基层社会治理取得的成效篇1
[关键词]基层自治;党组织;城市社区
[中图分类号]C912[文献标识码]a[文章编号]1009-928X(2010)01-0037-03
一、中国基层社会民主自治的历史经验和面临的挑战
中国乡村自治的历史久远,从秦汉至明清,封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。在新中国成立后的计划经济时代,城市基层社会主要表现为单位而不是社区,是强国家、弱社会的状态,基层社会被党政一体化领导,行政性占主导,城市基层缺乏基本的自治空间和能力。经济体制改革和市场经济的发展,使单位制式微和瓦解,强国家、弱社会局面改观。我国的城市基层社会结构也由单位制结构转向社区制结构。社会的发育给社会管理和整合带来了新的问题,城市基层社区的居民自治的实质性发展正是源于基层社会治理的需要。单位体制逐渐解体后,原来单位办社会所负担的多元化职能必然要回归社区。同时,单位体制外的社会空间急剧膨胀,个体户、私营企业都需要社区来管理,外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。
中国城市社会由单位制结构向社区制结构转变,对于以传统的单位为基层的中国共产党来说面临着如何调整和适应新的形势的问题。无论是在计划经济时期的单位党建还是在新时期的社区党建,其最终目的是实现党对社会层的领导。党对社会层的工作要解决执政深度和稳度的问题。执政深度取决于政党能够在社会上获得多少支持,这种支持基于何种原因,是否能够可持续。执政的稳度与深度有密切关系,取决于政党执政的社会基础,政党支持人群在社会中的分布和比例等等。所以社区党建是党的社会层领导的根基和实现方式。在社区党建中如何保持和巩固党的领导核心地位,保证党对社会的有效整合,具有挑战性。
同时,社区自治需要基层党组织的组织和引导,因此对党的建设也是机遇。首先,党的基层组织是国家协调与社会关系的重要途径。其次,党的基层组织是基层群众自治发展的重要政治力量。基层自治的主体是社会个体,但是,社会个体的结构是多元的,社会关系也是比较松散的,自治组织与自治活动要在这种社会中发展,就需要有一个主导性的力量。因此,基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑。在中国社会和政治生活中,这个主导力量自然是党的基层组织。从一定意义上讲,加强党的基层组织建设,是发展基层群众自治的内在要求。
二、新华街道的案例分析和典型经验
上海市长宁区新华街道的基层民主自治工作开展得卓有成效,基层党建在基层自治中发挥着积极的领导作用,获得过全国明星街道称号。
1.小区物业自治。新华小区是老式弄堂,由于缺乏物业公司管理,长期以来存在脏乱差的局面,治安环境也不好。居民虽然都有改善的愿望,但一直苦于没有有威望的、具合法性的个人或组织来把大家组织起来。后来新一届新华居委会党总支书记,从建立与大家的信任开始,最终把小区的物业自治小组建立起来了,小区的综合环境改善非常大。新华小区党总支和居委会在日常工作中非常注意防止自治小组成为一个脱离民意基础的组织,无论大事小事,都引导自治小组去征询每一户居民的意见。每次碰到需要解决的社区问题,小组成员都会事先开会讨论,设想出一些解决问题的方案,再去征询其他居民的意见。凡有重要决议,必须开“听证会”。
从以上案例中我们可以看出:小区物业自治,是缘于社区治理的需要。社区管理出了问题,政府无法包办,因为资金不足,物业公司也不会来管理了,那就只能居民自己管理;需要居民自治并不必然产生居民自治。小区以前的脏乱差状况有很长时间了,苦于没有人来组织他们进行自治。基层党组织及时组织开展自治小组工作,获得了居民的赞赏和支持;基层党组织是通过做群众工作获得居民信任后才组织自治小组的;自治小组本身的持续和发展需要有一套规范,规范的原则是民主协商。自治的本质在于民主而不是某个人或某几个人的专断,只有大家都参与进来,自治才会是长久的。
2.突发事件处理。2007年10月,地铁10号线要在新华街道陈家巷居委的2068弄登云公寓附近施工,需要占用一个大花园将近三分之二的面积。陈家巷的党总支书记在接到通知之后,先在党内形成了统一意见。然后党总支把登云公寓的居民分成三种类型,一是经济条件好、政治觉悟高的老干部;二是一般的工薪阶层家庭;三是经常需要依靠政府救济的弱势群体。党总支把楼组里所有的党员都召集起来,负责上门给居民做工作。在这起事件中,党总支和居委会的工作并不仅仅是保证居民不要上访,一方面,他们主动与施工单位沟通,帮助居民争取权利。他们估算了施工对于居民的各种损失,代表居民与施工部门商谈补偿的费用。另一方面还联系了上海市房屋质量监测中心,实地测量施工对于居民住宅安全的影响,为今后可能产生的法律纠纷收集证据。最后,居民的情绪保持了稳定,施工顺利进行,没有发生一起上访事件。
以上对地铁施工事件的处理,体现出基层党组织基层群众工作的方法和策略,有的方法和策略是我们党的优良传统,有的是新时期的创新。具体分析如下:接到通知后,基层党组织保持镇定,并首先在党组织内部民主形成意见,分析处理对象的特点,最后提出解决方案。根据居民对象不同,说服工作讲究的策略不同:对于老干部,如果平时很关心他们的生活,尊重他们,和他们讲市政工程建设的道理,他们是能够理解和乐于接受的;对于相对弱势的群体,由于受到党和政府的关心和救济比较多,平时也多和居委会和基层党组织打交道,因此对党组织和居委会具有某种情感性和依靠性,他们也是支持这项工作的;对于最难说服的那一部分居民,党组织的策略是解决他们目前的实际困难以及尽量争取满足他们的要求,让沟通力强的党员去做工作,发动群众去做群众工作等等。
说服工作的效果如何,不在于说服工作本身,而在于:党组织平时与居民的关系如何,是否能得到居民的信任,党组织平时是否关心居民、公正维护居民利益;在修建地铁的事件中,基层党组织处于什么样的立场,是处在极力保障工程施工的政府立场,还是为减少施工单位损失,抑或是公正、切实地维护相对弱势的居民的实际利益?基层党组织需要发挥群众路线的优良传统,养兵千日,用兵一时;需要在利益主体多元化的今天,真正做到公正,维护弱势群体的利益,做合理而艺术的调停人,而不要盲目卷入利益冲突中。
3.社区专业工作室。俞静工作室,是主要针对当前各居民区新老交替、新进的社区工作者缺乏实际工作经验的现状而建立的,旨在培养社区社会工作者。正式人员共3人,负责人为泰安居民区党总支书记。君慧心理咨询服务工作室,是为满足社区各类人群心灵沟通、心理咨询、心理服务而建立的。负责人为陈家巷居民区党总支书记。蓉之林住宅小区物业管理工作室,是针对近年来因小区物业管理矛盾和争议不断增多、上级业务部门人力不足而建立的。负责人为左家宅居民区党总支书记。
随着改革的深入、社会的发展,社区群众的思想观念发生一些变化,包括群众利益诉求、民主诉求的新变化,维权意识、精神文化的新需求。专业工作室具有针对性,能有效地解决基层社会和居民出现的一些矛盾和问题,使得基层党组织和居民群众有了更多的沟通互动。同样在党的工作方法上,工作室探讨了如何将党的传统工作方法与专业化、社会化工作方法相结合,与专业性社会服务相结合的工作新路。例如,工作室心理咨询人员认为,很多居民的问题不是思想的问题而是心理的问题,如果没有心理学的知识,而按照传统的思想教育的方法做工作肯定事倍功半,甚至适得其反。工作室源自于哪里?回答这个问题就不能不提到党的基层干部的智慧与作用,是他们首先在解决各自社区的问题中积累了经验,然后寻求其他力量的帮助把工作室建立起来,也是这些基层干部负责工作室的主要工作,并取得很好的效果。工作室的工作确实给基层群众自治以及社区群众带来了成效。首先,工作室具有教育的功能,比如俞静工作室已先后为街道培养了两批社区工作者,君慧心理咨询服务工作室开展心理知识培训,蓉之林住宅小区物业管理工作室开展物业管理相关法律法规知识培训;其次,真正化解了许多社区矛盾,为社区提供了免费的服务;最后,它们本身作为一个居民的自治组织存在,同时它们也促进了自治组织的产生和良性发展,比如蓉之林工作室协助小区成立业主委员会,帮助其有序开展工作等等。
三、新华经验与启示
新华街道的基层群众自治在基层党组织的引领下取得了阶段性成果,其工作理念和思路给我们以如下启示:
1.基层群众自治在现实生活中应该也必然是一种共治。所谓应该是指,从群众的概念分析来看,生活在基层社区中的党员是社区群众的一员,社区的基层党组织除了具有执政党的领导作用,它本身也应该是群众自治中的一股重要的群众力量。因此,群众自治组织与基层党组织应该是共治的。所谓必然是基于以下的分析:首先,中国基层社会群众缺乏民主自治的传统,基层群众自身自治观念较弱,难以自发形成自治组织来治理社区。新华小区物业自治小组的个案告诉我们,基层社会尤其是城市基层社会缺乏具有威望的群众组织者,这样的状况下谈基层自治和基层民主无疑是口号上的。因此,其他力量包括党组织以及国家行政来推动社区自治的发展就是必然了。其次,基层社区是一个开放式的社会系统,社区自治必定不是封闭于社区的范围内。从社会系统的视角来看,群众自治要依法自治,法制的制定与完善离不开国家力量的影响。党和政府要领导社会,它们的政治方针在基层社会必有体现,也就必然参与到社区自治中来。现代社会是市场经济的社会,商业组织对社区自治的影响从物业公司可见一斑。因此基层群众自治不能仅仅从民主选举的角度封闭地看问题,也不能把自治与党的领导和政府的行政对立,而应从社区治理的视角来看共治的应然性和必然性。
2.基层自治要采取组织的形式,走专业化道路。基层群众自治需要采取组织化的方式进行,组织的制度化、程式化、权威性等等是自治顺利进行的必要条件。组织的这些特点使得基层自治具有稳定性和极强的操作性。没有经过组织化的群众是很难有战斗力的。但组织的这些特点并不能保证组织运作的有效性,组织也可能流于形式,成为自治的摆设,甚至染上官僚的作风。因此,成立某种基层自治组织不是来自于党政的命令,而是来自于自治的需要,自然而然地形成于社区。像新华小区的物业小组、社区的专业工作室等等都是源于社区的需要,党组织加以引导推动而成,并不是空降而来的。组织成效的大小取决于组织成员间以及组织成员与组织外人员的沟通、协作的程度。基层自治组织要走专业化的道路是因为:首先,随着社会分化的加剧,基层群众的需要或者说基层存在的要解决的问题不是简单的笼统的说教或者一刀切的模式能解决,它需要专门的社会工作服务、专业化的知识来解决。比如新华街道的三个工作室,它们解决的是社区的专业性的问题,需要具备专业知识。就拿心理咨询来说,没有基本的心理学素养,基层群众的心理问题就没法解决。其次,基层社会包罗万象,分化的社会必然导致分化的服务和分化的组织。作为基层的自治组织,它也应该多元化和专业化。另外从组织的效能来看,越是层级少的、技术性高的组织一般越具有效能。
3.基层党组织在基层自治中应发挥引领、服务作用。基层党组织的领导地位应如何在基层自治中体现?从新华街道的经验看来,他们把领导一词作了很好的诠释,也很好地体现了基层党组织的领导作用。“领导”一般的是带领、导向、管理的含义,具有上级的俯视的感觉。基层党组织如果是以一种在上的、领导者、被服务者的姿态去领导基层自治无疑是会被边缘化的。其实,在新华街道,服务与引领的语词比领导的语词更合适。基层的领导就是引领与服务,领导与服务在这里具有高度的一致性。从新华街道处理建地铁产生的突发事件中可以看出,平时服务了、引领了,关键时刻才能领导与组织,才能实现基层自治。
参考文献:
[1]董建辉.传统农村社区社会治理的历史思考[J].中国社会经济史研究,2002,(4)
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基层社会治理取得的成效篇2
文章编号：1005-913X（2015）10-0023-03
推动基层社会协同治理已成为理论界普遍关注的重要问题，各地基层政府也在通过各种形式探索符合各地情况的社会协同治理模式。培育社会资本作为提高社会治理绩效的长效手段已经引起社会各界的广泛关注。但目前的理论研究还处在起步阶段，系统地研究成果还较少。现以社会资本理论为视角，构建社会资本与基层社会协同治理的内在关联，系统阐述社会资本对提高基层社会协同治理的重要作用，并结合我国当前基层社会发展实际就如何培育优质社会资本进行深入分析。
一、基层社会协同治理的内涵及社会基础
党的十八大提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”并提出“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”由此可以看出，从深化社会管理体制改革到加强社会治理，一字之差却充分体现了我国当前社会治理理念的变化，即从一元化的社会管理格局到多元化的社会治理，实现社会协同治理是我国当前社会管理体制改革的关键。
所谓治理，是相对于传统的管理或统治而言的。1989年，世界银行使用了“治理危机”这个词语，这是“治理”概念首次被提及。此后，治理与善治的概念逐步流行起来，并发展成为内涵丰富的治理理论，被政治学家和政治社会学家广泛关注。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和采取联合行动的特殊的过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。具有四个特征，即治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]由此可见，治理实质是经公民参与使原来的单一治理主体（统治者）转变为现代的多元化治理主体，由此形成向公民整体负责的公共管理民主化导向。
社会协同治理概念，是借鉴了西方《协同学》等相关理论研究成果、结合中国的现状、由社会转型催生、为应对复杂的社会问题而树立的多元主体、共治共建共享管理理念。马凯同志认为：社会协同就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。从这个定义来看，社会协同的主体应该是基层政府及各类社会组织，包括基层自治组织、社会组织和企事业单位等。社会协同治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。越来越多的人认为，在经济全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。而社会协同治理正是实现这一目标的必经途径。
当前，要推动整个社会的协同治理首先需要解决好基层社会的协同治理问题。伴随着基层社会矛盾的增加，基层社会的协同治理过程在很大程度上就是一个协调社会各阶层利益、整合社会资源、调节处理基层民众社会矛盾和维护社会稳定的过程。该实施过程强调地方政府与基层社会组织、企业以及公民等协同治理公共生活，推动基层社会的和谐发展。
那么，如何推动基层社会的协同治理呢？体制机制的改革非常重要，但协同治理的有效推进同样离不开一定的社会环境。丰厚的社会土壤是提高政府治理绩效的重要依托，这主要表现在以下几个方面。
第一，公民的政治认同。政治认同在社会政治生活中有着十分重要的作用，是把人们组织在一起的重要凝聚力量。任何一个政治组织得到了成员广泛的认同，才能获得充沛的生命力并能长期存在下去。基层社会协同治理的有效运行同样需要得到参与者的广泛认同。没有认同就谈不上合作，没有合作就不会形成共同的目标追求。社会协同治理的精髓就在于通过合作、协商、伙伴关系实施对公共事务的共同管理。
第二，有效的社会组织。“社会组织”这一中国的特有名词，反映的是在社会主义初级阶段的基本国情下，对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的统称。党的十七大报告首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，标志着我们党充分认识到社会组织在保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与方面的重要地位。社会组织是人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要组织形式，它可以很好的担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，成为与政府沟通协调的桥梁，参与公共事务的管理，畅通协商渠道，有助于提高社会治理的效率。国内外的发展经验表明，社会组织的发育程度是一个国家公民社会发展水平的缩影。
第三，社会治理网络。结构本质上是利益格局，网络关系结构是多元主体之间利益状况的凝结。基层社会多元主体的有序参与最终会形成一个自主的网络关系结构。这一网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。作为基层社会协同治理网络，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。要实现治理网络的有效运行，就需要参与主体具备一定的规范意识，共同遵循，共同维护。
二、社会资本及其对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用
（一）帕特南的社会资本理论
“社会资本”作为一个专属名词，首次出现在公开研究文献中是在九十多年前。1916年，社区改革倡导者利达?汉尼范在《美国政治社会科学学术年鉴》上发表了题为“乡村学校社区中心”的文章，他首次用“社会资本”这一概念来分析社区参与和社会纽带的重要性。在此之后经过漫长的发展过程社会资本内涵得到了不断拓展。从社会资本的现代意义来说，哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特?帕特南是社会资本理论主要代表人物之一。帕特南通过关于意大利不同地区民主制度改革绩效的长达二十几年的实践调查和对比研究证明，社会资本是民主进步的一种重要的决定性因素。
帕特南通过对意大利南北方地区政府民主改革绩效的实证分析得出，同一民主制度，在不同地区其制度绩效差距很大。当1970年进行地区性改革时，15个新的地区政府同时建立起来，他们的宪制机构和得到的授权实质上是相同的，但是新制度所植入的社会、经济、政治和文化背景是极其不同的。经过二十几年的实践跟踪调查，发现一些地区政府在多方面都比另一些地区政府更加成功，政府治理效率更高。那么产生这些差距的主要原因是什么呢？答案是公民传统不同。地区政府绩效与该地区社会政治生活同理想的公民共同体的接近程度之间存在着不同寻常的吻合关系。[2]也就是说一个地区的公民精神越强，地区政府就越有效率。那么为什么一些地区比其他地区更具有公民精神呢？答案是历史上意大利的南北方建立了两个不同的政权，一个是南方强大的君主制，一个是北方一系列非凡的自治共和国。不同的社会制度培养了不同的公民传统。而对于公民精神，帕特南采用了社会资本这一概念，并从宏观更广泛角度对社会资本进行了界定。他提出“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[3]社会资本通过其包含的广泛的横向公民参与网络、以及蕴含其中的互惠规范和公民之间的相互信任，为当地民主政策的制定和实施创造了一个好的合作氛围，增强了良性心理预期，减少了各种摩擦和冲突，降低了政策执行过程中的各种费用，促成了合作，最终提高了地区政府的治理绩效。由此帕特南得出一个结论：有效的、负责任的制度取决于共和国的美德和实践。
（二）社会资本对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用
基层社会协同治理的有效推进需要具备一定的社会基础，那么社会资本能不能满足这些条件呢？帕特南将社会资本从个人层面上升到集体层面，认为集体层面的社会资本能反映公民参与网络、社群组织等发展程度，有利于推动和协调集体行动，促进社会稳定与社会整合。在一个社会共同体中，由信任搭建起的网络型关系结构越密集，共同体成员间互利合作的可能性就越大，亦即集体层面的社会资本为社会协同治理提供工具性支持，是现代社会不可或缺的潜在管理资源。
