乡镇基层社会治理篇1
关键词：乡镇社会治理
中图分类号：D0文献标识码：a文章编号：1003-9082（2016）11-0334-01
推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的目标之一，通过发挥多元治理主体的作用，化解社会矛盾，推动社会和谐有序发展。基层的社会稳定是社会的基石，关系到人民群众的切身利益，而乡镇是我国政府的最底层的政府机构，是与农村连接最紧密的政府组织。当前我国正处于发展的重要机遇期，同时也是社会矛盾的凸显期。因此，想要实现经济社会的又好又快发展，能真正造福于民，必须夯实社会基础，提升乡镇基层社会治理现代化能力。
一、锦州乡镇社会治理现状总揽
1.乡镇基层党组织引领作用发挥明显
党的基层组织作为基层社会治理的领导者、组织者和引领者，在基层社会治理中发挥核心领导作用。从乡镇政府的角度来看，在基层党员的建设上，各乡镇结合自己的实际情况采用不同的方式都开展了不同内容的具体工作，在带领百姓致富，帮扶贫困百姓以及维护社会稳定等方面都起到了应有的作用。在一些乡镇，党员先锋作用的发扬已经形成一种传统，通过党员活动日，党员便民服务队等多种形式常年坚持，用实际行动体现党员风范，践行党员先锋作用。
2.社会组织参与社会治理内动力不足
社会治理的主体正在经历从政府组织独自引领到以政府组织为主，社会组织共同参与的过程。在乡镇社会治理的这一过程中，社会组织发挥了一定的作用。“乡贤”作为一种特殊形式的社会组织在村民治理的角度发挥了巨大作用。此外，各种行业协会和慈善组织也都起到了社会稳定器的作用。现存的问题就是，乡贤年纪通常都比较大，虽有热情和一定的影响力，但鉴于都是义务服务，出于身体考虑也会有倦怠情况出现。主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。行业协会对整个行业的影响力也不一而论，有些能够起到一呼百应的作用，有些则是名存实亡。在行业出现问题需要多方协调的时候，仍然不能够充分发挥其作用。慈善机构的动力来源也不一而论，有些是“二政府”的慈善机构，有些则是民间自发组织的，不成体系，维持和发展也成问题。
3.各乡镇社会治理重点不一
每个乡镇的经济发展情况不一样，遗留问题也不同，从社会治理的角度讲，重点也不一样。在经济发展较慢的乡镇和在经济水平较高的乡镇，前者目前面临的主要任务就是发展经济，后者是的主要任务时保持现有的经济水平，社会治理过程中存在的压力反而较小，他们面临的主要问题是社会治理参与动力不足；最为困扰的则是经济发展水平在中间部分，如城乡结合部这样的乡镇，一方面人员成分复杂，流动性大；另一方面利益需求表达比较多元，所以在这个过程中，社会治理工作比较困难，面对的主要问题比较多，包括拓展沟通渠道，凝聚更多社会治理力量，治理方法更加灵活等。
4.上级与基层权力收放问题博弈
在乡镇社会治理过程中，基层往往被布置过多的任务，在相关权力配置上却不对应。如在基层党组织建设过程中，对党员活动室的建设，各村镇都积极努力实现相应的场所提供，但一些乡镇新建的活动室需要较多的经费，村本身的财政难以支持，乡镇也只能够量力而行。这就无形中给基层政府带来一定的压力。
三、探求乡镇社会治理现代化的新途径
1.有的放矢，政府功能转型升级
政府要实现从全能政府到有限政府、从政治统治到社会管理的转变，从而为社会组织参与治理提供施展空间。长期以来的基层工作实践表明，对于基层的社会治理，如果总是政府唱主角的话，最终的结果就是基层工作人员不堪重负，人民群众也不满意。对于乡镇基层政府来讲，要增强对社会组织的信任，从观念上把社会组织看成是合作者，而不是被管理者，真正用平等、协作的态度去面对社会组织，将微观性、事务性和社会性等方面的事务交给社会组织去管理。只有这样，才能真正的夯实社会管理的基础，避免了老百姓大事小事都找政府，政府部门大事小情一把抓的情况出现。同时，要加大乡镇基本公共服务的投入力度，下放更多的财权给乡镇政府，只有这样，各乡镇才能真正的从自身的具体情况出发，将资金用到最需要的地方。
2.多元共治，调动各种社会力量
积极构建多样主体参与的社会治理新机制是基层社会治理的重点所在，基层党组织和基层政府必须予以高度重视，力促发展。在乡镇一级社会治理的角度看，因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展乡镇农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。
3.因地制宜，补偿自身短板问题
乡镇社会治理过程中，由于各乡镇所面临和遗留的问题不同，工作侧重点不能一概而论。对于经济发展较慢的乡镇和村，主要的任务还是凝心聚力发展经济。乡镇政府应给予各种帮助，发挥党组织的先进作用，带领百姓富起来。对于经济水平较高的乡镇和村，应提升精神文明建设水平，建立利益协调机制，形成各阶层利益表达渠道，畅通言路，重点在于培养社会组织，协调不同群体利益。对于有历史遗留问题的乡镇，上访的群众较多且不合理访或是乡镇政府难以解决的问题，对于这样的乡镇，重点在于获得上级支持，化解基本矛盾，妥善安置，而不是强压硬按，求得暂时平安，为此每年耗费大量的人力物力而且不能解决根本问题。同时善用利用心理服务机构，缓解上访者情绪，至少以不激化矛盾为主要目的。
乡镇基层社会治理篇2
一、关于乡镇政权存废的争议
关于乡镇政权的改革，学术界一直众说纷纭，有的主张应该加强，将它建设成为一级完备（或完全）的基层政权组织；有的主张撤销，将它改为县级政府的派出机构――乡（镇）公所，实行“县政乡派”；还有的主张乡镇政权也实行类似村民自治那样的“乡镇自治”。到底应当选择哪种方案，不仅需要我们对中国乡镇政权的现状进行广泛而深入的调查研究，而且需要我们从改革的视野进行理性思考，对乡镇政权的未来发展进行可行性分析。
（一）撤销乡镇政权，称为县级政权派出机构
一种观点主张实行“县政、乡派、村治”。在乡镇政权的存废问题上，这种观点主张撤销乡镇政权，把乡镇政权改革成为县级政权的派出机构。持这种观点的理由：一是乡镇政权不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，缺乏相应的施政能力，一直未能成为责、权、能完备的一级政府；二是自古以来，县一直是基本的行政单位；三是“责强权弱”的乡镇政府使治理成本过大，农民负担太重[1]。把乡镇作为县级政府派出机构，一般的设想是：第一，乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级政府办事处，办事处不再设立对口机构，也取消人大、政协。第二，办事处开支全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财政，不再进行独立的财政收支预算。第三，将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，具有行政职能一类的站所，并入办事处的职能办公室；服务性一类的站所，逐渐推向市场。这样一来，首先，减少了行政层级，精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；其次，重新定位了的县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；再次，有利于深化村民自治，从体制上真正规范乡村关系。
（二）撤销乡镇政权、实行乡镇自治
一种观点主张实行“乡镇自治”。这种观点主张在国家通过强制性法律，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。具体设想：一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权承担的公共行政的职权，移交给县级政权，由县级政权机关或职能部门履行；二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、服务职能，转移给乡村社会中介组织和农民组织；三是建立乡农民自治组织，对涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我服务、自我教育。这样做，一方面有利于扩大乡村自主治理的空间，另一方面有利于减轻国家财政负担[2]。
（三）乡镇政权不应撤销，应该精简合并
有一种观点是主张在保留乡镇政权的基础上，精简机构、精减人员、转变职能。持这种观点的人认为：没有现代的农村基层政权，中国的农村就是一盘散沙。中国农民贫困的基本原因一是人多地少的一亩地经济，二是市场经济导致的农民的绝对和相对贫困化。现代的农村基层政权是我国现代化事业的重要基础。在市场化时代，农民个人是无法对抗市场潮流的，政府作用增加，才能规范市场，将农民等弱势群体组织起来。农村基层政权应该加强和改善，而不是取消[3]。当然，他们也认为，现在乡镇政权存在很多问题，要加强乡镇政权建设，首先必须精简乡镇机构。
（四）对乡镇政权存废争议的评析
