社区治理难题及对策篇1
关键词：社区治理居民参与城市
城市社区是基层社会治理的基本单位，也是居民生活的基本单元。随着社会转型的深入，当前中国社会进入了利益诉求多元化、价值取向多元化的时期，各种社会矛盾凸显，因此在城市社会治理体系中，需加强城市社区治理的基础性作用。作为居民聚集的生活场所，社区的基本属性决定了在社区治理中居民参与的核心作用。因此，在社会转型期，为了维持基层社会的稳定，探讨城市社区治理中的居民参与具有重要意义。
一、社区治理中居民参与的必要性
社区治理是在政府指导下，社区职能部门、社区组织、社区居民等对于社区内的公共事务和公益事业进行管理的过程，以最终促进社区的和谐发展以及居民生活利益的满足。随着市场经济的发展，利益诉求多元化，社会整合方式也发生了相应的变迁，社区治理的对象从一元到多元发展，社区治理的目标也发生了变化，单一的治理主体难以满足社区发展的需要，因此社区治理中需要居民参与。
首先，社区治理中的居民参与能够整合不同居民利益诉求的需要。随着住房商品化进程的推进，在城市社区，来自于不同地域、具有不同文化背景、具有不同价值诉求的居民因为商品房的购买而居住在同一小区。在社区内部的人口结构趋于复杂化、价值趋于多元化的背景下，社区居民参与社区治理能够解决治理资源不足问题，同时社区居民的充分参与也能弥补传统治理模式、单一治理主体的不足[1]。社区发展的根本目的是满足居民高品质生活的需要，因此社区治理必须建立在社区居民需要的基础上，整合不同利益诉求，社区居民的参与能够充分整合不同居民利益诉求的需要，从而促进社区的和谐稳定。
其次居民参与社区治理能满足社区日常管理及居民自我实现的需要。社区治理的最终目的是满足居民的利益需求，社区的服务和治理水平关系到每个居民的日常生活。对于居委会、物业公司等社区治理组织来说，社区治理很难做到事无巨细、面面俱到。面对庞杂的居民群体，居委会与物业公司做的非常有限，因此要以提高社区服务为核心，居委会、物业公司与居民共同参与，实现社区自我管理、自我监督的作用，必须要发挥居民的主体性作用，让居民参与到社区治理中来。同时，居民通过参与社区治理，为社区发展出谋划策、与邻里互动，这种沟通与能力的实现也能满足居民自我实现的需要，通过参与社区活动，建立起强烈的社区归属感、责任感，增强社区凝聚力，最终实现社区共同体的建设目标。
二、当前社区治理中居民参与的形式
根据居民参与内容、现实表征，当前居民参与的形式主要分为娱乐活动参与型、公共事务参与型等形式。
随着城市社区的发展，为了满足居民的生活需要，一些商品房社区一般配备了小区广场、健身设施、开发了一些文体娱乐的场所。居民有在室外活动的需求，对于时间比较充裕的中老年人来说，这种需求尤为强烈。所以在城市社区，居民参与比较多的是共同的娱乐活动。一些社区还成立了进出比较自由的娱乐组织，近来年，很多居民出于锻炼的需要，在社区广场跳广场舞。一些居民出于共同的兴趣和爱好，早晨一起散步、打球，或一起下围棋、象棋等。
随着住房商品化以及物业公司进驻社区，小区居民一般对关系切身利益的物业收费、停车位、小区治安、保洁等问题比较关注。公共事务参与是指社区居民参与社区的公共设施、公共服务等问题。在目前的社区参与中，公共事务参与比较少。在调查中发现，很多居民对物业收费问题、车位问题、治安问题虽然比较关注，但是缺乏正确、合理的参与渠道。一些社区居民停留在私下议论公共事务的阶段，在居民看来，作为居民个体去向物业公司、居委会提出意见，很难得到满意的答复。从居民的参与意愿来看，很多居民有强烈的公共事务参与意愿，但是在现实的社区治理体制中，社区公共决策一般由物业公司、居委会等组织做出，很难倾听居民意见，居民缺乏参与公共事务的畅通的、常规的渠道。
三、提高社区治理效果、推动居民参与的核心路径
居民作为社区治理的主体之一，有着参与社区治理、参与公共事务决策的诉求。居民公共事务的参与状况直接影响社区治理的效果。面对社区居民日益复杂化、多样化以及其需求的多元化，必须打破传统单一化的行政管理模式，加强自下而上的双向交流互动，物业公司、居委会等社区组织需要依据自身的功能定位与职能设定适时地调整和改进其决策形式及与居民的联结方式。为有效推动居民参与公共事务决策，需要构建新的参与平台。如可以利用互联网，建立公共事务交流平台，物业公司、居委会等组织负责人参与其中，居民可以对社区内的公共事务发表意见、同物业公司、居委会交流互动。也可以增加居民与物业公司、居委会面对面交流的机会，设置物业公司经理、居委会主任联合接待居民日，倾听居民的意见。在关系居民利益的物业收费、停车位、公共设施维护等重要决策中，居委会、物业公司要倾听居民的意见，在决策程序中要强化居民的监督作用。当前物业公司与居民矛盾突出，根本原因就在于在涉及居民利益的决策中，物业公司只考虑自身的经济利益，不顾居民的意见，导致矛盾突出，直接影响了社区治理的效果，也正在危及社区的和谐稳定。
四、结论与思考
随着社会转型的推进，基层社会日益呈现出价值多元化、利益诉求多元化的趋势，社区作为基层社会治理的基本单元，传统行政性的治理模式已经不能适应现代社会要求。当前物业公司与居民矛盾突出，社区公共事务决策漠视居民的参与需求，这给当前的基层社区治理带来了巨大的挑战。在这种背景下，必须改变传统的社区治理模式，给予居民社区参与更多的空间，创建居民公共事务决策参与的平台。在涉及居民利益的公共设施维护、物业收费、小区治安、停车位等问题上，考虑居民的意见，顾及居民利益，这样才能达成社区治理的和谐目标，才能促进社区的和谐稳定。
参考文献：
[1].向德平，王志丹.城市社区管理中的公众参与.学习与探索.2012（2）：37.
作者联系地址：石家庄市高新技术开发区珠峰大街288号石家庄学院政法学院张红霞
社区治理难题及对策篇2
关键词：思想政治工作；离退休人员
中图分类号：D64文献标识码：a文章编号：1673-8500（2013）05-0026-02
《中共中央关于加强和改进思想政治工作的若干意见》指出，要认真做好老年人特别是退（离）休职工的思想教育工作。中组部就加强退（离）休干部思想政治工作专门下发通知，要求在新形势下搞好离退休干部思想政治工作。离退休工作尽管不是企业的中心工作，但牵动着中心，尽管不是大局，但牵动着大局。离退休人员思想政治工作是企业思想政治工作的重要组成部分，如何针对离退休人员的具体情况和特点，在新时期做好这支特殊、相对弱势群体的思想政治工作，是摆在我们面前，值得我们思考、研究和探讨的一项重要课题。
一、离退休职工基本情况和思想状况分析
目前，作为国有特大型企业的中国石化茂名石化公司共有离退休人员13000多人，超过了在职职工人数；其中：党员4200多人，离休干部93人。
随着离退休人员社会地位、生活环境、生活内容、生活方式的变化，特别是变小的生活空间、单调的生活内容、变慢的生活节奏，给离退休人员的心理带来不同程度的影响。他们的这种感受，我们应该充分理解。离退休人员既是“企业人”，也是“社会人”，这种双重身份使他们的思想状况，呈现出显著的特点：1、整体心态乐观，但也不同程度存在失落感。大多数离退人员认识到新老交替是必然的客观规律，能够以乐观积极的心态面对退休后的生活；但也有少数人退下来以后情绪低落、牢骚满腹；2、对企业依赖思想严重，对社会化管理趋势不够认同。虽然对社会化管理的大趋势普遍表示理解，但石化企业待遇较好，总认为我们为企业奉献了一辈子，经济效益好了，却要被分离到社会上去，是不近人情。3、离退休前后收入上的反差，在心理上有一个适应过程。他们都希望能够共享企业发展带来的成果，对“企业待遇”期望值较高，不同行业或同一行业的不同企业，离退休人员也存在着攀比现象。综合起来可以归纳为：渴望企业和谐稳定，怕变迁归社会化管理；渴望共享企业发展成果和提高待遇，怕待遇降低；渴望企业和社会的尊重理解，怕生硬的语气和冷漠的态度；渴望交往活动，怕孤单和失落；渴望健康有为，怕疾病折磨。对于这些问题，如果思想政治工作不及时跟进，很容易引起离退人员整体上的不稳定。因此，在新形势下，做好离退休人员的思想政治工作，要针对离退休人员的思想状况，采取形式多样的方式，创新工作方法，有针对性地做好思想政治工作，更好地促进企业和谐、发展。
二、掌握好主动权，是做好思想政治工作的基本要求
离退休人员思想政治工作是一项政治性、政策性和社会性融为一体的系统工程。加强离退休人员的思想政治工作就要围绕工作思路和目标，牢牢把握工作主动权。茂名石化公司近年来无论是形势任务教育还是企业政策改革，通过把握思想工作的主动权，取得了较好的效果。近年来，茂名石化先后实施了老工伤和军残人员纳入地方工伤保险管理、启动住房货币化补贴、调整住房公积金及企业年金、退休干部待遇等多项涉及离退休、内退人员切身利益的改革政策，稍有不慎就会引起思想波动。在这些政策实施的整个过程中，我们结合实际，采取适当的方式方法，把握了工作的主动权，确保了各项政策的贯彻落实。
1.通过媒体等宣传手段进行广泛的宣传教育
国有大型企业的形势任务和涉及大多数人的改革政策，都通过企业内部电视台、报纸等媒体和各二级单位、职工住宅社区宣传栏等宣传手段进行广泛宣传，使大多数职工和离退休人员能够及时了解企业的形势任务及发展情况，了解企业改革的目的、意义，使广大职工及离退休人员了解企业、熟悉企业，增强对企业改革的紧迫感，积极地参与改革，支持改革。
2.离退休党员的集中学习与在社区全面渗透相结合
一是加强对形势政策的学习教育，形成具有广泛宣讲形势任务和政策的群众基础。对于企业的形势任务教育和涉及面广的改革政策，每月通过党总支和党支部活动日，利用“”组织离退休党员学习，促使广大离退休党员熟悉企业形势和政策，成为社区形势任务和政策的讲解员，使广大党员既了解企业形势又能掌握企业改革的目的意义。二是通过离退休党员随时随地宣讲，发挥企业形势任务和政策宣传在社区的渗透力。离退休党员生活在社区离退休人员之中，通过他们与离退休人的日常交往，把企业的形势和政策宣传出去。如在住房货币化补贴和老工伤、军残人员纳入茂名市工伤保险管理等政策改革中，无论在菜市场还是在社区的某个角落，只要听与政策不符的言论，党员会立即纠正，并作出正确的宣传解释，使随时随地宣讲取得实效。
3.专题座谈
对于涉及少数离退休人员的改革政策，可以通过专题座谈的形式了解这类离退休人员的思想状况，做好他们的思想工作，并达成共识。比如退休干部待遇政策问题，我们召集退休干部召开座谈会，通过座谈会，一方面了解了退休干部的生活和思想状况，二充分了解了他们对退休干部待遇的意见和建议，三达成了对退休干部待遇政策的共识。
4.上门宣讲
对于涉及离退休人员少、变化大，且政策实施时间紧的改革，我们采用上门宣讲政策的方法。比如在老工伤和军残人员纳入茂名市工伤保险管理时，在纳入前一周内，要把工伤纳入政策传达到每一位老工伤及其家人。为做好老工伤和军残人员的思想工作，我们采用上门宣讲的方法。在炎热的夏天，我们一户户上门宣讲老工伤纳入地方工伤保险的意义和申请办理工伤入院治疗的程序。通过热情的服务，细致的讲解，在整个纳入过程中，没有发生一件有关工伤纳入而上访的事件，使得老工伤纳入地方工伤保险管理政策平稳过渡。
5.日常咨询
日常对离退休人员的接访和接受咨询工作很重要，可以化解离退休人员的思想问题，消除疑虑，还可以解决他们的一些实际困难。通过接访和咨询，加强了与离退休人员的感情交流，增强了他们的凝聚力，稳定了离退休队伍。茂名石化离退休人员管理部在职工住宅的12个社区都设有为离退休人员服务的服务站，各社区服务站其中一个重要工作就是接受咨询和接访，为离退休人员提供优质服务，帮困救助，解决他们生活困难。
三、解决实际问题，是做好思想政治工作的关键所在
思想政治工作与解决实际问题相结合，是思想政治工作的关键所在。离退休人员的思想问题，往往都是由于一些实际困难没有得到重视和及时解决而产生的。在离退休人员思想政治工作中，离退休人员的实际问题解决了，才能加强思想政治工作的针对性和实效性，反之，实际问题得不到解决，思想政治工作就会成为空洞的政治口号，容易引起老同志的厌烦，从而使思想政治工作难以开展。为了更好的解决实际问题，茂名石化的做法是：一帮困救助，及时解决困难家庭的实际困难。通过社区离退休人员的联系网络，及时了解困难家庭情况，使符合政策的离退休人员及时得到帮扶，为他们解决实际困难。据统计，最近五年，茂名石化公司救助大病、重病、生活困难退休人员及亲属9234人次，发放救助款2074.7万元，切实做到“不让一个职工家庭生活在贫困线以下、不让一名职工看不起病、不让一名职工亲属上不起学”。二是鼓励改制单位在招工时，优先招收困难离退休人员子女，为困难离退休职工解决子女就业问题，使他们生活有着落。三是搭建社区爱心超市平台。在茂名石化老住宅区矿社区，困难职工家庭和低保遗属家庭多，搭建一个社区爱心超市平台，让职工和社会爱心人士捐赠闲置家里且使用价值的日常生活用具、旧家具、旧电器等物品，通过爱心超市，让困难职工家庭和低保遗属家庭选择对自己有使用价值的物品，实施捐赠，使困难家庭受惠。
四、创新方法，是做好思想政治工作的有效途径
离退休人员的知识结构、年龄结构、个人需求均不相同。加强离退休人员思想政治工作，必须创新服务方式、创新活动方式，搭建活动平台，让离退休人员既享受优质服务，又能根据自己兴趣爱好参与社区的各项活动，真正做到老有所学、老有所乐、老有所为。
1.创新服务方式
