市域社会治理现代化篇1
1、美丽连队建设方面：以美丽连队为抓手，以“生态宜居”为目标，贯彻“绿色”发展理念，抓好生态文明建设，做好“XX”文章。20XX年以来，在XX、XXX党委支持下，先后投入XX万元进行基础设施改造和环境整治。20XX年又新栽种果树XX棵，月季花卉XX株，种植草坪XX亩。目前，连队主干道和居民点道路实现了100%硬质化，绿化面积60%以上；居民区内所有房屋外墙统一江南宜居徽派设计。
2、完善矛盾纠纷方面：一是成立公共法律服务工作室及矛盾纠纷化解调解中心，定期举办法制讲座，宣传法律知识，及时进行矛盾纠纷调解：20XX年XX月，XX与XX因XX产生纠纷，连队立即联系经纬测绘公司及XX人员现场解决，及时化解了矛盾纠纷；二是严格落实重大事项“一事一议”、“四议两公开”制度，借鉴“枫桥经验”做法，有效发挥联户长、网格长作用，坚持矛盾不上交，就地化解。经过全连共同努力，实现了无违法上访、无刑事案件、无邪教、无黑恶势力、无公共安全事故等目标。
3、德治教化方面。连队始终坚持把德治作为连队治理的有效载体，以法治带德治，建立连规民约、红黑榜、“三包”责任等制度。成立以“XX”为组长，联户长为组员的美丽庭院评比小组，每月定期检查评比，张榜公示。
4、矛盾纠纷化解方面：成立一站式矛盾纠纷就地化解矛盾纠纷第三方调解中心，进一步丰富了人民调解的内涵和外延，构建并完善了多元调解机制，收到较好成效。
市域社会治理现代化篇2
试点工作的实施方案
为深入贯彻党的四中全会和全国市域社会治理现代化试点工作会议精神，根据上饶市平安上饶建设领导小组印发的《关于开展上饶市市域社会治理现代化试点工作的实施意见》，结合本系统的实情，特制定本实施方案。
一、总体要求
以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，以防范化解教体系统领域社会治理风险为着力点，以提升全区教体系统网格化服务管理为切入点，健全机制，细化举措，加强保障，促进全区教育高质量发展，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
二、工作任务
（一）发挥党组总揽全局、协调各方的领导核心作用。把政治建设贯穿于社会治理全过程和各方面，坚持不懈用新时代中国特色社会主义思想武装头脑，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。切实加强对推进社会治理现代化、深化平安建设工作的领导，加强整体设计、整合资源力量、完善政策措施、强化督导考核，推动解决重大问题。
（二）深入推进市域社会治理现代化试点工作，着力打造教育特色和亮点。
1.着力特殊人群服务管理工作。进一步强化预防青少年违法犯罪工作，加强专门学校建设和专门教育工作。做好社区矫正对象、吸毒人员、严重精神障碍患者等各类特殊人群子女入学、升学、资助等服务工作，健全学校、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系。
2.着力开展平安校园创建活动。（1）完善校园安全风险防范体系，进一步完善校园安防“三个百分之百”和校园物防建设，提升校园人防、物防、技防水平；（2）指导、推进、完善校安专委会、校园及周边治安综合治理专项组建设，进一步健全平安校园创建协调机制；（3）加强教体系统社会治理领域调查研究，全面建立社会治理治安稳定形势分析制度。
3.着力防范化解社会矛盾风险。（1）全面落实重大决策社会稳定风险评估制度，确保实现应评尽评。做好涉及教育的特定利益群体政策落实、帮扶解困、教育稳控等工作，切实消除群体性事件风险隐患；（2）全面推进“一站式”涉校涉生矛盾纠纷平台建设，依法化解各类涉校矛盾。
4.着力夯实心理健康教育工作。推动社会心理服务和教育进学校，建设学校心理咨询室，开展心理健康宣传，疏导化解学生心理问题。
5.着力落实校园安全主体责任。把好安全风险源头关、监测关、管控关，防范各类安全事故，保障师生生命安全。
6.加大教育考试等领域执法力度。全面推行教育考试行政执法公示制度，严格确定行政执法责任和责任追究机制。
7.全面实施公民道德建设工程。发挥校园德育主阵地作用，大力弘扬社会主义核心价值观。
（三）积极配备落实一批涉及教育系统的市域社会治理现代化试点重点工作。
1.积极落实平安建设领导小组交办的工作。积极配合相关职能部门，进一步推进完善“雪亮工程”建设、综治中心实体化建设、社会心理健康服务、应急管理信息化等社会治理重点工程。履行源头预防矛盾风险、维护社会治安和社会稳定的责任。
2.会同有关部门，建立健全社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络，五育并举、促进学生全面发展。
3.会同相关部门进一步落实民生工程，确保教育资助工作深得民心。
4.会同相关部门进一步加强中小学校幼儿园食品安全监管力度，大力推进中小学校幼儿园食堂“互联网＋明厨亮灶”建设。
5.在区委宣传部统一组织下，发挥市域内大专院校、党校等人才资源，深入开展社会治理理论研究、队伍培训。
三、实施步骤
（一）部署启动阶段（2020年-2021年5月）。区教体局、局有关股室结合工作实际，制定推进市域社会治理现代化工作实施方案或工作计划，确保市域社会治理现代化试点工作全面启动，将涉及教体系统的指标进行量化分解，并取得阶段性、实质性进展。
（二）全面实施阶段（2021年-2022年5月）。各学校全面、扎实推进各项试点工作，基本完成指标体系涉及教育的各项任务，取得明显的实践成果、制度成果、理论成果，深入推进教育社会治理能力现代化水平大幅提升。
（三）验收阶段（2022年6月-2022年12月）。各学校要认真总结工作经验，积极配合上饶市推进市域社会治理现代化工作领导小组做好考核验收工作。
四、工作要求
（一）加强组织领导，确保市域社会治理现代化试点工作有序推进。区教体局成立推进市域社会治理现代化试点工作领导小组，其人员组成如下：
组 长：马焕斌 局党组书记、局长
副组长：余国华 局党组成员、副局长
郑东辉 局党组成员、总督学、二级主任科员
柯书斌 局党组成员、二级主任科员
沈志华 区政府教育督导室副主任
张军年 区政府教育督导室副主任
吴宪林 区教学研究室主任
谢贤芳 区教学研究室支部书记
成 员：苏友辉 局办公室主任
柯 松 局党务办主任
严振华 局基教股股长
邓珍明 局人事股股长
陈 华 区政府教育督导室办公室主任
余晓辉 局职教股股长
余列明 局综治安全股股长
王瑞军 局校建办主任
林有碌 局高招办主任
汪 磊 局中招办主任
陈进垚 局勤办主任
郑兴贵 局资助中心主任
领导小组下设办公室（以下简称：区教体局市域治理办），办公室设在综治安全股，具体负责统筹推进教体系统市域社会治理现代化试点工作。办公室主任由郑东辉同志兼任，余列明同志兼任办公室副主任。夏林、徐树忠、潘桂凤等同志为办公室成员。
各学校也应成立本辖区推进市域社会治理现代化试点工作领导小组，确保市域社会治理现代化试点工作有序推进并取得成效。
（二）压实工作责任，细化工作措施。各学校及各有关股室应紧紧围绕工作任务，结合本单位实情，将推进市域社会治理现代化试点工作各项指标逐项分解，并落实好完成时间节点和线路图，务求取得实效。
附件：广信区教体系统市域社会治理现代化试点工作任务清单
附件
广信区教体系统市域社会治理现代化试点工作任务清单
序号
工作任务
牵头单位
责任单位
完成时效
（一）发挥党组总揽全局、协调各方的领导核心作用
1
发挥党组总揽全局、协调各方的领导核心作用。把政治建设贯穿于社会治理全过程和各方面，坚持不懈用新时代中国特色社会主义思想武装头脑，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。切实加强对推进社会治理现代化、深化平安建设工作的领导，加强整体设计、整合资源力量、完善政策措施、强化督导考核，推动解决重大问题。
党务办
区教体局相关股室、各中小学幼儿园
2021年5月
并长期坚持
（二）深入推进市域社会治理现代化试点工作，着力打造教育特色和亮点
2
着力特殊人群服务管理工作。进一步强化预防青少年违法犯罪工作，加强专门学校建设和专门教育工作。做好社区矫正对象、吸毒人员、严重精神障碍患者等各类特殊人群子女入学、升学、资助等服务工作，健全学校、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系。
综治安全股、基教股、资助中心
局相关股室、各中小学幼儿园，上饶市广信区综合高中
2021年5月
并长期坚持
3
着力开展平安校园创建活动。（1）完善校园安全风险防范体系，落实“三个百分之百”和校园物防建设，提升校园人防、物防、技防水平；（2）指导、推进、完善校安专委会、校园及周边治安综合治理专项组建设，建立健全平安校园创建协调机制；（3）加强教体系统社会治理领域调查研究，全面建立社会治理治安稳定形势分析制度。
综治安
全股
局相关股室、各
中小学幼儿园
2021年8月
并长期坚持
4
着力防范化解社会矛盾风险。（1）全面落实重大决策社会稳定风险评估制度，确保实现应评尽评。做好涉及教育的特定利益群体政策落实、帮扶解困、教育稳控等工作，切实消除群体性事件风险隐患；（2）全面推进“一站式”涉校涉生矛盾纠纷平台建设，依法化解各类涉校矛盾。（3)市域内排查发现的矛盾纠纷，全部按时录入信访信息系统，根据省有关预警的规定开展矛盾纠纷三级预警。充分利用视联网系统开展网上调解。网上协商，网上咨询等工作。
人事股、综治安全股
局相关股室、各
中小学幼儿园
2021年5月
并长期坚持
5
着力强化校园心理健康教育工作。推动社会心理服务和教育进学校，建设学校心理咨询室，开展心理健康宣传，疏导化解学生心理问题。
基教股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
6
着力落实校园安全主体责任。把好安全风险源头关、监测关、管控关，防范各类安全事故，保障师生生命安全。
综治安
全股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
7
加大教育考试等领域执法力度。全面推行教育考试行政执法公示制度，严格确定行政执法责任和责任追究机制。
高招办
中招办
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
8
全面实施公民道德建设工程。大力弘扬社会主义核心价值观。挖掘和运用好市域内优秀文化资源。发挥校园德育主阵地作用，建立健全社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络，五育并举、促进学生全面发展。全面建设社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络，注重发挥家庭家教家风在社会治理中的作用。理直气壮宣传无神论，弘扬科学精神。
基教股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
（三）积极配合落实涉及教育系统的市域社会治理现代化试点重点工作
9
积极落实市、区平安建设领导小组交办的工作。积极配合相关职能部门，进一步推进完善“雪亮工程”建设、综治中心实体化建设、社会心理健康服务、应急管理信息化等社会治理重点工程。履行源头预防矛盾风险、维护社会治安和社会稳定的责任。
综治安全股、基教股、人事股
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
10
落实意识形态工作责任制，加强意识形态阵地建设和管理，助推加强高校意识形态工作，推动高校加强和改进思想政治工作。
办公室
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
11
加大保障和改善教体系统民生力度，妥善协调各方面利益关系，源头预防和减少社会矛盾，进一步落实教体部门民生工程，确保教育资助深入民心。
资助中心
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
12
会同相关部门进一步加强中小学校幼儿园食品安全监管力度，大力推进中小学校幼儿园食堂“互联网＋明厨亮灶”建设。
勤办
局相关股室、各
中小学幼儿园。
2021年5月
并长期坚持
13
发挥市域内大专院校等人才资源，深入开展社会治理理论研究、队伍培训
职教股
市域内大专院校
2021年5月
并长期坚持
市域社会治理现代化篇3
一、全民共建共享视角下
实现江苏县域社会治理现代化的重要意义
全民共建共享是新时期社会治理创新的本质要求和努力方向，是建设“强富美高”新江苏的重要基石。全民共建共享体现了社会治理的本质属性，社会是全体人民的社会，共建共享就是“人人参与、人人尽力、人人享有”。全民是社会治理的基础，共建是社会治理的核心，而共享是社会治理的保障和目标。我国在“十三五”期间全面建成小康社会的任务艰巨，改革进入攻坚期和深水区，利益格局深刻调整，社会关系错综复杂，群众诉求日益多样，社会治理的要求高、难度大。在此背景下，加强社会治理创新，提升社会治理法治化、精细化、现代化水平，既是贯彻落实“四个全面”战略布局，切实提升社会和谐程度，实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦的必然要求；也是推进法治江苏建设，促进政府治理和社会调节、居民自治良性互动，让人民群众在改革发展中拥有更多的获得感，以实际行动把总书记为江苏勾画的“强富美高”建设蓝图变为美好现实的重要基石。
实现县域社会治理现代化是发挥江苏县域经济优势，创造社会治理新亮点、新格局的有效途径。“郡县治，天下安”。在我们国家政权结构和党的组织结构中，县域处在承上启下的关键环节，是中央领导和基层治理的连接点，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的坚实基础。同时，县域社会也是我国政府权力的神经末梢，处于容易引发社会问题的敏感区域，是新时期社会治理创新的重点和难点所在。江苏县域人口众多，县域经济发达，至2016年，共有42个县（含21个县级市）；在工信部的“2016年县域经济100强”中，江苏有17个县入围，其中，昆山、江阴、张家港、常熟、太仓、宜兴等6县市进入前10强。依托雄厚的经济基础，江苏的县域社会治理也一直走在全国前列，涌现出如南通“大调解”、吴江“政社互动”、昆山“县域法治化”等治理创新优秀典范。在新时期进一步推进江苏县域社会治理现代化，以群众满意为衡量工作的标准，根据现实状况、工作基础和百姓诉求，坚持特色发展，放大自身优势，办好群众最需要办的大事小事，创造出更多更好的社会治理新亮点和示范经验，是夯实社会发展基础、促进江苏县域经济社会可持续发展的有效途径。
实现县域社会治理现代化是构建新型政社关系，激发社会发展活力，推动全面深化改革的重要切入点。指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与和谐相处，社会才会安定有序。”在社会治理创新过程中，观念改革是基础，政府必须改变原来控制和管理社会的观念，以人为本实现治理重心下移，培育社会的独立性、自主性和自治性，逐步实现政府、市场与社会的合作共治。进入“十三五”，江苏原有赖以高速发展的优势已不复明显，必须寻找新的发展动力，其重要方向就是真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，向市场和社会要活力。加快推动县域社会治理现代化，以社会治理创新为切入点和突破口，有利于纵向推动政府转变职能，横向推动经济社会各领域改革，“用政府权力的‘减法’换取市场与民间活力的‘加法’”，从而有助于构建江苏新型政社关系，进一步激发市场和社会发展的真正活力，努力在全面深化改革中走在前列。
二、全民共建共享视角下
实现江苏县域社会治理现代化的基本目标和路径
构建具有时代特征、江苏特色和县域特点的全民共建共享社会治理新格局是江苏推进县域社会治理现代化的基本目标。江苏推进县域社会治理现代化的基本目标是：全面贯彻落实党的十和十八届三中、四中、五中全会精神及江苏省第十三次党代会精神，深入学习贯彻系列讲话和对江苏工作的重要指示精神，按照“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，紧密结合中央精神和江苏实际，积极推进在江苏县域的率先探索和实践创新，不断提升社会治理的法治化、精细化和现代化水平，最大限度地增加和谐因素，解放和增强社会活力，逐步构建具有时代特征、江苏特色和县域特点的全民共建共享社会治理新格局，为高水平全面建成小康社会，着力建设“强富美高”新江苏提供重要支撑。
复制推广昆山经验，深入推进县域法治化进程，坚持运用法治思维和法治方式引领江苏社会治理创新实践。深刻指出：“和谐社会本质上是法治社会。”法治是国家治理的基本形式，社会治理法治化与社会治理现代化具有同步性，实现社会治理现代化必然要求实现社会治理法治化。县域作为国家治理现代化的中间环节，上可推进市域、省域法治建设，下可辐射基层法治建设，在全面依法治国的过程中起到承上启下的纽带作用。昆山作为全国经济最为发达的县域，早在2007年就提出“县域法治化”的理念，在践行法治中国的县域治理新政方面探索和实践成绩斐然。应及时总结并复制推广昆山在县域法治化方面的有益经验，坚持依法治理，深入推进县域社会治理法治化，完善社会治理地方性法规和规章，切实提升县域及基层法治政府建设水平，坚持运用法治思维和法治方式引领社会治理创新实践，有效推动法律服务向县域、向基层延伸，充分发挥法治在推进社会治理现代化过程中的保障、服务和促进作用，使法治成为江苏县域核心竞争力的重要标志。
健全社会治理全民参与机制，加快构建“政社互动”新模式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。从党的十提出的“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会管理格局到十八届五中全会提出的“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局可见，在中国现阶段，各级党组织和政府在社会治理中的领导与主导地位不可动摇，以加强社会参与为手段、以扩大服务供给为目标的“政社互动”模式成为目前社会治理创新的重点。加快构建“政社互动”新模式，一是要进一步理顺政府与社会组织、群众自治组织之间的关系，政府通过制定“权力清单”和“责任清单”，明晰确定自身的社会治理职责，促进政府的自律、权力的约束和基层的减负；社会组织和群众自治组织要增强自身的独立性和主观能动性，积极参与社会事务的管理，逐步建立起与政府的“伙伴关系”。二是要进一步打通政府与社会组织、群众自治组织之间的互动渠道，政府通过购买服务向市场和社会组织转移部分公共服务及管理职能，从而提高公共服务供给的质量，改善社会治理结构；通过基层自治和协商民主向社会让渡决策权力，依法保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权，保证基层组织的自治空间。三是有效提高社会参与社会治理的能力与质量，通过财政资金、人事教育等资源，增强各类社会主体参与社会服务的能力，提高⒂肷缁嶂卫淼闹柿浚做到既“多元治理”，又“有效治理”，真正实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。
充分利用“互联网+”等手段，完善县域城市服务管理网格化体系建设，提升社会治理精细化水平。以加强基层平安建设、服务基层群众、推进基层社会治理创新为目标，进一步推动社会治理重心下移，搭建起县（市、区）、乡镇（街道）、社区（村）三级网格服务管理平台，在县、镇、村、网格四个层面开展网格管理服务，制定实施网格化服务管理测评指标体系，逐步建成“网格全覆盖、工作无缝隙、服务零距离、管理无漏洞”的县域城市服务管理网格化体系。以解决服务群众“最后一公里”为目标，改进基层治理方式，健全“一委一居一站一办”等社区组织架构，强化社区、社会组织和社会工作专业人才“三社联动”效应，统筹协调网格内、网格间各类资源力量，提高服务群众和矛盾调处能力，使问题、矛盾发现和处理的关口前移，基本做到小事不出村，大事不出镇。充分发挥信息技术在社会治理中的积极作用，通过“互联网+社会治理”新模式整合资源，打造社会治理、社会服务的大数据“云服务平台”，通过微信公众号等着力打造线上线下互动模式，使每一名群众都变成网格员，推进网格化管理全覆盖，形成社会治理立体防控体系，提升社会治理的社会化、专业化、精细化程度。
市域社会治理现代化篇4
关键词:公共领域;市民社会;理论范式;民主
伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。
一、公共领域理论话语的提出
公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活,但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护,欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求,认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益,它既是政治权威的合法性来源,也是社会整合和道德认同的基础:但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护,无法在现实社会中独立地建制化,因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以,它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。
那么,应该怎样解决这一理论分歧呢?