以上关于乡镇政权存废的三种观点，实际是两种观点，即一种主张撤销，一种主张撤并。笔者认为，按照宪法的规定，乡镇政权仍是农村基层政权，其宪法地位维持不变。目前搞乡镇自治和把乡镇全部改为派出机构的条件还不成熟，也与宪法的精神不符。虽然我国乡镇地区差异、经济差异很大，但是从总体上来说，撤销乡镇并不符合我国农村的实际情况，既不利于农村的稳定，也不利于农村的发展。我国的基本国情决定了“农业、农村、农民”问题的解决是一个综合的系统工程，不是简单地撤销就能解决的。从经济上讲，中国农村的社会形态决定了市场中介的作用难以替代；中国农村的实际条件决定了这个中介属于农村基层政权。个体的农民在市场面前永远都是弱势群体，这是当今中国实际的国情。从社会治理方面来看，乡村社会需要一个高效的、能熟悉了解掌握和管理农村发生的各种事件的行政体系，将乡村情况准确、及时地汇报上去，同时也必须有一个行政体系自上而下地传达政策、分配资源。从这层意义上说，乡镇政府在整合、组织、动员各种农村资源和社会力量中的地位是无可替代的。关于把乡镇政权改为县级政权的派出机构，虽然可以一时缓解乡镇政府在行政体制和财政体制方面职能不全的矛盾，减轻行政费用，但是作为县派出机构的乡镇机构并不能从根本上解决自上而下的支配型行政体制的结构性冲突，甚至会将这一冲突进一步延伸到县一级。关于乡镇自治，目前也不可行，道理与前面一样。乡镇政权的改革，不是仅仅撤销乡镇就能够解决的。在当前形势下，乡镇作为一级政权仍有存在的必要，在县与村之间没有一级政府不利于乡村社会的发展。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达和下情上达，能动员社会资源，扩展市场，传播信息，促进政府与社会沟通。
二、新形势下应该加强并完善乡镇政权建设
改革开放以来，随着农村政治、经济和社会改革的全面展开，特别是市场化、城镇化的推进，农民阶层逐渐发生分化，形成了不同层次的新的利益主体。乡村社会的异质性和流动性也不断增强。农村政治、经济和社会的改革，必然要求乡村治理与时俱进地进行适应性改革。自上而下单向地建构农村基层政府已经不符合客观实践的发展，农村基层治理需要更加开放、公平的、多元的利益表达、沟通和反馈渠道，协商合作治理是改革的必然趋势。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元民主合作机制，扩展农民平等民主地参与乡镇政治的渠道；在乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，国家与乡村社会达成积极、全面和有效的合作，最终形成和谐高效的治理格局。
近年来关于乡镇政权改革方向的讨论，大多只是看到了乡镇政权存在的问题，并没有关注到在社会转型、城镇化推进的国情之下，乡镇政权对于国家治理能力和治理体系现代化的重要意义。
事实上，乡镇政权的建立是中国在国家治理现代化意义上不断拓展其治理能力和社会整合能力的结果。小农经济时代，中国基层建制一般只到县一级，是因为自给自足的农耕经济中生产和生活的大部分物质资料都可以自我满足，产品交换和相应的社会联系都比较少，基层社会管理的复杂程度和政府责任也比较有限。中国现代国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其核心内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。在国家权力向基层农村社会扩张的同时，汲取税收、控制地方资源、下延机构设置、扩大官僚人数等过程也随之开展，使得国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生。
乡镇基层社会治理篇3
关键词：构建；现代乡镇行政管理体制；探讨
1明确乡镇行政管理在国家行政体系中的基本功能与重要地位
乡镇人民政府在我国的宪法规定中，是最低一级的地方基层政府建制，徘徊在县政与村治之间，能够较为清晰地体现出国家与农民之间的分权关系。在过去的一百多年中，我国出现过四种乡镇行政管理模式：清朝末期与民国时期的乡镇自治模式；中国共产党建立的议行合一；政社合一；乡政村治的二元治理体系。现如今，世界各国都将乡镇一级行政管理作为一种地方基层行政管理体系，为国家管理基层社会事务以及为基层民众提供公共服务。在美国，有许许多多的乡镇及地区，都是具有独立法人地位的地方基层政府组织，但是所管辖的却与面积大小相差悬殊，人口也十分不均，有些地区人口能达到几万人，有的地区人口却不到三百人。当前，我国的农业人口仍然占我国总人口的绝大部分，所以不能过早撤销乡镇基层行政建制，否则会给人们的生产生活带来很多不便。所以，在市场经济的背景下，依据公共行政的管理原则，首先要重新明确我国乡镇政府的基本职能以及重要地位，在不清楚乡镇一级政府的具体职能的情况下，盲目的进行乡镇行政管理改革必然会劳民伤财。过去随着乡镇建制规模的不断扩大，基层社会的治理成本越来越高。在全国范围内，乡镇行政管理机构中需要农民来养活的人员大约有一千三百多万人，平均每一个干部都需要68个农民来养活。其中的根本原因就在于，我国的行政体系分为五个阶级，最低一级的乡镇人民政府的工作任务量是十分巨大的，以至于乡镇政府变成了上级硬性下达任务的辅助型行政机构。所以，我国下一步要进行乡镇行政管理体制改革的主要目标在于从根本上解决政党政治与政府政治之间的相互交叉，国家行政权与村民自治之间的相互渗透，将条条块块进行统一的领导分割，乡镇行政管理对于事物的管理权力与财务的管理权力互相脱节，等等许多历史遗留问题。但不管怎样进行什么样的改革，乡镇行政管理都是我国政权结构中最基础层级，必须依法保证其完整的行政地区，适度的人口规模，有序的管理层级，科学的职能定位，合理的机构设置，约束人员编制，固定的政权名称以及规范的政府运作程序。这是目前我国构建现代乡镇行政管理体制的重要前提与制度保障。
2加强党的领导，扩大基层民主政治建设
国家的政治经济状况与民主文化状况，以及不固定的社会历史条件等因素，共同决定了国家的政治制度与政党制度。现阶段我国的乡镇行政管理体制改革的过程中遇到的最难的问题就是，不知道怎样处理党政关系与党群关系。在乡镇管理中的一个重大原则是党管农村原则。党的乡镇基层组织是各项工作开展的基础，是各个组织工作、活动的领导核心。建设具有中国特色的社会主义新农村，加强党的领导是关键，要将党委与村党支部的核心领导作用充分发挥出来，提高乡镇基层干部队伍的整体素质。要在党的统一领导下一步一步地，有秩序的进行基层民主的扩大。在这个过程中要注意两个原则：坚持党的领导，不让村民工作放任自流；党组织必须严格按照法律规定行使权力。实际上坚持党的绝对领导权与基层民主的扩大一点都不矛盾。关键的问题是如何不断改进党对乡镇行政管理工作的领导方式与方法。乡镇基层党组织要能够尊重村民自治的核心价值，统筹协调各个组织的利益，将各种社会政治力量进行有机整合，提升党组织在群众心中的凝聚力，是目前我国构建现代乡镇管理体制的重要政治制度保障与组织基础。
结束语
新时期乡镇行政管理体制的改革，要将重心转移到建设社会主义新农村的进程上，形成对促进全面协调可持续发展、转变经济增长方式都有积极意义的机制。构建乡镇行政管理体制是一项复杂工程，具有长期性和庞大性。乡镇政府既组织、引导农村的社会主义建设，又要实施新农村建设政策，因此构建乡镇行政管理体制需要多方面的努力。相信不远的将来通过全面深化改革，一定会构建出科学合理的乡镇行政管理体制。
参考文献：
乡镇基层社会治理篇4
关键词：农村；基层治理；乡政村治
中图分类号：D67文献标志码：a文章编号：1002-2589（2014）06-0001-02
改革开放以来，随着村民自治的发展，中国农村形成了“乡政村治”的治理格局。所谓“乡政村治”指乡镇政权是国家在农村的基层政权机关，代表国家行使基层行政权力；乡镇以下，实行以村民自治为公共参与主体的自治体制。它的实行，使得国家政权组织与农村社会关系有了一种组织化、具体化的特定表现形式。
一、“乡政村治”体制有效推动了农村基层治理的发展
1.“乡政村治”适应了农民作为生产经营主体的需要
“乡政村治”体制下的村民自治是以确认和保护村民公民权和村民个人权利为前提的乡村治理制度。有论者说：“以市场化为背景，对‘个人权利’的平等保护，正是‘村民自治’的本质所在。别于历史上任何一个时期乡村制度最显著的特点。”“在中国历史上，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体。而目前中国乡村实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为主体，村民是以‘个人’这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民利的承认。”[1]尽管这种制度成为真正成熟的社会制度将会是一个长期的过程，但由于它体现了现代民主的理念，因此必将不断发展下去，是不可逆转的趋势。
2.“乡政村治”有助于乡村治理权力结构的合理化
“乡政村治”作为一种划分国家和社会组织边界的制度安排，能够更好地提高乡镇政府的工作效率。依照我国宪法和地方组织法，农村基层政权到乡镇一级，国家通过政权系统内部的农村基层政权来与农村社会发生直接关系。农村社会不可能实现每个人都与国家直接对话，于是村委会就成为代表农村社会与国家交流的一种整合力量。和时期不同的是，那时国家基层政权（公社）与乡村社会的代表（生产大队）之间是行政隶属关系。村社组织的行政化造成一套自上而下的经济管理与行政管理网络，国家权力对乡村社会的管理达到前所未有的规模和深度。这使乡村社会自身的自主性受到约束，农民的积极性也随之日渐消失。进入新时期以来，国家实行村民自治，既是对过去历史经验的总结，又是顺应改革开放后农村出现的新形势。实行村民自治，实际上是对农村家庭联产承包责任制后，农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会的关系的确认。村委会起到了沟通农民和代表国家的乡镇政府沟通的桥梁作用，比如，在签订行政契约时，村委会就成为村民的人，代表村民与政府打交道。这就减少了国家与个体的农民打交道的成本，提高了政府的工作效率。
3.“乡政村治”促进了乡镇政权的民主化、规范化建设
