法律和法规的关系篇1
关键词:行政规划/利害关系人/利益配置/权利/保障/救济
内容提要:行政规划的频繁运用是现代行政的一个重要特色之一。必须防止行政规划利益配置的异化，实现公益、私益博弈的良性动态平衡。在充分保障公共利益的前提下，最大限度地保障利害关系人权利和利益的实现有着重要的现实意义，也是依法治国的重要内容。必须克服各种因制度性因素和非制度性因素造成的影响规划利害关系人权利实现的现实问题，改进权利实现路径，完善制度设计，重点是完善和加强规划确定裁决前的程序保障和确定裁决后的法律救济。
国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第9条明确提出：“要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。”这是我国行政管理和行政法制改革发展的一项战略性任务。现阶段，我国由于经济、社会的快速发展，行政规划的运用尤为常见，如各地制定的城市建设规划、公共事业发展规划等。但是，我国对于行政规划的理论研究却极为薄弱，有关行政规划的立法也相对滞后，缺乏对于行政规划有效的法律规制，借口公共利益的需要而侵犯行政规划利害关系人利益的现象屡展出现，甚至不时导致群体性事件的发生，因此，有必要对行政规划利害关系人的权利保障和法律救济机制进行系统的研究。
一、行政规划中的利益配置及利害关系人
一般认为，行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。“[1]国外如德国、日本等和我国的台湾地区大多是使用行政计划的概念。严格说来，行政管理实务中，规划往往是指比较全面的长远的发展计划。但总的来说，在立法上使用”计划“和”规划“，并无一定之规，可将行政计划与行政规划视为一个概念的两种不同表达。[2]
（一）行政规划中的利益配置
行政规划实际上是行政机关运用行政权力打破现有的利益格局重新进行利益配置与协调的过程，有的学者在考察行政规划过程的基础上，认为“行政规划行为”是指“为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。”[3]利益是指“人们，个别地或通过集团、联合或关系，企求满足的一种要求、愿望或期待，因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。”[4]由于社会满足要求的机会是有限的，而人的利益要求则是无限的，因此任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。法律能做的就是尽可能地在最小阻碍和浪费的条件下满足人们的利益，达致正义。但是社会关系是丰富多彩、千变万化的，法律不可能对所有的社会关系都作出完全精确、细致的规定，不可避免地具有某些概括性，立法者把概括性法律条文所涵摄的空间留给行政机关去裁量，这既是立法的务实也是立法的无奈。具体到行政规划，有一部分在法律上具有一定的根据，但最大量的是不具有直接行为法上根据的行政规划，几乎不存在由法律明确规定规划具体内容的情形。即使想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也不过是提示抽象的方向性或判断要素等，对行政提示裁量准则而已，而将具体内容的形成委任给规划的策划制定权者，这是行政规划的重大特征。[5]正是行政规划这一特征，使利益配置功能的异化埋下了伏笔。
首先，由于行政机关在作出行政规划时一般有很大的自由裁量空间，而行政规划具有与行政立法及准立法共通的一面，即作为统一行政上的各项政策并付诸实施的基本标准而发挥作用，因而使行政机关可能既是标准的制定者，又是标准的执行者，从而为利益配置不公正的可能性留下了第一个缝隙。
其次，行政规划的制定、实施从实质上讲是一个利益冲突、博弈的过程，这其中最主要的利益博弈主要发生在公共利益和利益关系人私益之间。行政机关不仅是利益冲突的协调人、仲裁人和最终决定者，其本身又往往以公共利益代表的身份作为一方当事人参与利益的博弈，从而出现行政机关既是“运动员”，又是“裁判员”的局面，因而为利益配置不公正的可能性留下了第二个缝隙。
再次，国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性，行政机关在履行国家赋予的行政职能，代表国家行使权力，但是并不能因此就将公共利益和政府利益（此处为广义的概念，包括行政机关的利益）划等号。公共利益是一个典型的不确定法律概念，这种不确定性表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。“公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共（公众、社会大众publikum）的意义。”[6]我国是人民当家作主的国家，国家利益和公共利益具有天然的契合性和整体上的一致性。在正常情况下，政府利益应该与国家利益，进而与公共利益相一致。但是行政机关本身也是一个利益主体，在维护公共利益的同时，会自觉不自觉地寻求自身利益的最大化，从而导致政府利益的异化。在制定、实施行政规划的过程中，有的地方政府和行政机关以政府利益是公共利益之名，行谋取地方小团体利益甚至完全为商业开发服务之实，已经完全背离了法治原则和价值要求。防止政府利益异化机制的缺失为利益配置不公正的可能性留下了第三个缝隙。
行政机关通过行政规划的方式进行的利益配置有时是指导性的，而在多数情况下是带有强制性的，属于拘束性规则。例如，现阶段一些地方实施的名为公益性、实属商业性的土地开发规划，就是由当地政府机关单方意志决定和操作的，利害关系人对内容毫无自主选择余地。这种含义上的规划实为行政指令性的决定，有的已具备专项地方政府规章或行政规范性文件的性质和外观。由于行政规划在利益配置中发挥着重要的作用，而又不甚规范。因此，在我国经济、社会高速发展的今天，如何实现行政规划的法治化，实现公益、私益博弈的良性动态平衡，在充分保障公共利益的前提下，最大限度地保障利害关系人权利和利益的实现，是我国目前依法治国、建设社会主义法治国家的一个重大的现实课题。
（二）行政规划中的利害关系人
