心治理模式逐渐向多中心治理模式转变，农民群体、农村社会组织等主体性要素在乡村公共事务中的地位越来越重要。综观相关的文献可以发现，运用多中心治理理论对我国的乡村社会研究越来越多元化，有的学者基于乡村治理结构的分化与重组，强调乡村精英在村政运作和乡村政治中的核心主角地位;有的学者基于公共行政理论的视角，从乡村的公共关系入手研究乡村社会管理的绩效问题;有的学者从经济学的角度，从需求与供给、成本与收益等角度研究乡村社会的公共产品供给，对当下的研究有着非常重要的启示意义。本文所关注的多中心治理主体中的市场环境，正是基于对基层公共产品的供给问题上体现效益与公平而展开的。随着新农村建设的推进，多中心治理理论为重塑乡村治理结构提供了一个契机，通过反思乡镇政府和乡村各组织之间“附属行政化”和“过度自治化”的倾向，以此复归“治理”与“多元”的乡村治理主题。
多中心治理及其对乡村治理的现实意义
多中心治理的内涵。多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在考察国家处理公共经济资源的实证研究基础上提出来的，随后被广泛地运用到政府治理、公共资源、社会组织等研究领域，成为政治学、公共行政学、公共经济学等学科的前沿话题。“多中心”和“治理”的共同特征是分权和自治，“多中心”凸显竞争性，“治理”则凸显合作性，因此，“多中心治理”是包含多个中心主体的竞争与合作的新型公共管理范式①，包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。
多中心治理：现代乡村治理的基本方向。在传统的政府“单中心”治理模式下，公共权力的运行是单向度的，公共权力资源配置是单极化的，基层政府运用权威的行政命令安排农民完成任务，这种集中化的行政权力不仅制约着农民基本的民主思想和公民精神，更使乡村治理失去实现“善治”的基础，进而严重影响着乡村社会的长远发展。多中心治理作为转变政府职能的路径之一，可以通过推进有效政府改革，引入市场机制，培育公民社会、实现多元合作。②它以改变乡镇政府对乡村事务的行政控制为基点，充分调动乡村内部的自主性力量，通过协商、协调、合作等方式，共同解决在公共产品供给、社会秩序维持和社会矛盾化解等领域的地方性问题。由此可见，多中心治理不仅仅体现在公共事务多元的管理主体和公共产品多元的提供者上，它还是一种超越了传统治理模式的崭新的价值理念与思维方式，意味着以政府和社会的共同参与作为治理的基础，在治理的方式上，政府必须转变其自身的角色和任务。
“多中心治理”中的角色定位
多中心治理是一个多维度互动的管理过程，尤其是党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的目标后，更加强调政府、农民群体、社会组织、市场成为相互独立的治理主体，通过互动、互补、合作、制约的方式，达到“政府引导、农民主导、社会组织参与、市场运作”的多元治理格局。
政府是乡村治理的引导者。多中心治理的核心是多元、平等的合作与协调，在治理的框架上，政府不能凌驾于其他的组织之上，那么应该如何以一个平等的地位去确保行政权力的权威性呢？如果在治理过程中出现失衡状态的时候，它又该如何去协调和规范其他主体的行为呢？“治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”③目前的行政管理体制下，乡镇政府是独立的基层行政单位，对乡村社会的建设和发展有着重大的影响力，乡村的“善治”需要政府的权力参与才能把涣散的社会资源与力量整合起来，但这不是一种统治型的权力，也不是唯一的治理主体和权力中心。乡镇体制改革的目的并不是局限在“乡政”体制内部的职能缩减，也不是减少基层政权的规模与范围，而是在解构现行乡村治理体制的同时，以现代的治理理念重新构建起乡镇政府引导者的角色。乡镇政府要承担起指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主，不仅需要规范自身的权责体系，保证政府行政的合法性和权威性，还要顺应治理理念的要求，吸纳社会和市场的力量，引导各社会组织进行平等沟通与协商，构建起多元的乡村治理格局。
农民是乡村治理的主导者。农民是实现乡村社会转型的主导者，他们通过与其他主体之间的沟通、协商与合作，承担起乡村社会管理的公共责任，参与到乡村公共事务的治理之中，实现共同治理的目标。
普通农民。普通村民既是乡村社会政治权力的授予者和委托者，更是乡村公共事务的参与者和推动者，在多元治理的框架内，广大村民与其他治理主体共同形成互相依托与相互制约的互动关系，是推动乡村社会改革的主要动力。农村社会管理的本质在于民主，具体体现在村民自治上，村民委员会由广大村民通过民主选举产生，是农村社会进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责乡村内部的公共事务和公益事业。广大村民不仅仅拥有选举权、决策权、管理权和监督权等合法合理的治理权力，而且还是乡村社会的文化资源和社会资源的重要提供者，他们是乡村多元治理主体中重要的一隅，如果乡村建设实践活动脱离了广泛的农民群众，更是不可能完成的。
体制精英。体制精英主要是指获得国家政权体系的认可，其社会影响力来源于正式授权，以村民委员会为运行载体的村民委员会主任、副主任和委员等人士，他们是政府行政机构与农村社会承上启下的中介，也是乡村内部权力互动的集合点，现代乡村社会主要通过他们在国家、精英和普通村民的三层互动机制来实现地方自治。因此，要培养一批具有公共理性的体制精英，需要加强他们的组织与协调能力，建立村两委、村民、村民会议（村民代表会议）三者的合作机制，充分发挥村民会议在实现村民自治中的最高权威地位。
非体制精英。非体制精英是指乡村社会中由于文化认同或者利益的联系，凭借其掌握的文化、经济和社会资源进行治理的主体，如宗教和宗族势力、经济能人、文化精英等，他们代表着部分村民的利益，同时也具有自利性的政治目的，是处于体制精英和广大村民之间的中间带，其非正式权威力量在多元主体治理进程中扮演着重要的角色。由于非体制精英拥有优于一般村民的经济和社会资源，他们往往通过协商、默契或利益互惠等互动博弈的方式与其他的主体一同干预或者参与乡村公共事务的治理。尤其在广大村民民主参与和自治水平不高的情况下，其作用更加不容小觑。同时，也要防止非体制精英与合法的公共权威力量抗衡，引导他们积极参与乡村公共事务，是实现乡村善治的关键所在。
农村社会组织是乡村治理的参与者。农村社会组织是指在乡村范围内活动，主要由农民组织和参加，以维护、实现和发展农民利益为目的的政府与企业之外的组织。④在传统的“乡政村治”的管理体制中，农村社会组织的组织化程度较低，参与乡村治理的制度化空间相对狭小，使得其在治理的过程中受到各种挑战与障碍，不能很好地承担起乡镇政府向乡村社会转移的公共职能，更不能向广大农民和乡村社会提供满足的公共产品和公共服务。然而，农村社会组织有着民间性和自治性的显著特点，代表并维护广大农民的利益，是提高农民主体性地位的重要途径。在多中心治理中，农村社会组织作为一种新的治理主体参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层政府的职能转变。为了使农村社会组织能够顺利参与并逐步融入到乡村多元治理结构中，要求乡镇政府优化制度环境，积极引导和支持农村社会组织的发展，建立健全有效的监督机制，加强农村社会组织内部制度建设，将家族、企业组织在内的各种社会组织的利益整合起来，构筑一种多元合作的治理结构，促进乡村结构的转型。
