旅游管理的主体篇1
引言
伴随着人们经济水平的提高，人们对于生态类型的旅游模式的需求量也不断的扩大，这使得森林生态旅游模式的发展规模随之逐渐的扩大。但是，此种旅游模式在不断的获取了更多的经济效益时与不断发展的同时，也使得一些生态环境问题暴露了出来。因此，为了能够保证在旅游模式能够可持续发展，相关的主体利益者就一定要共同承担起保护生态环境的社会责任。并且，森林生态旅游作为一项以保护生态环境和森林资源为发展目标的旅游活动，其发展的过程中不仅要以保护资源和环境为前提，还需要兼顾各方的利益。
一、构建生态旅游的管理模式
首先，景区保护性的管理模式。由于在欧美等比较发达的西方国家，生态旅游已经具有了较为久远的发展历史，所以，这些国家也积累了丰富的经营管理理念，这些理念都值得我国进行吸收和借鉴。从外国生态旅游发展的过程中来看，其主要采用的是对景区进行保护性的管理，利用分级管理的方式，对其中的森林资源多方面的保护。此种管理模式主要有以下几大特点：第一，参与主体权责分明。主要采用的是国会立法、管理者以此为基础，并同地方的实际管理情况相结合的方式来进行统一的管理。第二，有效的协调了地方同中央的关系，以垂直管理为主要模式，明确的定位管理者的角色。第三，监督体系完善，管理和经营权分开，且允许群众参与管理。以此看来，国外在生态旅游管理方面的经营、管理和规划机制等方面的经验，十分值得我国借鉴。其次，对游客实行人性化的管理。同其他类型的自然景区相比，森林生态景区的旅游形式、场所、体验和参与等方面都存在着一定的差距。由于该类旅游模式对于游客综合素质的要求比较高，所以，在管理时应该要采用人性化的游客管理模式，利用思想教育和法律管理手段相协调的方式来提高游客的自我控制和管理能力。
二、我国生态旅游管理的策略
（一）有效的协调各主体之间的矛盾
对于森林生态旅游来讲，其参与的主体主要有四大类，即旅游地政府部门、开发此景区的企业、游客与当地的居民。由于此四大人群追求的利益存在一定的差距，所以，其利益关系相对来说比较复杂，面对此种情况，在进行实际的旅游管理工作时，就需要重视各个参与主体之间矛盾的调节。目前，该旅游模式参与主体存在的矛盾主要有：各个开发企业之间利益的矛盾、政府同企业间的矛盾、当地居民同游客之间的矛盾。其中，对于政府同企业之间存在的矛盾对于该旅游管理的影响十分明显。由于企业看中的是对于经济方面的追求，这就使得其很容易在开发的过程中破坏生态平衡，盲目的开发生态资源。对于此种情况，管理者在进行管理工作时，可以吸收和借鉴一些国外的管理经验，对旅游景区逐渐的实施分级管理方案，将景区的经营权和管理权分隔开来，从而吸引更多的企业参与到该经营管理工作之中，充分的发挥群众和政府的力量，对开发企业进行有效的监督。除此之外，由于在该旅游模式发展的过程中，企业和政府部门之间追求的利益点存在差异，所以，为了可以有效的协调二者之间的矛盾，政府部门应该要充分的发挥其在该管理工作中的主动作用，利用政策手段加强对管理方向的引导，使企业在开发的过程中能够充分的重视对生态资源的保护，从而实现该旅游模式的可持续发展。
（二）增强对参与主体管理的力度
除去上文提到的要强化政府部门对于该旅游模式的主导管理作用，以及企业要提高绿色管理力度的方式之外，还需要加强游客和当地居民的管理。对于二者的管理，相关部门可以吸收和借鉴当前我国社区参与管理与对游客的人性化管理此两种管理手段，提高对于构建生态旅游社区此参与机制的重视程度[3]。与此同时，可持续、可进入与监督等三方面的管理机制内容，有效的调动起当地居民主动参与到旅游管理工作中的积极性，充分的发挥出社区参与对于旅游管理具有的至关重要的作用。除此之外，还需要加强对游客的人性化管理力度，采用不断的向游客宣传灌输保护资源和环境方面的思想教育，来培养游客形成较高的自我管理能力，从而使生态旅游可以名副其实。
三、结论
旅游管理的主体篇2
本文研究的目的是解决我国旅游管理体制存在的问题，探究适于市场经济体制发展的旅游管理体制的新路径，为未来我国旅游业的进一步发展提供相关建议。
2旅游业发展趋势
2．1旅游业走向综合化发展
旅游业综合化发展是当今世界旅游业发展的新趋势。旅游业综合化发展相比较单体产业具有很大的优势和意义。首先，旅游业是融吃、住、行、游、购、娱为一体的综合性产业，综合化发展改变了旅游业以旅行社、饭店为主的传统模式，把各个相关行业、部门结合在一起，可以形成规模综合效益，增强旅游业的吸引力和竞争力。其次，旅游业已成为国民经济发展的支柱产业，综合化发展具有规模巨大、资产雄厚、产业链完备、综合实力强等优势，它的有效运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展，从而巩固旅游业的经济支柱地位。最后，旅游业综合化发展把众多中小型单体旅游企业联合起来，引进国内外先进管理技术与理念，促进旅游业的国际化、现代化发展进程。可见，随着旅游业经营的国际化，竞争的激烈化，旅游企业将会更多地采取联合、兼并等形式，走综合化发展道路。
2．2旅游管理技术向现代化进军
未来旅游管理将实现以信息技术为核心的现代化管理手段。第一，现代化管理有利于提升旅游业管理水平。在市场观念日臻强化的时代，旅游业的生产、营销等各环节依靠市场获得信息，旅游业主客体之间也是通过快捷、通畅的信息交流完成各种沟通与交易，因此现代化的管理手段有利于旅游业主客体以低成本、低风险、高质量、广渠道获得市场需求信息。另外，现代化管理手段能够消除一些管理障碍，对旅游信息进行全面、系统、智能化的管理，从而促进旅游管理质量的提升。再者，旅游业是个综合性、关联性强的产业，旅游业内部各组成要素之间的协调发展以及旅游业与其他行业之间的配合都必须依托现代化的调控与传播手段来实现。第二，现代化管理有助于提高旅游业管理效率。首先，跟随时代的潮流，旅游管理机构和旅游企业都成为现代化技术平台的忠实使用者。例如，通过旅游管理信息系统，旅游企业可以及时把握国际旅游市场发展状况，掌握市场竞争行情，了解管理范围，并采取及时有效的手段控制和解决问题。其次，电子政务信息服务将深入普及应用，旅游管理部门利用电子政务提供优质、规范、透明的管理和服务，从而提高旅游管理水平和工作效率。再次，全球经济一体化发展潮流催生无国界旅游的时代，旅游电子商务、信息技术的应用是世界各国旅游市场相互融合、紧密联系的重要手段。
2．3公众拥有更多的话语权
随着经济社会的迅速发展以及我国建设和谐社会的推进，公众拥有更多的话语权，且影响不断加深加大。近年来，随着旅游人数的增长，旅游业作为全方位的服务行业，更加体现了公众拥有的话语权。现代旅游业的运作离不开公众话语权的积极表达，如旅游资源的开发与保护、文化遗产的保护、发展都市旅游、推进生态旅游与环境保护以及参与公共活动，与旅游管理机构与旅游企业的沟通与交流等。此外，旅游过程中关系公众切身利益的公共服务领域，也越来越重视公众的话语地位，趋于实现均衡话语权，共同探求公共问题的解决之道。
2．4旅游管理体制步入市场经济管理轨道
随着旅游业的发展，我国旅游管理体制将会呈现出如下发展趋势：其一，旅游业发展过程中其经济属性地位日益提升，这种情况下，旅游管理体制改革中市场机制的作用会日益突出，市场主导、政府引导型管理体制将成为必然。其二，旅游业是个综合性、关联性强的产业，在管理体制改革中更加强调上下层、部门间的综合协调。近年来，上海、杭州、桂林等地设立旅游管理委员会和旅游发展委员会，从更高的层次在与发展旅游有关的部门之间进行协调，做了有益尝试，这种做法也是源于摆脱目前旅游局在旅游管理中尴尬地位的考虑［2］。其三，行业管理进一步加强。行业管理体制是市场经济体制下旅游业迅速发展的需要。其四，旅游管理的规范化、法制化因素逐步增强。规范化、法制化管理是实现旅游业健康有序发展的重要手段和途径。其五，行业协会的作用和地位会逐渐增强。行业协会是沟通旅游管理部门与旅游企业的重要纽带。旅游管理中充分发挥行业协会的职能作用是管理体制改革的必然选择。
3我国现行旅游管理体制存在的问题
随着我国旅游业的快速发展，旅游管理体制也在不断改革创新。然而，目前我国旅游管理体制仍存在一些问题，没有充分发挥其应有的作用。
3．1旅游行政管理机构名称设置不规范，级别职能不统一
当前，我国政府旅游管理机构的设置，不少地方存在着与旅游行政主管部门的职责不相符的问题，既不能适应旅游发展的需要，也不适应依法行政的需要。从国家到地方都设有相应的旅游管理部门，但其名称、级别和职责各地不尽一致。一是名称不规范。部级的旅游管理机构是中华人民共和国国家旅游局。到了省、自治区、直辖市级，出现旅游局、旅游管理委员会等机构，如浙江省旅游局、上海市旅游管理委员会。到了市、县级，设有旅游局、旅游办、旅游委等。主要原因是我国旅游业发展的地区差异显著。如沿海地区，地理位置优越、经济发展实力强、旅游基础设施条件较好、旅游需求强度较大，因而旅游业比较发达；相比之下，中西部内陆地区虽然旅游资源丰富，但由于经济发展水平较弱、开放程度较低和可进入性相对较差，大部分地区的旅游业还相当不发达。这种旅游区域发展不平衡导致各省、市、自治区根据当地旅游业发展情况制定机构部门，所以出现我国旅游管理部门名称五花八门、纷繁芜杂。二是级别、职能不统一。从级别来看，国家旅游局为副部级单位；省旅游局有的为正厅级，有的为副厅级；市一级的有的为正处，有的为副处；到了县一级，有的为科级，有的则降到了股级。从职能来看，更是相距甚远。有的地方是单纯的旅游局，职能比较明确；有的地方改成了旅游委，职能比较单一；而有的地方则是与外办、侨办等单位合在一起，职能便显得模糊。
3．2机构设置网络不健全，管理部门职权狭窄
我国旅游管理体制不断完善创新，旅游管理机构从国家到省（直辖市、自治区）、市、县都有一定的管理部门，形势喜人，但并没有形成规范有效的管理机构网络体系，旅游管理并没有达到它应有的覆盖面。首先，各级政府行政管理机构有待健全。在国家层面上缺乏级别高、权力大、职能强的旅游行政管理机构；从地方层级看，省（直辖市、自治区）旅游管理机构权力小，协调功能偏弱，有的地区至今还没有独立的旅游管理机构；关于市、县建制的旅游管理机构就更单薄，个别县基本是空白。其次，行业协会等民间管理机构环节较为薄弱，公众参与的重要性和必要性还没有受到重视和普及化。再者，我国尚未形成统一的旅游大市场，政府对旅游企业所采取的管理制度和管理方式尚不成熟，存在政企不分、部门分割管理、投融资环境恶劣、企业内部管理制度不健全等诸多问题，旅游企业缺乏独立性和自主性，不适于社会主义市场经济体制的发展要求。概括之，由于旅游管理机构设置的不健全、管理主体的单一、旅游行政机构职权范围狭小，很难制定出真正适合当地旅游业发展的政策、法律法规。即使能够制定出政策法规，各部门也很难在自己的职权范围外实施。
3．3宏观管理失控
我国现行的旅游管理体制是部门分割管理［3］，即旅游资源分属不同的行政管理部门，旅游企业也分属不同的主管部门。例如各类旅游景区资源和文物资源分别由建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权；纵向又划分为部级、省级、市级、县级，由各级相关行政主管部门管理。由于各管理部门责权不一致、管理职权狭窄，旅游主管部门难以协调和组织相关部门之间的关系；同时，部级与地方各级旅游部门之间缺乏良好的交流和沟通机制，上级旅游管理部门对下级进行垂直管理，下级对上级却缺乏反馈和监督，这种由上而下的单一的管理方式不利于旅游业的发展，也影响了对各级旅游管理部门的监督。再加上利益关系和地方保护主义的影响，许多旅游产品或景区被人为分割，旅游行业间、企业间的磨擦和冲突加重，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，诸多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段，使得旅游业的整体竞争力下降，行业风险也大大增加［4］。此外，政府对旅游企业过分干预，缺乏合理的交流和沟通机制。总之，我国旅游宏观管理体制呈现出各旅游管理部门之间、旅游管理部门及旅游企业之间的关系尚未理顺，旅游业出现政出多门、各自为政、条块分割的宏观管理失控的现象。
3．4旅游监督管理力度不足
