金融机构的监管篇1
国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出：“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构。”①我国在工业领域、农业领域，基本上形成了国有经济、民营经济和外资经济都非常活跃的局面，但是，在金融领域民间资本的进入目前还不是很顺畅，仍然存在着一些金融体制上的障碍。
因此，国务院决定设立温州市金融综合改革试验区，批准实施了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，目的是引导民间融资规范发展，提升金融服务实体经济能力，为全国金融改革提供经验。总体方案提出了“加快发展新型金融组织，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。”②这项改革不仅对温州的健康发展至关重要，而且对全国的金融改革和中小企业的发展都具有重要的探索意义。
中小企业在拉动我国经济增长、保证就业、社会稳定和增加税收过程中扮演着相当重要的角色，但金融业对于中小企业的支持力度却一直不够，这导致金融支持实体经济的效果始终不太明显。从经济发展和改善民生的角度而言，中小企业必须成为今后我国金融服务的重要着力点。当前，小企业融资难是我国面临的一大挑战，而发展服务于小企业的小型金融机构（包括农村资金互助社、贷款公司、村镇银行等新型金融组织，下同），将是帮助小企业化解融资难的有效措施。
随着金融综合改革的不断深入，我国民营经济进入金融领域，兴办各类股份制的区域型小型金融机构，将是未来几年中国农村金融领域改革最富有特色的事情。为此，有必要进一步研究探索发展中国家的农村金融理论，为小型金融机构的小额信贷提供理论基础，也为小型金融机构的金融监管与市场准入提供必要的理论依据。
二、农村金融理论的演进
在发展中国家的农村金融领域，农村金融理论经历了农业信贷补贴论、农村金融市场论和不完全竞争市场论三种不同理论流派的演变过程。
（一）农业信贷补贴论：20世纪80年代以前
农业信贷补贴论认为，由于农业的产业特性，农民没有储蓄能力导致农村面临资金不足的问题，因此，有必要从外部注入大量低利的政策性资金，建立专门服务于“三农”的小型金融机构，这样有利于缩小农业与其他产业之间的收入差距，有效遏制非正规金融（如高利贷、民间标会等）影响农业生产的发展。
发展中国家根据农业信贷补贴论，普遍实施相应的农村金融政策，提高了向农业部门的融资力度，从而加快了农业生产的发展，但由于长期依赖低利率信贷政策，根本无法建立自己的储蓄机制，信贷资金无法回收，致使融资偏好向中上层农民集中，许多国家同时陷入了严重的财政负担。总体来看，单纯地从这一理论出发，很难构建一个有效率、自立的农村金融体系。
（二）农村金融市场论：20世纪80年代
农村金融市场论认为，农民是有储蓄能力的，不必由外部注入大量低利的政策性资金，利率必须由市场机制决定，实现储蓄动员和平衡资金供求，并且认为非正规金融具有一定合理性，应同时利用正规金融与非正规金融市场。
但是，农村金融市场论的作用也许并没有想象中的那么大。由于信贷的高成本和缺乏银行所要求的担保，通过利率市场化能否使农民得到正规金融市场所期望的贷款，仍然是一个问题。所以，仍需政府的介入以照顾农民的利益。在一定的情况下，如果有适当的体制结构来管理信贷计划的话，对发展中国家农村金融市场的介入仍然是必要的。
（三）不完全竞争市场论：20世纪90年代以来
1997年7月亚洲金融危机爆发，充分地说明市场机制并不能解决所有问题，对于培育稳定的有效率的金融市场和降低金融风险来说，合理的政府干预是必要的。斯蒂格利茨总结了金融市场中市场失败七个方面的问题：包括对公共品的监控问题；监控、选择和贷款的外部性问题；金融机构破产的外部性问题；市场不完善和缺乏的问题；不完全竞争问题；竞争性市场的帕累托无效率问题；投资者缺乏信息问题。斯蒂格利茨认为，由于存在市场失败，政府应积极介入金融市场。政府在金融市场中的作用十分重要，但是政府不能取代市场，而是应补充市场。政府应采取间接控制机制对金融市场进行监管，监管的范围和标准必须依据一定的原则确立。在农村，仍然不是一个完全竞争的金融市场。由于无法充分了解借贷方的信息，通过市场机制培育出一个农村所需要的金融市场困难重重，所以政府以适当的方式介入金融市场是相当必要的。
不完全竞争市场论的政策主张有：①低通胀率等宏观经济的稳定是金融市场发展的前提条件；②在不损害金融机构储蓄动员动机的同时由政府从外部供给资金；③政策性金融在不损害银行最基本利润的范围内是有效的；④为避免农村金融市场存在的不完全信息而导致的贷款回收率低下的问题，应鼓励并利用借款人联保及互助等；⑤为确保贷款的回收，利用融资与实物买卖（如肥料、作物等）相结合的方法是有效的；⑥政府应给予一定的特殊政策（例如限制新参与者等保护措施）以促进金融机构的发展；⑦政府应适当介入非正规金融市场以提高其效率。
不完全竞争市场论为政府介入农村金融市场提供了理论基础，但显然它不是农业信贷补贴论的翻版。不完全竞争市场论认为，尽管农村金融市场可能存在的市场缺陷要求政府和提供贷款的机构介入其中，但任何形式的介入，如果要能够有效地克服由于市场缺陷所带来的问题，都必须要求具有完善的体制结构。因此，对发展中国家农村金融市场的非市场要素介入，应该关注改革和发展小型金融机构，排除阻碍农村金融市场有效运行的障碍，这包括消除获得政府优惠贷款方面的垄断局面；随着逐步取消补贴而越来越使优惠贷款集中面向小农户、小企业；以及放开利率后使小型金融机构可以完全补偿成本。
三、小型金融机构的市场准入与改革
目前，我国还没有专门适用于小型金融机构的法律，相关法律法规体系还不完善。③对此，温州金融综合改革实验作为重点的民间资本进入金融，开展得并不理想。小额贷款公司普遍不愿转型成村镇银行，截止2012年10月温州只有2家小额贷款公司正在转向村镇银行的审批之中。而温州市民间融资登记服务中心从2012年4月至10月实际成交量只有1.8亿元。成交量较低主要有两方面原因：一是民间借贷阳光化后的利息收入是否要纳税并未明确；二是企业的贷款利息是否计入成本也未明确。归根结底，还是民间借贷利率市场化的问题，并未纳入《浙江省温州市金融综合改革实验区总体方案》中。
为了促进农村村镇小型金融机构的发展，应该降低其市场准入门槛和进行一些配套的改革措施，同时有必要逐步完善适用于小型金融机构的法律法规体系，并制定与之相适应的实施细则和操作规程。
（一）市场准入
1.注册资本限额：根据《中华人民共和国商业银行法（修正）》第十三条规定，设立农村商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币。《村镇银行管理暂行规定》第八条第三款规定，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。对于小型金融机构的最低限额应当给予下调，即建议在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于150万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于50万元人民币。
2.股权设置和股东资格限制：现有的《村镇银行管理暂行规定》和《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》对于村镇银行的设立仍有很多严格限制，如：发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，最大股东必须是银行业金融机构，且持股比例不得低于股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，以及各种股东资格限制措施等。这些限制措施对民间资本进入银行业造成了很大的阻力，小额贷款公司改制为村镇银行也难以实现。所以，相关规定必须尽快修订给予放宽限制，建议单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的20%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的20%，这将有利于吸纳更多、更大比例的民间资本进入，使村镇银行得到较快发展。
3.变更股份报批：根据《中华人民共和国商业银行法（修正）》和《村镇银行管理暂行规定》的规定，变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东，应当事前报监管部门审批。由于小型金融机构的规模都比较小，变更持有资本总额或者股份总额需要报批的比例建议提高到10%以上。
（二）配套改革
1.推进利率市场化：改革的原则是要发挥市场配置资源的基础性作用。市场配置资源很重要的一条是金融资源要通过金融机构把它配置到最需要资金、效益最好、最有发展前景的企业上来，只有通过利率市场化才能实现这样的目标。那么怎样才能降低利率呢？只有通过竞争，通过利率市场化降低贷款利率，减轻企业还本付息的负担。而消除民间利率与银行利率双轨制的最有效方式，同样也是推进利率市场化。只有推进利率市场化，才能将民间的游资吸引到正规的金融体系中来，引导民间金融从“地下”走上“地上”，从“野蛮成长”走向“理性发展”，同时又在风险相对可控、资金明码标价的情形下，解决小企业融资难、融资贵问题。
2.差异化存款准备金率：大中型金融机构规模大、资金雄厚，吸收存款能力强。相比而言，小型金融机构吸收存款的能力则远不如大中型金融机构。小型金融机构的发展直接受到资金规模的限制，因此，在民间资金进入银行业仍不顺畅的情况下，对于小型金融机构应实施比中型金融机构更低的存款准备金率。2012年5月18日，中国人民银行调整后的存款准备金率是大型金融机构20%，中小型金融机构16.5%，建议将小型金融机构调整到比中型金融机构降低5%的存款准备金率即11.5%。
3.出台财政政策支持：提高财政补贴标准，加大财政政策的扶持力度，在财政性存款给予优惠和倾斜，实施政府资金支持等措施。
4.实行税收减免政策：建议对小型金融机构的营业税和所得税实行减免政策，即从小型金融机构开始营业算起，营业税前5年免征、后3年减半征收；同时，小型金融机构经营利润的所得税税率按50％计入应纳税所得额。
5.存贷比限额管理：由于小型金融机构仍处于发展初期，吸收存款的能力较弱，建议银监会将小型金融机构不纳入存贷比限额管理范围。在经济紧缩的情况下，小企业经营环境恶化时，有助于小型金融机构发放贷款给小企业。
6.设立风险基金：由地方政府出资设立，为小型金融机构的信贷业务提供担保。当小企业贷款的不良率超过一定水平时，则从风险基金中划拨资金，为小型金融机构分担部分贷款坏账。
在政策允许民间资金发起设立小型金融机构的大背景下，进一步放宽市场准入和实施配套改革，使得以服务小企业为主要对象的小型金融机构进入到快速发展期，这样就可以使民间借贷逐步浮出水面。通过加强市场竞争，现在有些地方的高利贷现象就会自然消失，因为广大借款用户能够从正规的金融机构获得利率比较低的借款，高利贷自然就没有了市场，自己就会消失。从这个意义上讲，这是一项重大的改革。
四、小型金融机构的发展与监管
小企业融资难是个世界性的难题，我国小企业融资困局既与小型金融机构发展不足有关，也与小企业本身信用制度不健全有关。所以，应努力建立以正规金融为主导、民间金融为补充的多层次融资体系，同时也要加快建立健全小企业信用征信体系、信用担保体系和信用评级体系建设。在欧美国家，小型金融机构，如美国的社区银行是小企业融资的主渠道。“小对小”——小型金融机构服务于小企业，应当成为小企业融资的新模式。
然而由于刚刚起步，小型金融机构相关的配套政策和措施还没有跟上，利率、信贷、人才等方面的管理基本上直接参照大中型商业银行的模式，忽视了小型金融机构运作的特殊性。在金融体制改革不断深入的今天，如何加快小型金融机构的发展并加强其风险管理已显得至关重要。
在发展小型金融机构的过程中，必须坚持兼顾发展原则与风险可控原则，在发展的基础上根据实践情况逐步完善监管。总体上看，监管应注意掌握尺度，“防止过松”和“防止过紧”，其中主要的是“防止过紧”，毕竟小型金融机构仍处于发展初期，还是要适当放松监管，以支持小企业的发展。
第一，放宽各种限制，吸纳更多的民间资本进入。借鉴美国发展社区银行的做法，放宽市场准入标准，增强民间资本进入银行业的信心，鼓励民间资本成立服务于小企业的小型金融机构。
第二，直面民间借贷，坚持规范与严厉打击相结合的原则。一是健全民间金融相关的法律法规，对能够促进民营经济发展的民间金融形式应规范发展，促使民间资本的阳光化、规范化和合法化；二是对以投机为目的的非法集资等，给予严厉打击；三是严密监控银行贷款资金流向，防止贷款资金流向民间借贷市场，切断民间借贷风险向银行体系扩散的路径。
第三，实施差异管理，坚持有针对性的监管原则。我国小型金融机构的监管没有一整套相对独立的政策，目前的政策大多参照针对大中型金融机构的监管做法。相比大中型金融机构，小型金融机构在经营环境、市场信誉、管理水平、资金来源、资本实力等方面有较大差距，现在执行的监管政策必然使小型金融机构在市场竞争中处于不利地位，不可否认大中型金融机构也必然会挤压小型金融机构正常的发展空间。因此，对于小型金融机构而言，应实行有别于大中型金融机构的监管政策。
第四，理顺上下关系，建立行之有效的监管体系。对区域性的小型金融机构的监管责任交给地方政府，并建立起地方性的针对小型金融机构独立设置的金融监管体系。在业务上可以划归银监会指导，但监管责任由地方政府承担，同时要强化地方政府的监管责任。
第五，借助行业协会，协助地方政府进行有效监管。发展各种行业协会，凭借其专业优势和对市场的敏感度，充分发挥其行业专长协助监管，以填补金融监管的一些空白地带。这种方式主要是通过行业的自律制度来进行监管的。
第六，完善法律法规，建立健全一整套规章制度。风险是金融体系固有的特性，这是银行经营业务的本质所决定的。不管是金融监管还是行业自律，或者其它各方力量的监督，都不可能彻底消除金融体系的内在风险。金融监管体制不论多么的有效和完善，也都无法绝对保证不会有金融机构陷入危机。因此，只有通过建立专门的适用于小型金融机构的法律法规体系，促使小型金融机构审慎经营，杜绝过度冒险行为，将风险控制在合理的可承受的范围之内，并防范系统性风险和金融危机的发生。当然，健全的法律法规体系也为小型金融机构的繁荣发展提供了可靠的法律保证。
