公共管理产生的历史前提篇1
[关键词]历史文化遗产；保护机制；可持续发展
[作者]王星光，贾兵强，郑州大学历史学院历史系。郑州，450052
[中图分类号]13920.0[文献标识码]a[文章编号]1004-454X(2008)01-0178-008
经过长期的探索、实践与积累，国外有很多国家的历史文化遗产保护逐步形成颇具特色的模式，尤其像美国、英国、法国、意大利、澳大利亚、日本等主要发达国家的保护机制相对完备。无论是重视历史文化遗产的保护程度，还是文化遗产的保护理念，都是值得我们学习和借鉴的。在社会转型期，分析国外历史文化遗产的保护机制，研究和借鉴其保护历史文化遗产的成功经验，对推动我国历史文化遗产的可持续发展有着重要的现实意义。
一、国外历史文化遗产概念演变
保护城市中的历史文化遗产不是保护落后，完整地保护“昨天的文明”恰恰是现代文明高度发达的标志。因此，国外的历史文化遗产概念首先是从保护城市建筑开始的。尽管古城保护的思想很早就已出现，但是，一直到18世纪末才开始受到重视，并逐步发展完善，形成一系列的保护机制。
20世纪30年代，国际现代建筑协会在《雅典》中明确提出“有价值的建筑和地区”的保护问题，确定了一些个体建筑保护基本原则及具体的保护措施，促进了保护历史文化遗产国际运动的展开。20世纪50年代以来，国外历史文化遗产的保护对象从个体的文物建筑扩大到历史地段。最早明确提出保护历史街区的是1964年5月通过的《威尼斯》，提出了文物古迹保护的基本概念、基本原则与方法。文件扩大了文物古迹的概念：“不仅包括单个建筑物，而且包括能够从中找出一种独特的文明，一种有一定意义的发展或一个历史事件见证的城市和乡村环境。”1972年11月，联合国教科文组织第十七届大会在巴黎通过的《保护世界文化和自然公约》(简称《世界遗产公约》)，确定文化遗产、自然遗产、文化与自然双重遗产的三种类型，扩大了历史文化遗产的范围，从此，历史文化遗产保护受到世界各国政府和公众的普遍关注和重视。1992年12月，在美国圣菲召开的联合国教科文组织世界遗产委员会第16届会议将文化景观作为文化遗产的类型，从而进一步丰富了历史文化遗产的内涵。1997年11月，非物质文化遗产――“人类口头与非物质文化遗产代表作”，得到国际的认可。截至2005年7月，世界上有170多个国家成为《保护世界文化和自然公约》的缔约国，已有788处遗产列入《世界遗产名录》，47个列入非物质遗产名录。
由上可知，国际社会对历史文化遗产的认识经历了一个很长的过程，由城市建筑到城市历史保护区，由文化遗产到自然遗产，由物质文化遗产到非物质文化遗产，在此基础上，形成了科学、全面的历史文化遗产概念，尤其是在美国、法国、澳大利亚、日本等国家，文化遗产保护范围、对象、内容也在不断扩大。如1980年以后，日本在对历史文化遗产保护的同时，开始考虑对历史环境保护的问题，不仅反映在保护对象的扩大方面，而且还反映在对历史环境保护的物质价值认识，以及对历史环境在精神文化方面的价值的理解和评价上。历史环境保护工作已经不单是简单地保护文化遗产本身的问题，而是发展为发掘城镇魅力，进行社区营造的主要途径。传统建筑物群保存地区制度的创立，标志着文化遗存保护从崇古求美的单纯保护，走到了保护与再利用的新阶段。
二、国外历史文化遗产的保护机制
(一)合理的投入机制
国外历史文化遗产在资金投入上形成一套长效的机制，从而在保护历史文化遗产的过程中起到关键性的作用。众所周知，持续充足的政府资金投入和社会的广泛参与是历史文化遗产保护的重要保证。
在发达国家，历史文化遗产保护资金的来源主要是政府、非政府组织、社会团体、慈善机构和个人(志愿者)多方参与的运作机制。其中，政府起主导作用。美国对文化遗产的管理是国家公园制度。美国《国家公园管理手册》明确规定，国家公园是社会公益事业，根本不同于以赢利为目的的旅游开发区，国家公园的保护经费由联邦政府拨给国家公园管理局。这样，作为一项社会公益事业，每年联邦政府拨给20亿美元保护经费给国家公园管理局。与此同时，联邦政府还通过税费减免和降低门票价格等措施，鼓励社会各界对自然和文化遗产的投资。据统计，1999年来自社会捐助款达23亿美元。在英国，由国家和地方政府提供的财政专项拨款和贷款，是保护资金最重要的来源，非政府组织的捐赠和志愿者个人的捐款也是经费的重要来源。除此之外，志愿人员的义务劳动、无偿提供房产和固定资产，也可纳入资助范围。在保护资金的具体投入与运作方面，英国政府授权各种团体负责实际运作。由于与政府关系的密切程度和承担责任不同，各保护团体获得的政府拨款也不同。同时，在英国，历史文化遗产保护不仅在官方，而且在民间也有相应的保护组织，主要有由环境部所规定的5大组织：古迹协会、不列颠考古委员会、古建筑保护协会、乔治小组和维多利亚协会。由于介入法定程序，每年英国政府给以上5个团体相当的资助。在日本，逐步形成以国家投资带动地方政府资金相配合，并辅以社会团体、慈善机构及个人的多方合作。国家和地方资金分担的份额，由保护对象及重要程度决定。日本规定对传统建筑群保护地区的补助费用，国家及地方政府各承担50％，对古都保护法所确定的保存地区，国家出资80％，地方政府负担20％，而由城市景观条例所确定的保护地区一般由地方政府自行解决。
一些发展中国家对遗产保护的投入也非常重视。如印度每年国家投入约合3.1亿元人民币；墨西哥每年国家投入约合14.2亿元人民币；埃及旅游点门票收入的90％上交国库，再返还给文化遗产部门，用于文化遗产保护，政府每年用于伊斯兰古建筑的保护经费约合5000万元人民币。
(二)完善的保护体系
完善的保护体系主要是指科学、高效、精简、完备的管理网络体系，在保护历史文化遗产中发挥主导作用。世界上最重视历史文化遗产保护的国家之一的意大利，建立了多层次的历史城市建筑保护和管理机构，并形成了保护机构网络。意大利历史城市和古建筑保护和管理机构主要由国家文化遗产部负责，各大区、市则设有相应的管理机构。如罗马，市政府下设有相关办公室对全市、历史城市区、发展区、文物古迹区和古建筑区分别规划管理，其中罗马市设有总体规划办公室，负责全市总体规划，重点是全市的生态环境、城市交通干线、地区城镇的发展。罗马市历史城区建筑保护办公室运用微机系统对历史城区的街区保护、建筑维修、私人住宅改建和居民生活环境改善进行
全面管理。罗马市郊区办公室组织管理郊区市政建设项目，规划管理郊区各小区的配套建设，负责重点小区改造规划的实施。除了国家各级政府机构外，意大利还有一些保护历史城市和古建筑的民间团体，如“我们的意大利”在全国有200多个分会，2000多个会员。该组织在推动政府建立法律、健全制度、保护遗产、社会宣传等方面发挥了巨大的作用。在法国除了国家和各城市设立有专门管理历史文化遗产的机构外，各类受保护的历史文化遗产所在地也分别设有专门的管理机构。
美国国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理，国家公园管理局将全国50个州划分为7个大区，分别管理全国200多个不同类型的国家公园，每个国家公园都是独立的管理单位，公园的管理人员都由总局直接任命、统一调配，直接对国家公园管理局负责。所有国家公园的规划设计统一由国家公园管理局下设的丹佛规划设计中心全权负责。澳大利亚对大堡礁的旅游管理包括一系列完整严密的计划，主要有分区计划、地点计划、管理计划和25年战略计划。这些计划从空间上覆盖了整个遗产区域，并对敏感地带和关键地点给予更细致和特别的管理。在时间上，除重视日常管理外，还注重战略管理，使大堡礁的保护和资源利用具有可持续性，而不仅仅看重眼前利益。这一系列的计划成为大堡礁旅游管理各项工作的指导，保证了整个旅游管理过程都贯穿了对世界遗产保护理念的实现。
作为我国近邻的日本，在保护历史文化体系中的成功做法颇值得我们借鉴。国家历史文化遗产保护由文物保护行政管理部门和城市规划行政管理部门这两个相对独立、平行的组织机构共同负责。与文物保护直接相关的事务归国家文部省文化厅，与城市规划相关的事务归国家建设省城市局。为了给政府决策提供高层次的参谋，使行政与学术有效地结合起来，地方政府机构中还设立法定的常设咨询机构――审议会，其作用是提供技术与监督。日本的国家公园由环境厅与都道府县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作、联合管理。国家公园的管理就是与公园的其他用途使用者达成某种程度的合作，通过合作管理体系来对自然环境进行保护。日本的国家公园建设往往是由政府与私人合作进行。一般情况下基础性工程如道路、自然小径、野餐地、停车场、野营地和厕所由政府负责建设，而能够收费的设施如客房和交通设施则由私人投资兴建。
(三)科学的保护理念
开发与保护、社会效益与经济效益等观念，都会对历史文化遗产保护产生重要影响。许多国家，从本国的实际情况出发，采用分区管理和分级管理结合、地域文化和民族文化相结合、旅游开发与生态保护相结合，以实现历史文化遗产可持续发展。
从国际经验来看，分区的方法被证明是行之有效的保护和管理手段，并且得到了大多数国家的利用。在美国就有国家公园和州立公园之分，不过国家公园局与州立公园的联系很弱。但州立公园确实起到了减轻国家公园旅游发展压力的作用。日本则根据《自然保护法》划分为荒野区、自然保护区和地区自然保护区3种类型，根据《自然公园法》，又划分为国家公园、国定公园和地区性自然公园3类。q9澳大利亚的卡卡杜公园，就是根据保护的需要划分成4个开发区，第一区建有旅店、饭馆及良好的公路和停车条件；第二区仅有简单的旅店，停车场减少；第三区仅提供野外宿营地和简易公路；第四区仅有人行小道和简单的营址，这样极少数的游客才能到达第四区域，即需要重点加强保护的区域。同时各个区域的划分和管理措施也随时变化，不断调整，例如有的地区在开放一段时间后，又实行半封闭半开放。
分级手段也是各国加强资源保护和管理的常见手法之一。意大利把文物保护分成4个等级：第1级是具有重大历史价值的建筑艺术精品，称之为“重要文化价值建筑”，其保护方法和我国的重点文物保护单位类似，即一切按原样保存，保护原物不得改变；第2级指具有特色的建筑，对此稍松一些，室内外的可见部分不可改动，但结构可以更新；第3级是地方价值建筑，仅保存外观，室内可以改动，增加现代化的设施，以便更好地加以使用；第4级指上述文物建筑周围环境中的一般建筑，只保存其外形，只要原样不改可以重建。这样，国家根据文物的保护级别，制定相应的保护措施。
许多国家都采取措施保护本国的传统文化，如法国、韩国等国都十分注重保护和弘扬本国的传统文化，增强人民的民族自豪感，在取得良好的社会效益和经济效益的同时，吸引公民自觉加入到保护历史文化遗产的行列。英国同样十分注重开发文化遗产资源，旅游业十分发达。伦敦两日一次的白金汉宫皇家卫队换岗仪式，几乎每次都吸引数万至数十万游客。日本也一样，积极发掘民俗文化资源，吸引旅游，增加收入。日本一年一度的焰火大会，是日本人最有特色、最为普遍的传统活动之一，也是日本之夏的时令风物，仅东京的焰火大会，每年都有近百万人观看，吸引了大批外国游客。
此外，国外在保护历史文化遗产过程中，始终坚持可持续发展的理念。如旅游设施与生态系统相协调、引导健康旅游行为，避免对文化遗产的破坏。马来西亚的古那穆鲁国家公园和尼亚国家公园的接待设施都是二层的传统民居建筑，它们的高度都低于当地森林的高度，其色调大多是木色，采用分散在森林中的布局。许多建筑是依生态环境有序而建，因此许多古树和名贵林木并没有因建设而受到破坏，在公园内没有建筑物是用水泥和石块构建的。在澳大利亚的大堡礁绿岛公园，游客不许带走任何自然物体(包括贝壳)，违者将被处以高额罚款。在新西兰的卡巴提岛，游人在上岛观鸟前，必须经过一天的相关知识培训，然后洗澡消毒，不许自带食物和背包，上岛后的行为须举止文明，岛屿上也没有明显的建筑设施，当游客离开时，可见到这样的标识牌：“除了你的脚印，什么都别留下”。
(四)完备的法律保障
国外保护历史文化遗产的经验表明，遗产保护法律先行。国外普遍采取的方法是不仅立法保护，而且法律保护体系和法律监督体系同样完善。
历史文化遗产保护法律中，法国针对相应的遗产概念，确定了一整套行政管理体系、资金保障体系、监督体系、公众参与体系等，使得保护制度法制化。早在1913年，法国就制定《保护历史古迹法》，成为世界上第一部保护文化遗产的现代法律。1962年，法国又制定了“历史性街区保存法”，亦称“马尔罗法”。1930年英国政府制定了《古建筑法》，对于保护古建筑做了具体规定。1967年英国制定了《城市环境适宜准则》。1943年，德国立法规定改变历史建筑周围500米环境要得到专门的批准。1962年，德国还进一步制定了保护历史性街区的法规。与此同时，俄罗斯、匈牙利、西班牙等国家都先后制定了有关法律。意大利专门立法对历史文化名城实施成片保护，房屋拆迁、维护必须依法，不得擅自修缮。俄罗斯立法规定世界遗产区域内不准乱拆乱建。①
1885年，加拿大联邦政府就颁布了国家公园行政法令，现已有6部与保护国家公园相关的国家立法。其中在体制方面的有《加拿大遗产部法》、《加拿大国家公园局法》；在自然遗产管理方面有《加拿大国家公园法》；在文化遗产管理方面有《遗产火车站保护法》。1972年，我国台湾省也
通过了《国家公园法》。
澳大利亚非常重视立法的地位和作用，目前已建立起十分完善的遗产保护和旅游管理的法律法规体系。《大堡礁海洋公园法》(1975)是关于海洋公园的基本法，其法规为海洋公园的建立、看护和管理提供了框架。昆士兰州政府制定的《昆士兰海洋公园法》(1990)，对邻近海域的保护提出了补充规定。此外，还有一系列关于大堡礁的专项立法，如《大堡礁海洋公园法(环场管理消费税)》(1993)，《大堡礁海洋公园法(一般环场管理费)》(1993)、《大堡礁地区(禁止采矿)条例》(1999)，《大堡礁海洋公园(水产业)条例》(2000)，《环场保护和生物多样性保护法》(1999)等。澳大利亚关于大堡礁法律法规的条款很细，可操作性很强，避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦。
为了有效地保护和充分利用日本的自然风景区，日本颁布了以《自然保护法》、《自然公园法》、《都市计划法》、《文化财产保护法》等16项国家法律，以及《自然环境保护条例》、《景观保护条例》等法规文件，形成了日本自然保护和管理的法律制度体系。日本国家公园的保护和利用法规由国家环境厅制定，每5年修订一次；准国家公园适用的法规仿照国家公园的标准，由国家环境厅、都道府县制定。1960年韩国政府颁布了《无形文化财产保护法》。此外，在欧洲各国，诸如法、德、芬兰、挪威等国，在近半个世纪中，先后都颁布了相关的文化遗产保护法案，建立了严密的保护机制，形成了文化遗产保护的法制秩序和良好的人文环境。
三、对我国历史文化遗产可持续发展的启示
通过对国外历史文化遗产保护机制的历史考察，我们可以发现，历史文化遗产的可持续发展，科学的保护机制起到重要作用。国外文化遗产保护的成功经验，对于我国历史文化遗产的可持续发展，有重要的借鉴意义。