我国旅游管理中监督缺位的问题突出。由于旅游资源和企业在纵向和横向管理上分属不同部门机构，纵向管理上缺乏上级行政主管部门对下级行政主管部门的有效监督机制；横向管理上因各监督机构分工不合理、不明确，出现有些事情多方插手，有的问题无人问津，造成监督空隙或相互推诿现象。同时管理部门为了追求政绩和自身利益，在行使职权进行行业监督管理时，往往睁一只眼闭一只眼，使得旅游业违法、违纪、违规现象司空见惯。另外，旅游管理体制缺乏有效的公众和社会监督机制。其一，缺乏公众监督管理机制。旅游规划、旅游产品开发、旅游企业的入驻等方面，管理工作封闭运行，没有争取和采纳普通公民的意见，公众不了解具体内容，也没有途径进行监督。其二，缺乏官方的或民间的旅游执法队伍。在旅游景区景点很少见到接受游客投诉，处理旅游纠纷，维持旅游市场秩序的行政执法队伍。其三，旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会等民间旅游组织没有全面普及。我国目前市级以上地区已覆盖了餐饮协会、旅游饭店协会等，但只是停留在产业发展规划层次上，对行业管理、从业人员工作方面的监督力度微乎其微；一些县级地区只见行业协会雏形，旅游业监督力度更是微不足道。
4对我国旅游管理体制改革的建议
根据我国旅游业发展趋势的要求，必须对现行旅游业管理体制进行改革和创新，推行适于旅游业发展的新体制。
4．1改革原则
4．1．1遵循旅游业自身发展的规律旅游业作为国民经济发展的重要产业，其管理体制的创新必须按照市场规律和旅游业自身的发展规律而提出。具体而言，主要体现在以下几个方面。①市场导向。要充分发挥市场在旅游管理中的作用，尤其是旅游资源配置的基础作用，实现市场效益。②可持续发展。在大力发展旅游业的同时，必须处理好旅游资源的开发与保护的关系，适度开发，合理保护，以保证旅游业的可持续发展。③国际惯例［5］。旅游业的发展要在跨地区跨国界的背景下实现，按国际标准，依据国际惯例行事，方可培育旅游大市场，实现大发展。4．1．2注重综合协调力旅游业作为一个关联性极强的产业，涉及旅游景区、旅行社宾馆、饭店、交通、娱乐、购物等许多企业和相对独立的行业。旅游业的这一特点，决定了旅游业管理体制有别于其他行业的管理体制，管理体制创新必须注重综合协调力。4．1．3强调管理职能部门的责权划分及职能转变旅游业作为一个综合性产业，涉及旅游、工商、卫生、公安、消防、税务、质监、交通、民航等相关职能部门。新体制下，必须解决好这些职能部门的协调问题，明确划分管理责权，促进管理职能的转变，实现各部门各司其职，形成政府管理合力，推动旅游业发展。
4．2构建多元管理主体
我国旅游管理体制应由旅游行政部门、旅游企业、行业协会和公众四个管理主体构成多元化管理模式。各管理主体之间相互理解、相互协作，建立友好、平等、互利、团结合作的组织关系，共同促进我国旅游业的发展。4．2．1完善旅游行政管理机构设置，明确管理职能第一，建立级别高、权力大、职能强的全国性旅游管理机构，如中华人民共和国国家旅游管理委员会。主要由国家旅游局、交通运输部、旅行社管理局、旅游饭店餐饮管理局、国家文物局、国家工商行政管理总局、规划统计局及政策法规司等主要业务机构组成，负责统一管理全国旅游工作。基本职能分别为以下方面。①旅游局统筹协调旅游业发展；拟定发展旅游事业的有关方针、政策和规章制度；监督、检查政策、计划和法令的执行情况，及时处理旅游工作中的问题；调节我国旅游供求矛盾，协调各部门、地区、行业之间的关系；制定国内旅游、入境旅游和出境旅游的市场开发战略并组织实施；组织对外宣传和旅游信息的传播；发展对外旅游事务；制定并组织实施旅游人才规划，指导旅游培训工作；推动旅游国际交流与合作，承担与国际旅游组织合作的相关事务。②交通运输部拟定旅游交通发展行业规划、政策和规章制度；协调旅游发展与交通运输供给；指导交通运输枢纽规划和管理；组织交通运输基础设施管理和维护；调解交通运输价格，积极引导消费；负责物流运输有关管理工作；指导开展旅游相关统计工作，有关信息；指导公路、水路行业环境保护和节能减排工作；负责公路、水路国际合作与外事工作，开展与港澳台地区的交流与合作；指导旅游交通安全工作。③国家文物局拟订文物和博物馆事业发展规划，参与起草文物保护法律法规并负责督促检查；协调和指导文物保护工作，履行文物行政执法督察职责；负责世界文化遗产保护和管理的监督工作；负责历史文化名城（镇、村）保护和监督管理工作；负责推动完善文物和博物馆公共服务体系建设，拟订文物和博物馆公共资源共享规划并推动实施；组织指导文物保护宣传工作，拟订文物和博物馆有关人才队伍建设规划；组织开展重大文物保护科技创新工程，促进文物保护科技成果的转化和推广；管理、指导文物和博物馆外事工作，开展文物对外及对港澳台的交流与合作。④国家工商行政管理总局监督管理旅游市场运行和行政执法的有关工作，起草有关法律法规草案，制定工商行政管理规章和政策；负责旅游企业等市场主体的登记注册并监督管理，承担依法查处取缔无照经营的责任；负责监督管理旅游市场交易行为和网络商品交易及有关服务的行为；监管旅游商品质量和食品安全的责任，组织开展消费维权工作，查处假冒伪劣等违法行为；指导消费者咨询、申诉、举报受理、处理和网络体系建设等工作，保护旅游经营者、消费者合法权益。⑤旅游饭店餐饮管理局拟定旅游饭店、餐饮业发展规划、政策和规章制度；指导行业发展市场推广工作；协调行业准入资格；制定行业从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施；负责行业对外宣传和招商引资活动。第二，完善地方旅游管理机构组织。各省（市、自治区）借鉴一些省区改革旅游管理体制的经验，建立符合本地区旅游业发展特点的管理体制；架设连接国家和地方旅游管理机构的桥梁———省（市、自治区）旅游管理委员会，作为全省（市、自治区）旅游业最高决策机构和综合协调部门发挥其职能作用。由本省（市、自治区）管旅游工作的主要领导任主任，旅游局和相关局的负责人任副主任或委员，下设有关职能处室及咨询机构。基本职责是贯彻执行上级机构的管理方针政策，决定本省（市、自治区）旅游业的总体发展战略，招商引资或创造良好的投融资环境，决定或审批重要的旅游项目并监督实施，处理旅游活动中出现或涉及的重大问题，提出解决意见并监督有关部门执行，协调各地区、各部门之间的关系，保证旅游业的顺利发展。另外，各地区都明确旅游管理机构的职能职权以及地位作用，县以上行政区还没有成立旅游行政管理机构的要迅速成立。4．2．2大力发展旅游企业，充分发挥其在旅游业发展中的主体作用社会主义市场经济体制下，企业是市场的主体。一方面，政府将旅游企业完全推向市场，对其进行宏观调控，一般情况下不干预企业微观经营。政府应作为行业的监督者和协调者来规范、指导旅游业的发展，而非代替旅游企业发挥其在市场中的资源配置功能。另一方面，由于旅游产品的开发、旅游企业服务质量的提高、服务效率的提升等都需要旅游企业按照市场经济的规律来办事，旅游企业应极力实行政企分开、自主经营、自负亏盈、权责分明、管理科学、激励和约束结合的现代企业管理体制。同时，走集约化经营道路，调整企业结构，构建跨国、区域、行业的集团化大型企业、专业化中型企业、网络化小型企业的企业格局，实现竞争有力的旅游大市场。此外，旅游企业应积极吸引国际资金、社会资本，建立多元化投入的市场运作机制。4．2．3健全旅游行业协会，发挥行业协会作用随着我国市场经济的发展、政府职能转变和旅游业发展的特殊性，发挥旅游行业协会作用是我国旅游管理体制改革的必然选择。在新形势下，国家和地方各级政府应大力支持和促进旅游各行业部门根据自身发展的需要，设立与自己领域相关的行业协会，实行旅游行业协会与政府行政机构脱钩，完全自收自支的管理体制，为我国旅游业健康、有序的发展做出积极的贡献。旅游行业协会的机构组织可分为决策机构、执行机构、监督机构三部分［6］。具体来说，决策机构是由会员代表组成的通过会员代表大会作出行业发展的各项决定、制定法规、命令的最高权力机构。执行机构设为理事会，内设服务、管理及经营机构。监督机构设为监事会，能够对协会进行监督与制约的机构。首先，明确全国性行业协会的职能。一是全国性协会要发挥龙头作用，加强组织协调，保证省（市、自治区）地方各级协会的规模总量和会员覆盖率，努力扩大旅游行业协会的影响及职能作用的发挥；二是为行业发展和会员企业创造最好的发展环境（如资金支持、开拓国内外市场、为会员提供国内外本行业的有关信息、资料和咨询服务等）；三是制定行业发展的有关政策体制、法律法规并贯彻执行，督促会员共同遵守；四是根据行业发展的需要，组织开展有关本行业发展的研讨会、经验交流、业务培训活动，推动和督促会员单位提高服务质量和管理水平。其次，强化地方各级协会的职能。地方各级协会向会员单位宣传有关行业发展的政策、法律、法规并协助贯彻执行，发挥社会中介组织作用；向上级协会反映会员单位需要完善的问题和合理需求；根据行业发展的需要，开展业务培训活动；加强同旅游行业内外有关组织、社团的联系与合作，对外以民间组织身份开展国际交流与合作；承办政府主管部门交办的其他工作。4．2．4建立健全公众参与制度旅游管理中必须保障公众的管理主体地位。其一，公众作为管理主体要行使事前对各级旅游管理部门制定的旅游发展规划、战略决策，出台的新的规章制度、政策措施知情并给予意见和建议的权力，事中对各项政策措施、规章制度的执行或是对旅游管理部门和旅游企业进行监督的权力和事后执行评估、做出决策的权力。其二，公众的参与不能浮在表面，仅仅是一种意见的表达或信息的了解，而应是决策、执行、监督的实质性参与。其三，参与的方式既有制度化的参与，如诉讼、；也有非制度化的参与，如公众通过各种传媒手段提供志愿者服务；政府通过开展咨询、走访、公共调查、评议活动等办法来广泛听取群众的意见，全面、客观、公正地作出评价，发现问题，及时改革完善。
5结语
旅游管理的主体篇3
1三种旅游管理体制的比较
世界各地由于各自的政治经济制度、旅游业发展阶段、政府干预经济程度的不同，旅游产业管理的体制和制度差异较大。其中有三种模式具有典型意义：
一是以泰国为代表的官方权威管理模式。采取这种发展模式的一般是市场经济尚不成熟、旅游业在国民经济的发展中又处于重要地位的国家。这种模式是将政府与市场有机结合起来，通过政府力量的强制性干预，促使一国旅游业实现快速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下，政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规，对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门，如旅游局或者旅游委员会，承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能，并对地方旅游主管部门实行垂直领导，行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行这种旅游行业管理模式的国家旅游业发展水平直接取决于政府的组织与决策能力。
二是以曰本等为代表的官民协管模式。该模式强调市场竞争与政府管理并存，在最大限度发挥市场机制作用的基础上，政府积极进行旅游市场规制与管理，规制的目的是克服旅游市场的失效，政府管理以市场手段为主，鼓励旅游企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时，政府加强对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性，发展规划通过旅游产业政策来保证。
三是以英国为代表的市场规制模式。实行这种管理模式的一般是市场经济较发达，并且旅游业的发展水平也较高的国家。这种模式的基本特征是让市场经济这只看不见的手发挥最大的作用。由于市场经济高度发达，基础设施完备，各项物质条件优越，所以很多开发性的事情已经不用政府去出面，甚至涉及到旅游促销方面的事情也不用政府出面。但并不等于政府不发挥作用，只是发挥作用的层面不同，市场调节的力度更大一些。
1.1泰国的旅游管理体制
泰国政府对旅游业实行的是集权式的管理体制。其最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会，它由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成，管理和监督旅游局的工作等。泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构，其主要职责是旅游促销、制定地区旅游发展计划和行业管理。泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并提供经费111。
泰国旅游管理体制的特点是，政府对旅游业实行高度集中的宏观管理，设立大区办事处集中管理全国各地的旅游经济活动。其行政级别相当于司局级，经费由国家拨款。主要职能是协调与地方政府的关系、组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动、制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。