利害关系人这一法律概念最早出现在国外立法中，在大陆法系国家和普通法系国家都有使用。①有的国家的立法对利害关系人的范围进行了界定，如1991年《奥地利普通行政程序法》第8条规定：“得请求官署执行职务，或官署之行为与其有关者，为利害关系人。”1994年《荷兰国基本行政法典》第1章条款1：1规定：“利害关系人是被命令直接影响的人。”[7]其外延比行政相对人的范围要广，既包括行政相对人，即行政行为指向的对象，也包括受行政行为影响的人，即我们所称的行政相关人。英美国家使用的利害关系人的范围更广一些，“它包括具体行政行为直接针对的人，也包括具体行政行为间接影响其权益的人，还包括行政立法（委任立法）所针对的人。”[8]我国传统上是使用行政相对人和相关人的概念来涵摄利害关系人的内容，“利害关系人”作为一个完整的法律术语出现在立法中的时间较晚。②我国法律上利害关系人的范围与大陆法系国家基本相同，既包括行政相对人又包括行政相关人。行政相对人是行政行为所指向的对象，其与行政行为具有利害关系是不存在问题的，但对于“相对人”以外的相关人如何判断其与行政行为是否有利害关系的问题，理论上存在不少争议，是只包括受具体行政行为直接影响的人，还是既包括受具体行政行为直接影响的人又包括受其间接影响的人，人们难以取得一致的意见。仔细考察国外的立法，就会发现各国之间意见也不统一。1994年《荷兰国基本行政法典》规定的是“被命令直接影响的人”，而1991年《奥地利普通行政程序法》规定的是“官署之行为与其有关者”，其范围明显要大于荷兰的界定。
笔者认为，“法律上利害关系”应该是实际存在的和必然产生的利害关系，而非可能发生的利害关系。利害关系人应该只包括受到具体行政行为直接影响的人，而不包括受到间接影响的人，因为受到间接影响并没有成为事实或必然发生权益受影响的后果。
行政规划的利害关系人包括两部分：一是行政规划行为的行政相对人，如城市建设规划区域内的拆迁户、土地使用权人等；二是受到行政规划行为直接影响的相关人，如城市建设规划区域外的土地相邻权人等，这种影响必须事实上已经存在或必然发生。根据传统行政法理论的二分法，行政法上私人的利益可分为法律保护的利益和反射性利益。前者是指法律为私人特别规定保护的利益；后者是指为保护和增进公益而进行的法律规制或行政执行，在事实上给特定的或不特定的私人带来的一定的利益。在行政规划所涉及的利益中，行政相对人享有的是法律保护的利益，相关人享有的只是反射性利益。传统行政法认为，反射性利益是为了实现行政目的而采取的命令、限制、禁止等的结果，是法的反射性效果，而不是法对特定的个人予以保护的权利，故不能成为法的救济对象。但是，随着国民对行政依存度的增大及权利意识的提高，实务中有权机关的作法已经发生了改变，逐渐将从前被认为是反射性利益的事项，尽量解释为法律保护的利益。在司法实践中，只要私人就行政处分的效力争讼具有实质利益，那么，不管该利益是法律保护的利益还是事实上的利益，都应当广泛承认其诉的利益。[5]（201—202）“无论个人的权利，还是民族的权利，大凡一切权利都面临着被侵害、被抑制的危险——因为权利人主张的利益常常与否定其利益主张的他人的利益相对抗。”[9]因此，必须从制度上保障行政规划利害关系人权利和利益的实现，完善法律救济路径，实现法治化目标。
二、行政规划利害关系人权利实现的滞阻与改进的现实意义
（一）影响行政规划利害关系人权利实现的现实原因
1.制度性因素。在我国的行政规划制度实践中，目前存在的主要问题是：（1）在行政规划的立法上，以分散立法为主，缺少统一的行政规划基本法的指引，行政规划的程序、基准等繁多而且不一致，使利害关系人及实务部门难以把握；（2）在行政规划的程序上，行政规划的拟定、确定过程的民主性、公开性不足，基本上是在行政机关内部封闭运行，忽视利害关系人的参与作用，民意吸纳和公益协调机制不完善，缺乏有效的协商机制。法律明确规定规划制定机关有义务召开听证会的情况甚少，且参与方式限定在提出意见书等范围内；参与时间多设定在行政机关制定出成形的规划方案并预告以后，故提出意见后也往往难以修改；（3）在行政规划的内容、手段和进度上，由于缺乏有效、完整的规划拟定、确定程序的法律规制和内容可行性的论证机制，规划的科学性、合理性比较差；（4）当出现行政规划特别是某些拘束性规划的再分配功能失当造成利害关系人负担不公平的情况时，对此如何加以必要调整，尚无有效的机制；（5）某些行政规划庞杂琐细，面面俱到，预测性和前瞻性较差，科学性和针对性不足，指导性和导向性不强；（6）行政规划制定和实施的制度化不够，制定规划的主观随意性和实施规划的虎头蛇尾等现象比较普遍，而随意变更规划的行政机关却难以被追究法律责任；（7）行政规划的法律责任和政策责任尚不够明确，纠错性和救济性较差，如何将居民通过参与有关活动提出的意见反映到规划中去，对此缺少法律上的必要规定；利害关系人针对行政规划的救济路径不明确，在法律实践中的意见不统一。
2.非制度性因素。在我国，影响行政规划利害关系人权利实现的原因中除了制度性因素外，还包括一些非制度性的因素，主要包括：（1）行政法律文化陈旧，与我国快速发展的行政法治进程脱节，广大民众特别是行政机关工作人员对行政规划及其制度的法律涵义和性质认识不足，缺乏充分实现行政规划法治化的思想观念条件。（2）行政机关及其工作人员法治意识不强，法治观念薄弱。有些行政执法人员的思想意识还残留着高权行政的痕迹，服务意识差，仍然固守着权力本位的错误观念，把行政相对人仅仅视为管理的客体和对象。因此容易导致在制定和实施行政规划时排除利害关系人的参与，闭门造车，强令利害关系人服从等。（3）法律实践中处理公权与私权、公益与私益的价值取向有偏差。这两类关系是法律实践中特别是公法实践中所要处理好的最基本的社会关系。在民主宪政国家的体制下，这两类关系应该更多地体现维护人权、保护公民权利的价值取向。但是，在我国现实的法律实践中，这两类关系往往会背离这种价值取向，把天平的砝码更多地加在公权与公益一边，关注的重心向公权、公益一边倾斜。这种情况的出现与我国长期以来形成的传统法律文化和法律观念有关，因为在我国传统的法律文化中，强调义务本位，突出国家至上的观念，追求秩序与和谐。公权力在实现的过程中，往往缺乏对于公民主体性地位的尊重，仅仅把其作为手段和工具来看待，把公民相对于国家应该取得的某些利益和权利，当作是国家的恩惠和赏赐。在公益和私益的关系中，深受我国重义轻利价值观的影响。在面临着公共利益和私人利益的选择时，国家机关及其工作人员往往会首先考虑公共利益的因素，公民个人的私人利益也大多会让位于公共利益。（4）公民权利意识缺乏。抛开个别的因素，从总体上考量，我国公民的法律意识普遍比较淡薄，法律知识缺乏。表现为相对重视实体权利的维护，程序性权利意识较差，维权意识不强，不愿甚至不敢通过司法等途径维权。
