市域社会治理问题篇1
第一，该书是一本把“公共领域”从市民社会理论话语中独立出来进行政治哲学研究的学术专著。
现代公共领域是伴随着市民社会、市场经济以及民主政治的产生和发展而逐渐形成并壮大起来的。西方思想界对这一问题的关注可以追溯到洛克、卢梭、孟德斯鸠等人，但他们都是仅仅探讨了这部分社会空间的某些部分，而没有把它作为一个独立问题进行综合研究。最早从哲学上关注这一问题的是康德，他在对启蒙问题的思考过程中探讨了公共性问题，但并没有明确地提出“公共领域”概念。阿伦特最早明确提出了“公共领域”，但她仅是在复兴古典共和主义意义上对“公共领域”进行了政治学的研究。哈贝马斯是系统研究公共领域问题的第一人，但他的研究或者局限于某个层面、某个领域，或者局限于市民社会的话语之内，而没有把它作为一个独立的理论话语进行研究。可以说，学术界的相关研究成果基本上都是在市民社会的话语中探讨公共领域问题的，公共领域只是依附于“市民社会”的一个子概念、子问题，没有形成自己独立的学术论域和理论话语。这不仅影响了对公共领域问题的深入研究，同时也减损了它的学术价值，致使对这一问题的探讨总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面，而缺乏通约性的哲学定位。《公共领域论》一书的作者运用马克思主义的立场、观点和方法，从公共领域的古典传统、近现代生成、现论发展、理论特征、运行机制、民主功能以及中国意义等方面进行了系统的梳理和研究。该书对公共领域进行了社会史的考察，对公共领域理论进行了学术史的梳理，对公共领域进行了机制分析，对公共领域概念行了政治哲学界定，同时还在东西方不同社会文化背景下研究了公共领域及其理论的民主功能和时代价值。这种研究形成了一个比较完整的公共领域理论体系，其全面性和系统性在学术界处于领先地位，是目前国内学术界一项具有开拓性的理论成果。
第二，该书对公共领域问题进行了社会史与观念史的系统梳理和研究。作者探讨了公共领域的古典传统、中世纪演变和近现代历史生成，全面分析了公共领域的不同历史形态及其形成机制，并在此基础上研究了现代公共领域的社会基础。作者认为，公共领域虽然是一个现代话题，但其历史源头却在古希腊罗马社会。古希腊罗马社会的公共空间构成了古典公共领域的实体性形态，城邦制度及公民行为构成了古典公共领域的社会性形态，以理性为基本内容的城邦精神构成了古典公共领域的观念性形态，这三者的有机统一形成了公共领域的古典传统。中世纪的西欧社会，没有形成像古代希腊罗马社会那样的古典公共领域，也不存在像后来以市场经济、市民社会和民主政治为社会基础的现代资产阶级公共领域；但中世纪的封建庄园制度、政教二元结构和多元文明形态的社会特征却孕育了一种具有展示性特征的公共领域，并成为古典公共领域与现代公共领域的联结桥梁。现代公共领域是市场经济和民主政治的产物，它与古典公共领域和中世纪公共领域既有着历史继承关系，又有着原则的不同，它是一个从市民社会中产生、处于国家和社会之间并对二者进行调节的社会文化交往领域，按照哈贝马斯的说法就是“资产阶级公共领域”。这种公共领域孕育于西欧中世纪后期，并伴随着资本主义生产方式和现代民主政治的发展，经历了一个自身的形成、发展和演变过程。可以说，市场经济是公共领域及其观念生成的经济基础，市民社会是公共领域的社会组织基础，而现代民主政治则是公共领域及其观念生成与发展的政治前提。该书对公共领域这种专门史的研究，大大拓展了公共领域理论的学科范围，深化了其理论内容。
第三，该书对公共领域概念进行了描述性意蕴、分析性意蕴和价值性意蕴的探讨，确定了一个能够自圆其说并具有哲学通约性的“公共领域”定义。作者认为，“公共领域指的是在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于国家权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对国家权力和其他社会势力进行监约，并能够推进国家与社会实现良性互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和（达成）社会共识为内在结构，以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”［1］。
这表明，公共领域是介于国家政治权力领域与市民社会私人领域之间并独立于政治国家又依托于现代市民社会的社会文化交往领域。它既不同于国家政治权力领域，也不同于经济交往领域，同时也与市民社会不同，而是有其特定本质的社会存在和理念形态。它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。这种政治哲学的界定，祛除了繁多的“领域壁垒”和复杂的历史演变对公共领域概念的遮蔽而还其以普适性的本质，因而具有突出的学术价值。
第四，该书提供了一种关于马克思主义公共领域理论的解释范式，并通过公共领域理论与马克思主义政治哲学的关联性研究，不仅拓宽了公共领域理论的研究空间，而且深化了马克思主义哲学的理论探讨。国内学术界大多是在西方社会话语下研究公共领域问题的，对公共领域话语的中国适应性研究不够，对从马克思主义经典文本出发研究这一问题也很欠缺。该书没有回避这一问题，而是从当今中国社会的现实出发，把公共领域问题的理论研究与时下中国的社会主义建设实际结合起来，探讨了公共领域理论对于当代中国的重要理论价值和实践意义。
市域社会治理问题篇2
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
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市域社会治理问题篇3
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。
二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
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市域社会治理问题篇4
关键词:公共领域;市民社会;理论范式;民主
伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领，！域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。
一、公共领域理论话语的提出
公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活,但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护,欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求,认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益,它既是政治权威的合法性来源,也是社会整合和道德认同的基础:但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护,无法在现实社会中独立地建制化,因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以,它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。
那么,应该怎样解决这一理论分歧呢?
从理论上看,这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说,它开始于康德对启蒙的反思,中间经过阿伦特的发展,再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。
康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为,启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言,启蒙是一种自我反思的主体性原则;就全人类而言,启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此,“无论是哪种情况,启蒙都必须以公共性为中介”。因为,人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用,即“一个写作和出版的问题。康德解释说,按照我的理解,理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里,人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理,所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来,“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判,享有使用自己理性的自由权利,同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的,公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的,也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样,与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比,康德强调的是学者的言论自由和公开批判,通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是,康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意,也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。
阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里,近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象,因此,要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此,她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分,提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架,以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式,并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为,劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程;工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动,是一个由目的或手段所决定的无意义世界;唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围,就是公共领域。其特征在于:它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的,而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里,独立个体就公共事务发表意见,然后汇总选出代表,进入更高一级的协商讨论中去,最终达成多元共识,形成公共意志,并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样,在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展,从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础,这就为解决西方社会危机确立了一条新路。