以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要特征的村民自治使得村民当家做主的民利得到充分的实施。首先，村民自治中“四民主两公开”的推行，使得乡镇政府的决策过程受到影响，开始扩大决策的群众参与，从而增强决策的科学性和民主性。其次，村民自治的民主实践，引发了乡镇主要领导选举体制的改革探索，促使乡镇政府增强服务意识和公仆观念，由单纯管理型向管理和服务型转变。再次，在村民自治、村务公开的推动下，乡镇政府开始实行政务公开和财务公开，从而遏制腐败。另外，“乡政村治”也促进了乡镇政权治理的规范化。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《村民委员会组织法》明确了国家政权组织与村级组织的制度性区分：即村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会开展的人民调解不具有法律上的强制性，村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约等；同时，乡镇政府与村委会不是上下级的行政隶属关系，而是指导与协助的关系，前者不得干预依法属于村民自治范围内的事项，后者协助前者开展工作。这种规定使得乡镇政权和村委会各司其职，乡镇政权不能再用行政命令的方式去处理村级社会的内部事务，而是站在更高层次、把更多精力用于区域内的经济与社会事业的发展。这和时期公社有权领导生产大队、生产队不同，也和撤社建乡初期乡镇政府对村委会实行直接领导不同。农村村民自治制度的建立和发展，给乡村社会带来了新的变化：村民自治民主实践为乡镇政权民主建设奠定了坚实的社会群众基础，营造了良好的理论关注和政策支持氛围；村民自治民主的发展对加强乡镇政权民主建设提出了紧迫要求；村民自治民主的实践也为乡镇政权民主机制完善提供了借鉴。
二、“乡政村治”体制下农村基层治理存在的问题
在乡村关系上，“乡政村治”使得使乡村之间由过去单一的政府行政管理与被管理的关系向多重关系并存的结构转变。
一方面，乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系。村民自治范围内的事务主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。《村民委员会组织法》规定乡村之间是指导与被指导关系。所谓指导，就是对村民委员会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性的意见，把握好大的方向问题，不干预日常事务。乡镇政府对村委会工作的指导，主要是通过宣传、教育、督促、检查等方式和途径，对国家法律、法规、路线、方针、政策的理解和执行上进行指导。同时，乡镇政府对村委会的工作要给予具体的、实际的支持和帮助。
另一方面，乡村之间还存在行政管理与被管理的关系。宪法规定：乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。地方人民政府组织法也明文规定，乡镇政府在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令和上级人民代表大会决议的遵守和执行。既然乡镇人民政府负有“管理”本行政区域内各项行政工作、“保证”宪法和法律法令在本行政区域内得到“遵守和执行”的命令，有权布置有关的行政任务，那么，置身于该行政区域内的各种社会组织（包括村民自治组织在内）都应对乡镇人民政府承担义务，协助其管理好本行政区域内的各项事务，遵守并执行宪法、法律及各项方针政策。
在具体实践中，无论是从乡镇政权对村委会人事、财务还是事务的干预和控制上看，当前我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。
第一，乡镇政府以村财乡管的办法，通过加大对以财务收支为核心的村级经济活动监督制约的力度，来加强对村级组织的管理。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督，但现在却被一些地方普遍采用。村财乡管主要有以下几种具体形式：（1）有的村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；（2）有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；（3）还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。这一措施在实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村集体所有，由村委会负责保管、使用，而村委会又是群众性自治组织，没有向乡镇上交自己财务的法定义务。二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。三是它又是一种单方面的监督形式。乡镇对村有监督权，而村则无半点对乡镇“管理”的监督权。从这种监督的程序本身看，它客观上是一种事后监督，根本不能达到对村财务进行有效监督的目的，而仅仅是形式上限制了村级的“用钱”权。
第二，在民主决策上，一些乡镇政府干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了党和国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。由于这些任务指标都是和乡镇干部的考核升迁紧密联系在一起的，因此为了完成任务，有的乡镇政府把行政体制内的目标责任制的管理模式推向村里。乡镇党委和政府先将目标责任书的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各村，并与各村签订目标责任书。责任人主要包括村干部和各村的村支书和村委会主任。与村干部签订的目标责任书主要包括党支部建设、夏粮征购、税费收取、农技推广、社会治安、计划生育、农田水利综合治理等。通过目标责任书的签订，动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，保证任务的完成。这个过程中，有的乡镇政府不顾各村的实际情况，片面追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，干预村民和村委会对村里事务的决策权，向村委会下达“硬性任务”，要求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。税费改革前个别乡镇提留公然超过国务院明文规定的“不得超过农民上年纯收入5%”的规定，竟达到50%以上。就村委会而言，对于乡镇这些做法，有的一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，呈现出“附属行政化”倾向。有的单纯从本社区利益出发，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。有的村庄则力求采取各种方式弱化、抵制乡镇政府的过分干预。
第三，随着村委会选举日益民主化，村级治理的自主性增强，村民的民主意识也日益浓厚，作为村民自治组织的村委会，对于乡镇政府的过分干预往往进行抵制。也有少数村委会利用乡村关系的紧张，有意摆脱乡镇政权的领导，实现自己的特殊利益。他们往往组织村民通过各种合法、非法的形式向政府发难，如组织群众集体越级上访，抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；有的甚至组织农村宗族势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府，公然组织群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态等。
三、“乡政村治”体制改革的相关思考
从改革的未来趋势看，伴随着城镇化进程的进一步深入以及农村社会结构变化的加速，农村社会面临前所未有的机遇与挑战。如何构建与农村开放、流动、分化和多元化相适应的基层社会组织与管理方式，如何建构一种不断开放的、制度化、秩序化的农民参与基层政治的机制，促进国家与乡村社会之间良性互动、形成民主合作的善治结构已经成为亟待解决的重大问题。笔者认为，完善国家乡村治理机制，可以探索从以下几个方面入手：
第一，首先充分发挥农村基层党组织领导核心作用，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民利。坚持走党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的道路。
第二，在治理方式上，农村基层政权改革必须立足国情，必须以社会主义新农村建设为契机，实现乡镇政权治理方式由资源汲取型向资源支持型转变，由管治型向服务型的转变。注重城乡统筹治理，实现城乡社会经济一体化，在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应。
第三，在体制设计上，尝试由“乡政村治”向“乡村共治”模式转变。从行政化治理逐步转向社区化治理，加强农村社区建设。以健全和完善基层群众自治制度为核心，以激活农村群众的自治性与自主性为主旨，以激发农村群众的主体公共参与为目标，政府、农村自治组织、民间组织、企事业单位乃至农民个人共同参与管理农村社区公共事务。政府与农民、社会组织平等协商、互相合作，形成良性互动的治理机制、规则和方式。
乡镇基层社会治理篇5