我国丰厚的历史文化遗产，从不同的侧面反映了我国各个历史时期人类的社会活动、社会关系、意识形态，以及利用自然、改造自然和当时生态环境的状况，这既是中国各族人民宝贵的历史文化遗产，也是全人类宝贵的历史文化遗产。它自身所具有的历史价值、艺术价值、科学价值和经济价值是不可替代的。仅世界遗产而言，1985年11月，我国加入《保护世界文化和自然遗产公约》，成为该公约的缔约国之一。1986年，我国开始申报世界遗产，现已拥有33项世界遗产，仅次于西班牙和意大利，位居世界第三位。中国境内的世界遗产包括：文化遗产24项，自然遗产4项，文化和自然双重遗产4项和文化景观1项。但是，与国外相比：美国国家公园系统占国土面积的3.5％，仅51个国家公园就占2.07％，日本28处国家公园占国土总面积的5.48％，泰国占6.6％，新西兰为7.7％，台湾省为省域面积的8.4％，而我国国家风景名胜区共119处，总面积4.7万平方公里，约占国土总面积的0.5％。从这些数字可以看出，我国历史文化遗产的相对数量不是很多。再加上近年来我国对世界遗产的保护不尽如人意，甚至出现建设性破坏等现象，土地的超容量开发和过度利用已经威胁到这些珍贵世界遗产的完整与真实。因此，当前，我们保护历史文化遗产的责任重大，很有必要借鉴国外成功的经验和做法。
(一)创新投入机制
目前，我们国家对历史文化遗产保护的投入主要是政府投入为主体，还没有形成多方参与共同投入的机制。由于投入机制还不健全，加上国家财政投入不足。使历史文化遗产的可持续发展大打折扣。《中华人民共和国文物保护法实施条例》规定：国家重点文物保护专项补助经费和地方文物保护专项经费，由县级以上人民政府文物行政主管部门、投资主管部门、财政部门按照国家有关规定共同实施管理。有关数据显示，近10年来，美国每年投入在国家公园体系上的财政资金，平均折合人民币168.2亿元，中国风景名胜区却仅为0.1亿元，占美国的0.06％。也就是说，美国每年用于国家公园的财政投入为中国风景名胜区的1682倍。美国2003年比1995年财政投入增加了约42％，中国与此同时增加数为0。2000年，韩国20个国立公园的经费，相当于6亿人民币，其中一半是国家投资，其余是门票收入和团体捐助。而我国151个国家风景区，国家只投资1000万元人民币，有的地方政府每年还向其风景区索要几千万元人民币，从而迫使风景区提高门票价格并扩大景区开发规模。
历史文化遗产保护是一项公益性事业，是政府行为，政府是文化遗产保护的主要责任者，因此，国家要加大遗产保护资金的投入，建立以政府为主体。社会广泛参与的多元化的投入机制，吸收民间资本，从而保障历史文化遗产可持续发展有稳定的资金来源。在加大投入的同时，政府应该设立财政专项资金，用于文化遗产的保护、开发、人才培训、紧急救援、宣传、咨询、考察、教育、交流等一系列活动。国家要制定相关的社会资助政策，给提供资助的企业和个人在政策和税收方面的优惠。政府鼓励以个人名义设立基金，尤其欢迎港、澳、台及外国企业家为保护和开发文化遗产设立基金。还可以向旅游、交通运输、餐饮等部门征收一定的文化遗产资源税或以冠名权等形式，以扩大资金来源。
(二)改革保护管理体系
目前，按照《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜管理暂行条例实施办法》、《中华人民共和国自然保护区管理条例》的规定，中国的文物单位、自然保护区、风景名胜区都要接受上级多个主管部门的业务归口管理和地方各级政府的行政领导，业务的行政审批权在中央主管部门，财政的控制权在地方。关于我国历史文化遗产管理体系具体情况，可以参阅表一。∞口头和非物质文化遗产由中国文化部委托中国艺术研究院协同相关部门进行管理。目前，我国这种职能重叠，纵向分离的文化遗产的管理体系，很容易导致条块分割、多头管理的局面。
俄罗斯的世界遗产的专门保护机构是俄罗斯遗产委员会，墨西哥世界遗产的专门保护机构是国家人类学和历史局，意大利世界遗产的专门保护机构是文化遗产部。因此，为了实现历史文化遗产的可持续发展，我国应建立直属于国务院领导的国家历史文化遗产管理委员会，直接管理自然遗产、文化遗产、自然文化遗产及非物质文化遗产，管理委员会行使管理权、监督权，进行垂直管理。国家历史文化遗产管理委员会指导文化遗产地开展工作，并对资源保护和利用的重大问题做出科学的和最终的决策；同时理顺地方政府与遗产地管理机构的工作职责，确立政府的责任制度，提高官员依法管理与保护文化遗产的责任感。要给予文化遗产地管理机构对内和对外的统一管理权，特别是应赋予其必要的执法权。
(三)更新发展理念
面对严峻的历史文化遗产保护形势，不能因循守旧，为了保护而保护。只有积极转变观念，紧跟时代的步伐，在保护中求发展，发展中守特色，才能使保护工作落到实处，让历史文化遗产焕发出新的生机和活力。近几年来，中国出现了空前的世界遗产申报热潮，全国有近百个项目被宣布提出申报世界遗产。各地纷纷申报世界遗产的原因是多方面的，但其最重要的驱动力是将世界遗产
看作一个含金量很高的“金字招牌”，可以极大地促进当地旅游业的发展。山西平遥古城被列入《世界遗产名录》的第二年，旅游门票收入就从18万元增加到了500多万元；黄山成为世界遗产后，旅游收入由数百万元猛增到2亿元；苏州古典园林被列入《名录》五年来，海外旅游者年均增长18％，境内旅游者年均增长12％。这反而在一定意义上助长了一些人对历史文化遗产认识的错位，重开发、轻保护，重视经济效益，忽视文化遗产的保护和承受能力。
历史文化遗产的开发和保护既相互联系又相互矛盾，两者是辩证的矛盾统一体，并在辩证联系中共同改善其旅游资源与环境的关系，推动文化遗产的可持续发展。从可持续发展的观点看，保护是开发的前提，开发是保护的基础。开发必须遵循“统一规划、依法开发、合理利用、科学保护”的原则，要充分发挥其展示历史、弘扬民族优秀传统文化的独特功能，不能以损害遗产为代价，不能进行超负荷掠夺式的开发。因此，在历史文化遗产的可持续发展过程中，牢固树立“保护第一”的思想，一方面通过合理利用遗产资源获取利益，壮大经济实力；另一方面要在实践中，探索有效保护文化遗产的具体措施，促进文化遗产的科学利用，走“保护一开发一利用一发展一保护”的良性循环发展之路，并带动相邻周边区域发展，共同构筑保护屏障。
发展历史文化遗产旅游，要正确处理好社会效益与经济效益的关系，实现两个效益的统一。发展历史文化遗产旅游，按市场经济规律办事，但不能把经济价值作为惟一目标，更重要的是要把它作为先进文化建设的一项内容，立足于满足人们的精神文化需求，促进人的全面发展。要树立文化遗产旅游资源具有多方面的独特价值的正确观念，不仅关心其旅游观光价值和经济价值，还要注重文化价值、社会价值及遗产资源的保护，树立新的文化遗产旅游发展观，实现文化遗产旅游资源的可持续发展。
同时，借鉴国外文化遗产保护的经验，以保护为前提，按功能分区原则整治错位开发，以突出生态保护为重点，严格整治超载开发，做到分区定位建设。禁止在文化遗产核心区和保护区内建设宾馆、招待所、疗养院及各类培训中心等各类建筑，严禁在遗产所在区周围设立各类开发区、度假区，以保护遗产的真实性和完整性。凡不符合总体规划的建筑物、构筑物和其他设施，应当限期拆除或改造。
(四)加大立法进度
与英、法、日等国家的法律制度相比，我国遗产保护的法律法规仍显得很不健全。目前，我国对于历史文化遗产保护没有一部完整的法律或法规予以规范，均散见于各类不同层次的法律、法规、通知及规定之中，且存在多头管理的状况，以至于职责不明或存在管理上的缺失。如《文物保护法》规定文化遗产由国家文物行政主管部门负责；《环境保护法》、《自然保护区条例》规定由国家环境保护行政主管部门负责；《城市规划法》规定由国家城市规划行政主管部门负责；《文物保护工程管理办法》规定由国家文化行政主管部门负责等。有关保护的法规文件多以国务院及其部委或地方政府及其所属部门制定、颁布的“指示”、“办法”、“规定”、“通知”等文件形式出现，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，严格意义上都不能算作国家或地方的行政法规，法律和法规的比例很少，上述政策性文件和措施则在相当长一段时间内行使着国家或地方法规的职能。
我们知道，美国国家公园的相关法律，共计数十部之多，其中很多是专门法，如《特许经营法》、《国家公园航天器飞越管理法》、《国家公园体系单位大坝管理法》、《公园志愿者法》等。同时，美国国会还为每一个国家公园体系单位制定了授权法，为每一保护单位确定了其使命、基本政策和有针对性地解决该保护单位历史遗留问题的法律规定。专门法和授权法，明确了美国国家公园的基本管理政策，真正成为管理的法律依据。在保护基金投入方面，美国有24部联邦法律，62种规则、标准命令，保证了美国国家公园体系作为国家公益事业在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。美国法律严格禁止在所有国家公园和历史文化遗产地修建索道；公园内除了按公路美学的原则修建必要的公路外，严格限制其他机动交通。在欧洲以及日本、加拿大等国，世界遗产保护区内几乎见不到索道，即使有，也都远离遗产保护区。《美国国家公园手册》指出允许公园被用于商业目的的旅游，是对国家公署的独特绝佳财富的浪费。所有这类旅游都应该被制止。”“必需的公园内宿营地应根据自然景观要素来设计和操作，豪华宾馆无疑是不合适的。”
目前，我国还没有专门针对历史文化遗产的国家立法。因此，历史文化遗产保护工作需要法制体系和法制环境的建立、健全和完善，推进文化遗产资源保护的法制化，真正做到有法可依、违法必究、执法必严，以法律为准绳，保护我国历史文化遗产资源免受不法侵害。
(五)加强科学研究
历史文化遗产的不可再生性和不可替代性，决定历史文化遗产保护科学技术研究与应用的高度严谨性、交叉性、综合性。因而，历史文化遗产保护是十分广泛、复杂的领域。在这里，历史文化遗产保护的科学技术，就包括对保护的各种对象、损害的原因及修复等专门研究，其中包含有专门或综合的科学知识和技术发明等丰富的内容。
历史文化遗产保护问题，既是经济资源，又是文化、教育、科技的资源问题。在历史文化遗产的可持续发展中，充分利用系统工程研究方法，开展文化遗产保护发展战略与相关政策研究；实施文化遗产的科学调查评估行动，全面掌握我国历史文化遗产的资料；大力加强文化遗产保存与修复的基础科学研究，实施关键技术攻关行动。通过计算机网络，利用虚拟技术，整合历史文化遗产资源，实施历史文化遗产的数字化战略，推动历史文化遗产进入数字化时代，实现历史文化遗产展示和保护的现代化。
(六)普及文化遗产教育
公共管理产生的历史前提篇2
马克思主义基本原理认为，历史唯物主义的人，既不是唯心主义的抽象理性人，也不是旧唯物主义理论中生物学意义上的人。此时人的本质“不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”，[7]（p60）不仅是一种对世界阐释的认识论和方法论起点，更是社会实践的主体，是社会历史的真正创造者和推动历史前进的真正动力。因此，作为马克思主义法人类学的研究主体，社会化的人是“历史唯物主义一切范畴、概念展开的基础、前提、根据和出发点，是一切运动变化的能动性根源”。[8]正是围绕现实社会条件下从事实际活动推动历史发展的特殊社会人，通过对国家与文明起源、原始社会制度等人类学基本问题的思考，马克思在人类历史上第一次揭示了法产生的根源物质性、阶级性和规律性。这种基于社会性、历史性的人类学研究，实现了传统人类学研究科学性、实证性向历史性、价值性研究视角的转化，不仅“构建完成了一个从早年到晚年、从抽象哲学研究到实证研究完整的人类学研究体系”，[9]确立“把握世界、把握社会存在和人类命运的人类学思维范式”，[10]实现“在哲学—人类学思想层面，青年马克思和晚年的马克思的统一体”。[11]因此，从主体性角度出发，马克思主义法人类学以社会中存在的事实和现象为对象，在唯物史观充分运用和发展中实现了“自然史与人类史的彼此相互制约”，[7]（p21）即自然人化和人化自然的历史统一。
二、法与社会治理：马克思主义法人类学基本论域的历史维度解读
杜尔干（Durheim）提出，对社会成员行为进行社会制约（SocialConstrainr）是人类学特别是法人类学的重要研究领域。作为贯穿人类社会发展历史进程中重要的治理手段，法治在社会治理和国家管理历史中发挥着“治国之重器”[12]（p23）的重要作用。摩尔根在其《古代社会》著作中运用田野调查取得的重要资料证明，在原始社会里由于生产力水平极端低下，不存在根本的利益对立冲突，公共事务管理和争端不需要国家及其管理机关的存在，而是基于一种氏族成员自发的社会自治形态。因此，在《人类学笔记》中，马克思、恩格斯进一步将摩尔根的管理观念升华为一种政治观念。他认为初民社会中“公共事务比今日更多……丝毫没有今日这样臃肿复杂的管理机关……历来的习俗就把一切调整好了”。[13]（p92-p93）这种社会运行管理体制使得习俗在执行中不需要国家那样的特殊强制机关来保障实施，成员自身将“服从自己本身理性的即人类理性的自然规律。”[7]（p228）带有宗教禁忌和道德禁令色彩的习惯规范不仅代表着氏族成员的共同意志和利益，而且对所有人员都有共同约束力，成为维系初民社会基本社会秩序运转良好的基本准则。随着社会生产力水平不断提升，原始社会治理形式必然“陷入了不可解决的自我矛盾”。[13]（p170）生产力发展和生产关系变化要求一种强有力的力量进行有效社会管理，在组织社会生产的同时维护社会秩序，这种“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”。[13]（p170）此时，原始习惯因国家意志的出现而摆脱了偶然性和任意性的色彩，逐步被神圣化和制度化，成为了一种带有强制色彩的“法权习惯”（恩格斯语）。此时，原有习惯禁忌色彩进一步加剧成为带有强制惩戒性的法律责任，原有习惯秩序也相应被法律秩序所取代。在这个质变过程中，“国家意志即法律的一般表现形式”，法律规范性和程序性特征成为国家管理社会事务基本手段，构成了“现代公法状况的基础”（恩格斯语）。但是，马克思主义认为国家虽然承担着社会治理职能，究其本质依然是统治阶级意志的集中体现，是阶级压迫的暴力工具，国家依然具有“刽子手”和“牧师”（列宁语）双重职能属性。随着社会生产力水平进一步发展，基于人民民主制度的社会治理将逐渐取代国家管理，“从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力”。[14]（p377）在这个过程中，凌驾于社会之上的国家管理将不再与人民群众相分离，而转变为社会组织体的自我治理。此时“公共职能将失去其政治性质，而变为维护真正社会利益的简单的管理职能。”[14]（p95）正是在这种异化和复归的历史演进过程中，社会管理职能将由自由人联合体来执行，即以一种新的更高形式的社会自治模式出现。此时，人民的利益成为最高的法律，国家和法律都将成为人的自由产物，由此将实现政治理性和法律理性的辩证统一。所以，在马克思法人类学研究视域中，法作为一个重要的社会治理手段经历了人类文明蒙昧初期的自发治理到以管理者形式出现的国家，再到各种高级形式的联合体治理的发展路径，体现了马克思历史唯物主义事物发展螺旋式上升的基本原理。
三、权力的法治监督：马克思主义法人类学基本论域的政治维度解读