从理论上看,这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说,它开始于康德对启蒙的反思,中间经过阿伦特的发展,再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。
康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为,启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言,启蒙是一种自我反思的主体性原则;就全人类而言,启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此,“无论是哪种情况,启蒙都必须以公共性为中介”。因为,人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用,即“一个写作和出版的问题。康德解释说,按照我的理解,理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里,人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理,所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来,“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判,享有使用自己理性的自由权利,同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的,公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的,也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样,与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比,康德强调的是学者的言论自由和公开批判,通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是,康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意,也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。
阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里,近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象,因此,要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此,她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分,提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架,以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式,并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为,劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程;工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动,是一个由目的或手段所决定的无意义世界;唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围,就是公共领域。其特征在于:它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的,而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里,独立个体就公共事务发表意见,然后汇总选出代表,进入更高一级的协商讨论中去,最终达成多元共识,形成公共意志,并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样,在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展,从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础,这就为解决西方社会危机确立了一条新路。
康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读,为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上,以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念,不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化,而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述,到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论,再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀,无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且,在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上,哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说,正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后,因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究,但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上,首次公开声明该书是他思想体系的“入口”,舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里,“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明,“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域,如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。
二、公共领域理论的学术特征
“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性,它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看,公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”,是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域,它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场,占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。
首先,“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴,它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域,“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下,依托市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带;是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放,通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约,并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域;它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构,以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明,公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求,而这种价值追求是由一组理念提供的,而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说,由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象,也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所;这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质,是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说,公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴,它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。
其次,“公共领域”是一个与“市民社会”有着显着不同的理论范畴。尽管人们对“市民社会”有着各种不同的理解,但其基本含义却难以离开黑格尔和马克思所确定的市场经济社会这个范畴,即不能把经济活动排除在“市民社会”之外。从市民社会概念的内涵来看,它应该是由各种形式的资本所主导的社会因素运动中形成的个人、家庭和社会组织的各种向度和深度的互动关系的总和。这是一个没有公共权力属性而完全个体化的活动空间。与之不同的是,公共领域作为社会与国家的中介虽然也具有一些私人性特征(如自治、自愿、非强制等),但它却既把经济交往领域排除在自己之外又与公共权力直接相连,成为私人(或私人性团体)与公共权力互动的平台,并且具有公共性特征。在其作用上,公共领域既可以整合和表达民间的要求,又能促使公共权力接受来自民间的约束。因此,它是一个不同于“市民社会”的独立概念。这表现在:从实体形态上看,公共领域虽然依托于市民社会,但它只是属于市民社会的一个不可或缺的环节;虽然与“市民社会”有交叉,但却有着自己的独立空间。它既与市民社会中的私人个体和家庭不同,也与市民社会中的经济交往领域有异;既不会把手伸进个体的私生活之中,也无兴趣于干预市场交易和经济活动。
再次,“公共领域”又是一个与“政治国家”不同的概念。公共领域的内涵和本质决定了它是一个独立于政治权力的领域。从政治上看,公共领域不是政府权力的延伸,也不会参与或受制于政治权威,而是社会公众表达自己意愿和参与公共事务的空间。它既不以追求政治权力为目的,也不受政治规则的左右,即便是具有政治追求目的的传媒和其他社团组织,当它一旦进入公共领域并参与其活动时,也就脱去了其政治外衣回归了它的本真状态——公共性追求。所以,公共领域不具有强制性、性和普遍约束力,也不会去“统一思想”和压制言论自由,而是作为“私人”的“公众”自由地在他们所共同关心的“普遍利益”方面交换意见、形成共识、产生压力的“场所”,是人们独立自由地交往、沟通的共同活动空间。可以说,公共领域既是独立的私人之间的联合,又与政治权力保持着适度的关联,是沟通二者的中介和平台。
总之,公共领域是介于公共权力与市民社会(私人领域)之间并独立于政治国家又依托于市民社会的社会交往和文化批判领域。它既不同于公共权力,也不同于市民社会,而是有其特定本质的社会存在和理念形态。
三、公共领域理论范式的政治哲学意义
从政治理论发展来看,公共领域理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义民主之外的新的政治理论,这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向,从而为西方民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。
自由主义民主(间接民主)理论所要解决的是如何通过限制公共权力的不当行使来保证个****利的实现的问题。为此,它通过设计一套形式化的权力分置、制衡和监约的法治机制来确保个人基本权利的实现。但它存在的问题是,个人自由与权利的过分追求容易导致个人政治参与热情的降低,诱发公民的政治冷漠症,进而使公共权力的合法性出现危机。而共和主义民主理论则从解决这一问题出发,强调如何落实公民的政治普遍参与并赋予公共权威以充足的合法性。在它看来,政治合法性只能来自社会成员对公共事务的普遍的直接参与。一个真正民主的社会,就是所有社会成员共同参与政治、按照公共意志的指引决定公共事务的社会。但是,这种建立在“在场的”直接民主形式在现代社会已失去其存在基础,它无法独立地建制化——如果离开了法治、和个****利,其独立建制化的结果只能是极权主义暴政。这样,问题的复杂性就在于:自由主义的间接民主虽然是“弱势的民主”,但却被证明是唯一可以建制化的制度安排;而“在场的”直接民主虽然可以使政治权力合法性基础厚实起来,但却无法在整体上替代代议制民主。那么,怎样才能克服这两种民主传统的各自局限性而找到二者的结合点呢?也就是说,怎样才能够既可以保证公民的普遍政治参与避免政治冷漠症,又能够使公共权力制衡建制化防止极权主义暴政呢?
公共领域理论的提出,可以说为解决这一问题提供了一个新的规范性方向。
首先,公共领域理论对西方自由主义的民主思想起到了某种纠偏与修补作用。这主要表现在:第一,公共领域为现代民主政治提供着合法性基础。公共领域的主要特征在于它的商讨机制,它既是形成公共理性的社会根基,又是公众广泛认同、真诚信仰和积极参与的组织平台、制度支撑和实现途径。公共领域理论主张,凡是涉及公共利益的问题必须在公共领域里由公众进行充分自由的公开讨论、协商以达成共识;公共权力的行使不再是少数官僚或政治精英的专利,而是诉诸经过公众讨论、协商和共同认可而形成的法律(宪法)。因而,这种具有法理型权力合法化形式的政治体系就获得了牢固的合法性基础。第二,公共领域作为介于私人领域与国家权力之间的一块中间地带,它能够在国家和公民之间架起一座理性沟通的桥梁,从而缩小公民与国家的间距,增强公民的民主参与热情,进而对自由主义民主所无法克服的公民的政治冷漠症起到某种医治或纠偏作用。这是因为,公共领域把国家与公民既隔开又连接起来,这既减少了由于国家直接面对公民而出现政治冲突的概率,又增加了国家与公民沟通的多元通道,从而使公民与国家的联系紧密起来。再者,公共领域的社团组织、传播媒介和社会运动等中介机制为公民提供了广阔的公共交往舞台,促使社会公众能够走出私人生活的一己空间,积极参与到广阔的社会交往领域之中。这些公共领域的媒介机制提供了公民表达言论、参与公共事务的制度安排以及实现自主性的舞台,从而为公民进行独立自主的社会政治交往活动提供了适当的资源、组织便利和合法性保障。第三,以公共领域的机制为基础建立起来的话语民主模式修补了自由主义民主模式的缺陷,从而丰富了当代西方社会的民主理论。公共领域理论所提出的协商性民，！主,并不是建立在正式的受宪法调节的协商和决策的基础上,民主过程必须依赖于不具有正式形式的公共意见的供给,这种公共意见在理想情况下是发生在一个未受颠覆的政治性公共领域的结构之中的。它主张,凡是涉及重大的公共决策,在政策实施之前须由公民进行充分的讨论和争辩,通过不同意见的对话,最后达成妥协或共识。这种通过交往网络而发生的理解过程,体现了一种高层次的主体间性。公共意见的形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流,这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转移为行政权力。
其次,公共领域理论又修补了共和主义民主的理论欠缺和落实难题,并确立了一个异于自由主义民主和共和主义民主的新的民主方向,从而为民主的发展增添了新的理论活力。这主要表现在:第一,公共领域为公民提供了一种新的政治参与模式。公共领域理论所提供的公民政治参与模式,主要不是通过自己直接掌握公共权力或直接选举公职人员,而是通过自由形成的中介组织以公众舆论或社会压力的形式对公共政策的产生、公共权力的取得与行使、法律的制定与执行等方面形成若明若暗的压力来实现的。这与共和主义理论所主张的直接民主有很大不同,并且容易在代议制的框架内得以建制化,从而避免直接民主的乌托邦性。第二,公共领域通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对公共权力的监约。在公共领域的话语里,人民被分散在了民众的自由交往和理性沟通之中,公民正是通过这种自由交往,以自由言论和自由结社的形式表达自己的政治意愿,以此影响公共权力的运行,进而把话语交往权力转换成制度权力并与其一道形成强大力量发挥其民主作用。第三,公共领域对公共权力具有强大而切实的监督制约功能。公共领域理论通过肯定并强调社会中间力量在政治运行机制中的作用而彰显其民主功能,从而对共和主义民主的建制化弱势起到了修补作用。公共领域中的各种社团组织构成了建设民主社会的基础,是防止“民主的暴政”的重要机制。
总之,公共领域作为存在于政治国家和市民社会之间的一块中间地带,它能够把独立个人间的相互承认和自主交往关系升华为一种普遍关系,形成公共伦理,达至公共理性。因此,它虽然似乎具有某种私人性,但却通过在国家与社会之间架起理性沟通的桥梁而把旨趣指向了公共政治领域,产生了具有政治价值的公共性。一方面,政治国家通过公共领域获得公民的政治见解,也赢得他们对政治合法性的认同;另一方面,公民通过它也获得发表政治意见和参与政治的更多途径和机会,实现自己的民利和对公共权力的监约,从而推进民主、法治和****的实现。因此,探讨公共领域问题,既能够为当今中国社会政治哲学的研究拓展新的理论空间,也可以为构建社会主义和谐社会的理论探讨开辟新的视域,同时在实践上对于我们把握当下中国的社会结构变迁、促进民主和社会文化的发展以及建设政治文明和社会文明都具有积极的理论指导意义。
参考文献:
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市域社会治理现代化篇5
作者何增科，1965年生，政治学博士，中共中央编译局当代马克思主义研究所副研究员。
“市民社会”这一概念来自西方，其含义曾几经变迁。笔者拟从思想史的角度对这一概念的历史演变过程作一番考察，并就其内涵、外延及基本要素提出自己的看法。
一、传统意义上的市民社会概念
在古典市民社会理论中，“市民社会”、“政治社会”、“文明社会”三者之间没有明确的区分。“CivilSociety”一词既可译为市民社会，又可译为公民社会，还可译为文明社会，它本身也包含有这样三重意思。古典市民社会理论家往往同时在上述三重意思上使用，“市民社会”的概念。
城市的出现是古希腊罗马从野蛮走向文明、从部落制度走向国家的标志，也是它们区别于周围野蛮民族的标志。古希腊罗马学者往往用“市民社会”概念描述城市或城邦的生活状况。亚里士多德在其《政治学》一书中首先提出了“politikeKoinonia”(politicalSociety/Community)的概念(打丁文译为“SocietasCivilis”)。“politikekoinonia”在亚里士多德那里是指政治共同体或城邦国家，具体来说是指“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理－政治共同体”1。按照亚里士多德的观点，城邦的形成要晚于家庭和村落这两种共同体，但它在道德上却是最高的共同体，只有在这种共同体中人们才有可能过上最美好的生活。城邦是由自由和平等的公民构成的共同体，公民享有参加政治共同体各种活动的基本权利。但是，在亚里士多德那里，享有上述权利者只限于具有同等地位的少数人，奴隶、妇女、外邦人是被排除在外的。亚里士多德奠定了古典市民社会理论的基础。
古罗马政治理论家西塞罗在公元前一世纪明确了传统意义上的市民社会概念的含义。根据安东尼．布莱克在《布莱克维尔政治学百科全书》(中国政法大学出版社1992年版)中的解释，在西塞罗那里，市民社会“不仅指单个国家(特别是共和国——笔者注)，而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状况”。西塞罗是同时市民社会、政治社会和文明社会三重意思上使用这一概念的理论家中的最典型的代表。在西塞罗看来，市民社会作为一种城市的文明政治共同体，与野蛮人的社会或野蛮状态有着重要的区别。首先，它作为一种城市文明，有着自己的都市文化、工商业生活等；其次，它作为一种政治文明，有着自己的法律和政府，这些都是人民的共同财产，共和国乃是“人民的事业”；最后，它是一个道德的集体，其目的在于实现公平和正义的原则，它用道德的纽带把人们联系起来。
随着基督教在罗马帝国中的力量日渐强大，政治思想家们的注意力逐渐从研究作为一种文明社会的城邦或共和国转向研究教会与国家的关系，试图解决这二者各自的权限问题。教会理论家和帝国理论家分别为教会和王国所应拥有的权力进行论证，原来用于描述城邦或共和国生活状况的市民社会概念就被弃而不用了。直到公元13世纪，这种状况才发生变化。在亚里士多德的著作被译为拉丁文(始于公元12世纪)后不久，教会理论家和帝国理论家都开始从亚里士多德的市民社会(在亚氏处意为政治社会或政治共同体)思想中寻找理论武器。托马斯．阿奎那这位神学大师也求助于亚里士多德的有关思想为教皇的统治权辩护，尽管亚里士多德原来具有强烈的世俗主义倾向。托马斯．阿奎那首先承认国家是由于人们天然地要过社会生活的需要而产生的，但同时又认为人和人性都是上帝的创造物，因此上帝才是国家权威的真正来源。阿奎那也承认国家或政治社会的目的是引导公民实现最美好的生活，但他接着指出，最美好的生活不仅包括物质上的丰裕、和平与安宁，而且也包括与上帝共享天伦之乐，而这一点只有通过神权的高扬才能做到。阿奎那就是这样把亚里士多德的思想加以改造，来为教权高于政权的观点辩护。公元14世纪，一些为国王辩护的思想家(如巴黎的约翰和帕度亚的马西略)也开始从亚里士多德的市民社会思想中寻找理论依据。他们继承亚里士多德的思想，坚持认为政治共同体或国家乃是一种自给自足的社会，它既能满足人们的物质需要又能满足人们的伦理需要。他们认为国家的权力不需要教会批准，单凭它在道德上的利益就能证明其正当性。他们据此坚持国家对世俗事物的全权，反对教会拥有强制性权力和侵犯世俗权力。总之，14世纪的人们所重新使用的市民社会一词，主要是指政治社会或城邦国家，其内容并没有超出亚里士多德以及西塞罗赋予此词的含义。
公元17世纪至18世纪，当一些契约论思想家(如洛克、卢梭、康德等人)反对为专制王权提供理论依据的君权神授思想时，市民社会概念再次受到重视。在这些契约论思想家那里，市民社会和政治社会乃是同义词，与此相对应的则是自然状态或自然社会。他们所说的自然状态实际上是一种无政府状态，自然社会实际上是一种前国家社会，他们认为人类最初曾处于这种状态或社会之中。契约论思想家们对自然状态的描述和评价大不相同，但一致认为自然状态或自然社会由于有着自身不可克服的种种弊端(如缺乏和平、安全、人身保障等等)必然要过渡到市民社会或政治社会，而这种过渡是通过处于自然状态中的人们用订立社会契约的方式自愿让渡自己的部分或全部权利给国家以换得后者的保护而完成的。就这样，契约论思想家摧毁了君权神授说，把政府权威的来源从上帝那里转到了民众那里。洛克、卢梭等人还进而提出了人民主权理论以反对霍布斯等人坚持的君主享有绝对权力的观点。在契约论思想家那里，市民社会理论成为反对君权神授思想的重要理论武器。
总之，在古典市民社会理论家那里，市民社会概念的使用呈现出以下三个特征。首先，他们对这一概念的使用具有强烈的道德判断意味。古典市民社会理论家往往有意无意地坚持文明状态或文明社会一野蛮社会(契约论思想家称之为自然状态或自然社会)的二分法。在他们看来，处于野蛮状态之中的人们，由于只有家庭、村落乃至部落这样的社会共同体而没有政治共同体，因此无法过上快乐而有道德的生活。只有当人们自愿组成政治共同体时才能过上最美好的生活。政治共同体的表现表明人类理性的发展进入了一个新阶段，是人类进入文明社会的首要标志。其次，他们往往在政治社会的意义上使用市民社会的概念。古典市民社会理论家承认在市民社会中存在着家庭、私有财产、工商业生活等，但他们认为这不构成市民社会的主要特征，因为这些要素在野蛮社会或自然社会中也同样存在。市民社会的主要特征在于它拥有政府和法律这样一些政治文明因素，它也因此而被称为文明社会。最后，他们所讲的政治社会乃是一种公民社会，这是建立在共和政体基础上的一种社会。如前所述，亚里士多德、西塞罗的政治社会概念是用来描述古希腊城邦或罗马共和国的生活状况的，这种城邦或共和国都是以共和政体为基础的。中世纪思想家所用的市民社会概念是指城市国家，它也是以共和政体为基础的。契约论思想家把父系权威及其体现专制王权归入自然状态或自然社会之列，认为政治社会是建立在共和政体基础上的。在共和政体中，政府的权威来自民众的同意，政府的目的是保障民众过上幸福的生活。在以共和政体为基础的社会中，个人只有作为公民而存在，只有参加到政治共同体的生活中去才有意义。在他们看来，公民角色在道德上要高于个人在家庭中扮演的角色，个人所参加的政治生活也要高于个人的工商业生活，因为按照亚里士多德的观点，人首先是一种政治动物和社会动物。基于以上原因，古典市民社会理论家往往把政治社会与公民社会等同起来。 二、现代市民社会概念的提出和完善
现代市民社会理论坚持政治国家和市民社会的二分法，强调市民社会系由非政治性的社会所组成。这种现代意义上的市民社会概念主要是由黑格尔提出并由马克思加以完善的。但在他们之前，已有不少理论家认识到了国家和社会的区别并据此提出了不少有价值的思想，在客观上为市民社会理论的创建作了有益的准备。
现代市民社会概念是对政治国家和市民社会相分离的现实的反映，而政治国家和市民社会的分离则是近代欧洲的产物。正如马克思所指出的，旧的市民社会直接地具有政治意义和政治效能，而中世纪则成为市民社会和政治国家同一的顶峰，“中世纪的精神可以表述如下：市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的，因为市民社会就是政治社会，因为市民社会的有机原则就是国家的原则”2。16世纪以后，随着民族国家的出现和君主专制政体的建立，市民等级在王权的保护下获得了从事工商业活动的自由，私人领域的独立开始了市民社会和政治国家的发离过程。然而在君主专制制度下，不受限制的王权对工商业经营和私人领域的侵犯又必然妨碍市民社会的顺利发展。18世纪末的法国大革命推翻了君主专制制度，确立了代议制民主原则，为私人领域的独立存在和工商业活动的自由发展提供了法律上和制度上的保障，极大地促进了市民社会和政治国家的分离过程。尽管市民社会和政治国家的分离过程从16世纪就已开始，但直到18世纪，一些思想家才认识到国家和社会的区别，并在此基础上提出了一些颇有价值的观点。柯亨和阿拉托在《市民社会与政治理论》一书中指出了这些思想家的贡献。他们指出，洛克虽然已经模糊地意识到政府和社会的区别，但未作进一步的区分。法国伟大的启蒙思想家孟德斯鸠和伏尔泰明确地区分了政府和社会，并期望二者的分离。他们强调社会乃是形式上平等、自由的个人的权利的唯一的源泉。随后，托马斯．潘恩，以及《独立宣言》和《人权和公民权宣言》的起草者们更是把个人主义的、平等的社会与政府置于同等重要的地位。他们主张天赋人权不可剥夺，它包括自由、财产、安全、追求幸福以及反抗压迫等种种权利。他们认为成立政府的目的就是为了保障这些人权的实现，当政府的行为损害了这些基本人权时，人们就有权起来变更政府。英国学者福格森、休谟、斯密仍在文明社会意义上使用市民社会的概念，但他们将物质的文明化引入市民社会的概念中，使市民社会的概念具有了经济内容。德国学者康德特别是费希特则将国家和社会明确区分开来，同时将社会理解为个人主义的和普遍性的术语。这些思想家无疑应被视为现代市民社会概念的理论先驱。
黑格尔在吸收上述思想家的理论成果的基础上，明确地将政治国家和市民社会区分开来，提出了现代意义上的市民社会概念。《法哲法原理》(1821年)是黑格尔关于现代市民社会理论的代表作。根据他在这本书中的论述，可以将其市民社会概念定义为：由私人生活领域及其外部保障构成的整体。这一概念包括如下内容：
首先，具体的、特殊的个人构成市民社会及其活动的基本要素，个人乃是权利主体和道德意识主体。黑格尔认为市民社会“是各个成员作为独立的单个人的联合”3，这种联合的使命正是为了保证和保护所有权和个人自由，因此具体的、特殊的个人，他们的利益和需要，他们的权利和自由便成为市民社会的最终目的。
其次，自治性团体(同业公会等)构成市民社会及其活动的另一个要素，它是将个人与国家、私人利益与普遍利益联结起来的中介，它有助于克服个人主义，培养公共精神。如果说国家代表着普遍的利益，个人追求的是私人的利益，那么自治性团体维护的则是特殊的利益(黑格尔有时称之为特殊的公共利益)。与代表普遍利益的国家相对而言，维护特殊利益的自治性团体理所当然构成市民社会的一个基本要素。第三，“需要的体系”构成市民社会及其活动的主要内容。按照黑格尔的观点，多样化的个人需要可以分为三类：直接的或自然的需要、观念的精神需要以及把二者联系起来的社会需要。满足前两种需要的手段是生产劳动(它本身也是一种实践教育)和理论教育。由于劳动的分工等因素，在生产和交换过程中形成了等级的差别，各个等级乃是具有相同社会地位的人们构成的普遍性集团。各个个人则由于财富和技能的不平等而分属于不同的等级。在黑格尔看来，等级作为一种社会共同体把人们联系起来，个人在等级中才具有其权利、功绩和尊严，从而满足其社会需要。
第四，在市民社会中伦理精神还处于特殊性的阶段，因而必须要由警察(在黑格尔用语中指广义的内务行政或公共权威)和法院使用强制性力量从外部建立起秩序。诚然，黑格尔承认“每一个特殊的人都是通过他人的中介”，“而肯定自己并得到满足”的4，但是他认为在市民社会中特殊性和普遍性原则是“各自独立的，所以从分解的观点看”，“这种统一不是伦理性的统一，正因为如此，它不是作为自由、而是作为必然性而存在的，因为特殊的东西必然要把自己提高到普遍性的形式，并在这种形式中寻找而获得它的生存”5。在市民社会中，特殊性获得了全面发展和伸张的权利，另一方面特殊性本身是没有节制的，没有尺度的，如果听任其独立发展，势必会导致道德沦丧和社会混乱，从而使市民社会处于瘫痪状态，因此国家的干预便成为必不可少的了。市民社会需要通过司法机关来消除对所有权和人身的侵害，需要通过警察制止各种可能损害他人的不法行为，保证个人的生活和福利(如举办济贫事业、举办公共教育、举办医疗卫生保健事业、保护消费者的权利)，监督和管理市民社会中产生的各种普遍事务和公益设施，等等。正因为上述带有强制性的国家机关对维护市民社会的生存和秩序是必不可少的，所以黑格尔把它归入市民社会的构成环节之中。
第五，作为普遍性原则之体现者的国家乃是伦理精神发展的最高阶段，家庭和市民社会的法规和利益都必须从属于它。黑格尔指出，国家和市民社会作为伦理性的实体，其组织原则是不同的，市民社会以个人利益为其结合的最后目的，而国家则是以结合本身、以普遍利益为目的的。同时，在国家的普遍利益中不仅不排斥个人的特殊利益、个人的权利，反而通过把它们过渡到普遍物的形式而保证其充分发展。另一方面，国家作为一种伦理精神的体现者倡导普遍性原则，个人在国家生活中获得普遍性意识，从而自觉地认识和追求普遍物，并把普遍物作为其最终目的而进行活动。这样经过家庭和市民社会阶段，个人最终在国家中获得了意志自由，而这种自由正是理性的绝对目的。基于以上两点，黑格尔认为国家在伦理上包含了家庭和市民社会，同时又高于它们。黑格尔是比较完整地、系统地提出现代市民社会理论的第一人，他基本上阐明了现代市民社会的主要特征。但是，由于黑格尔是从伦理精神的角度而不是从现实的角度来考察市民社会的，他的市民社会概念不可避免地存在着很大的缺陷。首先，他认为家庭属于伦理精神发展的单一性阶段，故应排斥在市民社会之外。实际上，家庭作为“私人利益体系”的一个要素，本应包括在市民社会之中。其次，他认为市民社会属于伦理精神发展的特殊性阶段，对这种特殊性所表现出来的非理性方面的过分强调使他把司法制度和警察等政治国家的机构包括在市民社会之中。最后，他认为国家属于伦理精神发展的普遍性阶段，对代表普遍性原则的国家的合理性的过分强调和理想化描述使他得出了家庭和市民社会从属于国家的结论。
马克思吸收了黑格尔市民社会概念的合理内核，纠正了其缺陷，进一步完善了这一概念。他认为市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括了处在政治国家之外的社会生活的一切领域(实质上是一种“非政治性的社会”)。像黑格尔一样，马克思也承认个人乃是市民社会活动的基础，他也强调从生产和交往中发展起来的社会组织即市民社会的组织的重要性。如同在“需要的体系”中一样，马克思的“私人利益体系”中也包括了阶级关系的领域(经济结构)、社会关系的领域(社会结构，其中最重要的是阶级关系或阶级结构)以及文化一意识形态关系的领域(意识形态结构)。马克思把上述要素作为他的市民社会理论的出发点，由此而创建了自己的市民社会理论。
马克思的市民社会理论具有以下三个特征：
第一，从政治国家和市民社会的相互关系角度来把握市民社会的发展演变规律。马克思认为，在阶级社会中，随着阶级利益之分化为公共利益和私人利益而产生了政治国家和市民社会，随着阶级社会的消失，政治国家和市民社会也将一道消失。同时，在阶级社会中，政治国家和市民社会的关系也不是一成不变的。他指出，在旧的市民社会中，特别是在中世纪的市民社会中，政治国家和市民社会是同一的，也就是说这种市民社会直接地具有政治性质。“中世纪的精神可以表述如下：市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的，因为市民社会就是政治社会，因为市民社会的有机原则就是国家的原则”6。在专制权力所依靠的封建主义社会中，市民社会淹没于政治国家之中，个人淹没于等级、公会行帮、特权的包围之中。以法国大革命为典型的政治革命，把市民社会从政治国家中解放出来，消灭了市民社会的政治性质，从而完成了政治国家和市民社会的分离过程。马克思指出，市民社会和政治国家的分离表现出了现代市民社会和政治社会的真正的相互关系。当然，在马克思看来，仅有政治解放还是不够的，因为它并没有废除私有财产等因素，只有实现了社会解放，人类才能真正解放。
第二，精辟地分析了市民社会和政治国家相分离的政治意义。马克思首先指出了政治制度发展的动力，“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。在商业和地产还不自由、还没有达到独立存在的地方，也就不会有政治制度(指现代政治制度——笔者注)”7。如前所述，在中世纪一切私人领域都具有政治性质，政治也是私人领域的特性。在亚洲的专制制度中，政治国家只是一个人的独断独行，政治国家同市民社会一样都是专制王权的奴隶。马克思接着指出，当市民社会从政治国家或专制权力的束缚中挣掊出来获得独立存在的时候(这是通过政治革命实现的)，代议制民主就获得了坚实的基础。他从三个方面说明了这种分离的意义8。1)它使等级制转变为代表制。在市民社会失去政治性质而变成纯粹私人生活领域之后，国家事务也提升为普遍事务即人民的事务而不再是少数人的特权，人民在政治上获得了平等的地位。代表制正是这种政治平等的直接表现。这是因为公民在政治上平等意味着他们都享有参与政治共同体的权利，但这种参与不是直接参与而是通过选举代表(议员)的方式来参与。马克思称选举是市民社会最重要的政治利益显然是有道理的，因为它是“真正的市民社会对立法权的市民社会、对代表要素的真正关系”9。2)它使权力的分立成为必要。在市民社会和政治国家相分离的情况下，市民社会须通过立法权的机关(它其实也是一种代表权机关)来参与政治国家的事务，政治国家则要通过执行权的机关(包括行政机关和司法机关)来干预市民社会的事务。前者要通过立法机关实现自己特殊的私人利益，后者则要通过行政及司法机关维护普遍的共同的利益。要完成上述任务，只有建立起权力分立的体制才能达到目的。3)它确立了人权和公民权的原则。在专制权力和旧的市民社会(封建主义的社会)之下，个人只是实现政治目的和社会目的的手段。而“现代的市民社会是彻底实现了的个人主义原则，个人的生存是最终目的；活动、劳动、内容等等都不过是手段而已”10。不仅如此，“这种人，市民社会的成员(独立的、单个的人——笔者注)，就是政治国家的基础、前提。国家通过人权承认的正是这样的人”11。这种独立的个人成为市民社会和政治国家的共同目的，人权和公民权正是人的目的性的具体体现和法律保障。所谓人权，正是作为市民社会的成员的个人的各项权利(自由、平等、财产、安全等)。所谓公民权，则是作为政治国家的成员(公民)的个人的权利即参加政治共同体的权利。