（二）改进行政规划利害关系人权利实现路径的现实意义
在我国经济社会高速发展，社会关系纷繁复杂而又极易变动，依法治国进程起步不久的今天，改进行政规划利害关系人权利实现路径，充分保障利害关系人权利，有着重要的现实意义。
首先，是坚持以人为本，保障和发展人权的需要。法律和国家权力运行的终极目的是为了促进和保障公民权利。“国家尊重和保障人权”已经写进了宪法，国家权力的运行必须遵循这一根本性的规定，为公民权利实现的终极目的而努力。
其次，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容之一。“行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政，被称为现代行政的重要特色之一。”[10]由于行政规划在现实中的作用日益突出，运用日益频繁，在现实中起着极其重要的作用，但是从对它的制定到付诸实施的过程来看，它是以所谓的官僚制的存在为前提的，并受其主导。如人们所说的“冠以规划之名的法律”、“规划对法律的优越”等有可能使法治主义徒具形式。“[11]因此，加强法律对行政规划的规制，实现行政规划的法治化，保障利害关系人的权利，是依法治国无法回避的内容。
再次，是监督行政机关依法行政，保证行政规划科学性、合理性的有效方式。马克思曾经说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[12]利害关系人监督行政权与自身利益的实现直接相关，因而在行政行为的过程中会尽自己的最大努力，防止行政权力的不当或违法行使。充分保障利害关系人的权利，使其参与行政规划的确立和实施过程，发挥监督作用，可以有效地防止行政机关制定和实施行政规划的恣意和无序。
又次，是实现行政目的，提高行政效率的重要手段。充分保障利害关系人的权利，可以使其对行政规划有一种内心的认同感，避免因对行政规划公正性的怀疑而产生抵触情绪，因而自觉配合行政规划的执行，从而提高行政效率。
最后，是经济、社会快速发展的新形势下避免矛盾激化，保障社会和谐的必然要求。在现代社会，随着单纯的秩序行政向给付行政、服务行政的转化和发展，政府（包括各种行政机关和其他行政主体）的引导、指导、服务、协调等职能逐步增强；同时，国民生活基础体系的完善和行政管理需求的扩张，也使得行政规划的必要性大大增加。这在解决有关城市的住宅开发、建设规划、环境整治等问题方面表现得尤其明显。由于这些规划涉及众多人的利益，处理不好容易激化矛盾，甚至造成群体性事件。因此，行政机关在制定、实施规划时，不应该仅仅依靠强制力，要充分彰显对利害关系人权利的尊重和保障，以避免矛盾，实现社会和谐。
三、行政规划利害关系人在规划确定裁决之前的权利及其程序保障
行政规划在确定裁决之前的过程可分为两部分，首先是规划的拟定，然后是规划的确定。由于行政规划在确定裁决之前其内容尚具有不确定性，利害关系人在规划制定过程中享有的主要是民主参与的程序性权利，具体包括提出建议权、知情权、提出异议权和参与听证权等等。下面，结合法治发达国家如德国、日本和我国台湾地区行政程序法关于行政规划的规定，分析一下对利害关系人的程序保障。
（一）提出建议权及其程序保障
在有关行政机关拟定行政规划的过程中，利害关系人可以提出自己的意见或建议，行政机关可以采用灵活的方式听取，如采用口头、书面或者座谈会等等。由于后面专门有利害关系人提出异议的程序，甚至听证程序等，拟定机关听取利害关系人意见和建议并非必经的程序，可以灵活掌握。
（二）知情权及其程序保障
知情权是公民的一项重要的宪政权利，行政机关在作出行政行为时必须保障利害关系人知情的权利，应该告知其行政行为的内容和理由，这也是依法行政总体框架下行政公开和建设透明型政府的基本要求。行政规划利害关系人在行政规划确定裁决之前有知悉行政规划内容的权利，有关机关有公开拟定的行政规划内容的义务。如日本有关法律规定，行政厅在制定公共事业的实施规划时，要在一定期限内公告规划案，为有关人员提供通览。[5]（569）《联邦德国行政程序法》第73条第3款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月，以供人查阅。”[7]（192）我国台湾地区的有关行政程序法草案中也规定，拟定规划机关或主体之直接上级机关应该将规划的内容在政府公报或报纸上登载，特别是规划的内容涉及到地方土地的开发利用或限制使用，或涉及地方的开发或发展，应将规划送相关地方政府公开展示30天，地方政府应将公开展示的场所和日期公告民众。③
（三）提出异议权及其程序保障
在规划公告后，利害关系人有权利就规划的内容向有关的行政机关提出异议，行政机关应该记录在案，负责处理。如日本有关法律规定，行政厅在将规划案公告后，允许对规划案不服者提出意见书，陈述不同意见。[5]（569）《联邦德国行政程序法》第73条第4款规定：“任何人的利益受规划影响的，均有权在展示之后的两星期内以书面或口头表达，由行政机关记录在案的方式，向听证机关或所在乡镇提出对规划的异议。”[7]（192）
（四）参与听证权及其程序保障
一般来讲，听证是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见。[13]古老的自然公正原则是听证的发源地。行政领域内确立听证制度是在20世纪以后，行政权不断扩张，实体法控制日渐式微，程序法日益兴盛的结果。作为程序法的核心，听证对行政民主、法治、保障人权的作用越来越突出，听证也愈来愈受到人们的关注，并得到广泛应用。[14]在行政规划确定程序中，给与利害关系人参与听证的权利，是充分听取利害关系人意见，保证规划内容科学化、合理化的一个重要环节，因为“听证制度作为联系政府权力与个人权利的程序纽带，……它所体现的行政行为司法化的过程正是平衡与兼顾公共利益与个人利益的过程。”[15]美国将听证分为“正式听证”与“非正式听证”。对于人们的利益造成重大影响的行政决定应采取正式听证，其他的可以采用非正式听证的方式。由于行政规划涉及土地利用价值的转变与因公共设施或事业的设置而导致的地方人文、自然与社会生态的变动，直接牵涉到人们权益的变动，德国将其列为比起正式行政程序更为严格细致的程序，“而此一程序必须是具公开言词说明之听证程序，而在听证程序中对于提出之计划之各种不同观点应详为讨论之。”[16]从其他国家和地区的法律规定上来看，为了保证程序的公正性和所确定的行政规划的合理性，行政规划的确定不由规划的拟定主体自己进行，而是由其上级机关和其他的中立机关来作出。为了保证听证的公正性，应该由规划拟定机关的上级机关和其他的中立机关来主持，并且在听证进行前的一定期限内公告听证日期和场所，通知规划拟定机关和利害关系人参加。但是，有时由于行政规划涉及到的利害关系人众多，无法使所有的人都能参加听证，应该确定一定的遴选机制，以保证参加听证的利害关系人所代表的地域及职业等的均衡，使不同利益的代表都能表达自己的声音。