康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读,为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上,以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念,不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化,而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述,到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论,再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀,无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且,在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上,哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说,正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后,因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究,但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上,首次公开声明该书是他思想体系的“入口”,舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里,“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明,“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域,如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。
二、公共领域理论的学术特征
“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性,它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看,公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”,是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域,它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场,占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。
首先,“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴,它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域,“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下,依托市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带;是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放,通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约,并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域;它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构,以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明,公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求,而这种价值追求是由一组理念提供的,而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说,由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象,也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所;这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质,是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说,公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴,它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。
其次,“公共领域”是一个与“市民社会”有着显着不同的理论范畴。尽管人们对“市民社会”有着各种不同的理解,但其基本含义却难以离开黑格尔和马克思所确定的市场经济社会这个范畴,即不能把经济活动排除在“市民社会”之外。从市民社会概念的内涵来看,它应该是由各种形式的资本所主导的社会因素运动中形成的个人、家庭和社会组织的各种向度和深度的互动关系的总和。这是一个没有公共权力属性而完全个体化的活动空间。与之不同的是,公共领域作为社会与国家的中介虽然也具有一些私人性特征(如自治、自愿、非强制等),但它却既把经济交往领域排除在自己之外又与公共权力直接相连,成为私人(或私人性团体)与公共权力互动的平台,并且具有公共性特征。在其作用上,公共领域既可以整合和表达民间的要求,又能促使公共权力接受来自民间的约束。因此,它是一个不同于“市民社会”的独立概念。这表现在:从实体形态上看,公共领域虽然依托于市民社会,但它只是属于市民社会的一个不可或缺的环节;虽然与“市民社会”有交叉,但却有着自己的独立空间。它既与市民社会中的私人个体和家庭不同,也与市民社会中的经济交往领域有异;既不会把手伸进个体的私生活之中,也无兴趣于干预市场交易和经济活动。
再次,“公共领域”又是一个与“政治国家”不同的概念。公共领域的内涵和本质决定了它是一个独立于政治权力的领域。从政治上看,公共领域不是政府权力的延伸,也不会参与或受制于政治权威,而是社会公众表达自己意愿和参与公共事务的空间。它既不以追求政治权力为目的,也不受政治规则的左右,即便是具有政治追求目的的传媒和其他社团组织,当它一旦进入公共领域并参与其活动时,也就脱去了其政治外衣回归了它的本真状态——公共性追求。所以,公共领域不具有强制性、性和普遍约束力,也不会去“统一思想”和压制言论自由,而是作为“私人”的“公众”自由地在他们所共同关心的“普遍利益”方面交换意见、形成共识、产生压力的“场所”,是人们独立自由地交往、沟通的共同活动空间。可以说,公共领域既是独立的私人之间的联合,又与政治权力保持着适度的关联,是沟通二者的中介和平台。
总之,公共领域是介于公共权力与市民社会(私人领域)之间并独立于政治国家又依托于市民社会的社会交往和文化批判领域。它既不同于公共权力,也不同于市民社会,而是有其特定本质的社会存在和理念形态。
三、公共领域理论范式的政治哲学意义
从政治理论发展来看,公共领域理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义民主之外的新的政治理论,这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向,从而为西方民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。
自由主义民主(间接民主)理论所要解决的是如何通过限制公共权力的不当行使来保证个人权利的实现的问题。为此,它通过设计一套形式化的权力分置、制衡和监约的法治机制来确保个人基本权利的实现。但它存在的问题是,个人自由与权利的过分追求容易导致个人政治参与热情的降低,诱发公民的政治冷漠症,进而使公共权力的合法性出现危机。而共和主义民主理论则从解决这一问题出发,强调如何落实公民的政治普遍参与并赋予公共权威以充足的合法性。在它看来,政治合法性只能来自社会成员对公共事务的普遍的直接参与。一个真正民主的社会,就是所有社会成员共同参与政治、按照公共意志的指引决定公共事务的社会。但是,这种建立在“在场的”直接民主形式在现代社会已失去其存在基础,它无法独立地建制化——如果离开了法治、和个人权利,其独立建制化的结果只能是极权主义暴政。这样,问题的复杂性就在于:自由主义的间接民主虽然是“弱势的民主”,但却被证明是唯一可以建制化的制度安排;而“在场的”直接民主虽然可以使政治权力合法性基础厚实起来,但却无法在整体上替代代议制民主。那么,怎样才能克服这两种民主传统的各自局限性而找到二者的结合点呢?也就是说,怎样才能够既可以保证公民的普遍政治参与避免政治冷漠症,又能够使公共权力制衡建制化防止极权主义暴政呢?公共领域理论的提出,可以说为解决这一问题提供了一个新的规范性方向。
首先,公共领域理论对西方自由主义的民主思想起到了某种纠偏与修补作用。这主要表现在:第一,公共领域为现代民主政治提供着合法性基础。公共领域的主要特征在于它的商讨机制,它既是形成公共理性的社会根基,又是公众广泛认同、真诚信仰和积极参与的组织平台、制度支撑和实现途径。公共领域理论主张,凡是涉及公共利益的问题必须在公共领域里由公众进行充分自由的公开讨论、协商以达成共识;公共权力的行使不再是少数官僚或政治精英的专利,而是诉诸经过公众讨论、协商和共同认可而形成的法律(宪法)。因而,这种具有法理型权力合法化形式的政治体系就获得了牢固的合法性基础。第二,公共领域作为介于私人领域与国家权力之间的一块中间地带,它能够在国家和公民之间架起一座理性沟通的桥梁,从而缩小公民与国家的间距,增强公民的民主参与热情,进而对自由主义民主所无法克服的公民的政治冷漠症起到某种医治或纠偏作用。这是因为,公共领域把国家与公民既隔开又连接起来,这既减少了由于国家直接面对公民而出现政治冲突的概率,又增加了国家与公民沟通的多元通道,从而使公民与国家的联系紧密起来。再者,公共领域的社团组织、传播媒介和社会运动等中介机制为公民提供了广阔的公共交往舞台,促使社会公众能够走出私人生活的一己空间,积极参与到广阔的社会交往领域之中。这些公共领域的媒介机制提供了公民表达言论、参与公共事务的制度安排以及实现自主性的舞台,从而为公民进行独立自主的社会政治交往活动提供了适当的资源、组织便利和合法性保障。第三,以公共领域的机制为基础建立起来的话语民主模式修补了自由主义民主模式的缺陷,从而丰富了当代西方社会的民主理论。公共领域理论所提出的协商性民主,并不是建立在正式的受宪法调节的协商和决策的基础上,民主过程必须依赖于不具有正式形式的公共意见的供给,这种公共意见在理想情况下是发生在一个未受颠覆的政治性公共领域的结构之中的。它主张,凡是涉及重大的公共决策,在政策实施之前须由公民进行充分的讨论和争辩,通过不同意见的对话,最后达成妥协或共识。这种通过交往网络而发生的理解过程,体现了一种高层次的主体间性。公共意见的形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流,这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转移为行政权力。