市场是乡村治理的推动力量。市场在社会资本和社会资源的配置起到重要的基础性作用。在传统的单中心治理过程中，政府行政干预过多，抑制了村民自治的发展，从而也弱化了市场在治理体制中的作用，导致治理绩效低下。在多中心治理理念下，通过引入市场机制，保障政府提供公共产品的有限性和独立性，同时使得其他非政府组织承担起公共责任，提高公共服务的质量。乡村治理中要实现市场的推动作用，可根据“谁投资、谁经营、谁受益”的市场化运行原则，广泛吸取各类社会资本，参与到乡村公共产品和公共服务的建设中来，构建一个多元化的投资体系。具体而言，涉及到农村发展的战略计划、项目推广、环境保护、社会保障和与基础教育相关的重大性公共产品依然由政府提供，其中的某些项目也可以通过政府与企业合作的方式，由政府购买的方式提供。涉及到农村水利灌溉、供电供气等一些政府无力提供的公共产品，可以借助市场的力量，将社会的企业资本引入到公共产品领域上来，从而解决资金短缺的问题，政府从中承担起监督与政策支持的职能。
走向多中心治理的障碍性要素分析
多中心治理理论是西方国家在其已经发达的市场环境和成熟的公民社会的基础上，结合其独特的社会文化提出来的理论，如果简单地移植或照搬应用到我国的社会管理领域，将会出现“水土不服”。所以，我们首先应该客观地认识到，要实现多中心治理有其特定的前提和理论假设，具体表现为以下三点：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致;二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动;三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。⑤由此可见，政府、市场和社会组织三者力量的协调均衡是实现多中心治理的重要基础，科学理性的公共政策是实现多中心治理的有力保障。
目前，我国乡村社会中相当一部分的社会组织规模较小、分布不均衡，并且缺乏政策性引导和有效的经费保障，在其内部管理机制、组织结构、运行模式、角色定位等方面还不够规范，需要加强乡镇政府的阶段性指导和扶持。其次，我国社会主义市场经济体制目前还处于一个不断完善的阶段，尤其是在乡村社会的市场化程度还比较低的情况下，试图通过引入市场机制来解决公共服务不均衡问题的多中心治理模式，还存在着比较大的困难。最后，主体之间社会资本存量的多寡成为制约着多中心模式构建的重要要素。过去行政主导型的“乡政村治”作为一种代替对乡村社会进行管理的模式而存在，其特征就是公共权力运行和公共权力资源配置的单极化，由于制度设置的滞后性，行政独大的局面矮化了乡村自治，使得“乡政”与“村治”难以对接，行政职能部门可能会出于某种特殊的利益关系，偏袒社会资源的均衡分配，乡村社会资本的不均衡与缺失，势必影响着农村的发展。
构建多中心治理模式的实践路径探索
第一，转变政府的管理理念，推动多元协作机制。基层政府应该以建设服务型政府为契机，将多中心治理的理念纳入行政体制改革中，树立民主公开、平等协作、共同参与为要点的核心理念。理顺基层组织的权力关系，明确乡村社会中各个治理主体之间的权责体系和责任范围，强化其社会管理和公共服务的职能，改变权力的运行方式，着力推动乡村公共服务体系建设。同时，随着社会主义市场经济的不断深化，国家对基层社会的行政事务控制应逐渐减弱，具体到乡村治理而言，应该是国家、市场和乡村社会，农民和社会组织共同参与，既相互独立又分工合作的多元权力主体结构。政府应该树立“放权”、“分权”和“平等”的民主精神，支持乡村社会中各主体通过平等对话和共同协商，凝聚和动员乡村社会的多元资本到乡村公共事务的治理中，推动一种多元协作机制的运行。
第二，促进农民政治参与民主化，构建乡村治理核心主体。完善乡村的民主自治制度，实现广大农民自我管理、自我教育、自我服务，保证其在乡村治理结构中的主体性地位，通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督有序地扩大农民参与乡村公共事务和管理的空间。具体而言，民主选举的过程要坚持公平、公开、公正的原则，选举出符合条件的具有良好素质的能够代表着广大农民群众利益的能人志士担任职务。在民主管理上，通过建立“民主治理章程”和“村规民约”等制度性文件，保证村民可以直接参与乡村公共事务与公益事业的日常管理。健全科学的村民会议制度，完善村民决策的民主性与科学性，建立科学的决策程序，明确村民委员会和村民会议之间的关系，确保村民会议的决策性地位。在民主监督上，通过民主评审制度与村务公开制度，充分调动广大村民参与乡村事务的积极性，从而实现乡村治理的“善治”。
第三，扶持和引导农村社会组织，促进治理主体的多元化。首先，法制建设是保证农村社会组织发展的重要前提，它不仅可以规范各社会组织之间的行为，而且也是其自身发展的动力，农民社会组织在参与农村公共事务过程中，迫切需要一套公平公正的法规与政策支持。其次，针对我国农村社会组织自身存在的自主运营能力差、组织差和资金短缺等问题，政府要进一步规范农村社会组织的管理机制，加强政策的引导和提供资金的扶持，促使其在治理的过程中保持独立性，走市场化、社会化和专业化的道路。最后，农村社会组织的发展需要把重点放在农村经济上，鼓励发展多样化的组织形式来承担乡村社会多样化的公共服务，为政府的职能转变创造条件。
综上所述，随着社会主义市场经济的不断深化和民主进程的不断推进，多中心治理的理念是符合转型期乡村社会的发展的。在实践中，应借鉴符合我国国情的理论内核，按照“简政放权”的基本原则，推动政府、市场、社会三维互动的乡村社会发展的多中心治理模式。
（作者单位：广东金融学院公共管理系）
【注释】
①王志刚：“多中心治理理论的起源、发展与演变”，《东南大学学报》（哲学社会科学版），2009年第2期，第35页。
②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民论坛》，2011年第14期，第54页。
③俞可平：“治理与善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》，2001年第9期，第40页。
④董玉萍：“农村社会组织在维护农村社会稳定中的作用”，《安徽农业科学》，2010年第17期。
现代乡村社会治理篇4
关键词：内生型乡村治理精英；外生型乡村治理精英；乡村治理逻辑
中图分类号：D630文献标识码：aDoi：10.13411/ki.sxsx.2016.03.004
一、引言
帕累托曾明确指出，纵览整个人类历史：“除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。”[1]在乡村社会治理中，乡村精英同样具有无可替代的重要作用，在中国乡村治理的历代变迁中，乡村社会主要由各种精英治理的。[2]对乡村精英的研究也一直是国内学界关注的一个重心。在关于乡村精英结构的现有研究中，比较有代表性的分类主要包括：王汉生的“党政精英、经济精英和社会精英”之分；[3]贺雪峰的“治理精英”和“非治理精英”之分；[4]金太军的“体制内精英”和“体制外精英”之分。①[5]在这些代表性观点中，主要存在着两方面的改进之处：一是乡村精英的分类学说自身存有争议；二是各乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异区分出相应的治理方式。随着我国乡村社会的发展，原有的乡村精英结构已经出现了新的变化，在国家控制和乡村自治的相互博弈之间仍然存在着不同程度的结构性紧张。[6]在这种情况下，乡村治理应该遵循什么样的逻辑，就成为一个迫切需要重新审视的问题。笔者将乡村精英区分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英，在此基础之上明确主张乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型，遵循不同的乡村治理逻辑。