第一，社会资本蕴含的普遍信任增强了政府―社会―公民三者之间的政治认同，有利于协作意愿达成和合作成本控制。在帕特南看来，信任是社会资本的最关键和本质性因素，信任是合作的基础。基层社会协同治理的基本前提是各类治理主体之间必须具备基本的信任关系。信任影响协作意愿，信任能够在协同者之间产生安全感和确定感，形成良好的心理预期，进而减少彼此合作的风险，降低为达成合作而产生的各种信息费用、谈判费用、合约费用等。从社会发展角度来说，诚信缺失相互欺诈会导致交易方式倒退，交易环节增多，交易成本上升，限制交易空间的拓展，增加交易成本。如果基层政府与公民之间互不信任，那么政府的各项政策将很难在群众中得到有效实施，即使强制实施也会产生抵触情绪增大社会摩擦，无形中就会增加政策执行成本。因此，诚实守信，不管是在过去还是现在，都具有非常重要的实践价值。
第二，社会资本蕴含的互惠规范有利于约束人们的机会主义行为倾向，解决集体行动困境。在新制度经济学理论中，人的机会主义行为倾向受到了高度的重视，他被视为经济主体的一个重要的行为特征。所谓机会主义行为倾向，是指人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向。[4]威廉姆森假设，人们在经济活动中总是尽最大能力地保护和增加自己的利益，自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己，这就是机会主义。人的机会主义本性增加了交易行为的复杂性，影响到社会协同治理效率。例如，市场主体为了追求自身利益不惜采取寻租行为，而一些政府官员为了获取超额利益不惜想方设法寻求政策漏洞，设置租金，最终导致国家和公共利益受损。如何有效地遏制这些行为呢？社会资本为基层社会协同治理提供必要的社会规范和秩序。根据帕特南的社会资本理论，他更强调人与人之间相互交往过程中产生的互惠规范，并将互惠规范分为两种，一种是“均衡的”，指的是人们同时交换价值相等的东西;另一种是“普遍化的”，是指在持续进行的交换关系中，这种互惠在特定的时间段里是无报酬和不均衡的。他是人们在长期交往过程中自发形成的，是具有高度生产性的社会资本，具有很好的带动和示范效应，遵循这一规范的共同体，可以有效解决集体行动困境。同时，普遍的互惠规范把自我利益与团结互助结合了起来，是一种高度安全性的社会资本，增强了交易的透明度、交易的规范性和对交易主体的约束性，能够有效约束机会主义行为的发生，降低了合作共赢的风险。
第三，社会组织普遍参与的公民参与网络为基层社会协同治理创新提供了互动平台。帕特南认为，任何社会，现代的或传统的，专制的或民主的，封建主义的或资本主义的，都是由一系列人际沟通和交换网络构成的，这些网络既有正式的，也有非正式的。帕特南将其概括为两类：一类是把具有相同地位和权力的行为者联系在一起，称之为横向公民参与网络;一类是将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中，称之为垂直参与网络。对于这两种公民参与网络，实践证明横向公民参与网络越密集，越有利于促进公民为了共同利益而进行合作。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本;公民参与网络培育了强大的互惠规范;公民参与网络促进了交往，促进了有关个人品行的信息流通;公民参与网络还体现了以往合作的成功，可以把他作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行。[5]由此可见，一个组织的建构越具有横向性，他就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。横向组织的成员数量，应该与政府有着正相关联系。基层社会协同治理模式正是一种横向的治理模式，是以政府为主导的多元社会主体的有效联合。广泛存在的横向公民参与网络为人们之间的交流合作提供了一个非正式的互动平台，这一平台能够深化互信、达成承诺，为基层社会协同治理提供良好的互动平台。这里所说的横向公民参与网络主要体现的是由公民自发形成的一些民间社会组织。这些社会组织可以很好地担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，在政府和社会之间架起沟通协调的桥梁。总之，社会资本是协同治理的关键，协同治理广度、深度和效度皆取决于其存在状况。
三、培育社会资本，提高基层社会协同治理绩效的策略分析
优质的社会资本是提高基层社会协同治理绩效的重要因素，也是实现社会良性治理的前提条件。必须在中国语境下，借助政府和社会的力量，不断优化社会资本结构和提升优质社会资本存量，有效推进社会协同治理。
（一）加强基层社会协同治理主体间的诚信建设，构筑诚信环境
第一，加强社会诚信制度建设，强化诚信建设的组织领导。根据帕特南社会资本理论得到的启示，社会资本的形成与社会制度密切相关，在不同社会制度的长期影响下会逐渐形成不同的公民传统，即不同的社会资本。因此，社会诚信的养成需要良好的社会制度来保障。首先，率先垂范，构筑诚信政府。在现代社会诚信体系中，政府诚信是关键，政府在社会诚信建设中起着导向和示范作用。现阶段加强基层政府诚信建设主要应从三个方面着手：转变政府职能，建设服务型政府;建立健全对基层政府公权力的约束机制，形成权利有限化，监督公开化;加强政府公务人员诚信意识，发挥其引领和表率作用。其次，在全社会范围内构建多层联动的社会信用服务机制，真正使失信者“一处失信，寸步难行”。再次，加强法制建设，用法律手段来维护并规范社会诚信秩序。
第二，加强对公民的诚信文化教育，形成良好诚信环境。公民与政府之间的信任是建立在双方互信基础上的。良好的诚信环境需要大家共同构建。具体做法包括：一是加强对青少年的诚信养成教育。诚信理念的形成是一个长期的教育过程，要从基础抓起，把诚信道德规范纳入到不同层级的学校教育中，尤其是纳入未成年人的思想道德教育。二是加强诚信文化的社会宣传。在全社会广泛、深入、持久地实施诚信道德宣传教育，创新诚信宣传形式，使诚信道德规范内化为全体社会成员普遍的道德品质并转化为一种道德行为，形成全社会以诚实守信为荣、以欺诈失信为耻的良好社会风气。
（二）发展和壮大社会组织，提高社会组织对基层公共事务的有效参与
公民社会组织是公共治理赖以实现的“关键加入者”，提供了政府和市场之外的第三种力量介入公共事务管理达成正和博弈治理范式。[6]目前，我国社会组织在数量上虽初具规模，但作用有限。大量的社会组织难以真正独立于政府之外，仍保留浓厚的政府色彩;一些具有独立性的社会自发组织被排除在法律之外，生存空间非常有限;由于管理和社会监督机制很不健全，部分社会组织存在较为严重的营利行为，社会公信度低下。这些不足使其还不能完全肩负起表达民意的作用。培育社会组织健康发展需要从政府和社会组织两方面着手：一是政府要加强对社会组织的培育和管理，着力建设政府与社会组织的合作伙伴关系。二是社会组织要加强自身的公信力建设和提升社会服务质量，树立自觉维护信誉的独立意识及高度的风险责任感，与政府和相关单位共同联手，形成互动支撑的“多中心治理”结构，为基层协同治理筑牢根基。
（三）健全基层社会协同治理运行网络，创建协同治理平台
网络是社会协同治理的关键变量，是社会协同治理有效运行的重要依托。当前，不同地区根据各地区的实际情况建立了不同的协同治理模式。但总体来说，应从以下几个方面加强。
第一，组建民生工作办公室。根据基层社会发展需要，依据党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的组织原则组建民生工作办公室。所谓“民生工作办公室”就是根据基层社会实际情况及发展需要，为解决与群众生活息息相关的各项民生工作和社会事业而成立的联合办事机构，该机构以政府为主干、非政府组织和村（居）委会为纽带、私人部门为基础的协同治理网络平台。
第二，建立健全协同治理机制。协同治理机制是协同效应实现的动态路径。民生工作办公室的有效运作需要相应的体制机制来保障。主要包括协同治理主体沟通机制，主体间信息资源共享机制，对协同主体行为的监督机制等。另外，机制的多元容易产生机制效应的不确定。因此，要控制机制变动的随意性、保证不同机制的协调进而促进协同效应的实现。
基层社会治理取得的成效篇3
〔关键词〕村民议事会；基层协商民主；村民自治；社会治理；群众利益
〔中图分类号〕D628〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0082-06
近些年来，随着城镇化浪潮的猛烈冲击和新农村建设的大力推进，乡村社会治理面临着一系列新的问题和挑战，村民自治已有的制度设计迫切需要进一步落实和完善。正是在这一新背景下，基层协商民主应运而生并蓬勃发展起来。2013年3月，党的十八届三中全会公报已经明确提出：“要推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主”。不久前，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对于发展基层协商民主，还强调指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”由于基层社会是国家政权建设的基石，提升基层社会治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。如果我国广大农村的基层协商民主搞好了，不仅可以为提升国家治理体系和治理能力的现代化打下坚实的基础，而且还能进一步充实、丰富和完善我国协商民主建设的实际内容。为了加深我们对这一问题的认识和了解，近期我们对成都市青白江区芦稿村开展基层民主协商的工作情况进行了专题调研。芦稿村在实现统筹城乡发展、推进农村产权制度改革的过程中，面对村民大量集中居住、外来人口增多、个体利益诉求日趋多样化等新情况新问题，积极推进农村基层治理模式的转型。芦稿村的实践表明：以“村民议事”为载体的基层协商民主自治，是落实村民自治的一种有效实现形式。他们在推行村民议事会制度的实践中，通过广泛而深入地开展基层协商民主建设，搭建了基层协商议事平台，形成了协商民主议事程序，探索了基层协商民主具体办法，从而扩大了村民的政治参与，协调了农村社会的利益冲突，化解了基层社会的复杂矛盾，实现了公共事务的民主科学决策，促进了基层社会的和谐稳定。
一、芦稿村基层协商民主实践的基本经验
（一）搭建平台：通过三级授权方式，搭建基层协商议事平台
基层协商民主作为协商民主的具体实现形式之一，其实质就是保证和实现群众广泛、有序的政治参与。在基层社会推行协商民主，是解决当前经济社会转型时期凸显出来的基层公共事务治理矛盾和问题的有效途径。作为社会治理形式的基层协商民主，需要一个平等协商议事的平台来实现协商双方有效地沟通和交流。芦稿村的基层协商议事始于2006年制定全村经济发展规划之时，村党支部召集全村村民开会讨论协商，主要目的是为了满足绝大多数村民的意愿，解决与村民切身利益相关的经济发展问题，最终在广大群众的协商讨论下，制定了《芦稿村经济和社会发展规划》，也由此开创了“民主议政日”的活动。在此基础上，于2008年，成立了党总支，组建了村民议事会，民主选举了59名村民议事会成员，正式搭建了村民民主协商议事的平台。
村民议事会通过三级授权的方式，即村民会议（最高决策机构）村民代表会议（重要决策机构）村民议事会（常设决策机构）村民委员会，分层级授权落实，保证了议事会权力来源的“合法性”。村民议事会这一协商自治制度，实现了基层社会治理由过去的村干部说了算到现在广大村民自己说了算的实质性转变，从根本上保障了村民的自治权，开创了民主协商的新形式。在实践中，村民议事会尝试将党的领导与人民当家作主紧密结合起来。村级党组织在议题的选择、议事会的组织、召开和决策的实施监督过程中，始终处于领导核心地位。村民议事会成立后，村里的公共事务都交由村民议事会协商讨论决定，村民委员会作为村民议事会决策的执行机构，实现了村级公共事务决策权和执行权的分离。更为重要的是，改变了村干部专断的领导方式，变独断命令为平等对话，实现了农村干部与广大群众在同一平台上对等交流，保障了村民自由表达意志的权利，有助于实现村民的政治权利和社会权利。
（二）建立机制：创造“村民议事六步法”，构建村民议事基本程序
基层协商民主的主题主要是围绕农村的生产生活展开，解决农民生产和生活中遇到的各种问题。因此，协商机制的建立健全是基层协商民主推进的基础保障，也是保障基层协商民主科学决策，持续运转的根本所在。库克认为，“公共协商的程序能够促进公平的民主结果”〔1〕，完善基层协商议事的基本程序，对于基层民主实践结果起着关键作用。芦稿村村民议事会自组建以来，一直坚持民事民议、民权民用的原则，定期召开村民议事会，摸索总结出了一整套村民议事的基本程序――“村民议事六步法”。“村民议事六步法”的主要流程：第一，进行议题的收集。对广大村民关心的问题，进行分类汇总、整理筛选，形成议题。第二，对议题进行审查。对于收集到的议题，党组织先从政策上把关，并召开党组织和村务监督小组联席会议审查议题，讨论决定是否提交村民议事会。第三，进行民主讨论。对于审查通过的议题，由党支部书记主持召开村民议事会进行讨论协商，征求议事会成员和村民的意见。第四，结果公示。将村民议事会讨论协商的结果公示给广大村民，让村民知晓讨论结果。第五，执行监督。对于公示后村民无异议的决定，交由村民委员会具体执行，同时接受村民议事会和村民的监督。第六，评议整改。通过召开党员大会、村民（代表）会议，对项目建设等村级重大事项的执行情况进行评议，对于民主评议中存在的问题，制定整改方案，进一步完善村民议事会的工作程序。芦稿村采用“村民议事六步法”议定通过了村级公共服务项目、村民享受低保、申请残疾补助、村组财务制度、产改误工费用支出等诸多涉及村民权益的重大事项。“村民议事六步法”初步形成了村民协商议事的机制，在实践中取得了良好的成效，于2010年面向全市范围进行推广。
（三）探索方法：采用“三关工作法”，保证基层协商民主实际效果
基层协商民主的目的是形成共识，通过协商沟通畅通村民政治参与的渠道，促使决策科学化、民主化，提升基层社会治理的公众认可度，保证基层协商民主的实际效果，进而实现农村善治。芦稿村采用“三关工作法”――党员关、感情关、公开关，有效提升了协商议事、民主决策的效率。搞好这三个关键环节具体办法是：首先，坚持抓好“党员关”，赢取党员议事成员共识，统一思想获取支持。在基层党组织内部，对事关村民生产和生活的各项事宜，党员议事会成员首先达成共识，统一思想。坚持党组织在农村基层政治中的领导核心地位，在村民议事会中，党支部始终要起主导作用。议题的提出、议事会的组织、决策的落实等过程中，党支部必须起核心领导作用。但是，党支部也不能包揽一切，村民议事会是村民表达意见的一个重要平台，要注意保护村民参与协商政治的积极性，保证村民对公共事务的决策权。其次，抓好“感情关”，亲临现场用事实说话，引导议事会成员转变观念，以小集体服务大局。在村民议事会中，要注意抓好“感情观”，对议事会成员“晓之以情，动之以理”。也有部分议事会成员，议事不积极，从自身及本小组的利益出发，只注重小集体的利益，对于这种现象，需引导村民议事会成员从大局出发，服务大集体，保障更多人的利益。最后，坚持“公开关”，每一步决策民主透明，有记可查，接受全体村民监督检查。自觉接受群众监督，坚持“公开关”。定期在“三务”公开栏上公开村上财务收支情况、公共服务项目建设情况、公共服务资金使用情况、议事会决策事项等，利用党员大会、议事会议等形式进行公布，通过信息及时公布消除群众疑问。
二、芦稿村基层协商民主实践的重要价值
芦稿村在实现统筹城乡发展、推进农村产权制度改革的过程中，面对村民大量集中居住、外来人口逐渐增多、个体利益诉求增加等新变化，积极探索推进农村基层治理模式转型，初步形成了新型村级治理体系。芦稿村在探索和实践中组建的以村民议事会为主导的基层协商民主新形式，取得了一系列明显的实际成效，实现了广大群众的自由表达意志的权利，确立了村民在自治事务中的主体地位，解决了新时期农村社会治理中出现的新情况和新问题，取得了明显的成效，同时，对于丰富和完善村民自治制度，有效化解农村社会矛盾，协调不同利益群体之间的矛盾，实现公共决策的科学化和民主化，具有重要的意义和价值。
（一）有序扩大公众参与，有效化解农村社会矛盾
随着当前我国经济社会的发展，农村社会的利益分化越来越明显，由于不同利益主体之间的利益冲突导致农村社会成为矛盾多发地带，化解分歧、构建和谐，已成为农村社会发展的关键。对于农村社会的这些矛盾冲突，最主要的是给予冲突双方一个平等对话与沟通交流的平台，让其充分地表达自己的利益诉求，畅通意愿表达渠道是解决农村社会矛盾的根本保障。协商民主承认并接受不同利益主体之间存在的差异和分歧，因此能够有效地消除分歧和差异，形成共识。〔2〕芦稿村村民议事会自组建以来，在村庄公共事务的决策过程中，有序扩大了村民的参与，广泛吸纳群众的意见，切实尊重大多数人的利益，为广大群众提供了一个自主协商、讨论解决矛盾纠纷的平台，解决了村两委应该做，但是又难以做好的问题，有效地化解了农村社会矛盾，从而实现了由“村干部自治”向基层协商民主的深刻转变。
自议事会制度实施以来，当涉及农村发展中的征地拆迁、项目引进、公共服务基础设施建设等关系村民切身利益的重大事项时，都能借助村民议事会这个平台，在村民与村民以及村民与政府间的交流中，得到有效解决。如：芦稿村作为合并村，申报建设融资项目意见分歧较大。老芦稿村的村民认为资金应该用于修建文化广场，而老大吉村的村民则认为资金应该用于道路建设、沟渠改造。议事会上双方争吵不休。村两委召集原芦稿村议事会成员到大雨之后的大吉村泥泞地实地考察之后，议事会成员纷纷表示：“同意修路，回去也做好宣传，争取村民的支持。”第二次的议事非常顺利，议事会成员都同意将资金的绝大部分用于老大吉片区的道路建设，其次再用于沟渠整治和文化广场的建设。通过实地考察，对症下药、具体分析问题，实现了村民在融资建设项目申报上的统一。因此，在协商议事的过程中，弱势群体的声音更能够引起公众的关注，通过民主协商，实现了大多数人的利益，化解了社会矛盾，有效维护了农村社会的稳定。
（二）协调整合多种利益诉求，努力寻求最大公约数
当前，农村社会治理面临新的挑战：一方面，随着经济社会的全面发展，农民的权利意识不断觉醒，利益诉求不断增加；另一方面，以选举民主为基础的基层群众自治组织，在实践中困难重重，比如由村两委关系、干群关系等导致的村干部公信力弱化的问题，需要以“对话为中心”的协商民主来弥补。在推行基层协商民主的治理中，村两委扮演的是一个公平、中立的角色，只是起一个搭建协商平台的作用，在此基础上对不同利益主体间的利益关系进行协调和整合，引导其参与到公共事务的管理和讨论中，在平等对话的前提下理性地表达自己的意见与建议，通过寻求最大公约数，最终达成某种共识。例如，2009年10月，芦稿村的文化活动广场建设顺利实施，但是对于完工后广场附属的小便民超市归谁经营的问题在村里闹得沸沸扬扬，村民都眼巴巴地盯着这个不出村就能赚钱的营生。村民们也是绞尽脑汁，托关系说情，甚至当时村支部书记的侄儿也来托关系，多年不联系的远方亲戚也找上了门，希望能够租用。这让村两委干部感到了无比的压力，同时也坚定了他们通过村民大家议定经营权的决心。在超市竣工之前，村上召开了组长会议，宣布便民超市的经营问题采取招标的形式来进行。在村务监督委员会的监督下，小超市经营权的招标会顺利举行，竞标人、全体议事会成员、部分群众代表参加了这次会议。在会上，村会计向与会人员宣读了经营协议的内容，经举手表决后通过了协议。8名竞标人按照竞标的规则，以1000元起价，100元追增的方式进行竞标。通过相互竞标，最终监委会主任确定了竞标的中标价2700元。在竞标会后，一名竞标人说：“很透明，我确实不敢再加了。以后村上的这些事情就要这样子，这样大家才支持你们”。对此，芦稿村党支部书记曾修和深有感悟：“自从有了议事会，老百姓都积极地参与到村庄公共事务中来，踊跃地发表自己的看法，积极地建言献策，通过对村干部和公共事务的决策和实施的监督，老百姓确确实实感受到了是按照他们的意愿在执行，因而更加信任我们了，密切了干群关系。”通过村民议事会这一平台，群众民主议定关系自身利益的事情，解决了一大批村干部难断的难事、琐事，消除了群众对政府的猜忌和误解，提升了村干部的公信力。芦稿村积极开展基层协商民主的成功经验充分表明，基层协商民主是以村民平等参与、理性协商为基础的，主张将相关利益主体都纳入政治决策过程中，通过平等协商和讨论，在充分考虑公共利益的基础上做出群众一致认可的决定。村民议事会通过建立平等、自由的交流机制，广大村民在对公共事务的参与中，就关注的问题进行讨论、商议，寻求共识。可见，以讨论、协商为基础的协商民主决策更符合群众的利益诉求，也容易被群众接受。