泰国旅游管理体制对我国的启示是:发展旅游业一定要统筹规划，政府要加强宏观管理。对于新开发的旅游地，一定要有完善的管理机制，不能片面追求短期效益而放弃长远利益，领导层要充分认识到旅游业长期持续发展的重要性。
1.2日本的旅游管理体制
日本旅游业与其市场经济体制相适应，形成了一种官民协办的旅游管理体制，政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束，共同促进旅游业的发展。
日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”是其最高决策机构，直接对内阁负责。17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系、审议有关旅游业发展的方针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门，下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构。其主要职能是:统筹旅游规划、资源开发、景点整顿，对旅行社、饭店及旅馆进行审批、注册、指导、监督和培训，国际联络与对外宣传，旅游调研与统计等12。
日本的中央旅游管理机构适应了旅游业综合发展的要求，有利于旅游业发挥多方面的功能，这种管理模式与日本的经济体制是一致的。日本政府对旅游经济实行间接管理，大量的行业协会代行了部分政府职能，旅游企业必须是相关行业协会的会员，行业协会履行着行业管理职能。如：日本导游执照考试和培训由运输省委托国际观光振协会组织。这些行业组织既是企业之间的横向联结点，又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，既有利于企业间的信息交流和横向联合，增加行业的保险功能，又有利于发挥行业协会的作用，处理好国家与企业之间的关系。中央政府不对旅游业进行直接投资，旅游业的投资主要依靠地方和民间的资金。
日本的旅游管理体制对我们的启示是：
第一，政府对旅游业实行间接管理，政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动。中央政府没有直接的投资职能，依靠地方和民间的财力，中央与地方各级旅游管理机构分工清楚。
第二，大量的行业协会代替了部分行政管理职能。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理，行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会既代表企业的共同利益，又能解决许多政府不便出面解决的问题，是政府和企业之间的桥梁。
1.3英国的旅游管理体制
英国对旅游业实行分工管理，管理机构主要分为政府管理机构和专业行会管理机构。政府机构性质的旅游管理机构负责对地区总体旅游发展进行指导和宣传，不介入对企业的具体管理。政府通过完备的法律和法令约束企业和从业者，干预的重点是调整竞争关系和防止垄断。旅游企业的经营活动完全由市场进行调节，企业经营不善通过破产、兼并退出市场。专业行业协会负责旅游企业具体业务的管理。英国的高层旅游管理机构由英国旅游总局、英格兰旅游局、苏格兰旅游局和威尔士旅游局组成，经费由各级政府承担。旅游总局主要负责全英的旅游协调、推广和宣传工作。英格兰、苏格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游协调事宜。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会，其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是:代表本地区旅游业的利益、会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略等131。
除了官方的旅游管理机构，英国还有许多民间行业协会，这些行业协会积极维护本行业的利益，促进跨行业的横向联系，制定本行业的条例和准则，负责行业内的人员培训工作，为行业内的企业提供信息服务等。
英国旅游管理体制给我们的启示是：充分发游市场规制与管理，加强对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性。同时，中央和地方旅游管理机构的责任明确，各司其职。
通过这三国旅游管理体制的比较分析，我们可以看出：
第一，这三国政府都对旅游业的发展实行宏观管理，制定了长期的可持续发展规划。
第二，三国都针对旅游业发展中出现的种种问题，及时调整政府职能和作用，尽量以引导的、法律的、间接的手段来推动旅游业的发展。
第三，三国政府依据不同的国情构建了一套不同利益群体的有效整合机制。
总之，由于各国的旅游资源不同，政治经济体制各异，旅游业的发展道路也不一样，由此导致了各国旅游管理体制的不同模式。有些国家的旅游管理体制较为完备，既有中央系统，又有地方系统，既管理国际旅游，又管理国内旅游。有些国家则偏重某一方面，或以中央为主，地方配合;或以地方为主，中央协助。有些国家仅有国际旅游管理机构，国内旅游则分属其它部门管辖。我们则应当根据自身的特点，建立相应的旅游管理体制，促进和保证我国旅游业的健康发展。
2我国旅游管理体制的改革
比较上述旅游管理模式和我国现行旅游行业管理制度，不难发现，我国旅游行业管理范围广、管理细，全由政府操办，政府主导作用非常明显。我国的旅游管理体制突出表现为政企不分，政府主管部门可以直接干预旅游企业的经营活动，这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向，不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。企业不是真正的市场主体，自然没有联合的愿望，发挥旅游行业的作用更无从谈起。因此，明确资产属性，界定企业产权，实行政企分开和事企分开，可以说是我国旅游管理体制改革和创新的重点之所在。而上述诸国中，越是经济市场化程度高的国家和地区，政府在旅游行业管理中越无所作为，行业协会等民间组织的作用越突出，法律规制、市场约束、社会监督的作用越明显。我国旅游行业管理制度改革既要考虑借鉴外国先进经验，与国际接轨，又要考虑我国的国情、经济转型的过程性和现行制度的连续性，循序渐进地推进。
2.1明确政府职能，加强宏观管理和调控
政府在旅游业发展过程中起着举足轻重的作用，但是在旅游业发展的不同时期政府所扮演的角色都是不尽相同的，政府职能也应随之改变。曰本、英国等旅游业发达国家的政府都能够根据旅游业的发展变化而及时调整政府职能和作用。我国的旅游业是在由计划经济体制向市场经济体制过渡的大背景下发展起来的，随着我国市场经济体制的建立和健全，政府职能应进行一定的调整。具体而言，应予以保留的政府职能有:旅游规划、整顿和规范旅游市场秩序、旅游信息服务和旅游宣传。应予以取消的政府职能有：旅游定点制度和旅游经营许可证制度。
2.2建立旅游领导小组或旅游管理委员会
旅游业的综合性、关联性较强和边缘性较强，必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游业进行宏观调控和综合协调，能够对旅游资源进行大规模、深层次的整合与开发，能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游集团的组建，走“大旅游”的发展新路子|51。泰国、日本等世界上许多国家都建立了旅游产业领导和部级协调机构，由政府主要领导牵头，包括旅游局在内的旅游相关部门领导为成员，不改变各部门现有行政授权格局，通过定期会议等方式，制定旅游产业方针政策，协调各部门的相互关系。但我国目前还没有国家旅游产业领导机构，致使国家旅游局在旅游政策条例及行业标准等的出台、全国旅游生产力布局宏观调控等方面工作协调难度大。为适应大旅游、大市场的管理需要，应适时成立国家旅游产业领导小组，由分管旅游的副总理任组长，相关部委领导为成员，负责国家旅游大政方针的制定和实现旅游管理的部际协调。
2.3建立旅游行业协会
随着我国旅游行业管理体制的演变，行业协会作为政府与企业之间的中介组织，其作用日益重要，并逐渐取代政府所承担部分职能。西方国家的各种旅游协会是在市场推动下，同行业的企业自发组成的，绝大多数企业都是相关行业协会的会员。协会的主要职责是行业自律和行业服务，协会存在和发展必须靠其在代表利益所进行的协调、沟通、甚至斗争中形成的公信力，靠其在为会员提供咨询、培训等服务中形成的吸引力，否则协会将无法存在。
我国各级旅游行业协会是在政府的催生和主导下成立的，既有全国性的中国旅游协会和各专业协会，也有地方各级旅游协会，各级旅游协会分别受同级旅游局领导，旅游协会的领导多由同级旅游局领导担任，企业自愿加入。中国的旅游协会官方色彩浓厚，实为政府的附属机构，主要履行行业调研与政策宣传、政府与企业间的联系与协调等职能。这样的协会对企业的吸引力有限，目前全国旅游企业有20多万家，还有相当数量的事业单位和社团，而中国旅游协会及其分会和专业委员会以及各省旅游协会的会员数总共只有1.2万。
我国旅游行业协会必须加快市场化的改革步伐，使之成为政府宏观管理和企业微观营运管理的中介工具，以减少“市场失灵”和“政府失灵”。由于我国的各项改革都是自上而下的，旅游协会改革的路径必然依赖政府，具体做法是:旅游协会与行政机构脱钩，完全自收自支，政府通过法律法规要求企业必须成为相关协会的会员，政府把那些主要靠市场调节、社会能够管好的职能逐渐委托或授权给协会，这些职能包括:资格证考试和培训、旅游质量保证金管理、旅游标准化工作等。
2. 4拓宽旅游投资渠道
目前我国政府对旅游业的投入仍显严重不足，要解决旅游业所需资金一是可以考虑借鉴国外经验征收旅游税，在饭店宾馆按房费征收一定比例，或在机场、火车站、汽车站、港口等游客必经之地按票价的一定比例或固定数额征收。除征收旅游税以外，政府还应该为旅游业提供更多融资机会，如增发旅游企业债券、增加旅游企业上市公司。二是通过制定财政、金融、工商等政策，吸收外资和国内私人资本。金融部门可在信贷政策范围内对旅游项目优先贷款，并加大对旅游基础设施建设的信贷投入和延长贷款期限、吸引国外和省外资金参与旅游资源开发、旅游环境综合治理和旅游基础设施建设。积极探索以旅游项目收益权或收费权作为质押向银行贷款，通过建立旅游产业基金、开放式旅游基金和股权置换等方式进行市场融资。三是通过股份合作制形成包括政府在内的多元化投入格局。坚持内外资并用的原则，大力培育社会新型投资主体，鼓励民间资本投资旅游业。选择条件较成熟的部分旅游区，采取经营权转让、特许经营、合资合作、租赁等方式，进行直接融资，出让景区经营权融资开发。要抓紧把沉淀的资本盘活，自己做不好的让别人来做，自身经营发展不快的请别人帮助来发展。按照规划，分期、分块转让已形成投资开发气候的景区和景区周边土地，回收土地转让所得的收入，用于投资开发新项目。
旅游管理的主体篇4
关键词：国外旅游管理体制比较研究体制改革
我国的旅游业是从计划经济发展而来，经过了起步、发展和深化等阶段，而在这三个过程中，旅游管理体制都发挥了重要的作用，每一次旅游行业的大发展，都是由于旅游管理体制的深入和完善。但是，目前我国的旅游管理体制还存在一系列的问题，这些问题的存在也在很大程度上限制了旅游行业的发展，如何进一步深入改革我国的旅游管理体制成为迫在眉睫的问题。
旅游管理体制对于旅游业发展的意义研究
目前对于我国旅游行业这三十多年的发展的原因分析主要集中在经济和文化领域，在很大程度上忽略了制度的作用。而我们必须认识到，在我国从计划经济向市场经济的转变中，在旅游行业从无到有，从小到大的变化中，制度发挥了无可比拟的巨大作用。
旅游管理体制改革为旅游行业发展节约成本。我们知道在一个不充分竞争的市场环境中，成本中除了生产成本，还有交易成本，而交易成本就是制度成本。如果制度本身存在很大的漏洞，则交易成本会很大，随着制度的完善，交易成本也会相应的减少。回顾我国旅游行业的发展历史，政府主导的制度变革在其中无法取代。随着市场经济的引入，旅游管理体制开始得到完善，随之旅游的产业结构得到完善，旅游企业之间交易成本降低，进而推动了旅游行业的发展。
旅游管理体制的完善促进旅游行业的可持续发展。旅游行业是一个高度依赖自然环境的行业，但是目前我国的旅游行业存在对旅游资源的过度破外的现象，这对于旅游行业的可持续发展是非常不利的。而这也是我国旅游管理体制不完善所造成的。而这里的旅游管理体制是一个大的概念，因为一个国家的政治经济制度以及政府对旅游行业的定位都会影响到旅游业市场参与者的行为。