二、乡村治理精英的类型分析
帕累托认为：“精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人，而无论好人还是坏人。”[1]在笔者的叙述语境中，对于乡村精英的探讨主要局限于自身承担一定正式职务的各类乡村治理精英，并不包括未承担正式职务的其他各类乡村精英，故笔者将这种精英称之为乡村治理精英。和贺雪峰的治理精英概念相比，这里的乡村治理精英，不但包括了村干部群体，还包含了基层政府选派的各类驻村干部，其中也包括大学生村官、第一书记等。并依据乡村治理精英的产生方式，将其进一步分为：内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。
（一）内生型乡村治理精英
所谓内生型乡村治理精英，主要是指由乡村共同体内成员通过自主选择的方式产生出来的共同体领导者。
内生型乡村治理精英的优势主要可以从以下两个角度来阐释。一是正当性（legitimacy）角度。由乡村共同成员自主选择产生出来的内生型乡村治理精英，本身就意味着集体认同，是国家及乡村精英（包含内生型乡村精英、外生型乡村精英）进行治理时正当性获得的基础性来源之一。二个是社会资本角度。乡村共同体是一个血缘、地缘和精神三种共同体要素共存的混合体。其中，血缘关系是乡村共同体产生和维系的基本前提，决定了乡村共同体的基本属性。虽然血缘关系并不是内生型乡村治理精英成立的必要条件，但此类乡村治理精英往往和所在村落之间存有直接或间接的血缘关系。这种血缘关系，决定了内生型乡村治理精英具有独特的社会资本。福山将社会资本简单定义为“一个群体之成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”。[7]社会资本能够“为结构内部的个人行动提供便利”，[8这种促进作用主要体现在“信息、影响、社会信用和强化”[9]等几个方面。内生型乡村治理精英具有的这些社会资本，促使其在乡村治理中能够更好地运用非正式权力机制来实现对村落的秩序整合，从而有助于基层自治的顺利实现。经由广大村民选举产生的内生型乡村治理精英虽然在形式上也体现为一种法理型权威，然而在现实生活中，中国乡村的内生型乡村治理精英是高度依赖于个人特质的。高度依赖个人特质的积极意义在于，在推动乡村社会改革的进程中，有助于权力集中，“向传统权势挑战并唤起群众”，[10]获取对旧传统的压倒性胜利，顺利实现新旧传统的交替更迭；高度依赖个人特质的消极意义在于，它是极度不稳定的，这种不稳定是一种单纯依靠自身力量无法克服的内在缺陷，在非常状态过后，亟须解决“魅力常规化”问题。
（二）外生型乡村治理精英
所谓外生型乡村治理精英，主要是指基层政府选派的、包括大学生村官与第一书记等群体在内的各类驻村干部等。该类乡村治理精英的产生主要由基层政府选派而来，并非由乡村共同体内成员自主选择产生。外生型乡村治理精英的应运而生，跟内生型乡村治理精英的衰落不无关系。内生型乡村治理精英的衰落与流失有着深层次的政治、经济和文化方面的原因，[11]城乡二元结构下经济发展不平衡是最根本的原因。发展不平衡带来乡村精英的大量流失，进一步加剧了乡村“空心化”，再加上“老龄化”的冲击，在落后地区的很多村落中，内生型乡村治理精英极为弱小、甚至是根本没有，村委会的日常运作在最低限度意义上勉强维持，沦为一种看守性质的村级组织。这也是导致政府大规模选拔外生型乡村治理精英的一个重要因素。
从理想状态来看，外生型乡村治理精英的优势主要体现在规则取向上。尽管中国的政府体系也经常被称之为官僚体制，然而，此种描述并不完全符合韦伯官僚制学说的全部界定，[12]1095-1097中国的官僚体制和韦伯的官僚制之间常常是形似而神散：“形似”主要体现为均有正式等级结构、正式的职位分类等；“神散”则主要体现为规则取向的差异。理想状态下，韦伯的官僚制以严格遵循正式规则著称，是非人格化的；而在中国则不尽然，非正式规则的影响深植于政府运行及百姓生活的各个角落，人格化的色彩更为浓厚，而且代际相传、源远流长。中国正在进行的行政体制改革，与其说是官僚制改良，倒不如说是“过渡到接近韦伯式的官僚体制”。[13]然而，和内生型乡村治理精英相比，在聘任期之内的各类外生型乡村治理精英本身即隶属于行政官僚体系，尽管其行为时常受到非正式规则的左右，然而，其行为的正式规则取向是要明显高于内生型乡村治理精英的。此外，外生型乡村治理精英在专业知识方面也比内生型乡村治理精英具有更多的优势。
外生型乡村治理精英的劣势则主要体现在两个方面，一个是正当性先天不足。韦伯是最早提出“正当性”概念的，他早就指出，正当性的维持有三大基础：传统、信仰和成文规定。[14]在正当性三大基础中，和乡村治理精英密切相关的正当性基础主要是传统和成文规定两个方面。从传统角度考量，在中国乡村的治理历史上，施行的主要是“皇权―绅权―乡村”的治理模式，外生型乡村治理精英从来都不是乡村社会治理的主流；从成文规定上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定，中国的乡村社会施行村民自治。这两个方面决定了外生型乡村治理精英在正当性上先天是存有缺陷的。另外一个不足是社会资本的匮乏。即使当代中国乡村社会的乡土气息已经日趋消退，然而，包括乡村治理精英在内的各类乡村主体拥有大量的社会资本，依然是其顺利行事的一个必要前提。在现实生活中经常可以看到，缺乏足够社会资本的外生型乡村治理精英在处理乡村事物时，要么束手无策，要么通过私人关系等手段，借助于其他乡村精英来实现――在一些地方，甚至出现了要借助于黑白通吃的乡村混混来施行。
三、两种不同的乡村治理逻辑选择
历史实践证明，不根据乡村具体情况，简单采用加强管理的“一刀切”式的做法，往往事与愿违。自20世纪90年代以来，基层政府加强控制的运行逻辑和乡村社会争取自治的运行逻辑之间出现了反方向运作，二者之间的冲突和矛盾，造成了乡镇政府对村庄控制形式上强化、实际上脱节的恶果。[15]乡村在执行乡镇政府各项活动时，甚至不同程度地存在着“选择性执行”[16]和“敷衍性执行”[17]现象。笔者认为，在乡村社会的治理过程中，应当遵从权变思想，根据乡村治理精英类型的不同，践行不同的乡村治理逻辑。
（一）内生型乡村治理精英强大时的乡村治理逻辑
当一个村庄的内生型乡村治理精英强大之时，在基层政府和乡村之间维持一种弱联结关系，基层政府应当主动给予乡村充分的自治空间，尽可能保持乡村天然的、基于血缘关系的一种自治状态。其背后的运行逻辑主要是充分的村民自治机制。基层政府对乡村社会治理的实现，主要是借助于具有知识、能力和血缘等方面优势的内生型乡村治理精英对乡村的直接管理来实现对乡村的间接治理。基层政府本身对乡村和内生型乡村治理精英均不实施直接管理。常态下，基层政府在乡村社会的治理中，维持一种弱意义上的存在。单纯地依靠内生型乡村治理精英，可能会带来各种不良现象，其中之一是有可能致使“村庄权力结构呈现一定的封闭性，人治色彩突出，甚至会出现精英群体的利益集团化、精英垄断村庄治理权力的现象”。[18]此外，即使是在普遍存在的“富人治村”现象之中，也因为在其产生过程中遵循的行政逻辑，而非自治逻辑，[19]不见得会促进基层民主的实现，甚至不见得能够带动实现共同富裕。[20]再者，在内生型乡村精英的产生过程中，也可能存在各种异化现象。为了保障内生型乡村治理精英功能的充分发挥，基层政府在该类关系中的介入功能，主要体现在营造出一种健康有序的乡村自治制度环境，确保乡村自治的真正实现。乡村秩序的实现，则主要依赖于村民与内生型乡村治理精英之间的直接良性互动。之所以强调国家介入的弱化和村民自治的充分，一个重要的因素是，除去强制因素，国家对乡村的控制权力日趋减小。权力作为一种可以强迫对方服从的影响力和控制力，其大小主要取决于控制方拥有的资源对于被控制方而言具有的重要性和稀缺性。[21]随着我国现代化水平的整体发展，农民的选择空间是在不断增大的，从而农民对于国家的依赖程度是日趋减弱的。与之相伴的是基层政府――尤其是乡镇政府层，在后农业税时代，也同样缺乏对乡村实施有效控制的资源和手段。在内生型乡村治理精英强大的前提之下，国家与其被动授权，倒不如主动放权；与其强行干预村庄运行，倒不如努力确保村落实现自治。