伊斯顿（eastong）认为，人类学家对政治制度的研究，主要是“通过各种政治制度的比较，以达成对各种政治目标要素的形成原因的分析”。[15]在西方政治文明发展的历史进程中，不同历史时代的思想家、政治家对公共权力和法治监督问题进行了深入思考和阐述，构成了西方传统政治哲学中法与社会关系的一个核心研究范畴。柏拉图认为，权力运行只有严格地服从法律，才能在有效减少“任性”的同时获得权威。亚里士多德进一步阐述了法律对权力的制约作用，认为首先要确保“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。[16]这种良好的法律不仅是隐藏在成文法背后的自然法则，更是支配具体法律条文的形而上学基础和社会道德渊源。霍布斯的社会契约论进一步认为，在人人自由和平等的“自然法”社会中，人们为了自己的安全和权利，通过彼此订立契约，将自身的部分权利交给社会成员共同执行，“这就是那伟大的‘利维坦’的产生”。[17]在法人类学家看来，“‘利维坦’机关———中央政府在特定区域内垄断了强力的使用，社会秩序得以维护”。[18]但是，卢梭认为在这个建立在社会契约基础上的公共权力体系中，人民权利在向公共权力的转化过程中，极有可能出现权力的滥用。为了确保公共权力不被滥用而出现腐化和败坏，卢梭认为只有法治建设才能成为根本制度保障措施。对于上述问题，法人类学研究观点认为，在初民社会中存在着权力产生、运行和监督关系。正如阿伦特（arendt）观点所述，权力是一个政治共同体赖以维系的重要纽带，只要人们聚集在一起并协调行动，权力的运行和监督问题就已经产生。马克思主义法人类学深入探讨了法律与公共权力之间始终存在的历史的辩证关系，提出“随着法律的产生，就必须产生以维持法律为职责的机关———公共权力，即国家”。[19]对于法治如何实现对权力的监督，马克思认为“‘法律’一词是和两个概念———‘规律’的概念，‘力量’的概念———紧密地连在一起流传下来的。”[20]（p652）因此，在人类学研究视域中，法对权力监督和制约问题一般从法的力量和规律两个层面展开。对于法治力量来源问题，马林诺夫斯基认为，梅因所发现的法来源于自由身份向契约的转变，在这个转变过程中产生了一种抽象力量，从而使得法“过于实用而不能得到宗教制裁的支持，太压抑以致远离了善意，太注重人格的需要”。[21]霍贝尔进一步阐述这种抽象力量，认为产生这一抽象力量的根源是“拥有司法特权的个人或团体的有形的压力，这种压力可以是威吓性的或事实上的一种物质力量的相威胁”。[22]所以，在霍贝尔看来法权威性是社会成员对其认同和遵守的基础，是监督公共权力有序运转的前提。对于这种法治权威性的根源，马克思法人类学基本观点认为，在原始公社解体之后，法成为统治阶级以国家的形式组织社会管理的一种重要手段。因此，法“力量”根源是由国家权力机关颁布的、直接约束或调整人们行为的规范体系作用。正是随着法强制力的提升，才使得“人们关于权力和威仪的概念大大升级”。[20]（p652）而对于规律来源，马克思认为只有“在自由的无意识的自然规律变成有意识的国家法律时，才成为真正的法律”。[7]（p176）所以，善法才是善治的前提，真正的法律不仅是简单自由、正义和理性，更“是人的行为本身的内在的生命规律，是人的生活的自觉反映。”[14]（p71）只有法律真正成为人民意志的集中体现，这种“法”才能在普遍的服从和遵守中得到力量，从而使其脱离“动物的法”而具有了“人类的内容”（马克思语）。所以，为了解决人类学研究语境中“传统政治权力的监督体制退化”[23]问题，马克思认为人民群众应当充分运用法律手段监督权力的运行，“不要再总是把他们当作完美无缺的官僚，百依百顺服从他们，而不进行批评”。[24]只有将人民民主监督和法治制度监督有机结合，才能使“从社会的公仆变成了社会的主人”，[14]（p12）确保权力运行得到法律严格监督，进而避免“合法的权力变成专制的权力”。[25]
四、余论
公共管理产生的历史前提篇3
百年征程波澜壮阔，百年初心历久弥坚。从原来的落后就要挨打，“三座大山”压顶难以喘息，到如今信息畅通，公路成网，高坝矗立，高铁飞驰，航母巡航。中国共产党经过从无到有、由小变大、由弱变强的百年淬炼，几经生死考验而浴火重生，历经磨难险阻而矢志不渝，始终与人民心连心、同呼吸、共命运。中国共产党立志于中华民族千秋伟业，大国逐梦，仍需登高望远、运筹帷幄，如今百年正是风华正茂，蹄急步稳定会再创佳绩。中国共产党将始终站在时代最前列，站在最广大人民之中，带着千千万万共产党人的初心使命，带着朝气蓬勃的创造力、凝聚力、战斗力，赓续下一段探索实现民族独立、人民解放、国家富强、人民幸福的时代华章。
回顾我们党所走过的百年光辉历程，信仰在奋斗中淬火，一代又一代的中国共产党人为了追求民族独立和人民解放、国家富强和人民富裕，不惜流血牺牲，靠的就是一种信仰，为的就是一个理想。革命时期因为有了信仰，无数的共产党人唱响“砍头不要紧，只要主义真”的最强音，义无反顾地前赴后继；和平年代因为有了信仰，无数的共产党人唱响“为人民服务”的主旋律，无怨无悔鞠躬尽瘁；进入新时代因为有了信仰，无数的共产党人唱响“不忘初心，牢记使命”的奋进曲，毫不懈怠地为实现中国梦不懈奋斗。
一百年波澜壮阔的历史，是我们党领导全国各族人民艰苦奋斗，为实现中华民族伟大复兴而奋斗的光荣历史。这部史诗，记载着中国共产党不懈奋斗和探索，诉说着中国共产党为人民利益做出的牺牲和贡献。中国共产党从哪里来，到哪里去，不仅仅取决于我们有什么样的历史，更取决于我们如何理解与把握历史。
现在中国已经不是一百年前的中国，任人欺辱的时代早已不复存在！大国崛起，势不可挡，这是历史的结论，掷地有声，有着无可辩驳的说服力。人民之所以信任和拥护我们党，历史之所以选择我们党，在于我们党在关系中华民族命运和前途的每一个关键时刻、每一个重大关头，始终能够把握历史大势、顺应时代潮流，站在时代的前列，依靠并带领人民，为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。有理由相信，在中国共产党的正确领导下，中华民族伟大复兴的中国梦一定能够实现。
一条路点亮一盏灯，一条路孕育一粒种子，一条路矗立一座丰碑。30年来，武黄人在传承中厚积薄发，在创新中砥砺前行，不断续写着“楚天第一路”新的辉煌。按照省交投“一站一品”的工作要求，围绕武黄公司擦亮“楚天第一路”的创建目标，同时按照通山党总支“学党史、亮品牌、我先行”的工作部署，我所全体干部职工坚持发扬“尚学修德，务实敬业，团结拼搏，勇争一流”的武黄精神，推行“五项举措”，激发“五种活力”（一是以人为本，激发工作活力。二是学以致用，激发学习活力。三是乐观向上，激发生活活力。四是精诚团结，激发队伍活力。五是崇尚文化，激发品牌活力），实现“五个提升”(一是提升站所精细管理的创新力；二是提升站所规范管理的执行力；三是提升个人职业发展的竞争力；四是提升职工队伍建设的凝聚力；五是提升站所文化品牌的影响力)，全面营造“快乐工作幸福生活”的和谐氛围，努力创建“真情奉献活力无限”的管理所品牌文化。
公共管理产生的历史前提篇4
一、行政管理制度存在缺陷
（一）依法管理遭遇无法可依的尴尬文化遗产的保护工作实际上是政府依据法规进行维护公众利益的行政管理活动。目前历史文化村镇保护工作在实际操作中主要依据2008年公布的《历史文化名城名镇名村保护条例》（下称条例），条例虽然明确规定了名镇（村）的申报、批准、保护规划编制，但对于名镇（村）内古民居拆迁补偿、人地矛盾、房屋产权等问题并未提出具体规定，致使许多地方管理者面对这些问题头痛不已。由此引发的矛盾往往使保护规划实施起来困难重重。而《中华人民共和国文物保护法》对于违规者的处罚过于笼统，没有足够的震慑力，以致建设性破坏和旅游开发性破坏屡见不鲜。按照现在的法律法规，除非是文物保护单位，一般的古民居没有规定一定要保留，历史文化名镇（村）里文物保护单位毕竟只是少数，大量的古民居才是其重要的价值体现。然而除非该村镇的保护规划已经获得审批，具备法律效力，才能以违反保护规划为由对肆意拆建行为进行强行制止。多数保护规划从编制到审批通过往往要经历好几年，致使行政管理者只能眼睁睁地看着古民居被肆意拆改（见图1、图2）。
（二）主管部门之间应建立有效协调条例规定：“国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。”在地方由相应的城建规划部门和文物部门负责。两部门齐抓共管的现行体制表面上似乎能相互督促，而实际上两部门之间的平级关系致使相互协调较难，在职能分工尚未明晰的情况下容易导致管理责任不清、管理真空或效率低下。
（三）监督缺位致使管理不力我国现实中历史文化村镇的建设管理乃至监督工作均主要由城建规划部门承担，文物部门只参与保护规划的审议和对文物保护单位的监督管理，政府之外的监督力量，如民间保护团体基本无法发挥监督作用。机构设置中决策、执行、监督同体，目前体制下造就了决策与执行难分而监督缺位的局面。对于已经授予“历史文化名镇（村）”称号的350个部级历史文化村镇，以及各省级、市级历史文化名镇村应尽快建立起全面的档案监管信息数据库。监管标准应尽快完善，从而促进动态监管和资源普查工作更全面、有效地展开。作为历史文化村镇保护的直接依据之一保护规划的编制成果良莠不齐，审批起来人为干扰因素较大。虽然建设部、国家文物局公布的“中国历史文化名镇（村）评选办法”中，将已编制保护规划并通过审批作为申报的硬性指标，但因为缺乏有效的监管机制，在实施过程中规划常常被随意修改，保护的措施和条例往往被轻易突破，最终保护规划难以实现，起不到应有的保护作用。
（四）行政考核制度不合理在经济发展为第一要务的思想支配下，地方政府很容易出现为了发展经济，牺牲文化遗产的现象。同时，受任期考评制度的影响，行政官员在决策过程中难免出现短视行为，如全国各地出现的赶时间、超进度的“实事工程”、“献礼工程”。这些政治“作品”违背了历史文化名镇（村）保护长期性、稳定性、持续性的规律，使得大量古民居长期缺乏维护，建筑老化，无法满足实际生活生产需要，这也促使许多无力外迁的居民盼望政府拆掉这些古民居，获得较高的经济赔偿（见图3、图4）。
二、国外历史文化遗产管理制度的借鉴
（一）日本以地方立法为核心的保护体系日本对历史文化遗产实行指定制度与登录制度的双轨保护制度。指定制度重点选定价值极其珍贵的物质文化遗产，采取强制性限制和硬性永久保护措施；登录制度选择文化价值较高的非物质文化遗产，采取宽松的保护措施，促进所有者自发保护。日本的国家立法保护的对象往往只是确定由中央政府负责的全国历史文化遗产最重要的部分，而更广大的地区由地方政府通过地方立法确立保护。以日本1966年著名的《古都保护法》为例，其保护的对象限定为京都市、奈良市、镰仓市以及奈良县的天理市、樱井市、檀原市、班町和明日香村，京都市的非历史风土保存区域则不受该法的保护，由京都市地方政府另行制定的法规进行补充。日本地方政府可以自己设立传统建造物群保存地区，制定保护条例、编制保护规划，而国家在此基础上通过选择重要地区作为重要传统建造物群保存地区纳入中央政府的保护范畴。因此，日本历史文化遗产保护的立法体系实质上是以地方立法为核心，这是它的重要特色之一。
（二）英国单一体系的行政管理体制英国立法体系是以国家立法为核心，建立针对古迹、登录建筑、保护区及历史古城不同层次的保护对象，对保护办法、保护机构与团体、地方政府职能与资金政策等都给予了较为详尽的规定，连保护组织的监督以及立法参与都纳入了立法与执法程序。英国的保护管理制度是由选定制度、建筑管理制度、保护官员制度和公众参与制度等多项制度构成。其行政管理机构单一，部级行政管理机构为国家环境保护部，由国家遗产委员会等国家组织和建筑学会等法定监督咨询机构负责有关保护法规、政策的制定以及提供咨询和建议。地方政府由地方规划部门负责辖区内古迹、登录建筑、保护区、历史古城等历史文化遗产的保护及城市规划相关内容的落实。管理机构主线清晰，避免相互推诿的现象。
（三）法国的国家建筑与规划师制度以及拆除许可证制度法国的遗产保护体系最有特色的部分是国家建筑与规划师制度。在被保护的地区，法律赋予国家建筑与规划师在项目审批中很大的否决权，他们有权从国家利益和公众利益的角度对保护地区中的拆除和建设活动进行参与及监督。拆除许可证是法国城市规划和遗产保护体系的一个重要特征。拆除建筑如同新建建筑一样必须得到许可证。国家建筑与规划师在特定地区有权拒绝他们认为不应该被拆除建筑的拆除申请。取得拆除许可证只意味着对申请拆除许可的建筑可以拆除，并不意味着拆除后可以进行建设。拆除许可制度有效地避免了对历史建筑的随意拆毁。
三、历史文化村镇行政管理制度策略
（一）建立登录制度与指定制度相辅相成的文化遗产保护体系世界范围内对文化遗产的保护制度、可分为指定制度、登录制度、指定—登录制度三种形式。登录制度是灵活有效的保护机制，其意义在于：一是对大量的文物古迹、近现代建筑物以及近代化产业遗址等进行登录，扩大了以往的文物概念和范畴，将单一的文物保护推向了全面的历史环境保护。二是可以对文物建筑进行合理的再利用，无论是维持原来的用途，还是作为事业资产和作为旅游资源再开发，对部分建筑的外观与内部均可进行适当的改变，因此是对历史建筑的一种柔性保护机制。我国目前只有指定制度一种形式，因此，应借鉴国外有效的保护制度，建立登录制度与指定制度相辅相成的保护机制，明晰文化遗产的保护体系。各地方政府应根据各地文化遗产保护的实际情况，将还未指定为部级或省级的历史文化村镇、街区、文物保护单位以及非物质文化遗产登录起来，设立地方历史文化遗产保护区，制定保护条例、编制保护规划。国家在此基础上选择重要地区指定纳入中央政府的保护范畴（见图5）。
（二）理顺管理机制，建立监管制度
1.建立责任明确的行政主管机构新公共管理学提出关注权利与责任的一致性，把其作为通过明确的绩效合同等机制提高绩效的关键。因此，借鉴日本、英国等历史文化遗产行政管理体制的特点，建设主管部门和文物主管部门应建立真正的责任机制，明确各自权利与责任。历史文化村镇的保护工作不仅仅是对古建筑的保存修缮，还涉及到村镇功能区划的调整、基础设施的改善、生态景观的修复等等。因此建议从中央到地方均以建设规划部门作为历史文化村镇的主管部门统筹整体保护工作，文物部门负责文物保护单位的管理和修缮，而其他相关部门如国土、旅游、房管等应积极配合建设规划部门的保护管理工作，减少职能交叉环节，提高行政效率（见图6）。
2.建立分权化的管理环境新公共管理学提出以一种分权化的管理环境来取代高度集权的等级组织结构，在分权化的管理环境中，关于资源分配与服务提供的决策更接近于服务提供点，而这种服务提供点既可以提供更多的、有用的相关信息，又可以为顾客和其他利益团体提供反馈机会。历史文化村镇的管理涉及许多民间利益相关主体，如果一味是政府高度集权化的管理模式，不但会增加许多成本，而且管理效果也不好。民间由于存在与政府信息不对称，也会因此产生矛盾和延误，因此对于历史文化村镇的管理可建立一种分权化的管理环境，授权于镇、村，或从市、县派遣监督员下基层定点坐班，便于及时发现问题，及时处理，避免由于行政滞后等原因造成不可挽回的遗产损失。