其次,公共领域理论又修补了共和主义民主的理论欠缺和落实难题,并确立了一个异于自由主义民主和共和主义民主的新的民主方向,从而为民主的发展增添了新的理论活力。这主要表现在:第一,公共领域为公民提供了一种新的政治参与模式。公共领域理论所提供的公民政治参与模式,主要不是通过自己直接掌握公共权力或直接选举公职人员,而是通过自由形成的中介组织以公众舆论或社会压力的形式对公共政策的产生、公共权力的取得与行使、法律的制定与执行等方面形成若明若暗的压力来实现的。这与共和主义理论所主张的直接民主有很大不同,并且容易在代议制的框架内得以建制化,从而避免直接民主的乌托邦性。第二,公共领域通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对公共权力的监约。在公共领域的话语里,人民被分散在了民众的自由交往和理性沟通之中,公民正是通过这种自由交往,以自由言论和自由结社的形式表达自己的政治意愿,以此影响公共权力的运行,进而把话语交往权力转换成制度权力并与其一道形成强大力量发挥其民主作用。第三,公共领域对公共权力具有强大而切实的监督制约功能。公共领域理论通过肯定并强调社会中间力量在政治运行机制中的作用而彰显其民主功能,从而对共和主义民主的建制化弱势起到了修补作用。公共领域中的各种社团组织构成了建设民主社会的基础,是防止“民主的暴政”的重要机制。
总之,公共领域作为存在于政治国家和市民社会之间的一块中间地带,它能够把独立个人间的相互承认和自主交往关系升华为一种普遍关系,形成公共伦理,达至公共理性。因此,它虽然似乎具有某种私人性,但却通过在国家与社会之间架起理性沟通的桥梁而把旨趣指向了公共政治领域,产生了具有政治价值的公共性。一方面,政治国家通过公共领域获得公民的政治见解,也赢得他们对政治合法性的认同;另一方面,公民通过它也获得发表政治意见和参与政治的更多途径和机会,实现自己的民利和对公共权力的监约,从而推进民主、法治和人权的实现。因此,探讨公共领域问题,既能够为当今中国社会政治哲学的研究拓展新的理论空间,也可以为构建社会主义和谐社会的理论探讨开辟新的视域,同时在实践上对于我们把握当下中国的社会结构变迁、促进民主和社会文化的发展以及建设政治文明和社会文明都具有积极的理论指导意义。
参考文献:
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市域社会治理问题篇5
基金项目国家社科基金重大招标项目：特色文化城市研究（12&ZD029）
在新一轮的经济发展中，面对全球化语境下经济与社会发展竞争的新格局，必须走一条社会治理能力全面创新的“社会精准治理”道路。这一治理模式和理论实践是针对中国现阶段存在的“社会短板问题”而提出的，在问题精准定位的前提下，推行精准管理、精准对策、精准扶贫和精准目标构成的“社会精准治理”模式，以应对时代的挑战。本文拟就社会发展的“短板效应”提出针对性的解决之道，并通过对经济较发达地区建构“社会精准治理”范式的理论与实践研究，为中国整体现代化建设提供“社会精准治理”的经验和样本。
治理能力现代化与“社会精准治理”
一个好的政策，不能替代一个区域社会发展的好政策。中国是一个典型的存在区域差序化格局的社会体系，制定方针政策必须要具有分区域、分层次和分类型的针对性指导功能。“社会精准治理”就是针对不同区域发展现状提出的一种可持续治理模式。在中国经济社会发展的总体格局中，主体经济区大体上表现为省域范畴的运行体系，在不同省域范围内形成区域性的差异化社会结构，各省域之间不仅存在经济、社会、文化等发展水平和问题的差异，还存在着区域性社会治理能力、区域性发展政策和区域性文化发展水平的差异。北京、上海、广东、江苏、浙江、山东等一些相对发达省域，特别是苏南“小康”和区域现代化建设，已经成为中国区域社会多类型化的先发地区。从理论上讲，区域社会现代化过程必然以“自组织”的方式构成特定的社会治理类型，包括不同的政策模式、行为模式、文化模式、经济模式、社会管理模式和区域创新模式等有多种差异的社会类型。[1]改革开放以来的高速发展的城市化，使数以亿计的农村人口从乡村迁移到城市，在区域性人口集聚与扩散、集中与分散、侵入与接替的政治、经济与文化生态的演替过程中，形成了典型梯度化的区域社会发展体系。[2]通过区域比较我们可以看到，在有些省域，欠发达地区与发达地区发展的落差越来越大，仍在深化的区域型“二元经济结构”，不仅增加较发达地区新的社会问题，也使得后发地区的社会问题变得越来越错综复杂，后发地区形成经济社会问题的“回波效应”――“区域性短板效应”，将成为影响中国整体现代化发展的巨大滞后力。面对中国社会发展的现实，迫切需要总结先发地区的成就和成功经验，直面现实社会发展的关键问题，找到阻滞社会再发展、区域现代化的关键因素――“短板”，寻找那些不可避免且可能愈发严重的各种矛盾、冲突和重大社会问题，进行“社会精准治理”，这也是实现十三五规划战略目标的必然要求和选择。
发展方式比发展本身更重要。十八届三中全会通过的《决定》指出：现阶段全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从分析“短板效应”的视角而提出的“社会精准治理”模式，其宗旨就是为了提升国家治理能力和国家治理能力的现代化水平。通过综合分析可以看到，北京、上海等较发达地区的“可持续性优势”有着共同的特点。如国民总收入和城市化水平的增长、新型产业和经济水平的新发展、居民消费水平和生活品质的提高、地域生产力和人口结构的优化、社会保障和社会服务基层覆盖率较高等。但是，在这些辉煌的“发展共性”后面，还有很多显性化的社会“短板问题”，虽然不同地区“短板问题”的类型、程度可能存在差异，但是，这些问题都直接构成了影响社会整体现代化发展的滞后因素。从社会病理学的角度分析，较发达区域的“短板问题”恰恰也具有普遍性，而我们要彻底解决中国社会的“短板问题”，首先应该从较发达地区开始。如此选择，除了因较发达地区现存的问题具有典型性外，还因为较发达区域的经济发展水平具备了“精准治理”解决“社会短板问题”的能力。当下的关键是，能否在思想认识上先走一步，找到“社会短板”问题的关键所在，进而以“精准治理”的方式加以解决。
“社会精准治理”是“现代性”建构意义上的概念，也是应对全球范围文明冲突挑战所提出的社会治理新理念。“社会精准治理”强调“以人为本”，以降低社会管理成本、社会风险成本、社会运行成本和生活安全成本为主要内容;以提高人民福祉、推动社会和谐、建设民众幸福生活为终极目标;运用现代科学技术与方法，寻找影响当代社会健康发展的关键性政治、经济、社会和文化发展的“短板问题”;通过实施有针对性的、有效性的、精准性的解决方案，实现对现阶段“社会短板问题”的彻底解决。目前，在国家社会整体治理能力的提升方面，“社会精准治理”作为一个社会治理范式，已经在顶层战略设计中上升到了一个新高度。比如，2015年在贵州考查时提出了“精准扶贫”的要求：“切实做到精准扶贫。扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效……”[3]这很短的一段文字用了10个“精准”字样，既显现“精准”这一新概念在现代社会管理中的价值与重要性，更显现当代中国高层对某些重要“社会短板问题”彻底治理的要求和迫切希望。
现代化和后工业社会的发展对“精准”这一概念注入了很多新的内容与意涵，如时间精准管理、战略精准控制、产业精准定位、问题精准处置等。最典型的是美国在1990年代提出的“高级精准农业”的理论与战略模式[4]，已经成为全球农业发展的样板。近年来还有“精准医学”、“精准营销”等新思维、新概念和新方法的产生。总之，现代科学技术发展、大数据、网络+等广泛的应用，为“社会精准治理”提供了理论和技术前提。
任何现代化的发展和改革在某种意义都是对以往利益结构的再调整，必然衍生相关的社会问题。受国内外诸多因素的影响，当代中国现实社会问题存在的复杂性是空前的，既有全球共性问题也有地方性特殊问题，既有显性问题也有隐性问题，既有静态问题也有动态问题，既有传统结构性问题也有新产生的问题，等等。在这些共性与特殊性的矛盾对立统一中，找到关键性问题、关键性环节和关键性要素，是对国家社会治理能力提出的新要求。当下，人们能够感受到的社会问题很多，如环境与空气污染问题、城乡贫困与就业问题、房地产价格与住宅公平问题、产业雷同与经济结构失调问题、政府管理错位与市场失灵问题等。诸如此类的“社会短板”在不同经济发展水平的地区，其负面影响权重是不一样的。但是，我们不管面对何种社会问题，必须明确这些问题发生的原因，并加以分类，如直接原因、间接原因、终极原因、临时诱发原因等。全球范围的社会治理经验证明，只有做到及时发现关键性问题，及时把控关键性问题，及时找到关键问题的关键环节，及时解决关键性的核心问题，及时对问题进行“精准治理”，才能够真正有效地化解社会矛盾。从学理上看，中国社会存在典型的“结构性功能失调”，主要表现是那些特殊的“社会短板”，如贫困、失业、生存尊严等社会问题，这些“社会短板”在有些地方不仅没有解决甚至还在恶化。对这些显性化的“社会短板”问题，仅仅用一般性的政策指导和一般性的号召方式来进行治理，是根本不能解决问题的，必须找到社会问题的“结构洞”――“短板问题”的关键所在，才有希望解决问题。如是，也可以这样说：“社会精准治理”就是要率先精准解决“弱势群体”和特殊困难群体的需要及问题。[5]
在当代社会快速的社会转型与变迁中，各类要素处在一个多元高速整合和嬗变之中，社会处于多样态的“文化坠距”与“社会坠距”的“异质性”的文化矛盾之中，“文化转向”[6]的多元性和不确定性有时会让人们很难发现社会问题的本质。有学者言：社会“各个部分不是以同样的速度变迁”。“文化一部分的迅速变迁必然要求其他相应的部分也随之变迁……工业的变迁必然要求教育体制的改变以适应工业的变迁。工业和教育是两个变量，如果工业首先变化，而教育跟着做出相应的调整，那么，工业就是自变量，而教育是因变量。”[7]社会各要素转型、变迁的速率不一致，必然产生某种社会失调和“社会紧张状况”[8]，进而引致多发性社会问题。这种现象“基于如下假设，即社会系统由互相联系的成分组成……在两个或更多的组成部分互不相容的情形下，社会系统的均衡就被打破了。这可能会导致社会变迁”。社会系统的组成部分之间造成不相容，往往会出现“包括人口失衡、失范、某些稀缺形式、角色冲突、理想与现实之间的矛盾、价值冲突，以及地位痛苦等情形”[9]。社会系统中的“组成要素”不相容的问题，在现实中国社会中表现得纷繁而复杂，如果不能“精准地”找到问题的核心，并以“精准”的方式加以解决，相关问题会伴随社会的变迁而更加严重。
发达国家社会治理的路径和方法很多，从中国的现实出发，关键有四：其一，建构系统的“福民富民”执政责任理念。政府要有全新的社会治理服务创新意识，政府管理服务的目标就是为民众造福，没有其他。“社会精准治理”要求政府必须改变以往“报喜不报忧”、“一般号召”、只发“政策文件”不管结果的粗放式政绩管理体系和意识，建设以人民幸福为己任的“社会精准治理”责任体系。其二，建构有民众参与和社会整体文化认同的社会治理机制。以政府为主导，由民间组织、企业组织和市民多方共同参与，让民众成为社会治理的主体。其三，建构智慧型“社会精准治理”创新体系。中国古语云：“圣人见于未萌。”[10]最先、最快、最准地发现社会问题，是社会“精准治理”的最低要求。要运用大数据、智能技术和网络+等现代科技手段，直接对社会问题进行精准化模型描述、精准化的数字系统分析和精确化的结果处理。其四，建构精密的组织体系和精准的目标管理模式。强调要解决的重点问题是精准的，解决问题的关键是精准的，解决问题的程序和方法是精准的，解决问题的预期目标结果是精准的。这些要求也是现实新的社会问题加剧和频发的应对策略。