（二）内生型乡村治理精英弱小时的乡村治理逻辑
乡村公共事务的管理和秩序的维持，离不开乡村治理精英的有效运作。当内生型乡村精英弱小时，就需要基层政府选派各类外生型乡村精英填补精英真空。在各类外生型乡村治理精英之中，尽管驻村可能是阶段性的，但是依然可以划分为两种基本类型：一是传统意义上的包村干部；一是大学生村官。前者代表乡镇政府对乡村运行予以指导、协助等作用，在其于乡镇政府任职期间是隶属于官僚体制内的；后者是国家出于解决乡村精英流失、缓解大学生就业等原因而采取的一项新措施，至少在聘任期内大学生村官是隶属于官僚体制之内的。有学者认为，当今的基层政府与乡村关系呈现出“悬浮型”特征，传统的驻村制也出现了“拟科层制”现象，驻村制则从“走群众路线”的治理方式异化为乡镇管理和调控乡村干部、执行和完成上级各项任务的行政机制。[22]大学生村官所面临的问题则主要包括：待遇偏低、前途困惑、工作难以开展等问题。[23]笔者在北京市某区的实际调研中也发现，在乡镇基层政府日益由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[24]的现实约束下，很多村官也不可避免地承担着乡镇政府和村委会的双重办事员的功能角色，村里有事儿跑村里，村里没事儿则在乡镇政府，工作性质也多为各项繁琐的日杂事务，相当数量的大学生村官在聘任期结束后另谋高就，大部分大学生村官并未起到预期的作用。选拔外生型乡村治理精英的出发点是好的，但实际效果却差强人意。除去前文中已经述及的外生型乡村治理精英先天所具有的各种劣势之外，此外，还有两个关键原因是需要给予关注的：第一，被选的外生型乡村治理精英是否真的是精英；第二、是否建立起了科学有效的激励考核机制。前者是外生型乡村治理精英发挥积极作用的基本前提，后者则是外生型乡村治理精英发挥积极作用的根本保障。整体而言，基层政府对乡村社会的有效治理的实现，需要通过外生型乡村治理精英来对乡村进行间接治理。在给予外生型乡村治理精英一定程度的自由裁量权的同时，合理利用官僚体制内在的理性力量，发挥官僚体制的正功能，遏制官僚体制的负功能，[25]从而实现对外生型乡村治理精英的有效激励或约束。此处所谓的“官僚体制内在的理性力量”主要体现在两个方面。一是韦伯关于官僚制理性力量的阐释，比如非人格化、以严格遵循正式规则、等级分明的正式结构和职位分类等；[12]二是中国官僚体制本身固有的特征。周雪光指出，“中国官僚体制的合法性来自于自上而下的‘授权’，集中表现在‘向上负责制’”。[26]由于外生型乡村精英并非来自乡村共同体内部，乡村共同体对其进行激励的效果和手段就虚弱许多。外生型乡村精英的激励主要来自于官僚体制内的各种激励。决定内生型乡村治理精英职业生涯发展的最关键因素也不是来自广大村民的直接考评，而是来自官僚体系内的相关考核。按照马斯洛需求层次理论，对于许多外生型乡村精英而言，低层次需求优于高层次需求，比如薪酬和晋升等。以晋升为例，外生型乡村精英作为官僚体制内的一员，晋升对他们产生的激励效果是重要的。“真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望。”[27]晋升需要严格建立在考核的基础之上。确保外生型乡村治理精英发挥积极作用的关键在于设计出科学合理的考核指标，对其进行有效的正激励。对于外生型乡村精英的选择性激励进行设计安排时，应该坚持长期性绩效测评指标和短期性测评指标、显性（客观）绩效指标和隐性（主观）测评指标相结合的方式。然而，对于官僚体系理性力量的强调，并不意味着对村民作用的否认和忽视。在制定相关考核目标时，需要将村民的意见纳入外生型乡村精英的考核之中。
四、结论
乡村社会是高度复杂的，在不同地区甚至同一地区的不同村落之间存在着广泛的差异性。这种差异性也同样体现在乡村治理精英的结构之上。鉴于此，本文首先对乡村治理精英作出了“内生型乡村治理精英”和“外生型乡村治理精英”的区分。在此基础之上，笔者认为乡村治理应当遵循权变思想，依据乡村治理精英的情况采取不同的治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理主要应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能。在两种不同类型的乡村治理逻辑背后，实际上探讨的却是同一个问题：在威权体制之下，如何重塑基层政府（尤其是乡镇基层政府）与乡村社会的关系，实现乡村的有效治理。这可以视为“国家―社会”二元分析框架在乡村治理领域中的一个反映。在治理理论语境中，一直存在着“国家中心论”和“社会中心论”两种不同的基本分析路径。[28]两种分析路径的不同之处在于，“国家中心论”更加突出强调了国家的核心地位，“强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用”，[29]“社会中心论”则强调多元参与主体间的平等协商。然而，二者之间的相同之处在于，均强调各方主体的多元参与，多元主体间进行合作。在笔者得相关探讨中，实际上也蕴含着多元主体协同治理的思想。在内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英的优先选择顺序上，本文主张应当首先选择内生型乡村治理精英。之所以强调内生型乡村治理精英优先，除了其自身具备的各种优势之外，还有一个影响因素是，外生型乡村治理精英的帮扶作用往往具有很强的临时性和偶然性。[30]只有当内生型乡村治理精英缺乏之时，才可以考虑依靠外生型乡村治理精英。当然，二者之间也并非是完全对立的。实现二者之间相互转化的关键在于，不管是在内生型乡村治理精英还是外生型乡村治理精英的产生过程中，广大村民都拥有最终的决策权。
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现代乡村社会治理篇5
【关键词】乡村自治社会发展因地制宜
abstract:intheprocessoftheruralgovernanceinruralareas,weshouldfacetherealityoftheunbalanceddevelopmentindifferentplaces.acorrdingtothedifferencesoftheprovincialeconomyandtheleveloftheeconomicandsocialdevelopment,weshouldadjustmeasurestolocalconditionsunderthenationalunifiedleadership,guidetheruralgovernancetowardthedemocracymanage-ment,andthengraduallyputthe"village-govern-township-politics"governancestructurereformforthe"ruralself-government".