四、行政规划利害关系人在规划确定裁决之后的权利及其法律救济
行政规划的确定裁决是行政规划的确定机关在进行听证后针对行政规划方案所进行的裁决。行政规划的确定裁决是行政规划产生法律效果的前提条件，没有经过确定程序的行政规划不具有法律效果，不能被实施，否则就构成违法。[17]经过有权机关的确定裁决规划的内容始为确定。人们普遍认为，利害关系人没有直接针对行政规划内容寻求救济的权利。因为规划不过是事业的一种蓝图，以公告事业规划对民众加以限制，仅停留在法律赋予规划的一种附带性效果，而不是对特定个人的具体处分。因此，争讼该规划自体，缺少争讼的成熟性乃至具体的案件性。[11]（57）但是在日本，行政规划内容不可争讼的认识也在发生着些微的变化。因为具体的事业实施计划实质上决定着利害关系人将来的权利关系，早期纠正公共事业的实施对公益和私益来讲都更为有利。因此，有日本学者认为，也许还不能承认对抽象的基本规划提起诉讼，但是，当怀疑具体的事业实施规划有违法性质时，应该允许提起诉讼，以谋求阶段性疑问的解除，然后再重新开始公共事业的实施。这种观点在法院的实践中也偶有运用。[5]（572）但是这种作法并没有获得广泛的认同。一般来讲，在规划确定裁决之后，利害关系人享有以下权利：一是针对行政规划确定裁决有确定裁决救济权；二是在规划变更或中止时有规划保障请求权。
（一）规划确定裁决救济权及法律救济路径
利害关系人虽然不能直接针对行政规划的内容寻求救济，但是行政规划的确定裁决是一种具体行政行为，利害关系人对此享有救济权。“确定计划裁决在法律性质上为行政机关就特定具体事件（即具体行政计划）所为之单方行政行为（即核准之决定），其行政相对人为特定人或可得特定之多数人，且对外直接发生法律之效果，属于一种具有设定法律关系为内容的形成性质之行政处分。”“确定计划之裁决为具有形成效果之行政处分。此种广泛的、浓缩的及形成的法律效果，亦是确定计划裁决之特征。”[16]（809，811）利害关系人不服规划确定裁决的，可以提起行政复议或行政诉讼。
（二）规划保障请求权及法律救济路径
行政规划有判断基准的性质，会给利害关系人的生活造成重大的影响，因此，利害关系人也把其看成是自己行动的标准之一。行政机关如果擅自变更规划或不予实施，即使有时随着社会的发展变化，这种规划的变更和终止是合法和必需的，也会给信赖它而付诸行动的利害关系人带来不当的损失。根据信赖保护原则的要求，对于相信某行政规划而已经着手某种具体行为的利害关系人，必须保障其在一定范围内不接受随意变更规划的信赖利益，即规划保障请求权。利害关系人可以寻求司法救济，要求行政机关赔偿因变更或终止规划给自己因信赖该规划并付诸行动而造成的损失。[5]（573）[11]（55）[18]
德国把这种请求权统称为“计划保障给付”（此处计划等同于本文所称规划，以下引文与此同），涉及到如何在计划制定机关和利害关系人之间分担因计划废除、变更和废止而产生的风险。“计划保障给付”并非一个确定的法律概念，而只是指不同的请求权种类，具体包括计划存续请求权、计划执行请求权、过渡措施和补救措施请求权以及补偿请求权。计划存续请求权的目的是为了维持计划，反对计划的变更和废除。但是原则上不承认一般的计划存续请求权，否则个人的信赖利益就会始终优先于变更计划的公共利益，只有在例外或者计划的作出采取了法律规范或者行政行为形式的情况下，才存在计划（临时）存续的请求权。计划执行请求权的目的是计划的遵守和执行，反对行政机关采取违反计划的行为。但是，正如不存在一般的法律执行请求权那样，一般的计划执行请求权也是不存在的。只有在执行计划义务为其本人的利益存在时，公民才享有计划执行请求权。过渡措施和补救措施请求权是针对计划的变更和废除。已经按照计划采取了相应的处置，因计划消灭而遭受财产损失的人，可以要求行政机关为此采取过渡措施或者适应性帮助。但是，不存在抽象的过渡性措施请求权或者补救措施请求权，它在法律上不可能得到实现，可诉的请求权必须充分确定。补偿请求权的目的是因变更或者不履行计划而产生的补偿或者赔偿，适用国家赔偿的一般规定和原则。[19]
五、结语
在现代国家，行政机能不断地扩大和深化，为了适应这一变化，出现了不少新的行政作用方式，行政规划就是其中之一。从忠实于“依法行政”的行政作用法论体系来看行政规划，是行政备用的变种，是一种新的形式。[20]作为一种新型的行政行为方式，同传统的行政行为相比，其法律规制难免不够完善，而且在理论上也存在颇多的歧见，又因为其具有判断基准的性质，往往涉及到众多利害关系人，如何保障利害关系人的权利并提供有效的法律救济，就成为行政法治的一个紧迫课题。而这个课题的必要性和现实意义随着我国社会经济的快速发展和行政规划运用的日益广泛而更为凸显。在学术界起草的行政程序法草案中辟出专门的章节对行政规划程序进行规定，反映了人们对行政规划法律规制以及利害关系人权利保障和救济的思考和重视，也只有实现行政规划的法治化，才能实现国家权力和利害关系人权利的良性互动和动态平衡。
注释:
①如1991年《奥地利普通行政程序法》第8条、1994年《荷兰国基本行政法典》第1章条款1：1、1976年《美国联邦程序法》第553和554条等条款中都使用了“利害关系人”这一法律术语。参见应松年主编：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第75—77页、第205页、第454页。