第三，指出了在市民社会诸领域中“物质生活关系的总和”或经济关系的领域具有决定性意义。马克思认为在“需要的体系”中，个人的物质利益、物质需要居于首要的地位，其他利益和需要都是以它的满足为前提的。为了满足这种物质利益和需要，人们必须从事一定的物质生产活动(包括工商业活动)。同时，人们并不是孤立地从事物质生产活动的，他们必然要在生产和交换中结成一定的关系即经济关系或交往形式(“物质生活关系的总和”)。按照马克思的观点，物质生产活动及与之相联系的物质交往形式构成其他一切历史活动(政治活动、文化活动、社会活动)和其他一切社会关系的基础。对此他曾有过精彩论述：“这种历史观(唯物主义历史观——笔者注)就在于：从直接生活的物质生产出发来考察现实的生产过程，并把与该生产方式相联系的、它所产生的交往形式，即各个不同阶段上的市民社会，理解为整个历史的基础；然后必须在国家生活的范围内描述市民社会的活动，同时从市民社会出发来阐明各种不同的理论产物和意识形式，如宗教、哲学、道德等等，并在这个基础上追溯它们产生的过程。这样做当然就能够完整地描述全部过程(因而也就能够描述这个过程的各个不同方面之间的相互作用)了”13。由于在特殊的私人利益关系的总和中，物质交往形式或经济关系的领域具有决定性的意义，所以善于抓住事物实质的马克思就把它直接称为市民社会。但是，物质交往形式毕竟只是市民社会中一个具有实质性意义的领域，而并非唯一的领域，所以这一界定只是对市民社会实质的说明，而不应被看作是马克思为“市民社会”所下的完整定义。
随后的学者基本上沿袭了黑格尔特别是马克思关于市民社会概念的用法，并开始深入研究市民社会理论中的一些具体问题。
三、市民社会概念在当代西方的新发展
当代西方一些学者如柯亨、阿拉托等人提出国家一经济一市民社会的三分法来代替国家一市民社会的二分法。他们主张把经济领域从市民社会中分离出去，认为市民社会主要应该由社会和文化领域构成，同时强调它的社会整合功能和文化传播与再生产功能。上述观点代表着当代西方市民社会理论研究的主流，反映了20世纪以来西方市民社会理论研究重心的转移。对市民社会概念的这种新发展作出重要贡献的主要有帕森斯、葛兰西、哈贝马斯以及柯亨和阿拉托等人。
18、19世纪的自由主义政治学家主要是从个人主义的立场出发来阐明国家与个人的关系，并试图界定国家活动的范围和个人自由的限度；而当时的自由主义经济学家则从对“看不见的手”(即市场)的充分信任出发来考察国家与市场、企业的关系，并力主国家执行自由放任的经济政策。但是，国家与市民社会的关系显然不能简单地归结为国家与个人的关系，市民社会的内容也不能简单地归结为市场、企业等纯经济的东西。美国著名社会学家塔尔科斯．帕森斯为市民社会研究提供了新的视角。他认识到了社会从传统向现代转变过程中，由社会共同体(SocialCommunity)执行的社会整合功能对整个社会系统生存和持续的重要性。他在《社会体系》(1951年)、《经济与社会》(1956年)等著作中将现代社会划分为四个子系统即经济、政治、文化、社会子系统，并把市民社会主要理解为社会子系统(或社会共同体)，它的主要功能是将文化价值加以制度化来达到社会整合的目的。社会子系统的基本要素是不同于经济组织和官僚机构的组织模式——社团或协会(association)，它强调成员的自愿加入、彼此平等和决策的程序化。社会子系统主要是通过各种社团或协会来完成社会整合的任务的。在社团或协会中，通过社会化机制和社团控制机制(如人际制裁和仪式活动等)，个人将会自觉或不自觉地把现行的文化价值观作为一种行为规范接受下来。帕森斯强调社会子系统所执行的整合功能已成为整个社会体系得以均衡发展的关键。在这里，帕森斯和马克思有着重大的区别。马克思关心的是社会变革特别是革命性变革的问题，因而他把社会结构中人们之分裂为不同的阶级及各阶级之间的矛盾、冲突与斗争视为历史变革的直接动力；帕森斯关心的则是系统的存续问题，因而他把社会共同体中各种社团或协会视为社会整合的主要机构。
马克思之后的一些马克思主义者在阐发马克思的市民社会和国家理论时，出现了两种理论上的偏颇或错误。一种是将市民社会与经济关系的领域等同起来，把经济因素视为历史发展中唯一起作用的因素；另一种是将国家等同于专政机关或强制性机器，片面地强调国家的暴力职能。西方马克思主义的著名代表安东尼奥．葛兰西(意共前领导人，1891-1937年)在其代表作《狱中札记》中试图同时纠正这两种偏颇，对市民社会概念的重新理解是这种努力的一个组成部分。葛兰西主要是从文化传播的角度界定市民社会的。他认为市民社会是制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总称，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。市民社会在葛兰西那里主要是指文化一意识形态关系的领域，这一领域乃是统治阶级实现“文化领域导权”(culturalhegemony，又译“文化霸权”)和革命阶级建立对立的“文化领导权”的主要领域。
在对市民社会概念重新界定的基础上，葛兰西批判了上述两种错误观点。首先，他认为不能仅仅用经济事实来说明人类历史，为了阐明历史因果关系还必须对一切精神的和实践的活动进行深入广泛的研究。他指出，在重大的历史政治行动中，经济因素只是间接地起作用，现代君主(即政党)能否夺取市民社会的文化领导权，组织起“历史联合体”(即阶级的联盟)的集体意志至关重要。他认为历史发展的辩证法恰好就在于“从纯粹经济的(或感情的－利已主义的)因素向道德－政治的因素的过渡，也就是向更高地改造基础为人们意识中的上层建筑过渡”14。其次，葛兰西反对把国家等同于专政机关或强制性机器(他称之为政治社会)，也反对把国家职能仅仅归结为暴力职能。他认为国家是政治社会和市民社会的统一体，并且特别强调国家的伦理或文化职能。他指出：“每个国家都是伦理的，因为它的最重要的职能之一是指广大居民群众提高到符合生产力发展需要从而符合统治阶级利益的一定的文化和道德水平(或型式)”15。虽然每个国家都有伦理的职能，但在市民社会尚未得到充分发展之时，政治社会以执行暴力职能为主，伦理职能还处于很次要的地位，像沙皇俄国等东方落后国家就是这样。而在西方国家，市民社会作为统治阶级的私人机构得到高度的发展，它通过自己的舆论活动和教育活动使广大居民群众接受了占统治地位的意识形态，从而把自己的政治统治建立在广大群众的“同意”的基础上。有鉴于此，葛兰西认为西方发达国家已发展成为“完整的国家”(integralState)，市民社会成为国家的一个有机组成部分。
帕森斯和葛兰西分别研究了市民社会中的社会子系统和文化子系统的运行机制和功能。J．哈贝马斯这位当代德国最有影响的思想家在综合各家理论的基础上将市民社会理论向前推进一大步，他对市民社会概念在当代的新发展作出了重大贡献。哈贝马斯在其早斯著作《公共领域的结构转换》(1962年)及随后的著作《合法性危机》(1973年)中，精辟地分析了市民社会在当代西方所发生的重大变化及其后果。
首先，他分析了市民社会特别是其中的“公共领域”的产生发展过程及其功能。哈贝马斯认为，市民社会是一种独立于国家的“私人自治领域”，它包括私人领域和公共领域。其中私人领域是指由市场对生产过程加以调节的经济子系统，“公共领域”(publicsphere)则是由各种非官方的组织或机构构成的私人有机体，它包括团体、俱乐部、党派、沙龙、报纸杂志书籍等。公共领域实际上是社会文化生活领域，它为人们提供了讨论和争论有关公众利益事务的场所或论坛，在这里理智的辩论占主导地位。哈贝马斯关注的主要是公共领域。他认为公共领域出现于18世纪，其原因在于市场的扩张和个人从封建桎梏下解放出来，人们的政治热情空前高涨。公共领域的发展起到双重作用，一是促进了社会整合和群体的认同，人们在这里找到了社会生活的意义和价值；二是为国家和政治子系统奠定了合法性基础，因为在参与政治讨论过程中人们认可了政治秩序的价值。
其次，他分析了市民社会的结构在当生的重大变化。哈氏指出，第一次世界大战后由于国家权力的膨胀和商业化原则的盛行，市民社会的结构发生了重大变化。这种变化表现在三个方面：第一，政治子系统和经济子系统从分离走向结合16。为了克服经济危机，国家重新进入再生产过程，经济子系统不再作为独立于国家的私人领域而存在。第二，公共领域受到商业化原则的侵蚀。随着商业化原则对社会文化生活领域的渗透，文学艺术、新闻出版、广播电视把追求商业利益摆在了首位，大众文化变得低级庸俗。第三，技术统治论意识的扩张压制了公共领域的自由讨论。进入本世纪后，国家权力膨胀起来，官僚机构力图把各种政治问题限定为只能由专家来解决的纯技术问题，反对交由公从去讨论和争论，公共领域日益萎缩。最后，哈贝马斯阐述了上述变化的严重后果。这种后果也有三个方面：第一，它使国家成为各种矛盾、冲突和斗争的中心，国家所承受的来自民众的压力空前增大；第二，它使大众文化失去了阐明社会生活的意义和价值的作用，人们因之变得孤独、冷漠而出现了“动机危机”；第三，由于人们日益远离政治讨论和政治事务，政治子系统失去其合法性基础而出现了“合法性危机”。哈贝马斯认为，解决上述危机的根本出路在于公共领域挣脱商业化和技术统治论的影响，而获得复兴。
如果说哈贝马斯的早期著作着重人历史角度分析市民社会特别是公共领域的发展演变过程及其后果，那么他的后期著作则转向了研究“理想的生活世界”的建构问题。在其后期著作《交往行为理论》(1981年)中，哈贝马斯提出了“系统世界”(systemworld)和“生活世界”(lifeworld)的概念作为其分析框架的基础。系统世界是指社会运行的系统过程，它包括政治系统和经济系统这两个方面。系统世界的运行遵循的是权力和金钱的逻辑，人们在系统世界的行为受这一逻辑的支配。生活世界是指由“文化传播和语言组织起来的解释性范式的贮存”17，它包括文化、社会、人格三方面的“解释性范式”。人们在生活世界中的行为是以相互理解为目的的，哈贝马斯称之为“交往行为”(communicateveaction，又译“沟通行动”)。生活世界构成人们交往行为的背景性知识体系，同时在交往行为中又被不断地再生产出来。具体说来，人们在交往行为中所达到的相互理解、协调互动和社会化促成了文化的再生产、社会的整合和人格的形成。按照哈贝马斯的观点，生活世界主要属于社会文化系统，交往行为主要发生在公共领域即社会文化生活领域。生活世界和系统世界遵循的是不同的逻辑，因而在它们分化之初就存在矛盾。在当代西方国家，由于系统世界对生活世界的侵蚀，追求金钱和权力的行为取代了以相互理解为目的的交往行为，其结果是生活世界的再生产出现了深刻的危机，从而影响到整个社会的整合程度(“动机危机”和“合法性危机”都是社会整合出现问题的具体表现)。为了恢复系统世界和生活世界的平衡，建构一个“理想的生活世界”(可以根据文化再生产、社会整合以及人格发展这三项指标的实现情况来衡量(哈贝马斯主张重建“非政治化的公共领域”，使社会文化系统摆脱政治化和商业化影响而获得独立发展。不仅如此，他还主张使交往行为及其所遵循的原则扩展到系统世界的领域中去，使人们重新发现生活的和价值。
哈贝马斯将“生活世界”的概念引进了市民社会的讨论，这在当代西方学术界产生了深远的影响。两位美国政治学家柯亨和阿拉托在《市民社会与政治理论》(1989年)一书中，以哈贝马斯的“生活世界”概念为基础建立起了自己的市民社会理论。他们认为市民社会主要是由生活世界的机构或制度组成的。具体说来，它是“介于经济和国家之间的社会相互作用的一个领域，由私人的领域(特别是家庭)、团体的领域(特别是自愿性的社团)、社会运动及大众沟通形式组成”18。按照柯亨和阿拉托的观点，私人领域乃是个人自我发展和道德选择的领域，不应受到外界干扰。非正式性团体和自愿性的社团以及文化机构和大众传播媒介构成了现代市民社会的公共领域，它们不同于经济社会和政治社会的组织(后者以追求金钱和权力为目的)，公共领域活动的目的在于进行规范性的整合和开放的交往。社会运动则是以捍卫私人领域和公共领域自主发展的合法权利不受经济系统和国家的侵犯为目标的。柯亨和阿拉托认为政治国家和市民社会的二分法已经过时，主张采取市民社会－经济－国家的三分法，因为经济系统已从市民社会中分离出去，构成了一个独立的领域。他们对以国家为中心和以经济为中心的研究模式，主张采用以社会为中心的研究模式，三分法就是服务于这一目的的。柯亨和阿托拉认为，解决当代资本主义国家存在的种种问题的希望在于市民社会的重建，实现现代乌托邦理想——保障个人的基本权利，实现民主、自由、平等、团结、公正的理想的希望也在于此。如果说现代市民社会理论是以政治国家和市民社会的分离这一事实为出发点的的话，那么当代西方市民社会理论则是以经济系统和社会文化系统的分离为基础的。当代市民社会理论以社会文化系统为研究对象，它强调社会文化系统在整个社会再生产以及革命性变革中所具有的作用或功能，强调要把它从国家(政治系统)和经济系统的控制或影响下解放出来。这一切无疑都是正确的，而且也有其积极。但是，当代西方市民社会理论也存在着严重缺陷。它不是把经济和社会文化系统的分离看作是市民社会内部结构分化的表现，而是看作经济系统从市民社会中分化出去的表现。这样，经济系统在历史发展中所起的作用就变得模糊不清了，人们看到的只是由社会文化系统构成的市民社会的作用。同时，这一理论不是致力于客观地研究政治国家和市民社会以及经济系统和社会文化系统相互依赖、相互作用的客观关系，而是以市民社会(或社会文化系统)为中心，片面地强调社会文化系统的功能(诸如社会整合、文化传播、为国家提供合法性基础等)，把来自国家和经济系统的影响都看作是消极的。例如，哈贝马斯等人把当代资本主义国家的危机主要归结为动机危机与合法性危机(他认为经济危机与合理性危机已退居次要地位)；葛兰西主张西方无产阶级革命应主要在文化－意识形态领域进行；这些观点至少是不全面的。哈贝马斯等人还把解决资本主义国家危机的希望寄托在社会文化系统摆脱政治系统和经济系统的影响而获得独立发展上。人们不禁要问：社会文化系统究竟能不能和应不应该完全摆脱政治化和商业化的影响呢?政治系统、经济系统、社会文化系统共处于一个社会之中，必然会相互影响、相互作用，关键是要在它们之间建立起一种良性互动关系并保持其各自活动的独立性，而不是使社会文化系统处在真空中。 四、几点启示
(一)马克思的市民社会理论是我们研究市民社会问题的一个很好的出发点，在此基础上可以吸收其它理论家关于市民社会的研究成果。按照马克思的观点，市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括非国家的社会生活一切领域的秩序、结构和过程。具体说来，市民社会应包括“两个层次三个领域”的内容或要素：个人或私人层次，它是市民社会的主体和目的所在；团体或组织(应含经济组织)层次，它是市民社会活动的一个基本单位；经济生活领域，它以满足人们的物质利益和需要为目的；社会生活领域，它以满足人们的社会需要或交往需要为目的；文化生活领域，它以满足人们的精神需要为目的。在从事满足自己利益和需要的活动的过程中，人与人之间必然会结成一定的关系，这就是经济关系(经济结构)、社会关系(社会结构)和文化－意识形态关系(意识形态结构)，它们构成了市民社会的基本结构。这些结构的作用或功能在于保证物质的再生产、社会的整合和文化的再生产以有利于统治阶级的方式顺利进行。对市民社会诸领域的结构、功能和活动过程进行深入的、具体的分析，乃是市民社会理论研究中的重要内容。
市域社会治理现代化篇6
关键词公共治理现代传媒民主民生
作者徐，浙江工商大学公共管理学院讲师，法学博士。（杭州310018）
现代传媒的政治社会功能是多重学科研究的一个重要议题。其间从微观视角阐释传媒透过个体而创生社会价值，进而间接考察其政治社会功能的研究路径，如强调传媒提供给个体认知事物的方式，①是个人感官延伸，因而影响着人们“组合和行动的尺度与形态”；②与从宏观视角阐释传媒的公共性，进而直接审视其政治社会功能的研究路径，如强调传媒作为公共领域的一种形式，③塑造公共舆论的责任，④两者间似乎相去甚远。然而从中观的社会行动视角，考察现代传媒的公共治理效用，则可将前两者的考察视角相对调和，将传媒的个性与公共性取向适当结合，进而勾勒现代传媒公共治理功能建构的模式与路径。本文即以这种社会行动视角，考察杭州市民主促民生的传媒经验，论释现代传媒公共治理功能建构的内在机理与路径。
一、作为公共治理重要维度的现代传媒：规范性意义探讨
现代传媒具有多重的功能向度。然而，作为公共治理之维的现代传媒，其功能不仅限于满足个体消费价值的商业化、娱乐化取向；更重要的是它提供信息，导引公众交往，促成社会公共行动，进而以民主化的方式，推进民生事业发展。这便是公共治理过程中传媒与民主、民生事业发展，三者间可以期待的一种良性的逻辑关联。这种逻辑关联中有对传媒的规范性要求：即，对民主责任的承担与对民生事业的关注。
（一）民主责任承担：公共治理过程中传媒与民主的相关性
公共治理是多重社会主体，包括社会公众，平等参与公共事务的论证、决策与管理的集体行动的动态过程；公共治理的实质是集体行动与社会公共事务管理的民主化。现代传媒的公共治理功能首先显现在传媒的民主责任承担的规范性特征之上。传媒与民主的相关性是在传媒的民主责任承担的治理框架内生成。
作为现代现象的民主，⑤在很多论者看来，天然与报纸、杂志、广播网络、电影等现代传媒的发展正向相关。⑥20世纪以来，广播、电视等电讯传媒介入人们的政治社会过程，使政治选举、宣传、动员等获得便捷的工具；而当下以电脑、信息技术为核心构成的网络传媒方式则更带来民主参与更直接的路径。⑦这些政治社会的实践使人们在工具性意义上认识到传媒与民主政治的关联性。
然而，作为公共治理之维的现代传媒，是在其民主责任承担的治理框架内与民主密切关联的。这种责任承担首先呈现于现代传媒建构起开放的、言论交往的空间，进而导向参与治理的社会行动。对于社会公众而言，“最高形式的自由是按照自己的良心自由地了解、自由阐述和自由辩论”。⑧作为公共治理之维的传媒正是在人们相互之间的言论交往的公共行动中，使人们按照自己的良心自由地了解、阐述和辩论，参与公共事务的决策与管理的过程，进而建构起传媒与民主的相关性的。民主无论是被理解为者之间的“社会契约”，⑨还是被理解为凝聚“公意”的社会过程，⑩其根本立足点在于平等而自由的主体间的一致与共识，而这必须以主体间自由地了解、阐述与辩论为根据。当传媒导引人们以正直、诚实的良心，自由而平等地相互交往，进而为公共治理的社会行动中的一致与共识提供正当性源泉；此种意义上，传媒堪称是民主的社会行动的动力。
其次，传媒的民主责任承担仍表现于上述言论与交往的社会行动过程中，传媒行动所固守的价值取向之上。这些取向包括：1）信息公正透明；2）守望社会伦理道义；3）证成公共性的民意诉求。公共治理的过程是要以社会为主体，以社会公众的意愿为核心，在公共行动的过程中实现公共事务的善治。传媒社会行动坚守稳定的价值内核，是公共治理在社会过程中展开，公共事务在公意中实现善治的重要前提。而这些价值取向，也是传媒与民主关联的关键要素。
（二）民生事业关注：公共治理过程中传媒与民生的相关性