（三）坚持民事民议原则，促进决策的科学化民主化
民主议事不仅发生在决策之前，也体现在决策的制定和执行过程中，可以有效弥补选举民主中群众只是在决策前就不同意见的决策方案进行选择，而无法真正参与到决策过程中的困境，从而使决策更具科学性。芦稿村的基层协商民主以村民议事会为载体，充分调动广大群众的智慧和积极性，激发社会组织活力，以公共利益最大化为基础，形成了村党组织、村民议事会和村委会之间的良性互动，最终实现了权力回归农村社会，使村民自治真正落到实处。芦稿村自村民议事会组建以来，始终坚持“民事民议、让民作主”的原则，在涉及农村发展中的征地拆迁、项目引进、公共服务基础设施建设等关系村民切身利益的重大事项时，经村民协商、讨论，充分考虑各个利益主体的利益诉求，结合实际情况制定政策，最终实现科学民主决策。2010年，作为“成都经济区环线”的成都第二绕城高速公路（简称“二绕”）正式开工建设，这条高速公路从姚渡镇芦稿村穿境而过，涉及征地拆迁12个村民小组的部分土地，共计230余亩。随着该项目的动工，由此引发的利益矛盾和纠纷在芦稿村内部开始逐渐显露出来。为了做好“二绕”征地拆迁相关工作，芦稿村党总支一班人充分发挥村民议事作用，由村民自行决定相关权益分配。在解决“二绕”征地拆迁工作时，对于村民普遍关心、争议较大的“转户问题”，通过村民议事会成员的商讨，最后决定“下放决策权”，即由各村民小组自行制定符合本组村民的转户方案。凡是涉及“二绕”征地拆迁的12个村民小组，各自召开了本组的村民会议，广泛征求各村民的意见，结合本组的实际情况，形成了“多种形式”的“转户”方案，确保了本组内绝大多数村民的利益。最后，“二绕”征地拆迁工作顺利完成，自始至终未出现一例因此事上访上诉事件。可见，村民议事会在制定决策时不是将群众排除在外，而是将村情民意纳入其中，打破了传统决策的封闭性。因此，协商民主较好地实现了基层民主从理念民主、结果民主向过程民主、实效民主的转变，保障了村民的自治权，促进了决策的科学化和民主化。
三、芦稿村基层协商民主实践的几点启示
芦稿村的基层协商民主实践较好地弥补了现行乡村治理中权力结构失衡的困境，搭建了基层协商议事平台，完善了村民协商议事程序，创设了基层协商民主新的实践形式，并取得了丰富的经验和显著的成效，因而对于各地探索村民自治的有效实现形式，开展基层民主协商治理，显然具有重要的借鉴价值和启发意义。
第一，充分发挥党组织的核心领导作用，真正落实村民议事会的决策权，保证基层协商民主的实际效果。
村级党组织是农村各项事业的领导核心，是实现党在农村战斗堡垒作用的基础。因此，在开展基层协商民主的过程中，农村党组织一定要切实加强领导，充分发挥好其在基层协商民主实践中的领导作用。党支部成员尤其是支部书记要带头树立协商民主观念，养成民主协商习惯，以自己的行动带动基层党组织的协商民主建设，普通党员也要增强协商民主意识，积极参与重大问题的讨论，不断提升协商能力。同时，村党支部要自觉践行党的群众路线，尊重群众的主体地位，认真听取群众的意见，增强为民服务能力，实现基层党组织从管理者向服务者的转变。村党支部成员要主动联系村民，将民情民意及时反映给村民议事会和上级党组织，同时也将上级党组织的政策传达给村民，做好沟通协调和政策宣传，确保党的政策得到有效落实、农民群众的权益得到有效保障。芦稿村党支部在领导村民开展基层协商民主实践之所以能够取得明显效果，这与他们充分发挥村党支部的核心领导作用是分不开的：首先，芦稿村通过制度设计明确了村支部书记作为村民议事会的召集人，赋予了党组织对议事会的领导权，从而保证了在民主议事的整个过程中，从议题的确定，到决策的形成、实施和监督，都必须坚持党的领导，贯彻党的路线、方针、政策。其次，芦稿村的基层协商民主实践之所以取得较为显著的效果，很重要的一个原因，还在于他们自觉地从根本上改变了以往村干部专断的领导方式，变管理者为服务者，变独断命令为平等对话，实现了农村干部与广大群众在同一平台上对等交流，保障了村民自由表达意志的权利，从而实现了广大村民对村庄公共事务的决策权。可见，开展基层协商民主实践的效果究竟如何，在很大程度上取决于有没有一个坚强的基层党组织发挥领导核心作用，关键还在于议事会召集人即村党支部书记能力强不强、威信高不高、方法好不好，这会极大地影响基层协商民主的实际成效。由于芦稿村党支部充分发挥了党组织的核心领导作用，尤其是有一位能力强、威信高、经验丰富的党支部书记曾修和作为村民议事会召集人，充分尊重民意，引导广大村民科学议事、民主议事，通过基层协商民主实践探索，吸引广大村民积极参与经济社会管理事务，管好用好各种公共服务专项资金，为化解基层社会矛盾、建设和谐新农村奠定了坚实基础。所以，芦稿村的基层协商民主实践受到广大村民的高度认可。由此看来，开展基层协商民主建设，首先要加强农村基层党组织建设，关键是要选好一个称职的基层党组织书记。而这是基层协商民主本身无法解决的问题，只能有赖于党内民主和基层民主的深入推进，尤其是村党支部书记选任制度的改革。这也就是说，基层协商民主能否有效推进，很大程度上还要取决于基层党内选举民主的实现程度。只有这样，才能从制度上保证和实现农村基层党组织在基层协商民主实践中的领导核心作用。
第二，改革农村公共产品的供给体制，充分发挥农民在农村治理中的决定性作用，激发和调动村民参与基层协商民主的内在动力。
“协商民主本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而作出得到普遍认同的决策。”〔3〕因此，只有足够多的人参与其中，协商民主才能有效实现。而人们参与政治活动的动力，归根到底是由他们的经济利益所决定的。在我国村民自治实践中，政府的主导作用当然非常重要，但经济的原因始终是基础性的制约因素。自上个世纪90年代以来，由于大量农民进城务工，因而村民自治与这些农民的利益相关性逐渐淡化。尤其是近几年取消农业税之后，许多村民觉得村委会与自己已经没有什么经济上的关系，村民的政治参与也就越来越缺乏动力。农村社会的治理必须同时具备一些基础性的条件。著名美国政治学家帕特南指出：民主政治的绩效与社会资本呈正相关关系，社会资本丰富的地方，民主制度的实施绩效就好，反之，民主制度的实施绩效就差。换言之，使民主运转起来的不是民主制度自身，而是社会资本。〔4〕帕特南的这一观点对我国目前村民自治的转型和发展颇有启发，要使广大农村尤其是经济比较落后的西部地区农村的村民自治能够深入发展，就必须加强村民自治的基础条件建设，才能为村民自治提供必须的经济条件。对于广大西部农村而言，依靠农村自身的经济发展在短时期内是难以做到的，这就要求加大国家对农村公共事业和公共服务的扶持力度，理顺各级政府的公共产品供给责任，重构农村公共产品供给体制。正是在这一社会背景下，随着城乡一体化进程的推进，成都市早在2008年就开始启动了农村公共服务体制的改革进程，以农村社会管理和公共服务为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体统筹安排。从2009年开始，由市、区（市）县两级财政刚性保证，为每个村（社区）每年提供不少于20万元的社会管理与公共服务专项资金，并且逐年增加，目前已经达到40―45万元。对于这些专项经费，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群众说了算”，由村民议事会通过民主协商从而决定实施项目，由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进行监督。这就大大优化了原有的村级公共产品供给系统，切实体现了广大农民群众在农村公共服务中的主体地位和村民议事会在村级公共服务事项中的决定作用。这就需要构建一种新型村级治理机制，通过“草根民主”的形式，真正把政府投入的大量资金的支配权交给农民，才能保证“好事办好”，才能有效地调动群众的参与热情，实现农村公共服务改革的工作目标。因此，必须大力改革现有农村公共产品的供给体制，充分发挥农民在农村治理中的决定性作用，使农村治理主体真正获得公共产品供给的决策权，实现乡村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”转变。只有这样，才能充分发挥农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势，最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好。只有农民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”，才能够建立起良好的公共产品需求偏好的表达机制，并根据基层政府在公共产品供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价，这样，才能有效保证农村公共产品公共选择机制的形成和完善。芦稿村之所以开展基层协商民主实践取得较好成效，除了农村公共生活自身存在问题迫切需要解决的内在动因，同时也得益于成都市政府加大农村公共服务投入和深化农村公共服务体制改革，为解决这些现实问题创造了有利条件。可见，在当前情况下，要提升农民参与基层协商民主的内在动力，就一定要与农村公共事业发展相结合，与完善农村社区服务相结合，与新农村建设这个战略目标相结合。一句话，就是要与农民的切身利益密切结合起来。只有这样，才能从根本上调动农民政治参与的积极性、主动性，也才能极大地激发农民群众的自主性和创造性，从而使村民自治和新农村建设获得源源不断的动力支持。
第三，要使基层协商民主真正做到平等公正、公开透明，必须从制度和机制上加以切实保证，从而不断提升基层协商民主的质量。
芦稿村在开展基层协商民主的过程中，始终坚持“民事民议、让民作主”的原则，属于村民的事让村民自己进行民主协商，自己决定解决办法，从而实现了广大村民对村庄公共事务的决策权。在村民开展民主协商的过程中，村党支部决不包办和代替村民进行决策，而主要是发挥好领导作用，坚持公平公正公开原则，从制度和机制上保证参与协商的各个利益主体之间进行平等对话，引导村民学会换位思考，互相体谅，求同存异，寻求最大公约数，争取达成共识，从而化解利益矛盾和纠纷。同时，还要保证基层民主协商过程中的信息公开透明。“信息对称是协商民主实践价值的外在表征。”〔5〕协商主体只有充分掌握政策背景和协商的内容、方式，才可能进行有效地协商。所以说，公开性是协商民主的一个重要特征，公开性能够使协商主体全面审视协商过程，清楚地知晓协商的主题、内容和方式，真正了解政策和决策的形成过程。因此，如果能够保证基层民主协商的内容、过程以及结果的公开化、透明度，让广大村民都能了解参与协商的各方都说了些什么，是怎么说的，这就不仅能够增强广大村民对基层协商民主重要作用的真实感受，更能增强他们对发展基层民主政治的希望和信心。因为只有当广大村民充分地了解和把握各种政策信息之后，才更愿意真实和主动地表达自身的利益诉求，这就有利于调动广大村民政治参与的积极性，逐步提升和增强村民的协商议事能力。因此，基层党组织在领导基层协商民主过程中要重视现代信息技术的利用，通过各种现代信息技术来拓展民主协商的渠道，为发展基层协商民主创造有利条件，从而不断提高基层协商民主的质量和水平。
〔参考文献〕
〔1〕陈家刚.协商民主〔m〕.上海：上海三联书店，2004.47.
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基层社会治理取得的成效篇4
[关键词]利益整合；利益分化；政治稳定；和谐互动；现实路径
[中图分类号]C91 [文献标识码]a [文章编号]1672-2426(2010)02-0055-04
政治稳定是国家发展不可或缺的前提和目标，民族国家在推进政治现代化进程中所追求的最高政治价值，就是维护政治稳定。伴随着社会转型的深入。我国社会因利益过度分化产生的不稳定因素，使得政治稳定面临新的严峻挑战。通过利益整合来探寻转型时期利益分化与政治稳定之间的一种和谐互动。无疑是当前化解利益矛盾，消除稳定隐患，巩固执政基础的最现实路径。
一、我国社会转型时期利益分化的现状
马克思恩格斯认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”，“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”利益关系是社会生活中普遍存在的一种根本关系，但又是最敏感的问题。当前，伴随着改革开放的深入和社会转型的发展，我国社会利益结构调整在促进政治稳定发展的同时，也因过度的分化成为我国现代化进程中所面临的一个主要障碍。
(一)利益主体多元
计划经济时期，我国的利益主体比较单一。但伴随着以市场为导向的改革开放深入和经济成分多元化发展，我国利益结构发生了重大变化，原有利益格局不断调整，不同社会阶层因在改革过程中所处位置与扮演角色不同，出现了新的分化与组合，单一的利益主体日趋多元化。学者马建中在《政治稳定论：中国现代化进程中的政治稳定问题研究》中，依据人们所获得的利益，所处的地位，所发挥的作用不同，将当前的社会分为四大利益群体：特殊获益者群体；普通获益者群体；利益相对受损群体和社会底层群体…。多元的利益群体，必然导致多元的权利意识与政治诉求。在转型的进程中，这些不同的利益群体不仅自主意识不断强化，而且对维护自身利益的权利意识和表达自身利益诉求的政治参与意识明显增强。在维护自身既得利益和预期利益的过程中，彼此之间必然发生分歧，产生矛盾，利益关系变得越来越错综复杂。
(二)不同利益主体之间贫富差距严重分化
利益分化打破了原有平均主义分配格局，不同利益主体之间的实际利益获得程度出现了全面分化。城乡之间、地区之间、行业之间和不同社会阶层之间的利益差距在逐渐拉大。截至2003年，我国的富裕阶层约有5021万人，占全国总人口的3.86％。城镇最低收入困难人口，2000年约有2290万，占城镇总人口的5％。农村地区的贫困人口，按照国家划定的贫困标准，2003年共有贫困人口2900万，约占农村总人口的3.1，％。但20％的最高收入家庭与20％的最低收入家庭年人均收入的差距，1990年是4.2倍，1993年是6.9倍，1998年是9.6倍，2003年则飙升至22倍。显而易见，贫富差距在中国已经被拉大到非常危险的程度。不仅如此，不同利益主体地位的不断变化也直接导致了其心态的不断变异。学者陆学艺在《当代中国社会流动》一书中将这种心态的差异分为如下两种情况：其一，由于改革政策导致的利益调整，使得经济增长所带来的益处在各阶层之间的分配显著不平等，获益阶层与相对利益受损阶层有不同的社会满意度；其二，相对利益受损阶层对于收入差距的心理承受能力降低，收入差距和贫富分化问题成为人们关注的焦点。
(三)社会阶层分化
社会是由不同利益主体构成的，利益主体的多元化和各利益主体之间贫富差距的不断拉大，决定了社会内在的分化，新的社会阶层不断出现。迅速、广泛、深刻的阶层分化和不断重组的阶层关系已经成为当代中国政治生活中普遍存在的客观事实，两个阶级一个阶层的社会阶层结构发生了断裂，分化成长出许多新的社会阶层，不同社会阶层之间的流动日益频繁，社会阶层的构成不断多样化、细密化和流动化，这种新的变化不仅增加了各阶层之间的矛盾和冲突。对社会的管理和整合提出了挑战，而且也造成各利益主体要求获得政治参与权利的需求与现有的政治参与体制之间矛盾的加剧，对政治民主化形成了巨大的压力。而且随着社会转型的深入，原有的同质性利益结构也逐步分化为异质性的利益结构，社会阶层的多样化导致了多样化的利益群体在利益追求上的层次性和差别性。
(四)利益矛盾尖锐
利益矛盾是一切社会矛盾和冲突的根源。随着社会转型走向纵深，社会阶层的分化和利益群体的重组不断加剧。社会转型在很大程度上，就是社会利益关系不断分化组合的过程。在这一过程中，各个利益主体在追求自身利益最大化的同时，都不断强化着对自身的自我封闭和对其他利益群体的排斥和打压。再加上社会利益资源稀缺性的特点，各利益主体之间的竞争、摩擦和冲突不断在转型时期被推进和激化，不同利益群体之间的矛盾已经成为人民内部矛盾发展的最新动向。在当前社会转型时期，人民内部利益矛盾的激化和尖锐化，突出地表现为两个方面：一是由于分配不公，贫富差距过大，直接导致中低收入的利益群体和弱势群体、边缘群体的极度不满，他们因为不仅没有分享到改革的成果，反而承担了大量的社会转型的代价而滋生了对社会强烈的愤恨情绪和消极失落、盲从逆反的情绪；二是由于利益表达渠道、功能的有限导致不同利益群体之间的矛盾不断激化。贫富差距过度悬殊产生的消极失落感、利益诉求不畅形成的强烈受挫感和其他利益群体打压不断累积的不满情绪的多重演绎，必然导致利益矛盾不断尖锐激化。
二、我国社会转型时期利益分化使政治稳定与发展面临新的挑战和风险
社会阶层的分化必然带来社会阶层利益格局的深刻调整与重组。由于拥有的社会利益资源差异，利益获取渠道和利益占有方式的不同，不同利益主体之间的获益程度出现了严重的分化，贫富差距不断扩大。从根本上来说，利益分化打破了原有的平均主义分配格局，造就一大批经营能手和致富标兵，加快了政治体制改革的步伐，推动了中国现代化进程。但是，利益的过度分化不仅造成了广大中低收入社会成员心理上强烈不平衡感和消极失落心理，而且直接触发了导致政治不稳定的隐患，使得社会政治稳定面临严峻挑战。
(一)利益分化的最大危险是动摇政府执政合法性
利益分化的最大危险，就是动摇了政府执政的合法性基础。根据现代政治学理论，政府执政的合法性，实质是社会成员对政治统治的认可。学者贺宾指
出：“任何统治的有效性都不可能仅仅依靠强力手段，更重要的是他必须得到社会大多数成员基于内心自愿的信任和支持。在政治文明不断进步的现代社会，这一点尤为重要。”随着利益分化的加剧，转型时期各利益主体对利益的需求和当前社会满足能力之间，必然存在一定的差异。法国社会学家米歇尔・克罗齐认为：“变革产生了日益提高的期望，而变革的必然有限的结果却不能使这些期望得到满足。一旦人们认识到事情可以变化，他们就不能再像从前那样轻易地把他们现实条件的基本状况看作是理所当然的了。”在基于快速转型所提出的利益诉求不能得到有效满足时，需求的理想概念和现实满足程度之间所产生的差距，必然引起各利益主体不同程度的失落感。尤其是背负沉重改革代价和转型过程中利益受损的弱势群体合理的利益诉求在不能得到有效满足时，需求和满足之间的差距极易引起他们的逆反，并可能通过体制外的偏激行为寻求解决，成为引发政治不稳定的极大隐患。美国社会学家埃里克・霍里指出：“困苦并不会自动产生不满，不满的程度也不必然与困苦的程度成正比。不满情绪最高涨的时候。很可能是困苦程度勉强可忍受的时候；是生活条件已经改善，以致一种理想状态看似伸手可及的时候。”如果普通民众的合理利益诉求长期得不到满足，最终一定会使政治统治在失去有效性的同时丧失合法性。
(二)利益分化导致收入差距扩大严重危及政治稳定的社会基础