“短板效应”与“社会精准治理”
从国情、省情和区域性差异化及社会问题的特殊性来看，在不同区域影响经济社会发展的关键性问题是不同的。因此，“社会精准治理”必须从针对某一区域某一事件的治理开始，否则必然又回到以往笼统粗放的行政管理方式上而达不到彻底治理的效果。如江苏作为一个省域，苏南、苏北的经济差异非常大，在文化价值观念上也有类型化的区别，苏北作为相对欠发达地区，长期影响着江苏整体现代化的发展速度和水平。更重要的是，很多“社会短板问题”往往被政绩所掩盖，成为被遗忘的社会角落。因此，能否治理好关键性“短板”问题，不仅具有样板效应，而且还会在整体上影响区域现代化发展速度和质量。要明确指出的是，“社会短板问题”是引发社会矛盾的温床和渊薮。
1.人的现代化――文化贫困与文盲群体问题
现代化的前提是人的现代化，现代人群的基本特征之一是整体的教育水平。英格尔斯说：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方法，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[11]在十三五期间，中国的一个重要问题就是如何进一步提高人口素质，改变教育发展中的结构性缺失问题，使固化的社会阶层形成全新的流动模式。[12]根据相关年鉴资料整理，作为经济社会较发达的江苏，文盲总人口仍有近300万人。其中，徐州40万人、扬州18万人、淮安24万人、苏州24万人等，即使是高学历占比较高的南京文盲人口也超过21万人。一般说来，教育水平凹地必然也是经济贫困地区，相反亦然。截至2014年底，江苏共有18万低保户，总人数超过35万，贫困县多集中在苏北的丰县、睢宁、如东、灌南、滨海和泗洪等，这些贫困区县也都是低教育人口和文盲占比较高的地方。在江苏农业劳动力中，大学以上学历仅占0.53%。从对“短板问题”的“社会精准治理”来说，必须对低文化、低教育和文盲群体加以“精准治理”――脱盲脱贫。就江苏而言，在十三五期间应该具体、彻底地解决300万文盲人口的教育问题，并着手在整体上改变农业劳动力低水平教育的现状。有针对性地改变劳动人口低教育现状、大幅度减少文盲群体数量、进行全面扫盲教育，属于“社会精准治理”范畴，也是贫困群体改变贫穷的必由之路。另外，文化贫困会衍生出连锁性的代际贫困，留守儿童的教育问题也必须纳入“社会精准治理”范畴，否则会形成“代际贫困”，进而转化为长期的社会问题。
2.社会认同――“深度老龄化”与“失独老人”问题
《礼记?礼运》篇提出“大同社会”的核心是“老有所养”，这也是中国人的一个梦想。联合国秘书长潘基文在2010年10月1日的“国际老年人日”呼吁，世界各国政府“采取财政、法律和社会保护措施，使数以百万计的老年人摆脱贫穷，并确保他们享有尊严的、老有所为和健康的生活的权利”。江苏早在1986年就已经宣告进入老龄化社会，是中国最早进入老龄化社会的省份之一，人口老龄化程度高出全国5个百分点。[13]但是，其关键性问题不是一般的养老问题，而是“深度老龄化”正在成为一个深化的社会问题。根据“六普”的数据，苏北某地级市户籍人口538.7万，其中常住人口仅480.0万，净流出人口58.7万，超过户籍人口的10%以上。2015年这一数据虽略有改变，但户籍人口与常住人口差距仍有70万人左右。一些乡镇作为人口流出地，“老无所养”的空巢家庭和空巢村现象十分严重，有的县市老龄人口占比已经超过28%，是未来20年后的中国老龄化水平。“深度老龄化”的另一个表现是“两代居老人家庭”问题，即60多岁老人养80多岁老人的现象。以南京为例，60岁以上“两代居老年人家庭”数量已经超过3500多户，而且还在快速增长。“两代居老年人家庭”生活压力十分明显，不仅生活难度日益加大，而且因“空巢”期的延长，往往导致孤独、落寞、生活失重等“联动型社会危机”的发生，有的家庭甚至到了无以为计的程度，如果政府不加大扶持和治理力度，其家庭困难是无法解决的。更重要的是，人们通过“深度养老问题”的感受，容易对政府的社会服务管理、责任能力产生误会和负面评价，是社会整体文化认同的负面舆论“漩涡”和社会舆论导向的重要影响因子。解决此类问题是政府的直接责任，更是“社会精准治理”的具体内容。
与此相类似的是“失独家庭”问题。全国“失独家庭”已超过100万，江苏“失独家庭”49周岁以上有3万多人，全国每年还要新增“失独家庭”近8万个。这是一种“特殊型困难家庭”，之所以这样说，是因为其生活困境问题的产生有政府的政策性责任。[14]虽然全国各地均出台了针对“失独家庭”的优惠扶助政策，或给予保险或提高扶助待遇。[15]如上海的“失独家庭”特别扶助标准从150元/人/月，提高至500元/人/月;[16]北京为“失独老人”设专门养老院等。[17]但是，因为这类家庭生活困难程度高，丧子使整个家庭和老人的文化心理结构、生活观念发生深刻变化，对现实和未来缺乏信心，甚至自甘放弃，也成为某种政策结果的生活“样板”。应该说，对“失独家庭”的关爱和负责任的照顾管理是制度优越性与否的具体体现。由于“失独家庭”与政府的政策具有极大关联性，所以对失独家庭的精准扶贫、精准服务管理、精准治理，都是政府不可推卸的责任和义务。
3.农民市民化――“空心村”的衰败与“村镇文化固化”问题
笔者对苏北某地的调查发现，很多传统村落房屋的空置率已经超过20%甚至更高，劳动力流出超过50%以上。某地级市城市化率是53%，但其中有50万城市居民是长期在农村生活的群体（农村户口），加上外来务工的群体有23万人，两项数据给城市化拉升了几个百分点。从总体上说，欠发达地区还没有改变传统农村“小乱散”低效蔓延的现象，一些村镇本质上还被排除在现代化发展进程之外。以苏北某县为例（2013年按新口径统计），城市住户人均可支配收入为23431元，农民人均可支配收入为11783元，城乡居民收入差异化系数为0.497，按照国际通行的标准衡量城乡居民收入的二元结构特征还比较突出。[18]全县34万人有126个行政村，1195个自然村，“空心村”超过15%以上。相比较而言，苏州村落建设解决得比较好，保留自然村1380个，其中古村落14个，传统手工业村庄68个，其他村庄1298个。从总体上看，过度分散的村镇一直是中国社会治理与新型城镇化战略发展的难点，也是贫困群体的产生地之一。笔者对湖北某县调研的发现更是十分惊人：110万人的县域有15个乡镇、500个行政村和9930个自然村，10户以下的自然村占40%，“空心村”超过15%以上。很明显，有些欠发达地区传统乡村的分散特性不仅没有得到改变，而且因近年在城市里打工群体回老家建房潮流的兴起，呈再分散化的趋势。在此需要明确指出：当我们大谈中国城市化已经超过57%时，很多地方的传统乡村仍然在以传统的方式存在着。从省域比较看，山东省常住人口9789.43万人，自然村数量是8.6万个，“空心村”比例为20%～30%;江苏省常住人口达7960.06万人，自然村数量为13.9万个;若按10%的比例测算“空心村”数量，至少有1万多个。当然，这只是一种悲观的计算方法。“空心村”的存在使得大量闲置土地和宅基地难以有效盘活，形成巨大的资源浪费，更重要的是对社会整体现代化推进构成一种障碍型要素。落后衰败村落使农民无法形成集约型城市生活方式，超低度分散的农村社会，无法纳入现代城镇管理建设范畴，成为新型城镇化的“短板”。“空心村”数量增长的问题，已经到了应该全面精准治理的时候了。城市里打工族返乡自建房在一些地方已经十分普遍，如果任其无序发展的话，未来的新型城镇化发展将会面临更大的阻力。[19]
针对这种情况，笔者提出运用大数据的统计和管理的方式，以县域为单位，将所有自然村、“空心村”纳入整体治理范围，构建“一减五强”的模式：“一减”指减少衰败型非传统村落的数量，建构集约型的城镇体系（合并没有古村落保护要求的“空心村”和自然村）。“五强”指强化中心镇、特色镇及县域城镇网络结构体系的建设;强化保护传统村镇空间肌理和乡村记忆;强化自然风貌管控与再造;强化村镇就业功能的打造和特色产业的建构;强化城镇新市民生活方式的建构。以充分就业和创业作为核心抓手，以“产城一体”为切入点，提升村镇发展的产业集聚和特色文化功能，构建以“土地流转”为核心的农村土地资源创新保护开发模式。与此同时，还应该把“乡村社会文化治理”纳入“社会精准治理”范畴。就江苏而言，虽然在2014年城镇化率就已经达到65.7%，但是，仍然有超过2500多万人生活在农村，农村还存在着庞大的落后的文化生态组织，农村基层社会治理还没有真正现代化，落后的文化习俗还有滋生的土壤。如乡村低收入农民群体宗教信仰迷信化问题、基层组织的宗法化和宗族关系问题、乡村落后文化认同和“集体良知”缺乏问题，以及落后习俗的“文化蜕化”越来越严重等问题。
“化镇为市”“化传统农民为市民”是中国新型城镇化战略的目标之一。中国有超过2亿多的流动人口，如何让人口流动“扎根”并转化为“新市民”，应该采取积极有效的“社会精准治理”策略，制定专门的、精准的人口引导分流政策规划，从顶层设计中建构城市化与城市人口流动相适应的政策与措施。[20]我们应鼓励建设特色产业镇、“产业集群镇”，推进乡村城镇化、乡村城市生活方式多样化的发展模式，如广东的“特色城镇产业集群”模式、浙江安吉美丽乡村建设模式、浙江德清乡村城市生活方式化的“洋家乐”模式、江苏“高淳国际慢城”人口就地城市化模式及“网络+淘宝村模式”等，通过特色城镇建设，创造广泛的、多层次就业空间、人才（劳动力）流动和创业空间，精准推进城乡全域范围内的住房公积金统一缴纳制度，让更多的从农民转化而来的“新市民”，也能够享有城市住房公积金购房贷款政策，提高该群体的购房置业能力。从“社会精准治理”要求看，还要提倡“村镇文化自觉”，重提农村的“文化新生活运动”，[21]不仅要祛除传统落后的文化习俗，更要通过具体的方式让“新市民”在更短的时间内融入城镇生活，同时加快“在地化”“新市民”的现代生活方式的培育，建构契约型的市民社会，亦如马克思所论，创造“新的历史出发点”。
“社会精准治理”与现代风险社会控制
现代社会是一种风险社会。在全球化与现代化的进程中，政策调适功能往往因个体获取信息渠道、方式的复杂而显得越来越弱，在贫富差异越来越大的社会体系内，具有某种“被剥夺感”群体的“异质性”越来越强，在形成文化多元化、社会分层化的同时，既使得主流文化出现式微的趋势，也使得社会存在着某种对抗情绪与隐性危机机制，社会发展的不确定风险因素存在于各个领域。以往，针对国家与社会治理的研究成果很多，如果我们剥茧抽丝，直接关注治理与制度的建构关系问题，关注在制度体系下的“秩序机制”的社会自组织整合的话，那么“社会精准治理”就是在制度体系下，重构一种能够“预见未来”的新“秩序机制”。福柯提出的“治理”“意味着精心组织他人行动的可能领域，它是行动之上的行动，对他人行为的行为。……治理是批评态度（或反行为）的来源，它总是包括反对它的某种抵制，表达了不被治理或者至少不以这种方式被治理的意志。”[22]这种“治理”在某种意义上是一种行政管理主导下的治理，从社会发展的现代性意义上，社会学经典理论的“治理性”在强调制度设置、权力调整的同时，也在关注制度的调适功能和行政体系的功能整合。[23]我们不难发现，任何既定的制度形态面对社会的高速转型和变迁时，都必须要注入新的管理思想和方法才能适应社会快速变迁的挑战。吉登斯在其现代性理论体系中，在以往风险社会认知的基础上强调制度性建构的创新意义，而“社会精准管理”在某种程度上就是一种全新的制度创新现代性的表达――新的“有机治理秩序”。纵观古今中外，人类建立制度的本质和目的，除了强化机构与体制工作效率外，更重要的是通过制度建立使治理形成“极度有效的规避风险的模式”。然而，社会发展与变迁历史“双刃剑”的事实告诉我们，在创造制度、预防和控制社会风险的同时也创造了制度本身崩溃的风险，[24]这一点历史上的前车之鉴不胜枚举。如吉登斯所谓，社会存在着“本体性安全”的自主张，但也存在着社会机体的“存在性焦虑”;现代化在推进经济社会高速发展的同时，建构了“结构性矛盾”，必然出现现代化发展过程的危机，这是一切事物发展的“二律背反”的必然。对这种社会与制度型的“结构洞”所形成的“存在性焦虑”，重要的应对方法之一就是，对可能发生的社会问题建构“制度文化自觉”，形成合理的制度型自我修复、整治和创新机制，而精准预测、精准发现、精准管理、精准操作、精准治理，是对制度性安全保障的一种有机补充。换言之，“社会精准治理模式”是可以改变一般意义上制度和体制上结构性天生缺陷的一种发展方式。