从本文的分析来看，主要有几个观点：一是深化金融体制改革最重要的一个方面就是允许民间资本发起设立各类股份制的小型金融机构，同时应进一步放宽市场准入标准，通过加强市场竞争，使得高利贷现象自然消失。二是对区域性的小型金融机构的监管责任交给地方政府，并建立起地方性的针对小型金融机构独立设置的金融监管体系。三是对于小型金融机构，从市场准入和金融监管等方面实行有别于大中型金融机构的差异化政策措施。四是建立专门适用于小型金融机构的法律法规体系，并在今后的实践中不断加以完善。
注释：
①2010年5月7日，国务院了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号文），简称“新36条”。
金融机构的监管篇2
关键词：非金融机构支付服务；监管问题；国外经验
一、引言
随着网络信息、通信技术的快速发展和支付服务的不断分工细化，信息技术与金融服务共有的网络效应加强了两者之间的融合。传统的支付服务一般由银行承担，如现金服务、票据交换服务、直接转账服务等，而新兴的非金融机构介入到支付服务体系，借助技术与业务融合趋势及其专业优势，逐步由信息处理支持服务发展到金融信息服务处理业务，进而发展为直接从事支付清算业务。这种有效延伸拓展了银行业金融机构支付业务的广度和深度，在支持“刺激消费、扩大内需”等宏观经济政策方面发挥了积极作用。然而，随着非金融机构支付服务业务范围和规模的不断扩大和新的支付工具的推广，这个领域固有的问题逐渐暴露，新的风险隐患也相继产生。本文主要就如何规避这些风险，规范非金融机构经营进行分析研究。
二、非金融机构支付服务发展现状
（一）非金融机构市场交易额规模飞速增长。随着中国经济的快速发展和网络应用的不断成熟，电子商务产业已进入高速发展阶段，第三方支付业务更是快速发展。根据iresearch艾瑞咨询统计，从2004年以来我国第三方网上支付交易规模迅速增长，交易规模由2004年的72亿元上涨到2008年的2，743亿元，相比2007年的976亿元，增长181%。（图1）
（二）我国第三方支付企业数量逐步增加，风格逐渐成形，综合型领军。据中国电子商务研究中心的《2010年上半年中国电子商务市场监测报告》调查显示，截止到2010年6月底，中国第三方网上支付企业数量达到320家。这些企业大部分集中在北京、上海、广东等经济发达地区，业务种类覆盖网上支付、电子货币发行与清算、银行卡和票据跨行清算及集中代收付等各种业态。其中，在中国第三方网上支付企业市场份额中，排在前三位的分别为支付宝、财付通、中国银联电子支付。艾瑞将第三方支付企业划分成以下七种类型：综合型、资源型、创新型、特色型、行业型、外资型和微小型。目前的市场中综合型企业，如支付宝、财付通这样的企业占主要市场份额。（图2）（注：2008年中国第三方网上交易额突破2，743亿元）
（三）第三方支付的广阔前景。自2005年以来，第三方支付交易额年年保持翻番增长。其支付领域主要集中于网络购物、电信缴费等。随着网络信息、通信技术的发展，其支付领域逐步扩展到了航空票、信用卡还款、股票基金等领域。根据艾瑞咨询公司推出的《2008～2009年中国网上支付行业发展报告》统计显示，目前第三方网上支付交易额占网上支付（包括所有通过网络进行的支付，如个人/企业的网上银行支付、银行与银行之间的网上支付等）交易额不足0.1%，与传统网上支付方式相比，第三方网上支付交易额仍有较大的提升空间。
三、国外对非金融机构支付服务的监管
国际上，非金融机构支付服务市场发展较早、较快的一些国家，政府对这类市场的监管逐步从偏向于“自律的放任自流”向“强制的监督管理”转变。美国将类似机构（包括非金融机构和非银行金融机构）界定为货币服务机构。自2000年以来，美国已有40多个州参照《统一货币服务法案》颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律。欧盟在2007年了《境内市场支付服务指令》，从维护客户合法权益角度出发，要求具有资质的机构有序、规范从事支付服务。主要做法包括：
（一）实行有针对性的业务许可。美国已实施的《统一货币服务法》强调以发放执照的方式管理和规范从事货币服务的非银行机构。要求所有从事货币汇业务的机构都必须登记注册，获得许可并接受监督检查。欧盟2000年的《电子货币指令》和2007年的《境内市场支付服务指令》等规定，各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。英国2000年的《金融服务与市场法》要求，对从事电子支付服务的机构实行业务许可。欧盟就从事电子货币发行与清算的机构先后制定了《电子货币指令》和《内部市场支付服务指令》等，并于2009年再次对《电子货币指令》进行修订。这些法律强调欧盟各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保只有遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。
（二）设置必要的准入门槛。美国的《统一货币服务法》从投资主体、营业场所、资金实力、财务状况、业务经验等方面做出了要求。欧盟的《境内市场支付服务指令》对支付机构的资本提出了明确的要求。英国的《金融服务与市场法》及相关法律除注册资本金的要求外，还对这类机构的注册资本金与自有资金构成、业务活动和投资限制等进行了详细规定。
（三）建立检查、报告制度。美国的《统一货币服务法》明确规定，从事货币汇兑等业务的机构应当接受现场检查；变更股权结构必须得到批准。这类机构必须维护客户资金的安全、具有足够的流动性，不得从事类似银行的存贷款业务、不得擅自留存、挪用客户的交易资金。这类机构还应符合有关反洗钱的监管规定，确保数据信息安全等。欧盟要求各成员国应采取合规性检查等必要措施，切实保障消费者的权益。
（四）通过资产担保等方式保护客户利益。美国的《统一货币服务法》对货币汇兑机构提出了担保和净资产的要求，以保护公众的安全和产业健康发展；规定这类机构的投资方式必须得到许可，投资种类和比例应符合相关要求。欧盟的《境内市场支付服务指令》要求对客户资金提供保险和类似保证。2009年再次修订的《电子货币指令》强调支付机构应严格区分自有资金和客户资金，并对客户资金提供保险或类似保证；电子货币机构提供支付服务时，用于活期存款及具备足够流动性的投资总额不得超过自有资金的20倍。英国的《金融服务与市场法》要求对从事电子支付服务的机构实行业务许可，并且电子货币机构必须用符合规定的流动资产为客户预付价值提供担保，且客户预付价值总额不得高于其自有资金的8倍。
（五）加强机构的终止、撤销和退出管理。美国的《统一货币服务法》规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。欧盟的《境内市场支付服务指令》没有对支付机构的设立与撤销做出规定，但明确规定可以就若干情形撤销对支付机构的支付清算业务许可。
我国的非金融机构支付服务起步较晚，但发展迅速，相关问题随着业务的不断发展而逐步显现。
四、我国非金融机构支付服务中的主要问题
（一）超出范围经营。非金融机构在工商部门核准的经营范围多数为电子商务、计算机技术服务、计算机网络服务、智能ic卡技术的研发及推广应用、系统集成服务、技术咨询服务、电子数据交换系统开发、电子数据处理服务等。从经营范围的表述来看，未经许可的非金融机构从事支付清算业务并不具有合法性。
（二）关联关系复杂。从事支付清算业务的非金融机构之间存在着关联关系。越来越多的金融机构开始采取发行与渠道建设和后台系统分离方式开展支付清算业务。
（三）沉淀资金使用备受关注。由于缺乏具体管理措施，非金融机构从事支付清算业务时产生的沉淀资金已经受到各界的广泛关注。这类机构使用沉淀资金的情况包括：委托贷款给关联企业、购买银行理财产品和直接进入资本投资等。而且新兴支付手段的大量沉淀资金带来的风险，也增大了洗钱、套现、、欺诈等非法活动的风险，信用卡网上套现一度成为热门话题，且虚拟货币对实体货币的正常运行也造成一定冲击。
（四）业务制度建设不规范。非金融机构制定的支付清算业务制度办法以及风险管理措施等参差不齐。许多非金融机构尤其是资金较小、技术较差和能力缺乏的机构既不重视规章制度建设，也不知道如何开展制度建设。
（五）核心技术认定缺少规范。非金融机构对技术安全认证的重要性普遍认识不足，甚至不了解支付清算业务技术的适用性和安全性要求。许多非金融机构从事支付清算业务时并未取得权威部门或者专业机构的技术安全认证。
五、结合《非金融机构支付服务管理办法》的出台，我国在非金融机构监管中要借鉴和改进的地方
2010年6月22日，央行出台《非金融机构支付服务管理办法》，《办法》规定了非金融机构支付服务市场准入条件，实行业务许可证制度，还规定了支付机构在规范经营、资金安全、系统运行等方面应承担的责任与义务。
随着《办法》的出台，我国对非金融机构的监管也将逐渐完善，而其中还有很多要改进的地方，借鉴国外发达国家对非金融机构监管的经验，本文提出以下建议：
（一）进一步出台相关细节监管法规。《办法》的有效执行仍需后续出台相关细节的监管法规，例如支付企业的资金沉淀问题。《办法》规定支付机构只能选择一家商业银行作为备付金存管银行。而付款者肯定会使用多家银行账户，这时就要求支付企业要在不同的银行账户之间不断进行划算和结账，会增加成本和费用，影响效率；此外，还有对外资企业的从业资格、及支付公司在具体行业的从业范围和资质等都需要考量。
（二）完善对整个行业准入，以及对非金融机构从事支付服务的终止、撤销和退出管理。
（三）加强行业的自律管理，完善和规范业务制度，对从事支付服务的非金融机构的核心技术要有权威部门或者专业机构的技术安全认证。
（作者单位：兰州大学经济学院）
主要参考文献：
[1]潘松.中外非金融机构支付清算业务监管比较[j].金融电子化，2009.12.
金融机构的监管篇3
人们很容易犯下这样的错误：他们总以为自己足够强大，根本不会倒下。但事实并非如此[1]。“系统重要性金融机构”（SystemicimportantFinancialinstitution，以下简称SiFi）一词最早见诸于国际货币基金组织（imF）、国际清算银行（BiS）和金融稳定理事会（FSB）于2009年11月联合的《金融机构、市场及工具的评估指引》这一研究报告中。而首次对之定义的为FSB。FSB将SiFi界定为一种“由于自身规模、复杂性、系统性关联等原因，一旦无序倒闭将对更大范围的金融体系和实体经济运行造成显著破坏的金融机构”①。虽然各国学者对SiFi的内涵和外延莫衷一是，但该定义从“大而不倒”的角度突出和强调了SiFi的影响力及其严重的倒闭后果，较好地刻画出SiFi的“系统重要性”特质，是迄今被学界公认的最具权威性和代表性的定义[2]。可见，SiFi并非一类新生的金融机构，而是人们对以往那些大型的、复杂的被冠之以“大而不倒”的金融机构在后危机时代的一种新的称谓，在本质上是对传统“大而不倒”金融机构的继受与发展[3]。故笔者以下以“大而不倒”为立论切入，将视角投向当今SiFi数量最多的美国，试图探寻和归纳危机后其在破解“大而不倒”难题方面的思路与对策，从中总结出能为我所用的成熟经验，以助益今后中国更好地加强对SiFi的监管。
一、“大而不倒”：SiFi的特征及其弊端
“大而不倒”由“toobigtofail”直译过来，意指当某一行业中的大型或重要性机构经营陷入困境、濒临破产时，政府为防止其倒闭产生严重的社会影响而对其援手相助的一种危机监管理念或制度。具体到金融业领域，该制度滥觞于1984年美国政府对当时全美第七大银行伊利诺伊大陆银行的救助在此救助事件中，美联储和联邦存款保险公司向大陆银行提供了20亿美元的次级贷款，并承诺对所有存款人及普通债权人提供特别保护，动用35亿美元资金购买银行45亿美元的坏账，使大陆银行很快起死回生，有效地阻止了其破产倒闭可能给其他2200家关系银行造成的冲击。此救助使“大而不倒”开始为美国金融监管当局所践行，并迅速演化为当时全美金融监管领域的“公理”性法则如1991年美国出台了《联邦存款保险公司促进法》（FDiCia），该法案通过“系统性风险”例外条款规定允许FDiC等监管机构对大银行进行救助，标志着“大而不倒”救助原则在法律上的正式确立。因为“在一家银行倒下去会拖累一大片其他银行的年代，人们普遍信奉防止银行连锁倒闭的最好办法就是阻止第一家银行倒下去”[4]。所以在金融业景气下滑，特别是大型金融机构经营失败而濒临破产时，确保其“大而不倒”自然成为当时美国政府维护本国金融稳定的不二法则。然而，本轮金融危机的惨痛教训表明，恰恰就是政府的这种“大而不倒”理念使SiFi成为系统性风险的重要来源。因为人们发现，那些过去屡屡获得政府救助并以“大而不倒”自居的SiFi在危机中依然我行我素：不仅疏于内部风险的管控，而且还经常通过各种高杠杆投资将风险外溢，使危机“火上浇油”，愈演愈烈[5]。为此，美国民众对政府危机后再次大手笔援救金融机构的“慷慨”做法表示了极大的质疑与批评。甚至有学者直谏政府，坏银行就应该淘汰，不管其大小，因为援助一家现在的坏银行无异于阻止建立一家未来的好银行[6]。被誉为“全球央行”的FSB也开始密切关注SiFi“大而不倒”的短视效应和长期潜在的负作用。在2012年G20墨西哥峰会上，FSB了题为《关于加强金融稳定的实施进度总结》的工作报告，并以“结束‘大而不倒’”为题专节讨论了加强对SiFi监管的必要性和如何降低“大而不倒”的负效应问题SeeFSB.overviewofprogressintheimplementationoftheG20RecommendationsforStrengtheningFinancialStability.June19，2012.。与此同时，包括巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际证券监管委员会组织（ioSCo）以及国际保险监督官协会（iaiS）等在内的多个国际金融监管组织也纷纷在其所负责的银行、证券和保险等领域出台相应的SiFi识别指引与监管文件，积极参与到金融稳定理事会所主导的SiFi全球治理框架中，以寻求如何更好地缓解本行业中SiFi“大而不倒”所带来的负效应，防范系统性风险的形成与积聚如BCBS于2011年11月了《全球系统重要性银行：评估方法和额外损失吸收能力要求》，iaiS于2012年10月了《全球系统重要性保险人：建议的政策措施》，ioSCo于2013年1月了《全球系统重要性证券机构：建议的评估措施》。那么，究竟SiFi“大而不倒”会带来哪些令人不易察觉的负效应？对这个问题的回答有必要先从SiFi的特征谈起。
