社区治理的特性篇1
关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究
一、都市型村庄及其过渡性特征
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。转贴于
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。
第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。
参考文献
1、夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010(2).
社区治理的特性篇2
关键词：社会治理；多元格局；甘南藏区
在全球化进程中，少数民族地区的社会稳定是多民族国家至关重要的问题。我国是一个多民族国家，民族地区具有民族宗教的多样性、社会发展的多层性和经济发展的滞后性等地域特征。因此，把社会治理的宏观理论运用于民族地区，创新其社会治理机制、提高其社会治理科学化水平，特别是防范和控制和局部社会冲突，成为极具现实意义的问题。
一、民族地区社会治理创新的重要性和特殊性
社会治理创新是在提升党和政府治理能力的同时，进一步还权于社会，激发社会活力，使社会组织参与社会治理，同时通过各治理主体的合作治理来保障和改善民生、促进社会公平正义、预防和化解社会矛盾、确保公共安全。社会治理受到民族、文化、历史、地理、经济、风俗、习惯等因素的影响，具有显著的地域特征。根据不同自治地方的特殊性，创新民族地区社会治理模式对于加强党的领导，构建和谐社会，实现国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。
（一）甘南藏区社会治理主体的民族多样性
甘南藏族自治州是中国十个藏族自治州之一，甘南地区辖合作市和临潭、卓尼、迭部、舟曲、夏河、玛曲、碌曲7个县，面040201平方千米，人口73万。有藏、汉、回、土、蒙等24个民族，充分体现了民族地区社会治理主体的民族多样性。不同民族的风俗习惯、、历史传统使得其面对同一社会问题、法律政策都会有不同的认知的行为。这种客观存在的差异性为民族地区的社会治理提出更高的要求。
（二）甘南藏区社会治理环境的特殊性
民族地区的地理环境也是民族地区社会治理的一个重要因素。由于历史原因，少数民族一般都位于我国边境地区，处于高山或草原地带。独特的地理位置使得地震、泥石流、森林火灾等自然灾害频频发生，给民族地区的经济发展带来严重破坏。
二、甘南藏区社会治理的问题和挑战
（一）“政教合一”已瓦解，法治建设进程仍有阻力
甘南州以藏族为主，全民信仰佛教，由于历史地理原因，一直保持着传统的社会形态，政教合一成为甘南藏区的管理模式。这种政教合一的管理制度和藏区习惯法一直延续到解放后。新中国成立以后，国家实行民族区域自治制度。至此，传统的“政教合一”的社会治理模式和以习惯法为主导的司法模式已经瓦解，但是，其影响还没有彻底清除。因此，这样的局势也给甘南藏区建设公平、民主的法治社会带来阻力。
（二）经济发展不平衡引发社会治理问题
因为文化的影响，经济发展不平衡也会显现。由于汉族开放的观念，倾向于接收先进的科学文化技术，经济发展较快，而一些少数民族思想保守，接受新知识技术较慢，经济发展也相对滞后，由此导致民族之间经济发展的不平衡，教育落后、人口流动等系列社会问题。
三、甘南藏区社会治理的创新探索
在当前社会转型期，民族地区经济发展不平衡、民族文化的认同差异、以及自然灾害、恐怖活动等，都成为社会治理的重要问题。因此，建立有效的维稳机制，营造和谐的社会环境，缩小经济发展差异，提升各民族对中华民族的认同，成为当前甘南藏区社会治理的主要方向和内容。
（一）以依法治国为前提，树立社会治理的法治化原则
在民族众多的甘南藏区，依法治国唤起的制度力量也必将成为消除民族隔阂，建立公平、民主、和谐社会的有力保证。在民族地区社会治理的现代化进程中，法治思维和法治方式可以体现到“依法治省”“依法治区”。因此，甘南藏区政府要通过立法和制定相关政策，促进公平竞争，机会均等，通过法律、政策、制度保证公民的合法利益。
社区治理的特性篇3
关键词：政府；社区组织；社区自治组织；社区管理
中图分类号：F293文献标识码：a文章编号：1001-828X（2012）06-000-01
社区是一种社会基层单位，社区的发展和进步程度在一定程度上反映了社会主义市场经济体制和城市管理体制的改革力度。社区自治组织是社区建设的主体力量，是促进社区构建的重要环节和关键因素。社区自治组织的发展不断推动着城市管理基础建设和基层民主政治建设。
一、社区自治组织的特点
作为社会的一个缩影，社区是一个区域性的社会生活群体。社区组织是社会组织的有机构成要素，也是社会构成的重要组成部分。社区居民的日常社会生活和社区活动都是以社区组织为载体而进行的。所以总的来讲，社区组织“是一个完整的有机的社区组织系统，这些社区组织执行着一定的社会职能，完成特定的社会目标，并能通过各自不同的关系而相互连接成社会系统”。目前社区建设和发展的目标是建立健全社区自治组织。与社区组织相比，社区自治组织的优势主要体现在三个方面。其一，社区自治组织具有较强的独立性，其行动不受外界指令的控制和限制。这一特点保障了社区自治组织以独立主体的资格采取具体行行动。同时，独立主体资格的确认，在一定程度上扩大了社区内具有同样特征的组织的数量范围。其二，社区自治组织具有较强的创生性。它不像社区组织那样，运行要依靠于政府在人力、资金和制度上的支持，而是一个可以自行组织、自行演化的有机体。其三，社区自治组织具有较强的自治性。社区自治组织的自治性不同于行政组织的官僚化也不同于企业组织的自利性，而是强调通过成员之间、组织之间平等、信任、协商的运行机制来维持一个开放的系统。
二、社区自治组织在社区管理中的重要作用
(一)社区自治组织是承担政府社会性职能的重要力量
实践证明，政府不是全能的，市场也有失灵的时候。社区自治组织建设正是在市场和社会在改革体制背景下进行的一种社会整合。在市场经济体制之前，我国城市管理采用的主要是行政控制和动员体制的“单位制”方式，居民委员会以户籍为单位将人们组织起来进行管理。也正是因为居民委员会所组织起来的成员从属于特定的单位或政府，因此其在城市社会生活中没有产生太大的影响。随着社会主义市场经济体制改革和现代企业制度的不断深化，政府和企业的社会性职能逐渐脱离出来，因此市民社会及社区必须承担起这一职能。此外，随着单位体制的解体，涌现出了大量的社会人和社会性事务，传统的的街居体系面临着前所未有的困难和挑战，社区自治组织应运而生，其不受行政指令的控制，社区成员通过协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务，使社区逐步进入自我维系状态，自动承担起以前属于政府的社会性职能。
(二)社区自治组织有利于促进社区经济的建设和发展
在社区管理中，满足居民物质文化需求是应有之义，提高居民的生活质量要以完备的社区软硬件基础设施做保障，因此发展社区经济成为社区管理的重要任务。就目前的情况来看，发展社区经济的方式主要有两种，一种是创办社区经济实体，例如现在大部分街道办事处兴办的企业就属于社区经济实体。另一种是发展社区服务业，由居委会自己创办的收费性项目和管理型收费社区服务业。其实居民也可以自己创办社区服务业，由居委会协助办理营业执照和提供场地，以收取租金和管理费的方式来进行。现在，随着社区经济的不断发展，一些社区自治组织也投资兴办起社区经济实体来获取创收，而且这些经济实体已形成一定的规模，成为促进社区经济发展的重要力量。社区自治组织的存在对于社区环境的改善和居民生活质量的提高，起到了积极的促进作用。
(三)社区自治组织是创建现代化新型社区的中坚力量
积极创建现代化新型社区是社区自治组织的自治内容和自治宗旨。社区自治组织产生和存在的目的就在于通过其管理本社区事务，让社区居民在自我管理、自我教育和自我服务中，不断推动社区各项事业的发展，不断提高和改善社区居民的物质文化生活水平。从政府职能的转变来看，社会性职能从政府中脱离出来，转移到社区基层组织上来，社区自治组织成为推动社区发展，实现社区民主自治的主要形式和重要力量。贯彻落实科学发展观，从建设和谐社会的大局出发，社会发展的导向要求我们必须把各项工作落到实处，全面加强基层建设，尊重和维护社区自治组织的法律地位。现代社区管理制度框架也已经逐步形成，民主决策和民主管理的工作机制也已基本建立。正是由于社区自治组织本身的自治性和民间性，使它可以将社区居民的力量有机整合在一起，既为实现居民的自身利益提供理想的参与方式和表达途径，同时促进了社区成员对社区事务的有效参与。
三、社区自治组织在社区管理中的发展困境
社区治理的特性篇4
一
自治，是指特殊区域根据自身实际，自我管理、自我约束、自我发展的特殊形式。这种自治形式是我国单一制国家结构所独有的形式，它使具有特殊的区域获得自主发展的充分权利，同时又保持与整个国家在结构上的协调一致，是我国解决特殊区域管理与发展问题的最有效的措施。
但长期以来，自治这一特殊的政治形式，实际上是一种民族区域自治的简称，民族性几乎成了自治的唯一属性，自治的运用被限于调整国家与民族关系的狭小范围，自治的效率低下。改革开放以来，随着政治、经济和社会条件的巨大变化，这种单一的自治形式已被打破，自治无论在形式还是内容上都发生了明显变化，自治形式呈多样性、多层面的发展态势，成为当今中国国家结构中最具活力的要素。
当前，这种活跃的自治形式突出地表现在，民族区域自治形式、地方自治形式和社区自治形式三维一体的自治新格局的初步形成。
1.民族区域自治形式。指少数民族聚居的地方，根据本地的民族特性，自主管理其内部事务的政治形式。这是为解决国家与民族关系而设置的，是我国最早实行的自治形式。这种自治形式以《宪法》和《民族区域自治法》的形式固定下来。但在改革开放前，这种唯一的自治形式因强调国家权力的统一与集中而流于形式，法律所赋予民族自治地方的各项自治权并未落到实处。改革开放以来，民族区域自治制度有了较大发展，实行区域自治的范围更广，自治权的行使也有更充分的法律和政策上的保障。
应该承认，当今中国的民族区域自治形式，不仅作为少数民族自我管理内部事务的形式而存在，而且着眼于各民族的平等、和睦和共同繁荣，切实保障少数民族对适当的生活空间和社会公正的需求。这种自治形式，集中体现了一个国家对少数民族人权的尊重和社会价值的认可。从这个意义上讲，这样一种自治形式的存在，使中国的社会主义民主形式，更加真实和完整。
2.地方自治形式。指具有特殊性的地方一级行政区域依法自主管理本区域内部事务的政治形式。主要包括未来香港、澳门等特别行政区的高度自治形式。这种自治形式是为解决中央与地方关系而设置的，属于一种新型的自治形式。
改革开放，不仅增强了地方的自主性、相对独立性，而且不同社会制度的区域在一国内共存也成为可能。根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，设立香港、澳门特别行政区，两地实行高度自治。可见，香港等特别行政区不同于内地一般行政区域，属于地方一级行政区中，享有高度自治权的行政区。这种自治形式，包含这样的意思：香港等地区因与内地社会制度和历史传统质的差异，不能纳入一般地方行政区。为克服制度差异给国家完整、统一带来的障碍，必须以地方自治的形式确立其在国家结构中的位置，而且因制度的差异，这种地方自治具有突出的特点，即自治的高度性。
经济特区是改革开放以来所出现的新事物，也是区域差异所必然产生的结果。经济特区虽行政区划不同，但因占居区位、经济条件的优势，都有比其它行政区域更大的经济自。这些权力以国家的经济政策和特区法规的形式固定下来，为特区的经济发展带来空前的活跃和繁荣。应该看到，特区的经济发展，除需要相应特殊的经济政策和经济权力外，还必须将其置于良性的社会机制之下，特别是需要相对独立的行政管理方式和行政自，以促进特区的全面社会进步。所以，随着经济特区发展向纵深的推进，特区的自主范围和程度也在逐步提高，特区正变成一种经济职能与行政职能重合为一的综合性的相对独立的社会实体。从这个意义上说，经济特区实际上也是一种具有某种独立意义的地方自治单位。当然，这种地方自治，主要是从经济发展战略上设置的，自治的经济因素更多，而政治因素较少。