随着社会转型的推进和利益格局的进一步调整，地区之间、城乡之间、部门之间、职业之间的收入差距已被过度拉大，从而导致改革进程中利益相对被剥夺者和转型进程中利益受损者的心态发生变异。这些利益受损的群体和生活在底层的弱势群体、边缘群体，不仅对自身的生存现状表示出强烈的不满，而且对高收入阶层的财富获取的方式表示严重的怀疑和否定。特别是伴随着我国社会转型的快速推进，弱势群体和边缘群体不仅现有的利益诉求没有得到满足，初期的收益也被严重剥夺。百姓利益普遍受损的事实使这些低收入群体产生了强烈的相对被剥夺感。这不仅会产生强烈的失落心理，更为严重的是可能导致广大低收入群体逐渐丧失对改革的热情和对社会的信任，由此产生严重的社会心理不平衡。这种社会心理的不平衡一方面会引发各利益主体之间的互不信任、隔阂、摩擦甚至对立，另一方面往往还会转化为对社会的不满情绪。这种不满情绪在累积叠加的过程中，一旦遇到某些偶发事件，极易以体制外的方式急剧爆发，引发大规模的群体冲突，从而引发社会的动荡，冲击政治的稳定发展。
(三)利益分化因阻碍弱势群体的有序政治参与而造成政治不稳定
普遍受益是社会发展的一条极为重要原则。利益分化使得不同利益主体在社会发展中的受益程度出现严重差异。社会利益相对受损群体和弱势群体、边缘群体，因拥有较少的社会资源，很难分享到改革的成果，严重的被剥夺感和争取自身合理利益诉求的强烈政治参与愿望不断被激化，而滞后于社会快速转型的政治体制却严重阻碍了合理利益的表达渠道。塞缪尔・p・亨廷顿指出，政治不稳定是“社会飞速变革以及新的社会集团被迅速动员起来涌人政治领域，而同时政治制度却发展缓慢的结果。”…’亨廷顿指出，在现代化进程中，政治的不稳定在很大程度上来源于政治体制发展的滞后性。改革开放以来，我国在推进公民政治参与的制度建设和拓展公民政治参与的渠道方面取得了长足进展，但相对于转型时期社会阶层的日益多元和不同利益主体基于自身利益需要而表现的强烈政治参与需要，我国现有的公民表达自己利益诉求的渠道还过于狭窄，途径还很不完善，不同阶层之间的利益协调机制还不健全。如果不同利益群体的利益需求因表达渠道不畅而长期难以得到满足，必然导致利益主体的心态发生变异，从而增加了影响政治稳定的隐患。
(四)利益分化极大削弱政治认同感而引发政治不稳定
学者张可创认为，社会认同感与共同的价值取向是维护社会稳定的基本因素和最为有利的力量。因为，只有全体社会成员在共同的价值取向上达到了高度统一，他们就自觉的形成了保持现有社会身份，维护社会稳定的内在动力，而一旦社会所提倡的价值取向不被社会成员认可时，社会成员就从内心丧失了维护这种社会稳定的心理力量，而一旦遇到外部诱因事件，就极易产生群体性的的行为。利益过度分化导致社会的弱势群体在经济生活和政治生活中越来越多地失去“话语权”，“草根”角色与以往“主人翁”地位之间存在的巨大悬殊，不可避免地对他们的心理产生巨大冲击。而在当前，“物质利益取向是目前普遍的价值取向。在这种价值取向的支配下，人们采取各种手段为个人聚集财富。这种只看结果不问手段的价值观，使许多希望依靠个人辛勤劳动而聚集财富的人，不会成为真正的富有者，而依靠权力和采取不正当手段和方式的人反而聚集了较多的财富。这种聚集社会财富的‘马太效应’，导致了处于社会边缘和弱势的社会成员产生了对社会的不满和社会认同感的丧失。”
三、加强利益整合，确保转型时期利益分化与政治稳定的和谐互动
西里尔・e・布莱尔指出：“从结构――功能主义的角度来理解，现代化的正常进程是先有社会的分化，然后通过整合来补偿由于分化而造成的秩序的脱节和混乱，逐步形成良性的循环，使社会获得现代化的能力。”我国目前的利益分化，是社会发展和进步的重要表现，是我国走向现代化的必然结果，但是如果不能运用自身的整合与协调能力，在更高的发展基础上协调不同利益主体之间的利益需求，把各种异质的社会力量保持在合理可控的范围内，就必然会给社会政治的稳定发展带来严峻挑战。因此，构建科学合理的利益整合机制，才能在当前利益分化的基础上通过整合达到更高层次上的动态稳定，以确保利益分化与政治稳定的和谐互动，是我国当前以至今后一个相当长时间内必须应对和妥善处理的重大政治课题。
(一)完善以人为本的决策观，从源头上确保利益分化与政治稳定的和谐互动
坚持以人为本的决策观，就是改革和决策的政策取向始终立足把群众利益放在第一位，把一切为了群众利益，一切为了群众的全面发展作为决策目标，努力寻求不同阶层、不同利益群体的利益需求结合点和平衡点，把利益分化过大消除在政策的源头。在任何政策制定和改革措施出台之前，都要充分考虑社会大众的受益程度，要将维护最广大人民群众的根本利益寓于改革、发展的方案和措施之中，在确保最广大人民群众根本受益的同时，兼顾新体制实施中的利益受损者，采取积极的保障体制，最大限度缓解和消除抵触心理。要力求做到既要注重发展速度，推动国民经济又好又快发展，又要保障利益均衡，缓解不同利益主体之间的矛盾；既
要以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，又要切实解决群众高度关注的民生问题；既要突出效率，调动不同利益主体的积极性，更要注重公平，缩小不同利益主体之间的收益差距，确保社会和谐稳定的发展。
(二)健全科学畅通的利益表达与协调机制
利益表达机制是建立政府与社会公众互信的基础。科学的利益表达渠道，尤其是畅通的社会底层群众利益表达机制的建立，可以使不同利益主体及时表达自己的利益诉求，政府也能广泛听取和吸收社会各阶层和不同利益群体的利益需求，并通过体制调整和利益整合予以积极回应，那么利益分化的现状就能得到有效缓解，利益矛盾产生的社会氛围就能得到消除，社会各种不稳定因素就能得到及时化解。如果利益表达渠道不健全，不同利益主体的利益需求就缺乏表达的机会，就会使人们心理上产生严重的被剥夺感和不公平感，这不仅严重威胁社会的政治稳定，而且也冲击了政府执政的合法性。当前，健全科学畅通的利益表达机制，其重点应是在立足人大和政协这一传统的利益表达主渠道的基础上，着重完善政务公开、重大事件的社会公示和社会听证制度，积极发挥社会组织在反映群众利益诉求、缓解利益分化、化解利益矛盾等方面的整合作用，大力拓展转型时期的利益受损群体和弱势群体、边缘群体的利益表达渠道，并通过法律法规和税收等手段对社会利益进行再分配的制度协调，确保利益的分化在合理合法的框架机制之内，以达到利益的分化与政治的稳定和谐互动。
(三)构建公平合理的利益分配机制
戴维・伊斯顿指出，政治稳定程度取决于社会中绝大多数成员对社会权威性价值分配的接受程度。“当一个权威性分配价值的系统受到极其沉重的压力，以至于再也不能承受时该系统就会崩溃。”由于社会资源的有限性和人们对社会资源占有的不均衡性，在利益分配上必然存在一定差异。合理的分配差距是市场经济发展的必然，也因此造就了市场经济发展的活力，而一旦利益分配出现严重不均，社会绝大多数成员对社会权威性价值分配的体系就会产生怀疑，政治体系稳定发展的社会基础必然会被严重削弱。在当前社会转型的关键时期，在当前中国贫富差距过大已经是不争事实情况下，要确保将稀缺的利益资源有效合理的分配到不同利益主体中去，使社会既保持旺盛活力，又能保证和谐公正，应着力抓好的工作是：一要坚持和完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系；二要充分整合市场机制和行政手段，有效协调和合理保障不同利益主体的利益需求；三要坚决打击变相侵吞公有资产、偷逃税款、权钱交易等非法获利现象，遏制贫富差距过大的趋势；四要完善税收制度，加大调控力度，确保弱势群体拥有更多的财产性收入，从而有效缩小差距，维护社会政治的稳定发展。
(四)构建安全完善的社会保障机制，确保利益分化与政治稳定的和谐互动
完善的社会保障是现代社会的一个重要标志，是社会政治稳定的重要保证。市场经济是一种优胜劣汰的经济，利益的竞争必然导致利益分化和社会风险的持续性扩张，使社会安全问题日益凸显。在当前的社会转型时期，要限制资本对利润最大化的追求，保障各利益主体的基本权益，以维护社会政治稳定，必须建立健全切实可行的利益保障制度，确保改革进程中的利益受损者、转型代价承担者和弱势群体、边缘群体生活需求。只有各个利益群体间的不同利益都能得到有效保障，人心才能思稳，社会政治才能稳定。目前我国已基本形成了以养老保险、失业保险、医疗保险和城市居民最低生活保障为主要内容的社会保障制度的基本框架，但其覆盖面不广，保障水平还不高。对此，指出，“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”在转型时期利益分化的状况下，只有为全体社会成员构建一张可靠的社会安全网，贫富差距过大的趋势才能得到有效缓解，社会大众才能分享到更多社会转型的成果，不同利益主体之间的不公平感才能得到有效化解，转型时期的利益分化与政治稳定的和谐互动才能由此生成。
基层社会治理取得的成效篇5
关键词:平安建设;社会综合治理;基层组织建设;纠纷解决机制
中图分类号:C916文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)29-0280-04
改革开放30多年来,河北省在社会的生产、生活,政治、经济方方面面都取得了日新月异的发展。尤其是近十年来,在城乡的全面均衡发展中,更是出现了很多令人欣喜的变化。由于经济的不断发展,老百姓的日子也越来越好,城市和农村的面貌焕然一新。但是,在社会的经济、生活中还存在着不少矛盾和问题,隐含着许多不稳定因素。这不仅会严重阻碍社会经济的发展,还对和谐社会的建设构成了障碍。对此,河北省进行了长期不懈的努力。社会综合治理工作是推进河北全省可持续发展,构建平安河北,维护广大人民群众根本利益的迫切需要,也是建设和谐社会的重要内容。多年以来,河北省各个地市、各个部门对此均高度重视,从河北的实际出发,立足于全省现状,按照省委的统一部署,把社会的综合治理工作,尤其是社会治安的综合治理工作,作为一项重大的政治任务,时刻不敢松懈。由此,河北省也取得了有目共睹的成绩,2009年综合治理工作获得了中央综治委的充分肯定。廊坊市、秦皇岛市、承德市被评为全国社会治安综合治理优秀地市;香河县、阳原县、乐亭县、定兴县、肃宁县、冀州市、沙河市、大名县等几个县市被评为全国平安建设先进县市。面对成绩,我们的平安建设、综合治理工作却不能松懈。经过调研,我们了解到河北省省委及各级地市政府针对河北省的现实状况制定了2010年建设平安河北、推进社会综合治理工作的整体规划。并已在实际的平安建设,综合治理工作中进行了全面的落实。
一、正确认识河北省平安建设和综合治理的特点
平安建设和综合治理工作是全国性的工作,它关系到我国社会的整体稳定和经济的全面持续发展,因而也是各个省、市在社会经济发展过程中不可忽视的重点工作之一。要做好此项工作,必须认清本省份的现状,才能有的放矢,确保目标的完成。河北省地处京畿之地,地理位置的特殊性,决定了其在综合治理工作上必然的特殊地位。具体表现为:
1.综合治理工作在特定阶段表现为大事牵动型
由于地理位置的特点,决定了河北在安保和综合治理中必须要全方位打造环京安全屏障。如2009年河北省各级各部门围绕“平安国庆”目标,坚持大事牵动战略,圆满完成了国庆的安保工作。打造环京的护城河也就成为了河北省的一项重要的综合治理工作。
2.平安建设和综合治理的常态化
大事牵动只是基于特殊的地理位置、在特定的时候河北省必须要完成的综合治理工作,而作为一个正在全方位发展中的大省来讲,确保本身的经济和社会的稳定发展则是一个一时一刻都不可忘却的工作。因此,认真抓好日常的社会综合治理工作是我们的常态、长期的目标。
二、推进平安河北建设中加强社会综合治理工作的主要任务及对策
在圆满完成2009年综合治理工作的基础上,2010年以及今后全省社会综合治理工作的主要任务是:全面贯彻党的十七届三中、四中全会和全国、全省政法工作会议精神,深入贯彻落实科学发展观,坚持服务全省经济社会发展大局,继续以加强基层基础建设为重点,深入开展矛盾纠纷排查化解,努力创新社会服务和管理,有效整治社会治安重点地区,不断完善群防群治工作,大力提升综治工作信息化管理水平,进一步落实党政领导责任制,全面推进“平安河北”建设,切实维护国家安全和社会稳定,为实现河北省经济平稳较快发展创造平安稳定的社会环境。因此,我们必须对该任务进行深刻理解,并制定有效实现策略,以保证任务的圆满完成。
(一)以基层基础建设为重点,增强基层综合治理组织的力量,进一步完善基层组织机构建设,提高相关人员的业务素质
社会综合治理的具体工作庞大又烦琐,最终都需要由基层的组织机构去落实。这些基层的组织机构包括乡镇村及街道办事处、居委会。除此以外,还应当把各个工矿企业、事业单位包括进去。认真贯彻落实《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》(综治委[2003]20号)精神,必须从以下几个方面着手:
1.狠抓乡镇(街道)综治委(办)建设,完善相关的组织结构。综治委主任由党(工)委书记担任,综治办主任由党(工)委副书记兼任,并设专职副主任,根据工作发展需要,配齐配强专职工作人员。在党委、政府领导下,依托乡镇(街道)“三位一体”调解中心,由乡镇(街道)综治委(办)牵头,整合基层维护社会治安和社会稳定的各类资源和力量,建立乡镇(街道)综治工作中心,在进一步强化矛盾纠纷排查调处职能的同时,逐步发展成为维护基层社会稳定领导中心、社会治安防控指挥中心、基层社会管理服务中心。
2.完善并强化基层综合治理相关组织建设。以党建推动村、社区治保会、调委会、治安巡防队建设,推广建立综合治理工作站,并配备专管人员。加强人民调解员协会建设,积极发展壮大调解员队伍。建立符合基层社会管理需要的社会管理人员队伍,全面加强社会服务管理组织创新。
3.强化工矿、企业、事业单位综治组织建设,推动综治组织向新社会组织和新经济组织延伸。尤其是在一些特殊的部门,比如学校、医院等社会公共单位加快建设综合治理的相关机构更为迫切。这样,才能有效地避免和预防严重危害社会的事件发生。
(二)以社会矛盾纠纷的排查化解为重点,确保绝大多数矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态,积极探索新的纠纷解决机制,促进社会的和谐稳定
我国正处于并长期处于社会主义初级阶段,在社会经济生活的转型中还存在不少矛盾问题。主要包括:一是涉及征地、拆迁,补偿等方面的问题;二是涉及农村各项政策的落实问题;三是刑事案件发案率仍高位徘徊,侵犯财产犯罪比较突出,恶性案件频发;四是青少年违法犯罪仍呈现上升趋势等等。这就对社会经济的健康发展埋下了许多不稳定因素。
总书记曾经指出:构建社会主义和谐社会的过程,就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程,就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。关键是我们要正视矛盾,找到化解矛盾的正确途径和有效方法,形成妥善处理矛盾的体制机制,而不能让矛盾积累和发展起来、以致影响国家改革发展稳定的大局。为此,进一步拓展矛盾纠纷排查手段和渠道,就成为了综合治理工作的重要内容。
首先,确立并落实逐级经常排查机制。实行市、县、乡、村(街道)逐级排查,实现日、周、月的排查汇总分析,加大矛盾纠纷突出的地区、部门和行业等专项排查化解的力度,促进全社会积极主动开展矛盾纠纷排查化解活动。
其次,完善深化调解的工作方式。调解的方式在我们的实践中被广泛的应用,是一种有效的解决纠纷的方法。因此,要发挥人民调解的简便、有效、非对抗的特性;加强对行政调解工作的指导、协调,各级行政部门积极发挥行政调解的主体作用;健全调解机构,推动行政调解工作合法、规范、有序开展;加强对容易引发行政争议领域的排查,把行政纠纷化解在本部门、本单位;进一步深化司法调解,探索建立把调解工作引入司法执法全过程,坚持能调不判、多调少判,建立全面提升执法质量的工作机制。
最后,加强各个部门在排查、化解矛盾问题过程中的联动,规范各种工作方式。
河北省实行的“三位一体”调解衔接配合机制,积极发挥人民调解、行政调解、司法调解的优势,实现了三种调解手段的互补互动。充分发挥县、乡两级调解中心作用,逐步健全从排查、预防、受理、调解到整治、督办、通报、问责一整套长效工作机制。
(三)努力创新、深化社会服务和管理,以净化社会环境,提高服务品质,减少和预防社会矛盾纠纷的产生
社会服务和管理水平的高低,直接决定着平安建设和综合治理工作的实际效果。并且能够从源头上杜绝新的社会矛盾的产生,做到防患于未然,从而实现效果与效率的并举。针对目前我省实际的状况,我们应当从以下几个方面入手,切实提高社会服务和管理的水平。
1.从源头入手,加强综治基层基础建设,整合基层力量和资源,不断完善综治工作中心建设。
2.做好社会服务和管理人员的思想教育工作,提高他们的执业能力和素质。
3.加强对特定人群的服务和管理,真正做到以人为本。首先,针对目前流动人口比较多,范围比较广的现状,重点加强对这类社会群体的服务和管理。对农民工应当以服务为本,管理为重。切实做到稳定和扩大农民工就业,维护农民工合法权益,进一步完善社会保险、子女义务教育、医疗卫生、计划生育和住房保障等方面的服务措施。其次,做好刑满释放解除劳教人员的帮扶工作,使他们能够重新融入社会。再次,针对青少年犯罪不断攀升的现实,开展重点青少年群体排查摸底专项行动。加强对校园及其周边环境的治理,净化网络、净化校园。加强青少年法制教育和青少年事务社会工作者队伍建设,做好对农村留守儿童的帮扶教育管理工作,加快未成年人救助保护中心建设。
4.加强相关机关部门的工作力度,规范工作执法程序,实现各机关部门的资源整合和工作上的联动。首先,公安机关作为社会治安综合治理的中坚力量,在建设平安河北的工作中发挥着重要的作用。因此,必须大力加强公安机关的“三项建设”,全面提升服务经济社会发展的能力和水平。其次,加强和改进交通、消防安全管理和食品药品、特种设备安全及安全生产监管,落实企业主体责任和政府监管责任,加大对违法犯罪行为的查处力度。对易燃易爆、有毒有害和放射性物品及枪支弹药加大管理管理力度,及时消除安全隐患。严防危害人民群众的群体性公共事件的发生。再次,积极推动驻冀部队、驻省内中央直属单位参加基层平安创建,深入开展平安建设先进单位、平安边界、平安营区、平安市场、平安家庭等系列创建活动,不断提高基层平安创建覆盖率。
(四)有效整治社会治安重点地区和突出的治安问题,因时、因地、因事制宜,建立长效的管理机制
1.城郊结合部、公共复杂场所、农村地区历来是矛盾纠纷,甚至是犯罪的高发区。因此,加强对以上部位的管理,就成为了平安建设,社会综合治理的重要任务。为此,我们必须把社会治安重点地区排查整治融入到基层社会建设中,努力形成排查、打击、整治、管理一体化、经常性工作机制。例如,石家庄市就针对此制定出台了《关于建立社会治安重点地区排查整治工作机制的意见》,提出五项措施:建立排查整治联席会议制度、建立网格化排查工作体系、适时组织开展集中排查整治行动、发动广大群众和社会各界监督、建立经常性督导检查制度等长效工作机制。
2.黑社会组织犯罪,其他严重暴力犯罪、财产犯罪,“黄、赌、毒”,群体性治安事件,城市道路交通秩序的综合整治是我们在综合治理中必须要解决的几项重点、突出的治安问题。这些问题解决不好会直接影响社会秩序的稳定有序。因此,必须深入开展打黑除恶专项斗争,严厉打击严重暴力犯罪、多发财犯罪及经济领域的违法犯罪活动。坚持开展“扫黄打非”、禁毒、禁赌、禁娼等专项行动,以净化社会环境。再次,加强对城市道路交通的科学管理发展,保证道路交通的顺畅、安全,减少杜绝严重交通事故的发生。
(五)进一步加强、改进群防群治工作,坚持走群众路线
就综合治理的工作路线来说,要坚持党的从群众中来,到群众中去,充分依靠群众,相信群众,发动群众的群众路线。正如《关于加强社会治安综合治理的决定》所指出的:“加强社会治安综合治理,必须发动和依靠群众。”为此,我们需要从以下几个方面着手,抓好落实工作:
1.要坚持专门机关和群众路线相结合,避免脱离群众,各自为政。平安建设和综合治理实质上就是一场人民战争,只有发动好群众,才能取得胜利。
2.紧紧依靠基层组织,探索群防群治的新途径。各个街道居民委员会、村民委员会以及其它治保调解组织,是综合治理工作中发动和组织群众关心、参加平安工作的中坚力量。缺少了他们的组织,广大的人民群众将很难自发参与综合治理,也就难以实现群防群治的任务。从途径上看,继续发展保安、治安巡防队、人民调解员、治安信息员、综治协管员、社会治安志愿者等群防群治队伍。加强社会综合治理志愿者协会、行业协会建设。特别要注意加强商务楼、社团、私营企业等治安薄弱单位群防群治组织建设,不断拓展群防群治工作领域。
3.优化群防群治队伍,加快建立培训和选拔机制,完善相关规章制度,促进群防群治的规范化。提高参与群防群治人员的防范素质和能力,才能在综合治理中真正发挥他们的作用。因此,有必要建立群防群治队伍教育培训机制,使这样的培训制度化规、范化。从培训的内容看,增强成员的法律意识、调解能力和治安防范技能,提高专业化水平则是必须的。因此,可以与相关的管理机构和教育机构建立长期的联系,聘请专业人士给予专业的培训。
4.加强对人民群众的教育和宣传工作,动员全社会的力量参与到群防群治当中来。
(六)进一步提升综合治理信息化管理水平,全面完成科技防范目标,实现防范手段的科技化、网络化、智能化
面对日益复杂的综合治理工作,以往的简单方式和手段不再能够满足防控的需要。加大科技防范的投入力度和范围,将能够让综合治理工作有个全方位的提升,取得事半功倍的效果。2010年是全面落实《河北省社会治安科技防范五年规划(2005―2010年)》的最后一年,各地、各部门要结合全省城镇建设“三年大变样”和新农村建设工作,切实抓好技防设施标准化建设与公共技防设施的建设,确保任务完成。
首先,多主体、多渠道拓宽并加大资金投入,结合社会资源的整合,弥补资金缺口。技防设施的建设是目前综合整治中我们必须要重视的任务,从已经取得的经验来看,科技防范做得好的地区和部门在综合治理中都取得了很好的效果。因此,将城镇主要道路及出入口、公共复杂场所、学校、医院、居民聚居地的科技防范设施建设列入地方政府基本建设投资计划,所需资金列入财政专项预算是很有必要的。但各级政府的投入只能是解决资金来源的一种方式。我们也可以发动各有关部门和单位,在进行本部门、本单位的综合治理工作中自筹资金,按照“谁受益,谁投资”的原则,积极推进科技防范资金的社会化运作。
其次,扩大科技防范的覆盖面,努力对广大农村、城镇结合部、小街小巷、老旧小区推广普及各种形式的技防措施。不断提高技防设施的覆盖面,努力排除科技防范的死角。
最后,加强平安互助网络建设,在重要地区和部门争取实现综合治理的网络化管理和实时监控,如即将开通的全省政法网就可以成为这样的工作平台。网络化管理将会实现从静态管理向动态管理的转变;网络化监控将会实现从事后的查处向实时监管的转变。
(七)必须树立维护社会稳定的强烈责任意识,进一步推动平安建设和综合治理领导责任制的落实
没有社会稳定,构建和谐社会就无从谈起。首先,这就要求我们必须站在全面建设社会主义、推进和谐社会建设的战略高度,充分认识做好社会综合治理工作的重要性和必要性,牢固树立维护社会稳定的强烈的责任意识。因此,各级党委和政府都应该把平安建设、综合治理工作摆上重要议事日程,调动全社会各方面的力量,通过坚持不懈的努力和扎实的工作,把它不断提高到新的水平。
其次,要充分发挥社会治安综合治理责任制的作用,强化和落实包括领导责任制、目标管理责任制、单位和法人责任制及一票否决权制等在内的多重责任制。落实责任制,必须严格兑现奖惩,该表彰奖励的表彰奖励,该追究责任的严格追究责任。要进一步完善签订责任状、检查考评、兑现奖惩三个环节相配套的责任制考评措施,使社会综合治理各项工作落到实处。
三、认真总结平安建设和社会综合治理的工作经验,查漏补缺
(一)总结经验,查找不足
经过几年的努力,我省的综合治理工作取得了一定成绩,但还存在一些不容忽视的问题,具体主要有以下几方面:
1.基层组织力量还较为薄弱,工作多处于被动状态。基层综治工作人员素质能力还不是很高,思想保守僵化,业务技能不强,难以适应新形势任务的要求。大多数基层综治工作制度都不太健全,机制不太规范,导致以创建为载体的严打整治、治安防范、纠纷排查、稳控、安全生产等各项工作在基层落实不到位;辖区内的机关单位配合也不是很到位,未完全形成联动协调机制,综治工作经常与企事业单位、社区、学校脱节。
2.部分基层工作经费难以保障。由于基层综合治理工作经费不能落实到位,综治工作基本上靠基层政府财政艰难支撑。
3.专业防范队伍力量严重不足。在综合治理的重点地区和部门,比如居民小区、学校、医院等企事业单位应配备一定数量的专职保安人员和门卫,而实际状况是这方面的人员数量配备不足,而且素质较低。
4.技防设施未做到全覆盖,已覆盖的欠缺维护和管理,从而导致部分技防设施形同虚设。
5.个别单位重视不够,责任不明确,齐抓共管意识不强。部门之间,乡镇之间缺乏协作意识,不能形成合力,因而影响了平安建设工作的整体成效。
(二)完善相关制度、措施,推广先进的工作经验
综上所述,我们的工作富有成效,存在的问题也不能掉以轻心,为此,我们要下功夫做好查漏补缺,深入认识平安建设的重要性,把相关策略落到实处。
1.切实加强基层组织建设,为平安建设提供强有力的组织保证。加强乡镇(街道)综治委、综治办建设,形成“有组织、有人员、能干事”的良好局面。
2.全面加强基层基础工作规范化建设,多渠道解决资金的缺口。
3.健全专业防范队伍的建设,加强重点单位、重点部门的专业防范人员的配备。
4.进一步推进技防设施建设,尤其是强化对技防设施的维护和监管。
5.做好先进经验的推广工作。廊坊、秦皇岛、承德等地市在综合治理工作中取得了骄人的成绩,他们的经验有必要在全省加以推广。
基层社会治理取得的成效篇6
同志们：我们这次会议，是在党的十六届五中全会胜利闭幕、神舟六号载人航天飞船发射取得圆满成功的喜庆氛围下，市综治委召开的继今年3月全市基层平安动员会以来的又一次全市基层平安创建的重要会议。目的就是要以党的十六届五中全会精神为指导，学习航天英雄们大无畏的英雄气概，本着对党和人民高度负责的精神，把我市正在开展的基层平安创建工作推向深入，进一步提高创建质量，突出创建实效，为我市迎冬旅创国优全面建设小康社会营造良好的社会治安环境。此次会议，与会代表现场参观了仁和区金江镇、东区密地街道佳运社区、米易县兴辰钒钛铁合金有限公司、米易县攀莲镇等有关单位开展基层平安创建活动的做法和工作实效，书面交流了创建的典型经验。刚才，各县（区）、大企业及有关单位就各自在平安创建中的工作情况进行了专题发言和书面交流。从参观的点和交流的情况看，这些地方、这些单位和部门严格按照市委、市政府攀委办发〔20__〕4号文件要求，紧密结合自身实际，认识高、决心大、起步早、措施实、推进快、效果好，工作走在了全市前列。他们的作法和经验表明，一个地方平安创建只要党政领导高度重视，纳入工作的重要议事日程，主要领导亲自过问，分管领导具体落实，就会取得实实在在的效果；他们的经验表明，努力探索市场经济条件下开展平安创建工作的新思路、新方法，找准切入点，不断实践，不断总结、不断提高，是推动工作的有效手段；他们的经验表明，只有扎实抓好乡镇（街道）、社区（村）、单位、部门等基层平安细胞创建活动，就能积小安为大安，确保一方平安；他们的经验表明，不断加强综合治理制度建设、机制建设，是确保这项活动长期、深入开展的有力支撑和重要保证。这些作法和经验值得各县（区）、各大企业、各单位、各部门认真学习借鉴。从全市平安创建工作情况看，各区县、大企业按照全市政法工作会议、全市基层平安创建动员大会和市委办公室、市政府办公室下发的攀委办发〔20__〕4号文件精神，大力开展基层平安创建活动，抓创新、抓转变，抓难点、抓热点，抓责任、抓监督，抓作风、抓公开，抓机制、抓防范，抓调研、抓深入，抓落实、抓绩效，取得初步成效。主要有以下特点：
一是组织领导有力。各县（区）、大企业以党委、政府（行政）名义下发了平安创建实施意见，在日常工作中坚持把基层平安创建作为“一把手工程”和“民心工程”来抓，强化领导责任制，着力夯实基层基础，实现了党政主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导自觉抓的“三抓”体系和领导责任到位、经费保障到位、综治工作到位的“三到位”格局，有效地推进了综治工作的深入开展。
二是矛盾排调有力。在基层平安创建活动中坚持实行市上每季度、区县和企业每月、乡镇街道每半月定期排查调处、重点排查调处和专项排查调处相结合的制度，对影响全市稳定的重大问题，通过发函督办、挂牌督办、建立通报制度等方式实行个案跟踪督查，及时防范和化解了企业干部和复员退伍军人、征地拆迁安置补偿、环境污染、企业退休职工要求解决非统筹待遇中存在的矛盾纠纷。
三是重点整治有力。各区县、大企业继续瞄准一些治安难点和复杂部位，集中时间、集中手段、集中力量进行集中打击整治，使大企业周边特别是攀钢及其周边的治安状况进一步好转，二坪子、渡口桥南、九附六、灰老沟等省上挂牌督治重点地区的突出治安问题得到有力整治、治安面貌彻底改观，“黄、赌、毒”等社会丑恶现象得到有效遏制。清理劝返外来“三无”闲散人员专项行动长抓不懈，实现了“减少绝对数、减少聚居点、减少回流率、减少危害性、确保稳定”的阶段性工作目标。
四是巩固深化有力。各区县继续坚持人防、物防、技防有机结合，突出社会面、重点部位、社区、单位内部、农村、行政区域边际、铁路沿线“七个区域”，完善上下齐动、左右互动、整体联动的社会治安防范体系。特别是在街面、重点部位、重点路段，广泛开展治安巡逻，组织了“三车三员”（公交车、出租车、长途客运等从业人员及城市环卫清洁员、商业店铺人员、单位内部治安保卫人员）参与治安防范，有效遏制了社会面违法犯罪的发生。
五是创安宣传有力。各区县、大企业通过开辟综治专栏，制作展板，举办文艺表演、知识竞赛，散发宣传资料、张贴标语，开展义务法律咨询等丰富多彩的形式，大力宣传基层平安创建活动的重要意义，形成了浓厚的创安舆论氛围，使平安创建活动家喻户晓，深入人心，激发了全市各级党政领导抓综治、创平安的竞争意识和人民群众自觉参治热情。
六是夯实基础有力。全市60个乡镇、街办明确了专抓综治工作的副职领导干部，配备了综治专职工作人员，各县（区）及大部分乡镇（街道）、单位和部门都按照省市要求将综治经费纳入了财政预算，基层综治工作薄弱的被动状况得到扭转。按照“五定一包”的要求，即“人到、心到、感情到、责任到、工作到、包治安防范责任”的要求，扎实开展社区警务区建设，真正实现警务前移、警力下沉、服务群众、贴近实战。东区在辖区内58个社区全面建成了社区警务室。
总的来看，全市基层平安创建活动进展顺利，取得初步成效。但我们也要清醒地看到，在平安创建工作中还存在一些不容忽视的问题：一是基层平安创建工作发展不平稳，个别领导领导认识不高，重视不够，工作不力；二是个别地方对社会治安存在的突出问题排查不力，认识不足，没有从解决突出治安问题入手，落实平安创建措施，致使创建工作针对性不强，工作力度不够效果不明显；三是有的综治成员单位参与平安创建的积极性不够，作用发挥不够，责任落实不到位，没有真正形成齐抓共建的合力。对成绩，要肯定，要总结；对问题，要正视，要分析，并采取有效措施，认真加以解决。
对下一步的平安创建工作，我强调几点意见：
一、深化认识，增强建设“平安攀枝花”的责任感。
开展平安创建活动，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是落实社会治安综合治理各项措施的有效载体，是全面提升社会治安综合治理整体联动防范工程建设实效的重要举措，是维护社会政治持续稳定和长治久安的重要途径。各级各部门（单位）要从实践“三个代表”重要思想的高度，从坚持立党为公、执政为民，加强党的执政能力建设的高度，从维护改革、发展、稳定大局的高度，认真学习贯彻党的十六届五中全会精神，进一步提高深化平安创建活动的认识，不断增强平安创建的责任感和紧迫感。
第一，创建“平安攀枝花”是践行“三个代表”重要思想、坚持执政为民的具体体现。践行“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，落脚点是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。具体工作上就要想群众所思、办群众所盼，知道什么是老百姓最大、最关注、最期盼的事。现在老百姓最基本、最集中的愿望就是“求富求安求公道”，其中的“安”是广大人民群众的基本需要之一。“安”不仅包括生命财产的安全，也包括安定的生活环境和良好的生活质量，希望安居乐业。平安是关系人民群众切身利益的一件大事。抓“平安攀枝花”建设，就是为群众办好事，就是为民谋利益，就是实践“三个代表”重要思想。
第二、创建“平安攀枝花”是落实科学发展观、全面建设小康社会的重要保证。加快发展是政绩，维护稳定同样也是政绩。安居才能乐业，平安稳定才能加快改革发展。大力开展“平安攀枝花”建设，打牢安定的社会基础，能够促进市场秩序、社会秩序的改善，为企业和外来投资者营造安全的经营环境，为招商引资营造必要条件。同时，开展“平安攀枝花”创建，有利于促进全社会道德意识和法律素质的提高，促进人的发展与经济社会的发展相协调，这是既是发展的内容，也是发展的条件。所以，建设“平安攀枝花”，贯穿了科学发展观的思路，是落实科学发展观的实际步骤，是我市实现经济五年翻番、全面建设小康社会的重要保证。
第三，创建“平安攀枝花”是构建社会主义和谐社会的重要内容。平安、稳定是构建社会主义和谐社会的重要前提，也是体现社会和谐的基本标志。要通过抓平安建设，从治理不安全、不稳定的因素入手，完善治安防控的社会体系，有效预防犯罪和不稳定因素的发生；正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调社会各方面的利益关系；建立良好的社会秩序，维护社会的安定团结，保证人民群众安居乐业。
第四，创建“平安攀枝花”是“迎冬旅创国优”的迫切需要。今年，市委、市政府提出了创建中国优秀旅游城市和办好四川省首届冬季旅游发展大会的奋斗目标。一座优秀旅游城市，必须具备各种要素和综合条件。她必须是一座富有生机的发展城市，又是一座和谐稳定的平安城市，还是一座环境宜人的优美城市。其中平安稳定是重要的前提和保障，没有城市的平安稳定，就不可能有优秀旅游城市的文明和发展。从这个意义上说，创建“平安攀枝花”，既是办好冬旅会的重要环节和内容，更是创建全国优秀旅游城市的前提和保障。
第五，创建“平安攀枝花”是新时期落实社会治安综合治理措施的有效载体。新的形势和任务不断赋予社会治安综合治理新的内涵和要求。构建和谐拓展了社会治安综合治理工作的发展空间，丰富了社会治安综合治理工作的内容。实践证明，确立一个更高的工作目标，把综治工作放在构建社会主义和谐社会的大背景里来思考、部署、强调和落实，必将进一步增强各级党政领导的责任意识，把平安创建真正摆上重要的议事日程；必将进一步调动和督促部门、单位齐抓共管，形成解决社会治安问题的整体合力；必将进一步唤起全社会的参与热情，使见义勇为蔚然成风，综合治理措施更加落实。
二、突出重点，扎实推进“平安攀枝花”建设
（一）深化整体联动防范体系建设，增强治安防控能力。两年为期为整体联动防范工程建设，基本形成了覆盖社会面的治安防范网络。在平安创建活动中，要进一步完善社会面流动犯罪、重点部位、社区、单位内部、农村、行政区域边际协作等防范体系，消除治安死角，做到防控网络的无缝覆盖。在城区，要进一步整合警力，科学合理布警，把警力最大限度地摆到街面上，增强预防和打击的实效。提高城区防范的科技含量，提高人防、物防、技防综合运用水平。要认真落实国务院颁布的《企业事业单位内部治安保卫条例》，加强内部单位的治安保卫工作。农村要坚持落实“院坝联防”、“山湾联防”、“十户联防”等措施，完善乡镇、村、社、户四级治安防范，确保农村社会稳定。继续坚持联防、联治、联控、联管、联调、联打、联建等“六联并举”的边际协作的工作方法，加强市内、市外区县、乡镇、村社和部门之间四个层次边际协作防范体系建设，建立完善共同打击、预防犯罪的长效机制。要广泛发动群众参与平安创建，切实调动人民群众参与平安创建的积极性。各区县、企业组织治安信息员队伍，组建综治协会、组织义务巡逻等做法，都是发动群众参与的有效形式，要认真总结和大力推广。要进一步加快“攀枝花市应急联动指挥中心”综合平台建设，将关系国计民生的治安消防、生产安全、卫生急救、道路交通、抢险救灾等方面的突发事件应急指挥与调度集成在一个管理体系中，实现统一接警、统一指挥、联合行动、快速反应。
（二）健全矛盾纠纷排查调处体系，全力维护社会稳定。各级党委、政府要牢固树立执政为民的思想，进一步提高执政能力的水平，切实做到依法决策、科学决策，防止各种损害人民群众利益行为的发生，从源头上预防和减少各种矛盾纠纷。要着力健全和完善县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级矛盾纠纷排查调处网络。各级、各部门都要坚持定期排查制度，及时掌握群众关注的热点问题和矛盾纠纷，促进矛盾纠纷排查调处工作规范化和制度化。乡镇、街道要建立党政领导负责，综治委组织协调，司法所、调委会、公安派出所、人民法庭、部门等有关部门力量参与的矛盾纠纷排查调处中心，最大限度地把基层力量整合起来，把各种职能手段综合起来，提高基层化解矛盾纠纷的能力，此项工作要作为平安创建和年终考核的重要内容。总之，要结合实际，把企业改制、环境污染、重点工程建设、基础设施建设拆迁补偿、移民搬迁等工作中存在的矛盾纠纷和可能引发重大治安问题、的矛盾纠纷作为重点，做到早发现、早报告、早预防、早处置，切实把矛盾和问题解决在基层，解决在萌芽状态，使民间纠纷转化为刑事案件或激化为的问题得到有效控制。
（三）强化打击整治，解决突出治安问题。从1至9月的全市治安形势来看，仍然较为严峻。刑事案件总体保持平稳，爆炸、杀人、抢劫等恶性案件时有发生，一些地方刑事案件上升，“两抢一盗”等多发财案件居高不下，值得引起高度警惕。打击刑事犯罪始终是平安创建的基本任务，也是衡量平安创建成效最直观的指标。要坚持“严打”方针不动摇，进一步完善“严打”经常性工作机制，把打击锋芒对准那些社会危害大、严重威胁群众生命和财产安全的犯罪活动。重点打击黑恶势力犯罪，绝不让其形成气候。精心组织开展好打击“两抢一盗”等专项斗争，坚决遏制多发财案件上升的势头。严厉打击严重经济犯罪，维护市场经济秩序。各区县、大企业要定期组织治安“拉网式”排查，针对对排查出的治安混乱地区和突出治安问题，逐一进行分析，找准工作的薄弱环节和存在问题的根源，按照定领导、定部门、定人员、定责任、定解决时限的“五定”办法，层层落实工作措施，限期改变面貌。认真组织开展清理劝返外来“三无”闲散人员专项行动，确保外来“三无”闲散人员不在我市长期滞留、成规模聚集，巩固集中整治斗争成果，使整治工作取得实效。
（四）加强教育和管理，提高社会管理和服务水平。这是平安创建活动的重要内容，是贯彻“打防结合、预防为主”方针的根本性措施。要坚持以人为本的方针，积极探索新形势下加强教育和管理的有效办法。开展形式多样的道德和法制教育，提高全民的道德素养和法制意识。加强进城务工农民、城镇待业青年、在校学生的法制教育，做好刑释解教人员、轻微违法犯罪人员的帮教和转化工作。进一步加强青少年思想道德建设，认真实施“为了明天——预防青少年违法犯罪工程”，减少青少年违法犯罪。坚持管理与服务并重，积极探索新形势下加强流动人口管理的新途径、新办法，强化流动人口管理、服务和教育工作。