1.当前乡村治理的存在的问题分析
1.1东中西部农村地区经济发展的不平衡对乡村治理资源产生重大影响。乡村治理的关键在于经济增长和经济发展。从总体上说,东部农村地区的经济状况好于中西部地区的农村。东部地区由于有外来资本和中西部地区劳动力的输入,迅速地发展起来,很快进入了城镇化、工业化和现代化的发展轨道;而中西部的农村地区由于地理区位和国家政策等因素影响,很少有外来资本进入,阻滞了当地经济的发展,造成了与东部地区发展的巨大差距。因此,从乡村治理经济基础角度看,东部地区由于经济增长较快、经济发展较好,乡村治理就具有了殷实的经济基础,可以为村民提供丰厚的福利和优质的公共服务;而中西部地区由于经济薄弱,就很难为村民提供必要的公共服务,更不用说为村民带来经济福利了。从乡村治理的人力资本角度来看,由于东部地区的发展,产生了对劳动力的巨大需求,导致中西部地区剩余劳动力大量流入东部地区的城市和农村,为东部地区的发展提供了丰富的劳动力;而中西部地区,由于劳动力的大量流出,对当地的经济发展产生了许多消极影响,甚至曾经有一段时间,中西部许多地方出现大量抛荒的现象。
1.2东中西部农村地区非均衡发展对乡村基层民主治理产生重大影响。这种影响大致可以从两个层面来考察,即东部经济比较发达的地区和中西部经济欠发达地区。
从中西部欠发达的地区来看,由于农村经济发展比较缓慢,中西部农村基本上还处在传统农业社会,表现出较强的乡土性和封闭性特征。改革开放以后,由于东部与中西部地区发展不平衡,导致中西部地区劳动力――特别是青壮年和素质较高的劳动力――大量流出本地,村民和乡村干部的行为能力、价值观念以及社会心态都发生了巨大变化,乡土性和封闭性有了一定程度的削弱,现代性和开放性增强。随着劳动力流失,农业生产力得不到充分发展,于是乡村治理资源缺失,呈现出“弱治理”的形态,并且逐步演化为一种治理常态。这种“弱治理”形态一方面反映了中西部乡村治理举步维艰的现实,同时也表明一种新的乡村治理基础的出现,“即整个乡村社会包括村庄内部的关联不再是如传统那样具有内向性,也不像集体主义时代那样靠单一的政治因素来维持”,而是表现为农民的经济和政治自由度大大提高,他们可以“依托村庄之外的市场来实现个人的生存和发展,而不必像以往那样受制于村庄的软、硬环境的制约。”农民的政治、经济自由度的变化,实际上已经成为中西部农村地区乡村治理的社会基础,客观上要求改革乡村治理方式和结构,实行基层民主治理和自主治理。
从东部发达地区来看,由于经济发展较快,这些地区的农村已经实现或将要实现由传统农业社会向现代工业社会的转型,表现出了较强的现代性和开放性,而乡土性特征则逐渐削弱,村民和村干部的行为能力较强、价值观念先进,这必然对乡村治理产生积极的影响。具体而言,东部地区的村民和村干部民主意识更强,经济自由度更大,乡村治理资源丰富,为乡村的民主治理和自主治理提供了强大的经济基础。然而,从另一个方面来看,由于大量外来人口和外来企业共同居住在自己的村庄,村庄更多地表现为村民和外来人口共同生活居住的社区,这样,如何对待外来资本和外来劳动力在乡村治理中的地位和作用,能否让他们享有与本村村民同等的民利,对东部地区乡村治理改革就是一个重大问题,它关系到这些地区能否留住资本和劳动力,从而实现本地区可持续发展的长久大计。
1.3东中西部农村地区非均衡发展对乡村的社会转型和社会结构产生了重大影响。目前,伴随着我国市场化、工业化、城市化的发展,农村社会结构发生了深刻变化,表现在以下三个方面:①农村人口流动性增强,加速了乡村的社会转型;②改革开放以来,由于国家政策的调整,逐步放宽对农村人口流动的限制,有力地促进了农村人口在城乡、地区之间的流动;③东中西部地区农村发展的不平衡,对乡村治理的治理资源、基层民主建设和社会结构等产生了重大影响,这必然要求改革现行的乡村治理方式和结构。
2.非均衡发展下的乡村治理结构的改革――“乡村自治”
针对农村不同区域的经济、社会发展水平,因地制宜、分类指导、改革乡村治理结构,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性运行。而实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性运行的纽带就是公共服务;乡村治理结构的改革方向,就是引导乡村治理朝着民主治理、自主治理的方向发展,变革现行的“乡政村治”治理结构为“乡村自治”。
乡村治理方式和结构的改革要朝着这一方向发展,首先需要回答的问题是:作为乡村治理的主要治理主体乡镇党委和政府、“村两委”以及单个的村民能否担当得起乡村治理过程中提供公共产品和公共服务的全部责任,即现行的乡村治理的绩效如何?除了这些乡村治理主体而外,是否还存在着其他的治理主体?根据目前的乡村治理现状,答案无疑是确定的,即现有的乡村治理由于缺乏充足的治理资源,其提供公共产品和公共服务的能力比较弱,乡村治理的绩效差强人意;除了乡镇政府、“村两委”和单个村民以外,在乡村治理过程中还出现了许多其他组织,例如农民经济合作组织、各种形式的乡村企业组织、各种各样非政府组织和社会组织等等。那么,如何发挥各种组织在乡村治理中的作用,提高乡村治理的效率、改善乡村治理的绩效,就是乡村治理改革的努力方向。
由农村地区发展是不平衡的,因而对东中西部的农村治理也应该有所区别。对于中西部地区的农村,由于经济发展相对落后,劳动力――尤其是青壮年劳动力――流失严重,农业社会的特征明显,大部分乡村处于“弱治理”的状况,就应该努力培育民间治理能力,优化农村社会组织结构,扶持农民组织的发育,建立政府与乡村社会的服务与被服务的新型关系,以服务的理念革新基层政府运作模式,让多种社会力量参与乡村社会的治理,让这些主体在平等合作的基础上协同共治;对于东部地区的农村,由于经济发展较快,城市化、工业化、现代化水平较高,工业企业较多,外来劳动力也较多等特点,在乡村治理中,就应该允许这些企业和外来人口成为乡村治理的主体,保证他们享有与当地人口同样的政治、经济和社会权利,让这些工业企业和外来劳动力参与乡村治理,以实现东部地区的可持续发展,留住外来资本和劳动力,形成“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统”,并通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
根据多中心治理理论,在乡村治理中,应该采取“多中心”的乡村治理模式,本着“民主、法治”的时代精神,整合各种社会力量,包括本地农民和外来农民工、乡村企业组织、农民组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理,实现基层社会和政府之间的互动,有利于加强乡村基层民主建设,实行民主自治,更加贴近“乡镇社区”的实际情况提供公共产品和公共服务。尤其是在国家实施一系列有助于农村的发展战略的宏观背景下,特别是“以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志,国家对社会的整合,开始由‘汲取式整合’向‘供给式整合’转型”的背景下,国家应该充分发挥农民的主体性作用,维护农民权利和自由,保护农民权益,挖掘基层社会的内在潜力,为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。而乡村社会民主治理和自主治理的内生动力来源于乡村社会的各种社会组织和农民组织。因此,在乡村治理改革中,要改变由于农民组织化水平低下所造成的“弱社会”基础,优化农村社会组织结构,扶持农民组织的发育。因为只有农民组织起来,才能有效抗拒市场风险、维护自身权益、有序地进行政治参与和利益表达,起到在政府与农民、农民与市场、农民与非政府组织之间充当桥梁和纽带作用。农民组织可以成为代表农民利益、维护农民权益、并进而影响政府决策的社会力量,成为推动基层民主运动的重要力量。这样,“一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策形成过程中去;另一方面,从这种制度化的参与机制中,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。”因而,在乡村治理结构改革中,必须重视农村发展不平衡和基层社会治理困难重重、效率不高的现状,解决不断出现的新问题和新情况,发挥各种力量进行协同合作治理,开创一条符合各地实际情况的乡村治理之路。
参考文献
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[2]赵树凯.纵横城乡――农民流动的观察与思考[m].北京:中国农业出版社,1998.