3.社区自治形式。指以居住区域为基础，由群众自愿组成、自我管理、自我约束的基层社会组织。属于基层群众自治组织形式。如城镇的居民委员会，农村的村民委员会等。自愿性和群众性是它的基本特征。这种自治组织，严格说来不是国家结构形式的内在要素，但又通过与基层政权组织的交互作用中对国家结构形式产生一定的影响。基层政权通过基层群众组织化“官治”为“民治”，使许多繁锁的事务在基层中得以化解，减轻了政权组织管理的任务量，而基层群众组织则依靠基层政权的支持和帮助开展自己的活动。〔1〕
故这种自治形式与属于国家结构要素的自治形式具有密不可分的关系，两者的精神和内涵一致，它们相辅相成、互为补充，共同构成了中国社会主义民主的强大基础。正因如此，我们认为，社区自治形式纳入这里所论及的自治形式的范畴，才不失为自治形式的完整性。
三种自治形式相互结合构成了我国目前自治的大体框架和走向，从中可见，新时期的自治形式有如下几个特点：
第一，设立自治的依据更为灵活。民族因素作为设立自治的依据，已被区域的特殊性所取代。无论民族区域自治形式，还是以香港特别行政区为代表的地方自治形式，以及社区自治形式，与一般行政区域不同的特殊性，是这些区域自治的根本所在。民族区域自治的特殊性在于它的民族特性背后体现出的政治、经济、文化等因素与汉族的较大差异性；以香港特别行政区为代表的地方自治的特殊性在于社会制度与内在质的差异性；而设立居民委员会、村民委员会的社区自治单位，本身表明这些社区确有不同于其它社区的特殊需要，而这些需要不能从政府管理中获得，只能通过设立社区自治单位来实现。
所以，特殊性是一个区域自治的前提和基础，无特殊性的存在，也就无区域自治的存在。但区域特殊性的存在也非必然产生自治。事实上，我国单一制结构中的各行政区域都不同程度地存在特殊性，而且随着改革开放的深入，区域特殊性的层次和程度都在不断提高，我们认为，只有当这种区域特殊性的存在，使国家集中统一的管理方式无法在该区域落实，区域自治才成为必要。
第二，三种自治形式并非处于同一水平上的自治，而是层次不同、形式有别的自治形式。以香港特别行政区为代表的地方自治，由于对其历史传统和现状的认可，奉行统一，治权下放的高度自治原则，其自治形式不仅特殊，而且层次最高。这种自治区域，最大限度地享有了作为一个地方行政单位所应享受的权力，国家在总体上对其的管理和控制，更多的是程序上、法律上的意义。
相对而言，民族区域自治形式，因其考虑的是民族特性，即所体现的经济、文化、地理、观念等与汉族的非实质性的差异，而非认可民族现存的制度，故这种自治形式只能是社会主义条件下的有限自治，集中反映在自治的“一国一制”的特征，以及由此决定的自治权的有限性和不完整性。不具有任何政权组成因素的社区自治则属于较为松散的自治形式。这种自治既无法律上的有效性和程序上的有序性，更无活动上的强制性，而是社区群众自愿组成，以自律为原则的一种随意性较大的自治组织，其活动有很大的局限性，是最基层、最低级的自治形式。
不可否认，三种自治形式因层次的不同，自治权力多少也各异，但权力的多少只是自治在“量”上区别的表现，自治的“质”则未改变，即三者在法律上所体现的是区域的自，而非自决或独立权。即便香港等享有高度自治权的特别行政区，其自治的高度性也以一国为限，即必须是一国条件下的自治。
第三，自治虽层次、形式多样，但在整个国家结构中仍是特殊的一环，不具有普遍性。单一制国家，不仅表现权力机制的高度统一，而且国家结构形式要求总体上中央与地方、地方与地方的一致性，而体现差别的自治形式始终是作为单一制国家结构形式的必要补充而存在的。尽管这一自治形式，具有相对活跃的特点，但不能因此否定我国单一制国家结构形式的主导地位，相反这种活跃自治的自治形式，正是具有中国特色的社会主义国家结构形式的体现。
二
改革开放，给中国社会带来了巨大变化，这种变化不仅体现在国富民强的表层，而且更深层地表现在经济、政治、社会、文化因素的变化，而这些因素的变化正是作为国家结构要素的自治形式相对活跃的客观基础和重要条件。
变化之一：社会观念由整体性、全局性向区域独立自主性的转变。
在计划经济体制下，高度集中的权力和资源配置，产生了高度统一的意识形态，社会的整体和全局观念牢固，凡事以整体、全局利益为重，漠视局部、地区利益，区域自主意识弱化。而国家高度集中的统一管理模式，进一步抑制区域自我意识和主动性的发挥，其结果又导致地方、局部对国家的依赖性。这种整体、全局的观念，使我国绝对统一的单一制结构得以加强，而体现区域自主性的自治形式被忽视。
改革开放以来，随着社会经济发展战略目标的确立，调动地方、局部、乃至个人的积极性和主动性，成为改革成败的关键，而积极性和主动性的发挥，就必须正视地方和局部的利益。随着区域对自身利益关注的增强，区域对自由发展空间的渴望也随之高涨。所以，从全国范围来看，在坚持国家整体利益的前提下，区域的自主意识正在兴起，务实、求实的精神正代替务虚、盲从的意识。
改革开放的最终结果，在于建立社会主义的市场经济体制。市场经济所独具的公平、平等、自愿的法则，要求市场主体的价值必须在市场经济的竞争中得以实现，任何行政指令、长官意志在市场经济中变得无足轻重。只有各市场主体根据自身的实际情况，自主支配、自主管理，才能在市场竞争中立于不败之地。而市场主体自主性的发挥，又必须以置身于其中的区域自主性的发挥为条件，因为区域的发展决定了各市场主体的发展。所以，随着社会主义市场经济体制的确立，区域自主意识必然进一步巩固和增强。区域自主意识的增强，必然
对计划经济体制下高度集中的国家结构形式产生影响，成为自治形式在局部范围活跃的内在动因。
变化之二：中国社会结构由总体型向分化型的转变。
改革开放以前，计划经济体制的集约化管理模式，中央权力的集中和高度统一，不仅产生整个社会利益机制的统一和集中，地方利益的弱化，而且在这种体制下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，使中国社会结构具有总体型的特点。所有的社会组织，不管是行政的、事业的或经济的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隶属关系和行政级别，并依此从政府那里获得按计划分配的资源。同一类、同一级组织在内部结构、社会地位，以及行为方式上没有什幺不同；不同类别、不同等级的
组织之间虽然在资源获取多少、权力大小、专业职能等方面存在着一定的差异，但在行为方式和制度框架上没有什幺显着的不同。〔2〕整个社会结构表现出同质同物的特点，社会的“异质性”成份缺乏，所有社会组织的独立利益和自既无从产生，也无存在的必要。
改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转轨，局部利益、群体利益的被尊重，利益多元化的形成，社会组织自由空间的出现和扩大，社会结构开始发生分化。这种社会分化从整体利益与局部利益的划分出发，产生多层次、多元化的社会结构，其特点是社会“异质性”的增多，表现在社会组织的成份、构造日趋复杂。如改革开放以来，出现的三资企业、私营企业、个体经营者、各种名目的社会团体等等。这些组织无论在事实上还是法律上，都是独立的社会主体，都有维护自身权益的需要。随着改革的深入，这种社会分化的速度将进一步加快，分化程度更高。
各社会组织得以有效分化，其自身权益的被尊重，又必须与分化的社会结构相适应的国家结构形式和政府管理模式的建立为条件。这种国家结构形式，必须适应区域自主性的需要，相应的政府管理模式，应以拥有更加灵活的自为特征。而区域自治形式最能满足这样的需要。因此，社会结构由总体型向分化型的转化，也是国家结构从总体统一向局部分化的一个重要因素，自治在这一局部分化中扮演了一个不可替代的角色。
变化之三：政治权力结构由中央集权向地方分权的转变。
单一制国家结构形式，要求权力向中央集中，强调中央的统一管理和步调一致，同时也注意中央与地方间适当的权力分配关系。但在改革开放前的三十多年中，这种权力结构未向地方倾斜，相反更加集中于中央。在这种失衡的权力格局中，“全国一盘棋”是构造中央与地方以及不同区域间关系的基本原则。每一个地区都是国家这个整部机器的一个部件，局部必须服从全局，各个地区存在的价值取决于其对整体所做的贡献。〔3〕这种政治与行政权力集中的“全国一盘棋”的管理模式，使各地方的构造和内在因素完全一致，而区位、自然条件、人口因素所产生的政治、经济、文化的差异，也因这种固有的权力格局所掩盖。这种权力格局的存在，使中国超稳定的单一制国家结构形式，得以进一步加强，自治形式则相对受到排斥。
改革开放以来，经济体制改革的核心也就是经济权力的分配问题。高度集中的计划经济体制，不仅导致高度集中的政治权力，也带来高度集中的经济权力。政府职能部门操纵经济生活的方方面面，经济实体因政府的过多干预而缺乏自主性和创造性。改革的着眼点就是以权力再分配的宗旨，实行政企分离、国家所有权与经营管理权的分离，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。
一个企业的发展活力和高效率必须有自，必须赋予其发展的内在动力，同样，一个地区的经济和社会发展，如果脱离该地区的实际，由中央高度集中，实行一盘棋的管理模式，区域发展必然因缺乏内在动力而停滞。一位学者指出：现代化过程中的国家，在确立高效率的经济发展这一首要目标之后，切不可忘记及时设定一个足以保障市场竞争的平等和资源分配的公正的社会目标。这意味着必须在非经济领域中进行一场深层改革，否则就会断送经济方面已经取得的成果。这也意味着要对权力结构进行重新组合，其任务不妨用一句话来概括：管理方式的合理化。〔4〕所以，经济体制改革所带来的企业发展活力，到一定时期，固有的高度集中的政治体制必然成为社会经济发展的障碍，政治体制改革尤其是中央与地方权力关系的改革，也就立即提到日程。
改革开放以来，中央与地方的权力划分，主要是克服过去极不平衡的权力结构，寻求一种中央与地方权力关系合理分配，协调一致的新型权力格局。所采取的主要步骤就是简政放权，即将本应属于地方性的权力，交给地方行使，自主支配，中央所要做的是，从宏观上加以调控，引导地方沿着正确、健康的轨道发展。
向地方放权的结果，使地方的自主意识和社会主体地位进一步增强，增强的地方自主意识和社会主体地位，又要求中央的进一步放权，由此形成权力分配的良性循环系统。与此同时，在集权条件下并不突出的各地区位条件和历史遗产的差异，在放权后明显地暴露出来，使各地的发展一开始就不处于同一水平上，呈现明显的梯度状态，各地具有较强的“异质性”。特殊区域给予特殊政策，是国家权力分配的基本准则。故各地“异质性”的存在，导致中央权力分配的不平衡，而不均衡的权力分配又使各地的差距进一步拉大，“异质性”进一步增强。区域“异质性”不断积累的结果，最终导致国家的统一管理无法在该区域落实，而区域自治成为必然。
改革开放以来，中国社会出现的以上三个方面的变化，都从不同侧面并在相互作用中对我国集中统一的国家结构形式产生一定程度的影响，这种影响由表及里，最终导致国家结构要素中的自治形式在局部范围的相对活跃。
尽管自治作为我国单一制结构的必要补充而存在，其对国家结构引起的“振动”也是局部和有限的，但随着自治形式在局部范围的活跃，其在国家政治生活的层面上产生的影响和作用，则是深远的。这种影响和作用主要表现在以下几方面：
1.自治的状况在一定程度上是衡量我国社会民主化程度的标准和尺度。在集权体制下，民主也同时存在，民主的积极性同样被提倡，但由于表现意志和发挥群体智能的渠道单一，个人、群体的意志，通过层层“过滤”和“集中”而被削弱，以至被集中所代替，故这种民主实际上是形式上的和不真实的，民主的效率低下。