在离退休人员服务管理中推行精细化服务，做到用心用情用力服务，努力让离退休人员满意。近年来，茂名石化退管部推进服务创新，让离退休人员感受到组织的关怀和温暖。一是服务亲情化。当离退休人员来访时，迎进门，让个座，倒杯茶，送下楼，扶上车；对独居或身边无子女陪伴的老干部，每周家访一次；对老干部和大病重病困难退休人员在春节等重大节日进行探视慰问，二是实行“五项专责”服务。对孤寡独居老人实行专责守望服务，对常住外地的离退休职工实行专责联系服务，对危重病人实行专责护理服务，对缺席重要活动的老干部实行专责慰问服务，对行动不便的老同志实行专责安全服务。三是推行“六项服务制度”。退休告知制度，职工退休时，送上一封信和真情服务卡，告知退休后的归属管理、看病就医、养老金资格验证和如何参加文体活动等15项信息。日常上门服务制度，对离休干部、老领导上门送报纸杂志、协助处理遇急难事，对行动不便的退休人员上门验证养老金资格。生日慰问制度，在老干部、老领导、退休劳动模范生日时，上门送蛋糕祝寿。孤寡、独居老人守望制度，对孤寡、独居老人指定专人实行结对守望。慰问探望制度，长期住院的老干部每周到医院探望一次，生活不能自理的离退休职工定期上门看望，长期居住外地的离休干部、老红军遗孀、老领导遗属和孤寡老人每年走访慰问一次。临终关怀和后事到场制度，当离退休职工去世时，对其家属进行慰问，并安排人员和车辆协助办理后事。
2.创新组织活动方式
一是创新离退休党员活动方式。党员活动日除做好形势任务教育外，还开设健身养生课堂，开展座谈会、讨论会等，座谈和讨论离退休人员关心的热点问题，丰富组织活动形式。如在党员活动日，开展“共建幸福茂名”、“共建幸福茂名石化”、“畅谈幸福退休生活”等专题讨论，既丰富组织活动形式，又活跃组织活动气氛。二是开展特色党建活动。每季开展一次的“和谐社区、我当先锋”特色党建活动，组织党员在活动日，悬挂“和谐社区从我做起”红带，义务巡视社区，大力宣传党的政策规定、宣传社区文明理念、展示社区文明行为，检查扰民事件和不文明现象。三是开展“为民服务创先争优”志愿服务活动。组织志愿者每月举行一次综合性为民服务活动。在社区开展政策咨询、心理辅导、中小学生学习辅导、家用电器维修、水电维修、家具维修、社区环境卫生清理等为民便民服务。
3.搭建活动平台，使离退休人员老有所为、老有所乐
茂名石化党委书记丘仲宜同志说：“离退休人员的身心健康，就是对公司的最大支持，离退休人员的快乐就是对公司的最大肯定”。为了让离退休职工身体更健康、生活更幸福，茂名石化退管部为他们实现老有所学、老有所乐、老有所为，搭建了文体协会、老年大学、关工委等形式多样的平台。在12个职工住宅区建有共2.3万平方米离退休职工活动的场所，开展乒乓球、门球、钓鱼、太极拳（剑）、柔力球、健身操、秧歌、腰鼓、曲艺、书法、美术、摄影等安全、小型、多样化、经常化的文体活动。通过这些活动平台，发挥了老同志余热，充实了退休生活，提高了他们的生活和生命质量，把老同志的心紧紧地凝聚在了一块，有效促进了社区的和谐稳定。
社区治理难题及对策篇3
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949~1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如着名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而着称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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社区治理难题及对策篇4
近年来，在各级党委和政府的高度重视下，村务公开和民主管理工作取得了显著成效，对于促进农村改革发展稳定发挥了重要作用。但也应看到，一些地方还存在村务公开和民主管理的“难点村”。在这些村庄，有的村级组织不健全，村级班子软弱涣散，村干部能力不强问题没有得到根本解决；有的政策法规不落实，村务不公开或假公开，村务管理不民主现象长期存在；有的群众对村干部意见多，党群干群关系紧张，经济社会发展落后，等等。村务公开和民主管理“难点村”虽然是少数，但如不认真解决，势必影响村务公开和民主管理工作整体水平的提高，势必影响农村经济社会又好又快发展。为深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，经全国村务公开协调小组研究决定，从2009年至2011年，在指导做好村务公开和民主管理面上工作的同时，开展“难点村”专项治理，力争用三年的时间，使现有“难点村”面貌发生根本性转变。为此，提出以下意见。
一、指导思想和目标要求
治理“难点村”，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大和十七届三中全会精神要求，以解决村民群众最关心最直接最现实的利益问题为切入点，以村级组织建设为重点，以健全和完善村务公开和民主管理制度为着力点，保障村民群众的合法权益，促进农村社会和谐，推动农村经济社会又好又快发展。
治理“难点村”工作，要达到以下目标要求：
（一）提高农村基层干部群众民主法制素质。干部群众对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的思想认识得到有效提高，对推行村务公开和民主管理的自觉性得到有效提升，对搞好村务公开和民主管理的要求认识明确，基层干部组织开展村务公开和民主管理实践的能力明显增强。
（二）健全并落实村务公开和民主管理制度。自觉将各级党委政府强农惠农政策、社会各界支持新农村建设的项目、新农村建设各项资金及其使用情况、农村集体资产和资源处置情况，以及对村干部的民主评议、考核和审计结果等事项，纳入公开的内容，接受群众监督，真正做到凡是与村民群众切身利益密切相关的事项，坚持由村民群众民主决策，不由个人或少数人说了算。村民会议、村民代表会议制度得到落实。
（三）加强农村基层组织。村党组织的领导核心作用明显发挥，村委会能够履行法定职责，在村党组织领导下，积极协助乡镇政府开展工作。村务公开监督机构、村民民主理财机构建立健全，发挥作用。村级群团组织和社会组织不断发展，活动规范化、经常化。
（四）促进各项工作。党在农村的各项方针政策得到贯彻落实，村民群众反映强烈的突出问题得到有效解决，村内各项事业得到发展，群众生活水平稳步提高，党群干群关系和谐，社会稳定，村风文明。
二、主要原则
（一）坚持治理工作与促进农村科学发展相结合。围绕促进农村改革发展稳定大局，坚持以人为本，把“难点村”治理工作与深入学习实践科学发展观活动结合起来，与促进农村各项事业发展结合起来，与保障村民群众物质利益和民利结合起来，不搞形式主义，不做表面文章，务求实效，为农村经济社会全面协调可持续发展打牢基础。
（二）坚持发扬民主，走群众路线。尊重农民意愿，充分发挥村民群众的主体作用，调动村民群众参与的积极性和主动性。认真听取村民群众的意见和建议，自觉接受监督，努力解决影响和制约村务公开和民主管理中的突出问题，把群众满意作为评价治理工作成效的根本依据。
（三）坚持从实际出发，分类指导。根据本地区农村经济社会发展的实际情况，有针对性地提出具体的治理方案和治理方法，对症下药，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就重点解决什么问题，不搞一刀切，确保治理工作取得实效。
（四）坚持上下结合，综合治理，标本兼治。根据产生“难点村”的不同原因，采取相应措施，属于村的问题，从村级层面下功夫；属于政府及其职能部门的问题，就从政府或者职能部门这个层面解决。系统研究制约影响村务公开和民主管理的各种因素，充分运用政治、法律、经济、行政等手段，多管齐下，从源头上解决问题。
（五）坚持制度建设，着力形成长效机制。尊重村民群众的首创精神，及时总结推广治理“难点村”的成功经验，并在实践中不断丰富、完善和提高。加强“难点村”治理的制度建设，形成带有普遍规律性和指导性的政策措施，形成治理“难点村”的长效机制，不断提高治理“难点村”的工作水平。
三、主要任务
（一）加强农村基层组织建设，解决村级组织软弱涣散、村干部能力不强的问题。加强农村基层组织建设是做好治理工作的关键环节。抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设，充分发挥村党组织的领导核心作用，领导和支持村委会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织依法开展工作。建立健全村务公开监督机构、村民民主理财机构，保障其履行职责，监督村务公开制度的落实、村集体资产管理使用和财务收支等活动。注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部。引导高校毕业生到村任职，鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到村帮助工作，鼓励优秀民营企业经营管理人员、县乡机关和企事业单位退居二线、提前离岗或退休干部职工中的党员回村任职，建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍。整合培训资源，广泛培训农村基层干部，提高他们的思想素质和开展农村工作的水平。通过财政转移支付和党费补助等途径，形成农村基层组织建设、村干部报酬和养老保险、党员干部培训资金保障机制。抓紧村级组织活动场所建设和农村党员干部现代远程教育工作，两年内覆盖全部行政村。
（二）完善村务公开和民主管理制度，解决村务不公开、管理不民主的问题。制度建设是专项治理工作的基础。认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号），以财务公开为重点，不断丰富村务公开的内容。在巩固村务公开栏形式的基础上，积极推行村民点题公开、建立信息公开平台等做法，创新公开形式。加强对农村集体资金、资产、资源的管理和审计，建立健全财务管理制度。完善村级会计委托服务，实行村务公开答疑纠错的监督制度，保证村务公开及时便捷、全面真实。完善村民自治章程和村规民约等，健全村民会议和村民代表会议议事规则，推进村级事务管理的制度化、规范化、程序化。加强法制宣传教育，引导村民群众规范有序地参与村级公共事务的决策和管理。积极探索新形势下开展村务公开和民主管理的途径和方式，保障村民群众享有正当的民利。
（三）加强农村党风廉政建设，解决群众反映强烈的突出问题。农村党风廉政建设是做好治理工作的重要保证。严肃查处违法征占耕地、不给农民合理经济补偿的违法违纪案件。做好被征地农民社会保障工作，做到先保后征，使被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。清理整顿农村财务管理混乱村，查处党政机关干部、村干部等侵占村集体资产和资金、铺张浪费给集体造成损失等问题。
（四）帮助发展农村经济和社会事业，解决“难点村”经济和社会发展长期落后的问题。发展是根本解决“难点村”问题的决定性因素。引导村级组织和村民根据市场要求和本村的实际条件，大力发展集体经济，增强集体组织服务功能，促进农民增收。培育农民新型合作组织，大力发展专业合作经济。积极组织和引导文化、教育、医疗卫生、计划生育、社会保障、社会管理等政府公共服务覆盖到农村，缩小城乡公共服务差距，促进城乡基本公共服务均等化。积极探索对接互助形式，鼓励城市社区和“强村”、“强企”结对帮助“难点村”发展经济，增强“难点村”自身发展能力。
（五）强化农村社会管理，消除可能引发农村社会不稳定的因素。强化农村社会管理，是做好专项治理工作的重要条件。坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，培育农村服务性、公益性、互社会组织，推动形成政府行政管理和村民自我管理的有效衔接、政府依法行政和村民依法自治的良性互动的局面。坚决纠正和制止村党支部和村委会换届选举中的“贿选”和其他违法违纪行为，反对和制止利用宗教、宗族势力干预农村公共事务。加强农村精神文明建设，做好教育和思想疏导工作，化解人民内部矛盾。坚决依法打击农村黑恶势力和各类刑事犯罪，加强社会治安综合治理，维护农村正常生产生活秩序。加强农村警务建设，逐步建立以驻村民警为主导，以群防群治队伍为补充，人防、物防、技防相结合的安全防范机制和防控网络，全面提升农村社区安全防范水平。有条件的村庄，要依托社区资源，组织开展以社区保安、联防队员为主体，专职人员和义务志愿者相结合的邻里守望、看楼护院、看村护家等活动。建立健全村党组织主导的群众维权机制，引导村民群众以理性合法的方式表达利益诉求，维护自身权益。
四、方法步骤
（一）宣传教育、统一思想。做好思想发动和宣传教育工作，把农村基层干部思想、行动统一到治理工作的要求上，把村民群众动员、凝聚到治理工作的实践上。
（二）调查研究、摸清底数。在乡（镇）自查的基础上，以县（市、区）为基本单位，认真做好调查研究，摸清本地区“难点村”的具体情况，包括“难点村”的数量、产生原因、表现形式、影响后果等，并对本地区“难点村”情况进行综合分析，有关情况及时报上一级村务公开协调（领导）机构。