②在法律规范中，最早出现“利害关系”这一术语是在《行政诉讼法》第27条中，使用的词句为“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条进一步描述为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，这一描述已经与利害关系人的概念十分接近。2003年制定的《行政许可法》第36条正式使用了“利害关系人”这一法律术语。
③相关条款参见“经建会”版“行政程序法”第117条：“法务部”版第155条第1项。转引自翁岳生主编：《行政法》（下），中国法制出版社2002年版，第806页。
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法律和法规的关系篇2
目录：一、概论
二、冲突规范的特点
三、冲突规范的结构
四、冲突规范的类型
五、冲突规范的缺陷
六、结束语
关键词：冲突法冲突规范连结点系属公式
正文：
一、概论
“冲突法”名称始于17世纪，从19世纪30年代以后，冲突法在有的著作中又被称为国际私法。19世纪末以后，通过条约统一规定调整涉外民商事法律关系的实体规范，出现了“统一实体规范”。有些学者认为国际私法除了冲突法外，还包含统一实体规范，但另一些学者仍主张国际私法仅指冲突法。可见冲突法在国际私法中的重要地位（当然现在已经没有必要争论统一实体规范是不是国际私法了），那么什么是冲突法呢？
冲突法是解决不同国家或地区之间民商事法律冲突问题的法律规范。因此，我们有必要谈一下冲突法和冲突规范的关系。“冲突法”有两层含义，其一是指一种法学理论而言，是法学的一个学科，严格来讲应该是“冲突法学”；其二是指冲突法规范本身，是法律的一个部门，本文中“冲突法”就是“冲突规范”的意思。
冲突规范（conflictrules）又称法律适用规范（rulesofapplicationoflaw），法律选择规范（choiceoflawrules），有的国际条约中称“国际私法规范”（rulesofprivateinternationallaw），它是由国内法或国际条约规定的，指明不同性质的涉外民商事法律关系应适用何种法律规范的总称。例如：《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第144条：“不动产的所有权，适用不动产所在地法律。”就是一条典型的冲突规范。而被冲突规范援用来具体确定涉外民商事法律关系的当事人的权利义务的法律，被称为法律关系准据法（lexcausae或applicablelaw）
二、冲突规范的特点
冲突规范作为国际私法的法律适用规范，具有其自身独特不同，下面我们简要地论述一下冲突规范的特点：
1、从冲突规范内容和作用看，冲突规范并不直接规定涉外民商事法律关系当事人的权利义务，不能直接够成当事人作为或不作为的准则，因而对涉外民商事法律关系仅起间接调整的作用。由于冲突规范是一种法律适用规范，它仅指明某一种涉外民商事法律关系应如何适用法律，因而有别于能直接确定当事人权利义务的实体规范。就其调整作用来说，它必须与经过它援引的某一特定国家的实体规范结合起来，才能发挥法律规范调整当事人权利义务的作用，因而只是间接调整的作用。
2、从冲突规范的性质看，冲突规范是一种不同于实体规范也不同于程序规范的特殊类型的法律适用规范。尽管冲突规范不直接确定当事人的权利义务，不是实体规范，而是通过指定适用何种法律调整涉外民事法律关系，但它终究在本质上同以诉讼关系为调整对象的程序不同。所以冲突规范也不是程序规范。就其性质上讲，它是指明某种法律关系应如何适用法的法律规范。
3、从冲突规范的结构来看，冲突规范具有非常特殊的法律规范结构。一般法规包括假定、处理、制裁三部分，而冲突规范则由“范围”、“系属”、“关联词”三部分组成。
三、冲突规范的结构
冲突规范本身具有很特殊的结构，它由范围、系属和关联词三部分构成。下面简要论述一下冲突规范的三部分结构。
（一）范围（categories），又称连结对象（objectofcomrection），是冲突规范所调整的法律关系或所要解决的法律问题，一般指冲突规范前面的部分。例如：“不动产依不动产所在地法”中“不动产”法律关系和“侵权依侵权所在地法”中的“侵权”法律关系都是冲突规范的范围。由于作为国际私法调整对象的涉外民商事法律关系是一种广义的民商事法律关系，故冲突规范“范围”种类繁多，其中最常见的有合同关系、侵权关系、行为关系、所有权关系、婚姻家庭关系、继承关系等。
（二）系属，是指明冲突规范所涉及法律关系应适用的法律。它一般是冲突规范后面的部分。例如：“不动产所有权，适用不动产所在地法律”中系属是不动产所在地法律；“侵权依侵权行为地法”中系属是侵权行为地法。
因为范围不是一般的民商事法律关系，而是一种涉外的特殊民商事法律关系。所以，与此相适应，系属也有它特定的含义，是针对上述特殊性，在内国法与有关外国法相冲突的情况下，从法律适用上对范围中的涉外民商事法律关系指出一个应适用的法律。而这个适用法律的指定，在规范形态上一般是通过一定的标志来实现的。
在国际私法术语中就把这个标志称为“连结点”（pointofcontact）或“连结因素”（connectingfactor）。具体而言，连结点是指冲突规范借以确定涉外民商事法律关系应适用什么法律的根据。例如：1898年《日本法例》第16条规定：“离婚依其原因事实发生时丈夫之本国法。”这条冲突规范，就是依离婚原因或事实发生时丈夫之国籍作为确定适用法律的根据的。
在冲突规范中，连结点的法律意义表现在两个方面：第一，从形式上看，连结点起着一种把冲突规范中范围所指的法律关系与一定地域的法律联系起来的纽带或媒介作用；第二，从实质上看，这种纽带或媒介又反映了该法律与一定地域的法律之间存在着内在的实质联系或隶属关系。
为了更好的理解连结点，我们对连结点作一简要分类：首先，连结点可以分为客观连结点和主观连结点。前者是指客观实在的标志，主要有国籍、住所、居所、营业地、物之所在地、行为地、法院地等；后者是指“当事人的合意”或“当事人的选择”，这一连结点的主要作为确定适用于合同关系的准据法的根据。其次，连结点还可分为静态连结点（constantpointofcontact）和动态连结点（variablepointofcontact）。前者指固定不变的连结点，主要是不动产所在地以及涉及过去的行为或事件的连结点，如婚姻举行地，合同缔结地，法人登记地，侵权行为地等，由于其不变，故便于确定涉外民商事法律关系应适用的法律。动态连结点是指可变的连结点，如国籍，住所，居所，营业地，动产所在地等，一方面加强了冲突规范的灵活性，另一方面也为当事人规避法律提供了可能的条件。