顾名思义，SiFi最本质的特征就是“系统重要性”。这种“系统重要性”有两方面的表现：一是规模大，承载着金融市场的核心功能，这种核心的功能往往与一国的货币政策中介、支付中介、信用中介等密切相关；二是影响大，易引发系统性风险。SiFi有着众多的来自四面八方的交易对手，故一旦陷入经营危机或无序倒闭，很容易通过交易对手将风险大范围地传导、扩散至整个金融体系，形成系统性风险。
以上分析表明，正是缘于“系统重要性”的存在，才使得SiFi的破产倒闭会带来多米诺骨牌效应，引发金融体系的系统性风险与危机。而正是出自于对这种金融体系动荡的担忧，各国政府才在历次危机中不遗余力地救助濒临破产的SiFi，从而赋予其“大而不倒”的优势地位。就此而言，SiFi的“系统重要性”与“大而不倒”特征乃为一个硬币的两面，并无实质之差别。是故，SiFi在各国引发的问题就是“大而不倒”问题[7]。而这个问题的实质，便是政府在“大而不倒”下长期救助SiFi累积形成的弊端与负效应。
2008年金融危机的爆发使这些弊端与负效应暴露无遗，主要表现在：第一，激发道德风险。首先，就SiFi本身而言，“大而不倒”致其对政府的危难救助始终抱有明确预期，故而会有恃无恐地通过冒险经营来提高盈利水平，甚至在资不抵债之际向其高管人员派发高额奖金，恶意大肆侵占股东及债权人利益。这从美国国际集团（aiG）危机前豪赌资本市场衍生产品，接连从事高风险信用违约掉期（CDSs）投资和向其高管人员秘密发放高达2.18亿美元的奖金中可窥一斑。其次，就SiFi的相关利益者（如债权人、存款人等）而言，基于政府“大而不倒”的担保，他们同样也会作出危难中政府必救SiFi的预判，故而不仅无心对SiFi的经营进行监督，而且还愿意以更低的利率向其提供资金。
第二，损及市场公平竞争秩序。“大而不倒”要求政府为经营失败的SiFi买单纾困，这本身就是对非SiFi的一种歧视与不公。有数据表明，在政府承诺对大型银行注资后的2008年至2009年间，美国中、小型银行与那些资产超过1000亿美元的大型银行的融资成本差额由0.29%飙升至0.78%。此意味着美国政府实际上向这些大银行提供了约63亿美元的补贴[8]。无独有偶，imF于2010年底对87个成员国的大型金融机构收益进行了年度统计和回归测算，结果表明，在过去的5年里，这些资产超过500亿美元的大银行至少平均有20%以上的收益来自于政府的各种隐性支持和担保，这是同期其他金融机构无法享有的SeeimF，worldeconomicandFinanceSurveys：GlobalFinancialStabilityReport.[eB/oL]{2015-03-22].http：//imf.org/external/pubs/ft/gfsr/2011/01/pdf/text.pdf，2013-03-01.。可见，政府对SiFi这种“大而不倒”的救助承诺已扭曲和破坏了市场“优胜劣汰”的竞争法则，并冲击和损害着其他中小型金融机构的利益。
第三，加重纳税人的负担，激化社会矛盾。尽管“大而不倒”展现了政府在危机中力挽狂澜、维护金融稳定的本色，但SiFi体量庞大，对其救助耗资巨大，纳税人常常要为之背负高额的救助成本。仍以美国为例，危机后政府用于实施问题资产救助计划（taRp）的财政预算高达23.7万亿美元。平摊下来，在该计划实施的5年内，每个美国人至少要额外承担7.59万美元，以致有学者惊呼政府对大金融机构的救助已经达到“史无前例的范围、规模以及复杂程度，令人忍无可忍”转引自伏军《论银行太大不能倒原则――兼评美国2010年华尔街改革与消费者保护法案》（《中外法学》，2011年第1期第199页）。可见，“大而不倒”不仅使全体纳税人为无良的SiFi买单的不正义局面合法化，而且还会触怒底层社会民众，激化社会矛盾。2011年西方国家接连发生的针对和仇视大型金融机构的系列“占领”运动（如“占领华尔街”“占领伦敦证交所”等）可谓是这种愤怒和矛盾的形象表达2011年9月17日，美国上千名民众聚集在纽约曼哈顿，发起了一场历时4周，声势浩大、席卷全美的“占领华尔街运动”，反对政府执著于“大而不倒”，置中低下阶层人民利益于不顾。无独有偶，2011年10月15日，数千名英国民众聚集在伦敦市中心，举行了“占领伦敦证券交易所”的示威游行，也同样表达了对政府为挽救大银行而不惜牺牲广大纳税人钱财的强烈不满。
此外，比较极端的是，“大而不倒”还会造成政府主权债务危机。这是因为在金融市场高度关联、金融服务日益综合化的今天，SiFi的身份早已突破传统大型银行的界限。一些大型的非银行金融机构，如金融控股公司、投资银行、保险公司、对冲基金或股权基金等也可能同大型银行一样存在着倒闭的“蝴蝶效应”。这使得政府对它们的破产不能坐视不管，亦须伸手相救。因此，“大而不倒”适用对象的扩大可能会令一国政府穷于应付和不堪重负。特别地，若救助对象的负债规模过大，政府在救助中还会引发严重的主权债务危机，出现“泥菩萨过河，自身难保”的尴尬局面。晚近冰岛和塞浦路斯政府为救助各自的SiFi而双双濒临破产境地的事件至今仍有很强的警示意义2008年12月，冰岛政府为救助合计负债为冰岛当年GDp两倍多的三家大银行（格里特利尔银行、克伊普辛银行和冰岛国民银行）而陷入破产境地。同样，2013年3月，塞浦路斯为救助负债合计超过该国2012年GDp的两大国内银行（大众银行和塞浦路斯银行）也濒临破产。最后，这两国都不得不向国际社会申请巨额贷款援助。
二、“大而不倒”之终结：美国构建SiFi监管法制的主旨
前已述及，在历经了对SiFi的不断救助但仍阻止不了金融危机冲击的锥心之痛后，美国国内对“大而不倒”进行了反思与批判：时任美国财政部长的保尔森在2008年4月以政府要员身份率先向“大而不倒”公开发难，抨击其造成了不公正的业界竞争，弱化了美国的法治精神，使美国金融体系处于危险之中，已到了非改不可的时候[9]。前美联储主席本?伯南克在2009年10月波斯顿年度经济论坛上也强调，“这场危机的教训只有一个，那就是必须解决‘大而不倒’的问题，而现在就是采取该行动的时候了”SeeBenS.Bermanke.FinancialRegulationandSupervisionaftertheCrisis：theRoleoftheFederalReserve.[eB/oL]{2015-03-21].http：//federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20091023a.htm.。鉴此，为寻求解决SiFi的“大而不倒”难题，从2008年危机爆发后至今，美国历经小布什时期的《现代化金融监管架构蓝图》、奥巴马新政的《金融监管改革新基础》和国会参众两院的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称《多德法案》），对金融监管改革进行了多次不懈的立法探索。特别是在《多德法案》中，美国构建了包含对SiFi身份识别、强化监管和有序处置等内容在内的完整的SiFi监管框架。
（一）确立有关SiFi的识别与评估标准
《多德法案》开篇就对两种SiFi进行了界定：一是截至2010年1月1日总资产大于或等于500亿美元的银行控股公司；二是2008年底就得到taRp救助或已被列入救助名单的任何金融实体参见《多德法案》第113条第2款，第117条第1款。进一步地，《多德法案》新设了一个跨部门常设监管机构即金融稳定监督委员会（FSoC），由其负责其余SiFi的身份认定与系统性风险的监测。而为规范这种识别与监测权的行使，法案一方面列举了包括规模、关联度、可替代性、业务复杂性和期限错配等因素在内的11项指标作为FSoC据以认定和评估SiFi的标准；另一方面又设置了相应的认定程序，诸如向拟被认定对象发出书面通知和听证须知、由FSoC2/3以上委员投票同意等参见《多德法案》第113条至第117条。此外，《多德法案》还要求在财政部设立金融研究办公室（oFR）用以搜集拟被认定对象的各种必需信息，为FSoC的认定和风险监测提供依据参见《多德法案》第151条至第156条。
（二）加强对SiFi的监管强度与有效性
《多德法案》授予美联储“去庞大化”的监管权力，使之在经2/3以上FSoC委员投票同意的条件下有权对SiFi进行处置与拆分，将SiFi因规模过度扩张带来的系统性风险扼杀在萌芽阶段参见《多德法案》第112条第2款，第121条和第123条。同时，法案还引入“沃尔克规则”（VolckerRule），对大型银行的业务作出严格的限制，规定商业银行不得利用参加联邦保险的存款进行自营交易，且投资对冲基金和私募基金的金额不得超过基金资本和银行自身一级资本的3%参见《多德法案》第619条。2011年1月8日，FSoC了一份关于该规则的解释报告。2011年2月9日，作为主要落实部门之一，美联储也出台了一项关于“沃尔克规则”的实施说明与建议，从而正式拉开了美国实施“沃尔克规则”的序幕[10]。
（三）改革与调整SiFi高管的薪酬结构
金融危机暴露出SiFi薪酬体系存在的问题，主要表现为高管薪酬结构的机会与风险分配的不对称，容易诱发高管为追求高薪而过度冒险，继而威胁SiFi的长期存续与经营安全。为此，《多德法案》第9章专设了第5节“责任及高级职员薪酬”，对金融机构高管薪酬水平进行控制，内容有：（1）执行薪酬披露及其股东会投票制度；（2）增强薪酬委员会独立性；（3）实施错误薪酬的索回。这些新规定将股东会和董事会审查和披露高管薪酬水平的软性义务上升为公法上的义务，使得高管薪酬的确定不再专属于公司自治事项的范畴，有力地遏制了以往风险激励型薪酬机制的再现。
（四）设置针对SiFi的风险特别处置机制
《多德法案》的这种风险处置机制包含三个维度：一是事前性的处置安排，如提高SiFi信息公开披露水平；要求SiFi提前作出自己的风险拨备，发行应急资本和自救性债券（Bail-inDebts）、定期制定恢复和处置计划（RRps），即“生前遗嘱”（livingwills）等。
二是对事中政府救助的限制。《多德法案》虽允许美联储以最后贷款人的身份为陷入运营困境的SiFi或具有系统性影响的金融交易提供资金支持，但要求其不应只针对SiFi，且须有充分担保作为前提。同时，法案亦对联邦存款保险公司（FDiC）向有清偿能力的参保银行提供债务担保给予限制，规定只有在出现系统性风险威胁时，经FSoC多数票同意和总统向国会申请后方可实施，且全部成本应由受担保银行偿还参见《多德法案》第203条。
三是事后的有序清算，主要是确保陷入危机的SiFi的有序倒闭和平稳退出，减缓或降低其对外部的冲击。如《多德法案》规定了专门适用于SiFi的“有序清算程序”。即在美联储和FDiC2/3成员的支持下，若财政部确认某家SiFi的破产“将对美国的金融稳定产生负面影响”，则其在向华盛顿的联邦法院请示后可径行指定FDiC对陷入危机的大型银行进行接管清算如果经营失败的SiFi是投资银行、私募基金等，则由证券交易委员会（SeC）接管；如果是保险公司，则由新的联邦保险办公室（Fio）接管。而在清算过程中，法案要求FDiC可视情况设立过桥银行以对问题金融机构的业务、资产和负债进行承接，确保SiFi资产的有序出售和核心业务的平稳转移参见《多德法案》第204条至第216条。
可见，与历次金融监管改革立法相比，《多德法案》最大的不同就是放弃“大而不倒”在监管实践的必然适用，创造出一种既能让大型金融机构倒闭又能保障金融系统安全的危机应对机制。应该说，这是以往金融立法所不能达到的高度。因为从逻辑上讲，要使SiFi的关闭具备可行性，就必须通过有效的制度安排来抵消SiFi破产的负效应，否则，放弃对SiFi的救助只会带来系统性风险的灾难性后果。而《多德法案》正是找到了这样的有效制度安排，通过强有力的风险处置机制确保了SiFi的有序退出，从而化解了放弃“大而不倒”原则与系统性风险之间的矛盾。并且，这种处置机制的强有力之处还体现在事前各种创新性的预防措施如应急资本和自救性债券的发行、生前遗嘱的提交等方面。这些措施既使股东和债权人事先就能分担SiFi经营失败的成本与风险，减少了纳税人负担，又使监管当局能在SiFi出现问题的第一时间找到应急方案，促使SiFi及时开展恢复和自救工作，避免处置延迟导致的风险外溢。此外，法案对“沃尔克规则”的引入和高管薪酬的控制，也从另一方面遏制了SiFi盲目扩大规模和业务范围的冲动，既从源头上减轻SiFi规模过大给政府带来的处置压力，又消弭了以往薪酬制度中可能出现的危害SiFi安全性和稳健性的诱因，从而减少SiFi的道德风险。
正是通过上述详尽而又严格的规定，加之危机中雷曼兄弟得不到美国政府救助而最后不得不申请破产的先例危机前的雷曼兄弟（LehmanBrother）是美国的第四大投资银行，其在本轮金融危机中损失惨重，向美国政府求助遭拒，最后于2008年9月15日向法院申请破产保护，《多德法案》向市场释放出一种前所未有的信号：那就是“SiFi以后不再‘大而不倒’了”，从而断绝了某些SiFi对政府心存必救的念头，减缓了其试图通过做大规模绑架政府的侥幸心理。正如法案通过后，美国参议院银行委员会主席多德所言，“我们找到了一条终结‘大而不倒’的救助道路，可确保今后没有任何一家金融机构可以拖垮我们的经济”SeeDoddStatementonwallsStreetReformConference.[eB/oL]{2015-03-11].http：//banking.senate.gov/public/index.cfm？Fuseaction=newsroom.pressRelease&ContentRecord_id=6eb3db3b-a672-fc05-17a2-35abdlc333c9.。时任美国财长的盖特纳2010年在纽约大学商学院公开演讲上亦言：“有了《多德法案》，政府今后的救助会变得越来越难，美国人民再也不会轻易为华尔街的错误买单了。”SeeGeithne，timothyF.“RebuildingtheamericanFinancialSystem.”SpeechpresentedatnewYorkUniversitySternSchoolofBusiness，august2，2010.