（三）抓好试点、积累经验。在摸清底数、掌握情况的基础上，可以选择一些不同类型的“难点村”开展治理试点工作。各级村务公开协调（领导）机构要及时总结推广治理经验，可以采用现场会、培训班、学习班等方式，对参与治理工作的有关干部进行政策、业务等方面的培训，为全面开展治理工作打好基础。
（四）结合实际、制定方案。省、自治区、直辖市要根据试点经验和“难点村”的综合情况，制定出带有普遍适用性、指导性的治理方案和程序；市、县、乡三级要根据省、自治区、直辖市总体部署和要求，结合本地“难点村”的具体情况制定有针对性的工作方案。
（五）抽调人员、组建工作组。以县、乡为主体，集中精力，抽调专门力量组成工作组，深入“难点村”宣传发动党员和群众，从抓村党支部和村委会班子建设和解决好群众最关心最现实的利益问题入手，开展“难点村”的治理工作。
（六）协同治理、加强督查。县、乡两级要定期报告“难点村”治理情况，省、市两级村务公开协调（领导）机构要根据各县（市、区）工作进展情况，安排各成员单位深入基层，就村民反映的突出问题开展专项督查，推动治理工作健康有序开展。在县、乡两级治理工作结束后，要组织力量进行检查验收。检查验收要充分听取村民的意见和反映，并作为考核治理工作的依据。
（七）攻坚克难、不留死角。省、市两级要对县、乡难于攻克的“难点村”，抽调力量组成工作组深入基层进行调研，与县、乡干部一道分析问题，找准原因，寻求解决的办法，帮助县、乡共同攻克难点。对检查验收不合格的，要督促进行整改完善，确保治理工作不走过场，取得实效。
五、组织领导
“难点村”治理工作任务繁重，责任重大，各地区各部门要在党委和政府统一领导下，把治理工作列入重要议事日程，切实抓紧抓好。
（一）加强领导、齐抓共管。做好“难点村”治理工作，县级是关键，乡级是基础，县、乡两级主要负责同志是第一责任人，县、乡两级党委和政府要把“难点村”治理作为推进农村改革发展的重要任务，作为深入学习实践科学发展观活动的配套性工程，列入工作考核目标，采取得力措施，确保治理工作顺利开展。各省、自治区、直辖市要建立健全村务公开协调（领导）机构，发挥好协调指导作用，各成员单位要加强协作，形成合力。各职能部门要切实履行职责，抓好工作落实。
（二）强化问责、加强督查。采取派工作督导组、召开专题督办会议、建立督查通报制度等形式，推广典型经验，表彰先进，鞭策后进。建立“难点村”治理台账，实行销号制，做到治理工作不达标，帮扶工作组不离村。对治理工作走过场的，要给予批评教育，并进行补课。对工作不力、进展缓慢的，要予以通报。对出于个人利益考虑，不积极解决群众反映强烈的突出问题，甚至充当违法犯罪分子和黑恶势力保护伞，严重失职渎职的干部，应及时采取组织措施，给予党纪政纪处分，构成犯罪的，移送司法机关处理。
（三）把握政策、讲究策略。要妥善处理各方面的利益关系，统筹协调和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，把一切积极因素充分调动起来，促进治理工作扎实稳妥进行。要注意依靠农村社会组织和村民群众的力量，通过社会关爱、邻里扶助以及群众间的精神抚慰和思想疏导，把人民内部矛盾和社会问题解决在萌芽状态，解决在基层。要注意掌握政策，具体情况具体分析，分清是非，保护那些坚持原则、公道正派、群众认可、有能力、有干劲干部的积极性。
社区治理难题及对策篇5
【关键词】社会管理；综合治理
一、社会管理综合治理的涵义及原则
社会管理综合治理，是在2011年中央社会管理综合治理委员会全体会议上提出来的，主要是将社会治安综合治理更名为社会管理综合治理.社会管理综合治理，是在政府的领导下，发挥司法机关的作用，并在进行综合管理的过程中，广泛的组织各种力量进行的综合管理，并对于相关的违法犯罪活动进行有效的打击，同时对于已经发生了犯罪活动的人员进行改造，从而保障社会的稳定以及良好的发展，保证我国的经济能够稳健的进行，人民的生活水平保持稳定进步。
社会管理综合治理总共有四条原则：（1）管理过程中，将政策性、预测性以及协调性相统一，在明确党中央国务院的领导下，确定相关的政策导向，同时对管理环境的变化趋势进行科学的预测，从而制定能够满足客观需要的综合措施.（2）社会化、普遍化，社会管理综合治理，需要对党、政、工、学校以及企业、街道等相关的社会组织进行协调，发挥广大群众的力量.（3）领导责任制，在各部门、单位、地区负责人之间，建立明确的负责制度，使社会管理综合治理的约束力得到加强.（4）兼治标本，管理工作“打防结合，以防为主”.在工作中既要防范现实，也要促进长远发展。
二、现阶段我国社会管理综合治理存在的问题
在我国，社会管理以及综合治理依然存在问题.我国的社会管理综合治理最初是以青少年犯罪的预防成立起来的，但是由于社会发生变化，青少年犯罪逐渐发生了较大的变化.在社会中，一些犯罪团伙或犯罪嫌疑人潜入社区进行盗窃、抢劫，而且向青少年传播负面思想.现阶段的发展过程中，由于社区工作人员观念未及时转变，部分职工价值观念落后，不愿意直接从事于保安以及绿化等基础性的岗位.由于社区的警务系统比较落后，难以及时对违法犯罪事件或违法的犯罪侵害进行防治；在现代社区中，工作人员老化问题严重，知识结构不合理，对社区青少年教育管理以及帮扶等工作难以胜任.尤其社区现有的非在职人员近万人，但是这些工作人员，其年龄结构复杂、家庭困难、利益诉求较高、群众工作的压力很大，相对而言，教育管理较为困难.因为社区经济基础相对较差、帮扶救助能力相对较薄弱，同时，社区岗位饱和、资金不足、安置难度较大。
三、我国社会管理综合治理的模式对策
我国的社会管理，综合治理必须要双管齐下，从两方面着手：（1）从政府内部自身出发，完善各种制度建设，建设各种适合于时代的良好制度；（2）对于人民群众也要积极协作，从社区的角度努力提升人民群众的管理意识，提升综合治理水平。
（一）做好社会管理综合治理的工作范围
社会管理综合治理中，主要的工作内容包括：“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。
（1）作为综合治理的首要环节，打击是落实综合治理的前提条件；（2）加强防范工作，能够有效的减少各种违法犯罪活动，同时对于维护社会管理秩序有着积极的作用；（3）加强教育工作，尤其是青少年的教育，是维护社会管理的战略性方面的措施；（4）采用行政管理，能够有效的堵塞犯罪空隙，减少社会管理问题；（5）加强基层组织建设和制度建设，综合治理施行的关键；（6）改造工作是对犯罪进行积极的教育改造，从而防止重新犯罪的特殊预防工作。
上述六个方面的工作相辅相成，缺一不可.总之社会管理综合治理的工作，需要坚持“打防并举，标本兼治，重在治本”的原则，切实落实各项措施，完善社会管理，达到长治久安.
（二）做好社会管理综合治理工作的重要性
实践证明，加强社会管理综合治理具有多方面的重要意义：它是解决我国社会管理问题的根本出路；它是坚持人民民主的一种重要形式和途径，是社会主义制度优越性的重要体现；它是密切党同人民群众联系的迫切需要，是顺应民愿、深得人心的一件大好事；它是加强社会主义法制建设的重要措施；它是新形势下坚持专门机关工作和群众路线相结合原则的新发展，是具有中国特色的解决社会管理问题的新路子。
（三）做好社会管理综合治理工作的原则
（1）人民调解工作应当紧紧围绕党委、政府的中心工作，在基层单位和基层人民法院的指导下开展工作.（2）依据有关法律、法规、规章和政策进行调解.（3）通过调解工作宣传有关法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，预防民间纠纷发生.（4）在双方当事人自愿平等的基础上进行调解.（5）以事实为依据，以有关法律、法规、规章和政策，以及社会公德为准绳，公平、公正的进行调解.（6）尊重当事人的诉讼权利，不得因经调解不成而阻止当事人向人民法院.（7）有民事权利义务内容的或者当事人要求制作书面调解协议的，应当制作书面调解协议，由当事人和调解人员签名，并加盖人民调解委员会印章。
（四）做好社会管理综合治理工作的关键
以人为本，做好社会管理综合治理工作，领导是关键.各级党政领导要从思想上、组织上、工作上加强对综合治理的领导，认真组织、协调各部门的工作，保证各项措施落实到基层.综治和平安建设工作的重点在基层，只有切实加强基层基础建设，才能把综治和平安建设的各项部署和要求落到实处，维护社会和谐稳定才具有坚实基础。
但是，基层综治和平安建设工作力量薄弱，有限的力量如果不能整合起来发挥合力，仍然各自为战，很难完成日益艰巨繁重的基层平安建设任务.为有效解决这一难题，就必须发挥社会管理综合治理优势，建立乡镇（街道）综治工作中心，在乡镇（街道）党委、政府领导下，整合综治办、派出所、司法所、办、人民法庭、人民武装、民政、社会保障等部门力量，形成基层综治和平安建设协作联动、协调高效的工作平台.健全领导体制，充实和加强办事机构.社会管理综合治理的领导体制是，在党委统一领导下，党政共抓，办事机构具体指导协调，各部门、各单位各负其责，最重要的是各级党政主要领导要亲自过问，真正建立社会管理综合治理目标管理责任制。
参考文献：
[1]王莉.和谐社会下我国社会管理综合治理的研究.大众商务（下半月）.2010，（9）
[2]陈谷霞.坚持以人为本做好社会管理综合治理工作.大陆桥视野（下半月）2011，（4）
社区治理难题及对策篇6
关键词欧盟东扩移民新趋向统一移民政策
中图分类号:D81文献标识码:a
文章编号:10054812（2006）04005459
迁移和移民，在欧洲从来就不是一个新现象。近年来，随着欧盟东扩进程的加快，由此引发的大规模移民现象给欧盟国家带来一系列经济和社会问题，大量移民的涌入导致欧盟成员国极大的忧虑和恐惧，他们纷纷出台各自的移民政策力图拒移民于国门之外。此外，随着东扩谈判进程的进展，他们对东扩后大量东欧移民进入西欧以及可能带来的严重后果的忧虑日益成为一个迫在眉睫的问题。不久前，欧盟委员会了建立统一移民政策的绿皮书。如何解决移民问题以及推动欧洲统一移民政策的建立，已经成为欧盟一体化进程中的一个新趋向。
一、欧盟现有移民政策难以应对日趋复杂的移民现状
1.欧盟国家对日趋严重的移民现象怀有矛盾心态
西欧一直在寻求外部劳动力的补充，在20世纪80年代前半期，欧洲年均净移民数大约相当于自然增长数的5%，后半期为39%；到90年代前半期，净移民已经比自然增长超出了10.4倍，后半期人口年均自然减少90万人，净移民高达102万人。由于90年代中期以来，欧洲人口已经进入负自然增长阶段，因此移民对减缓人口总量的下降发挥着日益重要的作用。然而，大量移民进入也给欧盟带来诸多不稳定因素。
首先，移民者处于多重的社会弱势之中。收入贫穷，不能享受同等水平的工资待遇或者他们个人或家庭的收入低于贫困线；排斥于政治决策过程之外，没有代表他们利益的声音而无法享有权利；社会隔离，保有自身的传统、仪式、和语言等而放弃主动与当地社会、文化和民众社会进行交流，因而形成了一个封闭的圈子，形成不同于当地主流社会的生活方式和价值观念等等问题成为政府和社会关注的焦点。
其次，冷战后在欧洲出现非法移民急剧增加的现象，引起了西欧一些研究安全和移民问题的学者的高度重视。他们认为，这种来自中东欧新成员国或申请国的非法移民人群，使得安全威胁出现“个体化”的现象，并且让欧盟国家处于一种复杂的两难中：对西欧国家来说，对来自苏联的坦克和导弹的恐惧已经被东扩进程中可能失控的大规模移民潮和跨国界犯罪活动的深深忧虑所取代。[1]
2.巴黎骚乱增强了欧盟成员国调整移民政策的决心
2005年10月的巴黎骚乱声势浩大，迅速蔓延到法国全境，比利时、德国和意大利等其他欧盟国家也随之处于骚乱的漩涡之中。巴黎的这场骚乱不仅是对欧盟寻求共同移民政策的挑战，而且它对欧盟国家今后的政治走向，乃至欧洲一体化建设的进程将会产生不可忽视的深刻影响。
虽然很多外来移民及其后代已经成为法国公民，但由于法国社会中存在着严重的种族歧视和贫富差距，他们并没有得到平等的机会，而处于社会的最底层，处于一种被“边缘化”的境地。家庭持续的贫困化状况使这些移民后裔在升学机会、就业、融入社会和改善经济拮据状况等问题上存在巨大困难。他们缺少接受良好教育和就业的机会，失业率远远高于法国平均水平，对国家和法律充满怀疑和不信任，生活在条件恶劣的社会底层的弱势群体对社会现状强烈不满，从而产生了一种扭曲的社会心理――仇视社会，敌视政府措施。这种不满情绪日积月累，骚乱活动一触即发。尽管一些欧洲国家采取了“融合”政策，但多数移民无法融入当地社会，仍保留着来源国的文化宗教传统，被“边缘化”且受到歧视。许多非法移民找不到工作，生活艰难，走上犯罪道路，给当地社会治安带来负面影响，加重了一些欧洲民众对移民的不满。欧洲极右党团为争取选民，则趁机煽动民族主义情绪，排斥、仇视、攻击移民的事件时有发生。既需要移民，又恐惧移民，如何妥善解决移民问题成了欧盟的棘手难题。
3.欧盟成员国现有的移民政策需要进行大幅调整
鉴于区内普遍出现劳工短缺和出生率下降的情况，欧盟委员会向其成员国指出，有越来越多的证据显示，执行了三十年的零移民政策已经不合时宜。有关的讨论文件说，欧盟区内的出生率下降和劳工短缺，造成对外来劳动人口的需求，导致非法移民、偷运人口等等问题增加。欧盟认为，欧盟各政府应该为有意到欧洲工作的外国人提供合法的移民途径。欧盟委员会提议成员国家改变移民政策，让更多欧盟区以外的工人可以到欧盟区工作。对很多欧盟国家来说，移民政策是政治上最敏感的议题之一，因此欧盟在讨论这个问题的文件别强调推动成员国讨论有关问题，不是单纯订立政策。