（五）深入开展宣传教育，营造良好创安氛围。各级政法部门要结合办案工作，选择典型案例，以案释法，教育群众，引导人民群众自觉遵守法律，学会运用法律维护自身合法权益。加大对平安创建活动的宣传报道力度。创新思路和方法，将集中宣传和经常性宣传相结合，形成强大的舆论声势。通过开展多种形式的宣传活动，广泛发动人民群众参与平安创建的各项工作，使创建活动深深扎根于人民群众之中，形成共建共享、良性互动的创安局面。及时宣传和表彰在平安创建活动中涌现出来的先进人物。及时救助和奖励见义勇为人员，最大限度地调动人民群众参与平安创建、维护社会治安的积极性。
（六）强化综治组织体系建设，夯实基层基础工作。各级党委政法委要整合力量，加强综治工作，原则上区县综治办按3至5人配备，乡镇（街道）至少配备1名综治专职人员，并健全工作制度、明确工作职责、规范工作程序。要进一步完善综治委专门工作领导小组的机构及工作制度，有力促进综治工作的深入开展。加强乡镇（街道）综治办、公安派出所、司法所、人民法庭等基层政法、综治组织建设。各级党委、政府要在政策导向、力量配置、经费装备上向基层倾斜，重心下移，进一步强化基层基础工作。加强对各级综治干部的培训，提高其工作能力和水平。加强综治工作的制度化、规范化建设，保证平安创建活动的深入开展。（社区警务）人力、物力、财力。
三、强化措施，全力推进平安创建深入发展。
（一）加强领导，落实责任。各级党委、政府要树立和落实科学的发展观和正确的政绩观，把平安创建工作摆上重要位置。坚持创建工作由主要领导负总责，分管领导具体负责的领导格局，纳入本地经济社会发展的总体规划，纳入重要议事日程。党政主要领导要定期听取平安创建工作进展情况，及时研究解决重大问题。各级政府要在人力、物力、财力上给予大力支持，健全综治业务、见义勇为、群防群治三项经费纳入财政预算的保障机制，确保平安创建工作的顺利开展。要将平安创建目标任务逐级分解、落实到基层单位，落实到有关部门，落实到责任人。把抓平安创建的实绩纳入对各级党政领导班子和领导干部考核的重要内容，作为干部奖惩的重要依据，严格实行综合治理一票否决权制和领导责任追究制。
（二）分类指导，整体推进。各地要通过学习典型，认真查找本地工作中的薄弱环节和问题，提出加强和改进的措施，创造性地开展工作。要从实际出发，区分城市和农村不同类型，乡镇(街道)和社区(村)不同层次类型，社区(村)和企事业单位、社团组织等不同性质类型，加强分类指导，推动落实。要善于总结本地开展平安创建的成功经验，举亮点、树典型、攻难点、促后进，以点带面，循序渐进，整体推进平安创建活动。平安创建活动重点在基层，关键在落实。要深入开展平安乡镇(街道)、平安村(社区)、平安单位、平安校园、平安企业、平安边界、平安家庭等基层创建活动。在城市社区从住户、单元、楼幢抓起，通过创建一大批基层平安单位，以点带片，以片带面，积小安为大安，夯实平安的基础。要进一步加强以党支部为核心的基层政权组织建设，强化乡镇(街道)综治机构建设，配齐配强专抓综治工作的工作人员，确保平安创建工作在基层有人抓、有人管、有人负责、有人落实。加强政法基层组织建设，发挥好平安创建主力军作用。
（三）强化督察，狠抓落实。各级综治委办要组织协调各部门、各单位、各有关方面参与到平安创建工作中来，形成合力。要建立平安创建定期情况通报制度，对成效明显的，及时进行通报表彰；对工作不力、进展缓慢的，要帮助分析原因，督促落实整改措施。要有计划、有重点地邀请人大代表、政协委员对平安创建工作进行视察，不断改进和完善平安创建工作。
（四）依靠群众，齐抓共建。必须广泛动员各级各部门齐心协力，齐抓共管，把不同方面、不同程度、不同角度的综合治理要素形成一种合力，产生综合效力。各职能部门特别是综治成员单位既要抓好本部门本系统的创建工作，又要立足自身职能，发挥自身优势，积极投身“平安攀枝花”创建活动中，努力构筑全社会齐抓共管的创建格局。要通过行政手段、市场手段等组织、吸引人民群众主动关心、支持参与其中，共同为创建献计献策，出资出力，使人人都成为“平安攀枝花”的创建者、推动者和受益者，使创建工作植根于人民群众之中。
基层社会治理取得的成效篇7
关键词：社会资本城市治理基层治理改革
一、概念界定
（一）社会资本
“社会资本”是指个体或团体之间的关联――社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源。现在已经成为学术界内各个学科用来解释社会的重要理论工具，关于社会资本的定义，既有文献已经取得一个共识，那就是社会资本是一个多维度的概念。有文献指出，社会资本主要由两部分组成：一是社会资本的结构性（structural）要素，即客观生成的社会网络，与其相关的角色和组织以及维持社会资本运作的规范、制度、章程，二是社会资本的认知性（cognitive）要素，即一系列主观上共享的价值观念与情感，如信任与认同。
传统的中国社会文化既不同于西方基督教文化中强调的人人互为兄弟姐妹，也不同于人与人完全不相信任的“原子文化”。儒家传统文化认为信任是有差别，是一个自内部向外部推广的过程，体现在社会文化中就是人与人之间的信任是基于血缘亲疏、地域近远而逐步递减，是有等级差别的。中国的政治文化同样受到儒家文化的影响，因此，在探讨中国基层治理的过程中，有必要对社会资本做出另一个层面的分类，即共有性社会资本和排他性社会资本。在这里，共有性社会资本指的是基于社会成员身份而无差别享有的，而排他性社会资本则是以“熟人社会”文化为基础的、仅仅面向特定人群的社会资本。尽管有些学者提出在排他性的社会网络与基层政府的管理范围相吻合时，会对那一特定地区的基层政权的治理产生积极的影响，比如有效地提供公共产品。但基层治理不能寄希望于排他性社会网络与基层政府管辖范围总是重合，因而共有性社会资本更可能提高政府治理的效率、促进经济发展；而排他性社会资本对提高政府治理效率无效，有时甚至有负面影响。
（二）城市基层治理
在经历过“市场失灵”和“政府失灵”的双重考验后，理论界意识到单纯的政府和市场调节都无法达到资源配置的最优化，治理理论应运而生。本文所意指的“城市基层治理”是以城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种社会力量，共同解决社会公共问题的活动。城市基层治理的目的在于实现基层社会的高效有序管理，维护基层社会稳定，提供社会公共服务和社会保障。
二、城市基层治理问题
新中国成立六十多以来，在经历过废除保甲制、成立城市、政治街道，再到当前的基层群众自治组织――居民委员会，我国的基层治理不断发展变化。然而，改革开放对中国城市带来了冲击，城市居民的人口构成、思想观念和生活方式都发生了巨大的变化，各种基层治理问题出现。
随着人口流动的增大，城市人口的构成越发复杂，各方利益难以调和，矛盾凸显。城市基层的多样性带来了社会稳定的问题，而协调多样性的最佳途径是倡导包容精神。在这种情况下，如何将包容性发展理念注入基层治理成为了解决社会稳定问题的关键。
在某种程度上，我国城市已经呈现出高度市场化的特点。然而，在市场机制建立的同时，市场经济所必须的内在精神，如诚实信用原则却随着物质利益的，城市基层社会呈现出“原子化行动”的发展态势。如何协调原子化与社会整体利益成为城市基层治理需要考虑的问题。
中国社会向来重视社会资本的运用，但传统的社会资本往往并非本文所指的完全意义上的社会资本。它只是社会资本分类中排他一类的社会资本。这种排他的社会资本在主观上表现为只信任某一特定群体，如认为私人关系重于合同关系；在客观上则表现为社会网络不是面向所有人，社会资本只对特定的成员开放，如老乡会、同学会。排他性社会资本的根基深，很难建立起覆盖整个社区管辖范围的共有性社会资本。城市基层“抱团发展”现象普遍，难以突破现有的发展模式。
改革开放以来，我国城市发生了翻天覆地的变化。旧有的基层社会结构被打破，而现有的基层治理制度难以满足发展过程中出现的新情况、新问题，城市基层治理改革的要求日益迫切。
三、社会资本对城市基层治理的影响力分析
如表1所示，共有性社会资本在主观上表现为社会成员的互惠互信，在客观上表现为形成正式的或非正式的社会网络，这些网络是在成员“同意”的基础上形成的，可以自由参与或退出，尊重成员的利益。排他性社会资本在主观上表现为仅仅信任圈子内部的人，对圈子之外的人则更多是不信任的状态；在客观上，往往有基于某种特定关联而形成小组织，这种组织内部互相提供资源。社会资本的客观和主观部分在分散的个人之间起到了“调节性的作用”，在自愿的基础上把社会个体凝聚起来，同时增强社会成员的“集体行动”意识，从而有利于解决社会整体所面临的各式各样社会、经济、政治问题。因而，共有性社会资本相较于排他性社会资本，往往能够形成更大的社会网络，将互惠互信的范围扩大。
对于城市社会多样化，共有性社会资本因为在统筹考虑问题时加入了社会网络中不同群体的利益，呈现出的结果包含着更多协商妥协的精神，有利于生成包容精神，促进社会和谐。而排他性社会资本则相反滋生狭隘的保护主义，导致对其他地域、不同阶层的排斥，导致社会矛盾的产生、升级，影响社会稳定。
人们过于强调当下的物质利益而不顾诚信原则，“原子化行动”成为市场经济初期的衍生品，而市场经济继续发展所需要的诚信精神尚未建立。在这种情形下，排他性社会资本的存在表面上是通过“抱团发展”而改善了个体“原子化行动”的趋势，但实质上只是扩大了原子的半径，加深了原子化的程度。而共有性社会资本在客观上能够通过提供公共服务的社会网络，将人们的共同利益联结起来，主观上能够在较大的社会范围内形成共同的道德规范，促成互相信任。
在本文中，公众参与度特别指的是公众参与公共事务的程度。当前，居民委员会扮演的更多是国家政治权力延伸机构的角色，而不是成为民主自治的基层群众自治组织，这一方面与带有“邀请式公民参与”意味的不健全制度有关，另一方面也与社会成员更多依赖排他性社会资本、对参与建立共有性社会网络的积极性不高有关。然而，排他性社会资本依靠的是内部关系的信任，尽管它的存在为社会群体、个人提供了一定程度的发展平台，但它游离于制度之外，缺少正式平台和现代社会契约、法治、民主等理念保驾护航，具有不稳定性、脆弱性的特点，当权益受到侵害时很难寻求保护或得到补偿，并且与圈子之外群体的利益冲突难以协调。共有性社会资本将社会存在的不同利益诉求汇聚到一个平台上商讨，在协商中确认制度、规范，因而得以调动公众参与基层自治的积极性，达到在制度内解决问题的效果，具有较高的稳定性和可预期性。
四、培育共有性社会资本，改革城市基层治理
共有性社会资本所带来的包容精神的建立、社会信任的增进和公众参与积极性的提高能够改善城市基层社会治理，在社会范围内形成共有性社会资本是城市基层治理改革的一项重要课题。
（一）建立共有性社会资本平台
首先，政府要创新基层治理方式，激励群众参与到共有性社会资本平台的建设中来。部分县乡在公众参与实验中已经取得了成效，如重庆市开县麻柳乡“八步工作法制度”、浙江省温岭市新河镇“参与式预算改革”，以及湖南省长沙县“开放型政府试点”，这些地区改革基层治理的经验可以总结为三个方面，即参与程序的完善、监督式参与的加强以及信息公开度的提升。这些举措在城市基层治理过程中是可以加以吸收利用的。
其次，要鼓励民间社会团体的发展，如社区兴趣团体、慈善组织等，团体成员不是基于血缘、地缘或是身份，团体向社会大众开放，进入和退出这些民间社会团体都是自愿的，内部不存在威权或领导与被领导关系。这些组织的发展为打破原有的排他性社会资本分布提供平台，形成覆盖面大的社会资源网络，进而建立共有性社会资本平台。
（二）健全共有性社会资本运转机制
共有性社会资本的建立，除了提供客观平台外，社会成员间的普遍信任也是必不可少的。建立社会信用体制不能单单依靠社会成员的道德自觉这一软性的制约手段，在共有性社会资本建立的初期，外力硬性约束是极为必要的。健全法律、法规，完善行业规范、部门规章，并且公开执法过程、接受群众监督，做到违法必究、违规必罚，一方面惩戒了违信用的制度破坏者，另一方面也为社会成员的行为提供了可以预期的结果，从而建立起基于健全机制的全社会的普遍信任。
五、结束语
当前我国城市基层治理出现瓶颈，城市居委会既设的居民自治作用并没有很好地发挥出来，城市基层应该创新治理方式以适应当前行政改革、经济发展、人口构成改变等新情况。传统的排他性社会资本成为了城市基层治理现代化进程中的阻碍因素。因此，建立共有性的社会资本网络是治理取得进一步发展的突破口。城市基层治理应该通过建立有效的平台和相关的机制，促进共有性社会资本网络建立，缓和城市基层矛盾，更好地发挥其在社会发展中的动力作用和保障性职能，最终达到对城市基层的有效治理。
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[5]陈辉.新中国成立：60年来城市基层治理的结构与变迁[J].政治学研究.2010；01
基层社会治理取得的成效篇8
"内容提要：农村治理问题始终是我国政府管理的基本问题。农村治理关乎整个社会的治理，农村稳定则社会稳定已是一种共识。在转型时期基层政府治理农村的方式已不适应现实的要求，严重制约着政府主导作用的发挥，应适时进行变更。本文从基层政府在农村地方治理中的地位分析入手，回溯新中国建立50余年基层政府农村治理体制及方式，围绕农村市场化趋向的改革，呼唤基层政府行为方式变更。关键词：农村地方治理基层政府体制政社合一行为方式变革一、近50年中国基层政府农村治理体制及行为方式回溯新中国成立后，中国社会发生了重大变革，农村发生了翻天覆地的变化。党领导人民对存在了几千年的土地私有制实行了彻底改造，从而奠定了人民当家作主的社会主义政权的重要的所有制的基础，并构建了新型的基层政府农村地方治理体制，政府对农村的作用得到了空前的加强。这一新型体制的建构和运行随着我国农业管理体制的逐步建立和改革，经历了几个不同的时期，进行过几次重大的调整。(一)农村社会主义改造时期基层政府体制（二）政社合一的人民公社化体制如前所述，随着我国社会主义传统农业体制的兴起，基层政府行政手段的变革，传统的或称之为沿袭旧中国基层农村治理外壳的乡（镇）村体制面临着被彻底改造的可能。凭心而论，即使不是“人民公社制”（特指名称）取而代之，也会被其他形式所取代。因为基层政府依存的经济管理基础及其运作机制已完全向计划经济过渡了。与此同时，基层政府行为方式又先于体制进行了适时的变革。一种新的基层政府农村治理体制呼之欲出了。人民公社制的产生经历了特定的过程，在此无须赘述。但从其体制完整成熟的形式看大体是这样的：县、人民公社、生产大队、生产小队。人民公社制建立的微观经济基础是大规模农村集体经济的迅速建立。农村中农民对土地生产经营权由分散向集中的过渡即由互助组向初级社向高级社过渡。土地由分散向集中，形成一个特定的生产组织统一经营管理，共同进行生产劳动。生产工具、生产资料由生产组织成员集体享有。劳动产品实行计划分配。这是一种缘自于理想化了的社会主义大家庭思想倾向下产生的一种集体所有制形式。人民公社实行政社合一、集中管理的体制。它的生产运作方式与分散的土地经营方式有明显的不同，突出之点就是生产经营、分配等一系列活动的集中统一。统一由生产组织单位如生产队（或者更高一层级）计划进行。排斥任何形式的个人自己经营活动。随着农村所有制关系变革和经济调节方式在实践中的确立和巩固，传统社会主义农业管理体制也开始被强化。中央政府进一步强化和细化了统购、派购政策，使之形成体系，互相衔接，从而逐步地完成了农产品实行计划经济排斥市场经济的改革。市场的因素在农业生产经营管理中被锁定在“历史”中。必然地基层政府管理农村，尤其是管理农业的手段就被行政手段所垄断。行政指令成为农村治理中最有效、最具刚性、最灵验、最普遍的方式。在这一体制下，经济指标服从政治需要，逐渐丧失了反映农村经济发展实际的真实性。生产经营中的瞎指挥，各种浮夸风开始抬头、盛行、风起云涌就不会显得可笑了！基层政府行为的价值取向明显地偏离了正轨，向政治倾斜。排斥经济手段、法律手段、思想工作手段，青睐行政手段就是其明显的特征。这一时期政府的政治统治职能被大大强化了、突出了。撇开人民公社制对错问题，来考察这种行政治理体制的行为方式产生的效果的问题，不难看到，这种指令性的行为方式效果是非常明显的。它使得基层政府在农村治理中的主导功能得到空前释放，尤其强化了政治功能。到“文化大革命”阶段，几乎扼杀了农村生产力的发展。因为这一时期农业生产微观行为主体（农户）生产积极性已降至最低点。“平均主义”、“大锅饭”、“出工不出力”的生产经营体制，已从根本上抑制了农民的生产积极性。人民公社制体制下，政府行为方式单一而有效。虽然这一时期农业经济发展处于建国后的低谷，“文革”期间还一度走向崩溃的边缘。但农村社会总体上却保持着惊人的稳定。这只能归功于政治的力量。政治力量保以有如此大的功效呢？从社会结构变化看这一问题可能会有很大启示。自古以来中国社会一直"处于静态型的农业社会状况，社会结构和社会生产关系处在漫长的缓慢变化中。新中国成立后，党领导人民建立了社会主义制度，社会结构和生产关系发生了巨大变化，尤其在农村建立起了集体所有制经济，中国社会从形式上开始摆脱几千年的固有的静止状况向现代农业社会过渡。但事实上直到1979年农村实行土地联产承包责任制前的30年中，这种过渡是极为缓慢的，还未能真正从静态型农业社会的阴影中挣脱出来。因为静态型农业社会最大的一个特征是社会结构的稳定性主要靠政治力量来维持，“使社会诸要求以特定方式结合为一个整体的力量，在近代社会的政治权力，社会组织、市场和舆论，在古代社会主要是靠政治力量，政权以外的社会组织本身就不发展，所能起的中介作用不会很大，自然经济下市场的调节力也有限，而政治权力却很强大，无处不起作用。”[4]在人民公计实行政社合一，集中管理体制下政府治理农村中政治功能过度强化。在阶级斗争一抓就灵的政治氛围里，即使是中国最偏僻的山村，目不识丁的农民也在使用政治斗争的武器，从而使农村社会保持着固有的稳定。这一点足以说明，我国社会实质上还没有真正迈开大步向现代型农业社会过渡。这从一个侧面折射出，在这种社会结构之下基层政府的行政行为又主要的是行政指令了。（三）政社分设的乡镇村体制的建立