总之，尽管《多德法案》在终结“大而不倒”方面并非尽善尽美，且其在立法中也颇受争议，但其最终的顺利出台表明美国金融监管改革已迈出了实质性的一步。立法者已经认识到“大而不倒”治标不治本的缺陷之所在，开始从以往单一、片面地追求“金融稳定优先”转而寻求“金融稳定与公共利益并重”的二元价值理念。这种金融监管哲学的演进无疑很好地吸纳了危机后人们对“大而不倒”的理性批判与重新认知，是美国公众与华尔街金融集团利益博弈中胜出的结果，无疑更能适应奥巴马新政保护金融消费者与纳税人等民生利益之所需，亦为其他国家的金融监管改革提供了重要的参鉴。
三、“大而可倒”之确立：美国SiFi监管法制构建之借鉴
美国的金融体系由私人控股，相对分散与均衡，而中国金融体系为国有控股，呈现出一种由少数几家国有大型银行垄断，中小金融机构多且杂的倒金字塔式的结构据统计，中国5家大型商业银行（中国工商银行、中国建设银行、中国银行、中国农业银行与交通银行）合计资产规模占据整个银行业的50%。此外，12家全国性的股份制商业银行合计资产规模也达到整个银行业的15%以上。加之国有控股还会强化SiFi对其陷入困境时的财政援助预期，这些都使得中国SiFi潜藏的道德风险要比美国严峻得多。因此，若不及时构建监管法制，以有效解决SiFi的负外部性问题，那么久而久之，中国的SiFi今后也可能蜕变成如美国那样的金融危机推手和社会矛盾的引爆器。是故，借鉴美国的上述变革思路和合理的制度内核，尽快构建适合自身国情的SiFi监管法制在中国极为必要。
对此，笔者有如下建议。
第一，重视“大而不倒”的负效应，确立“大而可倒”的监管理念。基于特殊的国情，过去中国对出现问题的金融机构往往倾向于救助，这本无可厚非央行行长周小川分析了政府倾向于救助的三个原因：一是金融业是中国国民经济的命脉行业；二是中国是转轨经济，中国金融机构承担了政策性、半政策性或体制性任务，应予补偿；三是社会稳定的需要。参见周小川《金融危机中关于救助问题的争论》（《金融研究》，2012年第9期第3页），然在实践中，对于各式各样陷入危机的金融机构，不管其是否为SiFi，倒闭后是否会带来系统性风险，中国都一概大包大揽，施以援救，则势必会弱化市场纪律，激发和放大金融业的道德风险。2013年6月全国性的“银行闹钱荒”风波就是近年来各大银行过度扩张表外业务及间接从事“影子银行”业务引发的资金结构性错配所致。是故，如何破解政府救助与被救助对象道德风险的矛盾亦成为中国构建SiFi监管法制首要解决的问题。央行行长周小川为此总结道，过去中国基于一些特殊情况比较倾向于救助，救的也比较多，但从发展的角度看，也需要防止道德风险，结合金融业改革发展的状况作进一步考虑，权衡点也应该有所变化[11]。与此同时，央行在2012年《中国金融稳定报告》中也明确指出中国金融稳定不再一味地追求金融机构的“零倒闭”，而要致力于建立一个能使经营不善的金融机构被有序淘汰出局的机制。无疑，这里的“权衡点应该有所变化”和“不追求‘零倒闭’”的提法已清楚地暗指今后中国管理层对问题金融机构的救助绝不会再满足于以往短期的“止血疗伤”，也会考量长期道德风险的防范。鉴此，中国也应同美国一样，果敢地在立法上放弃对问题金融机构必然保护的承诺，即确立“大而可倒”的监管理念以终结“大而不倒”这种监管潜规则的必然适用。进言之，面对出现经营危机的金融机构，政府今后可以就被救助对象的不同，综合破产后果、救助成本等因素相机决定是否救之：可让其“倒”，也可让其“不倒”，而非同以往那样陷入非救不可的被动之中。
总之，中国唯有在对SiFi监管立法中确立“大而可倒”的监管理念，方能彻底纠正金融机构长期以来对“大而不倒”的迷思和依赖，弥补现行金融监管法制在处理SiFi外部性方面的不足，从源头上消弭大型金融机构的道德风险。
第二，明确SiFi的监管主体，制定切合中国金融业的SiFi认定规则。虑及SiFi无序倒闭通常会带来跨行业、跨部门乃至跨国境的系统性风险，将之简单归至现行“三会”微观审慎监管的框架下显然难以奏效。而相比“三会”的分业监管，笔者认为由央行担当中国SiFi系统性风险的监管主体较为适宜原因在于：中国的中央银行不仅在货币政策制定以及支付清算系统中处于核心地位，而且《中国人民银行法》第2条早已赋予其具有防范和化解金融风险、维护金融稳定之职责。在具体做法上，中国可由央行牵头整合已有的“一行三会”监管资源，建立跨部门的四方监管委员会，负责对SiFi的识别与评估，系统性风险的监测、分析和决策，并促进四方的信息共享、有效合作与宏微观的监管协调，以形成对SiFi的无缝式监管。再者，与美国跨行业、多形态的SiFi不同，中国现阶段金融体系的运营仍以间接融资和分业经营为主，目前的SiFi主要集中在银行业的几家大型机构，故在对SiFi的识别与评估标准的制定上，当前中国毋需采用美国法上的各种指标，而宜先以“规模”指标为主“规模”指标主要采用金融机构某一年度的资产余额与同年度GDp的比值作为评估方法，待银行、证券、保险等其他金融业务之间的综合化水平发展到一定的阶段后，再适时引入“不可替代性”“关联性”和“复杂性”等指标和配以各自的权重比例进行识别。当然，中国的SiFi是计划经济时代的“遗物”，并非市场竞争的结果，普遍带有浓厚的行政垄断色彩，故中国制定对SiFi的认定规则也不能像美国那样简单地停留在金融学领域，还应将这些识别标准与评估方法归纳上升到法学理论的层次，以彰显SiFi的法律主体特征。在此，笔者赞同借鉴反垄断法中的有关市场支配地位的相关规定来充实SiFi的认定规则国内有学者提出此方面的对策建议，参见阳建勋《大而不倒、利益冲突与权义平衡》（《现代法学》，2014年第3期第183页），以增强认定的可操作性和针对性。
第三，加强对SiFi的风险预防，构建确保SiFi有序退出的处置机制。在立法上确立“大而可倒”并不意味着政府从此可置问题SiFi于不顾，任其自生自灭。恰恰相反，其是以要求政府加强监管，降低SiFi的破产概率和对外冲击程度为立足点。因此，认定识别SiFi仅是对其加强监管的前提，而如何围绕风险预防和危机处置两个层面进行监管架构的顶层设计，避免或减少政府对问题金融机构的救助则为立法者应当考虑的重点：（1）就风险预防而言，由于中国金融生态迥异于美国，当前不是创新过度，而是创新不足，故从鼓励金融创新和参与国际化竞争的现实情境考虑，笔者不赞成对SiFi采取类似美国“沃尔克规则”或“去庞大化”的结构性限制措施，而是主张继续审慎地推进综合化经营，严格准入审批和事后评估，并在此基础上从资本充足率、杠杆率限制、流动性风险、前瞻性的拨备计提等方面提高对SiFi的审慎监管标准，做到既能未雨绸缪，全方位控制SiFi的跨业经营风险，又能避免监管过度窒息行业创新活力。目前，银监会在此方面已率先作了尝试，其已发文要求所有的系统重要性银行在2013年底前增加暂定1%的附加资本、建立不低于4%的杠杆率标准、不低于2.5%的贷款拨备率和不低于150%的拨备覆盖率参见银监会2011年4月27日的《中国银行业实施监管新标准的指导意见》（银监发〔2011〕44号）。可以预见，随着中国金融业综合化水平的深化和市场竞争的演绎，今后除了银行类的SiFi，还会有非银行类的SiFi的出现，因此笔者建议其他行业的监管机构也应结合各自所在行业的特点，尽早制定与本行业SiFi风险水平相适应的审慎监管标准，以提高行业内SiFi的风险抵御和自救能力。（2）对于危机处置，恰为中国金融立法长期以来的“软肋”。虽然目前的《银行业监督管理法》《商业银行法》《保险法》以及《金融机构撤销条例》等法律、法规都有问题金融机构的接管、托管、重组和终止等系列处置制度，表面上似乎很完备，但这些规定都较为宽泛，实际可操作性不强。加之早期这些立法均以普通金融机构为潜在的破产对象，缺乏适合SiFi的特殊规定。这就导致今后中国对陷入危机的SiFi，除了继续奉行“大而不倒”原则外别无他法。因此，中国应合理参鉴美国的上述立法成果，进行这方面立法的补缺补漏。比如，为保障SiFi危机处置的有序性，降低政府财政负担，提高危机应对能力，中国也应要求被识别为SiFi的金融机构事先发行应急资本和自救性债券，定期向央行和银监会提交可行的恢复和处置计划。同时，对一些弊病丛生、积重难返的SiFi，银监会在处置中也可引入类似美国的“过桥银行”制度，通过业务承接和有序清算，促使问题SiFi平稳、有序地退出市场，防范因其突然倒闭对金融市场造成的冲击。
金融机构的监管篇4
关键词:微型金融机构发展成本收入监管机制
改革开放三十年来，尽管我国的经济得到了快速的发展，但是，在我国仍然有一部分贫困或者低收入人群的存在。为了帮助这些贫困或者低收入人群早日走向富裕之路，我国采取了许多措施，其中微型金融服务就是一种行之有效的措施。在实施的过程中，微型金融机构通过信贷、储蓄、保险等金融服务手段帮助贫困和低收入人群实现了脱贫致富的梦想，提高了他们的生活质量，避免了经济危机对他们造成的冲击。为了能够让更多的人走向富裕之路，研究和推广微型金融服务是当前必须面对的问题，在这种情况下，研究微型金融机构的营运成本、收入和监管机制，确保微型金融机构的健康发展，对于大力推进微型金融服务，提高贫困或者低收入人群的生活质量，完善我国的金融市场具有非常重要的意义。
一、微型金融机构的发展
1.国外微型金融机构的发展
(1)孟加拉国的格莱珉银行
1974年，孟加拉国出现的百年一遇的灾荒，当时，尤努斯教授正在吉大港大学任教，为了研究怎样帮助贫困人群应对灾荒，1976年尤努斯教授创建性地开展了微型金融机构的小额贷款业务，使贫困人群贷款成为了现实。由于尤努斯教授创建的微型金融机构取得了非常优异的成绩，1983年，尤努斯教授得到了孟加拉国政府的特许创建了格莱珉银行，专门从事微型金融服务，经过三十年来的努力，格莱珉银行已经覆盖到了孟加拉国几乎所有的地区，帮助了58%的贫困人群脱离了贫困线，实现了致富的愿望。
(2)玻利维亚阳光银行
玻利维亚阳光银行的前身是一个非营利性组织，其资金来源主要是捐款。1992年，该非营利性组织被玻利维亚政府批准正式成为专门从事小额贷款业务的阳光银行，其服务对象主要是中低收入人群。在运营过程中，阳光银行一方面通过高利率的贷款业务和优秀的商业运营模式促进了自身的发展，另一方面通过发放的小额贷款帮助了大量的中低收入者，使中低收入者的收入不断增加，达到了快速改变贫困生活面貌的目的。
(3)格莱珉银行和阳光银行的经营比较
作为微型金融机构成功的典范，格莱珉银行和阳光银行尽管运作模式并不相同，但是二者都实现了业务上的自负盈亏，实现了可持续发展。纵观二者的经营，不难发现，格莱珉银行尽管服务人群相对贫困，服务客户较多，但是其贷款的风险控制得非常好，其风险贷款率也被控制到了1.79%的较低水平。而阳光银行的服务人群是位于贫困线以上的中低收入者，服务客户相对较少，并且贷款需求相对较高，但是，由于阳光银行的贷款利率相对较高，这样也能保证其正常运作，并且能够实现自负盈亏的120%以上。
2.我国微型金融机构的发展
为了实现农村地区的快速发展，确保农村地区的金融服务得到快速发展，2006年年底及2007年年初，我国银监会相继出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》，为我国的微型金融机构发展提供了政策依据，从此，我国的微型金融机构得到了正式的市场准入。在我国微型金融机构的发展过程中，我国政府不断颁布鼓励微型金融机构发展的相关政策，使微型金融机构得到了快速的发展。
二、当前我国微型金融机构营运成本与收入方面存在的问题
从世界其他国家的微型金融机构运作的情况来看，微型金融服务的利率必须达到25%―40%，才能确保微型金融机构实现盈亏平衡，但是在我国央行在小额贷款方面规定的利率标准却是标准利率下限的0.9倍，上限的2.5倍，这样低的放贷标准，使微型金融机构很难维持盈亏平衡。为此，在我国微型金融机构运营的过程中，必须有效控制成本，只有这样，才能确保微型金融机构产生利润，收入稳定，从而确保可持续发展。
1.微型金融机构的运营成本
从微型金融机构的运营过程来看，运营成本是维护期商业化经营和可持续发展的主要因素。在运营的过程中，如果能够有效降低运营成本，那么微型金融机构就能够维护其商业化运营和可持续发展，反之，如果不能有效降低运营成本，微型金融机构就难以维护其商业化运营和可持续发展。目前，我国微型金融机构的成本主要包括三个方面：财务成本、运营成本和交易成本。
(1)微型金融机构的财务成本与收入
由于缺乏行之有效的财务管理制度制度，因此，在微型金融机构运营的过程中很难实现对其运营的控制，这样就很难发现存在的问题，很难对微型金融机构的资金流向进行准确的度量。另外，我国微型金融机构的主要作用是扶贫和支农，在运营的过程中，如果无法实现对其运营的控制，不能及时发现问题，无法准确度量资金流向，这样很容易导致出现收入下降的问题，严重的就会出现亏本现象，这样就会使微型金融机构在运行上出现困难，难以维持可持续发展。
(2)微型金融机构的交易成本与收入
由于我国微型金融机构服务的方向是扶贫和支农，而贫困人群与农村地区的特征就使得微型金融机构的交易成本相对较高。在运营的过程中，微型金融机构不但存在着和业务规模没有任何关系的日常开支以及必需的交易成本，而且在放贷的过程中，贫困人群和农村地区的人们常常无法提供可靠的抵押品，这样就给微型金融机构造成了较高的运营风险，使得坏账率居高不下。同时，在微型金融机构运营的过程中，由于服务对象具有规模大、相对分散、业务数额较小等特点，常常造成其交易成本放大的现象。研究表明，微型金融机构在运营过程中的各项摊销成本非常高，要想盈利非常困难，即使能够盈利也需要三年或者三年以上的过渡期。这种现象也会导致微型金融机构出现收入下降及亏本现象。
(3)微型金融机构的运营成本与收入
在微型金融机构运营的过程中，常常使用“收入费用率”对运营成本进行评估。“收入费用率”是指微型金融机构的在运营过程中消耗的费用占总收入的比率。通常状况下，“收入费用率”和微型金融机构的规模有着负相关的关系，即微型金融机构规模越小，其“收入费用率”就越高，反之微型金融机构规模越大，其“收入费用率”就越低。从目前我国各类金融机构的“收入费用率”来看，国有银行与股份制银行为15%，农村信用社为21.9%―30.1%，可是微型金融机构却高达40%。数据表明，微型金融机构在运营过程中的成本是相当高的，要想降低运营成本，必须确保其规模不断扩大，确保其服务对象数目的不断增多，只有当服务对象的数目达到相当的数目，微型金融机构才有可能达到收支平衡，实现正收入。为此，微型金融机构在创立初期，必须要有资金雄厚的机构进行支持，只有这样，才能够承担开发市场最基本的成本。另外，由于微型金融服务是一个劳动密集型的服务，这样也使得微型金融机构承担着相当多的人工成本与业务管理成本。
目前，我国微型金融机构的信贷规模相对较小，其交易成本也相对较高，无论是从机构的设置上，还是从运营的效率上都难以和银行和其他金融机构相比。微型金融机构如果取得了商业性资金，那么势必增加机构运营的资金成本，从而使利差收入减少，因此，作为微型金融机构必须努力完善财务制度，准确度量资金的流向，并及时发现运营过程中的问题，只有这样，才能有效降低营运成本，实现微型金融机构利益的最大化。
三、当前我国微型金融机构利率与收入方面存在的问题
在我国微型金融营运的过程中，利率问题也是和收入息息相关的问题。目前，我国的微型金融机构的贷款利率是央行基准利率2―4倍，过高的利率使得贷款人还贷困难，有时甚至出现还贷违约的现象。要想解决这个问题，必须实现贷款利率的市场化。但是，一旦实现利率市场化，贷款利率势必降低，而较低的利率则难以保证微型金融机构的可持续发展。为此，要想保证我国微型金融机构的发展，必须确保适合微型金融机构发展的利率，从而有效补偿微型金融机构在发展过程中的资金成本、管理费用、贷款损失、因通胀造成的资金损失与利润。但是我国微型金融机构在营运过程中的主要作用是扶贫，其商业化的运作并不突出，再加上营运过程中的政府干预，因此其利率水平难以提高，这样就导致微型金融机构的收入状况难以乐观。
为了确保微型金融机构的可持续发展，必须保证微型金融机构的贷款利率的定价的合理性。在定价的过程中，一方面要正确计算其资金成本、管理费用、贷款损失、因通胀造成的资金损失与利润。同时，根据计算出的结果制定的利率也必须考虑借贷人的接受水平。
四、微型金融机构监管方面存在的问题
1.微型金融机构的监管体系尚不完善