二、欧盟移民治理：建立统一移民政策的尝试
作为欧洲一体化进程中的一个重要政治与理念产物，“欧盟的治理”问题是20世纪90年代之后欧洲一体化研究中的一个热门话题。随着《马斯特里赫特条约》的签署，欧盟的制度化和超国家主义建设得到了很大的加强，人们开始探讨欧洲一体化是否会带来欧盟层次上治理的变化以及欧盟新治理的特征等问题。如今，移民问题已然成为一个无法单独响应的跨国性问题，为整合欧盟移民规范，成员国期望建立共同移民政策，由欧盟规划超国家体制来管理非欧盟国家人民进入欧盟的相关事宜。
治理的本质特征就是有意识的确定并努力实现一个政治目标，并确保行为者的行为是在朝这个方向努力。[2]欧盟成员国在欧盟层次上的共同合作并不积极，因为移民和庇护的管理对于每一个成员国都是特别敏感的政治问题，直接影响着国家的与安全，大部分成员国仍坚持保有给予第三国人民居留的权力，实现欧盟的统一治理绝非易事。
欧盟国家关于移民问题的政策框架，主要由《马斯特里赫特条约》、《申根协定》以及《阿姆斯特丹条约》等三个重要文件的相关条款构成。
（1）在1993年11月1日正式启动的《马斯特里赫特条约》中，欧盟成员国第一次在一个一揽子条约中出于共同利益对避难、签证和迁移政策给予了解释。
(2)自1995年3月26日起正式生效的《申根协定》规定：将逐步完成对签字国内部边境的控制。在申根区域内已经没有各国的内部边界控制，成员国公民的流动无需签证。关于政治避难问题，明确了在申根区域内只能提出一个政治避难申请的规定。
(3)1999年5月1日生效《阿姆斯特丹条约》。规定所有的欧盟成员国将在条约生效5年内对以下问题进行关注：
1)关于边境控制问题。在欧盟内部边境内，不再进行控制检查；
2)关于签证政策。对颁发签证、签证的格式以及第三国国民享有最多三个月的居留和旅游自由的操作过程和前提条件采取统一的措施；
3)政治避难问题。确定了统一的评判标准和操作过程，以此来决定哪些成员国负责审查由第三国国民在成员国提交的避难申请；
4)移民政策问题。制定统一的进入欧盟和在欧盟居留的前提条件与控制措施，以及对某些第三国的国民已经在成员国合法居留而又不想到其他成员国居留的情况确定统一的权限和立场。《阿姆斯特丹条约》首次提出移民政策合作的构想。
三、欧盟第五次东扩后建立统一移民政策的前景
困扰欧洲的移民问题并非始于今日，但移民问题在欧洲却从未像今天这样令人关注。尤其是近两年来欧洲各国的极右势力在移民问题上大做文章，打着“反移民”的旗号争取选民，在政治上频频得手，使不少传统左右翼执政党受到威胁。极右势力普遍抬头的形势，迫使欧洲各国政府尽快对移民问题拿出行之有效的办法。欧盟成员国家近年来也就移民问题进一步加强了协调，并采取了一系列打击非法移民的措施。
1.成员国层面：修改新移民法和收紧移民政策
欧盟自1999年决定就移民政策出台一项共同政策后，因各国对难民身份和待遇等问题上的意见不同，始终难以达成共识。随着2001年“9・11”恐怖主义袭击后国际反恐斗争的深入，特别是欧洲选民因缺乏安全感而把选票投给反移民的极右党，造成2002年法国、丹麦、荷兰等国在大选中取胜，使欧盟各成员国对非法移民以及由此引发的社会和政治灾难更为关注，最近纷纷出台了新移民法和修改移民政策。
英国现有近100万非法移民，2001年有71700人申请避难，只有17%获准，另有9200人被遣返，其他大多数人则不见了踪影，转入非法逗留。德国总统在2002年6月20日刚签署了新的移民法。该法不仅加强了对蛇头的打击力度，强调根据劳动市场的需求调整移民政策，还要求移民必须学习德语及德国的历史、文化和法律。意大利议会2002年6月4日通过了移民法草案，大大提高了移民入境和居留的条件。这项移民法草案限制了家庭团聚的批准数量，要求申请居留权的移民留指纹备案，而只有签了工作合同的申请者才能获得居留。[3]
丹麦从2002年7月1日起将接任欧盟轮值主席国，丹麦最近通过的新移民法也在这一天生效。按其规定，申请家庭团聚签证必须有每年35万欧元的生活费担保。获得居住证必须通过丹麦语言、文化、历史知识的考试。西班牙、奥地利、荷兰等也都出台了相类似的法规。德国新移民法已于2005年1月1日生效，规范移民潮、加强融入、增加避难申请人和难民的司法权益是新移民法的主要内容。德国最大的在野党――由基民盟和基社盟组成的联盟党议会党团副主席博斯巴赫对新移民法表示满意。他认为,多年的争议已成为过去，不论是在野党和执政党，如果都单独制定，则移民法必定是另外一个样子。他表示，虽然新移民法是妥协的结果，但已显示出强大生命力。[4]
2.欧盟层面：加强边境控制和打击非法移民
(1)欧盟于2002年上半年在边境控制方面加强了合作与协调。欧盟在协调移民政策方面的一项措施是在边境控制和入境管理方面进一步协调，就建立欧盟边境警察部队的计划与申请国一起进行探讨。2002年5月30日，欧盟15个成员国和13个候选国的外长在罗马举行会议，商讨联合设立欧盟边境警察部队事宜，以加强欧盟入境管理、打击非法移民偷渡以及防止恐怖组织成员向欧盟境内渗透。会议讨论了意、法、德等5个国家提交的设立欧盟边境警察部队的可行性报告。[5]2002年的6月中旬举行的欧盟司法部长会议将正式启动欧盟边境警察这项工作。目前，意大利、比利时、法国、德国和西班牙等国已经开始对部署欧盟边境警察部队的可行性进行了研究。
（2)欧盟在2002年6月就打击非法移民问题又一次采取统一措施。2002年6月22-24日为期两天的欧盟首脑会议在西班牙南部城市塞维利亚召开。移民问题是此次会议的首要议题，并最终就严厉打击非法移民的措施达成一致。在打击非法移民方面采取三管齐下的措施，主要包括三个层面：一是严格法规，如建立签证资料认证统一标准，制定有关难民身份和避难申请统一标准时间表；二是加强共同边界管理，如建立边防联合行动和移民联络官员网络，加强信息交流；三是堵住非法移民的“源头”和“中转站”，通过经济援助等手段与一些发展中国家合作，最终解决非法移民问题。[6]峰会通过的最后文件表明了欧洲各国领导人解决移民问题的决心。
（3)2003年6月，欧盟委员会发表了一项有关移民、一体化和就业的通报，承认劳动力分配的不平衡和欧盟老龄社会给就业带来的巨大压力，强调欧盟需要从更加长远的目的去审查其移民政策。2004年11月初，欧盟理事会也对让公民就经济移民政策进行公开讨论表示认可。欧盟理事会当时出台了著名的“海牙计划”。该计划是欧盟在内政、司法和安全领域制定的一项多年规划，要求欧盟委员会在2005年底之前向欧盟理事会提交一个有关统一经济移民政策的建议。
（4)欧盟委员会2005年9月1日提出了关于在欧盟25个成员国制定统一的移民和避难政策的一揽子建议。该建议的提出被认为是欧盟移民政策迈出的重要一步。据美联社报道，一揽子建议包括遣返的共同标准、新移民的融入、地区保护计划以及移民与发展等方面的内容。建议强调，解决移民问题需要与非欧盟国家进行更为密切的合作。为了更准确地进行移民统计，为欧盟在移民和避难方面的决策提供可靠的数据，欧委会还提出了新的统计立法建议。欧盟认为，制定统一的规则是十分必要的，可以防止非法移民利用欧盟各国移民法规、程序的巨大不同而有机可乘。欧盟相关官员表示，通过这些新的建议，既可以保护移民及避难者的权益，也可以帮助欧盟防止非法移民的进入。根据新计划，那些申请避难遭到拒绝的人，当局必须给予他们时间和帮助，让他们自愿返回自己的国家。对于那些强制驱逐的人，欧盟也将制定统一的程序。
四、欧盟移民的多层级治理模式
近四十年的欧盟人员自由移动发展，移民相关政策大致可分为以下四个时期：
1975年至1985年为纯属政府间合作时期。此时期欧盟制度尚无介入，移民、避难及警察司法合作以成员国元首或部长集会为主；1986年至1992年为欧洲政治合作时期，单一欧洲法将人员移动领域事务纳入欧共体规范，在共同体的架构下，司法与内政部长理事会定期召开，并且设立许多移民相关小组；1993年至1998年为政府间合作制度化时期，基于马斯特里赫特条约创建第六章，司法与内政合作开始具备欧盟法律依据；1999年后为移民政策共同体化时期，借由阿姆斯特丹条约建立自由、安全与公正区域之目标，将庇护、移民及民事司法合作事项由第三支柱移至第一支柱。前三个时期属于政府间合作型式，其中些微的差异只在于欧盟作为论坛、合作基础或立法基础的不同而已。最近一个时期则为多层次合作，或可以说是朝着超国家模式发展。
欧盟移民的多层级治理体制的特征，主要体现在决策主体多层级、治理动态性以及行为体无等级区分等三个方面。
1.决策主体的多层级性
正如前文所述，欧盟治理的多层次结构从各成员国到政府间合作，再上升到欧盟超国家机构，治理的权限并非仅仅局限于国家政府或某个超国家机构手中,超国家行为体、国家政府以及拥有执行权力的非政府组织都可以参加决策的制订。虽然国家偏好仍对欧洲移民政策具有重要影响，但在多层治理下，国家不再独占决策权，而由不同层次的行为者共同决定移民政策发展。
人员自由移动为欧盟整合的中心目标，然而这个权利设定的适用对象仅为欧洲公民。因此在早期的欧盟移民整合，第三国国民若不具成员国国籍便没有自由移动权利。由于欧盟对欧洲公民（即欧盟境内移民）与对移民及庇护（即欧盟境外移民）的管理方式有明显区别，因而内部移民治理为超国家模式，外部移民则仍维持政府间合作。不过，合作形式的不同并不意味着欧盟内外移民之间无关，欧盟内部移民自由移动也促使欧盟加强移民与庇护政策的合作。因此当欧洲公民流动更自由时，欧盟外部边境需要增加更有效的管制政策，而欧盟内部区域必须提高安全管理。《阿姆斯特丹条约》也确立生效后五年内政府间合作为主要移民治理模式，移民与庇护政策属于欧盟层次的权限。
2.移民多层级治理的动态性
我们不能准确界定各个层级在欧盟治理中的功能,因为它会随着时间和政策领域的不同而不断变化。同时,区域行为体可能越过国家层级寻求它们在超国家层级的利益,国家政府无法干扰他们与欧洲层级进行联系的渠道。多层级治理为政府间合作进一步深入的结果，此种新式的治理模式改变了欧洲传统的政治型态。然而由于治理程序复杂，容易造成各层次的矛盾。因此完成移民相关政治机构的权限分配是移民政策发展的首要任务。目前欧盟移民相关决策同时涵盖欧盟层次与政府间层次，为多层次互相影响的政治过程。在多层级治理下，国家、次国家与超国家机构不分高低共同推动欧洲共同移民政策发展。多层级治理模式被视为成员国及欧盟超国家机构间共同接受的治理方式，也是一个暂时性的移民治理方式。超国家模式何时取代多层次模式管理移民事务仍是个未知数，然而有一点是可以确定的，若成员国不愿完全放弃对第三国人民的管辖权，即使欧洲共同移民政策达成，由于缺乏超国家体制，跨国移民问题仍会使成员国国内管理遇到瓶颈。
3.行为主体之间并无等级之分
在欧盟多层级移民治理模式中，成员国、政府间及欧盟超国家行为主体之间并无等级之分。超国家机构并不凌驾于成员国之上,虽然超国家机构治理仍需要各成员国权力的让渡，成员国政府与次国家政府对超国家机构并不存在隶属关系。虽然诸如欧洲中央银行、欧洲法院这样的超国家机构在其政策管辖范围内拥有较大权限,但任何国家层级或次国家层级的行为体都有权不接受超国家机构的管辖,即不参与国际机制合作。欧洲共同体条约经《阿姆斯特丹条约》改革后，给予欧盟移民规范多层级治理的法律基础，移民决策程序包含政府间合作的限制多数表决与超国家治理的共同决定程序。各层次间的互动方式并非是低层次政治单元依附于高层级政治单元的筑巢关系，而属于一种互相联系，成员国上下不同层次交错影响。
次国家团体也可直接超越国家层次直接向超国家机构进行游说，工会等经济或人权团体也可影响欧盟决定迫使国家实行某些政策。[7]长期以来，法国工会为了争取他们享受平等的劳动与生活权利开展了一些活动。如为了消除歧视移民的法律，法国总工会于1995年组织了签名请愿活动；在1996年4月举行的移民问题会议上，工会代表提出非法移民工人也应享有合法地位；1997年法国总工会还组织了主张移民享受“平等权利环法活动”，提出了“反对种族主义”等口号；1998年法国总工会曾把了解和关心企业移民工人的处境作为自己的中心工作之一，并委托有关机构组织了移民问题社会调查。1999年该会还曾举办过“欧洲工会、移民和少数民族”问题国际讨论会。法国的其它工会也就移民问题制定了一些相关文件。[8]非政府组织也在欧洲移民政策中逐渐占有一席之地。
随着中东欧国家越来越多的公民选择向经济发展水平高的西欧国家移民，欧盟将不断出台相应的移民措施。欧盟移民治理的前景究竟如何？过渡期限内欧盟将采取什么样的移民目标？制定什么样的移民新政策？如何将统一移民政策阵阵建立起来？在建立统一移民政策和移民问题的欧盟治理的过程中，欧盟还有一段漫长的路要走。
注释：
[1]HeatherGrabbe,“theSharpedgesofeurope:extendingSchengeneastward,”internationalorganization,55,1，winter2001,publishedbytheioFoundationandmassachusettsinstituteoftechnology.