我国旅游管理体制历史研究
旅游管理体制初步建立阶段。我国的旅游行业在新中国成立初期是为了满足外交的需求而建立的，所以初期是没有旅游管理体制的。随着我国社会主体建设的发展，外国人员到我国访问需求增加，我国政府建立了中国旅行游览事业管理局以及中南和华东两个旅游事业管理局，而这也标志了我国旅游管理体制的初步建立。
旅游管理体制进一步发展阶段。我国旅游管理体制的进一步完善伴随着改革开放、市场经济制度的建立。在旅游管理体制改革思想上，我们明确了必须注重“实事求是”，走出一条适合我国国情的旅游管理发展的道路。要做到这一点就必须明确政府和旅游企业的职责和工作重点。在机构上，进一步完善了一个从中央到地方的旅游管理机构，各省成立了旅游局。中国旅游服务公司、中国旅游出版社以及驻各地的旅游办事处也相应成立。从思想的解放到机构的完善表明了我国旅游管理体制得到进一步的发展。
旅游管理体制的进一步完善阶段。旅游管理体制的进一步完善是伴随着我国特色社会主义市场经济体制的建立。这一次的改革主要是树立大旅游的概念，实现从微观管理到宏观管理，要从部门管理到行业管理。同时将旅游管理的大部分权限下放到地方的旅游管理部门，国家注重在旅游行业整体的行业规范的管理以及对这个旅游行业发展的战略研究上。
我国旅游管理体制形成的背景及存在的问题
（一）我国旅游管理体制背景研究
我国旅游管理体制带有浓厚的政府主导特征，首先我们必须明确政府主导的含义，是指“在以市场为资源配置的基础之上，全面发挥政府的作用，从而带动整个社会的作用，促进旅游行业的发展”。这里强调了政府的作用，因为旅游行业作为一个和众多行业都具有相关性的行业，在发展的初期，需要各级政府的财政支持也需要各级政府制定相应的规章制度。旅游管理在当时的情况下，要想获得较大的发展，必须依赖于政府，也就强化了政府在旅游管理体制中的作用。
（二）当前旅游管理体制存在的问题
我国政府主导型的旅游管理体制在当时的情况下，对于整个旅游行业发展发挥过巨大作用，但是随着市场经济的进一步发展，其缺点也无可避免的凸显出来。
1.行政命令不统一，管理混乱。由于目前旅游行业是一个新兴行业，其发展的速度和利润是相当可观的，这就导致众多政府部门都想参与其中，而我国旅行社以及众多的旅游资源分属不同的行政部门管理，这就导致了在旅游市场中的混乱秩序。
2.不平等竞争局面的存在。政府主导型的旅游管理体制，必然形成一些较大规模的旅游管理组织，而这些组织由于受到政府部门的协助，其在旅游行业中，往往受法律的约束要小一些，而中小型旅游管理企业则无法做到这一点，这种不公平的竞争最后会导致旅游行业垄断的形成，对于消费者来说，是非常不利的。
3.限制旅游资源的优化配置。政府主导型的旅游行业，发挥作用的更多是行政命令而不是市场的基础配置作用，这就会导致众多旅游资源的浪费。同时政府对于整个市场的不敏感，会使旅游行业损失很多机会。
国外旅游管理体制研究
旅游行业作为一个新兴行业，其在就业、创外汇、资源投入等方面具有非常大的优势，所以世界上各个国家都非常重视对旅游行业的发展和管理，但是由于每个国家的政治经济制度不一样，文化传统不一样，所以最后形成的旅游管理体制也存在很大的差别，目前，国际上比较有代表性的是三种旅游管理体制。
政府主导型模式。该种模式下，政府和市场都是调节旅游行业的重要手段，政府主要的职责是：对旅游行业以及相关的行业制定、补充、修改和解释法律政策和法规。突出的特点是政府的强制干预。可以看出该种模式适用于市场经济体制目前还不是很完善的国家，同时政府的管理决策能力要非常强。该种模式的代表是泰国。泰国在行政机构上设有泰国旅游局，其职能非常广泛，从泰国旅游行业战略的制定到具体的投资开发、人员培训甚至游客投诉都由其负责。在泰国旅游局之下，设有地方性的旅游机构，但是其必须对泰国旅游局负责，因为无论是经费的拨付还是人员的选派都是由泰国旅游局统一负责的。这种模式有一个优点就是中央的旅游管理局和地方性的旅游管理机构在利益上是统一的，所以在具体的职责上，地方会积极配合中央，管理会比较有效。
政府和民间协作模式。该种模式和政府主导型的模式相比，重点突出了市场的基础配置地位。政府在整个过程中更多扮演协调者的身份，其促使市场能够发挥积极有效的作用。如设定旅游行业的总体发展规划以及一些行业的准则，促使市场主体能够在一个相对有序的环境中运作。该种模式的突出代表是日本。日本在政府和民间协作的这种模式下，最大程度地发挥了旅游行业协会的作用。日本在旅游行业的机构设置上设有内阁、运输省以及观光部。这是三个精炼的团队，彼此之间各司其职完成对旅游行业基础的调节作用。与之相对应的是大量的旅游行业协会，这些行业协会既是企业之间的横向联接点也是政府和企业的中间桥梁。同时，应该注意到，日本在地方旅游机构的设置上是因地制宜的，即没有统一的模式，在隶属上可能也属于不同的部门，但是这种不同的机构设置是为了满足不同地区对于旅游的不同需求，在功能的发挥上是一致的。
完全的市场模式。该种模式和政府和民间协作模式相比，进一步强化了市场的基础配置作用，不用说旅游景点的开发甚至在旅游景点的促销上市场也能发挥很好的作用。在该种模式下，政府只需要发挥基本的作用，保证市场的运行即可。可以看出，如果一个国家的旅游行业想要运行这种模式，其市场经济制度必须非常完善。该种模式的代表国家是英国。在行政机构的设置上，英国设有英国旅游总局、英格兰旅游局、苏格兰旅游局以及威尔士旅游局。这四个机构之间彼此有明确的分工，以及各自的行政范围。同时值得我们引起注意的是英国在旅游信息的传递上，主要通过行业协会来做到这一点。通过这种带有浓厚的自我约束的组织来对旅游行业的参与者进行管理。
国外旅游管理体制对我国旅游管理体制的启发
虽然每个国家的国情不一样，市场经济体制的完善程度不一样，但是目前国际上主要的这三种模式都极大促进了国家旅游行业的发展，表明其肯定具有合理性，我们也必须从这些模式中找出对我国旅游管理体制改革有用的信息。政府应该注重对于旅游行业的宏观把控。我国的市场经济的发展已经取得一定的成果，因此政府应该加强对于旅游行业未来总的发展方向、总体定位的管理。要加强对于基本的行业规范的制定和完善。要重视旅游行业协会的发展。可以看到在日本和英国的模式之下，都发挥了旅游行业协会的作用。因为旅游行业协会作为一个民间的自律性组织，其对于政府和企业之间的沟通以及企业和企业之间的沟通都有非常巨大的作用。同时发挥旅游协会的作用，也可以弱化政府直接的行政命令对市场经济不可逆转的影响。政府的职能要根据具体情况进行相应的调整。日本的旅游管理体制也不是一下子就过渡到现在的模式，其政府的职能也是从一个无所不包的情况逐渐转变成市场协助者的角色。在我国的旅游管理体制中，政府也必须认识到情况的转变、市场的作用正在增强的现实。
我国旅游管理体制改革路径研究
思想的跟进。要将我国目前的政府主导型的旅游管理体制进行改革，首先要进行思想上的跟进。政府必须明确，自己不是无所不能的，要明确自身的主要职能，也就是从强制性的管理到服务的理念。不管是战略规划的制定还是行业准则的完善都是为了服务于整体的旅游行业和市场参与者。同时政府部门必须明确自己行使职能的目的是为了使旅游者、潜在旅游者和旅游经营者得到更好的服务。因此制度的制定必须从满足其需求出发而不是行政官员的主观设想。同时政府部门也必须认识到自己是市场的补充，是在市场无法很好配置旅游资源的情况下，进行市场参与者主体之间的协调。在这种理念之下，政府部门就必须将目前紧紧握在手上的一些职能进行下放，进一步激活旅游行业的活力。
旅游行业协会的培育。通过研究国外的旅游管理体制，可知在旅游行业的管理方面，政府不是唯一的主体，我们必须培育更多的市场主体，形成一个包括政府、企业、公民共同参与的模式。在目前的情况下就是鼓励更多的旅游协会的形成。要做好对目前已有的旅游行业协会的支持和管理，并在此基础上鼓励形成更多的旅游相关行业协会，同时给予其参与旅游行业管理的话语权等一系列的权利。要进一步发挥协会在政府和企业之间的桥梁作用。
政府理清旅游管理的机构设置问题。旅游行业是一个涉及众多相关部门的行业，在目前本应属于旅游资源的很多资源隶属不同的部门管理。政府应该树立大旅游的理念，统一协调好各种旅游资源，并同时针对各个地区不同的情况，指导地方性旅游部门进行不同的旅游定位，在这个定位之下，各个部门统一合作，打破部门壁垒。
发挥公民在旅游管理体制改革中的作用。公民作为旅游行业的消费者，其对于旅游行业的发展是最具有发言权的，我们必须把公民的作用纳入到整体旅游管理体制中，在整个国家的旅游定位以及各个地区的旅游定位中，听取公民的意见，同时在具体措施实施的过程中，加强公民的信息反馈机制。
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旅游管理的主体篇5
经过20年的改革开放,我国原有的高度集权的计划经济体制已经逐步解体,社会主义市场经济体制逐步建立。政府对旅游经济活动的管理也从全面的直接干预变为间接的引导和调控,旅游业单一的产权结构已经为多元化的所有制关系所取代,国家、地方、集体、个人和外资企业已经活跃在旅游经济的各个领域,成为我国旅游业的有机组成部分。以上种种状况说明,我国旅游管理体制的变革和创新具备了相应的前提条件,也有着较大的延伸空间,中央和地方各级政府应当抓住时机,尽快予以实施。
一、各国的旅游管理体制的比较研究
众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织(nationaltourismorganiza-ion)。在旅游业的发展过程中,国家旅游组织(nto)的作用可以概括为:开拓者,在旅游业发展初期,nto大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业的发展;规范者,旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期,nto主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展;协调者,旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期,nto主要是进行调控和协调工作,提高旅游业的社会效益。www.133229.Com
1·日本的旅游管理体制
日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展、国内旅游继之发展、国际出境旅游最后发展三个阶段,旅游业的发展目标也由获取外汇逐步向综合性转化。与其市场经济体制相适应,日本形了一种官民协办的旅游管理体制,政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束,共同促进旅游业的发展。日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负责,为常设议事机构,受总理府直接领导;17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系;审议有关旅游业发展针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门,下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构,仅有40多名员工,与庞大的决策与协调机构相比,这是一个精干有效的操作班子。其主要职能是:提出并执行旅游方针、政策和法规,统筹旅游规划、资源·79·企业管理开发、设施建设、景点整顿等项工作,对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、导、监督和培训,加强国际业务往来与对外宣传,负责旅游调研与统计等。日本的中央旅游管理机构,是在大旅游的指导思想下建立起来的。它适应了旅游业综合发展的要求,有利于旅游业发挥多方面的功能。这种管理模式与日本的经济体制是一致的,国家对旅游经济实行间接管理,政府不必、也不可能直接干预旅游企业的经营活动。大量的行业协会代行了部分政府职能,旅游业的投资主要依靠地方和民间的财力,中央与地方各级旅游管理机构分工明确、市场法规健全,执法严格。日本的地方旅游管理机构没有统一的模式,而是因地制宜灵活设置,有的隶属于劳动部门,有的隶属林业或文化部门。这些管理部门除具有一般的行政职能外,还负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地方的关系等方面的事宜。日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著,这些行业组织既是企业之间的横向联结点,又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理,既有利于企业间的信息交流和横向联合,增加行业的保险功能,又有利于发挥行业协会的作用,处理好国家与企业之间的关系。日本的旅游管理体制对我们的启示是多方面的:
第一,实行全行业的间接管理,政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动,中央政府没有直接的投资职能,只有组织民间财力的职能,中央与地方各级旅游管理机构分工清楚,职责明确,执法严格。
第二,大量的行业协会代行了部分行政管理职能,政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理。也就是说,在市场经济条件下,行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互为表里,行业协会既代表企业的共同利益,但又是相对超脱和公正的,很多政府不便出面解决的问题,可以由行业协会协调或处理,实践证明的确是一个行之有效的办法。与日本的旅游管理体制相比,我国的旅游管理体制突出表现为政企不分,政府主管部门可以直接干预旅游企业的经营活动,这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向,不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。企业不是真正的市场主体,自然没有联合的愿望,发挥旅游行业的作用更无从谈起。因此,明确资产属性,界定企业产权,实行政企分开和事企分开,可以说是我国旅游管理体制改革和创新的重点之所在。
2·泰国的旅游管理体制
旅游业是泰国的支柱产业,随着旅游经济的发展,泰国政府对旅游业的管理也在不断加强,管理职能由单一的市场促销逐渐扩展到行业管理,从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制。泰国最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会,它由内务部、交通部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成,管理督旅游局的工作等。泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构,其职责包括市场促销,投资引导,信息统计,教育培训,行业管理,景点开发,受理游客投诉等。泰国旅游局每年都要制定年度计划和发展战略通过广泛的宣传,引导企业的投资方向和经营方式。同时,泰国旅游局对旅行社、饭店等旅游企业实行严格的管理,保证了旅游行业的服务质量。泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并提供经费。泰国旅游管理体制的突出特点是政府对旅游业实行集中有效的宏观管理,由国家设立9个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。大区办事处的人文杂志2001年第3期行政级别相当于司局级,经费由国家拨款。其主要职能是:协调与地方政府的关系,组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动,制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。由于大区办事处的工作直接促进了当地旅游业的发展,增加了地方税收,因此,地方政府总是尽力协助大区办事处的工作,双方利益一致,管理集中而有效。
3·英国的旅游管理体制
英国是旅游业比较发达的国家之一,其旅游管理部门有官方的行政机构和民间,经费由各级政府承担。旅游总局主要负责向国外推销英国的旅游业,在国外的旅游机构和企业之间进行沟通和交流,出版、推销旅游手册、地图和纪念卡,通过20多个国外办事处向全世界提供信息服务等。英格兰格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游业的发展统筹资源开发、计划研究和资料统计工作,参与各地旅游业的推销活动,对各地旅游业实施资金援助并提供信息咨询等。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会,其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是:代表本地区旅游业的利益,会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略,支持当地兴建旅游设施,协助当地开办旅游项目,负责旅游接待工作和信息服务等。除了官方的旅游管理机构,英国还有许多民间行业协会,如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社人协会”等,这些行业协会积极维护本行业的利益,促进跨行业的横向联系,制定本行业的条例和准则,行业内的人员培训工作,为行业内的企业提供信息服务等。责任明确,各司其职,是英国旅游管理体制给我们的启示。总之,由于各国的旅游资源不同,政治经济体制各异,旅游业的发展道路也不一样,由此导致了各国旅游管理体制的不模式。有些国家的旅游管理体制较为完备,既有中央系统,又有地方系统,既管理国际旅游,又管理国内旅游。有些国家则偏重某一方面,或以中央为主,地方配合;或以地方为主,中央协助。有些国家
仅有国际旅游管理机构,国内旅游则分属其它部门管辖。我们则应当根据自身的特点,建立相应的旅游管理体制,促进和保证我国旅游业的健康发展。
二、我国旅游管理体制的现状及其改制意见
与飞速发展的旅游业相比,我国旅游业的宏观管理体制基本上仍然沿用计划经济色彩极浓的模式。可以说,旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾,已经成为我国旅游业继续发展的最大障碍。旅游管理体制所引发的诸多问题主要表现在两个方面:
其一,在旅游业发展之初,我国众多的观光型旅游产品对西方游客产生了强大的吸引力,进而对我国的旅游接待体系构成了较大的需求压力。对此,我们按照“五个一起上”的方针,鼓励各行各业都来办旅游,旅游业的行政壁垒被突破。同时,卖方市场条件下旅游业较高的利润率也吸引了各个行业的投资者,他们的经营行为和运作方式已经明显的具有市场化和社会化的倾向。但迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引发了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。
其二,我国的旅游产品主要以风景、文物、文化为主,这些产品分散在全国各地,在行政建制上分别隶属文物、园林、文化等部门。由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能企业管理力很弱,出现了很多管理上的空白点。加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的摩擦和冲突加重,旅游资源的统筹发和旅游产品的整体设计难以进行,多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。我们应当认识到:旅游业是一个综合性的产业,除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时,我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时期,产业界定尚不清晰,产业组织也不健全,亟待规范和完善。在这种情况下,建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实情的旅游管理体制。根据旅游产业综合性、关联性和边缘性较强的特点,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。具体来说,这些机构应当具备以下职能:能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够将核心旅游企业和相关游企业组织起来并实行统一的行业管理,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,能够对旅游产品进行整体宣传和集中促销,能够引导观光、休闲、娱乐和专项旅游同步发展,能够使我国旅游业早日迈上大旅游、大产业和大市场的坦途。按照以上原则,我国旅游管理体制的基本构架和具体设想如下:
1·全国旅游管理机构
国家旅游工作领导小组。国家旅游工作领导小组是国家最高的旅游决策和综合协调机构,由主管旅游国务院副总理担任组长,国家旅游局、国家民航总局等相关部门的负责人任小组成员。国家旅游工作领导小组的基本职能是:根据国家的有关方针、政策和法规,调节旅游供求矛盾,协调各部门、各行业之间的关系,为旅游业的发展创造良好的外部环境,决定旅游业的发展方向、发展道路和发展目标。国家旅游局。国家旅游局是国务院的直属部门,代表中央政府管理全国的旅游业,其基本职能是:运用行政、经济和法律手段对旅游济活动进行组织、指挥和监督,提出并执行有关旅游业的方针、政策和法规,制定旅游业的发展战略、远景规划、年度计划和具体的管理办法,负责旅游业的行业管理,运筹旅游业的发展资金,引导大型旅游项目的开发和运营,控制旅游企业的生产经营活动,优化旅游产审批、评比、审计和培训工作。
2·地方旅游管理机构
省旅游管理委员会。根据一些省区改革旅游管理体制的经验和做法,以上海市为代表的旅游管理委员会是比较符合我国旅游业特点的一种模式。按照上海模式,旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门,旅游管理委员会由本省主要领导任主任,旅游局和相关局的负责人任副主任或委员,下设有关能处室及咨询机构。旅游管理委员会的基本职责是:决定本省旅游业的发展战略并监督实施,决定或审批重要的旅游项目并监督实施,处理旅游活动中出现或涉及的重大问题,提出解决意见并监督有关部门执行,协调各地区、各部门之间的关系,保证旅游业的顺利发展。各省、市、自治区可以根据本地区旅游资源或旅游产品的类型,组织有关部门构建旅游管理委员会,为本地区旅游业的发展提供相应的制度保障。
3·旅游企业的管理体制
旅游企业的管理体制是我国旅游管理体制的重要组成部分,根据我国经济改革的目标和旅游企业的特点,旅游企业管理体制的理想模式可以概括为现代企业制度和企业集团化。旅游企业要建立现代企业制度并实行集团化经营,这是由旅游产业的特点决定人文杂志2001年第3期的。由于单项旅游产品以一定地域内的自然景观和人文景观为依托,这些景观既难以移动,也不能替代,若按某条线路或某种方式将各单项旅游产品组合起来,必然要跨越地域障碍。旅游活动是一项综合性的消费活动,集吃、住、行、游、购、娱为一体,若要满足旅游者的各种需求,众多行业或部门只有联合起来,冲破行业或部门的界限才行。以上两点决定了旅游业必然是一个社会化、市场化程度很高的综合性产业,也决定了旅游企业必须建立现代企业制度并走集团化之路现代企业制度主要是指产权明晰、责权利相统一、自主经营、自负盈亏、运行规范的股份制企业或股份公司,它们是现代企业制度的基本模式。旅游企业特别是大中型国有旅游企业都应当实行股份制改造,逐步建立股份公司式的现代企业制度。随着旅游经济活动的迅猛发展,旅游业的竞争日趋激烈,旅游企业的集团化趋势我国也日益明显。上海锦江集团公司和华亭集团公司、北京旅游集团公司、云南旅游集团公司、陕西旅游集团公司等大型旅游企业集团已先后组建。这些旅游企业集团一般是以骨干企业为核心,以资产关系为纽带,通过生产要素的联合,逐步吸附其它企业,形成了资产雄厚、各种素优化配置、极具竞争力的大型旅游企业集团。组建大型旅游企业集团具有以下几个方面的意义:第一,确立了旅游业的支柱地位。大型旅游企业集团规模巨大,资产雄厚,产业链完备,综合实力强,它的运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展。第二,奠定了大产业的基础。中小型旅游企业大多分属各地区、各部门,产品开发和市场竞争的能力普遍不强,经营管理水平也比较低,大型旅游企业集团冲破了条块分割的藩篱,在大范围内重组旅游业资产,把众多中小型旅游企业联合起来,从根本上改变了我国旅游企业地区所有、部门所有的状况。第三,促成了大旅游的格局。大型旅游企业集团改变了旅游业以旅行社、饭店为主的狭隘模式,把各相关行业或部门紧密结合在一起,融吃、住、行、游、购、娱为一体,极大地优化了旅游产业结构,增强了旅游业的吸引力和竞争力。综上所述,我国正处于计划经济向市场经济转变的过渡时期,迫切需要政府发挥宏观指导作用和调控职能。旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业,尤其需要政府的介入。但是,由于我国旅游管理体制的相对滞后,使得政府行为异化或弱化,严重阻碍了我国旅游业的健康发展。因此,迫切需要改革现行的旅游管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为,发挥政府的各项职能。我们在进行旅游管理体制改革时,应当掌握好以下要点:总结各地管理旅游业的不同经验,加快旅游立法工作,使旅游管理工作法制化;建立现代企业制度,组建旅游企业集团,在此基础上做到政企分开、事企分开;按照市场法则和自愿原则,组织成立各种类型的旅游行业协会,由行业协会协助政府维护市场秩序,共同促进旅游业的发展。我们相信,随着我国社会主义市场经济体制的建立,随着我国旅游管理体制的改革,我国旅游产业的综合实力一定会大大提高,向世界旅游强国迈进的宏伟目标也一定能够如期实现。