在我国，尽管微型金融机构在组织结构上相对完善，但是，我国微型金融机构的监管体系尚不完善，其表现主要存在在以下几个方面：首先，由于微型金融机构的主体种类繁多，这样就导致在监管过程中的监管机构不够明确，使相当多的微型金融机构在监管体系之外营运。按照国家的相关规定，银监会只能对获取金融许可证的正规微型金融机构的相关业务实施监管，对于某些没有获取金融许可证的小额信贷机构却无法进行监管。其次，对于我国微型金融机构的监管还存在政出多门的现象，这种政出多门的现象的存在，既可能造成对微型金融机构的过度监管，还可能产生监管空白。同时，在监管的过程中，还存在着对于不同的微型金融机构的监管不同以及对于微型金融机构的监管还缺乏适当的弹性等问题。
为了确保微型金融机构的正常发展，规避营运风险，必须大力加强监管体系的建设，正确划分各级监管机构的监管范围，确保人民银行、银监会和地方人民政府各司其职、各负其责。
2.微型金融机构的法律支持体系尚不完善
目前，微型金融机构的法律支持体系尚不完善，其主要表现在以下几个方面：首先，在我国还没有独立的、完整的针对微型金融机构准入和营运业务的法律制度，这样就导致在微型金融机构的法律问题的处理上相当困难。其次，我国许多微型金融机构没有取得合法地位，没有合法地位，就导致其贷款利率常常比规定的利率要高得多，导致贷款利率的优惠无法体现出利率差别。再次，我国的微型金融机构对于产权以及治理结构等方面还不完善，这样就使得我国的微型金融机构的内部风险控制出现严重的问题，从而使得微型金融机构在发展过程中充满风险。
为了保证我国微型金融机构的可持续发展，确保我国的微型金融市场良性发展，必须建立健全微型金融机构的法律支持体系，严格规范微型金融机构的准入和营运；确保我国微型金融机构的法律地位，有效规范其贷款行为，引导其贷款机制良性发展；完善微型金融机构的产权及治理结构，严格控制内部风险，维护微型金融机构的良性发展。
总之，随着我国社会主义市场经济的不断发展，我国的微型金融机构也会遇到更多的新矛盾新问题，这就需要广大微型金融机构的工作者认真分析形势，具体问题具体分析，恰当解决新矛盾新问题，使微型金融机构能够更好地为贫困人群服务，为广大农村地区服务，只有这样，才能保证我国社会主义市场经济的金融体制良性发展，才能保证我国贫困人群早日脱贫致富，走上小康富裕之路。
参考文献：
［1］谢金楼万解秋.我国村镇银行发展现状、存在问题及对策.现代经济探讨.2010.10
［2］陆远权张德钢.新型农村金融机构风险控制研究.南方金融.2011.05
金融机构的监管篇5
文章摘要:次货危机警示我国金融监管:在金融混业经营的趋势下，必须建立完善的监管协调机制，而完善的协调机制有赖于一个良好的组织结构。有基于此，本文认为，针时我国分业监管格局下的协调机制存在的问题，应该建立公一私复合监管的组织结构。
一、问题的提出
2010年达沃斯经济年会上，金融监管成为人们讨论的的焦点。次贷危机引发的全球性金融海啸给各国金融监管当局上了生动的一课，改革现有的金融监管机制，特别是强调对金融监管协调机制的重视，已经成为国内外众多专家学者的共识。然而，对于如何构建金融监管协调机制的组织结构，不同的学者看法不一，但大多数是强调要进一步发挥政府公共监管机构的作用，而对于私人监管机构的媒体，独立评级机构等却很少提及。本文认为，构建有效的金融监管协调机制的组织结构，离不开私人监管部门，只有将公共监管与私人监管相结合，构建公一私复合监管的组织结构，才成真正发挥金融监管协调机制的作用。
公一私复合监管的理念最早是应用于保险业，后来不断扩展到整个金融业，其就是让私人部门来帮组衡量公共部门的监管要求，并充当应对监管者与银行业相勾结或掩盖事实的制约力量。我国现有的金融监管协调机制，主要是建立在“一行三会”的政府公共监管部门之上，代表私人监管的存款保险机构，独立资信评级机构才刚刚起步，都很不完善。私人监管部门的缺位使得公共监管部门失去了一个外部监督的力量，金融监管协调成了纯粹的政府公共监管部门间的内部“行政调整”，这制约了监管协调机制的有效性，以及金融市场的公正，公平，公开。
二、我国金融监管协调机制的组织结构缺陷
我国现有的金融监管协凋机市}J主要提:建立在“一行三会”的公共监管机构之间，然而，在金融市场不断创新的今天，公共监管在监管协调方面的不足引起了人们的担比:
(一)部门利益严重
我国的监管协调机制建立在“一行三会”的分业监管格局之下，但近些年来，随着金融全球化加快，金融业务不断创新，金融业逐渐由分业走向混业经营。我国加人w to后，金融市场变得更加开放，国内金融机构为增强自身竞争力逐步尝试混业经营。在政绩为先的行政文化驱使下，各监管机构为了促进自身部门利益的发展，一方面鼓励业务上的创新，突破自身领域，不断与其他部门形成业务交叉;另一方面又出于风险的考虑在监管方式和监管标准方面各执己见，各行其是，导致监管重叠和监管不一致，增加了协调的难度。
(二)部门间具体安排不完善
一是联席会议安排不完善。尽管在2004年，中国银监会，证监会，保监会就联合公布了《三大金融机构银行业监管分工合作备忘录》，然而，从实践的效果上看联席会议制度并不尽如意，监管真空和重复监管仍然大量存在。这一方面是因为联席会议的参与主体过于狭小;另一方面是联席会议的权威性不够，协调后达成的安排没有法律约束力。二是信息收集的渠道，方式及标准不统一，导致监管部门间的信息不对称，重复检查、重复处理，监管合力不大。
(三)部门内存在“道德风险”
监管“俘获说”认为，监管措施在实行之初可能还是有效的，但随着时间的推移，当被监管者变得对立法和行政的程序极其熟悉时，情况开始变化，监管机构会逐渐被它所监管的行业控制和主导，被后者利用来给自己谋求更高的收人。金融业是个高回报率的行业，资本的逐利性，使得拥有特许经营权的监管者，特别是一些监管高层容易与相关金融机构形成庞大的利益链条，2008年6月证监会前副主席“王益事件”以及受“王益事件”连带出来的“肖时庆”案、“涌金系”案就是例证，这严重削弱了防"i周的效果。
(四)部门的行政色彩过于浓重
在进行监管协调时，协调的主体过于单一，都是政府性公共监管部门，协调的行政色彩过于浓重，私人监管部门，如独立资信评级机构，新闻媒体等没有参与其中。参与协调的主体过于单一使得协调的内容过于狭隘，协调的信息不充分也不全面，隐藏的问题不能及时发现，降低了协调措施的针对性和科学性。
三、措施建议
由于公共监管存在问题，本文认为进行金融监管协调应充分发挥私人监管机构，如独立的评级机构，体等的作用，将公共监管与私人监管相结合，建立公一私复合监管的组织结构。
1、要放宽独立评级机构参与监管评级的限制，鼓励其参与金融监管协调。信用评级应该是个包括多个角度评价的体系，不同的评级机构评定的侧重点不尽相同，从各自的角度对金融机构做出评价也不一样，这样才能够促成对金融机构全方位认识。针对我国独立评级机构的现状，本文认为一是要进一步为资信评级机构的发展创造条件，放宽商业评级机构的市场准人限制，打破“玻璃门”和“弹簧门”，或者适当引进境外著名评级机构进行参股，提高我国资信评级机构的专业性和权威性。二是保证资信评级机构的独立性，完全按市场来运营。
2、要重视网络媒体的监督作用，可以赋予这些社会中介机构直接向相关监管部门呈送意见的权利，并为其开设呈送意见的专门渠道，以便保障社会监督不受政治因素的左右和干扰。
金融机构的监管篇6
关键词：金融监管；机构监管；功能监管；发展路径
中图分类号：D92文献标志码：a文章编号：1673-291X（2013）20-0265-02
我国金融体制和金融监管制度的形成与发展，经历了几十年的演变，演变过程大致经过了计划经济时期、中国人民银行统一监管时期和机构监管时期这三个阶段。但是我国现行的机构性金融监管模式在实践中存在着一定问题，功能性金融监管逐渐进入公众视野。
一、金融创新背景下我国金融机构监管出现的问题
机构性金融监管模式的存在有其合理性，具体表现为以下两个条件：第一，证券、保险和银行的业务具有明显的区别，在监管方面也理应得到不同的对待；第二，证券、保险和银行实行严格的分业经营。只有这两个条件存在，机构性金融监管才能很好地发挥作用，这时的金融产品是“你是你，我是我”。我国在建立金融体系的过程中，证券、保险和银行等业务存在明显不同，对各个金融机构的监管也是“分门别类”进行的，因此我国实行了机构性金融监管。但随着金融创新浪潮的推动，金融功能实现的方式出现变化，金融产品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融机构的金融功能在金融创新浪潮的冲击下，处于变化之中，金融机构性监管开始出现问题。
第一，金融监管领域出现监管真空或监管重复。“机构模式”监管强调的是每一种类型的金融机构都能够在与它存在明确对应关系的金融监管机构的监管下进行金融活动。这种监管策略形式上保证了每一个被监管对象得到了监管，防止了监管漏洞的出现。但是在现实的金融交易中，尤其是在金融创新的大背景下，各个金融机构之间的业务界限日益模糊，跨行业的金融创新产品层出不穷。传统的做法已不能保证对这些金融创新产品进行有力监管。同时，实践中金融创新产品的交叉现象使得各个金融监管机构难以共同参与、协商。如果某一个金融创新产品发展态势较好，那各监管部门对其监管的状态很有可能从互相推诿转变为争先恐后，对该金融创新产品的监管则由监管真空转变为监管重复。
第二，金融监管的风险由局限于各个行业趋向于整个金融业。在分业经营的条件下，各个金融机构之间不存在业务交叉的关系，金融风险一般局限于各个行业内部。但在金融创新产品浪潮的推动下，金融业逐渐走向混业经营，金融风险伴随金融业务的跨行业经营而潜伏在不同的金融行业之间。一旦这种新型的金融产品发生风险，传统的监管模式并不能建立有效的应对机制。这种情况极易诱发多个金融行业的风险，进而引发整个金融领域的风险。
第三，机构监管会阻碍金融创新的发展。在传统的机构监管模式下，监管机构无法对跨行业的金融创新产品实施有效的监管。金融创新产品作为金融业务领域的新生事物，它的成长、发展必定会遭遇到现有力量的束缚。同时，金融监管者主观上厌恶风险，具有规避风险和责任的本性。在这种情况下，金融监管机构的管理层大多会通过行政手段来限制金融创新产品的发展。
第四，机构监管模式落后于我国的金融实践，易引发金融机构的道德风险。在金融创新产品日益涌现，金融监管却没有与之相适应时，金融机构为追求自身利益的最大化，就会利用现有监管机构的漏洞实施损人利己的行为，增加金融机构的道德风险。面对一种金融创新产品，原有的法律法规并没有对金融机构的各种义务作出明确规定；出现问题时，金融机构也能够以法律没有规定，甚至是自己也不清楚为借口来推脱责任。这种落后的金融监管模式会加大金融机构的道德风险，使得金融系统的风险也随之加大。
二、功能性金融监管的优越性
针对金融观点的缺陷，哈佛大学教授罗伯特·莫顿（RobertC·medon）和滋维·博迪（Zvi·Bodie）于1993年提出功能观点（functionalperspective）。他们认为，金融机构的变化大于金融功能的变化，从金融功能的角度建立金融体系更能应对未来金融发展的趋势。与机构性金融监管相比，功能性金融监管具有以下优势：
第一，功能性金融监管能够防止金融监管“真空”和监管重复。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而有效地解决金融创新产品的监管归属问题。按照哈佛大学罗伯特·莫顿（RobertC·medon）和滋维·博迪（Zvi·Bodie）的观点，金融体系的基本功能的变化幅度和速度是远远小于金融机构的变化幅度和速度的。所以，在这种情况下，按照金融体系的基本功能建立的功能性监管模式下的各项监管政策和监管规则是具有更好地稳定性和连贯性的。这样有助于构建一个国家稳健发展的金融体系。
第二，功能性金融监管有利于促进金融创新。功能性金融监管在面对金融创新产品时能够依据其具有的主要功能来确定它的监管机构。这样的监管模式使得新型的金融产品不再游离于法律规范之外，而是受到了金融监管。金融监管机构可以减少因监管不力所造成的金融风险，这种情况就会促进金融创新，至少是不会阻碍金融产品的创新的。
第二，功能性金融监管更符合成本-收益原则。在分析这一原则时，我们可以把金融监管的成本划分为三种：直接成本，守法成本和间接成本。直接成本是指在制定金融监管政策本身时所花费的成本，又可以称之为“行政成本”。这部分成本将为实施金融监管政策所投入的硬件设施成本和对实施该金融监管政策的监管人员的培训成本包括在内。守法成本是指金融机构为了履行金融监管机构指定的政策所需耗费的成本，如金融机构为此多付出的管理时间、为此设立专门机构的成本。间接成本是指从资金流向的角度看，由于监管的宽松或严厉，限制被监管者的活力或创新所造成的风险扩散，使整个社会福利水平降低的幅度。基于这三方面的成本分析，功能性金融监管可以对现有的金融监管资源进行整合，有效提高对人力资源的利用，降低公众对不同监管机构及其职责的识别成本，进而降低金融监管的成本，提高金融监管的收益。
三、我国实现金融功能监管的条件
研究我国金融监管的模式，一定要在我国特有国情的基础上进行，不能只是在理论的层面上进行论证，因为任何一种制度的存在必有其存在的历史和现实的依据，理论上得到充分论证的制度不一定优越于正在被实践的制度。我国现有的金融机构性监管模式存在一定的问题，功能性监管对完善我国金融监管具有重要的促进作用，但是我国现在仍然不具备实行功能性监管的条件。具体说来，这些条件主要表现在以下几个方面：
第一，我国金融业实行了混业经营。混业经营是指商业银行及其他金融企业以科学的组织方式在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称。混业经营作为选择适用功能性监管的一个前提条件，在我国的金融实践中并没有得到成功。金融控股公司作为混业经营的一种模式，曾经在20世纪90年代初期进行过尝试。当时，我国的大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务，尤其是1992年之后，不仅各家专业银行，甚至是人民银行各级分行都开始介入证券、股票、投资、房地产和保险等领域。但是实践结果是，出现了金融秩序的混乱，金融系统内部一系列腐败行为滋生，最终以管理层提出实行严格的分业经营和分业管理的政策结束了短暂的混业经营实践。随着我国金融市场的国际化，金融业的混业经营已然成为一种国际趋势，但是我国现在仍不具备其条件。
第二，我国要建立与功能监管相适应的法律体系。我国现有的金融法律主要为有各自的适用范围。这些金融法律法规与我国金融分业经营的模式相对应。如果我国要采用功能性金融监管，这就意味着我国金融市场要经历一场系统性的法律改造工程，就要对我国的金融法律法规进行相应的调整和整合，如扩展对某些法律概念的理解以应对功能性金融监管模式下不断创新的金融产品。
第三，我国要具有更多、更具专业性的金融实践和研究人才。我国应培养一批既懂得金融业务，又能洞悉资本市场运作规律，具有完善的金融知识和金融创新能力的高素质金融人才，以期建立强大的金融人才市场。对于功能性金融监管模式在我国的适用，需要具有金融知识的专业人士在综合分析我国国情的基础上进行理论上的论证，并提出具有前瞻性的建议。没有前瞻性的政策不能得到长久实施。而且，在金融监管政策实施过程中，也需要专业金融人士的智力支持。不管是对金融功能监管政策的正确解读，还是处理金融功能监管中出现的问题，都离不开专业金融知识人士的指引。
金融业的混业经营是一种国际趋势，也是我国金融业进一步发展的一种理想状态。在这种大背景下，我国现行的是与金融业分业经营实践相适应的机构性金融监管。机构性金融监管的弊端日益暴露促进了我国学者对功能性金融监管的探索。但是，制度变迁是有路径依赖性的，我国从机构性金融监管到功能性金融监管不会是一蹴而就的，需要经历一个过程。等到我国金融业实行了混业经营，建立了与功能性金融监管模式相适应的法律体系，拥有了一大批具有专业知识的金融人才时，我国才具有了实行功能性金融监管模式的必不可少的条件。
参考文献：
[1]周友苏，廖笑非.金融危机背景下中国金融监管模式的选择与完善[J].清华法学，2009，（2）：85-99.
[2]曹凤岐.我国金融监管体系的改革与完善[J].中国市场，2010，（8）：31-36.
[3]王平.新形势下我国金融监管改革与完善[J].法学杂志，2011，（10）：44-47.