[2]科勒・科赫：《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社，2004年3月版，第176页。
[3]《欧华导报》，chinesen.de/2005/200507.html
[4]“为德国新移民法把脉”，news.省略/cgi-bin/site/admin.cgi?job=viewnews&newsid=20050917171362023&tpe=inews
[5]“欧盟提议建立边境警察部队”，新华社罗马2002年5月30日电。news.bbc.co.uk/chinese/simp/hi/newsid_2010000/newsid_2017600/2017649.stm
[6]“欧盟峰会讨论移民问题”，
news.bbc.co.uk/chinese/simp/hi/newsid_2050000/newsid_2057100/2057123.stm
社区治理难题及对策篇7
关键词：城乡结合部；治理；社会协同；保障机制
中图分类号：D523 文献标识码：a 文章编号：1001—5981（2012）05—0068—04
一、引言
城乡结合部不仅是城乡二元结构矛盾的焦点，而且处于城乡各自的边缘地带，社会管理的非中心区，因而成为其它各种矛盾的交汇区，成了加强和创新社会管理的死角和难点。这对维护社会稳定、构建社会主义和谐社会提出了严峻挑战。加拿大著名学者麦基通过对亚洲许多国家的实证研究，发现亚洲国家城乡之间的关系日益密切，出现了趋向于城乡融合的地域组织结构，他用Desakota来诠释这一地域组织结构，即我们所谓的“城乡结合部”。事实上，我国长期实行城乡二元管理体制，忽视了城乡结合部作为“桥梁”或“第三区”的重要作用，欠缺有效的规划和管理，不利于城乡结合部经济社会的发展，需要社会组织共同协作，优化对城乡结合部的治理。德国著名物理学家赫尔曼·哈肯的《协同论》认为，组成社会环境的各个元素存在相互影响又协调一致的关系，通过协同会使社会环境从混沌变为有序。从社会发展的视角来看，“社会协同就是在社会分工的基础上，通过社会组织的共同工作，实现社会系统的有序和持续发展”。党的十七大提出，必须在党的领导下加强社会协同，促使城乡结合部治理由政府单一治理主体向社会多元治理主体转变。保障机制是为多元社会主体协同提供物质条件和精神条件不可或缺的机制，没有科学、合理的保障机制，多元社会主体就难以协同。然而，理论界和国内外学术界很少关注城乡结合部治理中社会协同保障机制的研究。本文通过对湖南省湘潭市城乡结合部的调查研究，提出从人财物、技术、信息、组织、制度五个方面来完善城乡结合部治理中社会协同的保障机制。
二、湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制的现状与问题
2011年暑假期间，课题组成员到湘乡市、韶山市和湘潭县的城乡结合部进行为期10天的实地调研；2011年国庆期间，课题组成员再次到岳塘区和雨湖区的城乡结合部进行为期6天的实地调研；2012年元旦期间，课题组成员又一次到九华示范区、天易示范区和昭山示范区等城乡结合部的3个重点示范区进行为期3天的实地调研。在对城乡结合部的三次调研中，调研组灵活运用了问卷调查、深入观察、访问座谈等实地研究法，对其城乡结合部治理中社会协同的基本情况有了比较深入的了解。在对湘潭市城乡结合部的三次实地调研中，课题组共发放调查问卷4600份（5个下辖县、市、区各800份，三个示范区各200份），经过梳理整合，共得到完整有效的问卷4231份（湘潭县723份，湘乡市719份，韶山市742份，岳塘区736份，雨湖区753份，九华示范区193份，天易示范区184份，昭山示范区181份）；开展座谈会8次，总用时约17个小时，参加者包括党政干部、企业代表、一般群众、社会组织成员、课题组成员等；访问160人次，有效访问91人次，重点针对城乡结合部的普通群众。调研结束后，课题组多次开会讨论和总结，并花费大量时间来梳理和整合调研中获取的资料和信息，并运用SpSS统计软件对获取数据进行单变量的描述统计分析。
（一）湘潭市概况
湘潭市别称“莲城”，位于湘江下游，地处湖南省的中部偏东地区，下辖湘潭县、岳塘区、雨湖区、湘乡市和韶山市，总面积约5015平方公里，人口约289万。湘潭市是湖南省重要的工业城市，城市化率达51.3％，是加快长株潭一体化进程，推进长株潭城市群联动发展的中心城市之一。湘潭经济的主导产业是工业，工业产业比重约为58.9％，是带动湘潭市经济发展的“火车头”。2011年湘潭市的地区生产总值为1120亿元，比去年增长14.2％，财政总收入达到100.8亿元，城镇人均可支配收入20600元，农村居民人均纯收入9400元。近年来，湘潭市加快对城乡结合部的规划和管理，优化治理格局，强化社会协同，城乡结合部治理成效显著，环境保护、节能减耗、城乡低保、医疗卫生等方面取得了很大的进步，城市化进程明显加快。但是，在城乡结合部的治理过程中也存在着一些问题，在社会治安、环境卫生、土地流转、人口管理、公共设施、产业发展等方面存在着很多亟待解决的问题。
（二）湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制取得的主要成就
在对湘潭市城乡结合部的调查中发现，其社会协同治理的格局已经形成，且取得了良好的效果，省委、省政府以及地方党委和政府在对湘潭市城乡结合部治理中社会协同的保障方面也做了很多努力。首先，加强和完善了制度建设。湘潭市积极响应国家的政策号召，出台了《湘潭市鼓励外来投资的若干规定》、《湘潭市引进外来资金奖励办法》等政策，来保障各类社会组织参与城乡建设和管理。城乡结合部各示范区和新城区也实施了一些办法，如九华示范区实施了《规范人园企业建设工程项目报建综合收费》和《关于支持入园企业上市融资加快发展的办法》等规定；万楼新城区《湘潭市城市基础设施和储备土地前期开发等项目投资回报试行办法》、《关于加快引进战略投资者发展壮大区域经济的意见》等办法。另外，各地还出台一些激励政策，如连续奖励、政策优惠、代办服务、精神表彰等，来激励各类社会组织共同参与城乡结合部治理。其次，加强和完善了组织领导与物质保障。湘潭市在城乡结合部开设新城区，组建区委和区政府领导班子，完善组织领导，并且各城区还设立了工作协调领导小组，小组成员由区内各单位和部门的负责人组成，负责区内规划、建设和治理的协调保障工作，积极引导和保障各类社会组织以各种有效形式参与新城区的协同治理。湘潭市委、市政府以及地方党委和政府还加大对城乡结合部的人力、财力和物力投入，改善城乡结合部的治理环境，优化各类社会组织的参与环境，维持良好的社会协同治理格局。最后，加强和完善了技术手段与信息保障。随着经济技术的发展进步，一些新技术被应用到了城乡结合部的治理当中，政府开始采用一定的市场技术手段，如项目融资技术、资源共享技术等，使社会协同治理具备了一定的技术可行性。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》，城乡结合部不断推动政务信息公开，将各地的招标信息、建设规划以及管理办法等公开化，形成完善的社会协同治理信息化平台，接受社会的监督，保障公众的参与。推动信息的共享，优化城乡结合部的社会协同治理格局。
（三）湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制面临的主要问题
虽然社会协同治理的保障机制成效显著，社会协同治理格局基本形成，但也存在着一些亟待解决的问题。
1 城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏长效性
社会协同治理本身就是一个利益整合的过程，很多社会协同组织是以盈利为最终目的，他们的协同方式和手段在很大程度上是以索取回报为前提的，他们更希望以短期的投资换来巨额的利润。因此，只有充分满足他们的需求，保证他们的利益获得，才能充分建立政府与各类社会组织之间的信任关系，才能保障社会协同治理的长效运行。然而，城乡结合部的经济基础相对较弱，投融资的环境不是很好，政府的财政投入也不是非常及时和充足。而且，在城乡结合部治理中，政府的投入往往是应急式的，导致社会协同保障机制缺乏长效性，一些协同主体的利益得不到充分满足。
2 城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏能动性
目前，湘潭市城乡结合部治理中社会协同的保障机制出现了动力不足、运行乏力的问题，保障机制的运行呈现出被动的局面，往往是“缺了什么才补什么”，甚至有时还不够及时、不够充分；而不是因为社会协同治理的保障措施非常完善，从而吸引各类社会组织积极参与城乡结合部的协同治理。据调查，湘潭市城乡结合部地区普遍存在因为政府财政投入不足、政策措施不严谨等各种原因，而衍生出征地拆迁、人员流转以及环境卫生等方面的问题，造成矛盾激化，形成治理难题，影响社会协同。正是这些客观问题的存在，致使城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏能动性，影响了社会协同治理格局的稳定。
3 城乡结合部治理中社会协同保障机制缺乏衔接性
在对湘潭市城乡结合部的调查研究中发现，近年来大约有30％的治理措施和政策因为没有相应的资金和项目支撑而实施困难，约有25％的项目因为缺少资金和政策保障而暂停或下马。事实上，只有各类保障措施的协调衔接，才能达到更好的保障效果，才会更有利于城乡结合部的社会协同治理。在湘潭市城乡结合部治理中，一些优惠政策和治理措施出台的同时，没有相应的技术创新和信息资源共享，没有较好的人力、财力和物力资源保障。由于这些保障措施衔接性差，社会协同治理的效果还没有很好地彰显出来。
三、影响城乡结合部治理中社会协同保障机制的因素分析
在对湘潭市城乡结合部的调查中，课题组从人、财、物、技术、信息、组织、制度等方面，通过问卷法、观察法与访问法，研究了人们对城乡结合部治理中社会协同保障机制的满意程度（如表1所示），并对影响城乡结合部治理中社会协同保障机制的诸因素进行了深入分析。
从表1中不难看出，人们对城乡结合部治理中社会协同保障机制的满意程度并不理想，而人、财、物、技术、信息、组织、制度等保障的不到位，就是影响湘潭市城乡结合部治理中社会协同保障机制的主要因素。
（一）人力、财力、物力因素
我国在加快城市建设和发展的同时，也在积极推进社会主义新农村建设，党和政府把大量的人力、财力、物力投入到城市和农村经济社会的发展中，为城乡经济社会发展提供了大力保障，城乡居民生活水平不断提高。近年来，城镇化发展速度不断加快，城乡结合部的治理成了党和国家以及社会各界普遍关注的问题，更多的社会组织和个人开始协助政府一同参与城乡结合部的治理。可是，城乡结合部的人才资源匮乏、经济基础薄弱、基础设施匮乏，本身“家底”很薄，党和政府的各项支持又有限，社会筹融资的难度又很大，不利于调动社会各界积极地参与城乡结合部的协同治理。
（二）技术因素
随着市场经济的发展，一些市场管理规则和市场技术手段在不断的改革和创新，政府在城乡结合部的协同治理中显然反应不够快，不能很好地适应不断变化和发展的社会化、市场化的合作方式。政府提供公共物品和公共服务的方式往往具有非竞争性和非排他性，这与市场的竞争性和排他性是格格不入的。随着经济技术的发展，政府应该不断适应社会化和市场化的需求，运用一些新的技术手段，吸纳各类社会组织和个人来参与城乡结合部治理。但是，在很多城乡结合部的治理中，一些筹融资技术和经营权转让技术等没有充分体现出来，往往是政府垄断物品供给格局，堵塞公共服务市场，使城乡结合部的治理陷入困境。
（三）信息因素
信息保障是良好沟通的前提，是促进信息资源共享、提高社会协同水平的基础。湘潭市及其下辖的各县、市、区的政府门户网站体系建设不完善，缺乏对城乡结合部治理信息的公布，不能及时准确地公开政务信息。在对湘潭市城乡结合部几个新城区和示范区的调查中发现，大都缺乏对投资政策以及财务数据等信息的公开，一些招标内容和投资信息缺乏透明性，无法达到政府与其他协同主体之间信息资源的充分共享，不能使信息资源更好的服务于项目建设。另外，在城乡结合部的治理中，还缺乏对政策信息反馈情况以及相关治理意见的收集和整理，信息沟通渠道不够畅通，影响社会协同主体之间的互相交流，容易造成城乡结合部治理的盲目性，不利于社会协同治理格局的发展。
（四）组织因素
城乡结合部可以说是社会变迁的各种利益矛盾聚集带，而这种变迁“更多的是由政府强制推动的被动城市化的结果”，所以，仅仅依靠原有的政府组织形式很难保证各种利益主体的“和平共处”。城乡结合部作为区别于城市和农村的“第三区”，由于城市和农村都在维持自己的管理范围，势必会造成交接地带无人管理或相互推诿的管理盲点的存在。另外，城乡结合部也算是“亦城亦农”，这势必会造成交接地带管理重叠和资源浪费的矛盾存在。没有专门适用于城乡结合部的党政组织管理模式，很容易出现城乡结合部治理上的漏洞。没有完善的组织保障，社会协同治理的大好格局就难以持续下去。
（五）制度因素