3.建立古建修缮和新建建设管理机制针对不同级别的历史文化遗产的维护修缮做出相应规定，级别越高修缮管理程序越严格，以防止修缮不当对历史信息造成的破坏。针对一般性的、价值不大的历史建筑，主管部门可以制定《历史建筑修缮原则与指南》公诸于世，包括不同历史建筑的施工做法，同时对建筑修缮不需要申请和必须申请的方面做出详细具体的规定。对处于历史文化村镇建设控制地带和环境协调区的新建项目，应该依据相关的法规、控规和城市设计导则等制定该区段建筑高度、体量、色彩、材质等方面的具体规定；对新建项目提出具体的量化指标，减少其设计弹性，使之符合城市肌理秩序、历史风貌与环境特征。在审批程序中加入城市历史与古建修缮方面的专家，对新建项目做出评议，避免低品质的作品充斥历史环境风貌。
4.建立拆除许可证管理机制参考法国的做法，充分发挥国家建筑师、规划师的作用，对于历史文化村镇内需要拆除的建筑应当由取得资质的编制单位向规划建设主管部门提出拆除申请，获得建设工程拆除许可证后，才能进行拆除，杜绝对历史建筑的肆意破坏，对私自拆毁历史文化村镇内的建筑均按有意破坏文物行为给予处罚。从国家政策上给予历史文化村镇特殊的土地优惠政策，允许人口拥挤的历史文化村镇辟村新建，对于古民居由于家庭人口增长确有需要加建、改建的居民给予一定的财政补贴，要求其按照《历史建筑修缮原则与指南》进行改造并上报建设规划部门审批；对于年久失修又无力进行维护的古民居，政府采取收购的形式获取房屋所有权，由政府统一管理。
（三）建立历史文化遗产保护的考评制度在科学发展观的指导下，我国政府绩效评估体系在发展的过程中不断更新与完善，从最初的“唯GDp论英雄”逐步转向当代关注GDp系统理论的平台上。GDp系统理论包含经济GDp、绿色GDp、文化GDp、人力GDp和法治GDp。文化GDp理论的提出正是对民族文化的重视与传承，对地域文化的提炼与保护，它要求人们在经济增长的同时注重地域文化的发扬。将文化资源的价值带来的财富也计算纳入评估指标中，一方面可以使优秀的文化得到宣传和保护，另一方面可以培养人们的民族情感，在建设物质文明的同时加强精神文明建设。对于具有传统地域特色和民族文化的历史文化村镇，将文化遗产保护纳入行政考评体系将促使地方领导重视文化遗产的保护和发扬，积极主动地寻求文化生产力的提高，有利于文化产业的发展和城市竞争力的提高。根据历史文化村镇的资源特色和价值特色，采取客观性、数量性、可比性的评价原则和科学的考评方法，笔者提出具体的历史文化村镇行政考评指标体系参考模型，对地方政府文化GDp进行绩效考评（见表1）。
公共管理产生的历史前提篇5
【关键词】风景区公共安全管理公共安全事件
一、研究背景
近几年来，随着人民生活水平的显著提高，假期出游的人员数量呈逐年递增趋势。而风景名胜区因其风景优美、环境宜人，越来越成为旅游者尤其是生态旅游者追逐的热点。这也就意味着，风景区已逐渐成为一个众多人聚集的场所，相应的公共安全隐患也就逐步暴露出来。2008年国家旅游局共收到各地报送的旅游突发公共事件48起（包括1起发生于2007年），共造成147人死亡，4人失踪，401人受伤。其中旅游重大突发公共事件6起，88人死亡，4人失踪，132人受伤；较大事件35起，59人死亡，231人受伤；一般事件7起，38人受伤。一个个触目惊心的数字，使人们在叹息之余，更清楚地认识到旅游安全不容忽视。旅游景区安全是旅游景区发展的基本保障，没有安全就没有旅游景区的发展。旅游景区安全是旅游的生命线，是旅游景区经济稳定运行的重要保障，是坚持“以人为本”安全理念的必然要求。当前，频繁发生的旅游安全事故，既造成了重大的游客人身财产损失，又严重地影响了旅游目的地的整体形象，阻碍了旅游业的正常发展，给旅游安全管理敲响了警钟。随着旅游活动规模的急剧扩大，以及散客自助旅游、探险旅游等旅游形式的蓬勃发展，影响旅游安全的因素日趋复杂化，旅游景区安全事故呈现出高发态势。旅游景区安全正在成为旅游业的重中之重。
二、研究意义
经济的持续高速增长促进了中国社会的进步，但同时也带来了威胁与挑战。其中，中国的公共安全面临着最为严峻的考验。多元经济模式与多元文化的融合与冲突，人类在经济发展过程中对自然资源的攫取与毁坏，在经济社会发展过程中，由各类风险转化或引发的公共安全危机事件频频发生，造成的人员伤亡、财产损失、生态失衡等，都大大加剧了公共安全的风险。这也就意味着对公共安全管理的研究日趋重要。随着我国旅游事业的蓬勃发展，学者对于风景区旅游的关注与研究越来越多。但这些研究多是从环境管理、自然资源保护性利用、可持续发展等角度进行深入探讨，对于风景区的公共安全管理问题鲜有涉及。风景区的公共安全管理包括自然灾害管理、人为灾害管理、治安管理及安全管理等多个方面，是一个多元化、多层次的体系。因此，本文将从一个全新的、系统的角度对风景区的公共安全现状做出客观评价，并针对相关问题提出一些可行的建议。
三、国内研究现状综述
（一）关于景区环境影响的研究。
20世纪90年代初，台湾学者刘儒渊等（1991）在塔山公园进行了10年的定点观测实验，形成了较为系统的研究成果。大陆研究90年代后期陆续出现，比较重要的研究成果有程占红（2006）、刘鸿雁（1997）、李贞（1998）、冯学钢等（1999）关于景区植被影响的研究。
（二）关于风景区管理理念和方法的研究。
马彦（2006）认为，开发者的盲目、低水平、掠夺性破坏行为，经营管理者的短期经济行为、低层次的管理，旅游者的贪婪放纵的享受和不文明行为等。问题早已出现，学术界的研究成果已不少，业界也在逐渐加大投入以改变现状.但自然风景区的退化仍屡见不鲜，其中重要的原因是：旅游学术界缺乏对自然风景区旅游资源和环境成体系的深入的研究，已有的成果集中在旅游对环境有没有影响、如何影响、表现在那些方面和环境保护、环境治理上。至于对策研究则多般是个案研究和宏观策略研究，个案研究是救火不防火、治病不治根，且不具有普遍意义；宏观策略研究不具有可行性。旅游业界普遍对可持续发展、人与自然关系、生态美等可从思想上改善现状的理念缺乏认识或认识不到位，管理水平一直不高，甚至为了经济利益不惜破坏旅游资源及其环境。
（三）关于风景区历史文化资源保护及安全预警的研究。
缪春燕（2007）分析提出了历史城区建筑遗产公共安全管理体系建设的总体目标、实施步骤、基本原则、组织框架和系统结构。其次，分析了历史城区建筑遗产面临的主要灾害事件和形成原因；界定了历史城区建筑遗产公共安全事件的概念特征；建立了基于建筑安全事件、环境安全事件和风貌安全事件的历史城区建筑遗产公共安全事件识别模块；并根据灾害风险分析原理，对历史城区建筑遗产公共安全事件的风险构成因素、风险形成机制、风险分析内容和风险分析流程进行了研究。然后，提出了历史城区建筑遗产公共安全可持续预警管理系统和预警管理流程；重点分析构建了历史城区建筑遗产公共安全事件预警的数学模型、指标体系和评价标准，提出了基于Dea模型的历史城区建筑遗产公共安全预警评价方法。最后，以武汉市青山区街坊建筑遗产为例进行了实证评价和安全预警，并针对青山区的实际情况，提出了青山区建筑遗产公共安全管理的组织框架、预警管理流程和预警管理系统。
综上，我国学者从多个角度对风景区进行了广泛研究，具有深刻的理论与实践意义。
参考文献：
[1]王振海，陈洪泉，雷仲敏.城市公共安全管理.青岛：中国海洋大学出版社，2005.5.
[2]周虹.旅游开发对风景区可持续发展的影响及对策[D].北京林业大学，2004，05.
公共管理产生的历史前提篇6
论文摘要：城市遗产保护工作是上海城市规划与建设管理中的一项重要内容。在近20年的探索实践中形成了一套相对完整的法律与管理制度。文章对这一制度做了全面概述，并对其运作特点和利弊进行了分析。
上海长期以来十分重视历史建筑和历史地区的保护工作建立并逐步完善了严格的城市历史文化遗产保护管理制度保护了城市历史风貌提升了城市品位弘扬了都市文化塑造了城市精神进一步凸现了上海历史文化名城与现代化国际大都市相互交融的独特魅力。
上海市现有13处全国重点文物保护单位、113处市级文物保护单位。并于1989,1994,1999,2005年先后分四批确定了663处共2154幢.总面积约400万m=的建筑为优秀历史建筑(其中6}处为文物保护单位)
2003年上海确定了中心城区12个历史文化风貌区包括外滩、老城厢、人民广场衡山路复兴路、南京西路.愚园路.新华路、山阴路.提篮桥.江湾、龙华、虹桥路历史文化风貌区总面积为27km’占上海市老城区的i/3e2。。5年上海又确定了郊区及浦东新区32个历史文化风貌区，总面积约14km’。上海的城市历史文化遗产保护工作已逐步形成了一整套行之有效的法律制度和管理机制。
.上海历史文化遗产保护制度逐步完兽的历程…学术研究为先导
早在20世纪5。年代上海就开始着手进行有关城市建筑历史的三史(古代史.近代史和现代史)调查工作对上海建筑历史特别是近代建筑历史有了初步的归纳为后来的历史建筑保护工作打下了初步的基础。改革开放后出版的《上海近代建筑史稿》(陈从周.章明编著)和《上海近代城市建筑》(王绍周著)即为这一工作的记录。
自80年代起学术界对上海近代城市和建筑的研工作逐步展开并不断深入。}993年罗小未教授指导博士研究生伍江完成博士论文《上海百年建筑史(i840.1949)并于1997年正式出版。1999年郑时龄教授的专著《上海近代建筑风格》出版。这些成果使上海城市建筑文化遗产的基础研究工作走上一个新的台阶。还有阮仪三教授及其领导的国家历史文化名城研究中心以及同济大学一批教师和研究生对上海外滩.老城厢、提篮桥等历史风貌地区和大量历史建筑所做的长期调查与研究为上海城市建筑文化遗产的保护打下了重要的学术基础。与此同时有关上海的社会、经济、历史、文化等方面的学术研究工作在20世纪90年代出现高潮涌现出一大批学术研究成果并在国内外掀起一场上海热一。上海学俨然成为一门显学。所有这些都有力地支持了上海历史遗产保护工作
1.2率先提出保护名单.颁布保护法规
上海历史文化遗产保护工作真正全面开始是20世纪80年代。1986年上海被国务院批准为第二批国家历史文化名城a1989年在国家建设部和国家文物局的推动下上海在广泛征求专家意见的基础上首次提出了优秀近代建筑保护名单。1990年上海市人民政府正式公布了上海市第一批共59处优秀近代建筑(后来又增补至61幢)。由于当时没有相应的法律法规保障这6}处保护建筑只能被列为上海市文物保护单位并参照文物保护的有关规定进行保护与管理。1991年}2月上海市人民政府颁布《上海市优秀近代建筑保护管理办法》上海初步形成了由规划局.房地资源局和文管委共同负责的管理机制。此后按照《上海市优秀近代建筑保护管理办法》1993年、1999年和2005年上海又陆续公布了第二批175处.第三批}62处.第四批230处优秀历史建筑一批近代产业建筑和解放以后建成的建筑也名列其中:并由规划局负责编制保护建筑的规划控制要求(技术规定)。
除单体建筑保护工作的有序推进之外上海市还较早地开展了历史风貌特色区域成片保护工作。1991年上海市规划局开始着手组织编制上海市历史文化名城保护规划外滩等日片区域被列为历史文化风貌保护区。1999年上海市规划局又组织编制了《上海市中心区历史风貌保护规划(历史建筑与街区)))对199}年划定的历史文化风貌保护区明确了保护范围和要求确定了234个街坊.440处历史建筑群共计1000余万平方米的保护保留建筑
1.3进一步健全法制，强化风貌区整体保护
2002年上海又在原保护管理办法的基础上通过市人大立法正式颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进一步提高了历史建筑保护的法律地位并正式在法律层面上明确了历史文化风貌区的保护同时还将保护建筑的刘像由一94，年以前建成的近代建筑扩大到包括产业建筑在内的具有30年以上的历史建筑。根据这一条例上海市人民政府于2003年正式公布了中心城区一2片共27km’历史文化风貌区。上海市规划局随即组织编制历史文化风貌区保护规划02004年《上海市衡山路—复兴路历史文化风貌区保护规划》编制完成并得到市政府正式批准为上海市历史文化风貌区保护规划的编制作了富有开创性的探索02005年上海市中心城区一2片历史文化风貌区规划全部编制完成并得到市政府的批准同年上海市规划局又开始着手郊区历史文化风貌区的划定工作。32片共141an}的郊区历史文化风貌区在经过专家反复讨论和公共媒体公示后正式划定。保护规划的编制工作也随即开展
2003年一0月上海市召开城市规划工作会议正式提出建立最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度将上海的城市历史文化遗产工作提上了前所未有的高度。2005年上海市政府正式成立一上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会并下设由规划局房地资源局和文管会组成的办公室上海城市历史文化遗产保护工作又迈入一个新时期。
2上海历史文化遗产保护的制度与机制
1992年一月l日起开始施行的《上海市优秀近代建筑保护管理办法》是我国第一部有关近代建筑保护的地方性政府法令。在其颁布实施后的整整「年时间里一直规范和指导着上海近代建筑的保护工作对于上海历史建筑的保护起到了非常重要的作用。上海保护工作的基本原则(其中最重要者如分类保护原则).制度框架(其中最重要者如规划、房地.文管三个政府部门共同管理.各司其职的管理模式)自此基本形成
作为一部政府行政法令其法律地位有一定的局限性。同时该管理办法仅涉及近代建筑的保护对于城市大规模改造中成片历史文化风貌的保护难以约束。经过两年多的酝酿和和各方面专家的反复讨论zooz年初上海市人大常委会第36次会议正式开始审议由市规划局等政府部门和有关专家起草的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例(草案)》。2。。2年7月上海市人大常委会第4一次会议通过该条例并正式公布于2003年一月l日起施行。自此上海的历史文化遗产保护工作有了一部真正法律意义上的地方性法规这部条例在法律层面上确立了上海历史文化遗产保护工作的法律制度.管理体制与运作机制
2:保护原则
该条例不仅是对原管理办法法律地位的提升也更加完善了原有的管理内容与管理制度条例明确了上海历史文化风貌区和优秀历史建筑保护工作中统一规划.分类管理.有效保护.合理利用.利用服从保护一的原则
2.2保护对象
根据该条例上海的保护工作由单体建筑的保护扩展到历史文化风貌区的保护并明确要求规划管理部门应组织编制风貌区保护规划在法律层面上明确了区域保护的要求
条例也扩展了保护对象由原先对建于一949年以前的优秀近代建筑的保护扩展到对建成30年以上的一优秀历史建筑的保护。条例所确定的保护对象为l建筑样式.施工工艺和工程技术具有建筑艺术特色和科学研究价值2反映上海地域建筑历史文化特点3著名建筑师的代表作品斗在我国产业发展史上具有代表性的作坊.商铺.厂房和仓库5其他具有历史文化意义的优秀历史建筑值得注意的是条例在国内首次提出了产业建筑的保护
2.3分级保护
在历史建筑保护管理上延续并进一步强调了分类保护原则即根据保护对象的价值及完好程度分为四个保护等级第一类建筑的立面结构体系.平面布局和内部装饰均不得改变第二类建筑的立面.结构体系.基本平面布局和有特色的内部装饰不得改变其他部分允许改变第三类建筑的立面和结构体系不得改变建筑内部允许改变第四类建筑的主要立面不得改变其他部分允许改变
2.4仍存在的问题