金融机构的监管篇7
关键词：次贷危机；金融监管；金融安全
一、次贷危机中金融创新与金融监管的“失灵”
(一)对次贷发放机构盲目扩张次贷业务的风险监管“失灵”
1 联邦政府住房金融监管部门对次贷市场监管的失误
次贷危机的发生，联邦政府住房金融监管部门对房地产金融业监管不力，导致信用风险在住房信贷市场孕育和集聚是关键原因。美国拥有全球最完善的住房金融体系，也拥有较完备的住房监管部门和监管手段，但从次贷危机发生的现实看并非如此完备。首先，在住房贷款一级市场，联邦住房金融委员会是政府设立的监督机构，该机构将全国划分为12个片区，相应建立了12家联邦住房贷款银行(FederalHomeLoanBanks，FHLB)，12家联邦住房贷款银行共吸收了8104家抵押贷款发放机构作为会员机构，这样，使联邦住房金融委员会通过直接监管12家联邦住房贷款银行，间接实现了对一级市场的监管。但问题是8104家会员机构并不是美国全部的抵押贷款发放机构，2007年发放的个人住房抵押贷款占美国个人住房抵押贷款总额的84％，另外尚有16％的其他住房贷款发放机构未受到监管。而且占有次贷市场59％份额的前10大抵押贷款发放机构，都不是联邦住房贷款银行的会员。其次，从房地产二级市场来看，大约80％的mBS(住房抵押贷款支持债券mortgageBasedSecurities，mBS)是由政府支持企业发起的，受联邦住房企业监管办公室的严格监控，但由私人机构发行的另外20％的mBS则不在其监管范畴。作为金融企业，贷款机构为了追求更高利润大力拓展次贷市场也无可厚非，但是金融监管当局却需要站在战略高度，在维护金融体系稳定的宗旨下，从宏观上把握金融创新与金融稳定的利害关系。但由于美国金融监管属于分业监管模式，因而缺乏全局性的机构来前瞻性的监控金融创新的
2 商业银行等贷款机构次贷业务暴露了风险管理“失灵”
(1)贷款流程创新助长了次贷风险集聚。在金融自由化、市场流动性泛滥、房地产业泡沫背景下，银行等贷款机构为了获得更高利润，对贷款流程进行创新，即贷款发放机构不直接对借款人的还款能力进行审查，而将该业务外包给中介机构——贷款经纪商。贷款经纪商原本是购房者的人，为购房者寻找最佳的贷款机构及争取有利的贷款合约条件。但在竞争激烈的次贷营销中，银行等贷款机构把贷款审查环节外包给了贷款经纪商。据美国住房与城市发展部(HUD)的报告，60％的住房抵押贷款发起和贷款交易是由经纪人完成的。受利益的驱使，贷款经纪商从中介服务变成为金融机构“卖贷款”，有意降低贷款标准，放松对借款人的信用调查。而次贷借款人普遍文化程度低，缺乏基本金融知识，在低首付、低利率的诱惑下，实际是借了高成本、高风险的贷款。另一方面，次贷发放机构由于通过证券化过程能够将次贷的信用风险分散和转移，因此也放松对借款人的偿债能力调查，主要依赖贷款经纪商。这样，许多通常被认为不具备偿还能力的借款人就容易地获得了房屋抵押贷款。据2007年底的一项调查显示，次贷中60％购房者的申报收入被至少夸大了50％。而政府金融监管部门对这些明显违规的做法既没有及时风险提示，也未采取有力措施纠正。
(2)次贷业务暴露了大型商业银行风险管理的缺陷。次级抵押贷款大部分是存款体系外的专业抵押贷款公司发放的，商业银行并未大量发放。但是，大型商业银行广泛参与了次级贷款的证券化过程，包括次级债承销、服务、提供流动性支持和投资。正是次贷证券化过程放大了市场风险，商业银行在参与中没有充分重视和识别风险从而遭受了巨额的亏损。
第一，商业银行忽视表外实体的业务风险。在次贷证券化过程中，商业银行通过创设独立的特殊目的机构(SpV)作为次贷证券化的表外实体，其主要形式是资产支持商业票据渠道公司(assetBackedCommercialpaperConduits，aBCpCs)和结构性投资工具公司(StructuredinvestmentVehicles，SiVs)。这两大表外实体持有大量的债务担保凭证(CollateralDebtobligations，CDos)，却不受资本监管制度约束，也没有资产拨备要求，加之其资产负债存在显著的期限结构错配。在次贷危机爆发后，这些表外实体面临巨额亏损和流动性风险的情况下，一方面，商业银行被迫向其提供备用信贷，从而将表外风险暴露在表内；另一方面，商业银行作为SiVs发行的资本本票的持有者将会面临额外的市场风险。按照美国以市价调整(marktomarket)的会计准则，表内资产的风险积聚和巨额投资损失必然导致商业银行资产价值大幅缩水，出现巨额账面亏损。
第二，商业银行低估了结构性证券衍生品的风险危害。近年来，金融创新越来越依赖数学模型运用，特别是在风险度量和产品估值中。不可忽视的是数学模型的构建往往过度依赖历史数据，但市场是千变万化的。大型商业银行凭借其人才与市场优势，过分乐观地运用风险价值模型或基于模型的指标计量风险，但任何模型都不能反映所有风险，尤其是市场发生重大变化的时候。许多银行对次贷及其结构化产品的信用风险估计不足，未充分考虑信用风险和市场风险的传染性，没有建立有效的信用风险和交易对手风险之间的综合监控与管理机制，导致总体风险暴露的低估。
(二)对投资银行及其创新的次贷衍生产品的风险监管“失灵”
投资银行作为金融中介机构在次贷危机的发生中担当了重要角色。首先，投资银行购买房贷机构发放的次级房贷，通过“原生一分销”(originatetoDistribute，o&D)过程创新出大量复杂的次贷衍生证券；其次，投资银行既是次贷衍生证券的发起人、设计者与承销者，也是其重要的投资者。在证券化创新过程中，次贷衍生证券的信用链条被大大延长，最终投资者和初始资产所有者的信息联系被割裂，造成了“风险转移幻觉”，弱化了市场参与者监测风险的动力。
投资银行通过衍生金融产品创新可以有效分散和转移信用风险，但这种转移过程中信用风险并没有消失，而是转移到了未受监管的市场，风险管理消失了。如CDos等次贷衍生证券是一种高度个性化的产品，其交易是由各类金融机构通过otC市场一对一进行的，otC市场交易分散，流动性低，市场监管相对较少，风险到底转移到了哪里并没有公开的信息可供分析，所以透明度反而降低且易产生新的风险，如交易对手风险。
从目前危机发生的结果看，受到损失最大的并非传统商业银行，而是大型投资银行和从事投资银行业务的全能银行。据imF和国际金融学会(iiF)估算，银行损失中真正的信贷市场现金流损失仅占13％～20％，其余皆为资本市场减值损失。传统银行受到的影响较小，主要原因是银行业受国际统一的资本监管制度约束，有资产拨备制度的要求，并且按要求定期披露，发生风险会及时处置，但投资银行不受资本监管制度约束，没有不良资产拨备机制，其资本充足率远远低于商业银行。因此，投资银行形成了一种主要通过市场融资，大量采用杠杆交易，以很少的资本为股东赚取高额回报的业务模式，即所谓低成本、低资产回报率、高杠杆、高资本回报率的“两高两低”模式。这种模式导致投资银行在业务经营中过度注重当期收益而淡漠风险，忽视长远发展，如对员工起薪较低，但对业绩突出的给予重奖，股东对管理层激励也是如此。次贷危机发生后，美国最大的五家投资银行中雷曼(LehmanBrothers)、贝尔斯登(BearStearns)和美林(merrillLynch)率先倒下，高盛(GoldmanSachs)和摩根斯坦利(morganStanley)被迫转为银行控股公司，就表明美国盛行的投资银行业务模式面临严峻的考验，需要重新评价。
(三)对新兴市场参与者的监管“失灵”
在次贷衍生品受到机构投资者追捧的市场中，对冲基金、私募股权基金、主权财富基金(SovereignwealthFunds，SwFs)等新兴市场参与者在利益驱动下，凭借其庞大的资本规模和较高的市场信誉，大量采用“信用套利”策略，以银行信用为支持，投资次贷衍生品，加之普遍采用高财务杠杆进行对冲交易，这使其交易头寸对于房价和利率都极其敏感。这种交易方式，一方面放大了对冲基金的获利能力，另一方面也扩大了其风险承担水平，同时也放大了衍生金融市场的信用规模，加大了系统性金融风险。一旦市场条件发生变化或对冲操作失误，风险即刻显现。同时导致对冲基金向银行借人的贷款无法归还，引起了金融市场的连锁反应。而联邦金融监管部门对这些新兴机构在衍生金融市场的作用和风险未予足够重视，它们在市场的行为几乎不受监管。
(四)对信用评级机构业务运作中的道德风险的监管“失灵”
信用评级机构在次贷衍生产品二级市场流通中发挥了重要作用。评级机构要对各种次贷衍生证券在发行之前进行信用评级，以提高其市场风险可信度。由于次贷衍生证券经过层层分解和重新打包，变得非常复杂，不仅普通投资者即使大型机构投资者也难以准确衡量其风险，因此，各类投资者基于对评级机构的充分信赖，其投资决策主要依据评级机构的评级进行。但事实是评级机构对这些结构性衍生证券的评级并没有充分揭示其真实风险特征。其原因主要有：一是客户希望其评级资产获得尽可能高的评级，而评级机构作为商业机构以利润最大化为目标，在有保险公司对评级资产担保的条件下，通常愿意给予此类资产较高的评级。二是次贷衍生证券的复杂程度大大增加了准确评估其风险的难度。三是次贷及其衍生品的发展历史较短，没有经历一轮经济周期的检验，在市场繁荣的大环境下，评级机构对次贷衍生品的评级也普遍乐观。2006年第3季度，穆迪、标准普尔和惠誉三大评级机构对75％的次级债全都给予aaa评级，相当于美国联邦政府债券评级，10％给予aa评级；8％给予a评级，只有7％给予BBB或更低的评级。次贷危机的爆发，使一向以独立、公正而闻名于世的美国评级机构声誉扫地，备受指责，也揭示了作为纯营利性中介机构的评级公司也必须受到监管和约束的客观现实。
二、中国金融业的风险监管与金融安全体系构建
(一)推进金融混业经营制度的同时需要构建有效的金融监管体系
金融监管要与金融混业经营相适应，特别是对混业经营后创新业务的前瞻性监管非常关键。我国目前实行的三大金融监管机构各自对相应行业实施监管，这种模式显然与业务经营日益混业化的趋势以及金融风险的复杂性不协调。另外，对于跨部门的金融创新，需要有一个统揽全局的更具权威性和协调能力的机构牵头，采取全面的审慎监管。因此，中国金融业在迈向混业经营的过程中，基于分业监管的银监会、证监会、保监会三大监管机构有必要建立联席监管机制，加强对混业经营中创新领域、创新业务的协同监管。监管中既要保持金融创新的活力，又要防范创新过度带来的风险暴露，还要防止出现监管“失灵”的问题。
(二)商业银行等金融机构要强化金融创新的风险管理
1 商业银行要协调好信贷业务拓展中短期盈利与长期可持续发展的关系
2005年，在国内房地产价格不断高涨的市场下，为了提高市场份额，一些股份制银行曾推出近似于“零首付”的房贷，以及“加按揭”、“转按揭”等等创新业务模式，后被银监会强令取消。这些做法在危机发生前的美国次贷业务中都有，值得我们警惕和深思。
从近两年我国的住房抵押贷款来看，截至2007年底全国金融机构个人住房贷款余额为2.7万亿，在各项贷款中占比接近10％。根据中国人民银行2008年1月对全国20个大中城市的抽样调查，个人借款购房者多为中高收入人群，其中82％的人预期家庭收入基本稳定或上升；40岁以下的购房者占75.5％，群体支付能力处于上升时期。全国按照购买价格计算的抵借比(贷款发生额／房屋销售额)为55.4％，平均首付款比率为37.2％，而美国次贷的抵借比在2000年就达到了78％，到2006年更上升到86.5％。对比来看，我国银行贷款的第二还款来源比较充足。总体分析，我国的住房抵押贷款质量较高，因借款人还款能力不足而发生被动违约的系统性风险较小。但在住房市场趋于持续升温的状况下，房贷机构往往具有扩张冲动，监管部门的及时预警和有效监管措施非常必要。
2 商业银行要正确把握资产证券化创新商业模式的应用
从美国次贷危机的教训中，我们应该对国内商业银行未来住房贷款证券化的发展有正确认识。第一，次贷危机与过度利用证券化以及“原生一分销”的业务模式有很大关系，但并不能否定这些创新形式。证券化作为盘活信贷资产流动性，分散金融机构信用风险的创新模式，仍然有广阔的发展前景，只是要把握创新与风险控制的关系。第二，金融机构不能认为只要通过资产证券化就能把风险转移出去，而过度拓展高风险信贷业务。因为证券化只能转移和分散风险，并不能消除风险，风险仍留在市场内。在全球金融一体化背景下，以及金融市场各子市场界限趋于模糊的条件下，局部的风险暴露会通过创新管道在市场主体间传递。因此，资产证券化模式的运用要注意把握量度，不可滥用。同时资产证券化的发起主体要注意基础资产的质量，从源头上把好信用风险防范关。第三，要充分发挥证券化模式有利的一面，防范其弊端。监管部门要制定严密的证券化产品信息披露要求，把结构性产品的特异性风险向投资者充分揭示，避免误导。同时，要完善结构性产品的资本监管制度，防止机构投资者利用结构性产品从事监管资本套利(不降低风险甚至增加风险的前提下降低了监管资本要求)。第四，“原生一分销”模式是风险转移过程，在次贷证券化中，投资银行、SpV等中介机构不受传统资本监管的约束，导致风险传递中监管出现“失灵”。次贷危机警示监管部门，金融监管要从系统性风险的高度着眼，对风险转移过程中的各环节的金融中介都要监管，而不仅仅是商业银行。
(三)要以次贷危机为契机推动中国银行业新资本协议的实质性实施
实质性实施新资本协议的监管要求，将使银行风险管理至少在下列几个方面得到改进。第一，有利于改变银行单纯依靠计量模型衡量风险的缺陷。新资本协议要求商业银行采用风险计量模型的同时应辅以必要的专家判断，定量分析和定性分析相结合，以准确计量风险。第二，有利于改变衍生金融产品场外交易透明度差、交易对手风险暴露不充分的缺陷。新资本协议明确规定了在衍生金融交易中交易对手信用风险的计量方法，以估计由于交易对手信用恶化导致的信用风险。鉴于资产证券化交易结构的复杂性、风险的隐蔽性，按照新资本协议的资本监管范围，资产证券化及特殊目的机构SpV都应当适用资本监管要求。在新资本协议下，资产证券化主要用于改善银行资产负债表的弹性，而不再为了资本套利。第三，有利于改变银行资本覆盖风险范围有限的缺陷。1988年的资本协议仅要求商业银行对信用风险和市场风险计提资本，新资本协议要求银行将资本覆盖范围扩大到面临的所有实质性风险，如操作风险、流动性风险、银行账户利率风险、声誉风险、模型风险等。而且银行集团内部要有统一的风险计量方法和标准。
基于新资本协议实施的需要，商业银行必然要对风险管理的组织架构、it系统、风险管理政策流程进行改造，这将有效推动中国银行业整体风险管理基础设施的完善，促进风险管理的效率和效果提升。
(四)完善金融基础制度，构建中国金融安全体系