现代乡村社会治理篇6
论文摘要：体制终结以后，乡政村治模式在中国农村凸现出来。这有利于国家基层政权进行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事务，调动蕴含在乡村中的巨大能动性，提高基层农村社会经济的运行效率，促进三农问题的稳步解决。但是，当前我国农村实际上的“乡政村治”模式存在各种问题，如职权不清，职能错位与缺位。这会影响我国农村的民主政治建设与社会经济的发展。所以需要在体制、法律层面对当前的“乡政村治”模式进行必要的调整。
一、我国乡政村治模式的产生
我国在l958—1983年期间，实行了长达25年的模式。是一种党政不分、政企合一的模式。它把农民的自利几乎剥夺殆尽，极大地压抑了农民生产的积极性和主动性、束缚了生产力的发展，从而导致农村生产效率低下，农民生活贫困。随着家庭联产承包责任制的推广，原有的模式已经明显不适应时代的需要。因而在l982年l2月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年1o月，中共中央、国务院又根据这一规定，了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。于是乡镇政权建制在全国农村重新恢复。之后，l987年l1月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》，并于l988年6月1日开始试行，于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。至此“乡政村治”的政治模式完全代替了“公社、大队、生产队”三级管理的模式。
在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择被提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。从权力的来源和功能看，农村社会的“乡政村治”的格局是由两种不同的权力构成的。一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡镇政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是存在于农村社会的村民自治权力，其功能是在国家法律范围内，通过村民自治章程、村规民约等方式对社区加以自我管理。
同时，《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村民委员会的关系是指导与被指导(即指导一自愿接受)的关系，而不是领导与被领导(即命令一服从)的关系。其立法目的是希望改变过去政权直接指令和干预农村、村民事务的做法，转变政府职能，使政府职能适应新时期行政权调整的需要，把属于村民自己的事务交还给村民自己解决。
二、乡政村治模式存在的现实问题
乡政村治中的“政”与“治”都具有行政性，使乡政与村治之间发生权力的交叉，“侵权”与“越权”难以避免。特别是在法律对村民自治的范围确定如此宽泛的情形下，乡政难免干涉村治，村治也很难不承担乡政下达的任务。乡政府为了实现其行政管理的职能，不能仅仅依靠对村委会的“指导”，它必须“领导”村委会。要村民完成乡政府布置的各项任务，显然仅靠村委会的“协助”是不行的，必须由村委会“负责”完成。而《村民委员会组织法》规定村民委员会只是群众性自治组织，由村民选举产生，对村民负责，并不对政府负责，政府无权对其下指令，乡政府只能直接把行政指令传达到村民。事实证明这是不可能的，结果，乡政府对村委会不得不“侵权”。
另外，村委会要完成乡政府布置的任务，仅靠村民的授权显然也是不行的，它必须行使一定的行政管理权，但这又超越了《村民委员会组织法》所授予的村民自治权利。实践中，村委会承担着乡镇政府应该履行的职能，催粮要款都必须由它来完成。与村集体经济的发展等任务相比，这些都是硬指标，村委会的精力往往主要放在乡镇政府布置的任务上。村委会的考核与评价又是由乡镇政府进行，从乡镇政府的角度考察村干部，首先考虑的当然是对乡镇任务的完成情况。不少村干部还从乡镇政府领取一定的补助。这些都违背了乡政村治模式设置的初衷。
正是由于这些现实问题的存在，导致目前我国的农村基层管理在很多地区出现了“上面管不了，下面管不好”的尴尬局面。这一局面的产生背离了政策设计者的初衷，也违背了村民自治内含的“自我管理、自我教育、自我服务”原则。同时，这又使得村民自治中最核心的村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民利受到了侵害，影响了人民群众对农村民主政治建设的信心和发展地方社会经济的积极性。所以对目前我国乡村治理的乡政村治模式进行优化就尤为必要了。
三、对目前村民自治模式的优化策略
从国外的经验和国内当前乡政村治模式面对的窘境上看，农村社会治理的合理模式应该是乡政和村务的合理分权与制衡。
从国家和社会关系发展的历史看，“乡政村治”格局有其历史合理性。它有利于调动两个方面的积极性，既实现有效的国家管理，又不至于压抑社会的自主性和活力。但是，“乡政村治”的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨。在走向现代化的中国，乡镇管理对农村社会的改造和推动，是非常必要的，实际上根本不存在没有政权管理只有政权指导的村。没有乡镇政府管理政务和指导村务，村民自治不仅很难有效运作，而且容易受社区和小团体、派系村民私利的驱动，可能成为超越国家法律的元序村。
从农村社会治理模式发展看，科学合理的模式应该是乡政与村务的合理分权与制衡。从制度上合理划分乡镇机关权力和村民自治权限是促使乡镇管理与村民自治有机衔接的重要环节。村在乡镇的管辖范围内，应通过建立相应的法律制度规范各自的行为，以明确哪些属于合法的政权管理行为。凡是政府的职权，必须有法律、法规的明确规定；法律、法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律、法规没有规定属于乡镇政府办理的事项，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。在具体实施方面，应该从以下几个方面人手。
l、明确界定各级政府的职能，理顺各组织之间的关系，创造村民自治的良好环境。首先顺应当前建设服务型政府的大环境，转变乡镇一级政府职能转变工作作风，集中精力搞好农村公共服务。乡镇政府不再是被动地执行上级政府的政策，不再是农民利益的对立者和侵害者，不再把工作重点放在农村产业结构调整、招商引资、收缴农业税等事务上乡镇政府的职能将主要是协调处理农村村民自治中的关系和遇到的问题，进而彻底理顺与农村党支部农村村委会的关系，理顺与农村村民的关系，保证农村社会治理的健康运转。
其次，明确农村党支部和农村村委会之间的职能划分，实现村党支部、村委会的“两委关系”和谐。不能用党支部的“核心领导”作用来代替村委会，不能用两委会议来代替村民大会。村党支部的领导核心作用不能体现在对村中大小事务的把持上，而更多的要体现在对村民自治的监督上。要把党支部从村中大小事务的把持中解脱出来，重点行使监督职能，特别是要与群众的民主监督结合起来。
2、探索卓有实效的方法，在真实、全面落实村民自治“四民主”上下功夫。民主选举，民主决策，民主管理，民主监督构成了我国村民自治的基石。在实际工作中，只有让四个民主的政策设计融入到农村基层组织的各个政策实施层面，才能使村民自治真正发挥其内在的优越性。首先，在民主选举中，要真正做到村民直选，弱化直至淡出乡政府对村干部的指派。同时，采取具体措施保证选举过程的公平、公正、公开，严肃处理部分地区出现的贿选舞弊等情况，使村民能够真正选举出自己认可的村级干部领导。其次，在民主决策的产生中，要通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究日常工作。对决策的事项事先向村民进行具体细致的宣传，对决策做出的过程进行记录备案，对决策的实施情况及结果在村民会议或村民代表会议进行公开。最后，在村政村务的具体运作中，要时刻坚持民主管理和民主监督，克服管理官僚化、个人化、威权化，走上民主化、集体化、人性化的轨道，要及时、准确、详细地进行村务公开和财务公开，保证村民的知情权。
3、在现行既有条件下大力发展农村生产力，盘活农村经济活力。农村社会治理的根本目的和宗旨是建设社会主义新农村，加快全面建设小康社会的步伐。反过来，全面小康社会的建设也能促进农村社会治理的良性前进。“三农”问题的核心是农民收入增长缓慢，农民收入不能快速增长的问题。实现农村社会的良性治理，必须从如何实现城乡、工农统筹发展着眼，从全社会共同富裕上思考，以富裕农民为宗旨，快速增加农民收人既是前提，又是目的和结果。农民富足后会对政治权力更加珍视，对村民自治会投人更多的热情。如果农民整天忙于应付温饱，是不可能对村民自治有太多的热情的。