列宁曾指出：“需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度。”〔5〕自治正是这种民主制度的合理形式。自治在坚持集中的前提下，强调区域的特殊性，尤其是与其它区域的差异性，更注重实际和讲求实效，区域意志、群体意志乃至个人意志的表达更为直接，而程序和环节大为减少，民主的发挥更为有效，而集中也更易实现。
从中可见，自治形式在国家结构中虽不具有普遍性，但又是我国社会主义民主在区域范围内的一个缩影，它从一个侧面反映了我国社会主义民主的发展状况。所以，自治形式在区域范围运用的频率和力度，应该是也必然是我国现代社会民主程度的重要标准之一。
2.自治是解决国内差别的有效手段。自治产生的依据在于区域的特殊性，而这种特殊性又集中表现为区域间的差别，自治正视、承认这种差别而存在。单一制国家，客观上要求国家结构组成要素的“同质性”更多，而相对排斥国家结构要素中的“异质性”，强调整体的统一和权力的集中。如果统一的单一制国家结构中存在“异质性”要素，其如何与单一制国家整体以及与其它要素相互协调，“和平共处”？显然，既不能不顾差别地实行结构一体化；也不能将国家“异质性”的要素从其内部分离出来，形成完全独立的实体。两种极端都有
害于我国单一制国家结构的稳定和发展。而最有效的解决办法，就是借助自治手段，通过这一手段的运用，不仅阻止单一制国家结构形式因“异质性”的存在而可能出现的分离，同时又正视和照顾到区域差别，使有着差别的区域与国家整体相互协调。我们认为，单一制结构内要素的“异质性”越高，自治运用的力度也越大，自治在稳定国家结构上的作用就更为明显。
应该看到，承认区域差别只是自治的外在表现，而消除差别才是自治的内在要求。自治是特殊区域自主管理本地内部事务的形式，在特殊的区域针对特殊的情况实施特殊的管理，不是为了扩大区域本身的特殊性，而在于充分调动特殊区域的积极性，促进该区域的社会全面进步，缩小以至消除区域间的差距。
从社会综合指标看，我国目前仍处于社会主义的初级阶段。这一阶段的特征集中反映在社会发展的不平衡，区域间差距较大，而改革开放又使各地的差距进一步拉大。随着自治形式深入持久的推行，区域差距的缩小，进而达到发展的同步，自治的使命也将终结。所以，中国现代社会由初级阶段向高级阶段的跨越，社会由初级文明向更高文明的推进，自治在推动这一进程的同时，也使自己归于消亡。
3.自治通过调节中央与地方、地方与地方的关系，起着保持社会稳定和协调发展的作用。在高度集权的政治体制下，国家权力高度集中和统一，整个社会维持一种面上的“虚假的协调和一致，但社会深层却因社会差别无法化解，群体、个人意志无处表达，社会公正无法实现而运酿着许多不安定的因素，而不安定因素的不断积累，到一定时期必然发生社会表层的动荡，我国改革前历次社会、政治动荡的事实反映了这一点。
改革开放以来，自治形式的多样性和多元化，成为国家结构形式中最具活力的要素。这一事实本身说明，我国社会主义民主在质与量上的进步，自治所表现的自强、自主的精神在社会中的兴起和传播，个人素质的提高和社会自律原则的增强。总之，社会已处在一种比较宽松与和谐的氛围之中。而自治本身的实践和运用又进一步促进社会的和谐和稳定。不难设想，如果不在有着特殊性的民族地方、香港等地区实行相应的自治，民族差别、社会制度差别所引发的冲突和矛盾就无从化解，社会动荡在所难免，甚至国家的统一和安全也将受到威协。
社区治理的特性篇5
经济特区?①作为渐进式体制转轨的活性载体，或者说中央政府改革政策选择的“试验田”，发挥了不可或缺的导引作用。近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。在经济特区治理困境的探讨中，经济学学科占据主导地位，并以经济危机、产业结构、资源约束等为主线，取得一些有创见的研究成果。但这种单纯聚集微观经济问题，缺乏整体性思维支撑的学术研究成果，往往会因具体环境的复杂结构与动态变化而丧失理论解释力。实践证明，地方政府功能的形成和发挥是我国经济特区持续发展的重要条件。而地方政府功能的形成和发挥又依赖于地方政府官员，特别是核心行动者的行为选择和行动绩效。所谓地方政府核心行动者?②，是经济特区治理结构或组织中那些掌控丰富公共资源，拥有显著公共事务信息优势，其行政策略与行动结果直接决定经济特区治理走向与绩效的政府官员。根据纵横向权力配置结构和现实政府治理情境，地方政府核心行动者是指经济特区所属行政区中的主政官员[注：按沈荣华教授的观点，地方政府也是一个由众多的相互关联的微观主体如党委、政府各个部门和每个工作人员共同构成的一个错综复杂的运行系统。可以把地方政府的行为主体抽象为地方公共事务的主要决策者即地方政府核心行动者。他们一般是地方党委、政府的主要领导，他们的效用偏好和行政意图贯穿在地方行政体系的整个运作过程之中。参见沈荣华、王扩建《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2011年第1期。]。以地方政府核心行动者为研究主体，探讨经济特区治理相关问题成为因应之道。
一、改革路径、经济特区及地方政府核心行动者
改革开放以前，经济领域的高度计划性、政治领域的纵向权力控制和社会领域的单位制与公社制形成了社会个体间整体性或者说同质性的利益结构。社会主体在自身利益无法通过主观能动加以维持与增量，只能被动接受利益分配方案时，往往产生强烈的“依赖”心理，自我实现动力严重缺失，最终导致社会发展活力缺失，国民经济濒临崩溃。变革势在必行。20世纪80年代的改革开放赋予了社会个体追逐自身利益的合法性，并创造了相应的制度空间，形成了巨大的发展动能，实现了经济的超常规增长。
上述合法性与制度空间的形成依赖于一系列“纷繁复杂”的理念创新与制度变革，这些理念创新与制度变革之间似乎又存在明显的矛盾冲突。那么，究竟有没有明晰的路线图指引着理念创新与制度变革呢？对此，学界已有较为丰富的文献讨论，大致形成以下基本共识，即改革目标不是事先设定而是意识模糊下的摸索。具体来说：黄亚生认为，相比苏联改革，中国改革计划性较弱，目标性不强[注：yashenghuang，“information，bureaucracy，andeconomicreformsinchinaandthesoviertunion”，?worldpolicics，?vol．47，no．1，oct.1994，pp．102-134．]；王绍光指出，每一项具体的改革措施都是对迫在眉睫的危机作出的应急性反应[注：王绍光也坦言：“他们能做的仅仅是优先诊治最迫切的议题”。参见王绍光《学习机制与适应能力：中国农村合作医疗体制变迁的启示》，《中国社会科学》2008年第6期。]；因此，改革开放以来的理念创新与制度变革均是基于中央选择性控制的，即“中央对怎么改革并不预先设定一个原则和目标，而是通过对试验的不确定态度，实现对地方的选择性控制”[注：刘培伟：《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。当然，政策试验有基本规则约束，政治秩序的基本稳定是前提，即中央政府既希望地方政府努力创新，为经济社会发展注入新元素；又希望能迅速纠正可能破坏政治秩序稳定的不当“创新”行为。而地方政府既希望通过政策创新获取相应的经济收益和政治收益，又希望有效规避可能引发的政治风险。为此，以局域性的经济特区为载体进行创新试验，成为中央政府与地方政府基于不同利益视角的共同策略选择。
中央为激励与约束地方政府，借鉴“财政包干制”，在经济特区治理上也开始实行“政治承包制”，即“国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的”[注：戴长征：《国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析》，《中国行政管理》2004年第6期。]。这种“行动自由”在经济特区治理中得到集中体现，甚至是某种程度的“放大”[注：由于内部信息控制与纵向权力监督乏力，地方政府往往能变通政策执行，因而可以说行动自由被“放大”。]。正如阿瑟•刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化”[注：［美］阿瑟•刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第259页。]。经济特区治理生态中的这种自由逐步演化为“条块”双重分散性[注：“国家管理体制同时存在‘条的分散性’和‘块的分散性’，体制内的这种双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性，在集中的时候，形成的是‘条的分散’，在分权的时候，形成的是‘块的分散’”。参见林尚立《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》2001年第5期。]，这种特性构成了经济特区治理生态的基本特征，也形成了地方政府核心行动者生成和成长的环境条件。另外，经济特区治理既是地方政府组织目标实现（地方gdp增长）的关键要素，也是地方政府核心行动者彰显行动能力和效能的关键行动区域。因此，地方政府核心行动者的行动理念、行动策略和行动绩效会直接反映在经济特区治理的过程与结果上。
二、经济特区治理困境的多元表征与内生性成因
近年来，经济特区治理困境逐步显现，表征多种多样。经济特区治理困境的衍生具有复杂的成因系统，但地方政府核心行动者的治论文联盟理动力衰竭及相应行为偏差却是成因系统中的唯一“活体”因素：既扮演着其他因素的作用媒介，又直接决定这些因素的作用结果。
（一）经济特区治理困境的多元表征
经济特区治理困境集中表现在政策、体制和功能三个层面。政策层面主要是经济特区逐步形成的“政策洼地”或者说“特区不特”现象；体制层面主要是经济特区治理体制违背生命周期规律而出现的超前回归与滞后演进问题；功能层面主要是经济特区功能的结构偏差，即经济功能显著，社会功能不足。
1.在政策层面。旧经济特区的政策优势逐步衰减，在面对其他地区新政策优势产生的虹吸效应[注：所谓虹吸效应，是指某一区域基于特殊政策优势或通过政策创新，对经济发展资源形成强大的聚集效用，将周边甚至更远地域的资金和人才资源吸引过来，从而减缓了其他地区的发展。]时，“政策洼地”效应凸现，环比经济增长速度放缓。加入wto以后，全国范围的改革开放与诸多国家战略的实施，使经济特区原有意义上的“特”逐步淡化，甚至有一种“特区不特”的感觉。例如，“西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略实施都伴随着中央政府的特殊政策，传统经济特区不再是优惠政策的集中地”
③
罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。]。“特区不特”主要指的是“特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更‘特’”?③。另外，已实施的两税合一政策
中华人民共和国企业所得税条例与中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法合并。]废除了外资的超国民待遇，也意味着特区最重要优惠政策的取消。
2.在体制层面。经济特区的治理体制向传统行政区体制的加速或滞后回归，使经济特区各生命期的原有体制效能无法有效发挥。经济特区完整的生命周期包括创建期、成长期、转换期、成熟期与回归期[注：经济特区是社会经济发展的特定历史阶段的产物，具有生物体生命周期成长的特征。经济特区自创建到衰亡可分为创建期、成长期、转换期、成熟期和回归期等五个阶段，而不同阶段具有不同的治理特征。参见闫国庆等《开发区治理》，中国社会科学出版社2006年版，第77-78页。]。不可否认，依据经济特区的生命周期规律，经济特区向传统行政区的体制回归是必然趋势，但这种回归如果超越了经济特区发展的生命周期规律，呈现加速或者滞后局面，则必然使经济特区各生命周期的原有体制效能无法发挥，进而导致经济持续发展动力不足或导致发展结构的失衡。从现实情况看，国内相当多的经济特区并未完全成熟便迅即进入低位回归期，被传统行政体制同化，“先行先试”效应持续弱化，差异性日渐式微。对此，中央政府有着清醒认识：2003年春，在寄语深圳时就指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。2010年1月4日，国务院也出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，强调海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制。