论文摘要：本文认为，农业型乡镇层面上的矛盾根源于现行的财政体制和行政体制。本文主张农业型乡镇行政体制的改革应符合国家治理和乡村社会发展的需要，方向应是通过渐进的体制内改革完善基本制度建设．强化乡镇政府的有效性。
农业型乡镇是指以农业为主要产业财政收入主要来自于农业的乡镇。按照徐勇教授乡镇分治的观点，乡镇行政体制改革不宜搞“一刀切”，应将农业型乡镇与工商型乡镇区别对待。这种区分主要基于两方面原因：第一，两者的发展前景不同，路径选择也应存在差别。农业型乡镇的发展前景是小城镇。随着越来越多的农业人口逐渐加入工业社会，农村日渐萎缩，人地矛盾缓解，农村的共同富裕有望实现。工商型乡镇的发展前景是小城市，行政体制改革的方向应该是市政体制。第二，两者改革的背景有差别。随着农村税费改革的逐步深入，特别是取消农业税后，农业型乡镇财政收入严重不足，其存在必要性受到质疑，遑论其有效性；而工商业型乡镇存在的主要问题在于乡镇政府的无效及职能扭曲。
一、农业型乡镇行政体制改革的背景及原因
1．现行财政体制下农业型乡镇财政收入严重不足
1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府间的财权和事权范围，加强了中央政府的宏观调控能力，明确了各级政府的责、权、钱。原本中央政府寄希望于通过逐步深化省以下体制改革配套确定省以下政府间财力分配框架，但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权与事权划分模式出现了两相背离格局。省级政府和市级政府效仿中央层级集中财政收入，致使县、乡财政赤字增加。同时乡镇政府基本事权并未减少，反而有所增加。乡镇政府除了要提供区域性公共物品、落实中央的政策执行上级政府分派的任务，还要在一定程度上支持地方经济发展(政绩驱动和追求可资支配的经济利益)。乡镇政府财权与事权的不对称严重制约了其作为能力。税费改革后，尤其是取消农业税以来，这种矛盾更为突出，以至于多数严重依赖地方税类的农业型乡镇财政沦为“吃饭财政”．仅能维持乡镇政府生存。
农业型乡镇财政收入不足可以有两种解释：绝对不足和相对不足。绝对不足是指财政自筹制度和农业税取消之后，乡镇财政收入减少．无法维持基本呈刚性的财政支出，乡镇行政缺乏效率。相对不足是指农业型乡镇有限的财政收入很大部分用于维持不断膨胀的庞大的乡镇行政机构，而用于提供区域性公共物品和执行上级任务所需资金相对不足。这就决定了解决农业型乡镇财政危机的两种途径：增加乡镇可支配财力或减少用于维持农业型乡镇政府运转的资金，相对增加用于履行其正常职能所需资源。后者是属于行政体制改革的范畴。
2．压力型行政体制下农业型乡镇的行政表现
在单一制和统一领导的国家治理体系下，乡镇政府作为县级政府的下属机构，其主要职能是完成上级交待的各种任务。在政绩考核“一票否决”的压力下，乡镇政府不得不将大部分精力财力用于应付各种名目繁多的各项达标，如“普六”、“普九”、教育“双基，’达标、计生服务站达标、油路村村通、各种活动室达标等。这些事权的下放不仅导致了乡镇政府职能范围的扩大，而且直接推动了乡镇政府机构和人员的膨胀。相应地，作为国家政权体系的基层组织，乡镇政府用于履行其正常职能提供区域性公共物品和公共服务的能力大为削弱。
另外，农业型乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性，经常将权力伸展到职能之外，导致机构和人员编制的扩张。它又表现出明显的“自我满足”、‘‘自我服务”的特性，致使行政行为具有追逐经济收益或财政收益的倾向。
二、农业型乡镇行政体制改革的依据和出发点
作为国家政治体制改革的一部分，农业型乡镇行政体制改革不应仅局限于解决乡镇层面上的矛盾和问题，还应符合国家治理和农村社会经济发展的需要。国家需要一个稳定发展的乡村社会，对“三农”问题的关注正基于此。国家需要通过其基层政府的作为确保其对乡村社会的控制及汲取资源的能力(包括合法性资源的维持与强化)。而乡村社会中农民最关注的价值是共同富裕，是对其基本权利的保障，以确保在现有贫富差距下人格的平等和尊严的维持。农业型乡镇的行政体制改革，需要一种宽宏的视角以考察乡镇政府存在的必要性及职能定位。过分关注于乡镇政府层面上的矛盾，或许能够解决矛盾，但未必能够满足国家治理和农村社会经济发展的需要。
农业型乡镇政府存在的必要性因此以讨论。撤销乡镇政府或许可以解决乡镇层面上的某些矛盾，但并不能满足需要。此举与其说是政府对农民的解放，不如说是政府对农民的抛弃。伴随着农民负担的减轻，农村的社会问题同时交还给农民。这种方案的实质是放任农民自治，但考察一下目前的社会形势和农村现实就会发现，这并不现实。
如果承认农业型乡镇政府具有存在的必要性，那么其必要性应该基于新的行政职能。换言之，农业型乡镇政府必须为其继续存在提供充分合理的理由：基于国家治理和农村社会经济发展的需要，农业型乡镇政府应履行以下基本职能：第一，提供区域性公共产品和公共服务。这是乡镇基层政府存在的义理性基础。乡镇政府必须对其管辖领域内的公共事务负责，诸如治安、农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、社区环境、卫生防疫等。第二，执行上级政府分派的任务，履行基本管理职责。在单一制下，垂直的行政体制具有整合社会的功能。这种功能正是通过直接面向广阔的农村执行上级政府政策和指示的乡镇政府实现的。乡镇政府还必须履行其基本管理职责，如户口登记、救灾优抚、人口与计划生育、土地管理等。第三，服务农村经济发展。乡镇政府担负着繁杂的管理职责和任务，无力也不应为经济增长目标负责，但是乡镇政府应该介入推动农村经济发展。分散的、个体的农民面对市场无疑处于绝对劣势的地位。根据奥尔森的理论，分散的农民实现自组织并不容易。农业型乡镇政府一方面可以推动乡村经济性自组织建设，另一方面也可以利用自身资源优势为农户提供市场信息和资金技术支持。如果说乡村传统社会向公民社会的转变依赖农民与小共同体的联盟对抗大共同体(政府)，]那么，在小共同体缺失而又亟需发展的时期，则需要基层政府与农民的联合应对市场并发展小共同体。第四，依法指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村际关系，协助解决农村社区公共事务。
综上所述，农业型乡镇行政体制改革应基于国家治理和农村社会经济发展的需要，而不应仅局限于解决乡镇政府层面的矛盾。农业型乡镇需要的是有效的有为的乡镇基层政府，而不是尽管成本低廉却缺乏效率的乡镇政府。
三、农业型乡镇行政体制改革的路径选择
1．渐进的体制内改革
实行渐进的体制内改革的前提是肯定乡镇政府存在的必要性并对其职能进行正确定位。乡镇政府只有具有了履行其职能的权力和能力时，才可以讨论其有效性。根据迈克尔曼的观点，政府权力可以区分为两类：专制权力和基本权力。专制权力是指政府精英“无须同国民社会群体进行正常的协商”就可以实施的权力。政府的专制权力以其强制程度和广泛性来衡量。“基本权力指的是政府实际上能够深人与国民社会并在整个管辖领域内合理地贯彻其政治决定的能力。”基本权力以有效性衡量。目前农业型乡镇政府的弊端就在于专制权力有余，而基本权力不足。到目前为止，政府实施的一系列政策措施基本上是解决专制权力过多的问题。
渐进的体制内改革就是通过逐步改革现行财政体制和行政体制的弊端解决农业型乡镇的财政收支矛盾以及履行基本职能与政绩驱动之间的矛盾。这种方案的实质是优先解决乡镇政府基本权力不足的问题，即建立有效的乡镇基层政府。这种选择方案主要基于以下认识，即农业型乡镇的主要矛盾不是农民与乡镇政府之间的矛盾，而是缺乏效率的乡镇政府与乡村社会对有效乡镇政府的迫切需要之间的矛盾农民需要强有力的基层政府保障其利益和权利，引导农村经济发展，实现物质的丰裕。
2．乡镇长直选
实行乡镇长直选，目前以四川省最为普遍和典型。直选乡镇长，大致经历提名候选人、候选人竞选、选民投票等程序，其实质等同于西方的现代民主。主张乡镇长直选主要基于两方面原因：一是出于对乡镇基层吏治腐败的关切；二是认为民选政府更能带来公正，促进乡村社会发展。提倡乡镇基层民主，其实质是优先解决农业型乡镇专制权力过多的问题，并认为民主可以解决基本权力不足的问题。
现代意义上的民主，按照熊彼特的观点，只是一种产生政治家或决策者的程序。“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。熊彼特看来，民主作为一种形式或程序，有其根本弱点：选举实质上是一种选票经营活动，不可避免选票的买卖；竞选斗争往往使处理公共事务的效率低下；选举不一定能够选出合格的政治家或决策者等。这些弱点在农业型乡镇层面上几乎具有普遍性。民主作为一种政治运作形式，并不能保证其运作结果必然有利于政治建设和社会公正。再者，农业型乡镇基本权力不足的问题源于乡镇政府的职能错位和权力缺乏物质资源的保障，即使实行乡镇长直选，民选乡镇长也无法冲破现行体制造成的限制，同样无所作为。推行乡镇基层民主，并不能解决农业型乡镇基本权力不足的问题，并不能实现农业型乡镇政府的有效性。
如果一个政府不能履行基本的政府职能，那么无论它采取何种形式，它的人民都不可能从中受益。民主的最终目的是使多数人的利益及其要求得到保障。如果它无法实现这一目的，民主作为政府组织的形式就只成为形式本身，作为保障公民权利和利益的手段也就失去其工具性价值。事实上，源于西方的民主需要特定的社会条件支持。诚如亨廷顿所说“现代民主是西方文明的产物，它扎根于社会多元主义、阶级制度、市民社会、对法治的信念、亲历代议制度的经验、精神权威与世俗权威的分离以及对个人主义的坚持，所有这些都是在一千多年以前的西欧开始出现的。这些要素也许可以在其它的文明中找到其中的一二个，但是作为总体，它们仅存在于西方之中。如果忽视这些构成要素，所得的民主可能只是一种形式。