4、以政策调整为主线，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转。改革开放以来，农村社会公共事业建设所需要的大量投入，一直是乡镇一级政府向农民征收来承担的，这种增加农民负担的农村社会治理是不合理的。实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转，必须以政策调整为主线，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，国家财政、省市财政应该成为农村社会公共事业建设的投入主体。一方面这是“城乡统筹发展”的客观要求，另一方面这也是还历史对农村和农民的欠账。目前看，尤其是农村义务教育费用的支付，不能再把这块包袱放在乡镇政府身上。村民自治如果不能解决好这一问题，良性运转的村民自治是无法实现的。
总之，我国农村的村民自治的合理模式，仍在不断地摸索与调整中，要寻找一条适合我国国情又能最大程度地促进地方发展的治理模式，仍然任重道远。
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现代乡村社会治理篇7
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是国民党时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。人民公社时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对人民公社体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）人民公社体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自主权，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，贪污腐败现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的人民公社体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自主权之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照人民公社时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自主权。转贴于
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织性服务[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民主权利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用专政机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民主权利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。
辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。
张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
现代乡村社会治理篇8
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
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[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
现代乡村社会治理篇9
关键词：乡村治理；农村社会组织；多中心治理
中图分类号：C192.21文献标识码：a文章编号：1009—9107（2012）05—0115—05
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的发展战略，为中国农村在转型期下社会发展做出了明确规划。面对日益复杂的农村社会公共事务，作为重要的承载主体，各类农村组织的建设直接影响到了新农村建设的进程。在现代社会多元化发展的客观形势下，我国目前农村公共产品与服务的供给体系已经发生了变革。各类农村社会组织正在成为中国农村社会公共服务体系中的重要参与者。
一、乡村社会治理结构的历史性变迁
“治理”一词的原意是控制、引导和操纵，长期以来与“统治”一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的各项管理活动与政治活动。20世纪90年代以后，“治理”理论应运的范围扩大到经济社会领域。强调公共权力行使主体的多元化参与是治理理论的核心要义。关于“乡村治理”，有学者认为是乡村社会各种组织通过一系列制度安排共同处理乡村公共事务的一种动态过程。它体现的是国家与社会公共力量共同作用于乡村公共事务。
作为国家在基层管理体制的探索，乡村治理格局的演变体现出国家在改变乡村社会治理状况以及实现城乡统筹发展方向上的思维方式。回溯中国乡村治理结构变迁的过程，我们可以认识到国家建构的力量对于目前“乡政村治”的乡村民主影响不容忽视。在中国古代社会政治格局中，森严的封建等级体制造成了社会分层显著，上下层分裂对立造成了不同等级的社会成员拥有不同的文化与价值体系。除此之外，由于乡村社会处于封闭静态的小农体系，这在客观上造成了城市与乡村间对立。这种上下分裂、城乡对立的政治格局，造就了中国传统王朝国家虽然号称皇权专制，但是最高统治者的有效权力范围却十分狭小。另外，中国乡村以乡绅、地主及宗族等为代表的庞大的政治社会势力构成了对乡村的间接统治。在这种政治格局下，“山高皇帝远”、“王权止于县治”是乡村政治状况的常态。但是，笔者认为即使这种有限的自治权也是国家权力一定程度上的让渡。在家国一体的社会结构下，乡村被结构化于国家之中。强大的国家力量控制并覆盖着社会，社会的自主空间极其狭小。其结果是被统治的意见无法在体制内得以有效表达，其利益也得不到体制性保护。
在改革开放之前的计划经济时代，由于对传统体制的依赖以及当时发展经济的特殊需求，国家主导下形成了全民高度动员的“总体性社会”。在这样的社会结构下，中国社会呈现出“组织化社会”的倾向。在农村，集体经济时代下“”和“生产大队”成为团结和稳固农民个体的组织形态。农村地方的行政管理权归、生产大队和生产队所有，他们不仅仅掌握着农村的财政权和行政权，而且还掌握着从生产计划到生产管理以及成果分配的经济管理权。通过这样的管理体制实现国家权力纵向向下渗透到最偏远的基层农村。显而易见，这种垂直化的管理方式产生的严重后果是领导干部与农民群众间的矛盾，同时中央与地方之间在行政与利益关系上也存在着分歧。更为重要的是，自上而下的国家性体制权力对农民生产生活的积极性与自主性造成了压制，农民多样化的需求方式难以得到满足。
改革开放拉开了中国经济改革的大幕，市场经济对于农村的全面渗透改变了原有单一的经济生产模式。多元经济成分并存的现实使得广大农村地区市场化进程加快，农村的经济结构发生了重大变革。此外，由于家庭联产承包责任制的实行，农民已经开始成为商品经济中独立的生产者与经营者，他们渴望获得更多改革带来的成果。在市场经济的带动下，农民作为交易的主体，其主体意识、权力意识、民主意识等明显加强。农村社区对于公共产品与服务的提供已经无法适应社会经济结构变迁的客观形势。在这样的背景下，原先以政府为中心的“单中心”乡村治理模式变得不合时宜，取而代之的是以政府、市场、社会作为治理主体，在农村基层党组织、村民自治组织以及农村社会组织等主体间协作，形成互补、互助、合作、制约的“多中心治理”关系。“多中心”的乡村治理模式逐渐成为“新农村”建设政策下新型的治理模式。
二、现阶段乡村治理存在的困境
在“多中心”治理模式中，治理主体间关于权力、地位及相互关系界定的分歧与矛盾成为影响现阶段农村治理效果的一个关键因素。毋庸置疑，政府在目前农村公共事务的治理过程依然扮演了至关重要的角色。良好的农村治理离不开政府的有效参与，但是如何实现政府在内不同治理主体间关系制度的有效安排是一个值得深入思考的问题。