“社会精准治理模式”也是适应全球化文明冲突挑战的一种创新。[25]网络社会的发生和广泛应用，使人类的生产和生活陷入对高新技术的“全面依赖”过程，构成现代化社会生产和生活的一个基本特质。在以高技术为主特征的社会范畴内，一旦发生某种事故、突发事件和其他社会问题，往往是传播速度快，社会知晓度高，影响范围广，破坏程度超乎想象，甚至会形成愈演愈烈的动态过程。而我们看到更多的是，全球化发展使一些不确定的社会风险具有全球性，经济、技术、军事和宗教等竞争、冲突方式、范围都发生了质的变化――世界变得越来越小，社会问题越来越多且复杂，社会问题的演化结果越来越具有不确定性……我们已经充分感受到：当我们的科学技术手段越来越先进的时候，当我们的分析数据越来越多的时候，当我们热衷于大数据的时候，我们所面临的社会问题并没有因此而减少;甚至可以说，我们的现代技术提高了、手段增多了，可有些时候我们对一些新的社会问题却束手无策了！为什么？这不能不说与我们社会治理过于粗放不无关系。我们必须认识到，现存的社会问题虽然说是不可避免，但是并不意味着不可治理。1986年，乌尔里希?贝克提出了“风险社会”的概念。而马克思在更早时间里还这样说过：“在我们这个时代，每一种事物好像都包含有自己的反面……技术的胜利，似乎是以道德的败坏为代价换来的。随着人类愈益控制自然，个人却似乎愈益成为别人的奴隶或自身的卑劣行为的奴隶。甚至科学的纯洁光辉也只能在愚昧无知的黑暗背景上闪耀。”[26]虽然马克思没有直接用“风险社会”这个概念，但是，不言自明的是，社会变化了、技术变化了、手段变化了，相应的社会问题也就必然产生了。哈贝马斯在《合法化危机》中说：“我们就把危机与一种客观力量的概念联系起来，这种客观能够剥夺一个主体的某些正常控制能力。把这一过程说成是危机，这就暗含着一种规范意义――危机的解决应使陷于危机的主体获得解放。”“当社会系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生成所必需的限度时，就会产生危机。在这个意义上，危机被看成是系统整合的持续失调。”[27]当我们在治理现实社会问题的时候，需要设问：“系统整合持续失调”的原因是什么？关键性要素是什么？显然，在学理上，我们要解决社会治理主体的思想和理论问题，找到社会系统能够“容忍问题”的限度和“结构洞”，发现“系统持续失调”的关键环节所在。
市域社会治理问题篇6
关键词：区域公共管理制度缺失制度创新
随着全球一体化的到来，我国城市化、市场化、工业化和现代化也在加速进行，一些区域公共管理问题接踵而来。我国现在面临着城乡差距加大、城市环境污染严重、区域公共问题日益加剧等问题。区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。传统的公共管理制度不能对已产生的公共管理问题进行有效解决，很难满足目前社会经济环境下的公共管理需要，因此公共管理制度要进行创新。
一、我国区域公共管理中存在的制度缺失
（一）行政区域行政的公共管理思想落后
21世纪，世界全面进入到知识、信息、流动性、后工业、后现代等复杂性社会，面对着全球化、市场化、信息化、区域化等复杂的生态现象，区域公共管理面临新的挑战。我国传统的区域公共管理模式是行政区行政，这种治理思想已根深蒂固。由于我国特殊的国情与制度，我国行政区域具有较强的经济性，各个级别的政府都不愿放弃对本区域独立经济的管理权，忽视了除政府组织外私域组织和第三部门等区域公共管理的其他多元主体，在利益的驱使下制定的管理制度具有地方保护特色，使各个区域存在竞争关系，阻碍了区域间的联系及共同发展。行政区行政具有以下特点：在政府治理社会背景下，以小农经济为基础的行政区行政是封闭社会和自发秩序的产物，发挥了行政区行政的封闭性和机械性；从政法治理的价值导向看，行政区行政实施的是“内向型行政”或“闭合型行政”，是经人为切割来治理区域的模式，这种治理模式对行政区域化边界或跨行政区域的区域公共问题不够重视；从社会公共事务治理主体来看，行政区行政具有垄断统治的特点，政府组织是区域公共事务管理的唯一主体，独立制定各种公共政策，并进行监督管理，总揽所有社会公共问题；从公共权力运行上看，行政区行政具有闭合性和单向性；从公共问题治理的层次设计看，行政区行政的基本法则是自上而下等级制层次设计，其治理构架具有机构同类和职能重叠的特性，行政区行政的这些特点使得一些外溢性区域公共问题被忽视。
（二）现代区域管理区域政策结构不完整
区域公共问题的治理，特别是国内，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策框架作为保障[1]。我国政府在不同的时期进行过多次区域范围划分，也实行过多种区域发展战略，但一直达不到政策设计时的理想目标，使得区域发展的公共绩效一直较为低下。其主要原因是我国区域管理政策结构不完善。表现在以下几方面：我国没有专门的区域政策职能部门，区域政策基础不完善；区域划分没有计划性、范围广，区域政策的针对性和可操作性低，没有可利用的具体区域划分框架；区域政策工具不完整，缺乏针对问题区域的政策；区域政策没有有效的监督与管理机制。我国区域政策建立过程，一直受到政治、经济、体质、政府组织、行政权力等诸多因素的影响，政策基础不完善、区域划分框架设计不精细、政策工具的可操作性低、区域政策监督与评估机制缺乏。由于区域政策框架尚未成型，因此出现了“政策互相打架”“上有政策下有对策”等症状。
（三）区域公共管理的具体制度安排不全面
我国区域公共管理制度安排不健全表现在以下方面：我国宏观和中观区域公共问题管理的结构和框架还处于探索和发展阶段，当以“欧盟”宏观区域治理的成功为典范，是我国宏观和中观区域公共问题的制度安排进一步完善；我国区域政府间的制度安排脆弱，使地方保护主义和区域各地政府间出现恶性竞争等现象在国内普遍存在，影响国家和区域整体经济绩效的提高；我国一些大江大河流域治理制度弊端多，一些管理机制问题严重；区域公共协调机制不健全；缺乏基于宪法制度和法制原则的区域制度约束机制，行政区划调整和空间规划出现行政区政策随意性和长官意志浓厚的现象。
二、区域公共管理制度创新的必要性
随着全球化和区域化的发展，我国城市化和工业化的进程在不断加快。在我国城市化和工业化过程中，区域政府之间的竞争愈加激烈，城乡差距加大，导致了我国行政区域划分频繁变动和城乡二元结构问题。这些问题的实质就是行政区域间的差异。我国经济发展和现代化水平严重不平衡，存在巨大的地区间发展不平衡，使不同地区存在差异，这些差异容易引发区域公共管理问题。全球化和经济化水平的不断提高，使国家间开始向区域化模式转变，国际新区域在各种因素下联系程度不断加强，这种区域化模式的增加，同时也引发了各种区域公共管理问题。而传统的内向型区域管理方式难以适应目前区域公共问题管理的需要，不能解决目前我国区域公共管理中的“泛行政化”、地方保护主义和地方政府间恶意竞争、江河流域治理等问题，因此，区域公共管理制度的创新势在必行。
三、区域公共管理制度创新的策略
（一）改变区域公共管理理念
行政区行政是我国传统的区域公共管理模式和治理思想。从上文提到的行政区行政的特征来看，它存在行政区划管理导向僵化、治理主体单一、权力结构“金字塔”单向式等问题。改变区域公共管理理念，要根据实际情况，在传统区域公共管理理念的基础上，摒弃落后的区域公共管理理念，学习先进的区域公共管理理念。摒弃传统公共管理权力的单向性和闭合性，建立上下互动的、多元的、分散的权利运用机质，形成管理权力彼此间合作网络和交叉重叠的关系，明确区域公共管理中的主体和客体关系，加强两者的交流与合作；传统的行政区行政的权利主体是单一的政府组织，区域经济建立后，区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织区，还有私域组织和第三部门。区域公共管理是开放社会和无缝社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，顺应了工业化、市场化和现代化进程的趋势[2]。全球化和区域化加强了区域乃至全球社会的联系和互相依赖，结成了“你中有我我中有你”的状态，增加了区域性和区域化的深度和广度，区域公共管理可以适应这种改变。
（二）完善区域公共管理政策
要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的是实现从内部政策到区域公共政策的转变。传统上我国政府组织，只有针对国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策，完善区域公共管理政策是区域政府公共管理制度创新的重要保证[3]。不完善的区域政策会对区域经济的发展带来不利的影响。传统的公共管理政策已不符合目前发展的需要，因此要采取一些措施来改变这种现状。可以实施区域功能性政策：重视环境保护政策的实施；调整市场竞争政策，避免地方政府间的不良竞争；提出区域发展政策，调节区域发展差距。还可以实施政策一体化，通过协调、调整国家政策和执行机制，减少管理机制带来的负面效应，开放市场，促进市场良性竞争[4]。
（三）改变区域公共管理机制
在解决区域公共问题时，传统的科层制就表现出不足之处，必须借助于市场机制、自组织机制等混合机制来进行治理。网络化是全球化的最大特点，提出了治理机制的网络性，并根据组合方式，得出了4种不同类型的管理机制，如国家主义、多元主义、网络主义、法团主义。从科层制到组织间网络制，要针对不同层次及不同类型的区域公共问题，对其进行“多中心”治理，借助于科层制、市场机制、组织间网络、合作机制、自组织制等混合机制，吸取其合作、伙伴关系、协调、双赢的基本精髓，形成一种组织间网络的区域公共问题治理创新机制。
区域公共管理的主体是多元的，不仅包括政府组织，还包括私域组织和第三部门。与行政区行政的单一主体不同；区域公共管理的目的是解决由经济、政治或社会其他领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益，区别于行政区行政的竞争关系；区域公共管理在平等地位的基础上协商和调解用的方式和手段，不同于经济市场领域和政府公共领域的管理竞争和压制；区域公共管理的客体是区域内个体和共体，它们之间存在着相互形成的交叉重叠的关系，与行政区行政的单项式不同。随着经济的发展与经济全球化的到来，我国将要面临越来越突出、越来越严重的区域公共管理问题，研究表明，只有清楚地认识到我国区域公共管理中的制度缺失，通过区域公共管理中制度的创新，才能解决区域公共管理问题，促进区域经济的可持续发展。
参考文献：
[1]叶圆.广西北部湾经济区实施区域公共管理的障碍及对策研究[D].广西师范大学，2010.