《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》为上海城市历史文化遗产的保护设定了基本法律框架为上海历史文化风貌区与优秀历史建筑保护工作提供了有力的法律保障同时也留下了一些管理上难以处理的矛盾目前上海市在历史文化遗产保护的保护管理是采用由规划.房地文物三个部门分工.协同管理的体制n文物部门负责文物保护单位的保护管理房地部门负责优秀历史建筑的保护管理规划部门负责历史文化风貌区和上述保护建筑的规划管理但由于文物管理执行的是文物法文物法中的一些规定难以适用于还处在使用状态中的历史建筑而条例中的一些行之有效的规定又与文物法的个别条款不尽一致这样对于那些已被确定为文物保护单位的保护建筑就面临着适用法律上的矛盾。为加强各有关行政管理部门的协调上海市政府在原有三部门沟通协调机制的基础上专门设立了保护委员会办公室「使三个政府部门能够有一个常设的协调机制
3上海城市历史文化保护制度的实施与操作
3.规划管理
《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》为上海的保护工作制定了一个总体框架但在具体管理中还必须有细化了的规定与要求。首先是必须针对历史文化风貌区编制具有法律地位的保护规划对各保护建筑制定明确的规划管理技术规定对每一幢保护建筑提出明确的保护要求
在规划管理上上海逐步形成了历史文化名城保护规划(总体规划).历史文化风貌区保护规划(详细规划)单体保护建筑规划与建设管理及风貌区建设项目管理等不同层面规划管理内容其中控制性详细规划是最重要的一个环节。它既是对城市历史文化遗产保护总体要求的具体体现又是具体建设项目规划管理的直接依据。
2004年上海市规划局以《衡山路一复兴路历史文化风貌区保护规划》为试点组织开展了历史文化风貌区控制性详细规划的编制工作为全面开展中心城区的风貌区保护规划提供了范本目前上海中心城区一2片历史文化风貌区的控制性详细规划已全部编制完毕并获得市政府的正式批准
同时上海市规划局还会同市房地部门和文管部门编制完成了文物保护单位和各优秀历史建筑的技术管理规定和规划控制要求为单体保护建筑的保护与规划管理提供了依据
3.2建筑管理
根据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》市房屋土地管理部门负责优秀历史建筑的保护管理为此市房地资源局组织制定了各保护建筑的具体保护要求并负责将保护要求和保护义务书面告知房屋所有人.使用人和有关物业管理单位「保护建筑若发生转让.出租行为转让人出租人有义务将保护要求书面告知受让人.承租人受让人.承租人应承担相应的保护义务。若需对保护建筑进行修缮或有任何改扩建等改变保护建筑现状的行为必须得到有关部门审核批准。若仅涉及建筑内部使用性质和室内布局由市房地部门负责审核批准若涉及改变建设工程规划许可证核准内容(如改变建筑的平面布局立面形式.主体结构.面积.层数高度等)则必须得到市规划局的审核批准。对于擅自拆除.迁移或不符合保护要求进行修缮的行为房地管理部门有权责令其限期改正恢复原状并可对擅自拆除者处以相当于被拆建筑重置价三到五倍的罚款对擅自迁移者处以相当子被迁移建筑重置价一到三倍的罚款对违反保护要求修缮者处以该建筑重置价犯%以下的罚款
由于条例不涉及文物保护单位因此保护建筑属文物保护单位的其保护管理由市文物管理部门根据文物法并参照《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》负责管理。对文物保护单位的修缮工程若涉及改变建设工程规划许可证核准内容的也必须得到市规划局的审核批准4上海市历史文化风貌区保护规划
根据《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》上海市城市规划管理局从2003年起开始着手组织编制并于2005年完成了各风貌保护区的保护规划这一规划的编制完成并得到市政府的及时批准为上海城市历史文化遗产保护提供了严格.规范并具有很强操作性的依据
4:创新编制模式，强调整体保护，细化控制指标
该规划属于控制性详细规}}l层面但又希望超出一般的控制性详细规划深度它不仅要包括一般控详规划的内容(如用地性质与建设容量控制.道路交通.市政设施.绿化景观.公共设施配套等)同时更突出保护的要求(如保护要素的认定.保护对象的分类风貌街道与空间的保护等)建筑尺度适宜且密度适中是历史文化风貌区的一大特点因此规划明确风貌区内严格控制建筑总量核心保护区内坚持原拆原建即严格保持现有建筑总量并严格控制风貌区内新建建筑的高度
城市历史文化风貌的保护不等于最有保护价值的建筑单体的保护真正意义的城市保护是整体意义的保护。它不仅包括那些重要建筑物的保护也包括那些重要建筑物所在整体环境的保护特别是完整历史街区的保护。除建筑物外道路和街巷格局街道尺度.街廓景观.城市空间肌理.地块尺度与形状、绿化环境.墙面装饰.地面铺砌.典型材料和色彩等等都是保护的要素「
在建设控制方面规划首先将风貌区划分为核心保护区和建设控制范围。核心保护区内的建设行为受到更为严格的控制一般不允许大规模建设且坚持原(面积.高度)拆原建原则。在建设控制范围内明确只有允许建造的范围需要整体规划的范围和一般历史建筑.‘其他建筑拆除后的空地内才有可能允许新建.改建和扩建行为在建筑高度控制万面按沿街建筑高度一非沿街建筑高度.相邻建筑高度和住宅建筑高度来控制。在建筑密度方面更多考虑地块原有密度.周边地区平均密度等因素进行控制且规划建筑密度不得超过本街坊现状建筑密度的ioi以确保原有城市肌理得到延续.为保证原有街道尺度和界面得到延续允许在建筑退界.后退红线.绿化覆盖率等方面适当突破一般规划技术规定。
毛2通过规划控制，保证整体风貌达到.大程度保护
该规划的一个重要特点是对风貌区内所有建筑进行分类用历史的眼光细致地对规划区域内的每一座建筑进行分类在认真的甄别与鉴定的基础上明确每一座建筑的留.改牛fit生质。事实上法定保护建筑只能保护非常有限的一部分优秀建筑。而仅有少量保护建筑是不可能真正保护和延续城市的整体历史文化环境的。因此必须在更大范围内保留那些有历史文化特色构成风貌特征的大量背景建筑一并通过规划审批程序确保其法律地位同时使其具有极强的可操作性。这次规划除法定的保护建筑外对其他所有建筑是保留还是允许拆除都予以明确。充分考虑规划及房屋土地管理的操作性将风貌区内所有的建筑划分为保护建筑.保留历史建筑.一般历史建筑.应当拆除的建筑和其他建筑五类。具体地说就是所有的各级文物保护单位和上海市优秀历史建筑都属于保护建筑其他具有较高保护价值或风貌特征明显的历史建筑在本规划中被列为“保留历史建筑规划要求予以保留.一般不得拆除。其他历史建筑(主要指建于一949年以前房屋质量较差但却是整个区域历史风貌的重要组成部分)被称为一般历史建筑允许拆除重建但重建建筑一般要求原面积原高度且必须与原有风貌相协调第四类建筑为一应当拆除建筑-即那些与历史文化风貌不协调的各类违章搭建.危棚简屋。第五类称之为其他建筑即各类合法建造的多.高层建筑虽与历史文化风貌不协调但暂时没有条件拆除或不可能拆除的。这种分类使得风貌区内每一幢建筑留.改拆的整治措施都得到了明确的落实
4.3确立分街坊图则.确保规划落地
在规划文本上的最突出之处是分街坊图则。风貌区内所有街坊均设单页。规划的所有控制要求和控制指标都在每一幅街坊单页上明确表示每一幢建筑.每一条街巷每一个空间.每一片空地和每一处庭院的规划控制要求都在图上清楚标识。尤其是对建筑保护分类(留改.拆性质).可建设用地范围内的容量要求具体的建筑高度控制等图上都应有明确规定这种图则表达方式非常便于日常规划管理已在目前的规划管理中发挥了非常积极而有效的作用。
4.4建立特别论证制度.杜绝抽自改变规划
公共管理产生的历史前提篇7
1.综合性的体制管理模式爱丁堡世界文化遗产在保护管理体制中所采用的是一种自上而下和自下而上相结合的综合性组织模式。其中，历史苏格兰（HistoricScotland）是苏格兰政府的执行机构，6代表苏格兰部长7对苏格兰的历史环境进行相关的宣传、推广及保护活动。它不仅负责苏格兰所有的世界遗产地管理，同时也负责与世界遗产保护管理相应的政策法规的制定与实施。爱丁堡市政府（edinburghCityCouncil）是国家、中央政府的延伸和代表，它主要负责规划开发、土地使用，直接管理、监督和协调各种遗产保护，颁布城市范围内建筑遗产以及世界遗产地的特殊法令等。在市政府机构内部有专门的世界遗产官员来处理与世界遗产相关的各项事务，并在进行城市规划系统的审批阶段起到关键的作用。8这两者作为主导，负责了爱丁堡世界文化遗产保护管理宏观层面的政策法规与大部分资金拨款。同时，爱丁堡老城新城还设有相对独立和专业的咨询执行机构爱丁堡世界遗产信托（edinburghworldHeritagetrust）9，它作为第三方中介，专门处理与世界遗产保护管理有关的具体性事务，其与行政机构的紧密联系，内部以职业专家学者为核心组建技术团队，确保可以对各项保护管理项目提供经费保障和实际的技术支持，同时也有效地避免了政府因缺乏专业经验而对世界遗产保护管理工作造成负面影响。此外，还有科本协会（Cockburnassociation）10、苏格兰建筑遗产协会（architecturalHeritageSocietyScotland）11、苏格兰城市信托（ScottishCivictrust）12、苏格兰国家信托（nationaltrustforScotland）13等民间社团组织，共同对爱丁堡老城新城进行重要的监督、教育和推广作用。这种由中央政府、地方政府、专家咨询机构、民间私人团体同时参与的世界文化遗产保护管理运作体系模式范围广泛、执行严格，且较为完善，确保了在爱丁堡老城新城保护管理过程中的相对开放性、科学性和公正性。
2完善具体的法律保护体系爱丁堡十分重视在规划系统和调控方面对老城新城的建筑、历史环境进行严格保护管理。其规划政策法令、古迹保护法令、历史环境政策条例主要来自国家、区域、地方三个不同的层级。在国家宏观层面的法律法规主要包括：作为区域和地方的规划政策框架的基本法《1997年城市与乡村规划法（》苏格兰（）thetownandCountryplanning(Scotland)act1997）、《2006年规划法》（苏格兰）（theplanningetc(Scotland)act2006）；专门针对单体建筑、纪念物以及具有独特考古和历史价值地区的保护法律《1997年规划（登录建筑物及保护区）法令》（苏格兰）（theplanning(ListedBuildingandConservationareas)(Scotland)act1997）、《1979年古迹及考古地区法令》（1979ancientmonumentsandarchaeologicalareasact）；苏格兰历史环境保护管理基本政策的指导文件《苏格兰历史环境政策》（ScottishHistoricenvironmentpolicy）（SHep）14(2008)；苏格兰政府在土地利用规划方面的政策法规《苏格兰规划政策》（Scottishplanningpolic）（Spp）15。在区域层面的法律法规主要有：《发展规划》（theDevelopmentplan）、《爱丁堡与洛锡安区结构规划》（edinburghandtheLothiansStructureplan）。与苏格兰政府国家、区域政策法令相比，由爱丁堡市政府颁布实行的一系列地方性政策法规则更为详细，如《爱丁堡城市地方规划》（edinburghCityLocalplan）（eCLp）16、《爱丁堡保护区特色评估》（ConservationareaCharacterappraisals）等，它们十分有效地对爱丁堡世界文化遗产地的建筑以及整体景观环境进行保护，同时也更具有实际操作性。由以上分析可见，爱丁堡世界文化遗产从国家、区域、城市的不同层面，构成相当完善具体的法律保护体系，从根本上保证对世界遗产地建筑环境原真性和完整性的保护，法律内容较为细致、规范，并且具有量化标准，例如，在《规划法》中，不但明确规定了列入文化遗产保护名录的四个要素“必须具有建筑学价值、历史学价值、普遍价值和与国家重要人物或重要时间相关”，而且还细分了相关的时间标准，因此具有很强的操作性。17其次，在相关法律法规中，均将文化遗产纳入城市规划的范畴，通过对规划开发进行评估控制，来防止对区域内的历史文化遗产造成破坏，具有很强的可操作性，值得中国世界文化遗产地加以学习。此外，在其法律法规中“保护区”的特色评估政策也十分具有借鉴性，目前爱丁堡共有39个保护区，其中的中世纪旧城保护区、乔治亚新城保护区、迪恩村庄保护区（DeanVillage）以及西端保护区（westend）构成爱丁堡世界文化遗产区域的大部分，对爱丁堡世界遗产地提供了较为完整的保护。一旦世界遗产地内有新开发项目进行申请，保护区的特色评估就可以与现有法定规划政策，具体导则以及特定场地的发展要求等一起，共同建立起框架，来严格评估和控制新项目对保护区特色和形象所产生的影响，同时也对遗产地规划政策以及开发控制决定的建议提供了合理的基础。
3多元化的保护方法策略在完善的体制安排与法律体系基础上，爱丁堡世界文化遗产地还通过多元化的方法策略，积极保护老城新城的历史建筑及景观环境，改善居民生活质量和遗产地投资、旅游环境，为世界文化遗产地的可持续发展寻求更大的空间。为了复兴世界文化遗产地的的历史价值和提高公共空间景观环境品质，爱丁堡进行了“首都街道”计划（CapitalStreetsprogramme），CastleStreet、St.andrewSquare、Grassmarket以及Royalmile、SouthBridge等世界文化遗产地老城新城中的街道广场环境得到了有效的整治和改善（图2）。爱丁堡还进行了店面标志和广告视觉景观控制的项目尝试，即在爱丁堡老城新城最主要的街道Royalmile沿街区域范围内，所有新店铺采用的标志都需要得到苏格兰政府的规划审批许可，而原有店铺如果会对保护区的特色和形象产生明显的破坏，政府也能够要求其进行去除。同时，爱丁堡也十分注重处理好城市建设发展和文物遗产保护之间的关系，取得世界文化遗产的保护与发展共赢。目前，爱丁堡老城新城中约有75%的建筑为a，B，C级登录建筑，相关政策法规的实施以及职业保护专家提供的建议保证了众多法定登录建筑在单体结构、建筑环境、庭院、建筑室内等方面进行整体性保护。18为确保保护工作与新建筑建设之间的协调共生，相关政策从原先登陆建筑以“最佳的使用方式是延续原建筑的设计功能”为主导过渡到以持续合理发展为标准的改建方式，改建中应尽量减少变化，并适应新的抗震、防火、卫生、结构规范等建筑标准，符合无障碍设计标准，使建筑利用在较长的时间跨度内具有适应性。在老城区，一些新建建筑在尊重历史文脉的原则下，采用新技术、材料、建筑语汇反映时代特征，在设计中都很好地参考了老城传统建筑的形式与特色、保存了文化价值的理念，并有机融入其周围环境，保持与历史、景观的紧密联系。它们与老城区历史建筑相互辉映，共同构成爱丁堡独特的城市特色。比较成功的案例如苏格兰国家博物馆、Canongate112、苏格兰诗歌图书馆等（图3）。