公共治理是治权从国家政治场域向社会生活场域下移的过程；是将生活世界中社会公众的需求满足，定格为公共事务的主题论证、决策实施的核心依据的过程。因此，社会民生议题的公共化是公共治理的一个重要层面，即，在基层的社会生活过程中，促使多重的社会主体共同行使治权，以社会公共行动界定民生需求，推进民生事业发展。作为公共治理之维的现代传媒，其治理功能便自然显现于对社会民生事业关注的规范性特征之上；传媒与民生也正因此在公共治理的过程中相互关联。
民生即“人民的生活、社会的存在、国民的生计、群众的生命”。B11民生成为现代社会所关注的价值取向，有深层的社会发展规律的根据：“一切人类生存的第一前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够创造历史，必须能够生活”。B12因此，应然层面上，民生是政治社会过程的一个重要前提。然而，政治社会实践中，并非所有时代，民生都得到应有的重视；现代传媒并非自始便与民生事业相关。只有在公共治理的时代，传媒才完成了其自身从传统媒介的精英化向现代传媒的大众化的嬗变，并拓展其民主民生的功能：1）从传统文字、印刷传媒到现代广电、信息网络传媒，现代传媒已摆脱一元化的精英、权力控制，走向社会主体构成多重性，以及主体价值偏好多元化；B132）主体构成多重性与价值偏好多元化，在传媒市场化、大众化的背景下被进一步放大，使复杂的社会民生现象与多元的公众民生诉求成为现代传媒关注的重要命题。B143）现代传媒的民生关注与现代公共治理进程中民生议题的公共化两相交汇，致使现代传媒嵌入公共治理的社会过程，并承担起推进民生事业发展的治理功能。
因此，作为公共治理之维的现代传媒，是一种人为建构的社会行动的过程：以传媒为独特的社会行动空间，导引人们相互了解、辩论、形成观点，进而激活民主参与的行动，直至促成社会生活场域民生议题的论证与实施的公共化。这种社会行动的过程中，传媒既是社会个体的感官延伸与社会认知的途径，也是公共性社会责任的承担者。而民主责任承担与民生事业关注，则规定了作为公共治理之维的现代传媒所建构的社会行动的外在形式与实质性内涵，从而将它与单纯的娱乐、商业化传媒、和政治统治工具化的传媒区别开来（如表1）。新世纪以来，杭州以传媒作为建构民主行动的场域，促进民生事业发展的进程，正是现代传媒的公共治理功能建构的实践性探索。
二、以现代传媒建构民主民生的社会行动：杭州公共治理的重要维度
以现代传媒促进民生，并在民生事业发展进程中促成民主性的公共价值实现，建构现代传媒与民主、民生三者间良性的逻辑关联，这是杭州新千年以来以民主促民生的城市公共治理经验。考察此种经验，有理论与实践的双重意义。
（一）以传媒导引民主民生的社会行动：现代传媒的实体化功能创新
作为公共治理之维的现代传媒，以民主责任承担与民生事业关注为其规范性特征。这首先意味着现代传媒实体化功能创新，亦即超越其工具化的传播功能，而将传媒嵌入政治社会的制度规则、组织系统之中，以传媒建构实体化的社会行动，进而使传媒演进为公共治理的重要维度。新千年以来，杭州市在推进社会公众多层面参与社会民生事业发展的实践中，积极探索这种现代传媒的实体化功能创新，并以传媒导引民主民生的社会行动，建构传媒的公共治理功能。
新世纪以来，杭州市以建设“生活品质之城”为发展目标：满足社会民生需求，提升民生幸福，是核心的价值选择。此种目标下，以多维度的公众交往与参与的过程，推进民生事业发展，是杭州公共治理的核心行动机制。而这一行动机制中，现代传媒是导引杭州市民主民生的社会行动的重要场域：在民生事业的各个方面，以党政界、知识界、行业界与媒体界等“四界联动”的正式与非正式制度化的、灵活的、富有弹性的组织形式，以交往互动、协同合作的社会集体行动模式，推进民生事业的发展。
杭州民生实践中，传媒的基本功能承担是作为信息服务的载体，使民生事业发展有充分的信息依据。同时，作为公共治理之维的传媒，更嵌入在杭州民生实践的民主过程之中，并经由实体化功能创新，建构其“基本服务延伸”的功能：B15即建构其作为市民与党政界、知识界、行业界相互交往、沟通的平台功能；强调经由传媒平台，政府在有关民生事业的决策与行动中，能够问计、问需、问情、问绩于民；并使传媒演进为公共治理的制度性构成要素，成为民生事业发展进程中公众民主参与的社会行动场域。
杭州作为社会行动场域的媒体实体化功能创新的具体形式包括：（1）正式制度化的公众服务电话热线：如12345市长热线电话，96345便民服务热线，96666效能监督电话等，以电话为媒介开通民生诉求向行政系统表达的通道；（2）非正式、具有内在制度B16特征的民意的传媒征集与表达：如，实行网络投票，城市发展中很多重要的民生项目在中国杭州政府门户网、杭州网、生活品质网等网络开设民意投票窗口；手机短信投票，公开特定的短信接收平台，对特定的民生项目接收公众的意愿表达等；（3）非正式、具有内在制度特征，以传媒建构民生决策的透明政府：如，有关民生决策的市政府常务会议的网络直播，涉及民生决策事项的网络官民对话等；（4）促进协商的新的组织形式与社会集体行动模式：如都市快报的“民主促民生圆桌会议”，杭州电视台综合频道民生交流谈话节目《我们圆桌会》，杭州网的“杭网议事厅”等网络平台等，都以不同途径，使市民、专家学者、相关行政部门及民生项目建设主体，以新的组合方式，形成不同的社会集体行动的格局，促成官民之间，党政界、知识界、行业界人士等相互之间对特定民生项目的对话交流与协同行动。
（二）嵌入治理过程的传媒中的社会行动：传媒推进民生实践的功能取向
经由上述各种实体化功能创新形式，杭州推进民生事业发展实践中，现代传媒嵌入在治理的社会行动之中，并呈现民主责任承担与民生事业关注的规范性特征，建构了现代传媒公共治理的功能取向。
1.传媒行动引领社会民生的意义创设。民生由人们对社会生活意义的界定而始，社会民生意义的内涵创设，是公共价值实现之始。然而，“……意义是为主体而存在的，如果没有主体的关注和参与，意义就不会存在”。B17建构公众参与民生意义界定的交往过程，使主流的社会民生意义得以证成，至关重要。杭州民主促民生实践，始终以传媒导引的公共行动促成社会公众对民生意义的关注，使公众以传媒为平台，参与、交往，创设社会民生意义。
对于杭州，界定民生意义就是探讨城市生活品质内涵，形成公众理解与认同；传媒是达成这一目标的行动场域。报纸、期刊，如杭州日报、钱江晚报、《杭州》杂志等，成为杭州人提炼民生诉求、探讨民生意义、推进民生发展的行动空间。学习型社区、和谐创业、杭州城市环境等众多社会民生主题，都通过这些传媒，并结合短信接收平台、热线电话等，激发公众参与讨论并证成意义取向。而“生活品质网”与“生活品质视厅”，则是杭州展示健康、向上的民生态度、界定社会民生意义的网络平台：市民文化、城市价值、历史文化传承、生活细节中的优雅等杭州人的民生风貌都得以整合提炼。
2.传媒行动促成民生事业的公共行动。杭州经验中传媒的公共价值还呈现在对民生事业发展的公共行动的组织、协调与推动上。现代社会实践结构的变迁，致使个人在流动、分工的社会情境中，面对在“去集体化”、“去组织化”，以及个人生活碎片化的风险。B18民生实践所面临的困境之一即在于组织公共行动，在公众的协调合作之中推进民生事业发展。而杭州则以传媒组织、协调公共行动，推进民生事业发展；其中最具特色的是“杭网议事厅”网络平台的民生行动。
“杭网议事厅”由杭州市委办公厅、市委宣传部、杭报集团等主办，杭州网承办的杭州市民主促民生网络互动平台；是国内首个由党委、政府和媒体联办，兼顾民生项目的“办事”与“议事”的网络频道。“杭网议事厅”设置问计于民、网上服务、民生恳谈、新闻等十余个栏目。“杭网议事厅”使得党委、政府、传媒、学者专家、普通市民联接成一个公共行动的互动网络，在众多的民生议题上，如杭州市的停车设施专项规划、延安路的综合整治、大学生创业、外来打工者的精神家园建设等，各方主体可以共同参与、表达诉求、申述观点，使得公众的民生诉求能够得到关注，使政府的民生决策能够符合民生实际的需要，使推进民生事业发展的公共行动得以协调、展开。
3.传媒行动成就民生事业的理性协商。公共治理是要使社会资源与利益在公众的参与过程中，实现公平合理的配置。然而，公众参与民生事业的过程，也将带来非理性的利益冲突，进而带来公共治理的困境。对于公众参与的公共治理过程而言，重要的是要有促成理性协商的公共性价值实现的行动机制。B19杭州以传媒作为理性的公共运用与公共协商平台，在民生利益冲突过程中建构共识，使利益冲突转化为利益协调，进而使传媒演进为理性协商的公共性价值实现的空间。
这具体表现在：利用传媒推出“以民主促民生”栏目，使传媒成为多重社会行动主体的沟通平台，提供主体间理性协商、民主互动的路径。这些栏目如：杭州日报的《市民议事广场》、杭州人民广播电台新闻综合频率的“市民议事厅”、杭州市电视台综合频道的“民意晒场”、杭州网的“民生在线”等。它们直接介入社会公众民生实践中的利益冲突：资源配置的分歧、政策制定与实施过程的争端等，导引理性协商；同时保持中立，守护社会良知，倡导社会民生常识，进而使公众在理性中形成一致与共识，实现民生善治。以2007年杭州市旧危房改造工程，光复路148号五楼三住户分卫生间的事件为例；光复路148号是五层筒子楼，工程改造中每层增建两个卫生间，以改善每层住户原公用一个卫生间的状况。五层三住户却因卫生间分配引起冲突：各方因通风、采光、距离远近等理由，不能形成共识的分配方案。三住户所在社区多方努力无果。2008年2月16日，杭州日报推出首篇报道，呼吁公众参与讨论分配方案。此后，杭州报业和文化广播电视集团介入，开辟专栏，组织网上讨论，全面追踪，并为市民出主意、提意见而提供热线电话、短信、网络投票等渠道。连续三周媒体介入，公众借助媒体提供理性方案，促成三家协商，并理性和解。
三、传媒行动与民主民生：公共治理传媒之维建构的杭州经验
杭州市经由现代传媒的实体化功能创新，使传媒能够承担民主责任，关注民生事业发展，进而使传媒成为民生事业发展的公共治理的重要维度，实现传媒的公共价值，促进了民主、民生的共同发展，其中经验值得阐释。
（一）传媒行动之于民主民生的正效应：杭州的成功经验
1.传媒之于民主民生的场域效应。场域“是指各种由各种位置所构成的一系列客观关系所形成的社会空间和网络……”。B20政治社会的过程是由不同位置上的社会行动者，在不同的关系网络中建构起的政治社会行动场域间的互动过程，如政治权力场域、市场权力场域、社会权力场域等；而这些场域之间则形成社会意义与价值取向的争夺态势，进而决定着社会资源与利益的分配方式。以此考察杭州市民生事业发展的公共治理过程，传媒作为社会公众表述、界定社会民生意义的行动空间，发挥社会权力的场域效应：经由“四界联动”，在多重主体介入的过程中，在传媒的场域中所证成的社会民生意义，导向党政系统的政治权力场域的民生决策，使社会资源以公众期许的方式流动，使社会民生事业发展显现民主性特征。
2.传媒之于民主民生的社会交往效应。传媒促进社会资源以公众期许的方式流动，仍然与传媒之于民主民生的社会交往效应相联系。首先，社会生活的意义在社会交往中形成。社会行动者有其自身的行动理性，在理性的行动者之间建构共通的意义与价值取向，则必须建构有效的社会交往模式；B21杭州以传媒导引民主民生的社会行动过程，正显现以传媒交往建构生活意义的效应。其次，交往促进理解、协商与公共行动。各有自利倾向以及社会偏好的社会个体，之所以能够采取一致的公共行动，是因为共同参与、社会交往，在社会主体间建构起理性的正义感与责任感，B22使他们更易于相互理解、妥协与协商，进而采取公共行动。而杭州市现代传媒的实体化功能创新则正是将传媒作为独特的交往场域，使理解、协商成为可能，使民主与民生的公共行动更具有效率。
3.传媒之于民主民生的治理效应。立基于传媒意义创设的场域效应，及其促进理解、协商与公共行动的社会行动效应，杭州市传媒的实体化功能创新承载了公共治理的效应。治理是多重社会主体介入公共事物发展的进程中，多方协同互动、平等合作，进而实现公共事物的善治过程。B23杭州市以现代传媒作为民生实践的民主化行动场域：创设意义与促成社会交往；并使这一场域直接介入民主民生的公共治理过程之中，推动民生事业的健康发展。这一过程中，媒体既是一个中立的社会行动者与社会公众、党政机关、专家学者等形成互动；同时也是众多社会主体平等互动、协同合作的互动空间；公共治理的多重参与、民主责任承担与民生事业关注效用从中生成。
（二）传媒行动之于民主民生效应的局限性：杭州实践的限度
尽管杭州市经由现代传媒的实体化功能创新，承载民主民生的治理功能；然而，作为公共治理的重要维度，杭州的传媒实践仍然有其限度。
1.噪音与强音：场域效应的限度。传媒作为建构社会民生意义的场域，最为重要的是守望社会伦理道义，证成真实的民意诉求，以公开、公正的信息为基础，建构具有公共性的理性表述的空间；亦即，要引导理性的公共运用，摒弃社会民生意义的大众与精英操纵。B24前者在媒体空间中往往表现为非理性的“噪音”，后者表现为强势行动者利益导向的“强音”；两者都将在一定的程度上扭曲真正的社会民生需求，影响符合公共性需求的社会民生意义的创设，因此作为公共治理之维的传媒，必须有过滤强音与噪音的制度机制。而从目前杭州市民主民生的实践来看，四界联动的实践过程对于社会民生的意义创设尽管富于成效，传媒作为一个意义创设的场域尽管具有其实体化功能创新的成就，然而，在杭州市民主民生的实践中，传媒场域仍有待健全过滤“噪音”与“强音”的有效行动机制。
2.公众交往能力的鸿沟：交往效应的限度。传媒作为公共交往场域，创设社会民生意义，证成理性共识、促进理解、协商与公共行动，承载社会治理功能，必须以传媒场域中社会公众平等的交往能力的运用为前提。B25这种平等的交往能力，一面体现于公众的媒介素质，即鉴别、运用传媒信息，参与传媒行动等过程的个人能力；B26另一面体现于赋予公众实际参与媒体行动的路径与条件等方面。对于杭州市而言，尽管传媒作为一种民主民生的制度性要素的功能已得以确立，然而，社会公众之间接近传媒、利用传媒参与民生活动的交往能力仍存在巨大鸿沟，对于社会公众的平等的传媒交往能力的建构，即在公众的媒介素质提升，和给公众以传媒行动参与民生事业创设更好的条件与路径等方面，仍有待改进。
3.制度化的规则体系的互动衔接不足：治理效应的限度。治理是正式与非正式的制度化规则体系相互衔接而促成的，多重社会主体协同互动的社会行动过程。B27这种持续的互动既表现在不同的行动场域中社会主体间持续的互动交往；也表现在各种行动场域中为主体间互动提供保障的正式或非正式的制度化的规则体系间精切的互动衔接。以治理的这一标准来审视杭州传媒民主行动促民生的治理实践，可见杭州实践目前更多的是前一类型的互动；而后一种类型的互动，即各种正式或非正式的制度化的规则体系间的互动衔接仍有待整合提炼：如，如何将网络投票、官民对话等媒体行动纳入常规化的决策系统，如何使公众介入民生实践常态化等，仍需要较为复杂的制度化规则改进。这些无疑制约着传媒行动的治理效应。
四、总结与探讨
杭州市以现代传媒促民主民生发展的实践经验，对于民生事业发展的民主化推进的制度创新提供了很多借鉴。立足杭州经验，可以探讨建构公共治理的现代传媒之维的机理与路径。
（一）以传媒行动建构合作治理网络：现代传媒嵌入公共治理的内在机理
整个20世纪，等级制、层级化的官僚制是政府提供社会民生服务的主流组织模式。在官僚制内部，信息与社会资源纵向流动，经由等级制的行政命令传递，传动整齐划一的专业化科层行动。在这种官僚科层制的层级化结构中，社会民生事业的发展模式是行政主导型的模式，社会公众的民生诉求，无法即时性地传达到民生事业的实践过程中去，公众社会行动并未被导向民生事业实践过程。民生事业的公共治理模式不可能成为实践的选择。
新世纪以来，随着政治社会结构的变迁，权力结构的分散化、组织界限的扩张与相互渗透，社会问题的全球化与地方化情境并存，社会人群的多元性、流动性增强，整齐划一的官僚科层制“一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特制模式”，日益复杂的社会情境强迫公共机构探索各种新的治理模式；B28而在这些治理模式的探索过程中，强调政府与多元的社会组织系统与社会公众协同合作、结成平等伙伴关系的社会行动网络的治理模式逐渐兴起，B29公共治理成为民生实践的主流模式。杭州市适应地方性社会民生事业发展的需要，以现代传媒的实体化功能创新激活民生事业发展的民主行动，推进杭州民生实践的公共治理：在传媒的独特场域中促成社会民生意义的界定、社会交往与公共行动的协调、社会民生问题的理性协商。这一过程最关键处是经由传媒行动建构起社会合作治理的行动网络：社会民生不仅是政府单方的决策与资源配置的行动，而是在传媒场域中经由“四界联动”、公众参与、多元主体协同合作的过程中完成；此中不同位置上的行动者结成互动的理性行动网络，确保民生事业发展的公开、公平与公正。因此，杭州的民生实践中，承担民主责任、关注民生事业发展的传媒行动，在根本上是一种建构社会合作治理网络的要素，嵌入在城市公共治理的过程之中。杭州经验所证成的传媒促民主民生的模式的精髓即在于此。
（二）传媒场域的行动、参与、网络：建构公共治理现代传媒之维的路径
基于传媒承载治理功能的杭州经验，可以总结建构公共治理现代传媒之维的若干路径。1）以实体化功能创新建构传媒场域的公共行动。使传媒承担民主责任、关注民生事业，必须超越传媒工具化、消极性的信息传播功能，建构传媒实体化、积极性的社会行动功能，使传媒在特定的时空中演进为社会行动场域，嵌入到现实政治社会的组织、制度与行动系统之中。2）吸纳社会公众参与，激活传媒民生事业关注的场域效应。传媒的实体化功能创新，以及其作为公共行动的场域建构，根本而言在于其创造吸纳社会公众参与的条件与路径，从而传媒成为社会行动与交往的“公共能量场”，B30进而演绎其民生意义界定，民生事业推进的功能。在此，创设多元化的传媒场域的公众参与的路径，提升公众的传媒素质至关重要。3）以规则体系的互动衔接，巩固传媒的嵌入功能，建构合作行动网络。现代传媒作为社会行动与公众参与的独立场域，其治理功能是透过其对现实的政治社会过程的嵌入而实现的；而这种嵌入又是经由正式的与非正式的各种制度规则体系的互动衔接而建立的。因此探索这种衔接，尤其是将传媒行动引向正式的行政决策与实施过程的制度规则创新，至关重要。而建构传媒嵌入功能的核心目标，是要建构公共治理的合作行动的网络；因此，促成多方主体平等参与、协同行动、合作交往的制度规则创新也必不可少。当传媒场域的公共行动与现实的政治社会行动透过规则体系创新相互联接，合作治理的社会行动网络在传媒行动中得以协调、展开，传媒场域中的“噪音”与“强音”便可以剔除，传媒行动的治理效应便得以拓展。
注释：
①〔美〕尼尔・波兹曼著：《娱乐至死》，章艳译，广西师范大学出版社2004年版，第13页。
②〔加〕马歇尔・麦克卢汉著：《理解媒介：论人的延伸》，何道宽译，译林出版社2011年版，第16~33页。
③B24〔德〕哈贝马斯著：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第68~97、280~291页。
④elisabethnoelle-neumann,theSpiralofSilence:publicopinion―ourSocialSkin,UniversityofChicagopress,1984.