二、处于压力型体制下的基层政府行为方式考察我国传统农业体制对农业资源实行计划配置，农业服从国民经济计划总要求，为了尽快建立起工业化体系，农业支援工业成为国民经济发展的总战略，建立在这一基础之上的基层政府体制就带有了高度集权化的特征，是一种典型的“动员体制”[9]，即集中社会资源重点实行某些领域建设。政府农业管理体制和机构设置基本上是按部门、产品设置。部门管理权力高度集中，行政动员能力非常强，各个领域中按行政指令对各项指标进行层层分解、调拨，由政府计划配置资源。国家依托由基层政府为基础的统一严密的组织体系主导国家和社会绝大多数事务。显然，这时期基层政府行为主要依赖于强化了的行政权力，体现出单一行政命令的控制方式。改革开放以后的这种行政体制开始被打破，处于社会转型期的基层政府体制具有了一种明显的“压力型”特征：一方面，政府在主导经济体制在向市场化过渡的同时，又承受着市场经济发展的压力；另一方面，现行体制受到了社会结构大变化产生的诸多方面的压力；此外，它还时刻承受着新生机制对传统窠臼的撞击。总之，生存危机这一动和界的现象明显地在转型时期基层政府体制中体现出来。压力型体制使基层政府行为的价值取向明显地向经济利益偏移。中央政府下放给地方较大的自治权力，尤其是经济发展权力，大大激发了地方搞经济建设的积极性。地方政府为加快发展向基层政府下达了强硬的经济指标，普遍采用经济领域的合同形式，要求乡级政府与上级部门签订责任书。而地方财政的分锅吃饭，基数包干，结余归当地财政的做法则更强化了基层政府行为偏向经济利益的趋向，在经济利益驱动下，基层政府直接主导和参与农村经济生活，尤其是乡镇企业生产、经营活动。基层政府具有了较强的财力支配权，独立意识较强，利益目标也较明确，由此大大强化了基层政府利益意识，其积极作用是调动起政府部门及公务员抓经济，尤其是上项目、搞投资、内引外联的积极性，掀起了一轮地方经济建设热潮，地方经济有了很大发展。其负面作用是严重削弱了基层政府"的公共服务职能。由于管理制度不健全，尤其是行政监督机制缺乏，致使贪污、腐败和不正之风盛行，严重损害了人民政府的形象。压力型基层政府体制的运行模式通常是围绕各种指标，多数为量化的指标层层进行分解、派发、落实、评估。由于农村市场化的取向不可逆转，行政命令的受体多数丧失，基层政府行为通过命令的方式较难取得成效。在政府职能没有完全转向以适就市场经济体制要求，行政体制未彻底进行改革的情况下，基层政府行为选择了“行政承包制”的方式实现行政目标，这实际上是一种“政治承包”的方式，是在行政权力以指令方式失效后的一种替代，是市场领域中普遍存在的“合同契约”关系在国家政治社会中的一种渗透。上级部门将产值、利润、成本、工资奖金以及税收、计划生育、社会治安等等指标确定后，与基层政府以“责任书”的形式进行落实。基层政府以同样的方式又与所辖的村委会（村公所、办事处）及相关的职能部门签订“任务书”，层层责任制使政府目标层层分解，层层落实。这种行为方式力图改变长期以来我国行政制度中权责不明确，大锅饭的状况，在实践中确实收到了一定的成效。尤其是在行政指令方式丧失受体后，农村治理中行政权力形成“真空”的状况下，巩固了基层政府主导农村治理的作用。但是，它的负面作用也很大，尤其是在经济体制改革明确了市场化取向之后，它给农村市场主体的培养、政府职能向服务型的转化等带来了不利的影响，归纳起来有这样一些方面：其一，“行政承包制”强调目标忽视手段，容易造成对行政相对人利益的损害。通常责任书只规定完成的目标，而不规定完成的“路径”。对未按期完成或达到的指标则实施适应的处罚，主要是经济的处罚。它将责任部门或个人的利益包括提级、晋升、工资、资金、奖励等紧密联系。在许多地方责任人员还须交纳抵押金。这样责任人在完成任务的过程中就极容易采用一些违反行政原则、法律原则的手段。更为严重的是他无法遏制责任人越权行政、违法行政、法外行政，严重损害公民的合法权益。当前，我国农村地方治理中基层公务员存在着为人民服务意识谈漠，滥用、非法动用警力，工作方法粗暴等等各种违法、违纪现象屡禁不止，处在高发期状态，这与基层政府行政行为方式不妥当有着直接的联系。其二，“行政承包制”强化了基层政府干预农村经济发展的功能，不利于农村市场经济主体的培育。确立市场经济体制的重要之点在于市场主体的培养和发展，政府主导经济的功能应该是通过经济杠杆如价格、税收、利率等进行体现。政府应从直接参与经济活动的状况下逐步退出来，尽量减少对经济生产活动的直接干预，让市场主体自由地在经济活动中从事生产、经营、管理活动。然而，在压力型体制下的政府“行政承包”行为却与农村经济的市场化相背逆。由于经济增长目标的压力，地方财政收支要实现平衡，加上地方利益的驱动，基层政府更进一步加强了对乡镇企业及所辖经济实体的控制。因为企业数目的增加，产值的增长，投资项目的扩大，利润的增长已纳入了基层政府领导人政绩的范畴，并且占了很重的分量。在基层政府的“行政承包”书中也包括了上述目标，在追求增长速度、凭增长指标论政绩氛围中，基层政府大量履行企业家的行为。乡镇主要负责人员大量参与本地企业活动，进行选项目、跑贷款、拉关系、搞生产经营活动。许多乡镇领导实际上就是当地一些乡镇企业的董事长、总经理。传统农业管理体制中存在着的“政企不分”的“体制病”在现实中并没有根治，甚至还一度达到了“高危期”。由于热衷于企业活动，基层政府对构建社会化服务体系，着力培养农村市场主体，解决农村市场经济发展过程中的诸多矛盾如小生产者与大市场的矛盾，农产品流通体制不畅，产、供、销脱节的矛盾等问题重视不够，作用有限。农村社会主义市场经济体制的构建缺乏基层政府有效推动，长此以往势必阻碍市场经济的发展。综上所述，在社会结构处于重要的转折时期，面临诸多的挑战，基层政府在努力地去适应，在政府行为方式上实行了一些变革，但这种变革远落后于现实的要求。而今，政府管理制度不严格，管理手段落后，工作方法不适应等问题相当突出，其中基层政府行为方式存在的问题尤为突出，严重地影响了政府行政管理质量。当前农村治理中干群关系紧张，恶性事件层出不穷，与基层干部作风漂浮、工作方法欠妥是有直接关系的。党和政府长期以来形成的说服教育、疏导、服务、全心全意为人民服务等优良传统和作风被忽略了，引不起足够的重视。而行政处罚、经济处罚、法律制裁等却成为通行无阻的方法，基层政府行为方式问题应引起党和政府、社会各界关注。基层政府处于政权的基础领域，是党和政府联系广大农村的桥梁和纽带，中央和地方各级组织关于农民、农业、农村的政策最终都要经这一层次落实，基层政府公务员的形象直接反映政府的形象。基层的巩固就是政权的巩固，农村的稳定就是社会的稳定，应当成为世人的共识。最后，笔者借用行政科学奠基人伍德罗·威尔逊在《行政学研究》中说过的话来唤起人们关注政府行为方式研究问题，他说：“我们的政府如同一个身强力壮小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，但却不具备相应的行为。”[10]
基层社会治理取得的成效篇9
关键词：社会主义协商民主；制度式协商民主；治理式协商民主；协调互动发展
中图分类号：D62文献标识码：aDoi：10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0011
中国社会主义协商民主的形成和发展是由中国的经济、社会以及与之相应的文化和制度基础共同决定的。尽管中国业已形成和发展的这种协商民主与西方国家的协商民主无论在形式和内容上都存在很大区别，但是不能否认中西方发展协商民主的目的都是为了更好地实现实质性民主――人民当家作主的本质。近年来，我国社会主义协商民主的发展在理论与实践上取得了较大进步，特别是在实践方面，在国家与基层社会两大基本领域形成了两种不同进路的协商民主发展形态，即自上而下的制度式协商民主和自下而上的治理式协商民主。然而，由于缺乏有效的协调互动机制以及其他因素的制约，不论是国家层面的制度式协商民主还是基层社会层面的治理式协商民主都不同程度地陷入“单轨”发展的困境，未能形成良性互动发展的合力。因此，推进国家与基层社会两个层面的协商民主的有机联系，形成上下协调、良性互动的协商民主运行体系和机制，应是现阶段我国社会主义协商民主发展的重要取向和社会主义民主政治建设的有效途径。
一、社会主义协商民主的发展取向
当前，社会主义协商民主已经在国家和基层社会两大基本领域展开，逐步确立并形成了自上而下的制度式协商民主和自下而上的治理式协商民主两种不同进路的协商民主形态。随着经济社会的发展，促进国家和基层社会两个层面的协商民主的有机联系，形成上下协调、良性互动的协商民主运行体系和机制，成为我国社会主义协商民主发展的重要取向。
（一）国家层面制度式协商民主的形成
国家制度式协商民主主要是在国家政治活动层面以一种政治制度形态运行的协商民主。制度式协商民主的生发最早可以溯源于抗日战争时期中共建立的抗日民族统一战线和陕甘宁边区按“三三制”原则确立的抗日民主政权等实践，这些实践中不同阶级、阶层和派别民主联合、共同参与结成的议政协商制度构成了当时国家政治体系运行的社会基础，成为制度式协商民主的最早雏形。
1949年9月，中国人民政治协商会议在京顺利召开，新政协的成立和召开是在中国共产党领导下各革命阶级、各派民主联合、协商国是的一次重大民主实践，不仅通过民主联合、协商共议的方式促成了各民族、各阶级、各党派之间的民族共识，建立了新的国家，而且以制度形式正式确立了多党合作和政治协商的民主制度，开启了新中国国家政治层面协商民主发展的新历程。进入改革开放新时期，国家领域的制度式协商民主步入快速发展阶段，制度化和规范化建设步伐进一步加快。1987年，党的十三大报告首次明确提出要“完善共产党领导下的多党合作和协商制度，进一步发挥派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用”[1]。1989年，中共中央制定并颁布了第一个正式规范多党合作和政治协商制度的纲领性文件――《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对于进一步确立中共领导的多党合作和政治协商制度，规范并深化中共与各派之间的合作和协商制度具有深远的意义。1992年，党的十四大把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式写入，成为党的一项基本制度和纲领。1993年，八届人大一次会议正式将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，上升为国家意志。进入新世纪，制度式协商民主的发展进入全面深化阶段，中央不仅先后颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006），而且党的十进一步明确提出了“健全社会主义协商民主制度”、“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[2]等重大战略，十八届三中全会又将社会主义协商民主纳入国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标体系之中，进一步将国家层面的制度式协商民主建设引向新的阶段。通过上述分析表明，我国国家层面的以制度形态发展的协商民主已经逐步形成，并因其具有广泛性、包容性、多元性、社会性以及规范化和制度化等鲜明特征，在国家政治生活中的作用日益重要。
（二）基层社会层面治理式协商民主的发展
新中国建立之初，为巩固新生政权和汲取发展资源，国家权力向下延伸至社会基层完成了对整个基层社会直接的控制和管理。具体而言，在农村基层，国家通过“公社―生产大队―生产队”的组织形式建立起了三级所有、队为基础的经济结构和管理体系，即体制。在城市基层，国家通过建立街道办事处和居民委员会的管理组织以及依托社会成员所属的“单位”，逐步建立起单位制为主、街居制为辅的城市基层社会管理体系。城乡基层社会管理体系的建立为巩固国家政权基础和恢复并发展国民经济发挥了巨大的作用，但是作为计划经济体制下的产物在一定程度上阻滞了基层社会自主发展的活力。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，国家政权逐步转变基层社会的控制和管理方式，逐渐由管制转向治理。具体表现为：在农村，国家先后颁布实施了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》（1983）和《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1988），从而普遍确立了乡一级建立基层政权，乡以下成立村民委员会的“乡政村治”的新型农村社会治理格局。在城市，国家重新颁布了《城市居民委员会组织条例》，恢复并发展了以居民委员会为载体的城市居民民主治理体系。同时在企事业单位，《国营工业企业职工代表大会暂行条例》和《全民所有制工业企业法》的实施，确立了以职工代表大会制度为核心的企事业单位民主管理体系。这些国家转变城乡基层管理体系和管理方式的实施举措，释放出巨大的改革红利，不仅激发了基层社会多元自主、开放发展的活力，而且推进了城乡基层主体向着多元协商、民主互动治理的方向发展。
自20世纪90年代，我国城乡基层多元主体协商民主治理的实践和探索开始出现，发展出了浙江温岭的民主恳谈会、南京市的社区“市民论坛”和浙江台州市隆标集团的企业协商民主恳谈等较为典型的城乡基层协商民主实践形式。尽管这些协商治理实践形式不一、议题各异、功能作用各有差别，但都共同体现了吸纳民众广泛参与、改善政府决策质量、共同治理公共事务、维护社会和谐稳定等社会协商治理的特点。近年来随着城乡一体化进程的加快，基层协商民主实践的发展运行不断走向深入，不仅自身的程序性和规范性不断增强，而且有些民主实践形式被国家制度体系所吸纳，并逐步开始在省市地区乃至全国逐步推广，从而呈现出自下而上的制度深化趋势，充分展现出治理式协商民主的独特优势。
（三）社会主义协商民主的协调互动发展取向
从上述分析可以看出，社会主义协商民主得以在国家和基层社会两个层面形成并发展，受益于国家的政治推动和社会的良性发育，但是从现实状况来看，国家和基层社会两个层面的协商民主所采取的彼此分立、单向推进的发展取向，不仅使各自不同程度地陷入“单轨”发展的困境，而且因缺乏必要的协调互动机制而难以形成相互促进、相互支持的发展合力。因此，有必要促进国家和基层社会两个层面的协商民主的有机联系，构建上下协调、良性互动的协商民主运行体系和机制。实际上，随着国家治理体系的健全完备、公民社会的发育成长以及国家与社会之间联系互动的日益紧密，不仅拓展了国家和基层社会两个层面协商民主发展的制度空间和社会基础，而且提供了二者建立良性互动机制实现协调发展的有利环境和条件。同时，实践中国家和基层社会两个层面的协商民主呈现出“相互内化”的发展趋势，一方面，制度式协商民主逐渐民主化，即居于国家政治层面的协商民主制度逐渐自上向下地拓展和延伸，在层级和领域上都不同程度地体现出社会化和民主化的趋势。目前全国已经有近20个省级和副省级市党委制定了政治协商制度实施的规程或意见，明确了协商主体、规范了协商内容、细化了协商程序，切实把协商纳入了党委政府的决策程序[3]，体现了政治协商制度由国家向省市逐层推进的趋势。此外，近年来人大立法越来越多地实行开门立法，如《婚姻法》、《物权法》、《个人所得税法》的起草修改工作都广泛听取并吸收社会公众意见，将原来的政治精英立法拓展为社会公众参与立法，呈现出由政治领域协商为主向其他领域协商逐渐拓展的趋势。另一方面，治理式协商民主逐步制度化，即处于基层社会层面的协商民主治理形式逐步被国家治理制度体系所吸纳整合，呈现出自下而上的制度化过程。如浙江温岭市探索创建的“民主恳谈会”模式，从最初的农村思想教育工作的载体形式逐渐发展成熟并为体制所吸纳和整合，最终形成了以民主参与、民主决策、民主监督为核心内容的乡镇基层政府治理模式[4]，逐步在浙江全省乃至全国部分地区推广。综上所述，促进国家与基层社会两个层面协商民主的相互内化、协调互动，进而形成上下协调、双向互动的协商民主运行体系和机制，应成为社会主义协商民主向前发展的重要取向。
二、当前社会主义协商民主协调互动发展面临的困境
受经济社会发展条件的局限性制约，不论是国家层面的制度式协商民主还是基层社会层面的治理式协商民主，不仅各自自身存在孤立片面的“单轨”发展的弊端，而且在二者协调互动发展过程中也存在许多张力和不足，致使社会主义协商民主广泛多层制度化发展受阻。
（一）国家层面制度式协商民主发展的能动性不强
在国家层面以制度形态运行的协商民主其显著特点是规范化、程序化和制度化，但同时存在具体的实施细则和程序安排上比较笼统和模糊的问题，特别是在国家层面不同领域的协商活动中，由于对实施协商民主的刚性化和原则化的规定较多，而存在协商活动较为简单随意、协商形式较为单一和固化、协商的前期准备和结果执行等工作落实不到位等问题，在一定程度上难以适应政治活动及时性、多变性、复杂性的要求。其具体体现在以下几个方面：一是在人民政协政治协商的过程中，相关的程序规定不够明确具体，如在协商议题的提出程序、协商活动的具体执行程序、通报情况和听取意见及参与协商的程序、及时整理并报送协商成果的程序、意见和建议处理及答复反馈程序等方面缺乏明确的界定和说明，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等专门性的协商制度和具体工作机制存在许多不足，甚至有些政协活动只是笼统地规定了各种协商形式，而没有规定哪些问题采用哪种形式，更没有详细列出采用这些形式的具体步骤。二是在政党协商过程中，注重突出中共对各派的统一领导，而忽视各派的利益代表性和自身独特优势，致使各派的参与积极性和自主性不强。三是在行政协商的过程中，将协商纳入决策程序的具体规定较为模糊，对于决策协商何时进行、如何进行以及决策前后的协商准备和落实工作，均缺少详细明确的规定，使得很多地方的政府决策协商徒有协商之名而无协商之实，致使有的行政协商规定上过于僵化死板，难以适应公共决策的临时性、突发性需求，有的行政协商变成了情况说明会、汇报会、通气会等，背离了协商的本质，使协商“变了味”。四是在立法和司法领域的协商活动中，涉及到重大立法和司法事项时需要立法机关、司法机关和公民之间进行必要的协商和沟通，但是实际工作中立法部门和司法部门往往我行我素，各行其是，既没有形成日常工作的沟通协调机制，也没有与民众建立起平等协商、对话沟通的平台和渠道。
（二）基层社会层面治理式协商民主发展的制度化不够
随着基层社会治理的开放化和复杂化，基层社会治理式协商民主因其具有成本低、风险小、灵活多样等特点而发展迅速且效果明显，但是这种协商民主在很大程度上是一种社会自发生长起来的民主形态，既缺乏相应的制度吸纳和整合作保障，可持续性不强，又面临与现行法律制度相冲突的风险，存在违宪违法的问题，此外，基层协商民主自身运行也面临诸多挑战。其具体表现在以下方面：其一，基层协商主体产生的公正性缺乏制度保障。在一个利益多元且复杂交织的社会中，不同主体间的利益博弈十分频繁，潜存着弱势群体利益被裹挟、被侵犯的风险，特别是在基层民主协商实施过程中，协商代表的选举产生经常受到强势集团的干扰，公正、平等、随机等选举原则难以得到贯彻，协商主体产生的公正性和科学性难以得到保障。其二，参与协商的主体地位和权利平等难以保证。在多数协商讨论的过程中发言机会优先被政府官员、社会精英占去，普通民众表达诉求的机会却很少，在发言时间上前者也是远远多于后者，协商主体地位的不平等直接使基层协商议程被强势群体所操纵，弱势群体合法权益无法保障和实现。其三，基层协商议题的设置缺乏规范性。由于基层社会协商涉及的事务范围较广、问题较为复杂，因而对于协商议题设置的规范性要求相对较高，否则容易出现无序或者无效的协商。然而目前基层协商民主的议题设置缺乏规范，既没有明确划分不同领域、不同层次、不同类型的议题，也没有具体规定何种议题能够纳入协商议程以及采取何种形式进行协商。其四，基层协商民主监督机制缺失。民主监督机制的缺失使基层协商民主带有很大的随意性，协商过程易纵，存在协商结果不公、落实不力等问题。
（三）国家与基层社会两个层面的协商民主协调互动发展存在张力
首先，国家与基层社会两个层面协商民主互动发展的实效性不强。一方面，国家制度层面运行的协商民主存在制度虚化（空有形式而无实质内容）的问题，不仅具体实施协商的程序和规范上模糊不清、可操作性不强，而且协商与决策相分离甚至只有协商形式无决策内容，致使这种制度层面运行的协商民主在自上而下拓展延伸中仅有“空壳”而无实在的民主价值。另一方面，基层社会治理层面运行的协商民主在一定程度上实现了协商民主所追求的民主价值和目标，但这种民主价值和目标实现的制度保障体系并没有建立健全起来，因而很容易造成基层协商民主被强势群体裹挟，成为少数人手中操纵民主的工具，使其徒有民主虚名而无民主实效。其次，国家与基层社会两个层面协商民主的协调互动发展机制缺失。如前所述，国家与基层社会两个层面的协商民主呈现出“相互内化”的发展趋势，即国家制度层面运行的协商民主需要向下拓展民主化的空间，基层社会治理层面运行的协商民主需要向上寻求制度化的体制保障，但是现实中促进二者相互协调、互动联动发展的运行机制缺失，致使国家层面制度式协商民主缺乏来自基层社会民主力量的基础支持，基层社会层面治理式协商民主缺少来自国家制度体系的有效吸纳和支撑。最后，国家与基层社会两个层面的协商民主协调互动发展的制度环境和社会条件不足，其主要表现为：国家相关的法律法规以及必要的制度体系还不完备甚至存在缺漏；政府、市场以及公民社会等不同主体的职能边界尚未理清，存在越位、错位以及失位的问题；民间社会组织、公民协商精神和素质等社会资本的培育和发展较为迟缓等。这些都造成国家与基层社会两个层面协商民主协调互动发展依托于国家既定的法律制度环境运行的动力不足，根植于社会内生的协商性环境和资源的基础较为脆弱，使得上下协调、良性互动的协商民主机制体系的构建和运行无法顺利实现。
三、社会主义协商民主协调互动发展的推进策略