[2]李莉.我国区域公共管理制度创新的障碍与对策――基于制度变迁的视角[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2011（2）：15-16+21.
市域社会治理问题篇7
关键词：新区域主义；大都市区；协作治理
中图分类号：D9
文献标识码：a
doi：10.19311/ki.16723198.2017.17.062
1从旧区域主义到新区域主义：西方大都市区治理的机制变迁
在大都市区发展的各个阶段，大都市区治理所需要解决的难题各异，抑或起码其偏重是有差异的，构成了大都市区治理机制的变更。
1.1政府模式
产生于20世纪50年代的巨人政府坚称，大都市区形成有两个前提，人口群集和构成了有共同利益的单一社区，只有单一的政府才能整合这些利益，即“一个大都市区，一个政府”。然而，大都市区通常被分为许多小政府，使得公共服务很难满足公民特别是弱势群体的生存与发展需要，而且政府过多的集体行动，导致社区的公共利益实现困难，甚至会导致社会的动乱和瓦解。所以，大都市区福利的有效实现必须依靠一体化的政府结构，治理主体多元化难以实现大都市区治理目标。
1.2多中心治理模式
虽然与巨人政府理论同时期诞生，但到80年代末期多中心治理论才达到一统天下的巅峰。多中心治理模式，以公共选择理论为出发点，主张在大都市区治理应该是分权而非集权。公共选择学派的学者认为，大都市区自身包含的众多地方政府构成了大都市区的多中心治理体制，居民通过“以脚投票”方式选择偏好居住地更加便利，大都市区政府间更有动力去提高公共服务质量。
1.3新区域主义模式
上世纪九十年代，大都市治理新视角开始形成――基于北美洲、西欧大都市圈治理的实证研究――新区域主义。新区域主义根植于大都市区中，是以跨区域公共事务治理和协作网络为基础的治理理论，重在研究和解决区域可持续发展和均衡发展问题，如环境污染、种族隔离、发展差距等。
这时期，理论家和实践者们的注意力不是集中于尝试建立一个大区域政府，而是更关注区域治理，更侧重于过程而不是结构，其注意力从大都市区治理的正式结构转向利用政府组织与非政府组织之间的志愿合作机制来解决大都市区问题，他们正试图制定一系列涉及私营部门和非营利部门在处理区域事务时同政府互动合作的过程。新区域主义觉得，大都市区治理目标的有效实现，政府与非政府组织之间需要越来越多地互动协作。
2中国三大都市区的合作议题分析
2.1京津冀大都市区――空气污染治理议题
近年来，京津冀大都市区空气质量异常，其出现的雾霾污染问题令人胆战心惊。根据环保部公布公布的数据显示，在过去的2016年里，京津冀大都市区集齐了空气质量排名最差的前10个城市，而且，京津冀大都市区的城市中有13个的空气质量达到合格及以上标准的天数大约为六个月。面对这种空气质量异常问题，京津冀大都市区采取合作治理措施。
第一，形成了区域合作治理的基本共识，签订了一系列合作协议。2014年，京津冀三地签署了区域合作治理框架协议，主张京津冀大都市区树立“绿色发展、生态发展”意识，增强防范和治理环境污染的意识与能力。其次，区域合作治理的组织机构初步建立。京津冀大都市区空气污染防治协作小组于2015年成立，其工作目标在于通过创建重污染应急、信息共享等合作机制，强化区域空气污染治理的联动合作程度与进程。最后，区域合作治理相关机制已经建立并得到深化。
2.2长三角大都市区――高等教育合作议题
长三角大都市区汇聚了我国最为充足的高等教育资源，高等教育发展在全国起着带头作用。长三角大都市区聚集了许多优秀高质的高等教育资源，如“985”大学、国家重点实验室等，拥有一批在全国甚至全球范围内具备吸引力、核心竞争力和影响力的教育品牌，产生了一定的教育品牌效应，在长三角大都市区教育联动背景下，三角大都市区采取合作治理措施。
首先，政府部门间在高等教育联动发展议题上签署了多种协议，进行了各类合作。两省一市政府部门经由互访、对话和与会等形式，签署了多种合作协议，就合作范围、沟通形式等产生共鸣，达成共识和促成合作意向，为长三角大都市区教育部门、机构、学校等合作与协调提供指导。其次，若干沟通机制在有关政府部门与社会机构之间已经创设，已初步创建整合与联动发展议题相关的基本制度和组织体系。政府部门、社会团体以及公民定期合作举办的各类教育发展论坛、教育协作会议等，共同构建高等教育发展联动的交流平台。最后，教育研究和科学研究机构开展了多方面合作，教育研究与科学研究机构还自愿在同行人员间开展沟通交流合作。
2.3珠三角大都市区――产业结构合作议题
产业结构合作议题在珠三角大都市区如火如荼地进行着，其重要表现形式为产业转移。2005年3月，广东省政府出台的《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，是珠三角大都市区产业转移的纲领性文件，是广东省最早颁布的产业转移相关政策文本，其明确珠江三角洲产业转移议题，并对产业转移园区建设的基本原则、扶持政策等指明了大致方向。
珠三角大都市区的产业转移主要平台是产业转移园的建设，到2017年初，广东省共有83个产业转移园，其中珠三角大都市区共8个，惠州有3个，惠州产业转移园的转出地均是东莞，肇庆有5个，肇庆产业转移园的转出地有中山（2个）、佛山（2个）、广州（1个）。产业转移园的数量不多，但是影响巨大。产业转移园的建设，对珠三角地区产业结构升级乃至整个广东省的产业升级和转移、建设和优化起着重要作用。珠江三角洲大都市区各级政府已经认识到，产业转移是实现产业优化和升级，构建现代产业体系，经济转型、和谐发展的首要途径。
3新区域主义对三大都市区的合作议题的解释力
3.1协定基础：现实需求下的共同利益
三大都市区的合作议题，不是突发奇想出来的，而是基于现实需求下的共同利益，是根据现实需要制定出来的。
京津冀大都市区中，北京的空气污染源是汽车尾气，天津是工业排放，河北是煤炭燃烧。但是，他们面临着同样雾霾的问题。
长三角大都市区高等教育具有区域特色，发展程度高于全国平均水平，但是，高等教育规模与质量之间存在不协调关系等，阻碍了高等教育领域的深入发展。
珠三角大都市区产业依然置于全球产业链的最低端。想要实现珠三角大都市区的产业升级与优化，市场自发的产业转移没有条件，就只能依靠政府力量进行推动了，产业转移园的建设就是其必然选择。
3.2机制运行：联动合作，政策引导
从2012年至今，在中央的指示下，京津冀大都市区协调与合作颁布了空气污染治理政策。2013年9月，环保部、工信部等6部门联合了《京津冀大都市区大气污染防治计划》，其中强调控住工业污染废弃排放，淘汰污染严重企业，调整和优化产业结构；2014年9月国家发改委公布了《京津冀大都市区煤炭燃烧工作方案》，积极引导村民淘汰燃煤小锅炉，削减城市居民生活用煤量，推广“煤改气”；汽车尾气治理方面，三地对汽车实行号牌摇号与单双号限行政策，加强交通管理管制，提出绿色出行和公共交通。
长三角大都市区两省一市在区域高等教育动发展改革方面进行了探索和创新，是有政府政策引导的，2003年至2016年间，两省一市政府共举办了八次“长三角教育协作会议”，签署了多项与高等教育相关的协议。已经逝去的七年时间中，长三角大都市区高等教育联动发展持续强化，前后有47份合作协定达成，合作施行了四十余个项目，大约有400名本科生跨省跨校学习，实行学分互认。“长江三角洲教育会议”于2016年12月举行，两省市就共同签署了《关于共同推进长三角大都市区教育国际合作的协议》《长三角大都市区医药类院校联盟协议》等3个关于高等教育的省际协议。
要突破珠三角大都市区的发展瓶颈，实现珠三角大都市区的产业升级与优化，市场自发的产业转移没有条件，就只能依靠政府力量进行推动了，我们也因此看到，2003年以后，广东省政府不断颁布产业转移相关政策。2016年12月6日，广东省财政厅颁布财政扶持政策，统筹安排210亿元，鼓励技术密集型的珠三角大都市区企业产业转移，经由政府和市场的双重作用，激励地方政府和企业。
3.3合作评估：有所成效，问题突出
通过多年努力，在系列区域合作治理措施执行后，京津冀大都市区的生态环境明显优化，长三角都市圈高等教育联动发展议题初见成效，广东产业转移园在近年来发展迅速，成绩令人瞩目。但是，我们仍然可以看到，三大都市区合作治理存在诸多问题。
首先，区域协调渠道过窄。根据新区域主义理论，大都市区治理目标的有效实现，政府与非政府组织之间需要越来越多地互动协作。那么，区域协调治理主体，既有区域政府，还应将市场、社会组织及公民囊括其中。因为各级政府未能及时更行观念和治理工具，深受传统公共行政的影响，政府间的区域协调途径狭窄，导致政府与其他治理主体协调机制通畅性不足。
其次，各治理主体已经形成基本共识，但是到实施阶段就举步维艰，缺乏有效落实。究其原因，主要是体制，尤其是地方保护性法规、行政区划壁垒、政府部门职能界限、管理及评价体系不同等因素使然。
最后，环境建设滞后，难为区域协作治理提供有效支撑。三大都市区尚未形成政府和社会各界共同支持、关心参与的推进氛围和区域大环境，难以为区域协作治理有效支撑。
4结论
新区域主义是在巨人政府理论和多中心治理理论争论的基础上，产生的新治理模式。新区域主义的研究对象是各级区域，目的在于通过系统的建设，区域内各主体联合，共同协商合作，解决区域发展中的公共问题，提高区域竞争力，促进区域一体化。
本文在新区域主义视角下，分析我国三大都市区治理情况，通过研究可知，我国的区域治理效果明显，但仍保持区域政府管理的垂直官僚体制，缺乏政策网络，治理主体结构和治理工具相对单一等。因此，在中国大都市区协作治理，仍然需要持续完善区域合作战略与方法，发展区域合作途径。
参考文献
[1]张紧跟.新区域主义：美国大都市区治理的新思路[J].中山大学学报（社会科学版），2010，36（01）：131134.