“如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。”缺少制度保障和法律关怀，就很难鼓励或者约束各类社会组织的行为，社会协同就会变为一纸空谈。在城乡结合部的治理中，很多地方并没有通过制度形式赋予各类社会组织足够的权力，造成治理过程彼此不平等、互相不信任的情况，政府在不信任的情况下与各类社会组织进行协作，必然会影响各类社会组织参与城乡结合部治理的积极性，甚至会出现矛盾冲突。另外，没有完善的监督制度来对各类社会组织加以规范，导致它们在管理上的松懈和行为上的不规范等，而这些问题都会直接影响甚至破坏社会协同治理的根基。
四、改善城乡结合部治理中社会协同保障机制的对策建议
（一）加强城乡结合部治理中社会协同的人力、财力、物力保障
首先，加强城乡结合部社会协同治理的人力保障。政府可采用聘用或选任的方式，从基层党政机关、高校、企事业单位以及社会精英中选拔优秀人才，强大和优化社会协同治理团队，并且充分利用城乡结合部的人力资源优势，完善人力保障机制。其次，加强城乡结合部社会协同治理的财力保障。政府要想尽一切办法来筹集资金，在加大财政转移支付力度的同时，还要加大招商引资的力度，吸引有能力、有实力的大中型企业参与城乡结合部的治理，同时向社会筹集闲散资金，建立多元化的投入机制，吸纳民间游资、外商投资和社会集资等到城乡结合部的治理中来。最后，加强城乡结合部社会协同治理的物力保障。主要是加强对城乡结合部的基础设施建设，如电力、道路、交通等设施的运营、维护与管理，还要加大对超市、商场以及医院等公共服务场所的修建和管理。
（二）提高城乡结合部治理中社会协同的技术保障
随着市场经济的发展，政府部门和企业的联系越来越密切，政府开始采用一些新的市场技术手段来达成政企合作。在与公民社会组织的合作中，授权委托与合作购买等技术手段也吸引了很多民间组织的积极参与。城乡结合部的治理涉及到多方利益的权衡问题，政府需要不断适应社会化和市场化发展的需求，不断改变和创新社会协同的技术手段。另外，在城乡结合部治理中，粗放型的治理方式显然不行，需要充分应用网络信息技术、数字分析技术等现代化的科学技术手段，来推进城乡结合部的协同治理，为城乡结合部的项目开发以及工程建设等提供技术支持，提高城乡结合部治理的科学化水平。
（三）建立城乡结合部治理中社会协同的信息保障
一方面，完善信息的机制，构建信息资源和共享平台，政府要把招商引资和区域规划等信息及时、准确地公布出来，相关投资政策、投资环境、投资成本以及投资的具体细节等都要真实可靠的公开，这样其他协同主体就会及时掌握和运用有用信息，以更好地服务于城乡结合部治理。另一方面，还要注重对政策信息反馈情况的收集，把各类社会组织以及个人对于城乡结合部治理的意见和建议进行梳理整合，从中筛选出有利于城乡结合部治理的有效信息，便于城乡结合部治理中社会协同格局的稳固发展。
（四）加强城乡结合部治理中社会协同的组织保障
首先，加强城乡结合部地区基层党组织建设，扩大党组织的覆盖面，完善各类社会组织内部的党支部建设，并形成各党支部领导下的各类社会组织协同治理的格局。其次，打破城乡二元治理结构之下的城乡交叉管理体制，建议根据城市化的发展进程，划定城乡结合部具体区域，并在此区域设立专门的行政组织机构，或由城乡结合部乡镇兼管，这样可以避免造成管理缺位或重叠的现象。最后，要在党的领导下，加快形成党与各参与主体之间互信互动的协同治理网络，还要不断完善政府的社会管理、经济调节和市场监管等职能，形成党委领导和政府负责之下的社会协同治理格局。真正调动各参与主体的积极性，保障各参与主体能够各尽所能、和谐相处。
社区治理难题及对策篇8
关键词：西部民族地区;基层政府;治理困境;治理能力;善治
中图分类号：D67
文献标志码：a
文章编号：1002-7408（2016）02-0029-04
我国西部民族地区正处于从传统农业社会向现代工业社会、半封闭型社会向开放型社会的快速转变期，在这特殊的历史发展时期，社会潜伏的矛盾更易爆发，治理难度俞益加大，基层政府必须解放思想，更新观念，整合资源，建立科学开放、多元协同的善治模式。
一、当前西部民族地区基层政府的治理困境
我国古代思想家早就认识到基层治理的重要性和艰巨性，所谓“安邦之难，难在固本;治国之难，难在强基”。基层政府是国家政策的执行者，是底层百姓诉求的保障者，也是群众怨气的直接发泄对象，在治理过程中，极易引发社会冲突。
1.治理观念陈旧落后。我国政府体制是金字塔形结构，政府由中央―省―市―县―乡五个层级构成，政府实行单一的“干部委任制”。基层政府在长期的实践中形成了以严格的管控为手段的治理思维，尤其在工业化、城镇化的初步发展期，基层政府执行政治统治和社会管理职能主要依靠对公众、社会和企业进行控制和管理，在经济社会发展中取得了一定的成效。政府因而故步自封，“因循守旧”，按照既有的“章程”理政，形成一种自上而下的“权力流动”，不能适应新的实际变化，忽略公共管理中涉及的多元主体的利益表达和诉求，甚至侵害某一主体的利益。如前些年，由于无视民族文化的特色，许多民族地区的城镇建设失去了民族特色和地方特色，出现了“千城一面”的现象，[1]由此带来公众对基层政府的愤懑与不满，对其治理理念的排斥，抑制了民族地区的全面发展。
2.治理机制刚性僵化。治理机制刚性僵化，是指基层政府在治理公共事务中，不能根据公共问题的具体实际培育起一种“情景”思维能力以调整固有的治理体制，而是硬性地沿用原有治理机制的状况。基层政府治理机制刚性僵化表现为：一是治理主体间关系刚性僵化。在治理公共事务的认知上，存在着治理是政府的事，政府与其他社会组织、公民是泾渭分明的不同主体，其他组织和社会公民是看客和路人的观念。即使把社会组织和公民纳入治理主体范畴，在公共事务治理过程中，它们的合作往往也是流于形式，没有形成利益共享、责任共担的合作治理体制。2014年昆明近郊普宁县在土地征用中，基层政府忽视与民间力量、社会公众的沟通而导致的暴力冲突事件，就是一个例证。二是治理手段刚性僵化。在社会治理过程中，基层政府习惯于使用公权力手段。公权力手段作为政府治理社会的手段，具有权威性和强制性特征，但基层政府公职人员往往将公权力视为社会治理的最有效手段，忽略了其他如市场化、社会化、自治等手段的合力运用。公权力手段体现的是一种自上而下的非平等的治理工具，必须遵循预先设定的固有程序，显得刚硬僵化。三是治理过程刚性僵化。当社会公共问题出现时，尤其是出现重大公共问题时，基层政府是治理的主要组织者、实施者，基层政府必须严格依照程序逐级上报，往往是重大问题等待上级的决策，不会轻易采取灵活的方式，这样容易错失解决问题的最佳时期，给公共治理带来损害。四是治理机制动力不足。基层政府对公共事务的积极治理活动需要构筑长效的动力源泉，才能使公共问题的治理成为一项持久高效的活动。目前，基层政府治理活动的运行更大程度上依赖的是权力的强制性。当权力的强制力较弱时，政府对公共事务的治理活动难以开展或进展缓慢;当权力的强制力过强时，往往表现出一个强势政府，引发社会群体的心理抵触，治理效果同样会大打折扣。
3.府际组织协同困难。府际协同困难表现为：一是权力本位严重导致府际协作艰难。在治理公共问题中，政府间的合作主要依靠“权力”间的合作，这种合作在上下级政府间的合作相对顺畅，但同样存在上下级政府之间的博弈，出现“上有政策下有对策”的不合作行为。在基层一级政府不同部门之间，当一些复杂性的公共问题出现时，尤其是涉及到需要多部门协同解决问题时，政府之间就会出现对部门有利时都去管、无利时都推诿的状况。在运作中出现执法力量分散，执法依据不一，降低了治理效率，无法形成政府间治理的充分协调统一。如同为市场管理机构的工商、物价、卫生、技术监督部门，它们往往根据自身职能划分的差异而各自盘算，各自为政。二是信息碎片化使府际沟通不畅。沟通不畅是政府间在治理公共问题中的症结之一。面对公共问题的出现，垂直管理系统中的政府部门会及时把信息上传下达，但横向管理系统的部门就很少主动地沟通、传递信息或传递信息不全，唯恐自身丧失信息优势，进而在合作中丧失话语优先权。在相对落后的西部农村地区，基层政府缺乏更多的现代技术设备，缺少更多操作信息高速传递技术的专门人才，致使组织协同更加困难。三是政治晋升博弈使府际协同受阻。政府各级及基层同级不同部门间的官员都存在政治晋升博弈现象，在这场政治博弈中，官员们看重的是政治收益，因为晋升的名额是额定的，某一官员的晋升意味着另一官员的落榜，而现行官员政绩以GDp为主要的考核标准的方式，使担心他人利用合作提升政绩的官员而采取不合作或浅合作行为。
二、西部民族地区基层政府治理困境的原因分析
多年来，西部民族地区基层政府在治理实践中形成了具有一些地方特色的治理机制和治理习俗，但治理体系和治理能力现代化水平还普遍较低，亟待提高，其根源主要在于受特定的区域政治、文化、社会环境的影响。
1.官僚文化意识影响深远。受中国两千多年的封建传统思想和新中国初期计划经济的影响，官僚文化意识在公职人员中仍占主导地位，直接影响了基层政府治理模式。一是官本位现象依然突出。随着市场经济和改革开放的深入发展，西部民族地区基层政府虽然在提供公共服务方面有较大改善，但在行政管理过程中，盛行官本位思想。中国长期存在的臣民文化在民族地区基层社会弥散更甚，体现在公务员身上即自认为是父母官、拥有驭民的权力，以权位的高低作为理政的指南，而一些汉族干部粗暴的官本位行为往往被一些少数民族群众曲解为民族压迫，进而产生民族对立情绪，加大了基层干部掌控、治理公共问题的难度。二是的形成。西部民族地区在市场经济建设的过程中，推动了经济的繁荣，但在一些地区形成了。所谓，指权力与资本合谋，排挤非权贵（尤其是中小企业）通过诚实劳动、合法经营及智慧创造获得财富的出路为手段，形成固化的利益集团。常常凭血缘、姻缘关系及密友关系而获得政治领导人的信任、提拔以及重大经济项目上的支持、合作。使其他中低收入群体参与社会治理的积极性降低，将自己视为社会的局外人，公共事务高高挂起。三是庸政懒政现象依旧普遍。一些基层官员工作推诿、办事拖拉、在岗不谋事的问题仍然存在;一些基层干部本着“只要不出事、宁愿不做事”的态度混日子，将“等靠要”视为工作重点;一些基层干部对基层需求不闻不问，对群众疾苦熟视无睹，工作左躲右闪，大打“太极拳”，降低了政府的公信力，严重影响了政府在社会治理中集结群众的感召力。
2.学习型政府构建不力。“置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”[2]西部民族地区基层政府普遍还停留在推崇等级权威的传统型政府阶段，组织学习能力不强。一是沿用传统学习理论。传统学习理论把独立的个体作为学习的出发点，将个体行为能力的改善视为学习能力提升的标准，但这种“单线式”“片面式”学习理念只能造就个别人的优秀，难以达到整个组织能力的提升。因此，树立“复线式”“全面式”学习理念是解决基层政府能力的基础工程。二是难以整合共同愿景。学习型政府以共同愿景为粘和剂，“如果没有共同愿景，就不会有学习型组织”。[3]没有共同愿景的政府，充其量只是被动型学习或者适应型学习，只有当政府公职人员致力于实现某种来自内心深处极度关切的事务时，才能形成创造型学习。西部地区基层政府结构复杂，组织文化庞杂，价值观念差异巨大，要把基层政府整合为“全心全意为人民服务”的共同愿景组织面临较大障碍。三是难以根除局限思考的学习智障。彼得・圣吉论述了学习智障中的局限思考问题。所谓局限思考，是一种狭隘的“固守本职”观念，人们在处理事务中不愿意或不能以系统整体的方式思考问题。政府组织之间局限思考使得公共治理碎片化，政府条块分割、各自为政，甚至出现“地方保护主义”情形。
3.公民社会发育不良。公民社会是相对于于政府、企业之外的独立的民间组织，它是通过自愿集结成社、自主参与公共事务活动、自由讨论公共问题而形成的民间公共领域。它既不属于政府部门，也不属于企业性质，是介于政府和企业间的“第三部门”。在现代化过程中，西部民族地区公民社会发展存在营养不良、发育不全的状况，影响了政府治理的效率。一是政府主控明显。西部民族地区公民社会虽然具有明显的官民双重性，但从总体上看是一种典型的政府主导控制型组织。在关西南民族地区政府管理的调研报告显示，35.5%的调查对象认为居委会和村委会是基层政府，25.8%的调查对象不知道，只有38.7%的调查对象了解其属于居民自治组织。[4]大多民间组织是政府创建并受其管控，尤其是经过合法登记程序的社会组织，它们对政府的依赖性特别高，在公共事务治理过程中不敢挑战政府决策，无法体现社会治理中的合力优化决策的作用。二是公民社会组织面临财力危机。由于西部地区经济发展相对落后，公民社会组织可持续资金明显不足，主要资金来源要么依靠政府，要么依靠外来资金，大大消减了公民社会的自主性和风险性，在公共事务治理问题上，很大程度上可能出现附和或对抗现象，不利于公共事务治理的合作与优化。三是公民社会组织成员整体素质不高。西部民族地区公民社会组织存在缺乏专业人才、组织内部管理不规范等问题。公民社会要求组织成员具有理能力、与他人的良好沟通能力、参政议政和捍卫自身利益能力等基本素质。但在现实中，公民参与组织的热情不高，缺乏参与组织的归属感，一些人在个人诉求没有得到满足之后出现“政治参与冷漠症”现象，严重影响了公共问题治理的效果。
三、西部民族地区基层政府治理变革的实践路径
西部民族地区基层政府在全面深化改革的攻坚期，应结合地区实际，利用后发优势，构建上下左右协调、法治完备健全、责任明确长效、教育有的放矢的治理格局。