在长期的实践中，双边冲突规范的系属逐渐固定起来，形成了国际私法中的系属公式。所谓系属公式，就是把一些解决法律冲突的原则公式化而成为固定的系属，使它适合解决同类性质法律关系的冲突问题。常见的系属公式主要有以下几类：
（1）属人法（lexpersonalis），这是指以当事人的国籍、住所或居所作为连结点的系属公式，主要用于解决有关人的能力、身份、婚姻家庭和财产继承等方面的法律冲突问题。
随着国际交往的发展，一些国家的立法以及国际条约开始把当事人的惯常居所地也作为其属人法，大有取代住所地的趋势。其实，采用国籍作为连结点的国家有一些在近年也以出现松动迹象，开始在某些方面兼用或改用住所地法或惯常居住地法，以使立法更符合实际需要，也可以说这是属人法方面本国法原则与住所地法原则的一种调和。
（2）物之所在地法（lexreisetae或lexlocisitus），这是作为民事法律关系客体的物在空间上所位于的国家的法律，常用于解决所有权与其他物权关系方面的法律冲突问题。
（3）行为地法（lexlociactus），指作出某种民事法律行为时的所在地法律，它源于“场所支配行为”这一古老的习惯法原则，起初主要用于确定行为方式的有效性，后来也用来解决行为内容方面的法律冲突。
（4）法院地法（lexfori），指受理民事案件的法院所在地的法律，主要用于解决涉外民事诉讼程序方面的问题，在某些场合下也用来解决实体法方面的法律冲突问题。
（5）当事人合意选择的法律（lexvoluntatis），指双方当事人协商同意将其适用民事关系的法律，即“意思自治”原则，基本上用于解决涉外合同的法律适用问题。但近些年来这一系属公式在侵权、继承等领域也被采用。
（6）最密切联系地法，指与涉外民事关系有最密切联系的国家（或地区）的法律，是近几十年发展起来的一个系属公式，在合同领域采用比较多，一些国家把它用于侵权行为和家庭关系等方面。
（三）关联词，它从语法结构上将“范围”和“系属”联系起来。有的学者认为冲突规范只含范围和系属两部分。“但是关联词是冲突规范的一个重要组成部分，如果没有它，范围和系属只不过是毫无联系的两个概念，当它将两者联系起来时，冲突规范才成其为冲突规范。例如，《民法通则》第144条规定：‘不动产所有权，适用不动产所在地法律。’中的‘适用’就是关联词。”
四、冲突规范的类型
在一个冲突规范中，一般只给“范围”一个“系属”，也就是只规定一个连结点，但同时规定几个系属即几个连结点的情况也属常见。按系属中连结点的不同规定，可把冲突规范分为四种：
（一）单边冲突规范。这一类型冲突规范，其系属直接指明只适用内国法，或直接指明只适用外国法。（1）直接指明只适用内国法。例如，《中华人民共和国合同法》第126条规定：“……在中华人民共和国境内旅履行的中外合资经营企业合同、中外合作经营企业合同、中外合作勘探开发自然资源的合同，适用中华人民共和国的法律。”（2）直接指明只适用外国法。例如，1926年的英国《（非婚生子女）准正法》第8条规定：“子女是否因双亲的事后婚姻而准正，如果该婚姻缔结时生父的住所不在英国，适用该住所地法。”
虽然单边冲突规范在适用上比较简单，但法律适用上的灵活性较差，随着国家之间交往越来越密切，国际私法立法的进步，各国已越来越少地采用单边冲突规范。
（二）双边冲突规范。这一类型的冲突规范，其系属既不明确规定适用内国法，也不明确规定适用外国法，而是提供一个以某种标志（即连结点）为导向的法律适用原则。例如，我国《民法通则》规定的“不动产所有权，适用不动产所在地法律”就是一条双边冲突规范。根据它提供的以不动产为导向的法律适用原则，结合不动产位于何国这一实际情况，就可以推定应该适用的法律。
双边冲突规范所指的准据法既可能是内国法，也可能是外国法，它体现了内外国法律的平等对待，符合国际私法的发展方向，因此，它是最常见的一类冲突规范，下面将述及的选择型冲突规范和重叠型冲突规范，实际上是由双边冲突规范演变或派生出来的。
（三）选择型冲突规范。这类冲突规范有两个或两个以上的系属，即规定了两种或两种以上可以适用的法律但实际上只能选择其中的一种。根据选择方式又可再分为两种：（1）无条件的选择型冲突规范。在这种冲突规范中，其系属指明的几种法律具有同等地位，可以不分先后顺序而任意进行选择。就是说选择不附加条件。例如，1978年的《奥地利联邦国际私法法规》第16条第2款规定：“在国外缔结的婚姻，其方式依许婚各方的属人法；但已符合婚姻缔结地法关于方式的规定者亦属有效。”（2）有条件的选择型冲突规范。在这种冲突规范中，其系属指明的几种法律处于不同的地位，首先适用顺序排在首位的法律，只有该法律无法适用时，才能选择其后一顺序的法律。就是说选择是有条件的，即必须按顺序选用。
（四）重叠型冲突规范。这一类型的冲突规范，其系属指明必须同时适用两种或两种以上的法律。例如，1902年于海牙订立的《离婚及分居法律冲突与管辖权冲突规范》第2条第1款规定：“离婚的请求非依夫妻的本国法和法院地法均有离婚理由的，不得提出。”这表明，是否准许当事人提出的离婚请求，必须通过重叠适用夫妻本国法和法院地法来确定。
将冲突规范分为上述四种类型，只是比较常见的分类。从另外的角度，还有再做其他分类的。
五、冲突规范的缺陷
冲突规范是国际私法最重要的内容之一，客观正确的认识它的作用，对进一步理解冲突规范具有极其重要的意义。虽然冲突规范的作用是巨大的，但它也有其自身无法克服的缺陷：
1、与实体法相比较，冲突规范只是起到间接调整的作用，不能直接构成当事人作为或不作为的准则，使当事人很难据之预见法律关系的后果，故而缺乏实体规范那样的预见性和明确性。
2、由于冲突规范只是作出立法管辖权上的选择，即通过连结点对有关涉外民事法律关系指定一个特定国家具有立法管辖权，而不问该管辖权国家有无调整该法律关系的法律及其具体内容如何，因此，有时会缺乏合理性或针对性。
3、受国家观念、案件审理结果与法院地国的利害关系以及法律适用上的司法便利等因素的影响，在长期冲突法实践中，逐渐形成了与冲突规范适用相联系的一整套法律制度，如反致、公共秩序保留、限制法律规避等，从各个不同的侧面限制或削弱了冲突规范的效力，因而又使冲突规范缺少法律规范应具有的稳定性。