尽管究竟民主是目的还是方法的争论从未间断，在乡镇层面上推行的“民主”具有明显的工具色彩。且不论目前农业型乡镇实施直接选举的条件并不真正具备。即使实现西方式的选举，由于体制条件的限制，它使现代自由民主的实质表现得更为彻底，即“更换统治者”(亨廷顿语)。现行体制下搞基层民主务虚的成分很大，同时会把国家对乡村社会的控制权逐步转交到乡村社会新兴的政治精英和经济精英手中。在当前的中国农村，这些精英只可能是两类人，一类是乡村社会中的富有者；一类是与上级政府关系密切或拥有其它社会资源或组织资源的人。这样的“民主”是否有利于促进公正、推动乡村经济发展是值得商榷的。更为重要的是，这远远背离了中国农民的需要。农民亟需的不是选票而是钞票，不是个人选举权利的短暂显示，而是对客观生活的经济保障。农民的不自由不平等更多地源于经济条件的限制。通过民主的形式去实现民主的真正内涵，这不仅难以实现，而且清楚地暴露了这种所谓的“民主”的虚假性。
纵观西方国家的民主化历程，可以看出，民主是社会历史发展进程中阶级或阶层之间斗争和妥协的产物，其创始及发展的意义并不神圣，它只是社会历史发展中源于社会需要的一种制度产物。现代民主的实质是一种使妥协得以实现的制度性安排。民主之所以被推崇，是因为其发展适应并维持了资本主义社会内部的发展与和谐。西方的民主及其发展，其根本目的并非是为了保障全体公民的权利和利益，并非为了保障人民理念的实施。事实上，西方的自由民主对于保障人民在实质上是难以实现的。中国应根据目前的国情探索符合国家治理和社会发展需要的民主形式。民主的内涵是崇高的，但民主的形式并不是唯一的。
乡镇基层社会治理篇6
[关键词]基层乡镇民主法制建设
[作者]××，男，××市××县委党校副校长、高级讲师。
乡镇作为国家政权结构的基层组织，直接面对农村、农业和农民。国家和谐社会的构建，一个十分重要和不可忽视的是农村社会的和谐构建，而构建和谐农村社会，就不可不加强农村基层民主法制建设，这是贯彻党的依法治国基本方略，建设社会主义新农村的重要组成部分。加强农村法制建设，不断扩大农村基层民主，实现农村各项事业的依法管理，是实施依法治国基本方略，构建和谐农村社会的基础。这中，乡镇村社组织又起着关键作用。
一、我县乡镇村基层民主法制建设的现况
从我县乡镇村法制建设调查情况看，自改革开放以来，经过“四个”五年普法，实施依法治国基本方略，乡镇法制建设有长足进步。表现在：一是乡镇村工作人员和村民的法律意识、法律观念增强，依法治乡镇，依法治村的口号在宣传和标语时常出现并努力贯彻。二是乡镇村工作依法思考和依法运行已愈来愈受到重视。三是法律服务机构和途径增加，告状难，难告状的情况基本解决。二十多年的乡镇法制建设，有力地促进了农民群众在基层政治经济生活中的民利行使，充分显示了农村基层民主法制建设在整个社会主义民主政治建设中的重要地位和作用。版权所有
但是，通过调查，反映在新时期的我县乡镇村基层法制建设中，问题依然不少，有的甚至很严重，具体表现在：一是乡镇村基层干部及群众的民主法制素质和参与管理的意识和能力还需要进一步增强；二是在决定和管理重大事务上议事不民主，理事无规章，决策无程序的现象还不同程度地存在；三在村务、政务公开方面，农民群众对农村大事参与和监督还缺乏规范；四是有的法律法规在农村没有得到认真的遵守和执行；五是不少农民群众的法律意识和法制观念还很薄弱。今年7月我县县委副书记黄天亮同志在全县法制建设工作会上的讲话中也谈到，“我县“四五”普法工作虽然取得了明显成效，但离上级的要求和广大人民群众的需求尚有一定差距，法制建设工作任重道远。其主要表现在：一是部分干部对普法和依法治理工作缺乏正确的认识。二是村级领导班子法治观念较为淡薄，家长作风色彩较浓，村级财务和集体土地管理不规范。三是广大群众法律知识面窄，依法维护自身权益的主动性差，以访代法的情况仍普遍存在。四是青少年违法犯罪形势严峻。五是基层法律服务和法律援助制度不能完全适应农村社会需要和创建平安巫山、构建和谐巫山的需要。六是普法和依法治理工作缺乏完善的监督、考核机制。”我县乡镇基层法制建设现状说明，基层法制建设随着我县经济和社会发展，其任务是十分繁重的，这要求我们把民主法制建设全面落实到农村经济、政治、文化及各项社会事业的决策和管理中去，落实到各项制度和各项实际工作中去，进一步建设有中国特色的农村社会主义政治文明，为构建和谐农村作出应有贡献。
二、对我县乡镇村基层民主法制建设存在问题的分析
我县是一个农业县，人口的80%以上是农民，作为现时期的部级贫困县，处位山区，历史传统上就经济落后，文化开发滞后，传统的历史沉淀厚重。改革开放以来二十多年，我县经济社会发展有了长足进步，但小农经济意识仍在一些乡镇基层干部，特别是农民中存在。小农经济意识作为封建社会的产物，会反映在人们的观念和行为上。我县乡镇村基层民主法制建设发展到今天而存在的问题，同样也受着这种观念的制约和影响。从我县基层法制建设现况中存在的问题分析，我们可以看出：一是在市场经济体制确立，改革开放力度加大，发展已成为第一要务的新时期中，一些乡镇干部对本乡镇村的经济发展不能适应市场，在市场经济中如何运用法律武器和法律手段运作不知或不熟悉，还习惯于计划经济时代的等靠上级和红头文件。二是封建的“人治”思想在一些干部身上存在，在涉及本地经济社会发展中，一些乡镇村基层组织和领导忽视民主管理，一言堂，个人说了算，家长式作风。我县“官阳事件”就是背离村民意愿，铲苗种烟的严重违法事件。三是农村封建宗族意识还不同程度存在，具体表现为，当事人双方出现纠纷时，不能用或不熟悉运用法律的手段和方法解决，而是靠宗族势力，人多势众，以势压人，以势压对方，至使矛盾激化，问题得不到解决。四是一些乡镇村领导和村民根本不学法，不懂法，更谈不上用法。五是一些乡镇村领导、干部和村民是知法犯法，无视法律的存在，天高皇帝远，啥也管不着，我县竹贤乡前任十位干部坐支、挪用公款、集体，就是知法犯法，顶风违纪。
三、对加强我县乡镇村基层民主法制建设的对策与思考
加强新时期我县乡镇基层民主法制建设，笔者认为：
（一）乡镇社会稳定是基层民主法制建设的首要任务和重要目标。扩大基层民主、完善基层法制的根本目的是为了创造安定和谐的社会环境，保障经济建设和社会各项事业的平稳运行，为百姓谋利益。要以经济建设为中心，加快我县农村产业结构调整和特色产业的发展，不断增加农民收入。要用发展和改革的办法解决我县农村出现的新问题。要依法、及时、妥善地处理农村人民内部矛盾，及时发现、解决影响农村稳定的各种纠纷，防止矛盾激化，从源头上防止和化解引发矛盾纠纷的各种因素。积极改进干部工作作风，变群众上访为领导下基层接访，并充分利用现代信息技术，做好深入细致的思想政治工作，引导群众按正常的渠道反映和解决问题，努力做到一般矛盾不出村，重大矛盾纠纷不出乡镇。对于治安混乱的村庄，乡镇党委、政府要坚持统一领导，有关部门共同参与，对“乱、瘫、穷、愚”综合整治。
（二）乡镇村社事务民主管理是基层民主法制建设的核心。要坚持依法建制、以制治乡村，健全完善村民自治章程和村规民约，把农村财务、土地承包、村办企业、计划生育、社会治安、宅基地划分等农村经济和社会各项事务全部纳入依法管理的轨道。要注意双向制约，不仅要“约民”，更要“约官”。要尊重群众的民利，建立健全村民和村民代表议事制度，规范村级重大事务的民主决策程序，凡是与村民根本利益密切相关的重大事项，都要进入民主决策程序，由村民会议或村民代表会议讨论决定，我县金坪乡的“金坪九条”就是充分发挥民主管理的议事制度典型，收到好的效果。他们的作法是：在“一事一议”兴办公益事业过程中，始终按照做好思想工作、选好村民代表、群众签字画押、指导分解任务、统一组织实施、公开管理资金、监督物资采购、工程竣工决算、建立管护机制等九条要求，一步一步稳妥地开展工作，使公益事业建设的过程始终成为保护农民利益和调动农民积极性的过程，实实在在、有章可循、有条不紊，保障群众当家做主。
其次，抓好“两个规范”。即规范干部行为：针对少数乡镇村干部讲“人治”不讲“法治”，擅长下命令，不愿意搞服务，重政策、轻法律，说话办事随意性大等问题，要采取有力措施规范干部行为。通过学习培训，加强教育引导，使乡镇村干部工作理念上由“人治”向“法治”转变，工作方法上由命令型向服务型转变，自身素质上由“经验型”向“市场型”转变。加强制度约束，充分发挥村民代表和村民大会对规范干部行为的作用，把各项工作真正纳入“公开、民主、规范”的轨道。规范群众行为：针对少数村民只要权利，不尽义务，重物质利益，轻精神文明，只顾个人利益，不顾集体利益等问题，着力规范村民行为。按照合法性、民主性、针对性和互约性原则，组成由村干部、村民代表参加的遵规守章监督委员会，对村民遵守《村规民约》和《自治章程》情况进行监督检查，并与村级系列文明创建评比活动相结合，与上级执法执纪部门检查相衔接，实施激励奖惩机制，通过精神和物质利益的双重引导，促使村民能够识大体、顾大局，依法支持村级两委的合法决策，正确处理个人利益与集体利益的关系，眼前利益与长远利益的关系。
再次，乡镇村管理要抓好民主决策制度的落实。针对少数乡镇村做决策由少数人“拍脑袋”，科学性、民主性差，盲目性、随意性大的问题，要深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力要求，努力提高决策的科学化、民主化水平。对关系村集体利益和村民利益的事项以及群众普遍关心的问题，如各类经济合同完善、变更和解除，集体财产发包、处理，土地承包、财务收支等重大村务事项，实行民主决策制度。