参考文献
1·郝索,旅游经济新论(著作),西北大学出版社,1999。
2·白永秀、郝索等,旅游企业管理研究(著作),世界图书出版西安公司,1999。
旅游管理的主体篇6
一、日照原有旅游管理体制机制存在的问题
一是体制落后，管理不力。旅游资源归属多个行业主管部门，在产业深度融合、统筹对接方面存在诸多困难。旅游项目从规划、实施建设、营运管理到后期监管等，分别涉及发改、交通、公安、规划、文化等多个部门，条块分割、各自为政，旅游部门很难高效协调部门工作，无法发挥相关旅游资源优势，与相关产业特别是文化产业无法实现深度融合，经常出现“都管都不管”的问题，形不成务实高效的综合协调机制和发展合力。
二是管办不分，开发滞后。国有景区管理权比较明确，经营权却存在政府经营、租赁或承包、委托管理、合作经营等方式，经营管理上的缺位，导致没有人对景区的经营效益负责，人浮于事，效益低下。另外，还有一些旅游资源规划混乱、无序竞争，有的存在产权多元、经营分散、业态层次低等问题。景区管理者也往往无法集中精力，专业从事景区的规划、管理和服务工作，旅游资源得不到更有效、合理的利用，造成资源的浪费，社会贡献率不高。
三是监管不足，缺乏常态化旅游纠纷调处化解机制。旅游市场秩序监管不足、体制缺失、问责缺位，投诉的受理、转（交）办、督查等工作效率不高，特别是对一些法律规范界定和执法主体模糊、影响旅游市场秩序的问题，时有推诿扯皮现象。
推进旅游主管部门由单一的旅游行政管理部门向负责旅游发展综合协调、产业促进、资源统筹和服务监管的综合协调部门转变，成为大力实施“旅游富市”战略、推动旅游业转型升级、打造战略支柱性产业的迫切需要。
二、旅游管理体制改革的主要内容
一是理顺旅游工作领导机制。建立主要领导负总责的组织协调机制，成立了全市旅游工作领导小组，市长亲自担任组长，分管副市长任副组长，市直有关部门、各区县政府“一把手”为成员。同时，实行市级领导包保重点旅游项目责任制，包保市级领导加强到所包保项目现场督查调研力度，及时研究解决项目推进中存在的困难和问题，发挥引领示范带动作用。
二是改革调整旅游管理体制。按照市委、市政府《关于促进旅游业改革发展的意见》（日发〔2016〕5号）及全市旅游发展大会的有关部署要求，市编办会同有关方面就如何改革日照市旅游管理体制机制进行专题研究，赴镇江、杭州进行考察学习，提出了调整意见建议，按程序报省、市批准后，在全省率先组建了旅游发展委员会，推动旅游工作由部门单打独斗、“小马拉大车”向党委、政府全方位推进转变。依据《旅游法》《山东省旅游条例》等法律法规，结合日照实际，将原市旅游局除旅游行政执法以外的职责划入市旅游发展委员会，明确了市旅游发展委员会在旅游行业管理、旅游公共服务的提供等方面的10项主要职责。设立市旅游产业促进中心，将市旅游信息咨询中心调整设置为市旅游数据中心，加挂市旅游信息咨询中心牌子，增加了22名事业编制，加强了旅游工作力量。
与原市旅游局主要职责相比，主要变化是：进一步加强了旅游产业综合协调和推进职责，统筹协调全市旅游业的发展，综合协调全市各类旅游资源的整合、优化配置，协调推进全市旅游产业项目和旅游公共服务体系建设、安全监管等；进一步加强了旅游规划管理职责，有效避免旅游发展中的盲目性，促进旅游规划、计划的贯彻实施，使旅游资源得到更有效、合理的利用；进一步加强了旅游城市营销和市场开发职责。
为整合部门资源，形成工作合力，将与旅游产业发展关联度较高的市发展改革委员会、市公安局、市规划局、市农业局、市文化广电新闻出版局、市国土资源局、市海洋与渔业局、市工商行政管理局、市综合行政执法局等9个部门作为市旅游发展委员会兼职委员单位，建立了旅游委员会兼职委员制度，定期召开会议研究全市旅游业推进和发展的重大问题。
三是对国有景区实行“三权分离”改革。建立所有权归国家、行政管理权由景区管委会负责、经营权由专业运营企业承担的运作模式。奥林匹克水上公园、日照海滨国家森林公园、阳光海岸景区、五莲山风景区、浮来山风景区、刘家湾赶海园等全市重点国有景区将全部进行“三权分离”。由市城市建设投资集团有限公司负责组建市文化旅游集团有限公司，将日照国际海洋城投资有限公司打造成为旅游开发建设国有资本投资运营公司，引领全市重点旅游项目和重大旅游基础设施的开发建设。加强财政扶持、金融支持，构建国有、民营、外资互为补充的旅游投资开发运营格局。
四是完善旅游综合市场监管体制。建立“政府主导、属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”的综合市场监管体制。一方面，建立了市旅游发展委员会、市综合行政执法局的协作配合机制，明确了相关职责。市旅游发展委员会主要承担审核审批有关经营单位资质、旅游市场秩序的规范和整治、监督管理服务质量、维护旅游消费者和经营者合法权益等方面责任，配合或联合查处旅游方面的违法违规行为等。市综合行政执法局负责全市旅游行政执法。在综合行政执法体制改革方案中，因地制宜地在山海天旅游度假区单独设立旅游执法中队，专门负责旅游方面行政执法，推进建立网格化管理模式，着力构建横到边、纵到底的网格化执法体系。另一方面，编制了涉及整治旅游市场秩序的旅游、行政执法、公安、住建、交通、工商、质监、物价、国资、安监等10个部门的责任清单，建立旅游综合整治的督查机制、责任落实机制和旅游市场综合监管协调合作机制。突出问题导向，明确治理重点区域和重点问题，狠抓责任落实，积极推进旅游市场综合整治。
五是强化运行机制建设。日照市旅游工作领导小组统一领导，日照市旅发委牵头负责，兼职委员和兼职委员单位积极参与，协调有关部门单位，重点研究建立了资源整合、政策扶持、环境保障、旅游市场综合监管、旅游形象宣传营销等五项机制，形成了齐抓共管发展旅游的局面。建立了常态化旅游纠纷调处化解机制，将旅游投诉热线与市长热线并轨，及时接处游客投诉，旅游投诉问题直接转办相应职能部门，提高了旅游投诉受理效率。将旅游业发展纳入全市科学发展综合考核体系，推动旅游业从行业管理向产业管理转变，由资源无序开发向规模化集约化开发转变，形成推动旅游大发展的强大合力。
旅游管理的主体篇7
关键词：旅游管理；体制；改革；创新
纵观世界各个国家的旅游体制并不是全部一样的，每个国家根据自己国家旅游业的现状，都有着自己的一套管理体制，这些管理体制主要可以分为市场主导型、政府主导型和政府干预型三种。国家旅游局根据我国的基本国情和实际旅游业的发展情况，制定了一套具有中国特色的行政管理模式，由地方旅游局和地方管理部门进行监督，将旅游监督力量加入到每一个游客每一个团队中，使得每一个游客每一个团队都变成了行政管理制度的监督者。将来自于旅游一线的情况进行分析汇总，从而更好地完善行政管理模式，促进旅游业的发展。行政管理制度通过颁布各项规则，在大方向上引导旅游业的发展，对旅游企业进行规范化地指导，达到管理的目的[1]。
1我国旅游管理w制中存在的主要问题
第一，产业结构失调问题开始逐渐突出。旅游业中除了对景物的欣赏，人文的体会，还有对吃住条件的要求。吃的食物不好、住的条件不好会大大影响旅游人的心情，增加旅游的疲惫感。为了使游客的旅游更加舒适，吸引更多的游客，各大旅游景点渐渐将对景区的管理和建设的重点转移到饭店和一些娱乐设施上。但是，“过犹不及”，一些景区只顾着追求奢华的享受，将过多的资金投入到饭店的建设中，却忽视了最基本的交通设施建设，使产业结构失调。
第二，政策落实不到位。我国旅游业有一套较为完善的管理制度，其中有一项明确指出工作在第一线的中低层管理者的主要工作就是对旅游服务质量的管理。但是由于我国的旅游业涉及很多企业，不可避免地就会有很多企业私自制定旅游管理措施，将国家的规定置于一旁不去理会，更有甚者，钻旅游规则的空子来为企业谋取利益。所以，即使有中下级旅游局在监督旅游的服务质量，但是依然难以制止这些行为。
第三，不良竞争现象严重。一些旅游业为了谋取更多的利益，将价格降低，破坏了市场的公平竞争，此外，还有一些服务不到位，虚假广告，导致消费者白白遭受损失，在这些恶劣地影响之下，旅游管理无法正常发展。这些情况都是我国旅游业管理制度的不完善和不彻底造成的，既影响了同行业其他旅游产业的利益，影响自身的发展，还无法完成消费者旅游的初衷。
2我国旅游管理体制的改革和创新措施
1.加强宏观调控，控制好集权与分权的关系
我们国家的旅游管理体制不完整，地方旅游局权力较大，瓜分国家旅游局的权力，使得国家层面的旅游战略难以实现，不利于国家的宏观调控。集权和分权都是必要的，但是要适度，掌握好这个度，集权需要集中多少，分权要分到什么地步，这些才是难点。集权，国家应该将决策权集权到中央。例如对旅游策略、发展方向等宏观层面的决策，国家旅游局统一制定政策，并由国家旅游局决策。分权，国家应该将发展策略的权力下发给地方旅游局，因为地方旅游局对和管理部门处于旅游业的第一线，相比于中央，地方旅游局和管理部门能更快更准确地了解到当地旅游管理中存在的问题，所以也能更快更有针对性地及时制定相应的解决方法。中央和地方相结合，宏观上，中央负责旅游业的整体发展方向，保证发展方向准确；微观上，地方负责解决旅游业发展中出现的问题，保证旅游业的正常发展。两者相辅相成，共同发展，促进旅游业在正确的道路上，无碍地发展[2]。
2.加强行政监督力度
国家旅游局和地方旅游局共同协作，一个负责制定旅游管理措施和旅游业的发展方向，一个负责服务管理和行政监督，二者相辅相成，共同构成了旅游业繁荣昌盛的局面，促进国家旅游业的发展。为了更好地发展旅游业，改善我国现在旅游市场中的一些不良现状，地方管理部门的行政监督功能必不可少。为了更好地贯彻国家旅游局制定的旅游管理策略，地方管理部门应当根据国家政策和相关规定，定期对旅游行业进行整顿，对政策和措施的落实情况进行检查。适当增加监督部门的权力，将监督的力度深入到游客中，监督基层的不良竞争现象。将每个游客和每个团队发展成为旅游管理中的监督者，从每个景点每条线路中进行监督，能更好的发现旅游业中的存在的不良现象，才能更好地发现问题改良乱象，从而收到成效。
3.处理好行政管理与企业管理的关系
旅游的行政管理是按照国家旅游局制定的旅游路线，依据相关的旅游法律法规制定的管理制度，而旅游的企业管理制度则是企业根据自身利益制定的旅游管理制度，主要是以营利为主。有时候，行政管理制度和企业管理制度会有相悖的现象。行政管理部门作为国家旅游局制定的管理政策，应该妥善处理好二者之间的关系，而旅游企业管理措施的制定必须符合国家和地方的相关行政规定，在满足这一点的条件下，企业可以根据市场实际情况制定更加具体的管理措施，企业管理负责管理旅游体制方面的细节，进一步完善行政管理效果。行政管理为企业管理指明方向，企业管理使行政管理更为贴近游客，对行政管理中不合理的部分进行改革，补充了行政管理中不全的部分，更有利于我国旅游业的发展，提高旅游的经济收益。
3结论
旅游管理体制已经深刻地渗透到旅游管理的各个层次，包含了旅游管理中的组织形式、机构设置、职权划分和管理制度，可以说是旅游管理的重要部分，为旅游经济地运行提供了安全有效的保障。
参考文献
[1]钱益春.论我国旅游管理体制的改革与创新[J].广东技术师范学院学报，2004，5）：13-17.
[2]薛灵霞.浅谈我国旅游管理体制的发展与改革[J].职业技术，2011，9）：128-128.