政府信用、存款保险制度、突发性危机处理机制构成了一国金融安全体系的基本框架。中国虽然尚未建立存款保险制度，但公众对中国银行业的信心，根本原因就在于国有金融为主体的金融体系结构，政府发挥着实事上的隐性担保。这种信用机制对于金融业这样特殊行业而言非常关键。当然，存款保险作为一项金融基础制度，对于非系统风险的化解还是具有重要作用的。因此，中国金融危机处理机制的建立，应在保持政府信用隐性担保的基础上，一是通过建立存款保险制度解决个别风险承担问题，二是建立类似美国的《2008紧急经济稳定法案》(emergencyeconomicStabilizationactof2008，eeSa)或英国的《特别处置制度》(Specialresolutionregime，SRR)的系统性金融风险处理机制。从而形成个别风险处理、重大系统风险处置及金融业基础信用三个层次构成的中国金融安全体系。
参考文献
[1]张宇，刘洪玉，美国住房金融体系及其经营借鉴[J]，国际金融研究，2008，(4)。
[2]葛奇，次贷危机的成因、影响及对金融监管的启示[J]，国际金融研究，2008，(11)。
[3]赵邯郸，美国次贷危机的解析与启示[c]，第二届亚太经济金融论坛论文集，2008，(11)。
[4]汤世生，从美国次贷危机问题看中国金融创新之路[J]，当代金融家，2008，(1)。
[5]陈颖，王胜邦，张守川，次贷危机对新资本协议实施的影响[J]，国际金融研究，2008，(10)。
[6]德国中央银行执行董事HermannRemsperger，美国次贷风波引发对金融稳定的再思考[J]，当代金融家，2008，(1)。
金融机构的监管篇8
以银行业金融机构为主的大中型金融机构需接入金融城域网，获取人民银行提供的金融服务以及办理银行业相关业务。其直接面向终端客户提供实时金融服务，信息系统的稳定性和安全性直接关系到各类金融业务能否正常开展，进而影响社会金融秩序的稳定，所以此类金融机构更加关注信息系统的安全性、稳定性。非银行业大中型金融机构，为了保证业务规模的稳定和持续扩展，对信息技术的投入比较多，注重信息数据的安全性和信息系统的稳定性。这些机构对接入金融城域网的安全和管理方面的要求，都有比较完善的技术措施和管理制度。因此非银行业大中型金融机构接入金融城域网的管理要求可参照银行金融机构的接入管理要求。随着金融业的发展，小型微型金融机构迅速发展，为了开展业务，小型微型金融机构需要与人民银行进行网络连接并进行数据交换，其以周期性信息报送业务为主，属于非实时性业务，对接入金融城域网的稳定性要求相对于大中型金融机构要低一些，但是对于数据安全性和信息系统服务的可靠性需求与大中型金融机构是一致的。小微型金融机数量众多，规模较小，技术力量薄弱，业务类型单一。由于在信息系统建设方面投入的资金和精力有限，造成了小微型金融机构在信息安全方面存在一些问题。首先，信息安全管理薄弱，管理层对信息系统面临的威胁认识不足，没有形成合理的信息安全机制来指导信息安全管理工作。小微型金融机构普遍存在管理层重业务发展、轻信息科技投入、缺乏信息科技长期发展规划的问题；其次，信息化基础建设薄弱，大多小微型金融机构没有独立的机房，网络架构存在单点故障，缺乏必要的安全防范措施；此外，在信息管理制度建设、科技队伍建设、外包服务管理等方面都存在一定风险。正是因为小微型金融机构的信息安全特点，因此在设计金融机构接入金融城域网的方案时，要充分考虑到对小微型金融机构管理要求和需求特点。
深圳金融城域网分类接入方案
金融城域网的接入方案应满足《中国人民银行金融城域网入网管理办法（试行）》的管理要求。金融城域网联网扩容后网络覆盖范围的广泛性为金融业信息化发展提供了便利的环境，然而网络系统运行特有的脆弱性，给金融城域网的业务发展带来了新的金融风险和不稳定因素，有可能造成金融机构业务经营和管理的停顿，给社会大众带来不便，给人民银行信誉带来极大的负面影响。因此在设计金融城域网的接入方案时，网络安全是一个必须解决的重要问题，同时也是一个极其复杂的问题，考虑安全层次、技术难度及费用成本等因素，在设计方案时应遵循以下安全管理原则：尽可能提高金融城域网的安全性和保密性；确保金融城域网的可靠性和业务交易的不可否认性、合法性；考虑到金融城域网范围的持续扩大和发展，应具有良好的可扩展性，并且易于维护、管理。考虑到小微金融机构在信息安全投入成本上的问题，金融城域网安全系统应具有较好的性能价格比，一次性投资，可以长期使用；并且小微型金融机构联网是还应遵循集中接入的原则。根据各类金融机构性质和需求特点，充分考虑数据安全性、稳定性、成本投入以及金融城域网的管理和维护上的可行性，结合当前电信城域网络技术的发展趋势，深圳金融城域网的接入管理要求接入机构必须采用数字专线或虚拟专用网络（mpLS-Vpn）方式接入，且接入网络禁止直接或间接与公众互联网连通。1.大中型金融机构接入方案以银行业为主的大中型金融机构通过mStp专线接入深圳金融城域网，其中银行业金融机构因对金融服务的实时性要求较高，应至少采用两家不同运营商的mStp专线作为主、备线路接入，不同运营商分别将各银行机构的专线汇聚后接入深圳金融城域网；根据银行机构性质的不同，将中资银行和外资银行分别接入不同的汇聚端口。大中型非银行金融机构因为对金融服务的实时性要求相对较低，可通过一条mStp专线接入专门的路由器。通过接入线路的不同可以对不同性质的金融机构采用不同的安全策略。2.小微型金融机构接入方案小微型金融机构根据自身的情况和业务特点选择通过专线或拨号方式接入深圳中支指定运营商的mpLS-Vpn网络接入深圳金融城域网，如果采用单机接入可以选择拨号方式，其他情况应采用专线接入。深圳中支同时租用专线接入指定运营商的mpLS-Vpn网络，由运营商来完成与小微型金融机构的组网工作。3.深圳金融城域网接入方案综合以上各类金融机构的接入方案，结合金融城域网的设计原则，我们设计如下深圳金融城域网分类接入方案，如图1所示。
金融机构的监管篇9
自2008年爆发全球金融危机以来,各界关于金融监管的有效性以及如何监管才更有效的质疑声四起。对金融监管有效性的研究,涉及不同的参与主体,包括:金融监管机构、金融机构、政府部门以及社会公众。同其他监管行为一样,金融监管面临的最大难题是信息不完全和信息不对称,其中最突出的是委托—问题。
国外较早利用信息经济学对金融监管进行研究的是Stiglitz和weiss(1981),他们将信息经济学的理论框架引入信贷市场的分析,对金融机构的道德风险问题进行了深入研究[1]。Kane(1981)提出一种“辩证”分析监管的框架,利用“规避管制”理论和动态博弈模型,论证了金融监管是金融创新的重要动因。他的研究表明,金融监管当局提供监管的激励不足是引起监管低效的主要原因[2]。Boot和thakor(1993)以及walsh(1995)等也通过实证得出了类似的结论[3,4]。Laffont和tirole(1993)在其《政府采购与规制中的激励理论》(atheoryofincentivesinprocurementandRegulation)一书中,系统地将激励问题引入监管问题的分析,成为利用博弈论和信息经济学分析监管问题的典范[5]。Dewatripont和tirole(1994)的《银行审慎监管》(theprudentialRegulationofBanks)着作中运用的也是信息经济学和契约理论的分析工具[6]。
在我国的金融监管中,存在着社会公众政府部门金融监管机构金融机构之间的多层委托关系(如图1)。不难看出,金融监管机构与金融机构之间的委托问题仍然是这些多层关系中的核心问题。
国内利用博弈论和信息经济学研究金融监管问题相对较晚,但相关研究成果却不少。可以归纳为以下四类:
1.监管机构与金融机构之间相互博弈。郭根龙、冯宗宪(1999)从信息经济学的角度论述了金融监管的必要性及如何进行有效的金融监管[7];谢平、陆磊(2003)就金融监管部门的腐败行为进行了理论和实证研究,通过建立监管当局与被监管对象的跨时博弈模型,分析金融监管腐败的一般特征胁迫与共谋[8];刘晓星、何建敏(2004)对我国金融监管运行机制进行了博弈分析[9];李明扬(2006)的研究表明,中央银行最后贷款人这种“隐性存款保险”制度强化了银行的道德风险,解决的办法是中央银行对商业银行的行为进行监管约束[10];张仰谦、叶民强(2007)在引入声誉机制的基础上用博弈论方法分析监管部门与金融机构间的寻租行为[11];王春梅(2009)指出金融市场各方主体间存在着目标上的不一致以及信息不对称,实施准入监管的过程成为一个监管当局与金融机构之间博弈的过程[12];吴桐、徐荣贞(2010)利用演化博弈理论,对金融危机背景下金融机构的内部治理与金融机构的外部监管进行分析[13]。
2.监管机构和社会公众①之间相互博弈。王定元(2001)认为,伴随中国资本市场快速发展,资本市场投资主体的违规投资行为普遍存在,这是监管者与投资者博弈的结果[14];蒋海、刘少波(2004)认为在信息不对称条件下,金融监管者的目标会偏离,导致监管者提供有效监管的激励不足和监管的低效率[15];饶育蕾、王颖(2011)通过建立监管条件下金融消费者、金融机构和监管者之间的多方博弈模型,分析信息结构对冲突、监管行为以及社会福利的影响[16]。
3.监管机构内部博弈。王振富、冯涛(1999)针对我国在金融监管法律体系方面存在的金融目标多重性和矛盾性、金融监管机构的内部博弈分散有限的监管力量、金融监管双方存在着同谋行为等问题进行了分析[17];陆磊(2000)分析了信息非对称和利益集团对金融市场和消费者利益的负面影响[18];李成、马国校和李佳(2009)应用进化博弈理论透视中国人民银行与三家金融监管机构的监管协调行为,发现当前我国金融监管协调机制处于低效率状态,监管各方在博弈过程中存在“搭便车”现象[19]。
4.政府与监管机构之间相互博弈(金融监管治理)。江曙霞、郑亚伍(2012)针对监管者可能存在的道德风险问题,分别就政府部门与金融监管人员在完全信息和不完全信息下的委托问题进行分析,提出对激励机制设计有借鉴意义的建议[20]。
纵观以上文献可以看出,博弈论和信息经济学在金融监管领域的研究很大一部分集中于监管机构与金融机构之间的博弈问题(委托-问题)。本文从金融监管机构和金融机构之间委托关系的角度出发,结合博弈双方不同风险偏好,对金融监管机构的监管有效性进行研究。不同于以往从整个金融系统角度出发的研究对微观个体的关注不够,本文从金融机构个体的角度出发,尝试研究微观个体风险偏好和经营效率对金融监管有效性的影响。力求避免从整个系统角度出发研究监管有效性而可能存在的不足,即顾及了整体的系统性风险,但提出的对策却过于宏观,缺乏针对性和可操作性。
财经理论与实践(双月刊)2013年第5期2013年第5期(总第185期)江曙霞,夏徐斌:风险偏好、监管强度与金融监管有效性基于委托理论的博弈分析
二、金融监管机制模型
(一)基本模型设定
巴塞尔银行监管委员会的《有效银行监管的核心原则》指出:监管的目标是保持金融系统的稳定性和信心,以降低存款人和金融体系的风险;同时银行监管还应努力建设一个有效的、充满竞争的银行体系[21]。即监管机构不仅要维持金融系统的稳定,同时要保持金融系统必要的活力和竞争力。
借鉴巴塞尔监管委员会的原则,引入变量q,表示金融机构竞争力与稳健性的比值,即q=竞争力指标值/稳定性指标值②,q值同金融监管效率的关系如图2所示。
在金融机构发展的初级阶段,机构的活力和竞争力都远远不够,在保证金融机构必要稳健性的前提下,提高金融机构的竞争力会给监管当局带来更多的收益。当金融机构快速发展并且慢慢走向成熟之后,稳健性对于机构的重要性越来越高,此时提高稳健性会给监管机构带来更多的收益。金融监管当局所做的工作,无非是在金融机构发展的不同阶段,平衡好机构的竞争力和稳健性。
设定1:委托人(监管机构)希望人(金融机构)按照委托人的利益选择一个q值。监管机构收益为S(q),且监管收益最初随着q值的增加而增加,在金融机构竞争力与稳定性最佳平衡点q*达到最大,之后随着q值的增加而减少。在q*左边S′>0,S″<0,此时金融机构的问题是竞争力不够;在q*右边,S′<0,S″<0,此时金融机构的问题是稳健性不足。本文金融监管的有效性是指监管机构监管行为维持金融机构最优状态的有效性,表现为实际q值同q*的偏离程度。偏离程度小,金融监管有效性高,监管收益大;反之,金融监管有效性低,监管收益小。
设定2:
金融机构没有固定成本,成本存在不同类型θ∈={θ-,},>θ-,θ为金融机构的单位成本,体现金融机构效率的高低,低效率对应,高效率对应θ-。虽然单位成本只有高低两种类型,但是它的具体值是变化的,并且随着q值从大到小呈现出从无穷大逐渐降低最后收敛于一个固定值的趋势。不同类型出现的概率为v和1-v,成本函数为C(q,θ)={(v,1-v)θ-q,q}。该函数表明,金融机构要注重平衡自身的竞争力和稳健性。如果竞争力很高,θ逐渐收敛于一个固定值,但稳健性过低,则q值会很高,总成本C(q,θ)会很高;如果稳健性好,但竞争力太低,金融机构效率太差,θ值很高,总成本同样会很高。
风险中性金融机构决策前知道自己的类型θ,但是监管机构不知道;非风险中性金融机构决策前不确定自己的类型,但是知道自己的类型概率分布为{(v,1-v)高效率,低效率},监管机构同样也不知道,因此信息是不对称的③。
设定3:
契约变量Ν={(q,t)q∈R+,t∈R+},t为监管机构从监管收益(部分源于激励机制实施而节约的监管成本)中拿出的用于激励金融机构的支付,这同传统的监管机制有所区别。这里监管部门的角色定位不仅仅是监管,同时还有激励。从监管实践中也可以看出,传统的监管理念已经很难做到有效监管。
(二)完全信息下的最优契约
在完全信息下,最优契约等同委托人自己执行
(三)可行契约设计
在不对称信息下,高效率的金融机构可能模仿低效率的金融机构从而获利,这会导致金融市场的失灵,金融资源不能得到最优配置。因此,设计一种契约,使得高效率的金融机构选择契约{q-*,t-*},低效率的金融机构选择契约{*,t-*}。这个契约必须满足以下激励相容约束:t--θ-q-≥t--θ-,t--≥t--q-。
即高效率金融机构不会模仿低效率金融机构的行为,同样低效率金融机构也不会模仿高效率金融机构的行为。从以上激励相容约束可以推导出:θ-(-q-)≥(-q-),因为≥θ-,则q->。
(四)信息租金
在完全信息下,所有的金融机构只能获得零收益,即金融机构相应的收益水平U-*和*分别满足:U-*=t-*-θ-q-*=0和*=t-*-*=0。但是,在不完全信息下,情况有所变化。考虑一组契约,{(q-,t-);(,t-)}是激励可行的,则高效率金融机构模仿低效率金融机构获得的收益水平为:t--θ-=t--+Δθ=+Δθ。
Δθ称为信息租金,这种收益源于人对于委托人的信息优势。下面,将用U-=t--θ-q-和=t--分别表示每种类型的信息租金。
三、低监管强度下最优契约分析
所谓低监管强度,是指监管机构监管力度小,缺乏相应的审核和惩罚机制,或者是虽然有审核和惩罚机制,但是执行不力,形同虚设。下面分析在这种背景下,不同风险偏好的参与者(监管者和被监管者)之间的博弈行为。
六、结论