1.坚持以人为本，强化社会善治理念。西部民族地区在社会治理过程中，不断总结治理经验，以善治治理理念引领社会治理新常态。善治是政府的良好治理行为，是政府在管理活动中以最少的社会资本耗费获取最大的公共利益，满足最大多数人的公共需求的管理活动。善治非人治，是用法治做保障，形成政府负责、企业协同、公民参与的治理体系。一是基层政府公职人员要树立以人为本思想。基层政府公职人员是决策的制定者和实施者，要有强烈的为人民服务的责任意识，“以人为本，就是以人为中心，把人的全面发展，作为每届政府、每届领导人的终极关怀。”[5]在公共问题治理中，坚持以人为本，才能保障公共事务的“公平正义”。二是基层政府在施政策略上，要改变传统的以管控型为主、以命令―服从为代表性的治理模式，走向现代服务型为主、以协商―共治为代表的治理模式。当然以现代服务型为主的社会治理，不是要摒弃管控职能，而是注重转移基层政府的主要职能，以善治为主，以控制为辅助。云南临沧基层政府实施的“一体二会”（党群致富联合体、新农村建设理事会、产业协会）治理模式，以实现公共服务最大化为目的，调动了民族地区人民全面建成小康的积极性。三是基层政府在治理路径上，要实现从封闭向开放转向。基层政府由于特殊的历史、地理因素，常以决策主体的利益综合代替社会整体利益，忽视了公众的利益表达，影响了政府治理的公共性和公正性。因此，基层政府应构建多元主体参与的透明治理机制，激发社会组织、公众的参与热情，将公共权力置于阳光之下，提升公共事务治理的智力平台，实现公共治理的最优化。
2.建立多元互动协同治理网络。实现基层政府治理能力现代化，关键在于实现政府、企业、公民社会的多元主体共同参与、协调、互动与合作的网络治理机制。一是要厘清政府、企业、公民社会的边界。在经济治理中，要按照市场经济的逻辑规则运行，政府是市场规则体系的制定者，其主要在于提供一个公平竞争、高效有序的市场环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会治理中，政府要减少对基层社会的直接管控，要培育公民社会的发展，健全民间社会组织。浴火重生的贵州瓮安县探索基层治理民生的“三议三公开制度”，群众的事群众议、群众定，群众干、群众管，激发群众参与基层社会的管理，基层社会自组织不断成长，在治理事务中同政府磋商，弥补政府失效和市场失灵的现象，优化了社会治理。二是要形成多元互动的社会治理网络。基层政府从传统的无所不管的管制型治理模式中解脱出来，形成政府、社会、民众各负其责、各履其职、共享其果的社会治理格局，实现从政府单一主体的控制型管理向多元协同型治理转变。为实现公共利益的“最大公约数”，拉萨市城关区政府实施的社区网格化管理，确立“1+5+X”（1个社区，分住户、企事业单位、宗教场所、综合等5种类型，多个网格员对应负责制）的网格力量模式，推行“网格全覆盖，工作无缝隙”的策略，实现网格中的所有工作都在基层政府的管理和服务中，发挥各个主体的能动性，提高了群众对政府执政的满意度。[6]三是要创新多元主体互动协同治理的平台。信息化时代，借助网络平台，重视社会、公民参与渠道的便捷化、多样化和立体化特征，建立透明、高效、迅捷的公共服务网络平台，就公共问题的治理，拓展政府与企业、公民的平等对话的时空，完善多元主体协同参与治理的方式。新疆库尔勒市“智慧社区”管理平台，推行“单位化管理、网格化覆盖、社会化服务”，利用现代科技和网络手段，增强了社会治理活力，实现了服务居民的目的。
3.构建现代法治型基层政府。“从新制度经济学的角度来看，只有通过制度构建，形成一种有效的激励约束结构，才能规制或缓解各种机会主义行为，克服个体理性与集体理性的悖论，将人类行为导入财富创造性活动，而避免其从事诸如寻租、腐败等非生产性和分利性活动。”[7]现代法治政府建设是基层政府变革的必然趋势。一是弘扬法治精神。法治体现社会成员的共同价值观念和政治道德信念，在社会治理过程中要求政府、个人和社会机构都必须遵循，具有权威性和高效性特征。基层政府带头弘扬法治理念，以法治规范治理行为，政府机关和工作人员在宪法和法律范围内活动，社会治理就会有章可循，使决策更加民主、科学和高效。二是注重法治程序的合法性。法治型基层政府是讲规则、守规矩的政府，在社会治理过程中注重程序正义，杜绝治理行为中的任意性、随意性和越权行为。同时，基层政府要向社会公众宣传公众参与政府治理过程的程序，建立激励公众参与的机制，保障公众的有序参与和有效参与。三是强化行政监督的常态化。基层政府要强化自身的法律责任机制，自觉接受行政执法监察，接受权力机关――人大的监督和质询。行政执法监察及廉政监察要对基层政府所有成员实施全方位、零死角监督。在监察过程中，特别注重投诉机制的建立和完善，如广西河池建立的“网络问政”“河池民声”专区，积极回应公众对政府公职人员的行政不作为甚至职务腐败问题的查处，强化了问责效力。
4.健全治理评价追责机制。“中国地方官员的治理机制的核心要素是地方分权、财政分成、政治锦标赛和晋升竞争。”[8]政府治理先治官，建立科学的治理评价制度，实施每一治理环节都有人负责任的制度。一是健全干部政绩考核制度。改变传统的以经济锦标赛为主、以GDp为标尺的干部提拔任用制度，修正主要由政府部门和上级管理部门对干部政绩的考核方式，加大社会公众对干部的意见和评价权重，注重干部施政的善治理念和方式，把具有善治思维，敢于创新的干部提拔到领导岗位上，完善干部选拔任用制度，营造激发人才活力的政治生态环境。二是形成全面追责机制。基层政府公职人员要做到在其位，谋其职，推行“民主政府”“透明政府”的施政环节和程序，既向人民负责，又向上级负责，接受人民和上级政府的问责。同时还要养成自我问责的习惯，做到“吾日三省吾身”，接受自身良心的拷问，甚至引咎辞职以表失职的愧疚之情。三是强化公民异体问责机制。公民异体问责克服了行政同体问责和立法司法机关“准同体问责”中存在的“官官相护”“不打自己脸”的问责弊端，能够更直接、更有效地提升政府履职效能。要营造公民问责文化氛围，培育公民社会，支持激励公民参与问责行为，以法制保障公民的问责活动，使异体问责成为公民的份内事，促进基层政府的善治行为。
5.加强行政伦理常态化教育。良好的行政伦理是西部民族地区基层政府善治的内蕴要素，是良好治理的重要前提。行政伦理体现了政府的道德责任，展示了政府的“组织良心”，它主要涉及“政府行动的正当性和合理性，亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题，包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范”。[9]一是开展网络化行政伦理教育培训。在基层公务员中开展常设性教育，上级政府中的“政治精英”和高校中的专家学者进行学理性和职前基本从业培训，行业机构开展纵向业务培训，党校（行政学院）开展政治方向性教育培训，让他们明白公权力的来源，树立正确的职业道德观、权利义务观和是非善恶观。二是更新行政伦理教育方式。行政伦理教育要从“说教式补课类培训”为主的教育方式向“思辨式应用类培训”的教育方式转化。思辨式应用类培训主要展现出“‘价值思辨’和‘综合应用’”这两种特质。[10]在培训中，运用情景模拟和案例分享的互动式教学模式，针对基层治理的伦理困境，运用多学科知识，锻炼学员的思维能力，让基层公务员对公共事务进行价值层面的思考与辨别，提出解决问题的最佳途径，既解决公共问题的治理难题，又避免工具理性的泛滥。三是营造创新型行政伦理文化。行政伦理文化作为特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运转过程中，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化而铸就的道德意识、道德习惯和伦理传统。在不断变化创新的时代条件下，基层政府要营造一种创新的伦理文化氛围，汲取中外优秀的伦理文化因子，如广西河池通过推广群众喜爱的刘三姐对歌、白裤瑶铜鼓表演等形式，宣传政府执政方式，化解社会矛盾，以善治之道应对公共事务之变。
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社区治理难题及对策篇9
开展送温暖活动，切实关心离退休职工的生活
20**年元旦、春节期间，自治区总工会统一部署，我区各级工会广泛开展了“进万家门、知万家情、解万家难、暖万家心”的送温暖活动，千方百计为困难职工，特别是困难离退休职工排忧解难。自治区总工会十分重视离退休职工的生活困难问题，去年底，我区各级工会对职工生活困难问题进行了普遍调查，包括对困难离退休职工生活状况，做到心中有数。在送温暖活动中，做到统筹安排，将离退休职工纳入其中。期间，自治区总工会组织9个慰问团，分别深入到全区14个市、与当地党政领导和工会干部一起，走访慰问了包括离退休职工在内的2896家困难企业和12.9万户特困职工及劳模家庭，给他们送去了慰问信和慰问金，重点对孤寡、伤残和高龄离退休职工等特殊群体进行了帮扶，取得了明显的社会效果。
做好源头维护，积极参与有关制度、政策的制定
自治区总工会积极参与自治区人大、政协及劳动和社会保障厅关于企业职工基本养老保险和基本医疗保险等有关制度的制定，一方面对职工养老、医疗和标准工资等反映比较强烈的问题，我们认定不合理的，及时向自治区人大、政协提交提案，积极反映职工特别是离退休职工的愿望和要求，请求根据实际和特殊情况给以解决。另一方面，积极参加自治区人大、政协、劳动和社会保障厅组织的社会保障方面执行政策的大检查活动，督促检查社会保险费的征缴、扩面、及覆盖范围，养老金的按时足额发放等情况。通过督促检查，推动了各项政策的落实。
配合民政部门积极做好三条保障线的工作落实
根据《自治区人民政府关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（桂政发[2001]66号）和《自治区人民政府办公厅关于切实做好城市居民最低生活保障工作的通知》（桂政办发[2002]85号）规定，我区各级工会积极配合政府部门做好城市居民最低生活保障对象的基础性工作，既建立好档案，又做好核实工作，特别是对那些社区组织不健全的破产企业、改制企业以及资源枯竭的矿山、农场、森林加工等企业的离退休职工领取退休金后，其家庭人均收入仍低于当地最低生活保障标准的，做到应保尽保。
努力做好工作，及时化解矛盾，维护社会稳定
自治区总工会通过这个窗口，及时发现那些带有倾向性、普遍性、政策性的热点、难点问题，我们及时进行疏理，向政府有关部门反映汇报，以引起高度的重视。在接待职工来信来访工作中，有相当一部分是涉及离退休职工的待遇问题，截止9月底，共收到来信来访4**件（次），约占来信来访人（次）数的35%，为维护社会稳定，我们本着对职工群众负责的精神，妥善处理一些离退休职工的各种来信来访。特别是由于历史原因造成的单位对他们作“内养退休”处理的人员。这部分人员过去没有参加养老保险，担心企业破产后没有退休金来源，生活无着落，上访时情绪激动，有的嚎啕大哭。对于这一群体上访，自治区总工会抽调各有关部门的同志相互配合做疏导工作。一是及时与自治区社保机构取得联系，与当地政府有关部门了解情况，并向各有关方面提出工会的意见和建议。二是在精神上给以安慰，进行心理沟通，反复劝说、疏导，并派车把他们送回原单位。三是按他们的要求，把原始文件、规定找出来，复印给他们，让他们认真学习，领会当时的文件精神和规定。四是按照“属地管理”的原则，及时将来信来访情况转发各市总工会，让他们及时了解、掌握情况，按照有关规定进行解决，我们将按照时限进行督促检查。这些做法收到了比较好的效果，使上访的职工群众非常满意。如桂林阳朔县村民杨某，可称谓是老户，曾在50、60年代因犯错误受到处理，于1962年被精简回乡，近年来反复上访，认为当时对他的问题处理过重，要求重新安置。我们对其采取政策攻心的办法，从多角度、多方面进行做工作，凭着我们的热情和耐心及对他负责的态度，使他深受感动，对相关政策表示理解，在征得领导的同意后，我们给其补助了300元作为往返的路费，这个老上访户从此划上了圆满的句号。
存在的主要问题：
一、企业退休职工退休金偏低，与机关、事业单位退休待遇悬殊太大。
二、改制企业单位强调客观原因，不发给养老金统筹外的部分，退休职工反映比较强烈。
20**年工作打算：
一、认真贯彻落实党的**届四中、五中全会精神，与《**壮族自治区老龄事业发展“**”规划》结合起来，按照“党政主导，社会参与，全民关怀”的老龄工作方针，从实践“三个代表”重要思想的高度及改革、发展、和稳定的大局出发，把老龄事业纳入全面建设小康社会和构建和谐社会工作中，切实为老年人办好事、事实。
二、配合自治区政府和有关部门，认真做好老年人的合法权益工作，积极参与政府有关部门继续健全和完善法律援助制度的制定，加强老年人法律咨询、服务工作。加大对特困老年人的救助力度，重视解决特困老年人的生活问题。
社区治理难题及对策篇10
（娄底职业技术学院，湖南娄底417000）
摘 要：国内外贫困治理理论和政策有一些共同点，也存在很大差异。在尊重我国国情，一切从实际出发的原则下，我国在推进贫困治理进程中，可合理学习借鉴西方国家的反贫理论政策。
关键词：贫困治理；理论、政策比较
中图分类号：F29文献标志码：a文章编号：1000-8772（2015）25-0263-03
贫困是世界各国和国际社会面临的挑战。促进发展，消除贫困，实现共同富裕，是人类孜孜以求的理想。