旅游管理的主体篇8
关键词：旅游管理 体制改革 探讨
一、我国旅游管理的理论分析
1、旅游管理的定义。旅游管理指的是旅游业的管理者为了向旅游者的旅游活动提供有质量的服务，运用管理的各种职能，对旅游业的人、财、物、部门、地区所进行的计划、组织、指挥、调节和监督的活动。
2、旅游管理的必要性。首先，旅游管理是是协调旅游部门与其他部门、国内旅游业与国外旅游机构和旅游市场的关系的需要。旅游业是国民经济的一个独立的部门，同时，旅游业又是一项综合性的专业，与国民经济的许多部门有着密切的联系。其次，旅游管理是协调旅游业内部各有关部门和企业之间关系的需要。旅游业内部各部门、各企业是从事旅游经济活动的经济组织，是旅游经济活动的基本单位。旅游业是综合性服务行业，需要对旅游者的餐饮、住宿、交通、游览、购物加以组合设计，制成整体的服务路线，向旅游者出售，并保证供应。再次，旅游管理是发展旅游业的需要。在我国旅游业是一个新兴产业，是第三产业中的支柱产业。旅游业的发展，不仅能带来经济效益，而且更有不可忽视的社会效益，它从一个侧面带动了交通、民航、饭店、餐饮、保险、娱乐业的发展，同时也提供相当数量的劳动就业机会，更重要的是旅游业具有对外开放的窗口和先导、服务、桥梁的功能。
二、我国旅游管理体制改革的困境
1、缺乏有效的宏观管理。随着加快第三产业尤其是旅游业蓬勃发展，许多部门和单位都创办了旅行社、饭店、旅游交通服务等企业，这些企业产权和人事权分别归属不同的投资部门。除了国旅、中旅、青旅三大集团以外，其余几乎每一个旅行社就属于一个系统。以致旅游业系统林立，多头建设，各自为政。尤其是在客源不足、市场疲软的情况下，彼此之间跌价竞争，行业内部矛盾导致市场混乱。而旅游管理部门既无建设项目审批权，几乎也无企业登记管理权，缺乏宏观调控的权力和手段。很难从宏观上协调、平衡和控制。
2、法律法规不健全。首先，旅游法律法规具有暂时性，缺乏后续法规。比如说：《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游投诉管理暂行条例》等这些条例都具有暂时性，但是后续的法律没有及时跟上，这样就造成了旅游行业法律规范约束力的减小；其次，法律法规的涉及范围不能跟上行业发展的步伐，比如说：在酒店旅游管理的法律法规中，直接涉及旅游管理的条文比较少，大部分还是侧重于酒店的治安管理；再次，在旅游管理的法律法规中，涉及旅游者人身权利保护的法律条文比较少，对旅游人员的人身安全造成了一定危害。
3、旅游产业结构失衡。首先，旅游商品业开发滞后。旅游商品业是旅游创汇的大头，具有成本低、效益高、劳动密集度大的优势，也可促进工商业的发展。但由于生产、销售的体制上，旅工贸不协调，使旅游商品长处于自发状态，产品品种老化、单调，创新不足，运输、包装等各个环节都存在问题，使优势不能充分发挥；其次，旅游交通问题。旅游交通受短线制约的紧张局面，原来主要集中在国内城市交通上，自20世纪90年代初期以来，由于客源形势较好，国际航班也出现了来华游客“一票难求”的状况。另一方面是交通口岸配置和发展滞后。
三、完善我国旅游管理体制改革的对策
旅游管理的主体篇9
目前我国采用的是国家旅游局统一管理、地方各级旅游机构分级管理的行政管理模式。国家旅游局是对全国旅游行业进行统一管理的国务院直属机构，云南地方各级旅游局作为地方下属的行业主管部门对所在地旅游业进行综合管理，和上级旅游局只有行业指导关系，没有隶属关系。这种管理体制具有明显的层级，有纵向分级和横向分级的区别，不同管理层级有不同的管理动机和权力配置。纵向上，旅游主管部门在行政体系中的边缘性位置，越到基层越突出。由于国家旅游局或地方旅游局为政府直属机构而非政府组成单位，旅游局现有的职能其他部门都有，比如旅游执法属于工商或者公安的管辖范围，旅游规划缺乏法律法规约束被城建部门、规划部门和园林部门束之高阁，因此，各地旅游局在政府中的话语权很小，处于非主流的地位，甚至在一些地方成为安排二流干部之地。为了解决上述矛盾，在2013年《中共云南省委、云南省人民政府关于建设旅游强省的意见》中明确提出“县级以上人民政府应当组织编制旅游产业发展规划，并切实维护旅游发展规划执行的严肃性。”另外，相对于其他产业，旅游产业的内涵较为丰富，并非指单一的行业或企业群体，而是由许多相关产业所组成的旅游综合体。而管理实践中，旅游局虽然是政府部门专门负责旅游行业管理的机构，但不管是地方政府赋予的行政管理权职，还是法律层面赋予旅游行政主管部门的权限都相对有限，国家层面赋予旅游行政主管部门管理旅游行业的法律仅有《旅行社管理条例》、《导游管理条例》。而除旅行社之外，旅游局还要面临对景区、饭店等传统旅游企业的监管以及旅游新业态的监管，而对于这部分行业或企业，云南省各级旅游局却缺乏硬性的管理约束，这常常使得旅游局在实际的行业管理中，面临着“小部门、大产业”的尴尬状况。一方面，条块分割、多头管理使旅游管理形成了许多管理重叠和管理真空。云南各地旅游业的管理是由旅游局负责，但旅游资源开发、风景区的建设和管理由建设部门、林业部门负责，环境污染破坏由环保部门负责等，形成了多头管理的局面。各级部门平级，在管理上不具有权威性，一致性，各部门各自为政，不能协调；另一方面，严重的利益纷争。这是权力冲突和叠加的恶果，不同的管理部门从不同角度和法理依据，分头占有国有文物资源、风景自然资源、国家土地资源等具有稀缺性和垄断性的资源，结果资源利益争夺激烈，形成小集团，损害体制的公益性和社会的公民性，严重危害了旅游的可持续发展。由于旅游产业的覆盖面广、旅游局权力位阶低，要加强对旅游行业的管理必然要牵涉到众多其他政府职能部门的管理权限，而往往旅游局在行业管理过程中要去协调其他政府职能部门存在较大的难度，这使得传统的旅游行政管理体制在现实常常受到很多制约，也影响到云南目的地旅游业的整体发展。
二、扩权升格：云南旅游行政管理体制改革的主要模式
旅游产业这种特有的综合性和联动性要求其必须进行一揽子管理。笔者根据“扩权升格”的深度广度要求，将云南旅游管理体制改革模式分为三种：一是部分扩权、地位不变。在传统旅游局职能的基础上，结合地方特色和旅游发展需要，旅游与风景、商贸、体育、文化、园林等部分职能融合的行政管理模式。例如，腾冲县将全县翡翠和旅游出租车管理职能以及对宾馆酒店、餐饮行业的规划建设审核职能全部划归旅游局，明确要求全县投入实施的工农业项目必须征求旅游局意见，充分体现了全县经济社会围绕旅游产业发展的思路和理念。二是部分扩权、地位升级。除扩大了职能范围以外，上下级旅游局之间形成领导关系。例如，西双版纳州三个县市探索实行垂直管理的新模式，县市旅游局局长兼任州旅游局党组成员，县市旅游局局长的任命，由州旅游局和县委组织部共同考察后，由州旅游局党组直接任命。三是全方位扩权、地位升级。在保留或撤销传统旅游局的基础上，成立级别更高的、整合各部门功能的旅游委员会模式。国内成立的各种旅游委员会有如下几种性质：①议事机构，如桂林市保留旅游局，另外成立行政级别更高、成员单位更多、管理范围更广的旅游产业发展指导委员会，下设办公室，为常设机构，直接对市委、市政府负责；②半实质执行机构，如杭州在原有旅游局职能的基础上成立旅游委员会，赋予了旅游主管部门对园林文物、贸易、工商、旅游度假区、商业资产公司、旅游集团、西湖博览会办公室等机构的协调功能、风景区管理职能、资源整合功能；③实体性机构，如上海组建了中共上海市旅游事业工作委员会和上海市旅游事业管理委员会，政府下辖的旅游局、商业局、交通办、园林局和新亚集团等单位，均为旅管会成员，上海市副市长兼任旅管会主任，旅游局和各相关局的负责人任副主任或委员等。云南学习借鉴了上述省市的经验做法，在省级层面，根据旅游业产业链长、涉及面广、统筹协调工作量大的产业特性，积极开展旅游行政管理机制改革创新并取得重大历史性突破，实现了三次大的飞跃。2013年2月，云南省旅游局正式更名为云南省旅游发展委员会，标志着云南旅游行政管理体制改革迈出了关键的一步；2013年8份，省委正式任命配备了10个部门的兼职副主任，标志着省旅发委由一个单一的经济职能部门转变为一个综合协调部门；2014年6月份，中编办正式批准同意省旅发委成为政府组成部门，标志着旅游业在云南省经济社会发展中的地位和作用得到进一步认可和强化。在州市层面，昆明、大理、迪庆、普洱、红河、玉溪、版纳7个州市参照省里的作法，从强化旅游行政管理部门的综合协调和服务职能出发先后组建了旅发委。除云南，北京市、海南省、江西省也相继完成了这一过程。如2009年，海南省在全国率先成立实体性的“旅游发展委员会”，并列入省政府25个组成部门之一，而且在政府组成部门的排序上居显著位置。云南、海南旅发委作为省政府组成部门，可以参加政府全体会议并进行表决，而传统旅游局作为政府直属机构，其负责人只能在涉及本部门事项的会议时才能列席。另外，组成部门的一把手是由政府主要领导提名、同级人大通过任命，而直属机构的负责人则由政府直接任命。显然，这种改革要比非实质性的、协调性的旅游产业发展指导委员会、旅游事业管理委员会在权力方面有了更高的提升。
三、旅游行政管理体制改革的本质：权力运作与旅游建构
中国政治体系内在结构特点是：政党居于中心位置，由内向外依次是行政系统、人大系统、司法系统，构成一个同心圆。党的组织对各种权力机构的渗透和有效控制，使中国政治系统中各个部分具有高度的同构性和重叠性，而云南推进的旅游行政管理体制改革就是在保持同构性的基础上增加一定的自主性，通过“扩权升格”提升自己在权力场中的相对位置，由边缘走向主流。第一，旅游管理体制的“扩权升格”与当地旅游业的主导地位、国家政策导向有着重要关联。旅游在权力场的重要性由其在地方政府业务流程中的重要性而决定，如旅游一把手工程、旅游强县/市/省，并随着国家的经济体制、行政体制、社会体制的发展变化而变化。例如，2010年初，海南省正式获批成为海南国际旅游岛，并上升至国家战略层面，对于海南这样一个旅游经济特区来讲，其管理机制的设置自然应凸显出旅游业对区域发展的统领地位。云南作为旅游资源大省，其旅游管理体制改革同样直接受益于这一时代变迁：历届省委省政府都高度重视旅游业的发展，始终坚持把它作为支柱产业加以培育，近几年又确立了“旅游强省”的目标和思路，加上一直推进的旅游综合改革试点工作和党的十八届三中全会做出的全面深化改革的决定，为云南旅游行政管理体制改革提供了助力。第二，旅游管理部门利用种种策略来捍卫或提升他们在权力场中的位置，并强加一种对自身所拥有的资本最为有利的等级化原则。例如，与其他省份不同，云南旅发委还牢牢掌握着财政大权，省旅游发展资金在现有每年2亿元的基础上，从2013年起每年再增加1亿元，到2017年达到7亿元；旅游宣传促销经费在现有2000万元的基础上，从2013年起每年增加1000万元，到2017年达到7000万元，各地州市县的旅游总体规划、十三五旅游规划、旅游城市综合体规划、智慧旅游等费用都需要到省旅发委申请，而这些资金的审批、下放和核查都由省旅发委监控，这有利于由上到下、由省级到州市逐步推进基层旅游管理体制改革。第三，长期存在于权力场内的规则是以重复博弈的方式进行的，而博弈规则是由参与人策略互动内生的，存在于参与人的意识之中，也是可自我实施的，这使得旅游管理体制改革面临很多障碍。例如，云南省旅发委地位的提升在体制创新上迈出了重要一步，但“权责统一、精简高效”的旅游统筹协调工作机制和“统一规划、统一开发、统一保护、统一管理”的旅游产业区域发展的运行机制尚未真正建立，职能分散、审批程序复杂、多头管理的情况依然突出，旅游发展委员会的综合协调职能未能得到很好的发挥，权力争夺而导致其他部门在工作配合上存在阳奉阴违的现象。第四，从行业层面来讲，政府行政管理并不是旅游业管理的唯一手段。云南旅游业需要规范的行业制度和行业标准，这需要通过多层次的管理网络体系来制定，不能单纯的依靠旅游管理部门。西方国家的行业协会是在市场推动下，同业经营者基于共同利益的需要实行联合的组织，绝大多数企业都是相关行业协会的会员。而云南目前的行业协会大都是在政府的主导下成立的，旅游协会实属政府的附属机构，因此加入的企业也是十分有限。要发挥行业协会的作用，就必须加快市场化的改革步伐，行业协会与行政机构脱钩，实行自收自支，政府应逐渐的将一些权限如资格考试与培训、旅游标准化工作等授权给协会。我国香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济的原则进行管理，旅协理事会的委员一半由政府委任，一半由会员推选，既有行业自律，又有政府权威，香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业主管机构之一，对云南下一步的旅游管理体制改革也有一定的参考价值和启示作用。