以上冲突规范的缺陷是冲突规范本身性质和特点决定的，因此，人们也一直在寻求解决的办法，以期促进国际私法和冲突规范的发展。
六、结束语
近一、二十年来，在冲突规范立法方面出现了新的趋势。主要表现在：（1）新的冲突规范立法大都采用双边冲突规范。例如，1896年《德国民法实行法》所采用的冲突规范多为单边冲突规范，而1986年《德国国际私法法规》则大量采用双边冲突规范。（2）在许多新的冲突规范立法中，采用选择适用的冲突规范大量增加。由于选择型冲突规范对同一涉外民商事法律关系允许在几个可适用的法律中进行选择，从而有利于保证涉外民商事法律关系的稳定。
总之，冲突规范是国际私法的重要组成部分，在国际私法中具有无可比拟的地位和作用，虽然它也不可避免地存在一定的缺陷，但我们始终相信冲突规范在国际私法的发展中有着不可限量的广阔前景。我国也应当加强国际私法方面冲突规范的立法，促进我国国际私法的不断进步和发展。
参考书目：
余先予主编：《冲突法》，上海财经大学出版社1999年版
赵相林主编：《国际私法》，中国政法大学出版社2002年修订版
韩德培主编：《国际私法》，武汉大学出版社1983年版
法律和法规的关系篇3
一、关于法律体系的涵义和构成
关于法律体系的涵义，即法律体系是什么，人们的意见基本相同，笼统地讲，是指一个国家中的依照一定原则和要求组成的全部法律规范的统一整体。就这个意义上而言，凡能够被称之为法律体系，则必然是指覆盖社会关系各个方面的全部法律规范，也就是说，社会生活各个方面的制度都是有相应的法律规范来调整的。而这个统一的成系统的全部法律规范的构成，按规范的性质的不同，或者说按不同的划分标准，可以划分为不同的法律部门。历史上有公法、私法之分，国内法、国际法之分等。出于立法工作的实际需要，九届全国人大有关工作部门曾对我国现行法律作了划分，分为七个法律部门：宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。这种划分，虽然有其不足，如国际条约就不知可分在哪个法律部门，但还是被各方面基本认可，延用下来。至于学界对法律部门的划分，则是仁者见仁，智者见智的事。有的认为劳动法是一个单独的法律部门，有的还认为经济法不是一个单独的法律部门，而应当是行政法中的一部分。总之，标准不同，划分的结果也就不同。但无论用何种标准划分，都不影响法律体系本身，不会因划分标准的不同，而使法律体系多一块或少一块。对法律体系进行分类，只不过是人们研究法律体系内涵的一种手段而已。
问题在于，当我们回到现实的社会实际当中时，面对我国法律制度建设的实际状况，在回答究竟我国的法律体系具体都应当包括哪些内容时，即法律体系是由哪些性质的规范构成时，人们的看法就大相径庭了
二、对我国法律体系包括哪些法的规范的几种观点
一种意见认为，我国的法律体系只包括宪法和法律，不包括其它规范性文件。法律体系当然只应当是由法律规范所构成的体系。
第二种意见认为，我国的法律体系除了包括宪法和法律外，还包括国务院制定的行政法规。虽然行政法规的地位次于宪法法律，但具有全国一体执行的效力，而在没有制定法律的领域，行政法规则起着法律的作用，特别是经全国人大及其常委会授权制定的暂行规定和条例，在未制定法律之前，当然与法律有同等的效力。
还有一种意见认为：我国的法律体系不仅包括宪法和法律、行政法规，还包括地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等规范性文件。持这种观点的理由是，根据宪法的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定基本法律和其它法律；国务院制定行政法规，并根据全国人大及其常委会的授权，在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，报上级人大常委会批准；根据全国人大的授权，经济特区的国家权力机关可以制定在经济特区实施的法规。上述基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，虽然阶位不同，效力不同，但都具备法的形式要件，属于法的范畴，是我国法律体系的组成部分。
这种意见可以归结为三层次论，即我国的法律体系是由法律、行政法规和地方性法规三层次构成。
三、我国法律体系应否包括法律之外的其它规范？
我国的法律体系是否还包括法律之外的其它规范，这个问题不说清楚，将对我国的立法总体目标的实现产生不可忽视的影响。
我国的法律体系究竟是否应包括法律以外的其它规范，首先是要弄清的是，在我国现行的宪法制度下，法律这种规范与行政法规、规章及地方性法规等规范之间的性质上的区别。如果它们之间没有性质上的区别，就很难说法律体系不包括法律之外的其它规范。
长期以来，在国家立法实践中就有这样一种立法思想倾向，即除了国家的刑法和司法制度以外，在经济管理和社会管理的各个领域，国务院都有权制定行政法规。在这些领域，立法条件成熟的制定法律，立法条件不成熟的可以先制定行政法规，在条件成熟时再制定法律。省级的地方人大及其常委会还可以根据自己的具体情况，在国家没有立法的领域制定地方性法规，被称之为拾遗补阙。正是在这种说法下，在政治、经济、文化等社会生活管理的很多方面没有法律，充斥的是大量的行政法规、规章、部门文件，不是法律而是法规和规章或者是政策在规范和调整着社会关系，甚至即使是在涉及公民最基本的权利义务方面的新闻、出版、结社、社会保障等方面，长期以来不制定法律，甚至不制定行政法规，靠的是部门的规章甚至是政策文件。回顾一下，早在上个世纪八十年代就宣称过我们已经基本上有法可依了，说我们已经有了宪法，有了法律，没有法律的还有行政法规，还有行政规章、地方性法规等等，我们的法律制度已经基本健全了。耐人寻味的是，到了九届期满时又出现这种情况，在没有制定出物权法、民法典，没有制定出行政程序法、社会保障法等一系列基本法律，以及在涉及公民基本权利义务的政治、经济、文化等社会生活的各方面大量的单行法律尚付阙如的情况下，又再次宣布说，我们国家已经初步形成了有中国特色社会主义法律体系。问题的根源就在于法律体系究竟应包括什么并由此如何认识我国法律体系建设的现状。不弄清法律体系究竟应包括什么，对我国法律体系建设的实际状况的认识必然产生偏差，不能自圆其说。在这个问题上，来不得半点浮夸，应当实事求是。