中国是世界上人口最多的发展中国家，发展基础差、底子薄，不平衡现象突出。建国以来，党和国家积极探索，不断消除贫困，努力推进共同富裕，取得了巨大的成绩。在推进贫困治理的进程中，我们对国内外贫困治理理论、政策进行比较，在尊重我国国情，一切从实际出发的原则下，可以对西方国家的反贫理论政策进行合理分析与借鉴。
一、国内外贫困治理理论比较
（一）国外贫困治理理论
1、马克思主义的制度贫困理论
马克思主义的制度贫困理论主要是以早期资本主义国家的贫困为研究对象。他认为，资本主义制度是造成无产阶级的经济地位的决定原因。无产阶级摆脱贫困的唯一出路是“剥夺者被剥夺”，消灭阶级剥削和阶级压迫，消灭贫困、彻底消灭贫困。
2、西方经济学的贫困治理理论
（1）1943年，英国伦教大学教授保罗·n·罗森斯坦－罗丹在《经济学杂志》上发表了《东欧和东南欧国家的工业化问题》，提出“大推进的平衡增长”反贫困理论。（2）1949年普雷维发表了《拉丁美洲经济发展及其主要问题》，详细阐述了“中心——”理论。（3）1953年，美国哥伦比亚大学教授罗格纳蚋克斯（Ragnarnarkse）出版了《不发达国家的资本形成》一书，系统地提出了贫困恶循环理论。（4）1955年，法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁在《略论“发展极”的概念》一文中，首先提出了“发展极”的概念和理论。（5）1956年，美国经济学家纳尔逊发表了《不发达国家的一种低水平均衡陷阱理论》一文，提出“低水平均衡陷阱”理论。（6）1958年，针对平衡增长理论模型的缺陷及其运用在发展中国家经济发展中所面临的一系列难以克服的困难和障碍，美国经济学家艾仁特·赫希曼（albea·o·tiirschman）在《经济发展战略》一书中，提出“不平衡增长”理论。（7）瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔在其代表作《亚洲的戏剧：一些国家的贫困问题研究》和《富国与穷国》中，详细地阐述了“循环积累因果关系”的贫困理论。（8）1969年，希腊著名的马克思主义经济学家伊曼纽尔在《不平等交换：对帝国主义贸易的研究》中，提出了“不平等交换”理论。（9）萨米尔·阿明在《世界范围的积累》、《不平等发展》等书中，提出“依附贫困理论”。（10）在以上基础上，巴西经济学家特奥托尼奥·多斯桑托斯在其代表作《帝国主义与依附》中，提出了“新的依附结构”理论（商业——出口依附、金融——工业型依附、技术——工业型依附）。（11）舒尔茨的“人力资本”理论。
3、西方社会学趋向的贫困治理理论：贫困文化论、“权利或能力贫困论”
（二）我国贫困治理理论形成与发展简述
由于各种原因我国一直处于贫困边缘，早期温饱问题无法解决的地方和人民还有很多。但自建国以来，特别是改革开放以来，在我党和我国各届领导人的带领下，我国贫困现状有较大改观，温饱问题基本得到解决，甚至有一部分人先走上了富裕之路，过上了富足的生活。在如何解决贫困问题上，各届领导人都有自己的理念，形成了一定的贫困治理理论：
毛泽东认为社会主义的反贫困道路在于解放和发展生产力，反贫困的关键是解决农民的生存与生活问题。土地改革、走合作化道路、人民公社、吃大锅饭是实施反贫困的基本手段。
邓小平提出大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人们的生活水平、先富带动后富、发展才是硬道理、依靠人的素质的全面提升反贫困等观点。
以江泽民为代表的第三代领导集体提出消除贫困是共产党的根本宗旨，是保持稳定的前提，是实现最基本人权的保障。
科学发展观下的贫困治理理论有：坚持科学发展观，坚持开发式扶贫，走可持续发展道路，以人为本，社会性贫困治理思想。
（三）国内外贫困治理理论比较
1、发展趋势的共同点
从国内外贫困治理工作的发展趋势来看，两者存在一定的共同之处。无论是西方贫困治理理论还是我国的贫困治理理论都存在一个范式转换的过程，即：从宏观理论范式到微观理论范式的转变；从经济范式到社会文化范式的转变；从制度范式到素质、权利范式的转换。
2、国内外贫困治理理论的差异
（1）治理对象的差异。中国巨大的人口基数导致贫困人口数量巨大，覆盖面广，集中在农村；国外则相对较少，贫困阶层主要为城市失业人口、流浪者。我国治贫理论更侧重于解决我国农民的贫困问题。
（2）目标方式的差异。我国治理理论从解决温饱问题入手，逐步走向社会性贫困治理。国外治理理论则注重经济、文化、社会多个角度对贫困致因的分析，从而形成理论体系，以求全面解决贫困人口的多方面诉求。
（3）理论来源的差异。国外贫困治理理论以经济学家对全世界范围内的贫困现象进行观察分析研究后，形成理论，提出治理的对策。我国的贫困治理理论主要体现在党和国家领导人在治理国家过程中各种实践工作的总结与提炼。
（4）制度基础的差异。国外更注重人的权利，“人权高于一切”。理论上对根本制度的致贫讨伐、治贫机制的缺失给予给多关注。
（5）实施情况的差异。中国贫困治理理论来自实践，也回归于实践。每一代领导人均把减少贫困，实现社会公平和谐作为一项长期的重要的任务实行，以政策制度方式部署，举全国之力推行，取得了较大的成绩。
二、国内外的扶贫开发政策比较
（一）国外的扶贫开发政策
众所都知，贫困已经成为国际社会共同面临的现实问题，世界各国就如何应对和解决贫困问题上都采取了积极的应对措施。纵览国内外主要发达国家及发展中国家的扶贫开发政策，有如下几方面：
1、加强教育，从思想观念上彻底扶贫。二十世纪以来，部分发展国家就十分重视通过教育设施投资，开发贫困地区的人力资源，在经济发展和贫困缓解方面取得了重大进展。
2、建立健全社会福利及救助制度，保障贫困群体的基本生活。发达国家在此方面积累了大量的经验，如英国在1572年就在全国征收“济贫税”；1601年颁布的《济贫法》，是人类史上具有历史意义的一部法典；1948年成立国民救济委员会，同年开始执行《国民保险法》和《国民救济法》，从此英国率先进入现代福利国家。
3、区域开发和社会发展政策，维持贫困群体的可持续性生计。1990年，德国成立了“统一基金”专门用来援助原东德地区。同时联邦政府运用高利率政策，迅速调整东部地区落后的产业结构，将欧盟各国的资金引向德国，然后利用政府的高额补贴提供贷款、技术、人才等方面的支持给向投资东部的企业。
4、实施就业和增收的各种扶贫开发计划。根据对经合组织美、英、法等11个成员国财政资金支持困难群体项目分析的结果，发现这些国家的财政资金主要用于提供免费公共就业服务或求职援助服务、直接创造就业岗位、职业培训、对雇用失业人员的企业或自谋职业的个人给予工资或就业补贴、扶持失业者创办微小型企业五个方面。美国在20世纪60年代开始执行的一揽子社会工程——“向贫困挑战”计划，对世界反贫困行动产生了深远影响。如对吸纳特殊群体就业的企业实行税收优惠，若就业时间超过90天，雇主可以向就业服务机构申请免税证，年底凭证兑现免税。还有一些国家也通过财政补贴鼓励雇主雇佣困难群体就业。
（二）我国扶贫政策研究
三十多年的改革，我国国民经济平稳且较快增长，综合国力不断增强。但是，贫困现象始终存在着，国家制定和实施有利于农村贫困地区发展的政策措施，把扶贫投入作为国家公共财政预算的优先领域来安排，不断加大对贫困地区的扶持力度，切实提高扶贫政策的执行力。
1、农村政策。自建国以来，国家实行统筹城乡经济社会发展的方略和系列经济发展政策，全面促进了广大农村地区的经济发展，较大一部分贫困地区和农村贫困人口生活现状有所改变。国家相继取消了牧业、农业等税收，在中国存在2600多年的农业税收被取消，广大农民彻底摆脱了缴纳税收的痛苦历史。特别是当全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴等以后，农民更是喜笑颜开。逐步建立和完善农村社会保障体系也让农民得到了最现实的利益，各种社会基础设施建设让农民开始有了享受的感觉。
2、区域政策。区域政策是上世纪末开始实行的，最早是针对中国西部实施的大开发战略。中国西部地区自然条件恶劣，基础设施滞后，贫困人口集中。十多年西部大开发安排的水利、退耕还林、资源开发等项目，在同等条件下优先在贫困地区布局；公路建设加快向贫困地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线相互连接；基础设施建设项目尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。国家相继出台一系列区域发展政策，促进西藏和四川、云南、甘肃、青海四省藏区以及新疆、广西、重庆、宁夏、甘肃、内蒙古、云南等地经济社会发展，并把农村扶贫开发作为政策重点加以推进。
3、推行农村社会保障政策。为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。到2010年底，全国农村得到五保供养的人数为534万户、556.3万人，全国各级财政共发放农村五保供养资金96.4亿元人民币。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。2010年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元人民币，地方财政补助资金116亿元人民币。
（三）武陵山区成片特困区扶贫开发政策研究
2012年5月26日下午，温家宝在吉首主持召开了跨省市的武陵山片区扶贫工作座谈会。温家宝强调，要加大资金投入力度，加快建立和完善连片特困地区片区内各县的基本财力保障机制。中央财政专项扶贫资金的新增部分要向包括武陵山片区的连片特困地区倾斜，有关省市财政专项扶贫资金也要向片区倾斜。国家在连片特困地区安排的各类公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的片区县安排。加大社会帮扶力度，推动中央和国家机关、国有企业等到连片特困地区开展定点扶贫。要发挥当地干部群众的主体作用，尽快改变武陵山区和其他连片特困地区的落后面貌。
全国贫困地区干部培训中心主任、扶贫工作研究专家黄承伟指出，集中连片特殊困难地区扶贫战略建议由战略、政策和措施三个层面组成。
主要战略建议包括：设立武陵山区综合扶贫试验区；编制武陵山区综合扶贫总体规划；推动区域、村户分级分类等。
主要政策建议包括：强化政策整合力度；推动相关政策机制创新；充分考虑民族支持政策的均衡性、特殊性和灵活性；设立部级“山地生态扶贫”专项补偿基金等。
主要措施建议包括：加大基础设施扶贫力度；重点发展特色产业和生态产业；探索旅游产业与扶贫开发结合的路径及模式；加强农民合作组织的培育；增强村庄治理的科学性和有效性；注重加强文化建设；推进特色乡镇建设带动减贫；完善社会保障扶贫体系；促进贫困剩余劳动力的培训和转移；加强外部人才的引进；构建特殊类型群体扶持体系等。
（四）国内外扶贫政策比较
1、中国扶贫开发政策有以下特征：
（1）坚持开发式扶贫和社会保障相结合。引导贫困地区和贫困群众以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，提高自我积累、自我发展能力。注重综合开发、全面发展，促进基础设施建设和经济社会协调发展。注重可持续发展，加强资源保护和生态建设，控制人口过快增长。加快推进城乡基本公共服务均等化进程，建立健全农村最低生活保障制度，逐步提高五保供养水平，不断完善自然灾害应急救助体系，建立新型农村合作医疗制度，开展新型农村社会养老保险制度试点，为贫困人口提供基本生存保障。在国家扶贫开发工作重点县推进扶贫开发政策与农村低保制度衔接试点，努力使各项政策覆盖所有贫困人口。
（2）坚持专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合。以贫困人口和贫困地区为工作对象，以财政专项扶贫资金为主要资源，以实现贫困人口基本生存和发展为目标，编制专项扶贫开发规划，分年实施。充分发挥各行业部门职责，将贫困地区作为本部门本行业发展重点，积极促进贫困地区水利、交通、电力、国土资源、教育、卫生、科技、文化、人口和计划生育等各项事业的发展。动员和组织社会各界，通过多种方式支持贫困地区开发建设。党政机关和企事业单位定点扶贫，东西扶贫协作，军队和武警部队支援，社会各界参与，形成有中国特色的社会扶贫方式，推动贫困地区发展，增加贫困农民收入。
（3）坚持外部支持与自力更生相结合。通过专项扶贫资金、财政转移支付、部门项目建设、社会各界捐助、引进利用外资等途径，不断加大对贫困地区的资金投入。不断探索参与式整村推进、小额信贷、贫困村互助资金等多种扶贫模式。尊重贫困地区广大干部群众在农村扶贫开发中的主体地位，广泛调动他们的主动性、积极性、创造性。广大干部群众自强不息，不等不靠，苦干实干，积极参与决策、投工投劳，依靠自身力量改变贫困落后面貌。
2、国外的扶贫政策具有如下特征：（1）扶贫开发的立法健全，保护困难群体的基本权益；（2）立足本国经济发展，调节收入分配差距；（3）明确目标资金保证，科学地进行反贫困；（4）加强服务体系建设，保障贫困群体平等享有。
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