3.在功能层面。经济特区功能系统严重偏差，集中表现为经济增长功能显著，社会功能严重缺失。这种功能偏差既间接促成了经济特区与母城的矛盾冲突，也形成了独特的特区二元经济形态，成为社会冲突频发的根源性因素。二元经济形态在经济特区中比较普遍，特别是后发的经济特区（如海南）。这些地区农村的落后面貌、农民的收入水平与特区城市化水平、居民收入水差较大。从现实结果看，经济特区的二元经济形态既拖了经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的社会稳定与可持续发展。另外，面对人口的聚集与流动，特别是大量涌入的外来流动人口，经济特区必须增强自己的社会管理功能，并配置以相应公共财政资源，在就业、医疗、住房、教育、心理、治安等问题上有所作为。否则，诸多社会问题的发生就不可避免。在深圳发生的“富士康十三连跳”事件就是力证。
（二）经济特区治理困境的内生性成因
从学理和现实的双重逻辑看，经济特区治理困境的成因结构较为复杂，经济、政治和社会因素彼此交织：既有经济因素，譬如，金融危机扩散、产业结构滞后和资本技术缺乏等；又有政府治理的常见问题，如治理体制僵化、体制效能衰退、变革路径偏差和治理操作失当等。然而，经济特区治理困境的生成、演进及结果均与作为经济特区治理主体的地方政府核心行动者的行动理念、行动策略与行动结果密切相关。可以说，地方政府核心行动者是上述经济、政治和社会因素作用于经济特区的基本中介，并可通过自身治理行为的输出影响上述因素的作用结果，进而决定经济特区治理困境生成与否、走向如何。从政治社会学角度看，“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活，……这决定了把握权力与制度固然重要，但是认识与把握生动的现实政治生活更为重要”[注：［美］安东尼•奥罗姆：《政治社会学导论》，张华青等译，上海世纪出版集团2006年版，第3页。]。另外，制度结构虽然塑造着改革，但“结构最终离不开行动者的诠释，诠释能力的高低直接决定着改革的不同结果”[注：这里的行动者包括组织与组织成员两个部分，与本文的地方政府核心行动者有一定差异。参见zhichangzhu，“reformwithoutatheory：whydoesitworkinchina?”。转引自刘培伟《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年第4期。]。事实上，新制度主义者也观察到“核心人物”对制度变化与制度绩效的影响作用，“上层决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向”[注：［美］v．奥斯特罗姆、d．菲尼、h．皮希特：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，王诚等译，商务印书馆2001年版，第152页。]。因此，可以说制度的实施过程、方向与运行绩效均是核心行动者“精心设计的改变博弈形式的产物”[注：［美］青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第205页。]。从政府纵向权力配置结构看，中央政府和省级政府往往侧重于对经济特区共性治理理念、功能结构和体制系统的梳理和模式选取，并通过纵向权力运作加以推广。而各经济特区的地方政府核心行动者更侧重于对经济特区治理理念、功能结构和体制系统的认知及相应政策的执行。因此，地方政府核心行动者的治理行为实际上组成了经济特区的治理过程，或者说经济特区治理可直接从地方政府核心行动者的治理行为中找寻路线图。当然，地方政府核心行动者的行为并不具有绝对空间，也受到现存制度体系和外部环境的约束。但内部信息控制可以使地方政府核心行动者更容易实施对上级政府的有效风险控制[注：纵向政府间存在的信息不对称使上层政府的核查存在高成本和低效率并存的窘境，不足以实现“一核查就发现问题”的理想预期。中央政府与上级政府如果发现目前的治理绩效低于预期，必然会变革现行政策，引发下级政府的“反抗”，即在政策执行上“阳奉阴违”，进行“伪执行”。]，减弱制度体系及外部环境对自身的约束，其行为选择更多取决于自身知识结构与利益结构。具体来说：
利益是地方政府核心行动者的行动内驱，对利益结构的解构分析是研判地方政府核心行动者行为选择的基本路径。从利益结构看，地方政府核心行动者具有三种利益指向：公共人视角下的公共利益、系统维持视角下的政治升迁收益和经济人视角下的个体经济收益。具体来说：
社区治理的特性篇6
关键词：社会治理；法治化；长治久安；民族地区
社会治理领域的法治建设是事关党的执政地位巩固、国家长治久安、人民幸福安康的大事。[1]我国已将加强社会治理法治化作为促进发展与维护和谐未定的重大举措之一，而且上升为国家的战略层面从而进行全面的推广。我国的民族地区幅员辽阔，各少数民族早就已经形成了“大杂居、小聚居”的分布状况。如果我们忽略了这些个“大杂居、小聚居”民族地区的社会治理法治化建设，那样的话，我们国家的法制建设就会出现巨大的盲区地带。那样的话与我们依法治国的基本国策是相悖的，同时会使我们民族地区的社会矛盾加剧凸显出来，造成民族地区社会的不安，影响我国各地区共同发展和各民族共同繁荣的进程。
一、十以来中共会议对民族地区社会治理带来的启示
党的十报告中提出了要实现“社会治理法治化”。其中提到，构建中共特色社会主义社会治理体系，加速形成，“党委领导、政府负责、社会协同、公正参与、法治保障的社会治理体系”[2]，也就是“五位一体”[3]的社会治理体制建设。这说明党和政府在今后若干时期内在社会治理方面已经把法治化建设作为一项重要的指导思想、工作思路和工作方法。表明了我国的社会治理将步入新的阶段，进入制度化、法治化和科学化的快速发展期。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中说到，“紧密围绕更好保证和改善民生、促使社会公平正义、加快社会体制改革，改革收入分配制度，促使共同富裕，推动社会领域制度创新，推进基本的公共服务均等化，加快形成科学快速的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”[4]这是在十提出的五位一体创新后，党对社会治理建设的重要部署，也更是党深化民族地区社会治理法治化的重要安排。目前我国民族地区社会治理的任务量多且重，民族地区社会矛盾呈现容易出现和高发的走势，社会治理面临的挑战是纵横交织，错综复杂的，使民族地区的特殊性更加凸显，社会治理法治化建设面临的挑战更加的复杂化。
二、社会治理法治化是民族法制建设的重要内容
法治建设是民族地区进行社会治理创新和加强的根本保障。我国各民族人民对中共特色社会主义道路还是有非常的认同度的，对我们中国共产党具有深厚的阶级感情，这是我们进行民族地区社会治理法治化建设的群众基础。但是，随着我国各个领域经济的发展和社会的进步，各少数民族人民日益增长的物质文化需要和经济发展和社会各方面建设的不同步之间的矛盾越来越突出，而且许多现实性的问题会涉及到各个民族群众的切身利益，从而引起的一系列社会矛盾和冲突影响了社会的安定。尤其是西方敌对势力和“”的极力煽动、挑拨和暗中支持爆恐分子，导致了民族地区不安定因子急速上升，引发了一系列社会问题尖锐化。民族地区依法加强和创新社会治理，完善社会治理创新的相关法规，又好又快的走社会治理法治化建设道路，始终坚持以人为本、执政为民的理念，牢固树立“尊重人、理解人和发展人”的思想观念，充分的显现人文关怀，不断增进各族人民群众的福祉。[5]为我国民族地区的经济发展、社会稳定和长治久安保驾护航，共创社会主义和谐发展的道路，早日实现中华民族伟大复兴的中国梦。
三、是保障民族自治地区市场经济发展的需要
中国现在已经进入社会主义市场经济的轨道，说明了我们国家的经济领域已经发生了根本性的变化，但是对于比较先进的民族来说，经济发展水平与国家的法律体系是相适应的，法律实施时的障碍也会较少一些，尤其是经济方面的法律就可以获得全面的实施。[6]但是我们要实事求是看待问题，民族地区一般经济发展比较落后，所以这些地区的国家法律并不能与他们的经济状态相适应，好多应用于现代商品经济社会的法律法规，例如，公司法、证券法等在落后的民族地区根本就没有适应的对象。话又说来，要提高民族地区的经济发展状况，完善民族地区的市场经济治理，这就要建立和完善全民族经济法治，也就是具有中国特色社会主义民族地区的市场经济。在民族地区进行经济法治建设时一定要有所选择的、循循渐进的进行实施，我们在进行民族地区经济法治建设时，一定要把重心放在加快民族地区市场经济发展的方面，从而来帮助民族地区的少数民族走上经济的繁荣。
四、法治是民族地区社会稳定的关键所在
调和社会矛盾，创建一个和谐稳定的社会是我国民族地区社会治理工作的大任务和根本所在。党的十报告中提到，目前我国经济发展与社会发展不平衡不一致和不同步的问题非常突出，城乡区域和边远地区和沿海地区居民收入分配差距非常大。经济社会发展的不平衡和收入的高低落差较大带来了利益的不平衡、异化和贫富差距的拉大，利益的特别是物质利益的冲突变得越来越明显，而这种冲突是一切社会冲突的根源所在，而且一旦有权利介入了资源的分配之中后更会发生社会矛盾和冲突。目前，我国民族地区正处于社会矛盾的突显期，面对时常发生的非法聚众事件、和爆恐事件的态势下，保证社会稳定是社会治理的关键所在。我们在长期维稳的经验中可以看得出来，再民族地区维稳主要有二个形式。第一，硬性管控，就是使用国家的暴力机器去控制所有的社会组织和个人的行为和言论；第二，软性治理，也就是各个组织和个人都达成一定的社会认同规则，在经济和社会生活中按照这个规则来行使权力和履行自己的义务，从而形成一个和谐有序的社会环境。社会治理的目标不是硬性治理，那样的话会不可避免的处在高投资、高风险、易复发、见效慢、难持久的尴尬境地。目前，我国在民族地区社会治理中依靠“花钱买平安”和依靠强制维稳的做法是非常不可取的。而上文中所说的软性治理就是所谓的社会治理法治化。社会治理法治化必然会要求会以法律化和制度化的形式来促进社会道德和社会共同的核心价值观，而共同的核心价值观是协调不同组织和个人的利益，以最公正和谐的方式来化解社会矛盾。社会治理法治化以温和的方式来化解社会矛盾和冲突，使每一位利益纠纷者得以信服，从根本上化解矛盾，具有低成本、高回报和彻底性的特点。
五、结语
我们只有在民族地区进行社会治理法治化建设，才能够真正的实现民族地区最高水平的社会、经济和政治。这是彻底解决影响民族地区和谐稳定的不良因素的根本和源头所在。为了不断的推进民族地区社会治理科学发展，确保民族地区社会治理的高效率性和持续性，我们一定要切实攻坚于符合民族地区相适应的法律体系的健全，结合民族地区那些自治性法律文件和措施，[7]以党中央依法治国理念为指导，以立法体系、司法体系和执法体系为支撑，真实的做到依法治理和服务社会，形成解决民族社会问题的长效机制，为我国民族地区的社会稳定和谐保驾护航，为国家的长治久安提供良好的社会环境。
[参考文献]
[1]顾华祥.论民族地区加强和创新社会治理的法制建设[J].湖南财政经济学院报，2014，（147）：18.
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[6]张晓辉.多民族社会中的法律与文化[m].北京：法律出版社，2011：283.