（三）切实加强乡镇村广大党员干部和群众的法制教育是基层民主法制建设的基础。在加强乡镇村广大党员干部和群众的法制教育中，首先要抓好乡镇村级干部的法制教育。通过举办轮训班等各种形式，有组织地开展学习教育活动，有效增强乡镇村级干部队伍的法制意识，提高民主管理和依法办事的水平。其次，要着力营造广大群众学法、用法的浓厚氛围，采取村民夜校、集市咨询，开展法律知识竞赛、联户组织送法上门、电视广播专栏以案说法等形式，有计划、有重点、有目标地开展群众性法制宣传教育，使广大群众在学法中守法用法护法。再次，加强道德教育。通过开展文明村、文明家庭、文明行业等文明创建活动，大力抓好以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点的社会公德、职业道德和家庭美德教育，以推动全社会道德水平的提高。要按照“四五”普法规划要求，加大农村普法工作力度，充分运用现代传媒、法律服务专线、法制文艺等形式进行普法宣传，使广大群众学会运用法律手段维护自己的合法权利；加强对农民的爱国主义、集体主义和社会主义教育，以及社会公德、职业道德和家庭美德教育，引导农民群众自觉遵守“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范。
（四）乡镇村基层组织建设是基层民主法制建设的重要内容和保障。农村基层民主法制建设能不能搞好，农村基层组织和干部队伍至关重要。加大对弱势群体的法制教育和援助。乡镇应建立法律援助工作站和弱势群体联系卡，有关部门要加大维权工作力度，切实解决弱势群体权益保障问题。进一步深化行政审批制度改革，转变政府职能，规范政务管理，全面推进依法行政。政府法制部门要继续完善和落实行政执法责任制、执法公示制。改革完善领导方式，不断完善和改进决策机制，健全科学的议事和决策机制。
切实加强“平安巫山”建设。深入开展“严打”整治斗争，依法防范打击×××等分子破坏活动。充分发动和依靠群众，继续深入开展“安全文明单位”、“平安社区”、“平安乡镇”等形式的基层安全创建活动。
夯实人民调解基础。全县26个乡镇要建立运作规范的人民调解庭，要在村（居）委建立人民调解室，县法院和县司法局要主动当好业务指导。各乡镇要不断加强调解阵地建设，强化人民调解工作，形成人民调解、治安调解、调解、行政调解和诉讼调解相结合的大调解格局。
乡镇基层社会治理篇7
一、目前学术界在乡镇政府体制改革研究方法上的“认识误区”
近年来，国内学术界围绕着乡镇政府体制改革这一热点、难点问题，提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等等不同的政策主张。这不仅表明了人们对于乡镇一级是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在严重的分歧与争论，而且也显示出人们对乡镇一级政府的重要地位和基本功能认识不清。追根溯源，问题的关键在于国内学术界习惯运用西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式来分析问题，试图发现“市民社会”（或公民社会）在中国的萌生，有意无意地遮蔽了现代国家政权的地位与作用。近年来，虽然一些中国学者运用“现代国家政权建设”理论注意到了“国家——社会”非均质性的特点，但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷。总之，当我们在观察和研究中国“乡政村治”二元治理结构的未来发展趋势时，仅靠“祖先崇拜”（即所谓“皇权不下县”）和“单凭旁观者或局外人支招行事”（即“过分强调民间力量”）是不现实的，而只有主体通过“他者视角”反观自身的“视阈剩余”才有可能把握主体的“超在性”，一切“外来语”和主观推断终究是不能站稳脚跟走好自己的路。
在中国历史上，“土地——赋税——户籍”是三位一体的，任何一个环节上发生问题都会直接或间接地影响到国家政权巩固与社会稳定。因此，“地方上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。当天下太平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳。地方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争”[6]（p295-301）。换言之，在中国历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩”[7]。事实上，“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向”[8]。总的看来，“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者；地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约”[7]。
二、如何建构面向21世纪的现代乡镇行政管理体制
首先，应当充分认识到乡镇在国家行政体制体系中的重要地位与作用。
其次，必须始终坚持党对农村工作的领导核心作用，不断扩大基层民主政治建设。
第三，加快建立全国城乡统一的公共财政制度和服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。
[参考文献]
[2]费孝通.乡土重建[a].费孝通选集[C].天津:天津人民出版社，1988.
[3]秦晖.传统十论:本土社会的制度文化与其变革[C].上海:复旦大学出版社，2003.
[4]徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[a].乡村治理与中国政治[C].北京：中国社会科学出版社，2003.
[5]马克思恩格斯选集（第4卷）[C].北京:人民出版社，1995.
[6][美]费正清，费维恺.剑桥中国晚清史（下卷）[m].北京:中国社会科学出版社，1994.
[7]高寿仙.明代农业经济与农村社会[m].合肥：黄山书社，2006.
[8]黄宗智.国家与市民社会:一种社会理论的研究路径[C].北京:中央编译出版社，1999.
[15][法]托克维尔.论美国的民主[m].北京：商务印书馆，1997.
[17]秦德占.乡镇干部工作手册[m].北京：中国人民公安大学出版社，1997.
[20]江泽民.要把农村基层政权建设成为有活力、有权威、有效能的政权[J].乡镇论坛，1990，（03）.
[22]中共中央组织部.农村基层干部读本[m].北京:党建读物出版社，1999.
[23]武力.农村基层政权职能与农民负担关系研究的历史分析[J].江苏行政学院学报，2004，（05）.
[24]刘尚希.解决县乡财政困难的根本在于打破城乡分治[n].中国经济时报，2005-02-08：（01）.
乡镇基层社会治理篇8
所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体（注：参见张厚安主编《中国农村基层政权》，四川人民出版社，1992年版，第3页。）。但必须指出的是，由于中国共产党处于执政地位，故在各级政权组织体系中，它位居政治领导地位，从而也就构成了政权体系内必不可少的要素。农村基层政权组织亦如此。
建国后、特别是党的十一届三中全会以来，我国农村基层政权得到了巩固和加强。然而客观实际表明，现阶段的农村基层政权建设还面临着一系列亟待解决的严重问题。笔者依据对湖北省一些农村区域的社会调查，认为有以下几个主要方面的问题值得我们分析和研究。
（一）权力结构失衡
所谓权力结构失衡，此处主要“是指农村在基层政权组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅的一种无序状态”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。以党政关系而言，则突出地表现为某些乡镇党组织违反国家体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩；以权力机关与行政机关的关系而言，乡镇人大权力“软化”而乡镇政府权力过分“硬化”的现象很普遍。由于上述基层政权组织体系内的部分行为主体超出体制和法律上的规定，使得各行为主体不能各司其职，造成政权非规范化、制度化和法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合理的现象产生。
（二）政权功能的削弱和柔弱
农村基层政权功能的削弱表现在权力机关的职能不能落实；而其功能的柔弱则表现在行政机关的管理职能和政治职能失调。就前者而言，其显著特点是：①乡镇人大的立法活动明显地滞后于农村社会主义建设事业的迫切需要，尤其是滞后于农村市场经济迅速发展的迫切需要；②乡镇人大不能有效地履行其领导权和监督权，法定的最高权威往往名不副实；③乡镇人大会议既不经常也不正常。人大会议或常年不开，开了也往往被党委会议或政府会议取代或“挪用”。
再以后者而言，首先应该指出，“权力机关权力的‘软化’并不能导致政府机关功能的‘硬化’”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。这是因为：①在很多的乡镇，政府还没有根据市场经济的客观需要来改革机构、转变职能；②也有些乡镇行政体制改革不配套，不深入，因而机构臃肿，人浮于事，效率低下；③乡镇政府的管理职能和政治职能失调。这主要是指某些乡镇领导在思想观念上跳不出“左”或者右的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政治统治职能这两者之间的关系。如某些乡镇还没有把工作的重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，却片面强调“社会稳定”，还在抓“绷紧阶级斗争这根弦”的工作；与此相反，也有些乡镇则以“发展社会生产力、促进经济发展”为借口，对“脏、乱、差”的社会风气熟视无睹，对车匪路霸麻木不仁，对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。