4多方位互动式公众教育爱丁堡通过多方面资源的整合，确立了世界遗产层级化教育的原则，在大学、中小学、普通民众等不同年龄段、教育背景层面，构建起一个互动性强、立体多方位的世界文化遗产公众教育网络体系，以此推广世界文化遗产，提高城市历史遗产保护意识和价值观，增强城市公众的文化认同感，对爱丁堡世界文化遗产的保护工作产生了十分广泛而积极的影响。在高校教育和学术研究方面，爱丁堡大学的苏格兰遗产保护中心（ScottishCenterforConservationStudies），设有专门的遗产保护硕士学位。世界遗产保护管理理论与研究是其中开设的必修课程之一。同时，有关爱丁堡遗产保护管理的研究不断进行，主要包括以下内容：世界遗产历史、考古、环境监控报告、气候变化影响、项目保护报告、城市经济发展、游客分析等。自20世纪70年代至今，爱丁堡还针对城市文化遗产保护管理每十年召开一次国际性的系列学术会议。以上研究为《爱丁堡世界遗产管理规划》奠定了科学的理论基础，并正确有效地指导了爱丁堡世界遗产教育的实践。针对青少年为核心开展遗产教育也是爱丁堡世界文化遗产保护管理工作的主要特点。爱丁堡在中小学进行了一系列相关的课程、讲习会、设计竞赛等推广工作，例如Curriculumforexcellence、auldReekiesession、LooKinGup！19等，以此来提升青少年对世界遗产及其价值的认知。这些项目目标鲜明、可操作性强、形式多样生动，通常以爱丁堡世界遗产地研究的某个特定主题为目标，在过程中不仅局限于建筑或历史单一细节内容的讲述，而是将世界遗产地的研究内容与学校实际课程内容相结合，丰富有趣的项目整体策划在读写、艺术、信息技术等多方面均提供了培养学生多种能力技巧的可能性。在普通大众层面上的教育则更为社会化和日常化。爱丁堡主要通过主题展览、大众传媒（电视节目、网站）、导游线路、城市活动、宣传出版物等多种方式途径，来提供多样化信息，增强民众对世界遗产的认知度和热爱感，培养人们自觉保护世界遗产的意识。其中的“爱丁堡开门日”（edinburghDoorsopenDays）活动20已成为爱丁堡每年一度最盛大的建筑、遗产、文化节日，DoD其实是欧洲遗产日（europeanHeritageDays）21的一部分，在爱丁堡已举办20年，由科本协会组织，与爱丁堡市政府合作，每年向公众免费开放一些最好的，现代的或历史悠久的建筑，其中的许多建筑在平日是不向公众开放或是需要收费的。这些建筑遗产大部分位于爱丁堡的老城和新城，活动历时两天，包括导游、文化活动、展览、讲座等，大大增强了公众对文化遗产保护重要性的认识。
二、结语
公共管理产生的历史前提篇8
[关键词]历史热；通俗史学；公共史学
近年来，中国社会兴起了通俗史学热，借助于现代传媒，易中天、当年明月、王立群、阎崇年等人为世人所熟知，三国风云人物、明朝的那些事情等成为人们热议的话题。与此同时，各种历史电视剧充斥荧屏，为人们所喜爱；各种历史读物遍布大小书店。历史热的兴起推动了通俗史学的再次繁荣。借助于网络，通俗史学发展迅速，呈现“作者多、作品多、读者多”的繁荣景观，网上的历史小说动辄上亿万的点击量，线下书籍也是成千上万的售出。与之形成鲜明对比的是专业史学家辛辛苦苦书写的历史作品除了专业人士之外，普通大众并不关注，而随着社会商业经济的发展，历史毕业生的就业也变得艰难起来。究其原因，一方面是史学热的兴起，整个社会对历史的兴趣大增，另一方面是历史毕业生就业领域狭窄，而历史学者的著作甚少人问津。面对这些情况，一些学者借助美国“publicHistory”发展的经验，近期在中国提出“公共史学”概念，如王希发表在《历史研究》2010年第三期的文章《谁拥有历史――美国公共史学的起源、发展与挑战》以及陈新、钱茂伟等学者发表一系列的文章探讨公共史学的理论、定义、范围和方法等。可以预见，由于传统的通俗史学的缺陷以及新媒体的发展，未来史学普及化的趋势是从通俗史学向公共史学转变。
一、历史热背景下的通俗史学
中国自古便重视史学的教化功能，强调史学的目的在于经世致用，因此中国史学普及化的历史久远，早在秦汉时期便有史学普及的雏形。其后由于政治文化需要，通俗史学在民间一直是方兴未艾。至宋时开始出现了商业讲史，出现了在专门的场所向人群讲述通俗历史，以收取费用的职业讲史人，虽然这本质上可归于一种娱乐事项，但可窥见通俗史学的历史源远流长。其后，类似于这种讲史形式的娱乐活动在宋之后的各个朝代都有存在，成为中国史学普及化的一种重要方式之一。
通俗史学的历史悠久，但其定义却尚无定论，其概念提出于20世纪世纪80年代，通俗史学的名称源自于专业的历史学家的判断，凡是不属于专业历史学家的史学作品都可归入通俗史学的阵营。通俗史学的写作者往往没有经过系统的专业的历史学的理论与方法的训练，多数是凭着对历史的兴趣来写作历史，以市场为导向，对历史的写作不是基于历史材料来获取历史事实而是基于市场需求和民众的兴趣来编造事实。通俗史学作品的侧重点往往是历史的真相与细节，注重作品的文学性、娱乐性，对史学的客观性、中立性基本不重视。
在当今通俗史学著作中大致可以分为三类：第一类是由职业历史学家的或与历史领域相关的学者所写的通俗史学著作，其作品依然坚持着历史学家的求真性和客观性，在基本尊重历史事实的同时，更加注重趣味性。如阎崇年先生的作品、纪连海先生的作品等；第二类是由非历史学家但对历史学非常了解的历史爱好者所书写的通俗史学作品，如当年明月所著的《明朝那些事儿》，在照顾了作品的趣味性、语言的幽默性的同时兼顾了历史的真实性和客观性；第三类则完全是在编造历史，以市场为导向、以普通群众的兴趣为写作指引，对历史进行改编、创造，迎合普通群众的猎奇心理，挂着历史作品的名义，却严重违背了史学写作中的一些基本原则，对普通社会群体的历史观念有着严重的误导作用，如雾满拦江的《唐朝绝对很邪乎》等。第三类史学通俗作品由于迎合了普通人的娱乐心理，所以影响面较大，借助于网络，这些们往往能够在短短一年或这几个月写出数部作品来，而专业史学家往往需要很长时间的积累才能写出一部作品，可想而知第三类通俗史学作品的质量如何。
有学者指出20世纪百年以来，中国出现三次历史普及热潮，第一次是民国时期，“新史学”与白话史学的兴起出现了大批优秀的通俗史学读物，第二次是建国后至前，以吴晗为代表的历史学家编写了众多普及历史知识的小册子，这一时期史学学术界称之为“十七年史学”，对于其评价依然存在争论，第三次则是20世纪以来。和前两次不同的是，第三次浪潮借助于卫星电视、互联网、博客、中文网站等新媒体，传播更加广泛，受众面更广，当然其所产生的负面效应更大。为何会出现这股日益高涨的历史热潮？其原因可以从中西两个方向得到说明。其一，二战以后，西方各主要国家都分别步入了“丰裕社会”，尽管不时地受到经济危机的影响，但人民生活水平不断提高的总趋势没有改变。在此背景下，人们精神方面的需求日益增长。研习历史，过去是有闲阶级的奢侈品，现在通过大众教育，普通人也能享受。过去年轻人上大学选专业主要是根据谋生的需要，而今在谋生之外，兴趣也成为考虑的因素。事实上，在推动战后西方历史教学扩张的两个主要因素――政府投入和学生需求中，后者是更主要的。其二，新中国成立之后60年的建设，我国高校的历史教育取得了令人瞩目的成绩，迄止2008年，全国已有212所高校开设了历史学本科专业。历史学教育已经成为我国普遍开设的高等教育科目，相应的高中、初中历史教育也非常完善，这些都促进了历史知识的普及和人们对于历史知识的消费。其三，进入21世纪后，中国人的个性化得到极大的张扬，与此相应的阅读个性化、多样化随之出现，加上国家对于文化事业的大力扶持，文化市场非常繁荣，各种图书出版物种类繁多，雅俗共赏，而历史类读物因其内容的“真实性”得到众多群众的喜爱，推动历史热潮的发展。
在这个历史热背景下，公共史学的出现有了必然性。首先，目前市面上的通俗历史读物由于作者良莠不齐，作品质量便难免参差不齐，许多作者打着“真实”的噱头来吸引群众，然而其内容却是胡编乱造，对历史人物任意评价，对历史事实进行肆意篡改，对历史的细节，后宫的秘事大加描写，以达到语不惊人死不休的效果，严重违背了历史的真实和客观性，对正确历史观的形成有着严重的误导作用。其次，近年来，随着政府的财政投入加大，以及人民生活水平的提高，人们对历史的兴趣日益增长，中国的教师教育在未来的一段时间将会有一个较大的发展空间。艾伦・布思说：“历史教师今天被要求在有许多事情要做的情况下，设计出给比从前人数更多、更多样的学生传授高质量知识的课程和教学方案。”在当今社会形势下，人们对历史教师的要求增大，但是高校依然遵循传统的培训模式，注重对学生的传统学术训练，忽视对于学生其它技能的训练，使得学生所接受的培训技能不适应社会的需要。正是由于生活水平的提高、民众历史意识的增强和高校历史教学的问题（曲高和寡，难以满足大众需求以及师资补充不及时造成的空档），，这个空档需要社会来填补，来提供雅俗共赏的讲史形式。再次，当前科技进步飞速，历史阅读已经由读书时代进入读图时代；由纸质化，长篇化进入电子化、短小化；由眼睛看的被动时代进入听、看、评的互动的时代。于是，内容枯燥、文字晦涩的史书不被人所喜爱，人们关注的对象由宏大叙事、探寻规律转向生活化、趣味化。在此情况下，传统的通俗史学读物以及传统的史学培训方法已经难以满足当前社会的需求。在此情况下，一种有别于传统史学的新的史学培训方法、史学普及化的理念、史学应用化的方式急需提出。于是，一些专业史学工作者借鉴美国“publicHistory”，提出了公共史学概念。
二、美国公共史学发展历程与兴起原因
什么是公共史学？公共史学创始人之一，罗伯特・凯利（RobertKelley）提出：“用最简单的话来说，公共史学指的是历史学家的就业（方式）和在学术体制外――如在政府部门、私有企业、媒体、地方历史协会和博物馆，甚至于在其他私有领域中――（所使用的）史学方法。公共历史学家无时不在工作，他们凭借自己的专业特长而成为“公共进程”（publicprocess）的一部分。当某个问题需要解决，一项政策需要制定，以及资源的使用或行动的方向需要更有效的规划时，历史学家会而来，这就是公共历史学家。”据美国公共历史学学会2007年新提出的概念来看：“公共历史是一场运动，一种方法论，一种途径，它可以促进历史领域的合作和实践；从事公共历史的研究者承担着一种使命，既使他们的专业见解有益于公众。”由此可见，公共史学区别于传统史学根本在于公共史学有自己的方法论，公共史学的目的是促进历史领域的合作和实践，使得历史知识有益于公众。
美国的公共史学运动（publicHistorymovement）起源于20世纪七十年代，当时美国史学遭遇了一场“史学危机”，传统史学博士培养过多，许多史学博士完成学业后，无法在高校或研究机构找到适合自己专业的职位，被迫离开学术圈，“这个职业已经忘记了自己专业源于历史社会，博物馆、档案馆、和政府办公室。”因此他们求职的方向不在这个，同时也因为他们所接受的教育史传统史学的训练，其职业培养方向往往与其工作的要求存在极大差距，造成了人才的极大浪费。根据1977年美国历史学会的统计数据表明，在当年的毕业生中仅有52%的人获得适合自己工作的职位。为此，加州大学圣塔芭芭拉分校的历史系教授，后来被誉为公共史学的创始人之一的罗伯特・凯利与他的同事，提出了公共史学的概念，借助洛克菲勒基金的资助，“于是，他们提出了公共史学这一史学项目，以保住研究生项目，使得历史系继续成为有思想有活力的地方，并拓展史学研究和史学教育的前景”通过这个试验项目，凯利和约翰逊提出了一些培养公共史学研究生的新方法，在1978年《公共历史学家》（thepublicHistorian）的创刊号上，凯利提出了“publicHistory”的概念，并对其作了定义。其后随着运动的深入，公共史学作为史学的一个分支开始独立发展，不再作为解决就业问题的临时性措施。1980年5月全国公共史学委员会（nCpH）成立，自此公共历史学家有了专业学术团体。1981-1985美国公共史学委员会《教授公共史学》（teachingpublicHistory）季刊出版。1986年nCpH了《美国公共史学教育指南》（publicHistoryeducationinamerica：aGuide）报告。至2010年开设公共史学专业硕士生项目的高校近90所，至少七个大学开设博士学位项目。经过近30年的发展，公共史学凭借其对公众的内在关怀和贴近日常生活的特点，逐渐成为了美国史学中一个具有重要影响力的运动。时至今日，公共史学已经不仅仅在美国产生了巨大影响，还在世界各国产生了巨大影响，加拿大、英国、德国、中国等国公共史学也有着一定的影响。“今天公共史学在全世界数百个高等学校开设了史学课程，不仅仅在美国和加拿大，也在澳大利亚、中国、德国、印度、爱尔兰、新西兰和英国。”
不可否认，公共史学运动在最初时候兴起的直接原因是解决历史学毕业生的就业问题，培养历史系学生的就业能力和拓展就业范围。但公共史学运动兴起的深层次原因与西方自20世纪70年代以来史学的再次转向有关。20世纪七十年代后现代史学兴起，叙事主义的复兴，西方历史学出现了语言学转向，在后现代主义思潮的影响下，历史学获得了更为广阔的天地，出现了微观史学、口述史学等。而公共史学契合了后现代史学的理念，“它要让读者明白，人们在现实中是如何利用历史来实现自己的目的的；人们可能通过什么样的历史写作或历史教育来改变历史，以此服务于我们所希望和追求的未来。”后现代史学的发展也使得公共史学在面对传统史学的时候有了理论思想的对抗的基础。在公共史学运动的带领下，历史学的应用范围迅速扩大，历史学家可以在很多发挥作用，如“在政府机构帮助政府做出相关的政策分析和评估；研究企业的起源，进行商业政策的分析，书写企业成长的历史；开展口述历史的项目等；为电声、电影和印刷媒体的作品提供历史研究和历史知识指导；从事历史杂志和历史书籍的编辑与出版等；历史遗址保护；档案和历史资料管理；在大学讲授史学课程，进行通识教育，培养人才等等”。后现代史学认为“不可避免的是，不同的道德标准和信念将借助各式各样的历史作品表现出来，这将是一场小写历史的盛宴，并且，许多小写的历史会有着大写的历史的理想，由此将历史学带入一个空前繁荣的时代。”公共史学借助于后现代史学对于传统的现代史学的基本价值的瓦解，避免了被指责因为职业的原因，在历史研究过程中会因为客户的压力，社会的需求而难以坚定自己的立场。毕竟后现代史学认为历史学的客观性是无法达到的，每一个历史材料背后都隐藏着书写者的主观性。同时，美国文化中的实用主义精神，使得历史学家重视史学的功用性，避免了史学与大众的脱节这也是美国公共史学迅速发展的重要原因之一。
三、公共史学在中国
公共史学在中国依然处于初步发展阶段，公共史学在中国的发展依然停留在理论阶段，没有具体的实际的公共史学的实践。早在80年代罗荣渠先生等学者曾对美国兴起的公共史学予以关注，目前国内有浙江大学陈新教授、宁波大学钱茂伟教授等人探讨“publichistory”的统一名称、定义范围等。其中陈新教授指出：“所谓公共史学，是指职业史学人士介入的，面向公众的历史文化产品的创造与传播。”这定义了公共史学的参与人、公共史学的范围。在今年，宁波大学举行了公共史学研讨会，展示了宁波大学搭建的中国公共史学网并且决定成立中国公共史学研究会。标示着中国公共史学的发展在步入正轨，而且也有很多高校看到了公共史学的优势，开设了公共史学的课程。“？？据悉，为将公共历史逐步纳入传统学科体系，上海师范大学、华东师范大学于今年陆续建立了公共史学研究中心、历史教育比较研究中心，各高校历史专业都开始筹划创设公共史学专业硕士点。”