社区治理的特性篇7
【关键词】“世界城市”社区治理居民参与
“世界城市”是一个复杂的动态概念,是指在政治、经济、文化和社会方面具有世界影响力,聚集世界资金、技术、人才等资源的最高端发展的国际化城市。建设“世界城市”目标的提出,对于北京城市的现代化和国际化发展具有重大意义。
“世界城市”中居民参与社区治理的特点
目前,国际公认的“世界城市”主要是美国纽约、英国伦敦和日本东京。“世界城市”不同于一般城市,其社区治理具有自己的特点。美国纽约和英国伦敦主要采取社区自治模式,日本东京主要采取混合治理模式。认真分析“世界城市”居民参与社区治理的特点,能为北京建设“世界城市”提供经验借鉴。通过梳理发现,“世界城市”居民参与社区治理主要有以下特点:
参与方式组织化。在“世界城市”的社区中,参与社区治理的组织性质多样、体系完备、关系协调,从而使居民能够通过这些组织来高效、有序地参与社区治理。在伦敦,非营利组织已经成为居民参与社区治理的主要力量,发达的志愿者组织和丰富的志愿活动,为居民经常性参与社区事务提供了良好的平台。
治理手段法治化。完善、细致、统一的法律法规是“世界城市”中居民参与治理的依据。在纽约,《城市》规定了各治理主体在社区治理中的职责、地位和作用,为整合社区居民的意见,动员和组织居民参与社区管理提供了保障。同时,以法律为基础,利益协调、社会保障、社区舆论等多种手段在治理过程中的综合运用,也是协调社区矛盾和纠纷的重要方法。
社区管理自治化。“世界城市”中,政府对社区管理越来越趋向于间接化。政府的主要职能是为社区治理提供资金、协调和监督,为居民参与提供良好的制度和经济保障。在东京,虽然采用混合型的社区治理模式,但住区协议会和町内会作为居民直接参与的自治组织,与行政组织――地域中心相互配合,齐驱并进,在共同为民服务和保障社区稳定发展中发挥了越来越大的作用。
居民参与常态化。在“世界城市”异质化程度高、生活需求多元化的社区中,居民越来越倾向于表达自己的利益诉求,参与社区事务,以维护和增进个体的利益。在纽约,非营利组织的董事会经常性地组织社区听证会,为居民商议社区具体事务提供讨论、管理、自治的服务和交流平台。
治理关系网络化。“世界城市”的社区内,各种组织资源互补、信息互通,形成了具有一定灵活性的网络。而伴随着居民之间互信和互利人际关系的建立,现代化通信设施和技术的完备,社区治理趋向于形成扁平化的网络结构。
北京居民参与社区治理的有利条件
北京的社区发展具有较好的基础,治理水平处于全国的前列。目前,致力于建设“世界城市”,在居民参与社区治理方面,北京已经具备了一些有利条件。
党委政府高度重视。北京市各级政府高度重视社区治理,在财政预算和城市规划中都将社区建设作为重要内容。至今,北京市政府已经出台了《关于建设和谐社区和和谐村镇的若干意见》、《北京市和谐社区建设示范单位指导标准》、《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》、《北京市加强社会建设实施纲要》等一系列政策法规,加强社区建设和治理。
基础设施比较完善。截至2006年,北京全市18个区(县)全部建成3000平方米以上的区级社区服务中心,162个街道建成1000平方米以上的街道社区服务中心,2300个社区建成100平方米的社区服务站。北京还开发了社区管理信息系统和社区服务信息系统,创建了96156个社区服务信息平台,形成了市、区、街、居四级社区网络系统,社区信息化建设基本完成。
市民社会初步发育。北京2008年人均GDp突破9000美元,市民逐渐形成独立的经济和政治人格。同时,新生的社会组织不断出现,到2007年底,全市共登记社会组织6176个,社区民间组织9337个,社会力量逐渐壮大。近些年,随着公共治理理念的普及和发展,居民在参与社区治理方面的热情不断高涨,共建共享的市民精神不断培育,参与治理的能力日益提高。
参与渠道比较多样。具体包括:通过选举自治组织参与社区治理,这是北京居民参与的主要渠道;通过党组织介入社区治理,居民中的党员借助党组织资源,促进社区内党员参与治理,进而带动群众的广泛参与;个人参与社区治理,在通信和网络发达的社区中,居民个人以书信、电话、网络的方式了解社区政务信息,实现了个体独立参与治理;通过社区中介组织参与社区管理,主要包括志愿者组织、业主委员会和其它社会团体等。
北京居民参与社区治理存在的问题
虽然,北京居民参与社区治理具有一些优势条件,但针对建设“世界城市”的需要,完善公共管理的要求,北京居民在参与社区治理中仍然存有不足,主要包括如下几个方面:
参与主体结构失衡。北京居民参与社区治理中,男性群体参与比例偏低,外来流动人口参与比例偏低,外籍居民的参与比例偏低,高素质人才参与比例偏低。男性群体的低参与将使社区工作受限于“妇女事业”的尴尬局面;外来流动人口的低参与将降低城市的融合度;外籍居民的低参与将不利于城市的国际交流;高素质人才低参与将使社区治理缺乏创造力。
政治参与水平不高。政治参与是社区治理中最核心的内容。虽然居民参与治理内容多样,但在实践中,绝大多数居民真正参与社区事务的治理还十分有限。目前,社区居民一般还是通过居民委员会来参与社区治理。但在这种组织形式中,普通居民很少有机会真正参与涉及居民利益的决策过程。
行政干预色彩依然存在。目前,北京社区治理基本遵循着“两级政府、三级管理”的格局,属于政府导向型的模式。导致了居民自治组织权威虚化,资源整合能力不足,居民参与效能感不够的局面。政府过多地干预社区治理,不利于社区自治组织的独立性发挥,不利于社区中介组织的成长,不利于居民智慧和创造力的展现,不利于居民自治能力和民主理念的培养。
参与制度化水平较低。居民参与治理的制度化水平较低主要表现在两个方面:一是居民参与社区治理的相关制度不够完善,更多依靠行政性的政策,而现有的法律法规尚未系统化、细致化、操作化。二是居民在参与过程中遵循制度行动的程度较低,通过制度外的方式、非理性的举动,以实现自己诉求的现象时常出现。社区治理的低制度化,不利于居民合法有效地参与治理事务,不符合依法治国的理念,不利于我国与国际化、法制化的“世界城市”接轨。
完善北京居民参与社区治理的对策思考
提高居民参与社区治理水平已经成为北京建设“世界城市”,完善社区治理的当务之急。笔者认为北京应借鉴国际“世界城市”治理的先进经验,结合自身条件和实际情况,采取以下对策:
增强居民社区意识。社区意识是居民参与社区治理的心理基础和精神动力。社区要拓展新思路、新办法,广泛筹集社区建设资金,开发丰富的公共资源,推动公共利益的进一步形成,以增强居民对社区治理的兴趣。要加大学习型社区建设力度,打造既有北京特色、又能融合中西和地域差异的社区文化,提高社区的亲和力、凝聚力和向心力,促使居民对社区形成认同感和归属感,实现从生存型向发展型转变。
优化治理内容结构。优化结构就是要丰富居民参与治理的内容,形成以政治参与为核心,多种参与全方位发展的结构。要提高社区居民政治参与的意识,保障居民政治参与的真实性和有效性。要扩展经济参与的内容,高度重视文化参与的方式,努力推动社会参与。
促进社区民主自治。社区自治是居民参与社区治理的主要方向。党组织要加强指导,保证社区发展的社会主义方向。政府要顺应时展的潮流,加大行政改革力度,与时俱进地向科学、民主、法制、高效、公开、回应性的善治政府转变。在不同的社区之间,要加强协调和沟通,兼顾各方利益,分享治理经验。
社区治理的特性篇8
关键词：社区；自治；制度变迁
一、社区和社区自治
“社区”一词最早由德国社会学家F•腾尼斯在1887年《社区与社会》一文中提出。他认为，社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合。中文“社区”这个词语，最初是费孝通在1933年介绍美国芝加哥学派创始人帕克的社会学时，用来翻译英文Community一词的。帕克之后,不断有社会学家对社区的涵义进行探索并形成不同的理论流派。不同的流派之间虽然存在这样那样的差别,但在社区是人们对其具有归属感和认同感的区域社会这一点上却已形成共识。后人又完善归纳出构成社区的七大要素：(1)人口，(2)地域，(3)经济，(4)社区的专业分工和相互依赖关系，(5)共同的文化制度，(6)居民的凝聚力和归属感，(7)为社区服务的公共设施。在社会学角度，社区就是一个小社会,社会学家常把它做为研究大社会的起点.我国著名社会学家郑杭生认为,社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。
社区作为一个学术名词,与现实实践中是有一定的差距的。唐忠新先生认为中国社区属于基层法定社区，将城市的区、街、居委会辖区都视为社区。我们认为，社区自治是社区建设的本质所在，社区建设中要注重政府部门的指导作用，更要注重社区中居民的认同感、归宿感和利益的相关度，唯有这样才能顺利的开展社区建设，更为真实的体现社区建设的自治精神，推动基层民主的发展。因此,要推社区自治,首先必须将其操作化。有幸的是,当前我国社区自治的实践已经突破了原有理论设定的框架,将社区重新定位于基层社会管理体制的平台,社会结构从“多体(单位)一元(国家权力)”向“多元一体”的结构性变化,沟通国家与社会之间的桥梁己成为新型社区的题中之义和必须具备的功能,即基层自治必须以新型社区为载体,新型社区是具有中国特色的民间社会(市民社会),自治是其应有之义。
我国《宪法》规定:“我国城市的居民委员会和农村的村民委员会,是基层群众性自治组织”。《居委会组织法》根据宪法的规定,对居委会的性质和职能做出了明确的法律解释,在第二条中规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。”时下所建立的新型社区体制,是在遵循宪法和居委会组织法的根本原则和精神的前提下,所进行的一次改革,社区的自治性质及其“三自职能”仍然没有变。以自治为导向的社区定位与划分社区自治是符合法律规定,且受法律保护的行为。社区自治作为体现我国人民代表大会政治制度,推进民主政治建设,人民群众参与国家管理,创造自己幸福生活的有效形式,是一种有限的自治,即在新的社会条件下,我们实行的社区自治并非是无原则的自治,而是要在社区党组织的领导下,在政府的指导下,发挥社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区居委会和社区内各种协会组织的作用,实现依法自治。由于国家与社会之间的互动不是等值互补的,即社会自主性和独立性的发展程度不单纯由国家权力从社会中退出的程度决定,它在很大程度上还取决于社会结构的变化、社会发展的水平、社会个体的素质以及社会动员的程度。因此,基层自治发展所要求的政治发展还需要有另一种政治发展,即在社会主义市场经济条件下,政府对社会进行新的、有效的动员和整合,以充分培育基层群众自治发展所需要的社会基础。可见,中国社区自治的推进必将是一个规划性的变迁过程,其体现为当前基层政权力量通过社区建设耒动员和整合正日益从“单位人”向“社会人”转化的城市居民,培育居民的社区认同、公益观念和参与意识。
二、社区比较：非均衡中国下的城市与乡村自治
我国城乡基层自治制度建立的时间尚不长，其突出特点之一就是发展不平衡。农村村民自治在20世纪80年代初就开始出现，但直到1998年才在全国广泛实行。城市社区自治的萌芽形式从20世纪50年代初就已产生，但直到20世纪结束之际才在全国广泛推行。而在城乡基层自治发展中，农村率先崛起，正在深度扩展；城市迅速突破，正在向广度蔓延，在其发展中有着不同的特点，并由于相关因素的制约而影响其走向。
从萌芽形式看，中国城市社区自治比农村村民自治萌生更早。早在20世纪50年代初期，城市就建立了居民委员会。但是，50年代以后形成的城市社会是以“单位制”为主体的。各个企事业单位从属于各级政府，城市成员从属于各个单位。单位自成一体，包揽其成员的所有事务。居民委员会只是由少数缺乏就业能力而未能进入“单位”的人所组成，不仅处于边缘地位，而且高度依附于政府。为此，城市社会被高度结构化于国家体系，国家与城市社会几乎是重合的，城市社会的自主性及城市居民自治空间十分狭小。但是，这种国家与社会高度重合的结构难以持久。自20世纪60年代，随着城市人口的迅速增长，一部分成员因为难以进入“单位”而游离于“单位制”社会以外。成千万的城市成员“上山下乡”到农村虽然一度缓解了城市就业压力，但20世纪80年代初城市成员大规模返城却造成更大压力，更多成员无法进入单位。这使得原有的国家统摄社会的体制不得不发生动摇。因为这一体制是以为社会成员提供充分就业等社会保障为前提的。而使这一体制发生根本性变化的则是“单位制”本身的解体。在以政企分开起始的城市经济体制改革中，生产单位的自主性增强；在市场导向下，企事业单位原来承载的社会功能被剥离，政府承载的部分社会职能也要被转移。为此，城市社会发生两方面重大变化。一是非固定单位的成员愈来愈多，二是“单位人”向“社会人”的转变，人们的需要更多的是依靠社会而不是单位满足。一个自由自主的城市社会得以产生，并开始促进国家与城市社会的分离。在城市社会与国家的分离过程中，也伴随着社会的无序和失范。城市治理面临的公共秩序、公共卫生、公共治安等公共问题愈益突出。如尽管国家数次进行严厉打击犯罪活动，但城市公共安全仍然面临严峻的挑战。特别是20世纪90后期，“”团体大规模的挑战政府权威，显现了加强和改进城市治理的紧迫性。为此，国家民政部在倡导社区服务的基础上启动社区建设。