[2]于溯阳，蓝志勇.大气污染区域合作治理模式研究[J].天津行政学报，2014，（06）：5864.
市域社会治理问题篇8
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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市域社会治理问题篇9
流域公共治理实质是一种网络化治理。哈佛大学教授斯蒂芬•戈德斯密斯和威廉•埃格斯在《网络化治理———公共部门的新形态》一书中认为，过去的那种“等级式政府管理的官僚制时代正面临着终结，取而代之的是一种完全不同的模式———网络化治理。”［1］它意指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”［2］要实现流域的有效治理，靠政府这一单一的行为主体是不够的，流域公共治理的关键在于流域各相关利益方的协调与合作。只有这样，才能有效解决各治理主体在流域治理中的碎片化问题，包括政府的虚位、缺位和错位问题［3］，克服上下游政府间的地方保护主义和搭便车心理，流域企业生产经营过程中的外部性问题，避免哈丁所说的“公地悲剧”以及与流域相关的第三方永远长不大的问题，通过建立各方都有话语权的公共能量场，使流域各相关利益方的利益都得到关切，从而达到流域政治、经济、社会和生态的协调可持续发展。
一、流域公共治理中的政府行为分析
流域是一种独特的区域，其上中下游之间存在着天然的社会、经济和生态联系，构成了一个完整有机的社会、经济和生态系统。流域生态环境资源作为一种区域公共产品，其消费上的非竞争性和非排他性决定了其供给制度的提供方在政府，然而，政府在区域公共产品上的供给者角色并不代表它天然就是这一产品的生产者，尤其是随着我国分权化改革的不断深入，地方政府权力的扩张和市场经济体制的逐步确立所带来的社会群体的利益分化，公共选择学派所揭示的政治市场内存在的“铁三角”交易规则以及政府经济人性质所带来的政府寻租等腐败现象，导致了政府失灵乃至政府失败现象的出现，这使我们不得不重新审视传统政府是公平、正义化身的道德人形象的认识，这样，地方政府及其部门之间为了政治利益而围绕着流域生态资源展开了激烈的政府间竞争，使得原本一体的流域被块状切割，地方保护主义盛行，“多龙治水”现象普遍，造成了国家利益地方化、地方利益部门化、部门利益法制化问题，下游责怪上游破坏生态、污染水源，只顾经济利益不顾生态保护，上游责怪下游免费搭便车，白白享受了生态保护带来的效益却不进行生态补偿，上下游之间各自为政，互相推诿。水权交易市场的不完善、不规范更加剧了政府在流域治理上的一家独大所带来的流域治理危机，诸如流域水污染问题、流域水资源分配问题、流域生态保护问题、流域生态补偿问题、流域水土流失问题等等。政府为了发展本地经济，追求经济GDp的增长，防止企业通过“用脚投票”转移资本，不在基础设施建设和营造良好的投资环境上下功夫，而是重复进行产业布局，引进一些“三高”企业，对一些企业的排污行为听之任之，等到造成严重后果后，又采取遮遮掩掩的包庇行径，将大事说小，小事说无，对污染企业的惩罚力度更是小之又小。处罚数额仅够弥补治污成本，更不用说用来补偿了，激励机制和制约机制的不健全使得企业缺乏流域生态环境保护和建设的动力，而现行排污收费标准偏低，远低于污染治理设施的正常运行成本，排污成本与治污成本形成到挂，直接后果是企业不积极治理污染，花钱买排污权［4］。
二、流域公共治理中的企业行为分析
企业是市场经济的主体，以追求利润最大化为其首要目标，因此，追求经济利益永远是企业的立身之本和最终归宿，但同时它也是整个社会大系统中的一份子，是环境容量的最大消耗者和受益者，因此，企业理应承担起保护流域生态环境的社会责任，这就需要我们制定完善的市场经济法律法规，完善市场交易规则，规范市场交易行为以克服企业存在的道德风险和逆向选择行为，阻断企业与政府官员的寻租链条，同时对企业污染流域环境的行为实行严格的制裁措施，对响应发展循环经济撤掉污染环境工序以及成功实现转型保护改善流域生态环境的企业采取税收减免、补贴等激励手段，实施企业环境管理责任制度，使环境管理渗透到企业的计划管理、技术管理、生产管理、劳动管理、财务管理等诸项管理活动中，引导企业走既追求营利又保护生态环境的可持续发展道路。另外，在我国的流域水污染治理中，往往表现出政府的越位和企业的缺位现象，固然，政府运用行政手段和法律手段是不可或缺的，但也常常因为层层的审批而延误了最佳治理时机，反应不及时招致民众的埋怨，借鉴外国经验，在发挥政府引导作用的同时，可以采取Bot、tot等融资方式，鼓励民间资本投入水环境保护项目，逐步实行专业化运行、市场化运作和企业化管理，推进经营型环保项目产业化进程。虽然政府可确定生态保护资金的投向，对生态项目实施进行监督，保证生态项目资金的专款专用，但生态保护资金的营运却不必须由政府来操作。“保护资金的运用可由地方政府委托中介组织，采取公开招标方式，进行产业化、市场化经营，放开环保基础设施产业市场准入，鼓励各种经济成分积极参与，实现环保投资主体多元化、运营主体企业化和运行管理市场化，以实现生态保护资金的保值、增值。”［5］虽然我国宪法规定了生态资源的所有权在全民，但其他产权诸如经营权、收益权和处分权可与之适当分离，这样流域生态资源便具有了可让渡性，这有利于资源的优化配置，同时由于产权强调的是规则和行为规范，规定了财产的存在及其使用过程中不同权利主体的行为权利界限和约束关系，这样便为市场交易行为提供了制度基础，有利于建立流域生态保护的长效机制。更为重要的是，通过建立具有排他性的明晰产权，有利于保护产权主体的合法权益，解决外部性问题，促进外部问题内在化。
三、流域公共治理中的第三方行为分析
（1）专家。毋庸置疑，在制定流域开发规划与确定工程项目方面，严密的科学论证是不可缺少的，这也正是各国十分重视专家治水、技术治水、工程治水的原因所在。如美国在开发密西西比河的过程中，陆军工程团就十分注意同有关高等院校、科研机构和企业集团的科研力量进行合作，并建立了科学试验机构。我国由于深受水患灾害之苦，从建国以来一直秉持的是专家治水、工程治水、技术治水的理念，采取的也是相应的工程措施，但是，目前大量的流域水污染等问题已经远远超出了纯技术的层面，上升为管理体制问题，并且，工程技术层面的流域治理必须建立在有效的治理机制上才能充分发挥作用。在继续发挥专家治水的同时，必须着手解决我国水务管理体制方面的问题，关于这一点，水利部部长汪恕诚也强调我国应由工程水利向资源水利转变，并且多次谈到水利工作中要树立人与自然和谐相处的理念。#p#分页标题#e#
（2）社会公众。社会公众参与流域治理被认为是实现流域可持续发展的核心因素。在我国，由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、官本位、权本位等诸多因素的影响，我国公民普遍存在政治参与热情不高等问题，再加上参与渠道不畅通、参与机制不健全等，更使我国流域治理公民参与困难重重。流域治理问题的复杂性和多维性，以及目前我国人大对政府软约束的体制，客观上决定了公众参与的不可或缺。在这方面，澳大利亚的做法很值得我们学习和借鉴。澳大利亚在墨累达令流域的治理上，采用全流域管理（tCm）的方法，其精髓是“公众与政府一起努力”，流域居民在关涉自己利益的各种流域决策方面拥有广泛的参与权利。在流域治理中组织公众听证会、流域治理论坛、设立投诉热线电话、建立并开放流域公共网站，赋予公众环境知情权、抗诉权等，健全社会公众环境影响评价制度和环境行政公益诉讼制度，等等，这些举措不仅能够矫正地方政府流域治理行为，监督企业生产经营的环境影响效果，而且有利于提高政府流域治理决策的质量，使流域治理决策更加民主化，更易于执行，从而降低执法成本，克服政府单边治理的缺陷，弥补政府流域治理中的空隙，提高流域治理的效率和效果。
（3）非政府组织。非政府组织参与被认为是在流域治理中弥补政府失灵和市场缺陷的最好方式。因为非政府组织既没有政府那种平衡各种政治利益上的考量，也没有企业那种追求利润最大化的压力，从而可以一种超然的身份实现环境治理的效果，追求环境正义。非政府组织不仅可以有效满足公众对生态公共品的多样性的需求，弥补政府单一公共品供给的不足或供给过剩，而且他们没有企业那种依靠信息不对称来追求利润最大化的动机，是一种更值得信赖的组织形式。尤其是伴随着全球公民社会的成长，越来越多的非政府组织在社会各领域中发挥着重要作用。近年来，中国也已经成立了若干个以环境保护为宗旨的非政府组织，如“保护母亲河行动组织”等，它们中的一些有大量的公众参与和较好的群众基础，以各种方式参与环境保护和推动流域可持续发展。但与西方国家相比，我国的非政府组织还很不发达和完善，其数量仍然有限且规模不大，在环境保护活动中所发挥的作用明显小于政府的环保组织，发展与壮大仍然受到资金、政策、人才等多方面的瓶颈制约。地方政府视其为发展地方经济的阻力，这导致我国非政府组织的生存空间受到政府环保部门的挤压越来越狭小，并且日益成为政府部门的附属品、发言人以及政府退休人员的收容所，独立性不断受到挑战，在流域生态环境治理中的话语权越来越弱，被称为“影子政府”。