通过国外的发展经验和国内的发展状况来看，未来公共史学会兴起。与现今流行的通俗史学相比，公共史学在史学普及化方面具有极大优势。首先，公共史学由职业史学人士或者了解史学的基本理论和方法的史学爱好者介入，他们或接受过职业历史学的系统训练，或虽没有接受过系统的历史学方法的训练，但掌握了职业历史学家具有的理论和方法，养成了一种面对事物的历史性思维。这些掌握了一定的历史学理论与方法，具有一定的历史性思维的人在面对公众的历史热时，会不自觉的有意或无意的坚守一些历史的底线。其次，公共史学的兴起可解决通俗史学中的弊端，目前通俗史学多数内容庸俗、编造历史事实、史观扭曲，如侧重于宫斗秘史、后妃私事，为了吸引眼球，常常颠覆人们心中所固有形象，如李白是古惑仔、关公好色等等。而公共史学有了职业历史学家的介入，这些会得到极大的改善。最后，因为公共史学倡导大众参与历史，提倡人人都可以是历史学家，这可以提高公众参与历史的兴趣。
当然也有人质疑公共史学的客观性。有人争议，认为后现代史学认为史学的客观性无法达到，史学和文学本质上是是相通的，人人都可以参与史学创作，会使得历史学的科学性受到挑战，使史学陷入混乱。而公共史学的发展，提倡人人都是历史学家，会不会也会使得历史表现出现混乱状态，出现大批质量低下的作品。对此，王希教授指出说：“我觉得，比较理想的公共史学是这样一种史学：它不是一种完全屈从于官方意志或某一特定利益集团的史学，不是一种枯燥无味的、板着一副说教面孔的史学，也不是一种调侃式的“娱乐史学”，更不是一种牟利式的“消费史学”，它应该鼓励交流与互动，但又允许独立性的思考；它引发的历史感受与个人的经历密切相关，但又能产生集体的共鸣；它并不毫无理由地排斥官方或个人叙事，但又始终保持一种批判精神；所以，一个优秀的公共史学家必须具备高超的专业素养和政治技能，他（她）需要与包括政府在内的公众社会进行协商和谈判，需要以有力和有效的方式将基于扎实研究之上的知识和见解补充到公共知识之中；他（她）需要带给公众富有启发性的思考，而不只是公众期望获得的答案。”这当然是一种理想状态，但可看出公共史学的目标是宏大的，它提醒了以往被专业史学家忽视的领域，这不是脱离了理性范畴的运动，而是在理性的框架下结合了专业史学和普通史学的优点下的，面向公共、公众，也面向专业史学的一个运动。
诚然，公共史学在中国依然有很长的路要走，其学术定义、框架、理论基础等均需要完善，这需要更多的对公共史学感兴趣的学者、史学工作者来共同建构。当前，公共史学面临一大批问题，如没有一个专业学术团体，无群体认同感；没有一个专门的公共史学的学术杂志，同行之间交流困难；一些学院派史学家对于公共史学的质疑，认为公共史学家在职业压力下和公共需求下能否坚持自己独立的立场；各个高校公共史学课程缺失，公共史学人才没有培养体系，多数参与公共史学的都是凭借自己兴趣摸索前进等等。但公共史学作为一个连接史学与大众的桥梁，必将促进史学的广泛传播，在史学普及化中取代通俗史学，成为史学普及化的承担者。当然这不代表通俗史学的消失，作为一个涵义广阔，包含领域众多的公共史学，通俗史学只是被公共史学以一种兼并的形式纳入了公共史学体系中，获得更加广阔的发展空间。宁波大学教授钱茂伟认为，历史研究的队伍不需要太多，但历史书写队伍越庞大越好。历史专业的学生，要成为公共史学家还是成为专业史学家，可以凭借自己兴趣选择，成为公共史学家的条件要远远小于专业史学家，公共史学家不需要接受长达数十年的史学理论和技能的训练，成为公共史学家，促进史学知识与大众的接触和传播，成为史学普及化工作中的一员，未尝不是一个有着广阔前景的职业。
结语
进入新世纪，市场导向的商品经济覆盖了社会的方方面面，历史学在面对“市场导向”时出现了史学危机，社会上相当一部分人对于史学存在的价值和作用产生了怀疑。而高校在面对“史学危机”时候反应迟钝，知识结构与实际运用相脱节，教学实践与培养目标不一致，求职要求与所接受的教育不相符，这使得高校历史学专业出现招生和就业的两难困境。于是，不少高校采取限制招收的策略，减少或者不招历史学学生，人才的缺失又将“史学危机”进一步深化。所幸，自《百家讲坛》、《大国崛起》等一系列电视节目的走红，使得史学受到人们的追捧，然而我们发现参与这股历史热潮的多数不是专业的历史学家，专业历史学家的集体性失语令人深思。一面是史学的热潮，历史学的魅力依然无穷，一面是专业历史学家的甚少参与，这给了公共史学发展的良机。未来公共史学必将在促进历史学毕业生的就业方面，史学的普及化方面做出更大贡献。诚然公共史学的兴起有很多现实的原因，但它却代表了一种史学内部对于自身反思，也是对传统的史学培养方法的反思，更是对传统史学的功能、方法、内涵的反思。公共史学将改变中国史学话语权体系，未来史学话语权将不仅仅掌握在专业历史学家手里，还有更多的非专业历史学家手里。如何在历史热背景下规范即将多元化的历史话语权体系，无论是对于公共史学家来说还是对于专业史学家来说都是一个值得深思的问题。无论怎样，在历史热潮的背景下，中国公共史学将会迎来新的发展，中国史学也会迎来新的发展，更加繁荣。
参考资料：
[1]王希《谁拥有历史――美国公共史学的起源、发展与挑战》《历史研究》[J]2010年第3期
[2]陈新《“公众史学”的理论基础与学科框架》，《学术月刊》[J]2012年第2期
[3]黄红霞、陈新《后现代主义与公共史学的兴起》，《学术交流》[J]2007年第7期
[4]钱茂伟《公众史学的定义及学科框架》，《浙江学刊》[J]2014年第1期
公共管理产生的历史前提篇9
【关键词】公共政策；历史文化古镇；保护实践；同里
在近20年，我国的社会经济状况无论在结构还是形式上都发生了深刻的历史转变，城市建设从传统的政府部门中央指令性模式向多级参与模式转变[1]。这为城市发展注入了新的活力，大大加快了我国的城市化进程，社会发展的公平与效率成为人们关注的焦点。同时，这也使得传统的以强调技术因素为主的城市规划决策模式面临巨大挑战，城市规划的公共政策和公共利益属性成为近几年的热点问题。我国众多的历史文化遗产中，除一部分集中在历史城市外，还有相当一部分分散于全国各地的历史古镇之中，随着市场经济的不断深入，历史文化古镇中社会利益的分配，包括土地资源和城市空间的利益争夺也逐渐加剧，在保护与发展的语境以及我国镇一级行政体系下，保护规划和实践的最大难点尚不是在于工程技术问题，而在于政府和规划者如何合理利用公共政策维护公共利益，为所有相关利益人创造互惠的赢局。保护实践中“谁来保护、怎样保护”，以及影响保护实践的各种现实因素，特别是政府、开发商和民众在不同时期和阶段中三者之间博弈规则的变化显得格外重要，这很大程度上决定了历史文化名镇保护中公共政策的多样化和重要性。
1.历史文化古镇保护实践中的公共政策过程
1.1城市规划的公共政策过程。
公共政策是指在一定时期内，政府为了解决社会公共问题，有效增进与公平分配公共利益，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则。它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来。公共政策的制定是一个动态的过程，它的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为。通常来说，一个完整的“政策过程”包括确定政策问题、制定政策方案、政策执行、政策评估、政策监控与政策调整、政策终结[2]。实际上，规划工作的本质就是特定社会条件下，应对当时当地社会需求做出的一种制度安排[3]，特别是随着我国政治体制改革的进一步深化，政府职能从经济建设型向公共服务型转变，城市规划的公共政策属性或者说规划受政府公共政策影响将显得尤为明显。
1.2历史文化古镇保护实践中公共政策过程研究的必要性。
1.2.1从我国快速城市化的进程来看，目前我国的城市空间增长主要还是一种外延性的扩展，相应的城市规划也是一种增量规划，以城市建设用地的外扩为主要特征，小城镇容易遭受到特定的危险。作为公共政策制定和执行主体的政府，在市场化背景下其价值观和利益决策很大程度上决定了历史文化古镇在当下快速城镇化进程中的命运，一旦其决策出现任何偏差和失误，那么历史文化古镇历史环境将面临着结构破坏、风貌消退甚至彻底消亡的危险。
1.2.2从我国的行政管理体系来看，镇一级政府处在管理体系的末梢，是最基层的一级政府，因此除了遵守国家行政管理的“一般”原则以外，还决定了它具有其他层次的行政管理体系所不具备的一些基本特点，主要表现在：（1）自由裁量权力大，这种灵活性使得古镇政府能够比较迅速的作出决策，同时，它也是导致决策失误的诱饵。（2）人力、财力资源有限，镇财政作为我国最基层的一级财政，政府能支配的财政收入非常有限，集资渠道的也较窄，财政实力并不如城市那样雄厚，在人力资源方面也普遍缺乏专家支持。由此可见，镇一级的行政机构设置、职能配置、人员编制、财政体制等方面与城市的行政管理体系仍有一定的差距，在激励有余而约束不足的情况下，自身利益的驱动可能会使地方政府在参与古镇保护活动的过程中，利用自身的特殊优势而忽视或是侵犯其它群体应有的利益，使古镇保护沦为地方政府的一种逐利工具，从而偏离了历史文化保护事业的基本方向。这就从客观上决定了历史文化古镇的保护实践中公共政策过程的重要性。
1.2.3因此，虽然古镇保护规划作为一种技术性的法规存在，但在我国当前的社会经济发展背景下，政府的公共政策过程才能使保护规划产生可操作性，特别是在具体项目操作层面，政策过程往往才是最终决定历史文化古镇保护与发展的好坏的背后作用力。
2.同里古镇及其保护概况
2.1同里古镇概况。
2.1.1同里镇隶属江苏省吴江市，现辖镇域面积133.15平方公里，总人口5.8万人。是江南著名水乡，位于太湖之畔、古运河之东，由网状河流将镇区分割成七个岛，是太湖流域典型的水乡古镇。东南接318国道，距离虹桥机场80公里，西连苏嘉205省道，距苏州市18公里，吴江6公里，水路交通便捷，地理位置优越，素有“苏淞要涂”之称。
2.1.2同里镇的空间布局有着典型的江南水乡城镇特征，水网密布等独特的地理条件使得同里镇以河网作为市镇建构的骨架而发展，其空间布局特征总的来说可以概括为以下几点[4]：
（1）有机的空间形态。同里古镇的空间形态因借于自然因素，与水体有机结合，不规则但连续性极强。
（2）网络状的空间结构。同里的运河体系条连环通，网络状分布，使得古镇内部景观视线走廊具闭合性与可选择性，内部空间与空间的关系更加多样与紧密。
（3）差异化的空间功能。由于同里历史上一直是官绅雅士的聚居地，使得其空间格局受自上而下“规划意识”的影响，形成了商住分离的功能结构。
（4）匀质的空间界面。从建筑连续所构成的界面看，其比例、尺度、组合方式颇具特色且保留完好。
（5）多样的空间类型。桥头、埠头小型广场或等公共活动的主题空间，提供了多样的视觉体验与心理认知。总的来说，同里的历史价值更多地体现于城市空间之中，而非建筑单体或建筑群之上。这个特征很大程度决定了同里保护规划的重点之一是城市空间关系。
2.2同里古镇及其保护规划相关研究成果。
（1）从二十世纪八十年代开始，以阮仪三先生为代表的一批学者开始关注江南古镇，对古镇作了科学详细的实测、记录和规划，整理出版了以周庄、同里、甪直、南浔、乌镇、西塘为主要内容的《中国江南水乡》、《江南古镇》等著作[5]。伴随着卓有成效的工作和研究的深化，形成了较为丰富系统的江南水乡古镇的研究成果，其中对同里古镇的研究主要集中于保护规划、保护与更新、体制和发展、古镇旅游四个方面[6]～[10]。
（2）在保护规划实践方面，同里于1999～2000年开展了历史文化名镇保护规划的编制工作。确定了不同要素的历史文化价值、保护目标以及相关的措施，价值要素主要涵盖了物质遗产、古镇格局和风貌景观以及非物质遗产三方面。保护区界包含了同里古镇清末民初的镇区建成范围及出入镇区的主要河道两侧的景观范围，保护区总面积57.6公顷。
3.同里历史文化名镇保护实践的政策过程及经验
同里从1982年列入江苏省省级文保单位开始，经历了一系列的变化和发展（见表1），二十多年来的古镇保护制度变迁历程实际上是政府组织下、多方力量参与古镇保护与发展的行为与作用，特别是乡镇政府如何运用各种创新手法，在各方博弈中获得所需的各种政治、经济知识和社会资源，走出了一条别具特色的政策驱动、市场拉动、投资带动的古镇保护、开发和发展之路。回顾同里历史文化名镇管理体制的变化，大致可以分为以下三个阶段[7]：
3.1第一阶段：吴江市建委主导下的同里景区（1998年之前）。
（1）当时同里古镇是作为太湖景区的景点之一，采用江苏省景区建设办公室垂直领导下的景区管理模式，由吴江市建委直接领导。此阶段主要是对“一园”（退思园）、“两堂”（嘉荫堂、崇本堂）、“三桥”（太平桥、吉利桥和长庆桥）等景点的古镇保护基础修复工作，其中退思园是修复核心，此时期退思园的知名度远远大于作为一个古镇的同里。同时需要指出的是，由于改革开放初期体制和财力上的制约，同里镇并没有多少发展自。
（2）1994年，我国实行分税制，地方政府获得了相当的自我发展权，其积极性被从分调动，地方基层政府开始成为古镇保护实践中最重要的推动力。1996～1997年间，同里镇政府先后投入约500万元进行旅游景区基础建设，自己开发出一些景点（明清街、世德堂、罗星洲等），修建景区入口处石牌坊，同时为重现水乡风貌，投资300万元重新开挖丁字河、重建三桥，增建泰安桥。1997年4月，同里第一届旅游文化节举行，同里镇的知名度提高，奠定了同里开发旅游的基础，同里旅游发展开始起步。
3.2第二阶段：镇政府主导后保护事业的快速发展（1998～2005年）。
（1）1998年，景区管理体制发生变革，吴江市将包括退思园、两堂（嘉荫堂、崇本堂）在内的几个景点的管理权下放给同里镇政府。同里镇政府从此有了对镇区内所有景点进行统一管理、统一宣传的权力，可以采用统一的门票，并能获得古镇保护所带来的各种直接和间接受益。此次权力下放明晰了各方的责权利关系，使镇政府拥有了对自己镇区范围内主要景点的管理权以及相应的收益权，将同里镇的保护投入与其产出直接挂起钩来，因此在谋求地方发展激励下的地方政府便大大加强了投入力度。
（2）但随着投资力度的加大，同里镇政府力不从心，也意识到引入新投资主体的必要性。2001年政府在景点的建设中引入了苏州凯达公司，采用政府与企业合作的形式，投资2700万元，建设了珍珠塔景点群，开始多元主体共同投资建设。2003年底组建同里古镇保护发展有限公司，成立中国首家古镇“保护公司”，开始探索古镇保护企业化运作模式，由政府（同里镇集体资产经营公司）、技术专家（同济大学旗下同楷公司）、专业化公司（苏州新沧浪房地产开发有限公司）三方联手，打破了古镇保护由政府“包揽”的局面。2005年，同里红旅游商品开发有限公司的成立，同里总公司注册成立8家子公司，依托同里的旅游大品牌及丰富的旅游资源，独立运作。虽然同里总公司没有实现政企分离，但子公司已经彻底市场化，这种同里旅游有限责任公司的子公司承包模式实质是将下属经营管理的各项资源分门别类进行公司化运作，也是根据发展旅游的需要，将旅游公司的职能不断细化、专业化的必然结果。
3.3第三阶段：吴江市“区镇合一”管理新体制（2005至今）。