破解上述社会主义协商民主发展的困境，关键应着力推进国家和基层社会两个层面协商民主的协调互动发展，形成上下协调、良性互动的协商民主体系和机制，为此需要从多个方面协同推进。
（一）深化社会主义协商民主协调互动发展的社会共识
社会主义协商民主广泛多层制度化发展内在要求必须要摒弃国家与基层社会两个层面协商民主“单轨”发展的思路和观念，将国家层面制度式协商民主与基层社会层面治理式协商民主统一到社会主义协商民主发展的整体框架和布局中，增强彼此联系，促进协同发展。为此，应进一步深化社会主义协商民主协调互动发展的社会共识：首先，从思想上树立社会主义协商民主协调互动发展的理念和意识，消除注重国家层面的协商、轻视基层社会层面的协商的片面想法，明确国家与基层社会互促互动发展的思路。其次，加快相关法律和制度建设，以法治思维来强化协商民主协调互动发展的共识，通过严密的法律和制度来规范和约束协商民主的具体运行，为社会主义协商民主协调互动发展提供根本性的保障。最后，鼓励和动员社会力量广泛参与各项协商活动，扩大协商民主的主体范畴，聚合社会协商的共识，夯实协商民主的社会基础。
（二）加强社会主义协商民主协调互动发展的主体建设
协商主体即参与协商的各利益相关者，不仅包括政治领域中活动的各党派、无党派、各人民团体和政协委员等，也包括社会领域中活动的各类社会组织。独立平等、积极参与的协商主体有利于社会主义协商民主的协调互动发展和实现高效有序的协商民主。加强协商主体建设就是要使国家和基层社会两个层面参与协商的政治力量和社会力量相互协调、彼此联系，明确和强化各主体职责，提高协商民主成效。一是完善中国共产党同各党派、各无党派人士、各人民团体的联系和互动机制，在继续深化政治协商制度的同时，拓展各党派、无党派人士和各人民团体参与中共和国家各项重大事务和决策的协商渠道和形式，广纳善举、集思广益。二是发挥各党派、各无党派人士、各人民团体和政协委员在人民政协中的职能作用，借助各级人民政协的组织体系、运行机制和制度规范等平台优势，增进其利益表达、关系协调、矛盾调解、社会整合与安定的主体责任。三是加强社会组织建设，增强各类社会主体参与协商的能力和水平。社会组织是连接公民与政府的桥梁和纽带，承担着公民利益聚合、诉求表达以及与政府协商对话的重要功能，加强社会组织建设，不仅为公民参与社会治理提供组织化渠道，也为党和政府联系服务群众、有效管理社会提供便利。四是以法治保障协商主体的平等地位以及协商过程的公正和秩序，使各方充分享有自由表达意见和建议的权利。
（三）拓展社会主义协商民主协调互动发展的资源空间
随着经济社会日益市场化、个体化、信息化以及全球化，不仅给社会主义协商民主更好地发挥调解矛盾、促进团结、扩大共识、稳定社会等职能作用带来巨大挑战，同时也为协商民主的发展拓展了资源和空间。目前我国协商民主的主要资源体现为党派的协商合作、政协的民主协商、基层民众的恳谈议事、社会利益的协调沟通、政党的群众工作以及互联网的协商论坛等方面，如何在现有的体制框架内有效地开发、整合和运用这些协商民主发展所需的政治、经济、文化和社会等资源，来增进不同领域和层面的协商民主的协调互动，并以此不断赋予现实政治以合法性和有效性，就显得尤为重要了。对此，需要通过有效的民主程序、机制和原则的设计，促进不同领域和层面的协商民主有机联系和良性互动，形成领域全面、层次广泛和形式多样的制度化协商网络。需要“通过开发协商资源，强化协商体系和协商能力，来协调政党和社会关系，协调国家与社会关系，协调社会内部关系，以巩固政党，发展民主，健全制度，发育社会”[7]。从而使社会主义协商民主不仅仅作为一种民主的程序、制度和原则，还应成为一种合理开发和有效利用的各种协商资源以及有效推进社会主义民主发展的重要实现形式。
（四）完善社会主义协商民主协调互动发展的途径渠道
当前随着经济社会的不断发展，利益格局和社会阶层不断分化，各种矛盾和问题显著增多，不同阶层、不同群体的利益诉求日趋多元化。作为一种社会主义民主的实现形式，推进不同层面协商民主的协调互动发展，可以增进不同利益群体的诉求表达、矛盾协调和政治参与。为此，应健全和完善社会主义协商民主协调互动发展的途径渠道，建立多层次、多领域、常态化的协商民主治理体系和机制。一方面，应努力探索和拓展不同领域和层面协商民主的实现途径和渠道，特别是要进一步拓展国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织、网络媒体等协商民主渠道的具体实现机制和形式，增强各个领域和层面协商民主之间的互动和协作。另一方面，应着力促进协商民主协调互动发展的制度体系建设，将不同领域和层面的经过实践检验且运行成熟的协商民主机制和形式吸纳进国家制度体系之中，在整个国家治理体系框架下，协调不同领域和层面的协商民主的关系和职能作用，构建完整的社会主义协商民主治理体系和网络。
综上所述，任何民主的建构和发展都需要国家的推动、社会的发育以及二者合力的共同作用。社会主义协商民主发展仅仅在国家与基层社会两个层面的“单轨”推进是不可取的，而应构建国家与基层社会两个层面协商民主的协调互动发展的体系和机制。只有将自上而下的制度协商与自下而上的治理协商协同并举，以国家带动基层社会，以基层社会促进国家，并在国家与基层社会的协商民主协调发展中，寻求社会主义协商民主进一步发展的空间，才能使这一社会主义民主政治的特有形式持久地发挥政治优势和作用。
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DeliberativeDemocracyandpushStrategy
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（SchoolofpoliticsandLaw，northeastnormalUniversity，Changchun130117，Jilin，China）
基层社会治理取得的成效篇10
[关键词]政府动员；运动式；项目化；基层治理；社会学
[作者简介]陈长虹，西华师范大学政治与行政学院硕士研究生，四川南充637009；黄祖军，西华师范大学政治与行政学院副教授，硕士生导师，社会学博士。南开大学社会学博士后，天津300071
[中图分类号]C91[文献标识码]a[文章编号]1672-2728（2014）01-0061-05
当前。项目制日益成为中国治理体制中的一种常见模式，这种模式改变了传统的国家治理方式，也重构了国家、地方和基层单位之间的关系，使当前基层政府动员模式发生变化。传统的以行政科层权威为基础的运动式动员模式向技术治理下的项目动员模式发展，这种发展变化，既意味着国家基层社会管理和治理理念的进步，也意味着国家基层治理方式的发展，还有利于破解基层有效治理的难题。但学界对基层政府动员的研究比较薄弱。缺乏基层政府动员转型方面的成果。因为学界更多关注政府的社会动员，而忽视了政府内部的动员。现有对基层政府动员的探讨散见于学者对政府关系、基层治理和国家财税体制改革的研究成果中。有鉴于此，本文试图系统梳理中国基层政府动员模式与发展历程，从中把握国家基层社会管理与治理的发展进步，以期引发更多学者的关注探讨，为国家治理研究添砖加瓦，促进中国基层的有效治理。
一、基层政府运动式动员的逻辑与困境
新中国成立以来至20世纪90年代末，中央、地方政府对基层政府常常采取运动式动员。这种运动式动员既可以表现在日常的基层政府动员中，如社会维稳、乡村管理、国家政策宣传、政治教育或者大型文艺比赛活动中，也常常出现在自然灾害、社会突发事件或者需要紧急动员情况下，此时上级政府会以运动式动员来调动基层政府。运动式动员在历史上的中国也出现过，如乾隆时期1768年出现的“叫魂”事件曾引起大半个中国民众的恐慌，“影响到了十二个大省份的社会生活，从农夫的茅舍到帝王的官邸均受波及”。而弘历皇帝采取的就是运动式动员来处理这个事件。运动式动员往往会暂时中断科层组织按部就班的常规动员程序，而以“自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务”。运动式动员主要表现为这样几个特点：一是常常以政治动员的方式来进行。通过舆论、宣传和全面的动员，短期内将上级的意图与信号传递给下级；二是运动式动员是在一定条件下采用的。运动式动员运用的条件主要是当社会环境出现了大的变化，比如大型的自然灾害、突发社会事件或其他危机。常规的政府科层体制无法及时应对之时。即便体现在日常的基层政府动员中的运动式方式，此时也主要为了短时间内达到政策宣传与教育效果、凸显政绩，或者短时段集中各方力量与注意力的需要，也是在一定条件下发生的。三是运动式动员的主要目的是规范和纠正基层政府行为。纠正基层政府在执行中央或上级地方政府政策过程中的偏差行为和灵活行为。规范基层政府执行上级政府政令的行为。
运动式动员的运行有其前提条件，其运行是依靠行政科层组织所形成的科层权威及其权威一统的观念制度。尽管运动式动员往往会暂时中断科层组织按部就班的常规动员程序，但不依靠行政科层组织的科层权威及其权威一统的观念制度，运动式动员就难以运行。在行政科层体制中，上级政府对下级政府的动员依靠科层组织所形成的层级权威，通过层级命令来实现。权力和资源集中于上级政府，中央政府的权力远大于地方政府，地方政府的权力又远大于基层政府。上级政府有足够的权威和资源向基层政府规定目标、分配任务，并在必要的时候强制执行。可见，科层体制依靠权力的层级来实现动员的有效性。它有明确的权力关系和等级结构，它还具有一套系统的人事管理制度和激励惩罚制度，以此来实现政令的自上而下通畅。韦伯把科层制视为教会、公司、军队、国家的重要组织形态，并认为理想的科层制具备五项基本特点：劳动分工、权威等级、正式法规、非人性化和因才任用。因此，科层的组织结构中遵循等级制原则：下级要服从上级控制和监督。我国上级政府（中央、地方政府）对基层政府的运动式动员，依靠高度权威的科层组织。其运行主要体现在如下几个方面：第一。在人事安排上，上级政府具有绝对的权力。“公务员进入、考试、选拔、提升、流动，有着自上而下的统一规定。”第二，在奖惩方面，采用了强大的激励惩罚机制。基层政府如果在政策、任务或目标上完成不错，或者超额完成，将受到奖励，领导或因政绩而升迁；如果基层政府执行不力，目标没实现，领导将受到处罚，甚至遭一票否决，严重违纪的将开除公职。第三，在动员落实方面，形成了动员执行的压力机制。上级政府对下级政府的动员，通过指标分解、检查、督导和汇报等方式，层层落实，以实现高度动员。运动式动员还通过权威一统的观念机制来实现。国家依靠马列主义来统一党内的执政观念，通过各类政治思想教育活动、政策宣传和学习交流活动，强化中央或上级政府的权威，以实现强有力的政府动员。在政策宣传过程中，自上而下组织的学习、宣讲活动，电视、报纸等媒体介入，甚至标语、口号等，共同构成了系统的观念建设机制。正是通过这些活动，确保了上级政府的权威，实现了对下级政府的高效动员。可见，“权威体制的国家权威不是一纸空文，在贯彻实施其意图的动员能力上，在组织上、资源上和观念上都有着稳定的基础”。
运动式动员，实质是一种体现运动型治理的动员方式。在运动式治理下，基层乡村的发展遵循“运动-发展”逻辑。“运动-发展”逻辑可追溯到20世纪革命战争年代中国共产党在农村建立革命根据地时期。当时中国共产党工作重心转移到农村，极为重视在革命根据地动员农民，一方面发展根据地农村，另一方面壮大革命队伍。因为“战争的伟力之最深厚的根源存在于民众之中”，“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争”。新中国成立后，这一动员不但没有取消，还被总结为群众路线，成为中国共产党胜利的法宝，并被制度化。“中国共产党全面执政以后，战争时期形成的动员体制承继下来并制度化，形成了下派工作队、行政体系建构与群众参与相结合的动员模式。”改革开放后。虽然随着农村联产承包责任制的改革。基层的运动式治理有所弱化，但并没有完全取消“运动一发展”的逻辑。这种“运动一发展”逻辑依然在两个方面表现出来：一是政府的决策要求“从群众中来，到群众中去”，广泛听取群众意见；二是农民可以参与讨论关涉乡村发展和他们利益密切相关的地方与基层公共事务。
上级政府对基层政府的运动式动员在当前社会转型期，面临越来越多的挑战和困境。一方面在社会快速发展的今天，中央、地方政府因自身承载的功能增加而不堪重负，对基层政府的运动式动员也因社会多元化而引致较多的批评和挑战。这源于“权威体制的两个维系机制――科层制度和一统观念制度――受到了多重挑战：科层制度承担越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继。”另一方面，运动式的政府动员也引起基层有效治理的困境。因为运动式动员常常引起上级政府与下级政府之间的矛盾。往往上级制定的政策与下级面临的实际情况存在较大的偏差，而下级在基层治理上因为行政资源匮乏而制约了其治理能力的发挥。加之下级政府基于自身利益的考量，在执行上级政府的任务和目标时，存在“共谋行为”、“非正式反对”或“非正式不合作”的可能。这些“上有政策、下有对策”的行为严重弱化了政府动员的效果，不利于基层有效治理。
二、基层政府项目化动员的运行特征
20世纪90年代以来，国家实行了分税制的财税体制改革。国家资金的收入、转移支付发生了变化。国家和地方政府对基层的财政投入，主要通过项目或专项来投入资金。项目制成为一种常见的治理模式，这种以规范化、技术化和标准化为特征的技术治理模式，使基层政府的动员出现了一些新特点、新变化。
第一，动员方式由运动式动员变为项目化动员。20世纪90年代以来，以规范化、技术化和标准化为特征的技术治理发展起来，上级政府对基层政府的动员通常采用项目方式来进行。一方面，中央、地方政府对基层政府的财政投入，主要通过项目或专项的方式来投入资金。而这些资金。大部分被“指定了专门用途、以各种‘项目’为名目，以期体现中央或上级资金拨付部门的意志”。另一方面，项目成为国家实施基层治理的主要模式，不管是对基层的扶贫啕，还是新农村建设，或者农村社区建设，都是依靠项目来进行。这些项目繁多，统计发现，与“‘社会主义新农村建设’有关的项目多达94项，涉及农村经济、文化、公共服务等方面”旧，且逐年呈递增趋势。以往常常靠政治动员来调动基层政府执行上级政府意志的做法，现在被规范化、技术化和标准化方式的做法替代了。
第二。动员模式由“层级动员”变为“多线动员”。依靠科层权威的运动式动员通过层级命令方式来调动基层政府，实现上级对下级的动员，并一级一级动员，这是一种层级动员模式。在层级动员中，下级被动接受上级的指令，缺乏主动性，同一层级的职能部门之间联系较少，缺乏信息沟通。此外，信息传递速度较慢，且容易在传递过程中失真。中央政府所传递的政策信息，经过多级传递后，到达基层政府往往需要很长时间，且容易渗入各级政府的意见而变样。这种层级动员模式如图1。
而项目化动员打破了科层组织的层级。实行多元、多线的动员。为了项目的需要，往往组成项目小组，把纵向单位的人力、物力资源分派到项目组中，当项目完成后，再回到原来的工作部门。这种项目的多线动员具有较强的灵活性、适应性和机动性，可根据项目需要和环境变化而灵活采取对策，也使得项目中的各横向单位之间的联系加强。多线动员模式如图2。
第三，基层政府由被动接受政令变为主动争取项目。运动式动员下的基层政府，往往是被动接受政令，政策、命令出自上级，权力和资源也主要集中在上级政府。尽管基层政府对基层的治理问题比较熟悉，也知道问题症结所在，但囿于权力、资源以及政策的制约，通常只是消极被动地接受上级政令，完成上级所下达的指标和任务。他们通常所思考的是“我能做什么”，而不是“我应该怎么做”。这就不利于基层治理的创新和有效治理目标的实现。而项目动员下的基层政府，一改过去消极接受政令的做法，取而代之以“跑项目”、“抓包”积极争取项目和主动配合上级动员的行为。这种变化一方面是因为项目化下基层政府的财政资金主要依靠项目来获得。因此基层政府会千方百计地争取项目，申请专项和项目。派专人向上级部门跑项目、要资金，动用各种关系和社会网络，甚至以给跑项目人回扣、奖励的方式激励跑项目。另一方面还因为获得项目后有利于基层村庄发展。“贫困村依赖某些项目资金‘找活路’、‘添设施’、‘治脏乱’。富裕村则借助项目锦上添花。‘办大事’、‘搞创新’、‘争标杆’。”项目的利益既属于发包部门，又属于基层参与单位，因此是上下级共享项目的收益，“正是因为上下级共享政绩和宣传收益。才能让项目化的运作不断激发基层干部的工作动力”，基层才会千方百计地“抓包”，利用各种关系、各种渠道“跑项目”。这样，基层政府行为就由原来的“等政令”变为“跑项目”。从“等”到“跑”的变化凸显了项目制下基层政府行为的巨大变化。
三、基层政府动员转型的评价
中央、地方政府对基层政府动员的转型。既体现了国家基层治理方式的变化。也改变着基层治理逻辑，还重构了基层治理中各级政府之间的关系，有效激发了基层政府的主动性和积极性，为基层有效治理提供了新思路和新路径。
第一，体现了国家基层治理方式的变化：由运动式治理转变为技术治理。基层政府动员转型的过程实际上就是国家治理变化的过程。运动式动员反映着国家对基层治理的方式是运动式治理，而项目化动员则体现了国家基层治理方式为技术治理。这种变化无疑标志着国家基层治理方式的变化，以及国家治理理念的更新。这也反映了自改革开放以来，我国行政体系结构、国家治理模式的变化。在运动式动员下，可从三个方面来看国家对基层的运动式治理方式：一是从行为方式看，以政治动员为主要特征，基层的基本任务是贯彻上级政策与意图，不允许有“地方主义”和“山头主义”。二是对基层干部的要求最重要的是政治忠诚，能忠诚地执行自上而下的政令。专业知识和能力只是次要的。三是从运行方式看，基层的运动式治理被纳入国家科层组织的日常工作中，基层政府贯彻上级指示、工作部署和计划落实都日常化、常规化了。而项目化动员下国家对基层的技术治理则表现出规范化、技术化和标准化的特征。首先。在技术治理方式下。上级更强调对基层政府指标完成手段的管理，将指标管理和技术手段结合在一起。其次，实行政府依法行政，把运动式动员下依靠权力的层级权威变为项目动员下依靠法律的法理权威。以使治理更符合规范和公平原则。再次，上级政府加强了对基层量化指标的多重化考核。改变过去单一的GDp考核指标，而实施环保指标、民意指标、社会稳定指标等多种考核指标，把环境污染、民意满意度和群众上访、、重大安全事故等都纳入基层政府的治理绩效考核。最后，以“项目管理”为核心的基层公共服务体系迅速发展起来。国家通过项目对基层投入公共品和公共服务。其行为由经营性的政府行为转变为以公共服务为本的行为，这是国家基层治理向“服务型”转变的重要特征，反映出国家治理有了新理念。
第二，反映了国家基层治理逻辑的变化：由“运动一发展”逻辑变为“项目一发展”逻辑。在运动式治理方式下，国家的基层治理逻辑是“运动一发展”逻辑。而技术治理下基层治理的逻辑是“项目一发展”逻辑。这主要体现在三个方面：一是对乡村建设和治理绝大多数都以项目的方式展开，不管是扶贫、新农村建设还是乡村村改居或者农村城市化，都通过项目来投入资金。二是国家对基层的治理行为由政治动员、经济发展为主的经营与建设行为转变为以提供公共服务为主的社会管理与服务行为。三是基层治理遵循分级治理的运行模式，由中央政府的“发包”、地方政府的“打包”和村庄的“抓包”行为构成分级运作机制。
第三，重构了基层治理中各级政府之间的关系。上级对基层政府的运动式动员依靠行政科层组织的层级权威，科层的组织结构中遵循等级制原则，下级要服从上级控制和监督。在运动式动员方式下，不存在越级动员，而是一级一级动员。中央政府、地方政府和基层政府基本上是直线型的上下级关系。中央政府、地方政府在基层治理中是政策制订者，政令和任务，基层政府被动接受政令，贯彻上级制定的政策。而技术治理下的动员则是围绕项目，在项目主管部门组成的项目小组的领导下进行，中央政府、地方政府和基层政府的关系不完全是直线型上下级关系，而是以直线型为基础的项目制关系，存在越级动员的情况，且基层政府在项目化动员的过程中，行为比较积极。