⑤〔美〕查尔斯・蒂利著：《民主》，上海世纪出版集团2009年版，第27页。
⑥Lipset,Seymourmartin,SomeSocialRequisitesofDemocracy:economicDevelopmentandpoliticalLegitimacy.theamericanpoliticalScienceReview,Vol.53,no.1.mar.,1959,pp.69-105.
⑦徐：《网络民主：公共协商与制度创新》，《浙江社会科学》2011年第4期，第41~47页。
⑧〔美〕亨德里克・房龙著：《宽容》，迮卫等译，生活・读书・新知三联书店1985年版，第155页。
⑨〔英〕约翰・洛克著：《政府论》，瞿菊农等译，商务印书馆1996年版，第77~80页。
⑩〔法〕卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第31~70页。
B11孙中山著：《三民主义》，岳麓出版社2000年版，第167页。
B12《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1995年版，第66~67页。
B13章辉美：《传媒与社会变迁》，《江汉论坛》2004年第3期，第123~125页。
B14朱寿桐：《民生新闻概论》，中国社会科学出版社2006年版，第179~232页。
B15王国平主编：《培养社会复合主体研究与实践》，杭州出版社2009年版，第13页。
B16〔德〕柯武刚、史漫飞著：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第119页。
B17〔法〕阿莱克斯・穆奇艾利著：《传通影响力》，朱嘉宁译，中国传媒大学出版社2009年版，第13页。
B18郑杭生：《社会实践结构性巨变的若干新趋势》，《社会科学》2006年第10期，第109~115页。
B19B25〔美〕詹姆斯・博曼著：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第31~33、92~94页。
B20布迪厄著：《法律的力量：迈向司法场域的社会学》，强世功译，《北大法律评论》第2卷第2辑，法律出版社2000年版，第499页。
B21〔德〕哈贝马斯著：《在事实与规范之间》，童世骏译，生活・读书・新知三联书店2003年版，第28~33页。
B22〔美〕卡罗尔・佩特曼著：《参与和民主理论》，陈尧译，上海世纪出版集团2006年版，第24~25页。
B23B27俞可平编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第52~70、5页。
B26冯钢：《媒介素质与社区文化建设的关系》，《新闻界》2005年第1期，第26~27页。
市域社会治理现代化篇7
[关键词]北京治理治理体系京津冀协同发展利益主体
[中图分类号]F290[文献标识码]a[文章编号]1004-6623（2016）06-0028-05
[基金项目]中共中央编译局国家高端智库定向认领项目（项目审批号：16RL05）。
[作者简介]韦文英（1966―），壮族，广西贵港人，中共中央编译局中国现实问题研究中心，副研究员，博士，区域经济与区域治理；孙莉（1979―），女，山西太原人，北京社会科学院经济研究所，助理研究员，博士，区域经济与城市经济。
实施京津冀协同发展战略，是京津冀三地的人口格局、生产力布局、公共资源和社会阶层等方面的空间结构，进行重大而深刻的整合和再布局过程，也是京津冀区域协同治理机制和城市治理体制进行深刻转型和全面再造的过程。实施京津冀协同发展重大战略，对京津冀区域协作治理和城市治理既是重大机遇，更是一系列难度不小的考验和挑战。
实施京津冀协同发展战略的重点目标任务就是疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”，优化首都核心功能。并在此基础上，通过强化京津双城联动，对京津冀三地交通沿线节点城市的改造和建设，打造现代化新型首都圈，建设以首都为核心的世界级城市群。在此背景下，北京的城市治理将面临一系列新问题、新挑战和新课题。随着京津冀协同发展战略的全面深入推进，北京的治理模式、治理主体结构、治理方式和治理体制等都将发生系统性的深刻变革。
一、北京治理中的关键性问题
1.战略定位与治理模式选择问题
《京津冀协同发展规划纲要》对北京的定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，这决定了北京未来的治理模式选择和治理体系建设，必须适应城市定位的新变化和新要求，才能实现北京的善治。北京治理的重心必须从过去强调经济建设和硬件发展，转移到强调社会、文化、环境等并重，构建一种政治、文化、社会、经济、环境良性互动的新秩序。在这样情势下，创新北京治理体系、转变北京治理模式已势在必行。新的治理体系和模式更多的是强调适应首善之区建设和现代化大都市区发展要求的“政治社会稳定、开放包容、引领示范和创新驱动”理念和局面。
2.协同发展与地方利益博弈问题
京津冀协同发展不可避免地在宏观、中观、微观三个层面存在长期利益博弈关系。从宏观层面来说，是北京、河北、天津三地以及三省市与中央政府有关部门的利益博弈，包括资源的合理分配、重大项目的生产力布局、区域性生态保护、社会公共资源的分配、政府间财政转移支付等等。中观层面的三地博弈是京津冀范围内各区县以及省市一级利益主体之间的博弈。微观层面上的博弈关系主要是经济经营、居民、政府之间的利益博弈等。而区域协同发展中利益博弈的最大障碍，就是当前旧格局中的利益既得者的权益。
北京利益主体包括政府、企业、社会团体和居民等。京津冀协同发展，特别是疏解北京非首都核心功能，是对现有利益格局的重大调整，必然会涉及政府、产权主体、经营主体、就业人口等多方主体的利益，因此必然毫无例外地引发有明有暗的利益博弈问题。如果无法打破旧的利益格局，建立一种制度化的平衡机制，那么，京津冀协同发展就不能顺利推进。
3.治理分权与协同集权问题
北京治理在京津冀协同背景下是跨区域治理，此过程实际上是政府权力资源的再分配，关键在于有效处理好集权和分权的关系。国内学者对跨界治理提出有中央政府主导模式、平衡区域协同模式和多元驱动网络三种模式。
京津冀协同发展及北京疏解非首都功能是一个长期动态过程。根据每个阶段的特征，北京采取相应的治理方式。在初期或者合作不足的前期，采取协同集权的方式，也就是中央政府主导的模式；在中期逐步采用治理分权方式，包括平行区域协调或多元驱动网络模式。每一个阶段一般需要5～8年的时间。如果治理手段与区域协同、疏解进程的阶段性特征不匹配的话，就难以达到区域协同发展、疏解非首都功能预期目标。
4.区域协同发展与治理主体多元化问题
区域的利益相关者是区域治理的主体。区域问题涉及方方面面的利益，包括政府、企业和社会公众等方面。在网络时代，社会结构和社会力量不断解构或重组，形成非正式的松散的社会组织――网络族群。互联网的隐匿性、便捷性使得各利益主体的身份变得模糊，政府的意志、资本的力量、各种社会势力都在网络上博弈，原有利益主体的利益更加复杂化。
京津冀协同发展是多元参与协同共治的治理模式，要突破市场和政府二元对立和单一主导模式，形成政府治理、市场治理、社会治理之间的规范化分工协作。现代国家治理的一个重要特征就是通过“权力清单”制度，推进权力下放，不干预市场和社会自治能够解决的领域。
京津冀的区域协同不仅仅是中央政府、三省市的利益平衡，而且也是政府与市场力量的平衡，还包括政府与社会公众、市场与社会公众之间的利益博弈以及各利益主体在网络社会中的博弈。治理主体的多元化，意味着利益主体之间进行反复博弈，或冲突或一致，利益博弈复杂化。区域协同发展的一个重要方面就是平衡各个利益主体之间的利益。只有通过建立制度化的利益平衡机制，才能推动区域协同发展。只有多元治理主体参与到北京或区域治理中，通过持续的互动、协商、合作对区域公共事务进行协调才能实现区域治理的目标。
5.多中心与政府治理能力匹配问题
北京治理包括实体空间治理和虚拟网络空间治理。在京津冀协同发展的北京下，北京的空间结构从原来的单中心向多中心、网络化转变。2015年7月10日～11日，中共北京市委十一届七次会议提出，下一步北京市将聚焦通州，深化方案论证，加快市行政副中心的规划建设，2017年取得明显成效。通州定位的调整将给北京市城市格局带来一系列的变化，北京城市规划中区县定位也随之调整。从体现政治职能的角度看，北京呈现出北京市行政主中心（国家政务区）、行政副中心（北京政务区）的“双心结构”。东城区和西城区由原有承当国家政务和北京政务双重职能，转变为以国家政务为主，北京政务的职能相对弱化，其定位会发生重大的调整。通州区过去是一个普通的行政区，但是随着通州承担北京主要的行政职能，未来成为北京的城市副中心。通州区的政府治理能力必须与新的定位相适应，不再单单是原有行政区治理能力，而是在一定程度上扩大到全市。从北京政治职能空间格局来说，国家政务与北京政务区域合一的单中心结构将会被打破，原有北京治理能力在空间上的分配将会进行相应的调整。同样，在文化中心、国际交往中心、科技创新中心职能方面，北京也将呈现多个“微中心”的格局。多中心、网络化的格局对政府治理能力、权力资源结构的分配提出了更多的需求与挑战。
与实体空间不同，网络空间具有隐蔽性、互动性、去中心化的特征，呈现出扁平化网络化的结构。在网络社会中，只要有共同利益或者诉求，任何人和事件都可以形成一个圈层式网络联盟或网络族群。网络空间的中心就是由不同网络圈层叠加构成。实体空间有清晰的边界，而网络空间边界模糊，政府治理的难度将会更大。在疏解非首都功能的过程中，多发的各种社会矛盾冲突，可能在群体极化效应等因素的影响下，在互联网上迅速引爆，从虚拟世界蔓延到现实社会，从而对现实的秩序和社会稳定带来冲击，挑战北京各级政府机构的治理能力。
6.城市功能转换与治理体制创新问题
首都城市功能从过去强调经济职能转换为突出政治、文化、国际交往、科技创新功能，城市功能的转换也需要匹配相应的治理体制。首都功能的转换对各行政区的职能定位影响比较大。东西城成为中央政府区的所在地，区内的经济职能将弱化，北京市的行政职能将会剥离或者迁出，形成一个以中央政务为核心职能的功能区。通州成为北京市行政副中心。东西城、通州职能定位的变化，导致在权力资源方面的重构。同时，北京经济职能的弱化，将会对政府机构的设置产生一定的影响。原有传统经济管理的职能部门，可能面临着调整合并，政府将更多的资源投放于体现首都新定位的职能部门。维护政治、文化、社会秩序方面的职能部门，将会得到更多的资源。随着职能定位、权力划分、机构设置的变化，运行规则也随之发生改变。在强调经济职能下的治理体制，已经不能适应新的首都战略定位，需要进行治理体制的创新。否则，原有的治理体制将会桎梏城市功能转换，进而延缓首都新定位的实现。
二、趋势预判
1.区域协同发展是治愈北京大城市病的良方，北京新治理模式的选择将是需要付出一定代价的长期过程
从京津冀区域协调发展的视角，明确首都战略定位、疏解非首都功能、调控产业人口，优化空间布局，在区域层面合理分配资源、区域功能重组、创新体制机制是治愈北京大城市病的良方。北京治理是多种力量的平衡，是权力资源的再配置，是一个持续调整的互动过程。北京治理新模式的选择与政治制度、经济体制、社会发展状况以及城市发展阶段有着密切的关系，应该运用区域治理的原理和思维，构建适合北京实际情况的治理机制，综合运用各种治理模式。同时，根据具体任务和目标进行区别组合，搭建适宜、有效的治理结构。
从现阶段来看，疏解非首都功能是北京治理的重要内容之一。疏解非首都功能及人口是一个长期复杂的过程，“搬哪些、谁来搬、搬到哪、怎么搬”是疏解过程中必须解决的关键问题。疏解涉及到治理主体所代表的各种利益的相互交织，或一致或冲突，或联合或对立，形成了复杂的利益结构网络。各种利益的调节是一个动态的长期过程。非首都功能承接地的产业培育、疏解配套也是一个长期的过程，需要10年、20年甚至更长的时间。在此过程中，北京治理模式的形成需要付出一定的代价，可能会出现以下情况的某一种或多种情势：北京局部地区的经济波动、原有产业和续接产业的错位脱节、基础设施改善放缓、公共产品供需不平衡、治理走上弯路、社会冲突频繁和加剧等。
2.在现有宏观财税体制下，关注北京地方利益仍将是北京在协同中不可也不能回避的关键问题
京津冀协同发展是一种区域治理，是区域利益相关者采取合作的方式共同解决涉及区域公共利益的事务。当三省市地方利益与京津冀区域利益保持一致，区域协调就相对容易实现。当区域利益与地方利益之间存在冲突或者对立，从理论上来说，地方利益应该让渡于区域利益，形成区域整体利益最大化。但是从实践角度来说，地方利益受损，也就意味着地方利益主体政府、企业、社会公众和居民的利益受损。区域协同发展过程中，北京市去“经济中心化”程度的把握必然是个难点：要搬多少企业？搬迁哪些经济体？同时，在对于经济实体搬迁的问题上，不同层级的政府会有不同的诉求，不同的社会组织、社会阶层也有不一样的认识和要求，由此形成疏解不满情绪和阻力。代表北京地方利益的政府，在北京内部系统要协调企业、社会公众和居民的利益，使之形成动态平衡。否则，如果让北京利益主体的利益一直处于受损状态，利益主体被动或者不愿意支持区域协调，在一定程度上会成为推动区域协同发展的障碍。
在我国分税制的财政管理体制下，地方财权与事权相匹配。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需要支出，本地区经济、社会事业发展的支出。当北京地方利益与京津冀区域利益发生冲突时，北京政府不可能承担超出地方事权的区域公共产品或服务，也没有充足的地方财权去行使区域事权。因此，在现有宏观财税体制下，地方利益仍将是区域协同中不可也不能回避的关键问题。
3.人大代表、政协委员和媒介的利益代言作用将逐渐式微，利益主体与政府直接互动频率将不断加强
我国当前信息沟通和传达最典型的实现形式与渠道就是每年的人民代表大会、政治协商会和各种政府渠道的意见反馈等。而网络空间最大的特性是国家行为体和非国家行为体力量的逆转。也就是说，权力性影响力在网络空间不再是主导了。网络时代要求政府组织形态趋向扁平化，柔性化，政府行政组织与外部联系的交往方式发生变革。实时共享、双向或多向交流等信息技术，使得政府与利益主体之间的沟通、互动与合作不再受到时间和空间的限制，互动的频率与时效性不断增强。人代会、政治协商会等的信息媒介功能将转换或创新，治理过程中存在的各种问题的预警机制、决策机制、资源配置与保障机制、新闻机制、控制处理机制、善后处理与评估机制都将得到及时的反馈与修正。
4.区域协同发展及疏解进程的前期和中期，集权不可避免也很必要
区域协同发展和疏解非首都功能、疏解人口是一个长期的过程，并且具有一定的规律性。疏解过程是疏解手段、时机、力度、程度相互配合、共同发生作用的过程。不同的发展阶段，采取的治理的手段也有所不同。治理的手段包括市场、政府和法律三种方式。有些非首都功能是在市场的作用下形成的，例如区域性的专业批发市场；有些是行政力量形成的，例如教育和医疗。针对驱动力不同的非首都功能，应采取相应的手段进行疏解。