四、结论
旅游管理的主体篇10
旅游业是海南社会经济发展中的重要组成部分，是国际旅游岛建设的核心内容。2016年海南省旅游业完成增加值310亿元，比上年增长10.9%，接待国内外游客总人数6023.59万人次，比上年增长12.9%；其中接待旅游过夜人数4977.28万人次，增长10.8%，旅游总收入672.10亿元，增长17.4%（数据来源：海南省统计局）。在旅游业蓬勃发展的同时，也出现了诸多由旅游服务质量不规范引发的事件，对国际旅游岛的形象建设和传播产生了不良影响。旅行社作为旅游目的地旅游i构成的支柱行业，其服务质量的重要性不言而喻。旅行社的服务质量直接影响旅游者对旅游目的地的满意度和重游意愿，对本地旅游整体服务质量和行业规范的影响也十分重大，亦是构建良好的旅游目的地形象的重要影响因素。然而，旅行社涉及的服务内容范围广、环节多、对象复杂，这也给实际的旅游监管造成很多困难。尤其在互联网高速发展的背景下，对旅行社的服务质量监管提出了更多的要求和更大的挑战。研究互联网背景下的旅行社服务质量监管问题，对构建旅游者、政府、行业等多主体参与的服务质量监管模式具有重要意义。
一、我国旅行社服务质量监管的现状
根据国家旅游局2016年第四季度全国旅行社统计调查公报的数据显示，截止2016年底，我国共有旅行社28097家，其中海南省旅行社数量为335家（数据来源：国家旅游局）。人民网旅游315投诉平台公布的2016年旅游投诉数据显示，2016年平台收到的有效投诉共1477条，较2015年增长了0.68%，全年回复率为47.94%，较2015年下降了10个百分点。在投诉的分布区域中，38.6%集中在旅行社，20.2%集中在景区，15.8%集中在航空，15.1%集中在酒店，7.4%集中在导游，旅行社成为旅游投诉的重灾区；在所有投诉中，针对在线旅游企业（ota）的比例高达46%，携程旅行网、去哪儿网、途牛旅游网位居ota投诉的前三位（数据来源：人民网）。其他学者的研究也表明，不论是全国官方旅游投诉（国家旅游局）、地区旅游官方投诉、网络媒体投诉（人民网），旅行社、导游服务、ota都是旅游投诉的集中区域（徐浩，2016）。
目前国内有关旅行社及其相关企业的质量监管工作，以行政监管为主，第三方监管和市场监管较为欠缺。学者们对此问题的研究也多从完善立法、加强行政指导、推行旅游标准化等方面进行。对于互联网发展下旅游监管的发展变化、旅行社监管所面临的挑战和解决途径等研究还有待进一步深入。
二、互联网发展下的海南旅行社服务质量监管现状与问题
截止2016年第四季度，海南共有旅行社数量335家。海南属于经济特区，拥有特区立法权。自2002年颁布《海南省旅游条例》之后，又陆续出台了《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南经济特区旅游价格管理规定》等7部相关的配套单行法规。在此基础上，海南省质量监督局、海南省旅游发展委员会等又陆续制定、颁布了《旅行社接待服务规范》、《导游服务质量等级划分与评定》等地方标准和规范性文件，截止2015年年底，海南累计制定旅游标准达54项。尽管从地方立法和行业标准制定来看，海南在旅游业、旅行社及相关领域的管理和治理力度逐年加大，但在旅行社服务质量的监管方面仍存在不足，表现在以下几方面。
（一）以行政监管为主，监管方式单一
海南的旅行社服务质量监管模式属于单一的政府主导型，政府在导游服务质量等行业标准的制定、12315投诉热线、12301旅游投诉热线等投诉平台的建立、旅游警察支队的设置等方面制定了多项措施，充分说明了政府在旅游和旅行社服务质量方面的重视。但单一的政府主导模式并不能很好的适应现在的旅游监管要求。从海南旅游官方网站公布的2016年9月至2016年11月期间的35宗涉旅违法违规案件处理结果来看，与旅行社、导游直接相关的案件高达9起（数据来源：阳光海南网），旅行社及其相关领域的服务质量依然是海南旅游质量监管的重灾区。
由于旅行社产品构成的复杂性，使得旅行社服务质量涉及到景区、住宿、购物、导游服务等多个环节，其中最关键的在于旅行社经营行为的规范性和导游服务质量的高低。旅行社产品的复杂特性会加大政府的行政监管难度，增加监管的挑战性。同时，尽管行政监管可以起到规范、引导和监督作用，但也容易出现多头管理、监管不力、效率低下等问题。媒体对海南旅游不规范现象治理的方式总结为“救火式”监管，回扣、欺客、强买强卖等行业潜规则导致的旅游乱象往往要因媒体曝光、游客投诉才能引起相关部门重视、进行查处，折射出来的就是监管方式单一导致的被动式监管问题。而随着互联网的快速发展、信息传播速度的加快，旅游质量问题一旦被曝光、传播，就会在短时间内引起大量关注和转发，对旅游目的地形象造成极大的破坏。解决这一问题的方式可以是建立多主体参与模式的监管机制，从制度层面来解决才是根本之道。
（二）行业协会参与度低，第三方监管缺失
纵观日本、韩国、加拿大等国家的旅游和旅行社监管制度，行业协会等第三方机构在其中起到了不可或缺的作用。如日本的旅行社协会的业务范围包括解决投诉、开展培训、提供偿还业务、进行经营指导、调查、研究、宣传等，行业协会对旅行社的业务开展、质量监督、投诉处理等进行全程参与，有效保证了旅行社行业的有序经营和旅游者权益的维护。美国作为一个旅游大国甚至并未设置实体的旅游行政机构，而是以市场为导向，在商务部的“旅游产业功能组”以外，建立以旅游协会、旅游问询中心、专业研究机构、旅游培训机构等非政府组织为主导的监管体系。
海南虽然有旅游协会以及旅行社、景区等各类行业协会，但这些第三方机构并未具备监管的功能和职责，在规范市场秩序、建立旅游诚信、提升业务水平等方面的影响力也较弱。且由于国情不同，海南的行业协会和国内其他地区一样都缺乏参与旅游监管的权限，缺乏主动作为的意识和理念，未能充分发挥行业协会在民间的优势和作用。海南旅游信息与咨询中心、三亚旅游信息与咨询中心（市民游客中心）等则属于政府全额拨款单位，并非真正意义上的第三方机构，所承担职责以协助旅游主管部门进行咨询、救援、投诉协助等为主，未能充分发挥联络旅游企业、整合行业资源、监管旅游市场等作用。
（三）监管呈现反复性，责任主体诚信意识缺失
《旅游法》颁布后对旅行社“零负团费”等违规经营行为明令禁止，《海南经济特区旅行社管理规定》中也有明确规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以任何形式诱骗、强迫、变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，获取回扣等不正当利益”。然而目前海南旅游市场上的“零负团费”、导游“填坑”现象仍然屡禁不止。这一方面与现行法规不完善、打击力度不够有关，另一方面与旅行社、导游等监管责任主体的诚信意识有直接关系。海南旅行社行业中存在的挂靠、变相挂靠、低价竞争等行为加剧了旅游市场的恶性竞争，薪酬制度的不完善迫使导游人员不得不依靠灰色收入，行业规范和诚信意识的集体缺失又加剧了旅行社、导游人员的侥幸心理，从而千方百计钻法律的空子甚至相互勾结谋取暴利。2016年9月至11月处理的35宗旅游案件中，旅行社商业贿赂、向接受委托的旅行社支付费用低于接待和服务成本、导游擅自增加旅游服务项目、通过另行付费旅游项目获取回扣等失信行为十分普遍。尽管目前海南的旅游主管部门在加大打击和治理力度，行政立法和严格执法能够暂时抑制违规经营和服务行为，但从长远来看，旅行社合法经营意识的树立、导游诚信服务水平的提升才能从根源上杜绝零负团费等种种乱象。
（四）网络经营行为监管有待进一步加强
尽管我们将ota视作是新的旅游企业类型，但究其本质，大多数在线旅游企业的本质仍然是旅游商和旅游中间商，其业务类别与传统旅行社并无本质区别，所改变的是其经营模式与盈利模式。因此将携程、途牛等旅游网站视作在线旅行社亦未为不可。传统旅行社在互联网发展的影响和旅游电商的冲击下，亦纷纷向在线旅游服务商转型或扩展旅游网络经营业务。《海南经济特区旅行社管理规定》中针对有网络经营行为的旅行社、为旅行社提供服务的网络平台等主体及相关经营行为进行了规定，但由于旅游网络经营范围的广泛性、产品的复杂性、形式的多样性和多变性等特征，海南旅游网络经营的监管成效并不显著。在行政监管主体的权责划分、监管范围的死角、监管方式的有效性、监管渠道的设置等方面仍有待进一步加强。
三、互联网时代的海南旅行社服务质量监管对策
（一）加强行政指导，采用多主体参与模式
在目前国内的旅游市场机制和发展现状的实际情况下，海南以行政监管为主的监管模式是符合中国国情的。行政监管的范畴主要包括行政立法、行政许可和行政处罚，这些带有强制性特征的监管手段在建立和维护市场秩序方面能够起到良好的作用，但同时也易出现主管部门权责不明、权责不对等、执法部门缺乏有效整合、执法人员执法不严、执法不力、监管手段落后于市场发展等问题。因此充分运用非强制性的行政指导是避免此类问题的有效方式，海南的行政指导应从建立健全旅游信息制度、旅游咨询制度、旅游安全提示制度、旅游激励制度、公众参与制度、社会媒体监督制度等方面进一步加强。现行的行政监管制度中公众、社会媒体、行业协会等的参与度较低，海南应充分发挥各类主体在旅行社质量监管方面的积极主动性，实行全方位、多主体参与的模式，建立集咨询、投诉、处理、监督于一体的旅行社服务质量监管机制。在公众参与程序的制定、社会媒体监督尤其网络媒体监督的规范等方面应制定更详细的细则，以增加不同主体参与监管的可行性。
（二）完善监管法律体系，严格行业准入和退出机制
日本、加拿大、美国、澳大利亚等地区在旅行社服务质量监管制度的设计方面，均制定了严格的准入制度和退出机制。海南现有的旅行社进入标准主要依照旅游法的规定，注重硬件设施和注册资本，实行质量保证金制度。相比国外地区的行业准入制度，我国的旅行社设立注册资本偏高、保证形式单一。在这方面，海南应充分利用经济特区的立法权，可在旅游法的现行标准之上建立更严格的准入制度，例如可参照美国华盛顿州旅行社设立时的履债能力担保证明，加拿大对旅游商申请人道德品质与财力的审查，日本在旅行社注册时需考查其信誉度、是否有合适的经营人选等。同时，严格的惩处与淘汰机制是完善旅行社监管体系的有力保障。海南现行的惩处机制缺少对旅行社管理人员的处罚规定，且针对旅行社违法违规行为的处罚难于执行、缺乏力度。海南应在现行旅行社管理规定的基础上进一步严格违法违规行为的惩处力度，例如明确界定旅行社的经营成本及成本构成，以杜绝“零负团费”和“填坑”现象，对有严重违法违规行为的旅行社采取吊销经营许可（一次性死亡）并禁止相关责任人再次进入旅行社行业的处罚规定等。
（三）加大第三方监管力度，发挥行业协会作用
现代行业协会是民间自治组织，由于其来源于行业，故与行业的契合度较高，在指导、宣传、培训、监督管理等方面具备天然的优势。我国国情决定了并不适合采用美国式的市场为主导、企业为主体的监管模式，但可以借鉴美国的做法，发挥旅游协会、旅行社协会等非政府组织的独立性、自主性作用，弥补行政监管不到位的盲区与空白。为加强行业协会在旅行社服务质量监管方面的参与，海南的旅游协会和旅行社协会等行业组织应相对自治，由业内权威的精英主持管理，由政府明确其监管权限和范围，由政府和企业（会员）联合保障其资金来源。同时借鉴日本的旅行社协会制度，赋予行业协会在处理旅游投诉方面的职责和权限，加强对旅行社经销商的运营指导，尤其是在移动互联网高速发展的背景下，指导海南的旅行社如何实现转型发展、提升经营水平、管理内部服务质量等，以推动和保障海南旅行社行业的有序和健康发展。
（四）充分运用现代科技，建立信用监管机制