（三）政权建设缺乏法制化
我国除50年代初颁布过管理乡镇人民代表会议和乡镇人民政府的两个组织通则外，一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的有关法律、法规或行政条例。而现行的宪法和地方组织法虽有关于乡镇政权运作的法律条文，但大都较原则或抽象，可操作性差。改革开放近20年来，国家和一些地方政权虽相继颁布过加强基层政权建设的法令、法规或行政条例，但在农村“有法不依、执法不严、违法不究”的现象依然很严重。
由于农村基层政权建设缺乏法制化、产生了极其严重的不良后果：
一是乡镇建制缺乏规范化和制度化，从而使得“乡镇建设极不稳定，且对其调整随意性强，时而撤乡变镇或撤镇还乡，时而又取消乡镇建制搞‘政社合一’，这实质是缺乏用法制和制度来规范乡镇建制建设的典型表现”（注：刘然：《关于行政区划的几个问题》，《社会主义研究》（具有中国特色社会主义理论研究专集），1995年版，第321页。）。这不仅难以使得乡镇政权形成较稳定状态，而且也难以确保基层政权建设工作的连续性，更谈不上去做好加强基层政权建设的工作。
二是极易诱发民族不团结。我国是一个多民族的国家，几十年来，适合我国国情的、具有中国特色社会主义的民族区域自治制度，对加强民族团结、维护国家统一、推进社会主义民主政治建设的进程方面，起到了重大的作用。但由于还没有相关的、具体的法律制度对民族自治区域内的乡镇政权内的行为主体的权利和义务进行法律上准确而全面的界定，加之政权体系内某些领导者的“”或“狭隘民族主义”的观念或行为严重，从而“给政权的建设带来阻力，诱发民族的不团结，甚至给国家的稳定带来极大的消极影响”（注：周星：《民族政治学》，中国社会科学文献出版社，1993年版，第128页。）。
三是导致政治腐败。世界各国的政治现代化历程告诉我们，政治权力不受到制度的规范和法制的制约，必将导致政治腐败现象的滋生和蔓延。政治腐败在农村区域的主要表现在三个方面：
第一，，衙门作风严重。某些乡镇领导推行政务时不是依据国家的政策和法令，往往搞“人治”，凭“经验”办事。如有的乡镇领导在行政决策时，不顾农民群众的实际情况和根本利益，片面地追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，从而给农民群众、集体和国家造成数十万上百万乃至上千万元的损失；也有的乡镇干部为显示其“优异政绩”或向上级表明“有才干”，肆无忌惮地向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。据笔者调查，有的地方的提留公然超过国务院明确规定的“‘不得超过农民上年纯收入5%’的规定，竟达到15%、25%甚至50%以上”（注：刘然：《农村耕地抛荒的原因问题与对策》，载洪威雷：《公务调研》，贵州人民出版社，1994年版，第334页。）。
第二，钻国家政策的空子，榨取农民的血汗。比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机。有材料表明，一些集体企业每年要向这些权贵提供少则几万、多则几十万、几百万的巨额资金用于盖小洋楼，或用于游山玩水，或豪赌狂嫖，或吃喝玩乐（注：参见项继权：《影响农村基层政权建设的障碍性因素分析》，《社会主义研究》，1993年第2期。）。
第三，乡镇机构臃肿，超编现象严重。超编率几乎达到100%。超编的费用一旦无法解决，就会转嫁到农民头上。由此我们很容易理解为什么有些干部平常工作起来无精打采，但到农村去“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”就成为“拼命三郎”的真实原因了。
限于篇幅，笔者不能对我国农村基层政权建设过程中存在的问题一一加以分析和研究。但仅就上述问题也足以引起人们注意了，我们必须采取科学的态度对其进行“诊断”和采取有效的措施对其进行“调治”。
二
从我国国情出发并结合现阶段农村基层政权建设中所面临的客观实际，笔者认为，农村基层政权建设应当从如下几个方面着手进行。
（一）坚持和改善党的领导，是加强农村基层政权建设的根本前提
坚持党的领导，坚持社会主义是中国人民的共同愿望，也是把具有中国特色社会主义事业全面推向21世纪的基本保障。党对国家政权机关的领导，在地方是通过各级党委的领导来实现的，在乡镇表现为乡镇党委对乡镇政权机关的领导。但这个领导是政治领导和思想领导，而不是以党组织来取代国家政权组织，正如中共中央和国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》所指出，乡镇党委的职责是：抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党组织的思想建设、作风建设和组织建设；加强对共青团、农会、妇联和民兵组织的领导；抓好群众的思想政治教育，促进党风和社会风气的稳定和好转；抓好干部的选择、考核和监督工作。
这就要求乡镇党组织必须在宪法和法律的范围内活动，严格实行党政职能分开，而不是包办人大和政府的具体工作。唯有如此，才能切实加强党的自身建设，也才能为改变基层政权结构不合理的状况并为进一步加强和巩固农村基层政权创造根本前提。
（二）坚持和完善乡镇人民代表大会制度，是加强农村基层政权建设的核心内容
要坚持和巩固我国的人民民主，我们在任何时候都要坚持和完善各级人民代表大会制度。根据当前农村的实际情况，要进一步坚持和完善乡镇人民代表大会制度，笔者认为应着重解决好如下几个方面的问题：
一是要树立乡镇人民代表大会的权威。恩格斯指出：“把权威说成是绝对坏的东西，而丝毫看不到树立权威的必要性和重要性，是极其荒谬的。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，第553页。）我们不能把权威等同于专制和独裁。在社会主义条件下，同样需要民主的、法制的权威。在农村现实的社会政治生活中，不少人认为乡镇人大有无权威无关紧要，而乡镇党委或行政部门才是权力的中心。这种观点既违背我国的体制和法理，在实际工作中也会带来不良后果。树立乡镇人大的权威，要求权力机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。
二是要坚持和完善选举制度。我国的选举制度是人民代表大会制度的重要内容和存在方式。因此，不坚持和完善选举制度，也就谈不上坚持和完善人民代表大会制度。这要求任何领导、任何组织、任何部门，都必须按选举法规定的选举制度办事，不搞“人治”，不搞“钦定”，不搞“委派”，以便把那些大公无私、作风正派、密切联系群众且有参政议政能力的人，由选民根据选举程序和规则将其选为人民代表；要花功夫做好选区划分的工作，特别要注意乡镇人大代表的合理性问题。据笔者调查，有些较大的乡镇，特别是居住分散的乡，要好几个自然村或好几个行政村才能分配到一个代表名额，因而使代表的广泛性难以保证。还有些乡镇的人民代表大会，列席人员等于甚至超过正式代表。如浙江嘉兴某乡召开人大代表大会会议时，其直属机关的列席代表与正式代表相等，均为51名（注：参见王崇明、袁瑞方：《中华人民共和国选举制度》，中国法制出版社，1990年版，第61页。）。这是很严重的问题，应高度重视并加以解决。
三是要完善人民代表大会会议制度。人民代表履行其职责、权力机关履行其功能，最主要的方式之一是通过日常工作和代表大会来完成和实施的。因此，完善乡镇人大会议的会议制度，是保证代表更好地依法行使职权、树立乡镇人大权威的重要步骤和得力措施。政府要从人力、物力、财力上给予支持和帮助；会议要把质量和效率统一起来，要把会议开成民主、团结、求实、奋进的大会，切忌借此拉山头搞派系。
（三）进一步发挥基层政权的职能，是加强农村基层政权建设的必要条件
乡镇政权所担负的组织经济建设的职能和政治职能，是国家职能的具体表现。政权职能的变形走样或功能发挥不到位，就会影响国家政权的性质并使其生存和发展的根基受损。因此任何一级国家政权组织，都要根据国家形势发展的客观需要，正确处理经济建设职能和政治职能的关系。以乡镇政权而言，既要领导农民群众大力发展生产力，不断提高和改善农民的生活水平，又要充分发扬社会主义民主，健全社会主义法制，对破坏社会稳定、破坏农村正常的生活、生产和工作秩序以及破坏无产阶级的人和集团，予以坚决打击。唯有如此，才能巩固和加强农村基层政权。
（四）切实加强对“人民公仆”为人民服务观念的教育，是维系农村基层政权生存和发展的重要举措
人民群众的根本利益就是无产阶级的最高利益。乡镇领导干部必须时时刻刻把农民群众的利益放在第一位，时刻不忘为人民服务这个根本宗旨。这要求在行政决策中要遵循科学化和民主化的原则，决不能不顾群众的实际承受力来片面追求“高速度”、“高积累”、“高指标”；在实际工作中要求“人民公仆”决不能搞、形式主义和衙门作风，更不能以种种借口向农民增加不合理负担。“得道多助，失道寡助”。这个质朴的真理，应当为“人民公仆”所牢牢记取！
（五）切实加强社会主义民主和法制建设，是巩固农村基层政权的根本保障
社会主义民主是社会主义法制的前提和基础，社会主义法制是社会主义民主的表现和保障。我们只有不断地发扬社会主义民主，健全社会主义法制，才能巩固人民民主。