在目前“多中心”的乡村治理格局中，治理结构的不平衡性突出。尤其体现在不同政治组织间矛盾重重，农村社会组织地位模糊处境尴尬。村级组织主要是村委会和村党支部（或党委）。在1988年的村委会组织法中，规定村委会具有提供村公共福利、纠纷调解和维持地方公共秩序的责任。村级组织是农村公共事务治理的主要责任者。理论上讲，作为党在基层的组织，村党委会是村里各项组织与工作的领导核心，自然也是村民委员会工作的领导核心。村委会要自觉接受村党委会的领导。但是现实中村党委会与村委会之间成员存在交叉，村党委会对村民自治委员会的日常工作干涉较多。另外，村委会也存在过分强调自治，不接受村党委会的领导，与村党委会矛盾较多。现代乡村治理体现的是多种逻辑的特点。在转型社会下，农村实现治理受到多重主体的影响，包括宗教宗族力量、乡村精英、地方政府、国家权力以及村民自身等共同作用，他们都是农村治理过程中的重要参与者。显然，以实现自身利益最大化为中心的政府组织间矛盾关系缺乏对农民这个重要参与主体的考虑，进而影响了农村治理的效果。
值得注意的是，由于市场经济作用以及农村社会环境转变的客观形势对农民发展提出了更高要求。首先，作为散在的原子化个体，农民如何有效地应对来自市场的各种风险与挑战，获取各种信息资源的能力是一个突出的问题。其次，随着农村现代化和民主化进程的加快，农民对于自身权益维护的意识显著增强，而利益表达是政治系统获得支持的主要来源，对政治稳定具有保障作用。我国目前缺乏农民利益有效的表达渠道，造成了农民无法利用这些渠道表达合理利益诉求。有学者表示造成农民越级上访以及在农村不断爆发的的一个重要原因是农村社会组织的地位模糊以及村委会功能的“异化”导致村民利益表达不畅，农民被迫选择更加极端的方式表达利益。此外，因为政府与市场在农村公共产品及服务方面的供给存在天然的缺陷，使得现在农村公共产品出现供给短缺的局面，农民的公共利益无法得到有效保证。
三、农村社会组织：乡村治理结构的调节器
萨缪尔·亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”一个社会组织化程度高低是衡量一个国家现代化发展水平的重要标志之一。作为社会领域公共利益的重要承载体，社会组织弥补政府、市场公共物品供给危机、协调不同利益主体间关系以及推动公民意识形成等方面扮演着重要的角色。以社会组织为代表，通过组织化的途径有效实现社会个体利益表达是个体在面对多元化社会构成形势的一种理性选择。
农村社会组织是农村的重要次级社会群体，主要是指由农村居民有计划组合起来的，执行一定的社会功能，追求特定社会目标的次级社会群体。显然，农村社会组织的活动范围在乡村，农民是农村社会组织的主要参与主体和活动对象。作为以维护、实现和发展农民利益为目的的组织形态，农村社会组织具有民间性、自治性、志愿性、专业性、服务性、公共性等基本特征，它适应了改革开放以来农村经济社会转型的客观需求。关于农村社会组织的表现形式是多种多样的，学界对此并没有一致的看法。一般而言，根据农村社会组织在乡村社会领域中实际功能的扮演将其划分为：农村经济组织、农村政治组织、农村科教文卫组织、农村宗教组织、农村医疗组织、农村群众性社会团体组织等主要组织类型。由于立足于基层农村社区，面对的主要服务群体是广大农民，农村社会组织有效地实现政府、市场、民众不同社会主体关系协调。特别是在实现农民利益需求的有效表达、提升农村社会自组织程度和村民的现代民主观念以及推动乡村良性治理格局形成等方面发挥着极其重要的社会功能。
农村社会组织的存在与发展适应了我国农村民主化不断深入的社会现实，是在村民自治基础上的一次民主探索。党的十七届三中全会提出要全面扩大村民自治范围，培育农村服务性、公益性、互的社会组织，在构建和谐社会与建设社会主义新农村的战略目标下，农村社会组织的建立与完善被提到了一个政策关注的新高度，成为影响农村经济社会全面发展和农民自身利益的核心命题。
由于历史原因和传统体制性因素的共同作用，造就了我国农村社会组织存在制度环境的特殊性。一方面，国家力量对社会空间的全面渗透与干预使得国家与社会关系发展的畸形，农村社会组织发展缺乏一个良性自由的发展空间。在国家主导下政治权力对社会生活形成了全面干涉与控制。在缺乏自主表达利益诉求的有效途径下，对政府的长期依赖造就了中国公民长期“臣民”的思想意识形态。而且这种不对称的“官”与“民”关系格局持续了相当长的历史时期。即使在当代的中国社会，这种“民”对“官”的依赖性依然明显，它在很大程度上阻碍了独立志愿公民意识的培养。农村社会组织需要处理好与村委会、乡镇政府等基层政府的关系。
另一方面，由于根植于中国农村的既定环境，农村社会组织的成长必然受到农村传统文化和社会结构特征的影响。传统农村社区是一个相对封闭的区域环境，建立在地缘、血缘基础上的人际关系是一种不同于现代社会交往的形式。乡土社会是“礼治社会”，人情、礼俗成为了决定互动方式的主导性因素。由此可知，农村社会组织形成于农村社区特殊的社会环境之中的。这种以血缘、情缘、地缘等为纽带构建起来家庭、邻里关系在农村社会组织结构中依然占据了重要位置，并且这种非正式的关系对农村社会组织日常活动中的运作以及活动开展都产生了十分深刻的影响。
建构在农村社会基础之上服务性、公益性和互社会组织是党及国家与基层农民联系的重要纽带。由于农村社会组织根植于农村社区，直接面向的服务对象是农民群体，这可以实现农民利益有效整合与表达，有效地解决农民作为分散个体抵御市场风险的社会现状，一些专业性的社会中介组织已经成为了农民、企业与专家联系的桥梁，成为了推动农村产业化的主要动力。由此可见，作为一种服务基层民间的社会组织，它弥补了转型期下国家权威基层收缩后的真空以及市场存在的固有缺陷，满足了社会分化下农村多元化的现实。
农村社会组织作为一种独立的组织形态出现，其独特的组织运作方式决定了它区别于政府、市场的运作逻辑，具有典型的基层民主特征。伴随着乡村社会转型，乡村治理方式的探索不断深入，国家与社会（特别是乡村基层社会）的关系正在发生着重大调整。农村社会组织在实现村民利益关系调节的基础上，在农村社区营造了一种自主表达、相互协商的民主氛围，为村民主体广泛地公共参与奠定了基础。更为重要的是，通过农村社会组织的运作，促进了村民与村民、村民与村委会、村党组织等不同治理主体间相互合作与交往，培育了一种信任，这是建构农村社会资本的重要基石。不可否认，中国农村人口数量庞大，占据了国民总人口中的主体，在实现社会转型的过程中，如何培育具有现代公民意识的社会个体是公民社会建构的一个重要标准。农村社会组织在强调村民自主参与的同时，也促进了公民意识的形成，为推动乡村公民社会奠定了基础。由此可知，这种“参与式”的治理理念与乡村社会秩序重建的目标相得益彰。
四、社会自治：政府引导下的多元治理格局
现代社会是一个多元化的时代，而各种组织是社会的细胞。面对日益分化的利益需求，对于个体而言，组织化的表达方式是一种理性的选择途径。尤其是处于中国基层社会的农民，农村社会组织是帮助他们获取话语权与治理权，成为农村真正治理主体的基本方式。由于中国社会目前正处于转型时代，传统与现代、体制内外因素等二元对立因素共同交织是转型社会里的重要特征，这使得农村社会组织的生存与发展面临一种特殊的组织境地。
毋庸置疑，由国家推动的改革开放带来了中国政治和经济环境的变化，在中国现实世界里面的任何集团或者个人的身份建构，都是建立在与国家互动关系的基础之上。中国农村制度建构的过程中离不开国家力量的作用，中国现代化国家建构是推动和制约农村民主制度变革的核心机制。应该说在公共治理方面特别是涉及农村公共产品供给的资金方面，政府的角色不可忽视。现在的问题是如何确立政府、村民自治组织以及农村社会组织等不同治理主体间的关系，提高治理效率，形成一套满足治理目标和村民需求的制度设计体系。笔者认为政府在参与农村治理过程中的主体性作用在未来农村优化治理中依然占据着主要地位，但是这种力量的目标，是致力于农村治理效果的改善与提升，实现真正意义上现代农村民主的政治要求。
回顾我国乡村治理变迁的历史性过程，我们可以认识到农村社会良性治理格局探索的过程，本质上是不同乡村治理主体利益关系博弈协调的过程。随着市场经济条件下乡村社会结构的转变和调整，如何形成一套满足治理主体利益需求的稳定有效机制，是贯穿于整个乡村治理过程的核心命题。不可否认，作为中国特定政治历史条件下的产物，以村民自治为载体的中国农村基层民主建设是推动农村治理改革的主要动力。但是这种机制的作用力量是国家建构中的权力向下渗透，缺乏来自基层村民合法性认同。在社会不断分化的现实形势下，农村社会组织作为一种不同利益治理主体关系协调的工具，有效地满足了各种利益诉求。同时，立足于农村社区的各类社会组织，可以将分散的农民联结起来。组织的运作是建立在广大农民社会认同的基础上的。
现代乡村社会治理篇10
关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。
张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。