市域社会治理问题篇10
刚才，自治区纪委监察厅执法监察室主任同志传达了全国专项治理办公室主任座谈会精神，自治区发改委、财政厅、审计厅、住房和城乡建设厅、交通厅、水利厅、国土资源厅、经信委等8个单位有关负责同志分别汇报了排查阶段工作进展情况和下一步的措施，自治区监察厅厅总结了前一阶段工作，对下一步工作提出了要求。大家的发言有分析、有计划、有建议，讲得都很好。下面，我就做好工程建设领域突出问题专项治理工作讲两点意见。
一、认真学习贯彻中央和自治区经济工作会议精神，进一步深化对开展工程建设领域突出问题专项治理工作的认识
近期，中央和自治区分别召开了经济工作会议，全面分析了当前经济形势，总结了去年的经济工作，明确提出了今年经济工作的总体要求、主要任务和部署，为做好年度经济工作提出了政策指导。认真贯彻中央和自治区经济工作会议精神，对我们加快转变经济发展方式、保持经济平稳较快发展和维护社会稳定具有重要现实意义。我们要认真学习、深刻领会，切实把思想统一到中央和自治区的重大决策部署上来，自觉把工程建设领域突出问题专项治理工作放到自治区工作大局及反腐倡廉工作全局中思考、谋划和部署，充分认识开展专项治理工作的重要性和紧迫性，进一步增强工作的责任感和使命感。
（一）开展专项治理工作是深入贯彻落实中央扩大内需政策措施、促进我区经济平稳较快发展的重要保证。年第四季度以来，面对国际金融危机的严重冲击，中央明确提出两年内落实中央投资1.18万亿、带动社会投资4万亿用于扩大内需、拉动经济增长。中央经济工作会议提出了“五个更加注重”的发展思路。王乐泉书记在自治区经济工作会议上强调，要力争多上、快上一批事关自治区经济发展全局的重点基础设施建设项目，为未来经济社会的大发展奠定坚实基础、积累强大后劲。近年来，我区基础设施建设取得了巨大成就，一大批关系新疆长远发展的水利、交通、能源等基础设施和基础产业项目相继实施、投产见效，为新疆经济社会发展奠定了深厚的基础。2009年，全区城镇固定资产投资2139.52亿元，同比增长22.7%，已有44个重点项目开工建设，是历年同期建设项目最多、投资规模最大的一年。今年，国家还将进一步加大对新疆工作的支持力度，5月份即将召开的新疆工作座谈会，有关我区的经济社会发展、党的基层政权组织建设、维护社会稳定、民族宗教特别是加快新形势下推进新疆发展稳定等方面将出台一揽子政策措施。今后，新疆的工程建设项目会越来越多，工程建设资金会越来越大。在资金投放量大、建设项目多、时间要求紧的情况下，如果缺乏强有力的预防和监管措施，就有可能出现质量、安全、廉政等方面问题，造成严重的经济损失和恶劣的社会影响，甚至影响自治区经济社会又好又快发展。因此，开展专项治理工作，既是规范建筑市场秩序、确保工程建设项目质量安全的重要措施，也是贯彻中央扩大内需，促进自治区经济社会又好又快发展的重要保证。
（二）开展专项治理工作是推动工程建设领域科学发展、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。工程建设事关国计民生，事关自治区经济社会发展大局。近年来，在自治区党委、政府的正确领导下，各地、各部门深入贯彻落实科学发展观，不断加大固定资产投资力度，工程建设事业飞速发展，为确保经济平稳较快发展作出了积极的贡献。但同时，我们要清醒地看到工程建设领域还存在一些不符合科学发展观要求的突出问题，如:一些地方和部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高建筑容积率；一些招标人和投标人规避招标，虚假招标，围标串标，转包和违法分包；一些招标机构违规操作，部分专家评标不公正；一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁，损害群众利益，破坏生态环境，质量和安全责任不落实。这些问题给工程建设造成重大质量和安全隐患，严重影响了工程建设事业的健康发展。深入开展工程建设领域突出问题专项治理，有利于解决影响和制约工程建设科学发展的突出问题，对于确保建设项目决策科学、程序合法、工程优质、资金安全和干部廉洁，必将产生积极的促进作用。
（三）开展专项治理工作是深化重点领域和关键环节改革、扎实推进惩治和预防腐败体系建设的重要举措。建立健全惩治和预防腐败体系，是党中央对反腐倡廉建设作出的重大战略决策。推进惩治和预防腐败体系建设，必须找准切入点，紧紧围绕经济建设中的难点和热点问题加强监督检查工作。近年来，自治区采取了一系列措施，认真治理工程建设领域中存在的突出问题。建立健全项目法人制度、招标投标制度、工程监理制度、稽察特派员制度和项目审计制度等各项规章制度。加大对工程建设领域的监督检查力度，组织协调有关行业主管部门多次开展联合监督检查和专项行动，工程建设市场不断健全，监管体制日益完善，市场经济秩序不断规范，工程建设领域腐败现象得到遏制。但是，由于工程建设领域涉及面广、产业链条长、投入资金大、利益关联度高，目前仍然是腐败现象易发、多发的领域。我们要结合新的形势和任务，从自治区经济建设和社会稳定的全局高度，充分认识深入开展工程建设领域突出问题专项治理工作的重要意义，以高度的政治责任感和使命感，切实把这项工作抓紧抓好抓出成效。
二、突出重点、标本兼治，进一步加大工程建设领域突出问题专项治理工作力度
开展工程建设领域突出问题专项治理工作，今年是关键的一年。我们要突出重点、整体推进，标本兼治、综合治理，进一步把工程建设领域突出问题专项治理工作引向深入。
一要紧紧围绕中心服务大局。开展工程建设领域突出问题专项治理工作，必须紧紧围绕经济建设这个中心任务来进行，服从服务于改革发展稳定的大局，切实做到以专项治理工作的成绩促进经济社会发展，以经济社会发展的成果检验专项治理工作的成效。要紧紧围绕中央和自治区关于年度经济工作的总体部署和要求，与中央扩大内需促进经济增长政策落实监督检查工作紧密结合起来，以政府投资和使用国有资金的项目为重点，为落实中央宏观经济政策，加快转变经济发展方式、促进经济平稳较快发展提供有力保证。
二要突出专项治理的重点环节。工程建设领域突出问题专项治理工作是一项复杂的系统工程，必须突出重点、抓住关键。要突出项目决策、招标投标、土地出让、规划审批、资金使用、质量和安全管理等环节，加强项目建设程序监管，着重解决违规审批、未批先建以及决策失误造成重大损失等问题；加强招标投标活动监管，着重解决规避招标、虚假招标、围标串标、评标不公等问题；加强土地、矿产供应及开发利用情况监管，着重解决非法批地、低价出让土地、违规征地拆迁以及违法违规审批和出让探矿权、采矿权等问题；加强控制性详细规划制定和实施监管，着重解决违规变更规划、改变土地用途以及在房地产开发中违规调整容积率等问题；加强项目建设实施过程监管，着重解决转包和违法分包、擅自变更合同、改变项目建设规划和内容、资金管理使用混乱以及工程严重超概算等问题；加强工程质量与安全监管，着重解决施工监理不到位、安全责任不落实等问题，防止重大质量与安全事故发生。
三要注重建立长效机制。解决工程建设领域存在的突出问题，根本上要靠深化改革、创新制度。一是推进重点领域和关键环节改革。要深化行政管理体制改革，加快推进政企分工、政资分工、政事分开、政府与市场中介组织分工，进一步减少和规范规划行政审批；要深化财政管理制度改革，完善和规划预算管理、财政转移支付等制度，加强工程项目政府采购管理；要深化投资体制改革，完善政府重大投资项目公示制和责任追究制，规范政府投资资金的管理和使用；要深化工程建设领域监管体制改革，进一步解决相关部门职责交叉、权责脱节和关系不顺等问题，增强监管的有效性。二是加快推进工程建设领域市场体系建设。“体系”就是充分利用和整合现有条件和资源，逐步建立互联互通的工程建设领域诚信体系；“市场”就是按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则，建立健全统一开放竞争有序的工程建设领域有形市场和土地、矿业权要素市场，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。三是健全相关法规制度。要对工程建设领域的法规制度认真梳理，适用的继续坚持，不完全适用的修订完善，已不适用的及时废止。同时，根据工程建设领域事业发展和管理监督的需要，抓紧出台一批重要法规。要注意把专项治理工作中形成的好做法好经验及时总结、提炼，转化为法规制度，进一步巩固治理成果。