我国是一个有几千年封建历史的国家，乡镇政权中的不少领导人受封建主义的影响相当严重，如选干上的任人唯亲，组织上的拉帮结派，生活上的腐化堕落都与封建思想联系密切。在社会主义市场经济条件下，也有些乡镇干部受到市场经济负面因素的影响和刺激，把商品交换原则引入政治生活，不讲组织纪律，不讲党性原则，只讲实惠和物质利益，成了“金钱至上”观念的奴隶，成了商品拜物教的殉葬品。
上述表明，在我国广大农村的基层政权内，用社会主义民主和法制来反对封建主义和资产阶级的思想的影响，仍然是摆在我们面前一项刻不容缓的战略任务。历史的经验和现实证明，只有加强社会主义民主建设，切实贯彻执行民主集中制原则，切实按社会主义法制办事，才能使基层政权内的政治生活有章可循、有法可依，也才能使基层政权健康地运行和稳步地向前发展。
乡镇基层社会治理篇9
通过地方政府立法推进社会治理创新与变革。强化基层地方政府的法律地位，进一步明确基层民主在地方治理过程中的重要地位，是解决和完善我国当前基层治理存在问题的关键。通过法律法规明确界定乡镇政权各权力主体的关系，包括乡镇人大、乡镇党委和乡镇政府各自的职责权限和权利义务关系。严格按照法律法规履行职责，遵循基层政权组织和村民自治组织的法定程序，使其规范运行。创新农村基层民主运行的体制机制，有效回应农村社会不同群体的利益诉求。政府权力和行为必需受到的制衡与监督，政府的公共服务和行政应体现民意，满足广大人民群众的需求与呼声。
以服务型政府建设为契机，加强乡镇政权的社会管理和公共服务职能。要重点履行好促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四个方面的基本职能。乡镇工作人员要提高思想认识，真正树立为农民服务的理念，有效回应广大农民对社会治安、医疗卫生、教育文化、基础设施、社会保障等公共服务的需求。改革目前的考核体制，严格控制对乡镇领导的“一票否决”事项，不再将推动本地经济发展、维护社会稳定作为考核乡镇官员的主要指标，而是将提供公共服务、着力改善民生作为主要的考核指标。通过地方政府立法增强农村基层政府的权能和财政的完整性，并相应地建立起必要的自上而下与自下而上相结合的责任监督机制，通过体制机制改革和管理创新，建立健全基层治理平台和机制，实现地方政府治理有序化、法治化、民主化。针对地方发展的差异性，给予地方治理必要的灵活性和自主性。探索符合各地实践要求的地方治理制度模式。
完善和推进基层人民代表大会制度建设。乡镇人大是人民代表大会制度的重要组成部分，是基层国家权力机关，其对加强和改进党的领导、实现人民当家作主具有重要作用。必须进一步完善乡镇人大选举，做实差额选举，遏止和消除选举中的“贿选”、“虚假选举”等乱象，使人民群众能真正选出自己满意的代表。实行选举公开，改变代表候选人不透明不规范的状况。改革人大代表成员结构，提高农民代表与专业人士的代表比重，限制政府序列的人员参选人大代表。要建立履职规范，做实人大代表的履职工作，实现人大代表联系选民的常态化、制度化，与选民保持密切联系，听取他们的意见和要求，真正为他们服务。乡镇人大代表和人大主席团的履职，应从会议期间向闭会期间拓展。对那些长期不履职或消极履职的代表，要通过法定程序撤销其代表资格。同时，要充分发挥乡镇人大的监督职能。当前，乡镇人大缺乏对官员的问责和质询，必须在财政、人事、提案质询等方面真正履行监督职责；乡镇人大代表通过人大主席团依法行使权力，对犯有重大错误、不能胜任工作的政府工作人员，行使罢免权。乡镇人大制度的建设，必须坚持和完善党对人大工作的领导，改进乡镇党委对人大工作的领导方式。各地应根据实际，大力开展创新乡镇人大制度、实现人民当家作主的多样化形式。不断完善制度，加强自身建设，着力提高代表素质，为提高议政能力提供有力保障。
乡镇基层社会治理篇10
关键词:乡镇行政管理体制改革研究
乡镇行政管理体制问题，己日益受到学术界的重视。在不同的观点中，有一点是共同的，即乡镇行政体制改革和机构改革已经不能仅仅从行政体制本身来考虑如何深化，必须跳出行政体制的局限，从更高的层面，例如乡镇职能转换等问题上进行思考，力求彻底解决乡镇存在的诸多难题。深化农村行政管理体制改革，归根到底，就是调整一切束缚农业生产力发展的生产关系及其上层建筑，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村政治、经济、文化、社会管理新体制，实现改革应有的成效，实现农村经济社会的可持续发展。具体可从以下五个方面进行创新:
1、克服四种倾向，进一步转变乡镇政府职能，提高行政效率。
(1)克服农村基层党组织长期存在的行政化倾向。发端于革命战争年代、建立在人民公社体制下的农村基层党组织，长期习惯于“一元化”的集中管理方式，大包大揽农村行政性事务，由此造成党、政、群、企不分，产生了行政化倾向。这不仅不利于乡镇政府依法行使管理农村社会经济工作的行政职能，而且还限制了市场中介组织自由发展壮大，从而使广大农民缺乏对市场信息变化的独立判断和自主选择。要合理界定乡镇政府职能，正确处理党、政、群、企之间的关系。
(2)克服乡镇政府行政权力的弱化倾向。长期以来，党组织对农村基层政权和执法机关干预过多，而“条块”分割又肢解了乡镇政府行政的职能，形成责任大、权力小、部门工作难协调的被动局面。要实现权力与责任的对等，这样，有利于强化行政责任意识，充分行使行政职能。
(3)克服其他社会组织的准行政化倾向。乡镇的“七所八站”习惯以准行政组织的身份出现，经常干扰农村的社会经济活动;而村民自治组织又受到乡镇党、政、群团组织和其他社会经济组织等“外部性”因素制约，实际上也无法开展经常性的群众工作。要真正实现村民自治，必须克服这些干扰，进一步深化农村行政管理体制改革。
(4)克服农村群众性组织的松散化倾向。新时期农村出现的民间公益性组织和群体性自治组织(也包括一些非法宗教组织和黑社会组织等)，一直处于一种自生自灭、放任自流、自由发展的状态，甚至呈现出迅速蔓延的趋势。这对于长久地保持农村社会秩序稳定构成威胁。因此，今后应当进一步加强和改善党对农村工作的领导。“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。”农村基层党组织和广大的农民党员以及党的群众组织及其成员，都必须严格按照各自制定的组织章程开展活动，通过增强系统内部的凝聚力、吸引力和战斗力，来发挥其对农村其他民间组织的影响力、渗透力和推动力，真正起到带领和引导农民走共同富裕道路的核心作用。同时要注意处理好乡镇党、政、群各种组织之间的工作关系，尤其是要处理好乡镇党委书记与乡镇长之间的工作关系。
目前乡镇党政关系的现状，大体上分为4种类型:第一种情况是党政机构分设，人员分离，职责明确，关系比较协调。第二种情况是党政机构虽已分设，职能划分也比较明确，但在实际工作中党政领导班子成员之间仍存在着这样的和那样的矛盾冲突。第三种情况是乡镇党委包揽一切事务，事无巨细都由党委书记一揽子安排布置，而乡镇政府不能独立履行其职能。第四种情况是乡镇党委书记与乡镇长之间工作关系不协调，存在问题较多的乡镇还很普遍。问题产生的根本原因在于，我国县级以上的党政关系还没有理顺，乡镇党政组织职能划分、机构设置、人员管理和运行机制又缺乏制度性规范。因此要继续推进乡镇机构改革，转变职能，精简机构，裁减冗员，建立健全行政监督机制，提高行政效率和服务水平。此外还要着手解决乡镇各职能部门党组织逐渐脱离乡镇党委统一领导的问题。近年来，在部门利益的驱动下，许多乡镇二级机构党组织被上划到上级业务主管部门党委垂直领导而陆续脱离乡镇党委统一领导。这些二级机构中的党员归口上级业务主管部门党委管理后，常年很少开展党组织活动。随着这些职能部门人权、财权、物权、事权被上划管理，乡镇党委和政府对“七所八站”的管理出现了“断档现象”，造成各职能部门之间工作难协调，相互推委扯皮，政令不畅，效率低下。改革方向和具体措施是，下放“七所八站”的垂直领导权限，实行由乡镇党政组织统一领导和管理，以保持乡镇方方面面工作的完整性和一致性。
2.逐步完善村民自治制度，进一步加强农村基层民主法制建设。
农村改革以来，农户成为独立的市场主体，农民以极大的政治热情去关注自己的切身利益，强烈要求行使民主权力来保障经济上的物质利益。因此要从《宪法》和法律上确立村民自治组织的合法地位，让亿万农民直接行使民主权利，让他们自己来当家作主。实行村民自治既要坚持党的领导又要善于改进党的领导方式和方法。十五届三中全会提出:“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用。”而农村基层党组织对村民自治组织的领导是政治思想上的领导和在重大问题、重要环节上的领导，决不能超越《宪法》和《村民委员会组织法》去搞包办代替，更不能低估了农民群众的首创精神去搞行政干预。
完善乡镇人民代表大会制度，加强乡、村两级基层民主政治建设。农村基层民主政治建设包括两个层次:一个层次是村级，主要任务是推行村民自治，鼓励和支持农民积极参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督;另一个层次是乡镇，当前的主要任务是坚持和完善乡镇人民代表大会的代表直接选举制度。乡镇人民代表大会要认真履行法律赋予的各项职权，严格依法行事。正确处理村党支部与村民委员会之间的工作关系，妥善解决乡镇党、政、群组织和各种市场中介组织以及其他各类组织之间的关系，进一步界定职能，以便充分调动社会各方面的积极性和创造力，促进农村经济社会发展。打破村际间的地域界限和户籍管制，以一定人口规模的农业经营实体和各种社会中介组织为单位，组建新型的经济联合体或村民自治组织，以增强农民的群众性自治组织内部的亲和力，实现农村集约化经营。