在金融已经成为经济核心的今天,金融监管的重要性无须赘述。金融监管是否真正有效,以及如何监管能更有效,才是学术界和实业界未解的难题。本文从金融监管机构和金融机构之间委托关系的角度出发,通过深入剖析博弈过程中监管机构和金融机构的风险偏好结构,并区分不同金融机构的经营效率,结合监管机构监管强度,进行金融监管有效性研究。主要结论归纳为以下三点:
1.要区分金融机构的经营效率实施监管,而不是采取一刀切的监管行为。本文得到的均衡结果说明,高效率金融机构始终能到达最优状态,而低效率金融机构却始终偏离最优状态。因此,监管行为要具有灵活性:对高效率金融机构,监管机构宜采取原则导向的监管⑩,给予其更多的自主性,激发它们的竞争力和活力。原则导向的监管不是放松监管,相反,原则导向的监管难度更大,监管机构对金融机构内部控制、金融机构人员素质、金融机构信息披露以及监管机构与金融机构之间的有效沟通等方面提出更高的要求。对低效率金融机构,则要采取规则导向的监管⑩。否则,盲目的监管不仅达不到理想的监管效果,而且会造成监管资源的浪费(对高效率金融机构的不当监管实际上是监管资源的浪费)。
2.博弈过程中的风险偏好结构影响监管有效性。因为风险中性和风险厌恶的低效率金融机构左偏,其表现是竞争力不够,适宜的监管对策是提高其竞争力与活力;而风险偏爱的低效率金融机构右偏,其表现是稳健性不足,适宜的监管对策应更倾向于稳健性的提高。
3.提高监管强度有助于提升金融监管的有效性。虽然,对低效率金融机构的监管不能达到完全有效。但是,监管机构引入审核和惩罚等机制,提高监管强度,确实有助于缓和低效率金融机构的偏离程度,提高金融监管的有效性。
注释:
①主要是指纳税人和投资者。
②竞争力指标主要指金融机构资产实力(如机构个数、主营业务收入以及净利润)、经营能力(如净利润增长率)和盈利能力(如净资产收益率);稳定性指标主要指金融机构资产的质量及抗风险能力(如资本充足率、不良贷款率)。
③根据行为金融学的理论,影响参与主体风险偏好的因素众多,其中最重要的是市场主体的自我认知。若参与主体对自身有准确的认知,则他倾向风险中性;反之,他会倾向风险厌恶或风险偏爱。
④监管机构对各金融机构的监管是相互独立的,假设监管机构不受资源约束的影响,要使监管机构的监管总效用最大,只要监管机构对每个金融机构的监管效用都达到最大即可。
⑤q-an表示监管机构风险厌恶和金融机构风险中性的情况下的q-值,以下同理。上标中的首字母表示监管机构的风险偏好,第二个字母表示金融机构的风险偏好。n表示风险中性,a表示风险厌恶,F表示风险偏爱。
⑥因为低效率金融机构谎称自己是高效率金融机构,从而模仿高效率金融机构是无利可图的,所以没有必要对自称是高效率的金融机构进行审核,这一点在求解时也会得到证明。
⑦Υ=Υ(θ,)表示对高效率而谎称低效率的惩罚,=Υ(,θ)表示对低效率而谎称高效率的惩罚。
⑧最优契约时,金融机构不会出现谎报行为,因此实际惩罚不会发生,Υ不进入目标函数。
金融机构的监管篇10
1.美国:双线多头金融监管体制。这种监管模式的优势主要体现在金融监管机构的监管专门化，可以有效地防止金融垄断，同时结合存款保险和金融风险信息披露制度的辅助作用，起到较好的监管作用。但是在金融自由化与全球化、与金融市场内部的不断创新的双重作用下，新生的金融衍生品不断进入市场，这种监管体制也暴露出了一些问题。首先是金融监管内容存在重复交叉，这将会造成资源的严重浪费;其次，由于存在联邦和地方两级的多个金融监管机构，监管成本过高而效率低;再次，机构之间职能难以协调，监管冲突频发，各个监管机构之间信息不流通和不对称更容易形成监管真空，如果没有对监管目标进行清晰的界定，其监管效果反而会比分业监管更加低下;最后，混业的监管机制容易造成，并进而产生道德风险［1］。
2.英国:统一式金融监管体制。英国的金融监管体制最明显的特点是统一监管与行业自律相结合，在监管职能高度集中的同时，金融行业对于自己的业务管理也有着比较大的自决权。随着金融业经营模式的复杂化，英国原统一的监管部门金融服务监管局(FSa)拆分为审慎监管局和金融行为监管局作为金融监管的执法机构，并设立金融政策委员会统一指导两者工作［2］。实践显示，英国的金融监管体制改革是紧随国情的变化，有利于保障金融安全与稳定，保护消费者的权利。英国的金融体制是比较成功的，伦敦是世界公认的具有良好监管机制的金融中心［3］。英国的这种监管模式有效地防止了系统性风险，高度重视和强化宏观方面的监管指导，很好地解决了监管重复和监管空白的问题，有效地避免金融控股公司存在所造成的监管难题，也更好地解决了金融创新带来的安全隐患，同时也减少了监管成本，提高了监管效率。在宏观上各个业务部门的监管信息予以共享，信息畅通得以保障，监管人员全面地了解金融市场的动态更加便捷，从整体上促进了英国金融业的和谐稳定与发展。英国还建立了相关的存款保险制度，对于银行业存在的风险预先予以防范，与金融风险信息披露制度相互配合，保障金融市场的健康稳定发展。但是同时英国的金融监管体制也存在金融监管的权力高度集中于金融政策委员会，容易发生权力的滥用，高度集权化带来的金融垄断等一系列问题。
3.澳大利亚:双峰式金融监管体制。澳大利亚金融监管机构是以双峰监管模式展开的，由审慎监管局主要负责对储蓄存款、保险和养老基金进行监管，证券投资委员会负责维护市场诚信和保护消费者的权益，阻止人为操纵市场以及不公平竞争等，维护市场的稳定。澳大利亚的这种监管模式的优势首先体现在，一方注重风险的检测和管理，另一方注重监督行为的披露，通过金融信息交流与披露机制，有效地联结审慎监管和行为监管，确保金融体系的稳定性;同时又通过建立存款保险制度，给消费者权利以足够保护。同时这种模式中两方机构各自的监管职责分工明确，对于可能的共同监管领域由于部门因素产生的交叉、真空现象予以良好的规避。同时也形成了一定的制衡机制，避免道德风险的产生，是对统一监管和分业监管两种模式总结基础上的一种改进模式［4］。但是这种双峰监管的模式也有其先天性的不足，首先这种模式依旧没有解决出现重复监管的情况下造成的管理成本上升和效率下降的问题。其次也不能很好地平衡双峰之间的利益格局问题。
4.借鉴国际金融监管体制的经验。通过对于美、英、澳三国金融监管体制的分析，借鉴其他国家金融监管模式转型的经验，为我国金融监管体制改革寻找一条稳定健康的新路径。首先，在全球金融业混业经营的大趋势下，保障金融业内部监管与发展目标之间的协调，转变传统的金融监管模式，是金融监管体制改革的第一要义，传统的分业监管已经不能满足金融业的发展需求，统一但有区别的监管模式逐步成为国际社会的主流。通过建立一个宏观的金融监管指挥机构，全面统筹各金融监管部门的职权。其次，随着金融自由化与一体化的高速发展，金融风险变得日益严峻，各国都在探索防范金融风险的有效手段，而建立存款保险制度和金融风险信息披露制度是防范金融风险比较典型的做法。再次，随着全球金融自由化的发展，在加强金融监管力度的同时，各国都注意到了市场的自我管理对于金融发展的良性作用，特别强调将行业自律作为机构型金融监管的补充，将金融风险扼杀在萌芽之中，这是全球金融监管模式发展的新着眼点。最后，随着经济全球化和金融一体化的进程，各国金融业发展逐步趋于同质化，在这样的大环境下，国际社会对于各国本土的金融监管体系的发展有着求同存异的新要求，应当加强国际金融监管问题的交流与沟通，以逐步缩小各国监管模式不同对于金融全球化的阻力。
二、我国现有金融监管体制所存在的问题
中国自加入wto以来，已经形成了“一行三会”的监管模式，即保监会、银监会、证监会分业监管的主要监管体系，另外国家还设立多个金融监管部门对银行业、保险业和证券业分别实施监管［5］。但是当前的金融监管模式仍然不能很好地与我国蓬勃发展的金融业格局相适应，依然存在着诸多问题，通过对这些问题进行梳理，寻找一条适合我国本土金融业发展的金融监管体制改革路径，是十分必要的。1.交叉性业务监管重复或缺位。为了更好地统一和综合监管金融市场与金融机构，中国人民银行、证监会、银监会和保监会于2004年共同签署了《金融监管分工合作备忘录》，由此，中国金融监管形成了“一行三会”的金融监管模式，实行分业监管、相互合作的模式［6］。随着国内大量金融控股公司的出现和外资金融机构的不断涌入，我国传统的分业经营、分业监管模式已受到挑战。一方面金融控股公司与外资金融机构大都实行混业经营，它们同时涉足银行、保险、证券等多个金融领域，且各业务之间联系极为紧密，同时金融控股公司的兴起与发展使中国银行与其他实体经济市场间的界限变得越发模糊不清。而另一方面，我国“一行三会”的金融监管机构之间职责界限不清，虽然成立了三方联席会议这一沟通机制，但该机制并没有起到有效的沟通与交流的作用，在金融监管过程中出现的执行困难问题依然严峻。这两个方面相互作用导致我国金融监管模式出现了真空地带，产生了不少的监管漏洞，并且同时出现监管过程脱节、多头监管和分散监管等诸多问题。各金融监管机构在履行职责方面多从自身利益考虑，相互推诿监管职责与相互争夺监管权力，因此，时常发生纠纷。2.金融机构内部自律性较弱。我国金融机构虽然也有一整套的内部控制制度，但是在现实的工作中并没有效果，甚至有些形同虚设。有关调查显示，银行因自身经营管理不善形成的不良资产约占40%以上，可见由于金融机构内部的监管不善导致的金融风险增加的形势是非常严峻的。金融机构的内部监管由于主要依靠金融机构的自觉，主观因素介入较多，易产生负面效应。但这种企业内部自发的监管行为，也具有监管成本低、监管质量好等优点，对于金融风险可以很好地防范，还是存在较大的发展空间。行业自律与机构监管两种金融管理手段相互协作，互相补充，才能更好地维护金融系统的稳定与安全［7］。3.缺乏有效的金融风险防范机制。我国金融业起步较晚，相关的监管配套机制并不健全，给我国金融监管体制的改革造成了一定的阻力。为了保障银行业的安全，防范银行业可能存在的风险，以英国为代表的发达国家纷纷建立起存款保险制度，目前，我国在这一制度上还是空白。我国银行等金融机构主要是以国家信用作为其发展的隐性担保，国家通过对银行、证券等金融机构进行注资来保障其发展的稳定，但整个担保机制的运作缺乏制度约束，运作过程也不透明，难以对银行和存款人形成有效的保护，不能产生良好的市场预期。同时，各监管主体之间也不能对各自工作中所收集的金融风险信息予以有效的交流并向社会披露。虽然我国早就有监管联席会议这一制度，但是，监管联席会议的性质只是议事机构，其权威和工作效率都不高。这一制度在很大程度上是部门之间利益协调的产物，并不能将各金融部门所掌握的金融风险信息予以有效的整合，当发现问题时，并没有形成多部门协同处理、化解风险的协调机制。
三、完善我国本土金融监管体制的路径选择
自中国加入wto以来，世界经济全球化的趋势逐步加快，金融风险在中国发生的概率逐步提高，伴随着金融业的不断创新，以电子商务为代表的新金融产品所占比重日益增加，混业经营已是我国金融业发展的必然趋势。但由于我国只是处于混业经营的初步发展阶段，整个混业经营的体系构建深度和广度都不足，因此中国要实行统一监管有着重重困难需要克服。但随着中国金融市场的发展，建立健全统一的金融监管机构已成一种必然。在体制改革的过程中，既要防止监管越位，又要防止监管真空，同时结合我国金融业的发展现状，稳步地推动我国金融监管模式的转型，避免突然的监管模式变动所带来的动荡，充分立足具体国情，寻找出一条符合我国本土金融业发展的路径。
1.稳步推进金融监管模式向综合监管模式转型。针对监管机构存在交叉和真空的问题，短期内进行大范围的改革是行不通的，如果过于急促反而会适得其反，所以在短期内我国金融监管机构仍是“一行三会”的监管模式，这也与我国金融市场的发展阶段相吻合。当前应当依据金融市场逐步开放的步伐，以两步走的方式，稳步推动国内金融监管模式向综合监管的方向转变。第一步，在现有“一行三会”监管模式的基础上，针对混业经营出现的监管真空与监管重复的问题，应当重点理清各机构职责所在，明确具体行业的监管主体，建立金融监管协调机构，统筹各机构的工作内容，协调其内部履行监管职能时可能存在的矛盾，消除混业经营的金融机构利用监管漏洞逃避监管的可能。这样的模式既符合“渐进式”的金融监管体制改革思路，又可以为以后建立统一但有区别的金融监管模式积累必要的经验，奠定制度基础。第二阶段，将原有的金融监管协调机构逐步转变为国务院的金融监管委员会，整合“一行三会”的金融监管职权，削减央行具体的金融监管职能，将原有的“三会”改制为金融监管委员会下属的职能局，在金融监管委员会统一领导指挥的基础上，施行统分结合的监管模式。金融监管委员会将根据“三局”的监管职能与相关金融产品的功能确定三部门的监管范围，最大限度地提高监管效能。
2.建立切实可行的金融风险防范机制。随着经济危机的频发，金融风险的防范已成为金融监管的重中之重，建立完善的存款保险制度、防范流动性危机和系统性风险已经是金融监管体制改革的迫切需求。首先，建立法定的职能明确的存款保险机构是构建存款保险制度的基础性任务;其次，要明确存款保险的适用范围，对国内的股份制银行、城市商业银行、邮政储蓄及信用合作社以及在国内开展人民币存款业务的外资银行，都应要求其参与存款保险;再次，要建立相关的银行风险评级机制，将风险与保险费率挂钩，实行差别化的保险费率;最后，建立相关的退出机制，抑制金融业的道德风险的积累，稳定银行体制的运行。通过构建存款保险制度，防范银行危机，保护存款者利益，给我国银行业营造一个公平竞争、高效经营的环境，同时作用于我国国有商业银行加快解决不良资产的步伐，提高我国银行业的竞争能力。在建立存款保险制度的同时，我国也要建立金融风险信息交流制度，推动金融监管主体之间的金融监管风险信息共享程度，作用于具体机构监管决策科学性与准确性的提高。一是要完善各部门内的金融风险信息采集制度与部门之间的金融风险信息交换制度，二是要通过金融监管协调机构将所收集的金融风险信息予以整合，并制定定期金融风险信息制度，通过媒体与官方渠道，集中向各监管部门和社会公众披露相关金融风险信息，提高信息透明度。通过这些手段，在监管过程中及时地发现可能存在的金融风险并予以防范。
3.加强金融机构内部控制机制和行业自律管理。由于金融机构是自负盈亏、自主经营的主体，所以首先应当健全金融机构的内部控制机制，只有这样才能激发金融机构的积极性。金融行业自律机构是在自发自愿的基础上成立的，在金融业保护、行业协调和行业监管等方面都发挥重要的作用。而要加强金融机构的内部控制，首先要建立完善的金融业自律监管的激励和约束机制，转变传统的以禁止违法经营为主要手段的监管方式，而以鼓励守法经营这样的激励方式来推动金融业的业界自律。其次要进一步完善金融机构内部的风险防控和制约机制，构建金融机构自身的内部控制体系。再次通过金融业行业协会的指导性管理，加强金融行业的行业自律，在维护金融行业的整体利益的同时，也对各金融机构内部的自律管理机制的完善施加外部动力。最后，要扩张以会计师事务所为代表的外部中介机构对金融机构的管理范围，突出外部中介机构的监管作用，以弥补单一依靠监管机构监管的弊端，形成对金融业广泛的社会监督。