城市社区建设的实质是在传统单位制解体的过程中对社会进行整合，重新建构一个以“社区制”为主体的治理体系。这一体系试图在政府权威能量愈来愈有限的基础上将一部分治理权力让渡给社会，通过社会自身的力量管理社会，以达至社会的自我管理、自我教育和自我服务。为达到这一目的，一方面重新划分社区，并以新的社区为基础构造居民组织；另一方面承继居民自治传统，促使新建立的社区居民组织向自治精神回归。城市社区自治由此而产生和发展。从制度变迁的初始路径看，中国的城市社区自治与农村村民自治有其共同特点：其一，两者都是由于经济体制改革所引起的国家与社会的分离，并开始出现一个自由自主社会空间而发生的；其二，两者都是为了解决国家与社会分离过程中出现的紧迫性公共问题而对治理体系的变革；其三，治理体系变革的重要特点是向基层社会和公民让渡和下放部分治权，以实现对社会的有效整合。结果是基层社会和公民通过运用这部分治权而行使民利，由此启动了社会民主化进程。
由于城市与农村在制度变迁中的次序和城乡社会结构不同，城市社区自治与农村村民自治在制度变迁的路径和特点方面又有不同之处：
第一，由于农村经济改革率先从分散落后的农村地方开始，使农村村民自治一开始具有较强的自发性，村民自治的特点较为突出。城市社区自治则具有很强的规划性，主要是政府有意识地推进社区建设过程中产生的，社区自治只是蕴含在社区建设之中，其特性尚没有充分显现出来。
第二，农村村民委员会作为农村的主要组织，对原有组织具有很强的替代性。而城市社区建设中建立的社区居民委员会更强调社区基础，没有也不可能全面取代原有的城市组织，它主要是为城市治理提供了一个崭新的制度平台。
第三，在农村村民自治活动中，自治主体基本上都是自然人。而在城市，除了作为自然人的居民外，还大量存在各种单位和组织。因此，在城市社区自治的制度平台上，法人团体也是自治活动中的重要角色，只是其地位及作用与自然人有所不同而已。
第四，农村村民自治建立在土地等生产资料集体共有基础上，村民一出生就是村庄的当然成员，自动享受自治权利。而城市社区没有共同的经济基础所维系，社区成员的界定较为困难，其流动性较强。在某一社区出生，之后并不一定就是该社区成员。不在某一社区出生，但也可能成为该社区成员，并享受社区自治权利。
第五，农村的村民委员会具有一定的经济管理职能，自治活动的内容不仅有公共社会事务，还包括经济事务。在城市，经济事务主要由各种企业所承担，社区自治组织一般不承担管理经济事务的职能，自治活动的内容主要是非经济的社会发展方面。因此，社区自治与社区建设密切相关，自治与民主紧密相连。民主以平等的个人权利为基础。平等的个人权利又来自于平等的财产支配权。
在中国农村，土地等主要生产资料为集体所有，作为集体一员的农民既是劳动者，同时处于经济者地位。正因为如此，制将不同层级的管理权力赋予社员代表大会和社员大会，从而蕴含着一定的民主自治因素。但政社合一的行政统合和支配使这种民主自治实现的空间十分有限。只是随着农村“分田到户”的经济改革和“政社分开”的政治改革，才为民主自治提供了广阔的制度空间。公社制废除后的村民自治组织具有很强的替代性。村民委员会替代的是原生产大队管理委员会，村民小组替代的是原生产队，相当多数的村民在很长时间内还习惯于称村委会为大队，称村民小组为生产队。但是，村民委员会组织毕竟与原公社组织有着根本的不同。最主要的是由于“分田到户”后，它不再直接组织生产；由于“政社分开”后，它不再直接行使政权职能。其主要功能是在一家一户自主生产经营基础上从事公共事务管理和发展公共事业。村庄公共事务和公益事业直接关系到村民的切身利益，如承包经营权的获取、税费的收取、村集体经济收益的分配、村办学校、村建道路等公益事业的兴办及经费的筹集、村干部的工作补贴及村集体的公共财务等。这就使得村庄公共事务和公益事业必须依靠村民的广泛参与，村民处于者地位。因此，村民委员会一开始就是根据民主自治原则加以建构的。1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”同时，法律还规定了村民委员会要按照便于群众自治的原则设立，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村的重要事项必须经由村民会议讨论决定。由此可见，农村村民自治的组织体系建构在形式上源自于公社组织，但与公社组织的性质又有着根本性的不同，主要表现为村民的者地位得以通过相应的形式加以表现。为保障这一者地位，在村民委员会的运作中创立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制。民主选举指村民委员会成员必须经由村民直接选举产生，民主决策指村庄重要事项必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。民主管理指村务管理必须遵循村民共同制定的村民自治章程等制度，并广泛听取村民意见。民主监督指村民委员会的工作必须接受村民的直接监督，实行村务公开。因此，从制度创设看，农村村民自治强调村民参与，具有较强的民间性、平等性色彩。
与农村村民自治不同，城市社区自治是在社区这一新的制度平台上形成的。尽管社区自治的主体是居民，但更突出其社区地域性。特别是社区建设中的社区自治具有很强的政府规划性。在社区建设的初期，政府部门自觉不自觉地按政府模式建构社区组织，从而使社区组织具有较强的行政化色彩。如在社区建设之中，一些地方按照地方行政组织的模式成立社区管理委员会，社区负责人被称之为“小巷总理”；按照地方人大的模式建立社区成员代表大会而未建立社区成员大会制度，前者被称之为“小人大”；按照地方政协的模式建立社区协商议事会。如加上社区党组织，社区与国家系统一样，也建立了所谓“四大班子”领导机构。
行政化的社区组织在运作机制方面具有较强的精英化色彩和代议性民主的特点，社区成员的广泛直接参与严重不足。如在中央两办23号文件下达之前，社区居民委员会的选举基本上都是实行社区成员代表大会间接选举，社区干部实行招聘、考试与选举相结合，社区事务的决策主要由社区居民委员会作出，很少经过社区成员代表大会讨论，更没有召开过社区成员会议。
出于我国的传统国情和由政府主导的改革和社会转型，在社区建设之初，政府的主要目的是通过行政力量迅速建构城市基层组织，社区组织的行政性较为突出。但是，社区毕竟不是一级政府，社区建设如果没有社区成员的广泛参与，也难以获得持久的动力。随着社区建设的扩展，一些地方开始按照民主自治的导向建构社区组织，并得到中央政府的认可。中央两办23号文件将扩大民主、居民自治作为社区建设的基本原则之一。规定要按照便于社区居民自治的原则设立社区，社区居民委员会属于社区居民群众自治性组织。在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。中央两办文件下达之后，为地方的大胆探索提供了更为广阔的制度空间。特别是一些地方运用农村直接民主的经验建立新的社区组织。如在浙江、江苏、上海中小城市社区建设中，新建立的社区自治组织实行社区成员直接选举，通过“门栋自治”、居民论坛、居务公开等方式为居民直接参与社区事务管理提供更多的制度化渠道。许多地方不再是按照国家系统，而是根据社区自治的原则建立社区组织，如更强调社区成员会议的地位与作用。特别是在一些市场经济较发达的城市，非常重视社区中介组织的培育，使社区自治更能体现自下而上的特点。
三、成绩与问题并存，还有很长的路要走
从总体上看，我国的城市社区自治的组织建构正在由起初的行政主导向自治性复归，运作机制正在由精英主导向广泛直接参与扩展。我国城乡基层自治制度尽管建立时间不长，但已展示其不可忽视的成效。
1。创造了国家与社会分权治理的一种新范式。在中国，长期历史上的专制集权体制使治理权高度垄断于皇帝—官僚体系，虽然出于统治成本的考虑，社会有一定的自治空间，但这种自治权高度依附于国家政权，且没有法律保障。当代中国城乡基层自治是在人民基本制度下国家将部分治权让渡于社会的结果，并由法律所认可。城乡基层自治组织在法律的框架内享有自主管理社会的自治权，城乡居民通过自治组织直接参与基层事务的管理，自己创造自己的幸福生活。由此在改变传统的一元性治理结构，在基层社会层面建构国家与社会分权治理体系创设了基本的制度范式。
2。促进公民社会的形成。在中国走向民主化的过程之中，必须建立一个以民主和法治为基本理念的公民社会。在中国，市场导向的经济体制改革推动了民主导向的政治体制改革。但是，市场化进程中出现的自由自主的市民社会并不能自然导致公民社会的产生。要将一个自由的人变为一个具有坚定的民主和法治理念的人，其唯一方式就是民主实践。中国城乡基层自治制度第一次大规模地将民主与法治制度输入到基层社会，成为城乡全体居民最广泛的民主与法治实践活动，也成为全体居民学、运用民主的大学校。正如原全国人大委员会长彭真在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时所说的，村民自治是亿万农民的民主训练班。因此，城乡基层自治的发展将有力的促进公民社会的形成，从而为中国的民主化进程奠定牢固的基础。
3。推进改善党和政府的治理。与中国的经济体制改革一样，中国的政治体制改革也是先从社会和基层开始的。社会的变化和基层改革一方面改变了原有治理体制的基础，另一方面也要求进一步推进治理体制的适应性和创新性改革。中国城乡基层自治制度是在党和政府的主导下建立的，它的发展又推动着党和政府治理方式的改变。如在村民自治的推动下，农村党支部实行“两票制”选举，乡镇一级实行乡镇长直接选举，县乡基层政权实行政务公开。在城市社区自治的推动下，城区政府转变职能，重心下移，公共服务意识得到强化；通过“民评官”和发挥社区中的人大代表的作用，将政府置于社区居民的监督之下。这种底层变革所引发的扩展效应还在继续延伸。
我国的城乡基层自治是在党和政府主导下兴起和发展的，其发展进程取决于党和政府所扮演的角色。这是城乡基层自治发展的重要制约因素和外部环境。在农村，自20世纪50年代以来，党的组织体系一直延续下来，并成为领导核心。村庄事务的治理权力主要由党支部，特别是党支部书记所执掌，村民委员会受党支部领导。但是村民委员会由全休村民选举产生，其权力基础在程序上的更具有广泛性。根据法律，村务大事必须经由村民会议或村民代表会议讨论决定。这无疑会改变原有的权力格局。在村庄内部，如何处理好村党支部和村民委员会的关系，如何处理村民会议或村民代表会议集体讨论决策和村支部决策的关系便成为村民自治能否有效贯彻的主要因素。而在村庄外部，根据法律，村民委员会与乡镇政府的关系是指导与协助，而不是命令与服从的关系。但是，乡镇管理要依托村民委员会加以实施。为此，乡镇政府会以各种方式影响和控制村民委员会的活动，从而压缩村民自治的空间。因此，“两委关系”（村支部与村委会）和“乡村关系”（乡镇政府与村民委员会）便成为农村村民自治发展的主要制约因素。目前在这方面尚没有出现突破性的进展。
而在城市社区自治发展中，党和政府所扮演的角色方面有了一些新的突破。由于原有的居民委员会处于城市社会的边缘，居委会的党员不多，党组织也不健全。从事居务管理的主要是居委会成员。在城市社区建设中，虽然强调社区党组织建设，但党组织的权威力量和影响不如农村大。特别是党组织和社区自治组织是在社区建设中同步建立的，社区成员代表大会和社区协商议事会等组织相应建立，使社区党组织一开始就在社区自治的基本制度架构下运行。在社区事务管理中，具有多样合作治理的特点，党组织和自治组织的关系较为宽松。与此相应，为了创建城市治理的新的制度平台，在社区建设的一开始，一些实验区的政府就注意按照自治的原则构造一种新型的政府与社区的关系。如沈阳市在赋予社区组织自治权的过程中，明确规定社区自治包括社区组织有权拒绝政府部门不合理的任务摊派。武汉市江汉区更是从社区建设一开始就强调为保障社区自治，政府工作必须重心下移，转变政府职能，变过去的单向的行政管理为以服务为基础的管理，将政府工作置于社区居民的监督之下，实行“民评官”。这种在社区建设构造的政府与社区组织之间的新型关系无疑为社区自治的发展提供了较为宽松的外部环境。