在疏解进程的前期和中期，疏解的动力不足，需要政府依靠行政力量发挥主导作用，并由强制性来保证高度的执行性。需要政府依靠行政手段为主，市场手段为辅，采用协同集权的方式解决此类非首都功能的疏解。一方面，政府严格限制产业增量的准入关，2015年颁布了北京新增产业和限制产业目录，制造业、新建和扩建区域性批发市场及物流仓储设施，这些都是被限制的。另一方面，在疏解存量方面，充分利用行政、市场等多种手段，挤压低端业态生存环境，撤并清退、集中整治推动非首都功能的的迁出。政府对疏解出的产业给予一定的政策支持和激励。集权协同还表现在京津冀三地对于疏解产业承接地的交通设施、公共服务设施等的建设、以及产业环境的培育方面。在疏解人口方面，政府采用整治地下空间、群租房专项整治、拆除违法建筑等行政手段。
在疏解的中后期，承接地的交通条件将得到改善，公共服务水平将得到提升，将形成一定氛围的产业环境。这个阶段的疏解进程更多地依靠市场手段，承接地良好的条件吸引北京非首都功能的产业迁出或转移。
5.北京功能疏解或将使北京社会矛盾复杂化，甚至会被激化
疏解北京非首都核心功能，是对现有利益格局的重大调整，必然会涉及政府、产权主体、经营主体、就业人口等多方主体利益，因此必然毫无例外地引发有明有暗的利益博弈问题。在法治社会背景下，城市病治理存在利益调整与社会稳定之间的两难选择。
此外，随着经济利益受损的居民不断增加，其不满情绪引发不满的社会言论，而这些社会言论通过网络放大传播，容易形成经济利益受损的网络族群，成为社会不稳定的因素，进一步激化社会矛盾，引发公共危机。
6.京津冀地区协同发展背景下，北京的治理体制或会“浴火重生”
“政治中心”对北京治理体制的影响较大。随着北京市行政副中心的建设和行政功能的逐步疏解，东西城功能高度重合，推动东西城行政区划调整，强化中央政务服务功能，弱化中心城区经济功能，成为一个以中央政务服务为主导功能的首都核心功能区。如果调整东西城的行政区划，北京各层级政府的职能定位将会发生变化。政府职能在治理体制占有重要地位，是确定各级政府权力范围和任务的基础。与政府职能相适应的权力资源将重新配置。权力的配置包括没有隶属关系同级政府之间的配置；同一级政府内部各部门之间的配置；政府和非政府治理主体之间的配置。从各级政府来看，东城区、西城区以及通州区的政府权力资源在一定程度上将会得到加强与优化；从弱化北京经济职能来看，政府部门的经济管理部分的权力将会得到转化，权力资源将会配置到体现首都战略定位城市功能的其他部分；非政府治理主体的权力将会得到强化。机构设施是北京治理体制的载体。东西城行政合并之后，政府管理机构将会得到精简；维持政治、文化等方面秩序的机构将会设施。从运行规则来看，治理主体的多元化促使通过协同、沟通、协商等方式进行治理。从职能定位、权力划分、机构设施和运行规则四个要素看，在京津冀协调发展的背景下，北京的治理体制将“浴火重生”。
三、对策研究
首先，优化北京行政区划设置。一是将东西城合并，形成新的国家政务区；二是根据综合性首都发展的经验，建立国家行政文化新城，最大限度地缩减北京非首都核心功能；三是为弥补通州副中心与原有城区空间距离不足的缺憾，建议近期将河北的大厂、燕郊和香河与通州副中心统一规划，共同打造一个区域协同发展的示范区，远期在条件适合的情况下，将北三县划归北京管辖，从地理空间上优化北京副中心的发展格局。
其次，构建具有中国特色的北京治理模式。首都发展进入新阶段，在经济发展、城市建设管理、文化建设、社会建设以及生态文明建设方面呈现阶段性特征。首都发展的特征是影响北京治理模式选择的重要因素。需要对传统治理模式进行变革，形成一种新的治理模式。因此，北京必须构建符合中国国情、首都特征、首都战略定位的具有中国特色的北京治理模式。
再次，适时调整政府部分机构职能，以适应北京治理重心的转移。政府作为公共利益的代表，是北京治理中重要的参与者。政府的权力主要通过其职能部门来行使，北京政府各职能部门，也是推动北京治理的重要力量。在现阶段，北京治理中心的改变，在客观上要求政府机构的职能结构进行调整。因此，建议实施调整政府部分机构职能，以适应北京治理中心的转移。针对首都经济功能的弱化，建议将政府机构部分经济职能部门进行整合调整。在不增加机构和人员的基础上，对一些传统的经济职能机构进行合并，将人员配置到首都政治秩序、文化秩序、社会秩序维持的部门中，以适应北京治理重心的转移。
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市域社会治理现代化篇8
一、社会治理与社会治理现代化
关于治理的研究始于西方学者，直到上世纪90年代末，学者俞可平把治理理论引入我国并加以推广。改革开放以来，社会管理的内涵、方式、理念等都发生了深刻变化。十六届四中全会提出推进社会管理体制创新和建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。十七大提出完善社会管理、健全基层社会管理体制。十八大提出加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。十八届三中全会提出创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求。可见，在我国，社会治理是指在中国共产党领导下，由政府、社会组织、企业和公众等多元主体参与，解决社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，实现和维护群众权利，推动社会有序和谐发展的过程。
同样，我国对于社会治理现代化的认识和实践也经历了探索、深化和完善的过程。十八届三中全会后，社会治理现代化成为国家治理现代化的重要组成部分，它包括社会治理主体、客体和环境的现代化，也包括社会治理硬件和软件的现代化。概括地讲，社会治理现代化包括社会治理体系的现代化和治理能力的现代化，两者构成一个有机整体。可见，社会治理现代化就是社会治理体系不断优化、治理能力不断提升以适应社会发展的过程，而这个过程是动态发展、不断深化和不断积累的。
二、民族地区推进社会治理现代化的特殊性
研究不同地区的社会治理，首先要分析研究对象的特点。民族地区社会治理的特点主要有：
（一）治理基础的制约性
与东南沿海和经济发达地区相比，民族地区社会治理的基础具有一系列特点，如自然条件恶劣、生态环境脆弱、地缘政治敏感；经济基础薄弱，市场化、现代化发展滞后；民族宗教复杂、社会矛盾多样等。例如，内蒙古作?榍贩⒋锏厍?，自然环境恶劣，农牧区长期处于小生产分散经营状态；其次，传统观念根深蒂固，文化和科技落后，影响现代文明传播与发展；再次，历史上民族压迫、军阀混战、殖民入侵、封建盘剥进一步加剧内蒙古的落后。另外，治理基础的制约性还表现在许多领域内传统和现代并存，民族特性和国家共性同在的特点。因此，民族地区社会治理现代化始终伴随着传统与现代、民族与国家、发展与稳定等主题，致使民族地区推进现代化的任务更加艰巨。
（二）治理主体的复杂性
社会治理主体包括政府、社会、企业和公众等。民族自治机关承担着“国家治理”和“民族自治”的双重角色。民族地区的社会组织，既包括本地区基层组织、行业协会与社团等，又包括民族地区传统习惯上的社会组织（如“家支”、“理老”等组织。①民族地区的公众，泛指本地区所有公民。例如，内蒙古作为民族地区，是一个以蒙古族为主体，汉族居多数，包括鄂伦春、鄂温克、达斡尔等49个民族杂居共处的少数民族自治区。其中，世代生活在这片土地的就有8个民族。不同民族经济社会发展的差异决定了民族差异，进而决定了社会治理主体的差异。可见，与其他地区相比，民族地区社会治理主体具有复杂性的特点。
（三）治理内容的民族性
民族地区社会治理也涉及社会建设诸多方面，包括教育、医疗、就业、分配、社保、矛盾化解与安全防范等内容，而这些内容往往与民族关系和民族问题紧密关联，甚至相互交织在一起。从国内看，民族地区的教育政策就需要考虑少数民族的实际需求、接受程度以及自我传承和发展。医疗、就业、社会保障等政策也需要考虑民族问题。从国际看，有的民族地区还是边疆地区。就国防安全而言，周边国家信仰不同、意识形态各异、宗教关系复杂、民族问题敏感。因此，与其他地区相比，民族地区社会治理的内容涉及面广，与民族问题关联性强。
三、民族地区推进社会治理现代化面临的困境
目前，从民族地区社会治理的实践看，成绩非常明显，但仍然面临一些困境，主要表现在以下几个方面：
（一）经济基础的制约还很明显
在我国，大多数民族地区都是欠发达地区，有的甚至是集中连片贫困地区，如六盘山区、大兴安岭南麓山区、西藏等都涉及民族地区。十八届三中全会提出“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，可见，社会建设是社会治理现代化的基础。而社会建设重点发展就业与社会保障、公共教育、公共文化等基本公共服务。表1对比了2015年广州、杭州、南宁、呼和浩特市GDp及一般公共预算支出情况，民生支出属于一般公共预算支出。可见，社会事业发展是以经济发展为基础的。当前，我国经济进入新常态，大多数民族地区经济发展无论速度还是质量，都面临着巨大挑战。
表12015年广州、杭州、南宁、呼和浩特市GDp及一般公共预算支出对比情况表
城市GDp总量一般公共预算支出
亿元比上年增长（%）亿元占GDp的比重（%）
广州市18100.418.4%1728.159.54
杭州市10053.5810.2%1205.4811.99
南宁市3410.098.6%527.6915.47
呼和浩特市3090.58.3%367.711.9
资料来源：根据2015年广州、杭州、南宁、呼和浩特市国民经济和社会发展统计公报整理。
（二）多元主体协同治理格局还未形成
在实践中，很多地区都没有形成协同治理的格局，民族地区尤为明显。第一，党政包揽过多。这是很多地区都存在的现象。现实中由于“全能政府”惯性的影响，一些地方政府仍然采取自上而下的工作方式，大包大揽社会事务，忽略社会组织和公众的主体地位和作用，甚至将社会组织和成员视为社会治理的对象而不是合作的伙伴，进而导致多元主体协同治理格局难以形成。第二，主体多元复杂。这是民族地区特有的现象。如前文所述，民族地区社会治理的主体，无论是政府、社会组织还是公众，都具有区域性、民族性和复杂性的特点。这就进一步加大了民族地区多元主体协同治理格局形成的困难。
（三）民族地区的优势还未充分发挥
立足自身，才能有所发展。从根本上讲，民族地区最大的优势就是制度优势，即民族区域自治制度。但在实践中，由于社会各方面对民族政策重视不足，把握不够，执行力不强以及民族政策和相关法律法规的调整相对滞后等原因，致使民族地区的优势还未充分发挥。例如，《中华人民共和国民族区域自治法》是1984年5月颁布实施的，至今已经30多年了，但是一直没有操作性更强的单行条例，这就导致《中华人民共和国民族区域自治法》在具体实践中不能很好的执行
四、民族地区推进社会治理现代化的思路
针对民族地区推进社会治理现代化面临的困境，本论文提出以下四点思路：
（一）立足自身，夯实经济基础
小平同志说过：“发展是硬道理”。中国特色社会主义现代化是全面实现经济、政治、文化、社会等领域的现代化，经济现代化是其他各领域现代化的基础。因此，民族地区要立足自身，发展经济，为社会治理现代化奠定良好的基础。
当前，民族地区夯实经济基础，可以从以下方面着手：第一，全面贯彻落实国家有关方针、政策，探索和研究新时期民族地区政策性扶持办法，整合农牧、水利、扶贫、民族等各方面资金和力量，帮助民族地区重点解决农业、交通、水利等基础设施建设。第二，中国经济步入新常态，这既是挑战，更是机遇。民族地区要立足自身，抓住这个重新洗牌的机遇，转变经济发展方式，优化产业结构，深化供给侧结构性改革。另外，符合条件的民族地区还要积极融入“一带一路”等发展战略，努力寻找经济社会发展的新支点。第三，全力推进民族地区扶贫开发和经济发展。按照适度超前的原则，优先安排和重点支持建设一批与少数民族群众生产生活密切相关的中小型公益项目，带动和促进当地经济发展。第四，围绕民族地区社会主义新农村建设，培育少数民族农村合作经济组织，发展特色经济和优势产业，推进农业产业化经营，有效改善少数民族群众生产生活条件。
（二）注重基层，创新社区治理模式
十八大之后，指出，城乡社区是社会治理的重心所在。社区作为社会治理的基本单元，是推进社会治理现代化的重要平台。伴随新型工业化、城镇化、农牧业现代化、信息化的推进，创新社区治理模式越来越重要。第一，积极回应基层群众的利益诉求，提高基层群众对于公共服务需求的满意度，这是社区治理的关键。在供给侧方面，提供高效、优质的公共服务，是推进社会治理现代化的重要前提。要以社区公共需求为基本导向，创新社区公共服务，实现群众诉求表达―群众利益保障―群众权利实现―群众需要满足的良性循环，实现基层社会治理由行政工作向社会工作转变，进而推动社?^认同向社会认同转变。第二，要构建社区协同治理机制，保障在党的领导下，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，通过多元主体的共同参与，共同努力，释放社会潜力、激发居民活力。第三，要创新社区网格化治理机制。实现社区网格化由风险防控的单一功能转向多功能、立体化、联动式的社区综合服务载体转变，实现机构、人员、信息和流程的整合，拓展社区服务的内容，延伸社区治理的覆盖面，提升社区治理的效果。
（三）发挥优势，坚持和完善民族区域自治制度
制度是社会治理科学化、规范化、现代化的必然选择，更是社会治理现代化的重要保障。对于民族地区而言，加强制度建设，最重要的就是坚持和完善民族区域自治制度。首先，坚持民族区域自治制度。民族地区经济社会发展的历史和现实早已证明，民族区域自治制度是我国基本政治制度之一，是中国共产党领导人民在长期实践中形成的解决民族问题的根本制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家统一与长治久安的需要，是促进民族关系和谐与中华民族共同繁荣的法宝。因此，民族地区的社会治理离不开民族区域自治制度，要在民族区域自治制度的框架内进行。。因此，民族地区社会治理要与民族区域自治制度的现代化相结合来开展，即要完善民族区域自治制度。例如，针对《中华人民共和国民族区域自治法》没有单行条例、民族政策与时俱进的程度不够、少数民族流动人口引发的社会问题、新时期少数民族与汉族以及少数民族之间利益纠纷等问题都可以通过调整民族政策和相关法律法规来解决，这也是坚持和完善民族区域自治制度的重要方面。
市域社会治理现代化篇9
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
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[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[m].北京:世界知识出版社,2003.
[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[m].北京:中国社会科学出版社,2004.
[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[m].天津:天津人民出版社,2003.
[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[m].北京:社会科学文献出版社,2004.
[6]mauriceSchiff＆L.alanwinters.区域一体化与发展[m].北京:中国财政经济出版社,2005.