由于同里镇西侧吴江开发区的迅速发展以及吴江市松陵城区向东发展，同里城镇的发展倍受影响。2006年，吴江市政府引进中国世贸集团共同策划和运作，成立由同里镇与港合资的“苏州同里国际旅游开发有限公司”。同里占合资公司股本的49%，港方按比例注入51%的资金，同里己开放的景点以租赁形式向合资公司转让经营权，该公司每年缴纳包括景区、景点维护以及品牌形象等各项经费，并逐年递增。借助世贸集团的实力、资源及影响，同里历史文化名镇提高了其在激烈的旅游市场竞争中的地位。
4.从同里的经验看历史文化古镇保护实践中公共政策过程
4.1制衡——权力下放与上收。
（1）从公共政策制定主体的变化看同里古镇的保护历程，其存在一个管理权下放和上收的过程，同里古镇保护与开发的管理主体从吴江市建委下放到同里镇政府，而后实行“区镇合一”的管理体制，同里古镇保护开发的管理者由同里镇政府变更为吴江市同里古镇保护开发领导小组，在充分调动地方建设积极性的同时，也同里免于完全受市场法则所支配而产生与历史文化名镇价值目标不相符的开发建设。
（2）以放权为核心的转型期中国整体制度环境变迁，使得地方政府既有促进地方经济增长的强烈愿望，又有谋求自身利益（如地方财政收入、政治业绩）最大化和短期化的追求，同时他们拥有对行政资源、垄断性竞争资源（如土地）的特权，于是与城市中诸多经济发展主体（如开发商、投资商）结成了种种增长联盟[11]，同时，我国非政府组织（nGo）的力量极其微弱。如此一来，多种行政与市场经济利益的趋向直接影响到地方政府的价值判断和公共政策制定过程。因此，在历史文化古镇的保护与开发中，公共政策制定主体内部的权力制衡尤显重要，通过不同级别政府的权力分配和制约将有利于镇政府作出相对正确的历史文化古镇保护与开发对策。
4.2放眼——区域框架下进行保护。
（1）在中国快速城市化进程中，孤立的考虑历史文化古镇是不再可能的，还要考虑到与之相关的总体发展计划，同时，城市的相关总体规划与政府的公共政策也应为历史文化古镇的保护与发展作出适当考量。吴江经济开发区与同里古镇实行“区镇合一”的管理体制，其行政调整即明确了开发区与同里在产业发展上的不同定位，从根本上减轻了古镇的GDp考核压力，跳出了就古镇论古镇的框架，使得古镇的保护和发展在区域框架下有了更大发挥空间。
（2）因此，历史文化古镇的保护只能够在城镇框架和地区规划下进行，城镇和其周围环境的关系是，一方面城镇要服从于地区更大范围的社会和经济目标，另一方面，地区需要也应为保护这项紧急工作有所变动。地方政策必须考虑到历史文化古镇的特殊需要，其经济功能的选择必须既不瓦解也不遗弃其历史的本质和结构，所有影响历史古镇的政府部门在规划的各个阶段都必须协调一致，如工业选址、交通网络和其他地方场所。赋予历史古镇乃至地区发展合理的功能才能保持历史文化古镇的生命力。
4.3联合——政府主导与市场引导。
（1）在历史文化古镇保护中，市场的作用越来越占主导，这不仅是政府职能转变的趋势，也是资源需求的趋势，它打破了各类资源完全按行政原则由中央政府进行配置的局面，各种资源开始逐步按照市场法则在各社会群体中重新分布与流动。同里历史文化名镇的保护实践中，政府引入市场机制，采取由企业管理、转让经营权等方式吸收社会、民间的资本和后续使用、管理的市场化运作方式，一方面更好的利用物质遗产，发挥其传递历史信息的作用，同时也为遗产的维护筹集了资金。
（2）政府按照市场经济规律办事，政府与开发者扮演不同的角色，政府与开发者之间既是调控与被调控的关系也是合作关系，政府需要依据完善、全面的公共政策和法规来引导市场，逐步分散古镇资源的配置，这不仅为社会资金进入古镇保护提供了条件，也能发挥社会各方群体的协作精神，创造更加多元的价值目标与空间环境。公共政策的制定一方面应限制与防止市场弊端，杜绝市场投机、抬高地价、过度开发、谋求暴利，平衡开发者与公众之间的利益；另一方面其应鼓励与激发开发者的保护积极性，给予适当的优惠政策，减少投资风险，让其有利可图，增强开发者的投资信心，在严格详尽的保护技术指标控制下，让更多的人投入到历史文化古镇保护工作中，并从中受益。
5.结语
规划管理从过去相对单纯的技术管理为主向如何体现作为政府的重要公共政策转型，已为我国越来越多的规划学者和工作者所认同和关注。历史文化古镇是遗产保护体系的重要组成部分，从实践层面，从公共政策过程视角去认清历史文化古镇保护，有利于我们更深刻地探讨在中国行政管理体制和社会背景下保护规划的编制内容和方法，弄清楚历史文化古镇保护规划应该做什么，各级规划管理部门应该管什么以及地方政府应为保障规划的实施采取什么相关的公共政策，进一步提高历史文化古镇保护规划的实效性和可操作性。
参考文献
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公共管理产生的历史前提篇10
【关键词】法律起源/恩格斯/唯物史观
【正文】
法律究竟是怎样产生的？这是法理学所要探讨的一个重要问题。马克思主义对这个问题给予了科学的解释。马克思主义关于法律起源问题的分析和阐述也有一个逐渐深化和发展的过程。1872年5月至1873年1月，恩格斯针对蒲鲁东主义者散布解决工人阶级住宅问题的资产阶级慈善家的改良方案，撰写了一组重要文章，先后发表在《人民国家报》上，而后以《论住宅问题》为题出版了单行本。在《论住宅问题》中，恩格斯深刻地剖析蒲鲁东主义者解决住宅问题的方案的理论基础——“永恒公平”论，明确指出在资本主义社会中住宅问题的解决总是有利于资产者，资产阶级法律不可能解决住宅问题，并从正面科学地揭示了法、法学与社会经济条件的内在联系，对法律起源问题做了历史唯物主义的分析阐述，然而由于受科学资料和研究成果的历史局限，恩格斯关于法律起源的论述中仍然包涵着若干没有获得解决的重大存疑。直到19世纪70年代末期开始，人类学研究的迅速进展尤其是路易斯·亨利·摩尔根关于史前史研究的权威成果，才为解答恩格斯的存疑提供了客观条件。《家庭、私有制和国家的起源》是恩格斯在吸取摩尔根的研究成果的基础上，撰写出来的一本马克思主义关于国家和法的问题的杰出著作，是马克思主义关于法律起源问题的定型之作。
《论住宅问题》关于法律起源问题的阐述与存疑
《论住宅问题》是恩格斯同资产阶级改良主义者和小资产阶级社会主义者（尤其是蒲鲁东主义者）论战的产物。法律的起源是这场论战过程中涉及的主要问题之一。
在恩格斯看来，与国家起源相一致，法律起源问题是唯物主义和唯心主义两种历史观根本对立的、最具有代表性的理论。他指出：“唯物史观是以一定的历史时期物质经济生活条件来说明一切历史事实和观念，一切政治、哲学和宗教的。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷第537页。）但是，这个研究的基本点却很容易被忽略，“人们往往忘记他们的法权起源于经济生活条件，正如他们忘记了他们自己起源于动物一样。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷第539页。）例如，拉萨尔在他的那本法学专著《既得权利体系》中给自己规定的任务，就是“要证明法权不是起源于经济关系，而是起源于‘仅以法哲学为发展和反映的意志概念自身’。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷第538页。）至于蒲鲁东主义者a·米尔伯格，更毫无掩饰地宣布法权为“永恒公平”或“永恒正义”的产物。诸如此类的观点，正是马克思和恩格斯一向予以严厉驳斥的“法学家幻想”的典型表现。这些历史唯心主义者不可能对法律起源作出科学的解释。
相反，恩格斯则是以唯物史观研究法律起源问题。他在《论住宅问题》中作出了如下著名论述：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷第538-539页。）
来的以及自然地、逐渐地养成的，是人们共知、共信、共行的结果。在往后的历史进程中，在私有制和阶级产生之后，习惯又发展为习惯法即最早的法律。其四，与法律产生的同时，必然产生以维护法律为职责的公共权力即国家。在更晚的时期，由于国家立法机关的出现，文字的发达，法律又发展为或多或少的成文习惯法，再进一步便是制定法。通过以上概括不难看出，在这段简短而深刻的论述中，恩格斯以一位伟大思想家的深透洞察力，在马克思主义法律思想史上，第一次表达了关于法律产生的一般规律的学说。
但是，无庸讳言，这段概括性的论述也留下一些重要问题有待阐发。最明显的是：表现为共同规则的习惯产生于“社会发展某个很早的阶段”，究竟指哪个阶段？“这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律”，“后来”又是什么时候？法律与国家在历史发展的进程中，二者的内在必然联系是什么？等等。
众所周知，直到19世纪上半叶，一些资产阶级学者们仍否认原始社会的历史，认为凡缺少具体实证材料的地方就没有历史，只有“史前时期”。“这个社会的史前状态，全部成文史以前的社会组织，几乎还完全没有人知道。”（注：《摩尔根〈古代社会〉一书摘要》第2页，人民出版社1978年版。）岂只如此，甚至作为整体的历史科学还处于摩西五经的阴影下，被一层神秘的宗教色彩所笼罩（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第5页。）。稍后，一批学者们相继在这一领域开展研究，并取得了一些研究成果，从而大大开阔了人们对原始社会某些领域认识的视野。尽管如此，十分有限的成果还不足以使人们对原始社会总体的认识取得实质性的突破。因此，恩格斯在《论住宅问题》中对原始社会经济活动的分析，主要还是借助马克思在《资本论》里所阐述的那些经济学原理。由此可见，尽管恩格斯对涉及法律起源的一些问题进行了研究，但他当时对原始社会历史的认识还是模糊不清的，进而也就决定了此时恩格斯有关国家与法律起源的思想尚处于变动不居的过渡的状态。前面说到的若干存疑，也来源于此。
1877年美国民族学和人类学家路易斯·亨利·摩尔根，以历经40年之久对印第安易洛魁氏族制度的亲身考察而取得的第一手资料为根据，撰写出版了《古代社会》一书。《古代社会》用无可辩驳的事实证明：氏族是原始社会的基本细胞，并且在保持时间最长的母系氏族制度下是没有任何人奴役人的现象存在的，氏族社会才真正是人类社会的原生形态。这样的研究成果，不仅为打开希腊、罗马上古史的哑谜提供了一把钥匙，而且还由此开辟了研究原始社会的新时期（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第2页。）。面对这个使人耳目一新的科学成就，马克思便暂时中断了几乎倾注自己全部心血的《资本论》的写作，对《古代社会》进行深入地批判、思考和借鉴，写下了厚厚的《摩尔根〈古代社会〉一书摘要》。恩格斯在该《摘要》的基础上，同时以自己对原始社会和古代史研究的大量成果为根据，认真审视并弥补了《古代社会》的某些缺陷，撰写出《家庭、私有制和国家的起源》，在考察家庭、私有制和国家的起源过程中，对与之紧密相连的法律的起源问题，集中表述了一系列深刻的新见解，并对以前的存疑做了明确的解答。
《家庭、私有制和国家的起源》科学完整地阐述了法律起源问题
恩格斯以摩尔根关于史前史研究的权威成果为主要依据，撰写了《家庭、私有制和国家的起源》一书，对法律起源问题作了符合实际的科学系统的阐述。国家和法不是从来就有的，依据史前史的研究所提供的具体的实际材料，在人类历史上确实曾经有过不知国家和法为何物的社会。法是伴随着阶级的出现而产生，它是氏族习俗的延续和变革，是私有制和阶级矛盾不可调和的产物和表现。国家和法也不是永恒存在的。在“以生产者自由平等的联合体为基础的、按新方式来组织生产的社会”，即将来的共产主义社会，因阶级的完全消灭，国家和法也就失去存在的条件，将自行消亡。《家庭、私有制和国家的起源》还解答了《论住宅问题》中关于法律起源的那段论述所包涵的几点主要的存疑：
1.“某个很早的阶段”和“后来”所指的时间。
从《家庭、私有制和国家的起源》中可以看出，“某个很早的阶段”显然指的是第一次社会大分工阶段。按照摩尔根的分期法，这应属野蛮时代的中级阶段，若按现代史学界的一般分期法，这一阶段应是新石器时代的后期。如同恩格斯所说：“在野蛮时代的低级阶段，人们只是直接为了自身的消费而生产；间或发生的交换行为也是个别的，只限于偶然留下的剩余物。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第161页。）因此，这时还不可能有重复的、经常的交换行为，只有当畜牧部落出现，并从野蛮人中分离出来之后，形成第一次社会大分工，具备“经济交换的条件”，方才有经常的交换行为（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第156页。）。
“后来便成了法律”，这里的“后来”，需要从这段论述所讲的法律产生的政治特征，即“随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家”的出现来判断。关于公共权力或国家出现的历史时期，《家庭、私有制和国家的起源》一书说得十分清楚，那就是在野蛮时代的高级阶段，出现第三次社会大分工，形成一个不从事生产而专营产品交换的商人阶级，从而使人类“走到文明时代的门槛”。
2.经济关系究竟如何决定习惯质变为法律。
与10余年前写作《论住宅问题》时的情景不同，当恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》里再次谈及古雅典和古罗马法律产生原因时，直截了当地指出：“古雅典和古罗马这两种立法，都是纯粹由于经济强制，作为习惯法而自发地产生的。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第163页。）这里的“经济强制”的提法，应予以充分的重视。它指的是在野蛮时代高级阶段的末期，雅典商品经济日益发展，由债权债务关系引发的富有的债权人对贫穷的债务人，强制实行以当事人的人身和他的妻及子女作为债务抵押和偿还的一种奴役制。可见，“经济强制”实质上就是不同利益的阶级之间的对抗。对此，恩格斯引述马克思在《摘要》中的一些论断作了分析。他说，正是由于“对财富的贪欲把氏族成员分成富人和穷人”，正是“同一氏族内部的财产差别把利益的一致变为氏族成员之间的对抗”，才使氏族制度的机关“逐渐脱离了自己在人民、氏族、胞族和部落中的根子，而整个氏族制度就转化为自己的对立物：它从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻人的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为旨在反对自己人民的一个独立的统治和压迫机关了。”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷第161页。）与这一变革相适应，反映氏族成员平等关系及“权利与义务没有任何差别”的习惯，也就必然要质变为反映债权债务关系的习惯法。
3.“随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家。”