当然，城市社区自治在党组织与自治组织、政府与自治组织的关系方面的突破性进展，与城乡自治组织所承担的功能和面临的治理压力不同有关。在农村，村民委员会承担区域内所有事务的管理，包括促进经济发展和经济管理的职能。政府往往将包括经济发展在内的各种行政指标直接下达给村。为保证这些任务的完成，政府更多的运用直接的行政干预方式，由此必然压缩村民自治的发展空间。特别是政府在下达行政任务时，不仅没有向村支付行政费用，反而要求村里支付更多的财力，导致为获利而收权。而这势必增加农民负担，并加剧村民与村干部的紧张关系，从而影响村民自治的开展。与农村不同，城市的经济功能主要由企业组织所承担，社区居委会主要承担的是非经济的社会事务。政府没有必要向社区居委会下达经济指标，并以行政压力的方式促使其完成。这是政府与社区的关系较为和谐的重要原因。特别是城市的经济实力较强，政府不仅不向社区收取行政管理费用，而且为社区提供财政支持，不仅放权，而且让利。如武汉市江汉区在社区建设中明确提出“费随事转，权随责走”，要求社区协助政府部门做事，政府必须支付相应的费用。不仅政府为社区干部支付工资，而且社区干部的报酬取决于其社区工作及其社区成员的评价。这自然有利于保障社区干部努力为社区居民服务，建立和谐的社区关系。
虽然城市社区自治发展的环境较为宽松，但与村民自治相比，也面临社区参与不足的问题。在农村，村庄是一个经济、政治、文化和社会融为一体的共同体，经济利益的关联度较高。为维护和扩展其经济利益，村民积极参与公共事务。这正是农村村民委员会实行直接选举能够取得较好成效的重要原因。而在城市，居民的经济利益与其工作单位密切相关，与社区的关联性不直接。在缺乏经济利益的牵引下，城市居民对于社区公共事务缺乏足够的参与热情。这在公共意识较为薄弱的现阶段中国，尤其突出。这也是城市社区自治组织大多实行间接选举的重要原因所在。所以，就公民参与的深度和广度而言，城市尚不如农村。
在我国城乡基层自治发展中，还面临着共同性的问题，这就是自治能力的培育。农村村民自治的行政压力较大和城市社区自治的参与不足都与此相关。这是因为，无论是农村村民委员会，还是城市社区委员会都带有很强的政府建构性，公民的自组织性较弱。而公民的自我组织则是自治的重要条件。只有当农民通过自我组织，学会和掌握依法自治，才能有效抵制不适当的行政干预。而社区群众组织的发育，则有利于扩大城市居民的参与。总之，只有最终由公众的积极参与和发挥主导作用，才是社区自治的根本之意。
参考文献:
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社区治理的特性篇9
关键词：社区公共服务；合作治理；社会组织；参与
中图分类号：D63文献标识码：a文章编号：1008-7168（2013）05-0094-06
一、合作治理：公共服务治道变革的应然选择
合作治理源于马克思主义的“合力”思想，认为社会发展是不同力量共同作用产生合力的结果，并强调个体分力的主观能动作用，体现了整体与局部不可分割的关系特征。正如恩格斯所说，“历史的最终结果是从许多单个意志的相互冲突中形成无数相互交错的力量，由此产生的合力创造出来的”[1]（p.697）。基于合力思想，社区公共服务治理存在多个“分力”，即指政府之外的所有社区内主体，包括社区企业、社区自组织、志愿性社团、协会和居民个人等独立于政府组织之外的广大经济生活领域和公民生活领域。这些主体在承接政府服务职能和促进公共利益实现方面有着自身独特的优势，经过多方协调会形成推进社区公共服务发展的“合力”。合作治理实质是治理理论的一个分支和应用。治理的核心特征是多元主体合作共治，本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。它强调权威中心的多元化，主张管理对象的参与和国家与社会的合作，模糊公私机构之间的界限，强调多元主体的责任，追求政府职能履行手段的多样化。20世纪90年代，治理理论的兴起和民主行政理念的践行，公共服务市场化和社会化改革已成为多元主体合作治理的发展趋势。
社区公共服务合作治理是社区民间社会力量和公共权力共同参与公共服务治理的一种模式，它是“政府与社会力量平等合作组成的网状管理系统”[2]（p.22）。政府与其他主体各司其职，拥有平等的法律地位，合作的主要方式是平等协商，通过“自由平等的讨论、对话和争辩，在此基础上形成决定在实质上符合大多数居民的利益，而不是形式上体现公民的意志”[3]。合作治理体现了政府与社会的一种新型互动的关系。它打破了公共政策目标的单一性，使其走出对上负责的单线性关系状态；治理主体不再依靠权力直接作用于治理对象，政府权力的外向功能削弱；行政权力不再服务于抽象的公共利益，而与权力持有者的道德意识相关联[4]。
中国在走向现代性社会结构中呈现出“利益多元需求、权力分散制衡、组织异质独立”[5]等因素，形成排斥单一性和独占性机制的强烈诉求，“社会”开始成为资源供给的有力潜在力量，开始提供影响个体生存和发展的机会，传统的政府单一供给模式越发难以适应[6]。社会因素作为公共服务供给体系的重要主体，促进了治理机制的转变。莱斯特·m·萨拉蒙的第三方政府理论①和奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论②强调，需要借助多样化的权力和组织形成多中心治理机制，解决不同范围的公共治理问题。因为社会组织具有“解决社区问题的专门知识并根植于基层，可以对居民的需要作出适当和如实的反映，促使社区成员参与切身利益相关的决策和资源分配”[7]。随着公民社会的发展和日益成熟，要关注的焦点将不再是政府中心这一前提下如何扩大社会的参与，而是打破政府单极治理，确立多元共存合作治理的新格局。
中国市场经济体制的转轨和社会管理制度的变迁，给社会组织的成长带来巨大的发展空间。“社区制”的改革为社会组织参与社区公共服务提供创造了良好的制度环境。同志在十报告中提出，“要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。中央高层决策为社会组织参与社区公共服务合作治理指明了发展的方向。当前，社区已成为多元主体利益博弈的公共空间。社会转型期，城市失业和弱势群体利益维护等问题随着政府职能的转变落到社区，加大了社区公共服务建设的难度。合作治理所具有的弹性化、互和反思理性等特征更好地应对了转型期社区公共服务问题的复杂性、多样性和动态性特征。因此，推进社区公共服务的合作治理，更好地满足居民的多元化需求，既是政府职能转变的目标，也是构建和谐社会的必然要求。
现有文献对公共服务的合作治理大多数是社会宏观层面的定性研究，把政府与社会各主体的合作关系置于社区的微观层面的定量研究较为薄弱。因此，本文通过对长沙市的实证调查，对社区公共服务合作治理实践进行实证层面的解析，尝试通过建立结构方程模型深入剖析社区公共服务合作治理的影响因素和影响机理，期望可以为合作治理实践的有效开展提供一些可行性的数据支持和对策建议。
二、研究设计及变量测量
（一）数据来源及其描述
本文所依据的数据资料来源于2011年笔者在长沙市所作的“居民参与社区公共服务的行为意向与社区公共服务满意度”的调查。调查采用多阶段抽样法。第一阶段采用分层简单随机抽样在长沙市抽取3个区（芙蓉区、天心区、岳麓区）；第二阶段用简单随机抽样法在所抽取的各区中抽取2个街道；第三阶段按系统（等距）抽样法抽取居委会；第四阶段从各居委会中按间隔随机抽样的原则抽取家庭户；第五阶段在抽取家庭户样本后，从所抽的每户家庭中抽取一个生日距8月1日最远的那个成年人作为调查对象，构成调查对象最终样本。考虑到样本总体的规模、抽样的精确性、总体异质性程度以及研究者所拥有的经费、人力和时间等因素，本次调查共发放问卷500份，回收问卷476份，回收率达95.2%；对原始问卷进行逻辑和幅度检查后，去掉废问卷34份，还有442份，因此最后有效回收率达88.4%。使用数据录入软件epiData3.1双份录入进行质量核查，有效地保证了数据录入的质量。
（二）变量选择及其测量
学者对政府与社会组织关系的研究影响较大的是库勒（Kuhnle）和赛勒（Selle）。他们把“沟通与交往”以及“财务与控制”作为测量指标，将两者互动关系划分为整合依附型、分离依附型、整合自主型和分离自主型四种模式[8]（p.30）。本文参考库勒（Kuhnle）和赛勒（Selle）的观点，结合我国国情，从上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况建立指标体系对长沙市社区公共服务政府与社区合作治理的实践进行测量。为了测试问卷的信度和效度，在正式进行问卷调查之前进行了试调查。
表1对本文分析中所使用的观测变量进行了说明。上级支持的观测变量包括资金来源、场地提供、政策支持及技术支持；控制状况的观测变量包括自治性组织数量、自治组织财务处理权、人事任免权和法人代表比例；沟通状况的观测变量包括遇到问题是否会找组织、选择的组织类型、不找组织的原因和组织是否给予回应或解决；交往状况选取的变量包括对组织工作熟悉程度、与社区工作人员相处状况、对社区组织的认识和对社区公共服务的满意度。为了使得测量指标具有可比性，在相同尺度下对原始代码进行了重新赋值，量表问题按照正向从小到大进行赋值（参见表1）。
三、社区公共服务的合作治理：现实层面的解读
（一）社区公共服务合作治理现状之考察
社区公共服务建设的目的是要平等地解决社区成员的基本生活问题、改善居民生活状况和造就心理健康且有能力的社区居民[9]。合作治理把社会组织视为与政府平等合作的伙伴，它超越了政府过程的公众参与，打破了公众参与政府过程的中心主义结构，它“不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”[4]。自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论他多么富有和精明[10]（p.215）。社区公共服务只有引入市场和民间组织，努力引导每个人参与供给过程中的对话和协商，提供主体才可以在政策制定前更多地了解社情民意，同时也加强了居民对供给主体的参与和监督。合作治理的实践增进了公共服务供给过程中的公开、透明、回应性与责任性。然而在现实生活中社区公共服务合作治理的实践到底是现实的图景抑或是一种乌托邦式的幻景？我们借助于对长沙市的调查来实证解析合作治理实践状况。表2是根据表1测量出的各项指标有序分类变量的所有类别频数和频率，1、2、3分别代表各项观测变量的赋值类别。
随着市场经济体制改革向纵深发展，长沙市各级政府把社会组织作为推进社区公共服务的新视野和生力军，走在社区公共服务治理改革队伍的前列。如天心区出台了《天心区居家养老服务中心扶持办法（试行）的通知》等一系列扶持政策，对申请成立的社区组织，实施降低门槛、减少登记环节、简化工作程序等，为社区组织的发展扩大了成长的空间。经过十几年的发展，社区组织在数量上达到了一定的规模，总类日渐丰富，管理体制一直追求创新，服务水平不断提升。社区各类组织参与民生服务工作，发挥了自身独特的优势，有效地缓解了服务供需失衡的矛盾，减轻了政府财政负担，成为政府职能转变的有效载体。但由于我国一元统摄的历史传统和总体格局的社会沿袭，政府与社区组织仍然是“操作性和逐步浸入式的关系”，难以形成有效的合作机制，社区社会组织仍是在地方政府控制的夹缝中发展。
由各观测变量的类别频数和频率分布可以看出（参见表2）。首先，在上级支持方面，社区组织的运作资金大部分来源于政府财政拨款和补贴（624%），对政府的依赖性比较大；其余为服务的自主收入、社会捐赠和其他。社区社会组织的日常办公场地主要由区政府或街道提供（645%），在运营和管理过程中必然受到官方的隐性制约。其次，在控制权方面，虽然自发成立的社会组织数量比较多，但是，在抽样调查的社会组织中，仍有相当一部分社会组织不具有独立的财务处理权（35.6%）和人事任免权（37.1%）。从法人代表来看，社会组织在很大程度上为政府企事业单位和年龄偏大的退休人员。政府职能部门转制而来的官办社会组织在人员配置上仍由行政指令安排，在财政上依赖政府，与上级行政主管单位保留千丝万缕的关系。再次，在沟通方面，大部分居民遇到问题会找居委会、社区服务中心或其他组织来解决，但居民的问题仍有24.7%没能得到有效解决。20世纪70年代末，在经济社会体制改革浪潮的推动下，政府重新肯定了社区发展的意义，提倡发展“社区服务”，旨在利用社区资源、依靠社区力量来解决居民的生活服务需求，实现“社会福利社会化”的构想。这为社会组织参与社区公共服务合作治理提供了契机和成长的空间。第三部门具有广泛的社会网络资本，但受公民社会发育程度及其自身局部性、狭隘性的限制，供给功能尚且有限[11]。最后，从交往情况来看，大部分居民与社区组织和政府部门联系频率非常低。23.1%的居民对社区组织工作情况一无所知，57.0%的居民只了解一点。688%的居民认为社区组织代表政府部门的利益，成为政府的助手和派出机构，只有少数人（7.4%）认为社区组织代表居民利益，与政府是平等合作的关系。