市域社会治理现代化篇10
公民社会理念(ideaofcivilsociety)是在西方社会中孕生并发育起来的，它长期为西方学术界所重视，在马、恩著作中也经常被使用。"公民社会"于近一、二十年间的复兴与拓深，几近形成一股可以被称之为全球性的"公民社会思潮"。当然，复兴者所要复兴的并非是同一的"公民社会"，他们或援引西塞罗的区别于部落和乡村的城市文明共同体的观点，或诉诸洛克的社会先于国家而国家受制于其对社会的承诺的观点，或采用将洛克和孟德斯鸩的观点融入其思想的黑格尔的观点，或引证马克思将黑格尔观点头足倒置而形成的基础（公民社会）决定上层建筑（含国家和意识形态）的观点等等。近年来，公民社会理念也引起了国内政治学界的浓厚兴趣，一些学者相应地提出了"社会主义公民社会"的概念，（1）用以解说转型时期的中国社会的进程。（2）本文旨在理清公民社会理念演进的脉络与在时下复兴的原因，探讨公民社会与市场经济、民主政治、渐进性改革之间相应的关系，以利于学者们进一步的研究。
关键词
公民社会市场经济民主政治渐进性改革
一、公民社会理念的由来
公民社会理念孕生并演进于西方社会，它在不同的时代，以不同的理性结构出现在社会理论中，既刻着时代进步的痕迹，又印有个人理性建构的倾向。
拉丁文CivilisSocietas的含义在公元1世纪便由西塞罗提了出来，表示一种区别于部落和乡村的城市文明共同体。（3）古希腊的城邦大概可算作CivilisSocietas，这个概念似乎表达了一种"文明之邦"的感觉。14世纪以后，欧洲人开始越来越多地使用CivilisSocietas以表示从封建体制外生长出来的商业城市文明，这继承了西塞罗的含义。紧接着，洛克第一次将公民社会做为逻辑推演中的一个分析概念来使用。他的公民社会等同于其政治哲学中从自然状态经过订立契约而形成的政治社会，这是人类发展逻辑中的一个阶段，即有政治的阶段。（4）洛克虽然已意识到社会中的政治领域与非政治领域的区，但在他的观念中，二者同属于公民社会。孟德斯鸩以及承继了孟氏的托克维尔设立了分立自治及相互制衡，以建立有利于公民社会的机制。既指社会由政治社会予以界定，但作为政治社会的强大的君主制受制于法治，而法治则需按分权原则独立的"中间机构"来加以捍卫。（5）
黑格尔是西方社会历史上将政治国家与公民社会进行明确区分的理论先驱。他把洛克和孟德斯鸩的观点融入自己的思想，认为体现个殊性的公民社会独立于国家，但在伦理上并不自足，从而需要代表普遍利益的国家对其加以救济。在他那里，公民社会的道德地位比较低，代表的是私人特殊利益，"是各个成员作为独立的单个人的联合"。（6）而国家则代表了普遍利益，是绝对精神在地上的完美体现，公民社会是从属于国家的，也只有从属于国家，才能保证其健康发展，不致陷入道德沦丧和社会混乱，因而，黑格尔运用公民社会这个概念，目的是要抬高国家的地位。
马克思的公民社会概念更多的是吸收了黑格尔的用法，用以指称私人利益关系领域，"包括各个个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往"，（7）"始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织"。（8）马克思摒弃了对公民社会做伦理上的评价，而只对公民社会与国家的关系做客观的分析。他将黑格尔的"绝对精神――国家――公民社会"的分析模式倒了过来，形成"物质生产――公民社会――国家"的分析模式，不是通过国家而是通过公民社会去解说国家，从而建立起历史唯物主义体系。马克思除了把公民社会作为与政治国家相对应的私人活动领域这么一个分析概念来使用外，还将其视作一个历史的概念，用以指称"人类社会的一个特定发展时期，这个时期的本质特征是阶级利益的存在"。（9）
出于对马克思主义过分强调经济因素的纠正，意大利马克思主义理论家葛兰西主张重新理解公民社会，他把公民社会重新界定为制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的民间的机构，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。企图以此解释为什么客观上处境不利的成员仍主张维护资本主义制度，主张不仅应该推翻资产阶级的政治统治，而且要推翻资产阶级的文化统治。
哈贝马斯将公民社会理论大大推进了一步，认为公民社会是独立于国家的私人领域和公共领域。私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域。哈贝马斯特别强调公共领域的价值，认为它正遭受商业化原则和技术政治的侵害，使得人们自主的公共生活越来越萎缩，人们变得孤独、冷漠。他主张重建非商业化、非政治化的公共领域，让人们在自主的交往中重新发现人的意义与价值。哈贝马斯的这种用法在西方产生了巨大的影响，两位美国学者柯郭和阿拉托则干脆将公民社会界定为介于经济与国家之间的一个社会领域，从而将经济领域排出了公民社会的范围。
综观西方学术界的"公民社会"概念的演变过程，我们可以发现三次大的分离：1。公民社会同野蛮社会的分离，以商业化、政治化的城市的出现为标志，完成于希腊罗马时代；2。公民社会同政治国家的分离，以代议制政治的形成为标志，完成于17世纪、18世纪；3。公民社会同经济社会的分离，当代西方社会正试图完成这一过程。从这个过程中不难体会到，人类在不断进行自我的否定，不断被异化又不断超越异化。
那么，驱动公民社会理念于当下复兴的原因是什么呢？从一个较为深久的角度来看，主要是19世纪与20世纪之交初显并于20世纪中叶炽劢的形形色色的"国家主义"，这在现实世界中表证为国家以不同的形式、从不同的向度对公民社会的渗透或侵吞。（10）为对此种猖獗的"国家主义"做出回应，人们开始诉诸公民社会理念，试图对国家与社会间极度的紧张关系做出检讨、批判和调整，以求透过对公民社会的重塑和捍卫来重构国宾与社会间应有的良性关系。然而，促使公民社会理念复兴运动的更为直接的导因，乃是东欧及前苏联等国家为摆脱集权式统治而进行社会转型的进程，实际上，所有西方的思潮都视东欧诸国及前苏联的"社会转型"为西方价值、理念和制度的胜利。公民社会理念凭着诸种摆脱集权式统治的运动以及种种"新社会运动"而得以复兴并在此基础上形成了"公民社会话语"以后，便在这一个向度上继续向前发展。
公民社会理念会引起中国学术界的重视，这得利于20年来的改革开放，使得高度政治化的社会旁边生长出一个相对独立的非政治领域，用现成的公民社会概念去解说这一变化是很顺理成章的事情。对照一下三次大分离，中国大致处于第二次分离阶段，因而不宜将当代西方公民社会的概念套用过来使用，还是继承马克思的用法较为合适，套用查尔斯-泰勒的话说，"并不是那个使用了数个世纪的、与政治社会具有相同含义的古老概念，而是体现在黑格尔哲学之中的一个比较性概念。此一意义上的公民社会与国家相对，并部分独立于国家。它包括了那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域。"（11）即将公民社会界定为非政治的私人关系领域，在当代中国，主要是市场经济领域建立在市场经济基础上的非政治的社会关系领域。这种界定有利于准确把握当代中国社会变迁的过程及意义。
二、市场经济：公民社会经济生活的适当模式
黑格尔公民社会与市场经济的关系给予了精当的界定，事实上，他视市场为公民社会决定的--如果不是唯一的--特征，市场经济是公民社会经济生活的一种模式。然而，公民社会的内涵比市场宽广得多。公民社会的标志是私人商业公司的自主以及私人社团与机构的自主。黑格尔视公民社会与市场具有相同外延的倾向以及马克思将精神与"物质条件"关系的倒置都助长了公民社会概念的变形。这导致了其他领域重要性的下降，使其他领域似乎成为市场的派生物或附属物。
实际上，市场经济领域是公民社会的重要组成部分，它的发展为公民社会准备了基本要素。
第一，市场经济造就了公民社会的主体。公民社会产生的一个重要标志就是大量的个人和组织摆脱了政治权力的束缚，成为非政治的生活主体，也就是公民社会主体。市场经在营造这些主体起了关键作用。
第二，市场经济拓展了公民社会的活动空间。在高度政治化的社会中，人们的社会生活直接是政治生活。市场经济的发展让人们冲破政治的囚笼，眼前展现出一片属于每个个人的自由飞翔的空间，政治权力所直接支配的生活则日益萎缩。
第三，市场经济塑造着公民社会的意识形态。公民社会意识形态最重要的两个特征是世俗化与人体化。世俗化是人越来越多地相信和依靠神秘的外在力量，世界越来越多地成为经验中的世界，也就是说，外在的世界对于人的神秘感越来越少。个体化是指个人不断挣破一个社会共同体所强加的各种外在规范，努力在生活中体现个人的意志的过程。市场交易的发展最快地实现着这一过程。
第四，市场经济营造着公民社会的自治机制。市场经济看似一盘散沙，不成体统。但其背后有其内在的调节机制，除了那只"看不见的手"之外，还有法律与道德这只看得见的手。除市场经济之外的公民社会另外一个领域是非政治的公共领域，表现为各种社会组织如家庭、学校、俱乐部、协会、教会等。市场经济的发展促进了这些组织的发展。同时这些组织反过来会对市场经济起一种校正作用，首先，这些组织能提供公民社会功利需要的智力资源和伦理资源，如学校所提供的科学技术，家庭和教会所提供的伦理信念。其次，这些组织还能提供非功利的人文精神资源，如友爱、正义、艺术等，唯有这些精神，才不致使人成为金钱的奴隶，不致使人变为贷币符号，从而使公民社会的发展不会偏离人的正常发展的轨道。再次，这些组织还可协调市场经济发展中的一些矛盾和冲突，如劳资矛盾、待业矛盾等，当这些矛盾不能通过市场解决，也无必要通过市场解决时，工会、行业协会等组织所进行的民间谈判和协商就显得非常必要。当然，这些组织的过度发展也会影响经济效率，美国学者奥尔森证明了这一点。（12）如何把握这个度，也许要诉诸政治智慧。
三、公民社会：现代民主政治运作的社会基础
现代民主政治是随着公民社会的发展而发展而来的，而且只有建立在成熟的公民社会的基础上才能取得成功。马克思认为，代议民主制只有在公民社会与政治国家真正分离时才能产生和存在。公民社会中实际不平等与政治国家中形式上平等可并行不悖，"正如基督徒在天国一律平等，而在人世不平等一样，人民的单个成员在他们的政治世界的天国才是平等的，而在人世的存在中，他们的社会生活却不平等"。（13）美国学者摩尔则强调社会成熟程度对民主政治的影响。他在＜＜民主与专制的社会起源＞＞一书中对比了资产阶级革命前公民社会的发展的情况，认为英国的公民社会比法国的公民社会发展成熟，传统的贵族和农民在商业化过程中消失殆尽，而法国的传统贵族和农民在革命前仍大量存在，所以法国的民主政治发展付出了比英国更为沉重的代价。（14）在后发现代化国家中，亚洲某些新兴国家和地区的成功经验也提供了某种参照，它们一般先致力于市场经济发展，培育坚固的公民社会基础，然后顺理成章地推进政治发展，虽然其过程也不尽人意，但没付出太大的代价。苏联、东欧的代价颇大，部分的原因是在政治变革之前尽管有一定的公民社会的基础，但还不那么成熟。
在中国这样的一个有着悠久的专制传统的国度里。要想实现民主，培育成熟的公民社会就显得更为重要。
首先，公民社会能消解民主的政治压力。在高度政治化的社会中，几乎所有的领域都是政治领域，事无巨细，均是政治问题，均诉诸政治解决，政治系统承受着巨大的压力。在各种情况下，就不可能不搞集权，不可能不搞专制，如果推选民主政治，政治系统有可能在一片吵闹声中甚至炮声中陷于崩溃。公民社会的发展使大量的以前属于政治的事务转化为私人的事务，大量的政治矛盾转化为私人矛盾，政治系统顿时觉得似乎了一个重担，可以超脱出来处理那些关系全局的大事，在这个基础上发展民主就要从容得多，风险小得多。
其次，公民社会孕育民主的政治文化。不同的政治文化孕育不同的政治制度，同一的政治制度在不同的政治文化中的动作效果也大不一样。美国政治学者阿尔蒙德、维巴、多伊奇等在寻多国政治的比较研究中论证了这一观点，中国的学者也很早意识到这个问题。梁启超在民初总结中国民主制度失败的原因时，反复说明中国政治进步的关键在于中国人的政治觉悟。（15）前面说过，市场经济产生了以世俗化、个体化为核心的民主政治文化，这些概念对于中国人来说，正从舶来的纯粹观念存在转化为个人经验中的存在，与自身的利益越来越紧密地结合在一起。
第三，公民社会构建民主的机制。利益分化是公民社会的重要特征，市场经济的发展促进了这种分化，开始形成诸多利益单元。当诸多分化的利益在公民社会内部难以实现时，便会寻求政治上的表达。利益表达的方式是多种多样的，如暴动、流行、信访、游说、找领导、走后门等等；利益表达的结构也五花八门，如武装团体、关系网、传播媒介、政党等。成熟和健康的公民社会会发展出非暴力的有序结构来进行利益表达，使各种利益要求有条不紊地进入政治系统，在公民社会与政治系统之间形成良性的互动关系。在高度政治化的政治社会里，唯一理想的利益表达方式就是毛泽东所说的"从群众中来，到群众中去"，"将群众的意见（分散的无系统的意见），又到群众中去，作宣传解释，化为群众的意见"。（16）公民社会的发展给这种方式的操作带来了困难，因为群众的意见爆炸性地增长，领导的精力和智力均有限，难以把那么多的无系统的意见有效地收集起来，并转化为系统的意见。有效的方法是公民社会发展出一些结构，将分散的、无系统的群众意见进行初始综合，使领导们（还有代表们）面对的是已初步集中的意见，然后再进一步综合，形成决策，然后输出到公民社会，公民社会作出反应后形成新的群众意见。与毛泽东群众路线比起来，这个流程奠定了必要的环节，并将群众由被动变为主动，从而适应了公民社会发展的需要，为广泛的政治运作形式奠定了基础。
四、公民社会与渐进式改革
相对于经济改革来说，政治改革的渐进之路要复杂得多，思路是相通的。当前中国政治学界大体会接受"在市场经济基础上推进政治改革"这一思路。但二者之间必须插入一个中介――公民社会。只有通过这个中介，渐进式政治改革才有可能。
不管什么模式析政治变革，期间都有一个突变期。有的突变期发生在公民社会已发展的基础上，如英美的政治；有的发生在市民社会欠发展的基础上，如法德的政治革命；有的发生在公民社会未发展的基础上，如一些第三世界国家的政治革命。相对说来，突变期处在公民社会已发展的基础上较为渐进一些，温和一些。中国的政治变革过程不能简单地与上述模式相比附，因为中国已经有了一次社会主义政治革命，现在的任务是在发展公民社会的基础上进一步推进政治。这一过程比前述任一模式都要温和得多，渐进得多。就公民社会与政治系统的关系来看，此过程会经过三个阶段。
自十一届三中全会至邓小平南行谈话期间可算作第一阶段。这段时期，靠政治发动推进各项改革，公民社会刚刚发育，人们的政治神经仍高度敏感，一经刺激，政治激情便大量涌发。这种激情在一定程度上是某种革命情绪在革命后社会中的回照，同时也反映了高度政治社会在消解时是极度脆弱的。这段时期的任务是确定一个稳定的改革方向，为公民社会的发育提供必要的政治条件，也就是解除各种政治束缚，或者叫作"政治松绑"。如何在这松绑时避免政治塌崩，是这段时期面临的最大的问题。
自邓小平南行谈话确定了市场导向的经济改革之后，标志着中国由政治高热期进入政治的相对淡漠。这段时期也许要持续到下个世纪初叶，如果要进一步划分，大体可分为经济狂热期、经济理性期和社会理性期。经济狂热期表现出原始积累时期的疯狂，不管一切地赚钱。工人、农民、干部、知识分子的界限已变得模糊，似乎大家都是生意人。经济狂热中发展着的公民社会蕴藏着一些不安全因素，如通货膨胀、贫富分化、法律失效、道德衰败等等。如果政治调控有力，经受信了经浊狂热的考验，诸多不安全因素得到一定的遏制，中国就会转入经济理性期即产权基本明确、市场规则有效运行、消费投资心理比较稳定、经济波动比较正常等。经济的理性化是整个社会理性化的基础。在理性的经济运作中，人们形成了健康的心态和健康的行为方式。这种心理和行为也会复制到公民社会其他领域，从而进入社会理性期。这个时期的主要表现是个体权利得到尊重，道德和法律有效运行，平等协商成为交往纽带，非政治性社团很快发展等。政治淡漠期仅仅意味着公民社会对政治的不热情，并不意味着政治的无为。相反，在这个阶段，政治应大有可为，政治淡漠减轻了社会对政治系统的压力，政治系统的决策可以迅速地做出，因而，政治系统应该利用这个难得的机会，尽快出台一系列必要的改革措施，推动公民社会的发展，并减轻未来政治变革的压力。
在这个阶段，公民社会自身的发展已较为成熟、利益结构的分化和重整已趋于稳定、和平理性的政治文化已基本形成，公民社会的政治参与意识变浓，不断寻找机会进入政治过程，进行利益表达，影响政治决策。公民社会的政治参与的最重要的变化是由过去的个人政治参与（如找领导调动工作）或非正式团体的政治参与（如联保上书要求改善都是待遇）为主要特征变为以正式团体的政治参与（如人体户协会代表在民意机构发表意见或直接与行政部门谈判）为主要特征，政治系统所面临的最大是如何使这些正式团体通过佥渠道有效地参与政治过程。成功的关键在于实现政治权威与公民社会诸力量的妥协，形成具体变革的，一个必要的前提就是创新制度以加快政治信息的沟通和扩展政治协商与对话。
以上分析只是指出了中国渐进式政治变革的一种可能，而且是理想的可能，同时也期望中国在走这条路时有更高的自觉。
引文注释
1．俞可平：《社会主义公民社会：一个新的研究课题》，载《天津社会科学》1993年第4期，第45－46页；陈泽环：《社会主义市民伦理和公民伦理》，载《江西社会科学》1994年3月，第51－54页；戚珩：《关于公民社会若干问题的思考》，载《天津社会科学》1993年第5期，第59－63页
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12．查尔斯。泰勒："公民社会的模式"，原载publicCulture，1991年第3期，第95-118页
13．《马克思恩格斯全集》第1卷，第334页
14．巴林顿－摩尔：《民主和专制的社会起源》，拓夫等译，华夏出版社1987年版，参看第二章的第一节和小结部分