（二）社区公共服务合作治理影响因素之实证解析
本研究采用统计软件为SpSS19.0，结构方程软件为amoS17.0对社区公共服务政府与社区合作治理的影响因素进行剖析。通过运用SpSS19.0对问卷的信度和效度进行检验，结果证明数据具有良好的信度和效度。模型包含个人特征、上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况5个潜在变量和20个观测变量，年龄、月收入、文化程度、在社区居住时间是原因显变量，上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况是结果潜变量。潜变量之间的路径系数和观测变量对潜变量的载荷系数（参见图1）。
图1合作治理影响因素结构路径
从图1模型拟合的结果来看，x2/df=2.3780.9，aGFi=0.963>0.9，RmSea=0.06809，tLi=0.953>0.9，也说明模型拟合较合理。
从参数估计的结果来看，上级支持、控制状况与交往状况对合作治理效果的路径系数在p为0.01和0.05的水平上均具有统计显著性，说明这些变量对合作治理具有显著的影响。其中，上级支持对合作治理的影响最大（Beta=0.974，p
沟通状况中Beta=0.487，p=0.178>0.01，沟通状况对合作治理效果具有显著性正向影响没有得到验证。这说明政府部门与社会组织社区公共服务供给中，通过建立平等合作和良好信任沟通机制来提升供给能力仍未能发挥其充分作用。
各观测变量对潜在变量的回归系数均在0.5以上，表明测量模型具有较高的效度。在各潜变量因子分析中，不同的观测变量起到的影响程度不同。在上级支持因子分析中，影响最大的是资金来源（路径系数估计值为0908），其次为场地提供（路径系数估计值为0.756）、政策支持（路径系数估计值为0.732）和技术支持（路径系数估计值为0683）。在控制状况因子分析中，影响最大的是财务处理权，其次为人事任免权、法人代表和自组织数量。财务处理权和人事任免权系数为负，说明社会组织的财务权和人事权在很大程度上受到上级政府的控制，也印证了前文的相关数据描述性分析。在沟通状况因子分析中，居民问题得到有效解决是影响沟通关系的最重要因素。在交往状况因子分析中，对社区组织认识的载荷最大，且系数为负，表明目前我国社区组织得不到当地政府和居民的正确看待，在居民心目中，社区组织是政府职能部门一个分支，是完成政府下派任务的得力助手。某些地方官员甚至把民间社会组织当成与政府争权夺利和影响社会稳定的危险因素，并通过法律、资金、政策等各方面限制其发展规模。在居民背景特征中，居住时间对合作治理的贡献最大，表明居民在社区居住时间越长，越能促进社区公共服务合作治理的发展。
四、结论及政策建议
在我国实现基本公共服务均等化目标的背景下，结合前人的研究基础，通过对长沙市社区公共服务部门的实地调查资料，从上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况对社区公共服务合作治理的实践进行实证解析。
第一，通过数据频数描述性分析，在社区公共服务治理中，政府与社会组织倾向于“权威-依附”的权威型合作关系。不管是自下而上发展的民间草根组织，还是自上而下发展的官办社会组织，其对政府都具有较强的依附性。由于权力、制度、资源的不对等，政府在社区公共服务供给中处于核心主导地位，这将会严重压制社区组织自治的生存空间和自治能力的成长，有悖于社区公共服务合作治理主体平等合作关系的构建和良性发展。
第二，通过结构方程模型的实证分析发现，上级支持、控制状况、交往状况对合作治理效果均产生显著的影响，即政府对社区组织在人、财、物等资源的支持力度越大、减少对社区组织的控制、加强与社区组织的联系，合作治理的效果就越好。上级支持因子影响最大，社会组织获得上级部门支持越多，合作治理能力就越强。社会组织沟通状况因子对合作治理的影响未被检验，表明政府与社区社会组织的信任、沟通以及协同解决问题的有效机制未建立起来。近几年全国各级地方政府开展“政府上网工程”为居民参与公共服务供给提供了条件。但当今在社会公共资源的供给和社区认同极其有限的条件下，社区公共服务治理缺乏强有力的手段和居民的积极支持。在社区，不同文化背景和社会地位的人聚集在一起，缺乏必要的沟通与交流，容易引发各种社区矛盾。居民的多元化公共服务需求在既定的政治体制框架下不仅难以满足而且无法有效地表达，如果沿用增强政府控制能力的行政命令来解决社区公共服务的问题，是难以奏效的。通过诸如“电子网络”等公共平台实现完全无等级的对话似乎还有很长一段路要走。此外，不同的观测变量对各潜变量的影响也具有差异。
以上分析表明，在我国诸多主客观条件的限制下，要充分实现社区公共服务政府与社区的合作治理似乎是乌托邦式的理想情境。政府的权威性决定政策的制定和安排，社会组织与居民缺乏参与表达的能力和机会。政府与社会组织之间的合作主要局限于公共服务提供的具体操作性层面，缺少有效沟通的对话平台，限制了公共服务供给的绩效。如帕特南所言：“政府的效率与该地政府和社会的关系是横向地组织起来还是等级化地组织起来的程度紧密关联。”[10]（pp.116117）因此，要真正实现社区公共服务平等的合作治理，就要冲破传统政府与社会“中心-边缘”的等级模式，建立“民主-平等”的横向性合作关系，使社会组织能以平等的姿态与政府进行充分的协商、对话与联合行动，并有能力共担责任与风险。从“统制-服从”的权力关系到“政治平等”的权力关系的转变，要求政道民主层面与治道民主层面的双重改革[12]。相关职能部门必须建立居民参与的相关制度，完善居民参与角色制度化的规定，重点强化利益诉求表达渠道的畅通性建设，确保居民的组织化参与得到保障，也要为消解社会组织的“官民二重性”，实现其由“外生”到“内源”的顺利转型和拓宽成长空间创造有利条件。同时，政府要借助现代信息和通讯技术，建立与社会组织、居民之间在公共服务过程中广泛的对话、沟通网络，以打破时空、政府部门层级以及社区成员等级之间的限制，提高行政部门内外沟通效率，及时传达各级政府的政策和施政方针，反映居民的利益诉求，从而提高公共服务过程中合作治理的反应力和回应力。此外，社区“自组织网络”或“共同体”也要积极完善内部组织管理制度和运作机制，不断提升参与和服务供给能力，增强组织体系的环境应变能力和稳定性。
本文对长沙市社区公共服务政府与社区社会组织合作治理的现状及其影响因素进行了比较系统和全面的分析，实证调查与研究结论对湖南省或全国其他城市社区公共服务合作治理的推进具有一定的借鉴意义和实践参考价值。由于主观研究能力的局限性和客观资源的有限性，研究结论的代表性和普适性仍需长期的检验。在今后的研究中，将扩大调研城市的数量和范围，如东、中、西部的城市，进一步证实研究结果的外在效度。
注释：
①萨拉蒙的第三方政府理论，旨在阐明政府把非政府组织作为合作伙伴之缘由。他指出，nGo参与公共治理，不仅可以增强政府提供公共福利的功能，同时避免了一个庞大的政府官僚机构的出现。
②奥斯特罗姆夫妇创立的多中心治理理论，其核心是在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并能有效率地运行。奥氏研究表明：与政府行政管理以及市场化方式相比，社区可以独自更好地管理公共资源。一群相互依赖的个体有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而避免搭便车、逃避责任或其他机会主义的盛行，以取得持续的共同收益。
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社区治理的特性篇10
[关键词]党的建设；挑战；科学化；西部民族地区；治理
党的十报告明确指出，“牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线。”[1]这是新时期党对自身建设提出的高标准、高要求。这一任务的提出，既是对国际环境严峻性的把握，也是对国内问题凸显的考量；既是当前党建工作的主题，又是全面建成小康社会的关键。西部民族地区的特殊性，不仅决定了该地区党的科学化建设的艰巨性，更加凸显了党的科学化建设是建构该地区全新治理机制的重要保障。
一、双重视角下党的科学化建设面临的挑战
党的科学化建设是一项宏大的系统性工程，地域性差异便是其中一个子系统。国内外诸多因素的掣肘，不仅影响着党的科学化建设，而且制约着西部民族地区的治理水平。然而，该地区党的科学化建设，不仅面临着复杂的国际环境，而且也面临着该地区民族多样、文化多元等诸多特殊因素。
1、党的科学化建设的国内、外“反驱力”
2008年美国金融次贷危机引发的全球性经济萧条，给我国的经济发展造成诸多挑战。国际市场份额大幅度缩水，不断挑起贸易摩擦，一方面要求我国分担更大的国际责任，同时又大肆输出金融危机。美国由“反恐”为核心的非传统安全战略逐步向传统安全战略回归，提出“重返亚洲”的战略目标，并蛊惑日本、菲律宾及越南等国家不断发难。另外，中亚“”、中东民主革命风暴等一系列国际事件，致使周边国际局势不容乐观。在国内，尽管我国已成为当今世界第二大经济体，但发展后的问题却一点也不比发展之前的少，主要体现在经济发展模式亟待转型，政治体制改革进程急需加快步伐，极少数党员干部背离党的宗旨，地区、行业收入差异明显，民生问题较为突出，社会频发，生态环境安全问题日趋严重等。就党自身而言，中国共产党宗旨鲜明、组织严密、纪律严明，经过90多年的发展，积淀了丰富的党建经验，形成了系统的党建理论，取得了辉煌的成绩。党员是组成政党的第一个基本要素，[2]然而，极少数共产党员在诸多因素的影响下丧失了社会主义的理想和信仰，堕落为分子，不仅腐蚀了党的纯洁性、先进性和革命性，而且严重损害了党的形象。尤其是随着互联网技术的普及和推广，社会舆论、网络舆情已成为影响经济发展、社会稳定和政府公信力的重要方面。虽然党政各级机关非常注重对网络的管理，提出“依法办网、文明上网”等治理之策，但因网络的高科技性、专业技术性及知识性等特质，致使网络舆论此起彼伏。如：“我爸是李刚”、“欺实码”、“什邡事件”及“乌坎事件”等，都严重危及党的公信力和形象。
可见，中国共产党面临着全新的世情、国情、党情与舆情，这就要求必须毫不动摇地采用科学的方法，坚持党的先进性建设，使党永葆青春活力，以保障中国特色社会主义事业不断走向新的胜利。
2、西部民族地区党的科学化建设的掣肘
西部民族地区治理是国家总体治理的重要组成部分，在国家治理体系之中占有特殊的战略地位和地缘价值。然而，西部民族地区在地缘、民族、文化及宗教等方面的特殊性，不仅增加了党建工作的难度，更是探索治理新机制的掣肘。
（1）治理主体的特殊性
西部民族地区政教合一的历史，致使当前依然存在政治宗教化、宗教政治化的双向趋势，导致西部民族地区的治理工作出现了“多主体合力共治”的局面，即党的领导、政府执行、宗教参与。西部民族地区宗族内部严格的等级制度和家族规矩具有强大的凝聚力和亲和力，甚至调整着民族地区人们的各种社会关系，并且最终成为一种心理沉淀，宗教神职人员在民族地区有着很高的社会威望。宗教组织则具有很大的社会组织能力、地缘关系和血缘关系，这在很大程度上影响着政治认同、国家认同和政府权威的建设。为了减少治理阻力，顺利实现治理目标，西部民族地区治理必须有宗教的合法参与。
（2）治理客体特殊性
西部地区的民族、宗教和经济等问题，构成了党在西部民族地区治理对象的特殊性。西部地区是我国少数民族的主要聚居区，历史上该地区曾有过尖锐、复杂的民族问题。虽然现阶段民族问题已经属于人民内部的矛盾，但民族问题不是单纯的民族间的差异问题，而是一个包含历史、政治、文化及传统习惯在内的复杂问题，党对西部民族地区进行有效治理首先应当考虑的特殊问题就是民族问题。其次，西部是我国宗教氛围浓郁、多种宗教并存的地区。随着我国自由政策在民族地区的落实，宗教在西部民族地区出现了强劲反弹之势，宗教迅速向人们的生活渗透，给党在西部民族地区的治理带来极大的困难。第三，西部民族地区经济发展较为滞后，在跨越式发展过程中将会产生一些新问题。如何处理好不同民族利益分配问题，协调好地区、民族发展差异等问题，是兼具党建和治理的双重任务。
（3）治理环境特殊性
党在西部民族地区治理面临着保护生态和社会发展的双重环境问题。首先，西部是我国生态环境最为脆弱的地区之一，尤其是荒漠化加剧、水资源枯竭及环境污染等问题已经非常严峻。如何落实科学发展，将是实现西部经济又好又快发展和保护好生态环境的关键所在。其次，西部是少数民族的主要聚居区，但近年来国外与恐怖主义、民族分裂势力、宗教极端势力相勾结，加大了在我国西部民族地区的分裂、渗透，并不断地制造暴力恐怖活动，使得民族分裂分子分裂祖国领土的企图与势头渐长，外在的这种不良的社会环境严重影响着西部民族地区的经济社会发展，给党在西部民族地区的治理带来极大困难。