按照我国一九八二年宪法的规定，在行政立法方面，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。当然，宪法还规定，国务院领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；等等。应当说，对国务院管理权限的范围理解为包括经济管理和社会管理的方方面面，是准确的，符合宪法的本意。但问题在于，国务院这种管理权是否就意味着在这些领域范围内有权在没有法律的情况下，自己创制规范，制定行政法规？答案当然是否定的。宪法明确规定，国务院要根据宪法和法律制定行政法规。这就是说，除非经过特别授权，国务院是不能在没有法律的依据这一前提下制定行政法规的。这一点可以与当时的修宪说明相印证。彭真同志于一九八二年在代表中共中央所作的修宪说明中明确指出：“国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率”。彭真同志的这段修宪说明，清楚地表达了划分国家机构之间职责权限的这样的宪法原则：立法，即创制规范，是国家权力机关的职责，应当立法的事项，必须由国家权力机关来决定；执行法律才是行政机关的职责，行政机关不能僭越职权去规定应当由法律规定的事项或者进行重大决策。行政机关去做立法机关的事，就动摇了宪政的根基。据此可以看出，无论是宪法条文的规定，还是修宪说明，都清楚地表明了，国务院无权在没有法律依据的前提下在其所管理的领域创制规范制定行政法规。正是基于这种分权的宪法原则，根据我国改革开放事业发展的实际需要，才出现了84年和85年连续两次对国务院的立法授权，授权国务院就改革工商税制有关税收条例试行，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。试想，宪法条文中已经明确规定了国务院领导和管理经济工作，领导和管理教、科、文、卫、民政工作等等等等。工商税制及经济体制改革和对外开放无不都是在国务院的领导和管理职权范围之内，这些方面的事项都要由国务院来组织管理和实施。如果国务院基于其领导和管理权就可以在这些领域自行制定行政法规，授权岂非多余之举？！无疑，在授权的领域范围内，国务院有权创制规范。这些规范在效力上，等同于法律，应当是我国法律体系的组成部分。但是，全国人大及其常委会的这两次授权的范围是很明确有限的，仅限于税收、经济体制改革和对外开放方面，并没有涵盖社会管理的方方面面。这两次授权，也再次证明，国务院在经济管理和社会管理的方方面面不是有权自行制定行政法规的。在宪法明确规定了权限界限的情况下，以立法条件不成熟为理由，不立法而是以行政法规甚至部门规章或其它来代替法律的做法，损害了宪法的实施，给行政专权提供了通道。
应当说明的是，体现国家机构之间分权的宪法原则，二000年三月全国人民代表大会制定通过的立法法，对国务院制定行政法规的范围作了更为细致具体的排除性限定（不仅仅是对国务院）：在涉及国家主权、国家机构组织制度、国家结构及基层群众自治制度、犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度、诉讼和仲裁制度等方面，只能制定法律。全国人民代表大会唯恐有所遗漏，在列举了以上范围的事项之后，还以拉大网的手法来兜底：特别强调，只能制定法律的事项还包括必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其它事项。还规定，国务院经授权制定的行政法规，制定法律的条件成熟时，应及时提请全国人大及其常委会制定法律。从由全国人民代表大会制定的立法法（应当看作是国家的基本法律而不是一般的法律）的这些条文规定中可以看出，在限定国务院的行政立法职权方面，立法者是尽了最大的努力来体现和贯彻宪法精神和原则的。而立法法也是开宗明义，第一条就说它是根据宪法，为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系而制定的。结合宪法和立法法对立法权限划分的规定，可以得出明确的结论，除了在授权的领域之外，国务院无权在没有法律依据的前提下，在其它领域以行政法规的形式来规定应当由法律规定的事项。进而可以看出，行政法规，在性质上，它是依附于法律规范的附属性规范，它不能脱离法律规范而单独存在，宪法所规定的行政权的性质决定了行政法规不能对其管理的对象设定权利义务规范，特别是实体性的权利义务规范。创设权利义务规范是法律的事，为实现法律所创设的规范服务，是行政法规的事。法律规范与行政法规规范，在性质上有着本质的不同。无视这一本质的区别，还坚持成熟的就立法，不成熟的就可以先制定行政法规，既可以立法，也可以制定行政法规，宪法和立法法对立法权限的划分就失去了意义。由此，我们应当得出这样的结论：我国的法律体系，只能是由法律规范所构成，不应包括行政法规规范，经授权而制定的行政法规除外。由此我们也可以说，目前存在的在很多领域没有制定法律而是靠行政法规或其它规范来进行管理的这一现实，正是我们在加强法制、建立社会主义法治国家进程中要努力解决的问题，而不能反过来作为我们在这些领域继续不立法的理由。我们必须实事求是，客观地认识国情，由无法状态向法治社会努力转变确是一个逐渐的过程，要求在很短的时间内按照八二年宪法在凡是应当制定法律的那些领域都制定出法律来是不现实的，但是我们现在既然已经站在了前人的肩上，历史已经推到了二十一世纪，我们更应当本着与时俱进的精神，在法制建设上比前人有所建树有所进步才是。回归到前述的论题，我们可以得出明确的结论，那就是国家的法律体系当然应当是指只能由国家立法作出的规范，只能是制定法律的那些事项的规范。我们应当按照立法法对法律范畴的规定来理解和把握国家法律体系的涵义。行政法规不能对应当由法律来规定的事项作出规定，它就不应当是国家法律体系的组成部分。
有必要在这里就司法解释应否属于法律体系范围的问题作一分析。按照立法法和全国人大常委会对法律解释问题的有关规定，司法解释是指两院在审判和检察工作中具体应用法律的问题作出的解释。就法律设立司法解释的本意而言，这种解释应当理解为是在具体案件中对具体的事实如何适用具体的法律条文而作出的解释。因而这种解释应当是个案的、具体的，是行使审判权或检察权的题中应有之意，而不是离开法律条文去创制新的普遍适用的抽象规范，即不能以司法解释的名义去规定应由国家立法的事项。尽管在现实司法实践中与此不符，大量的司法解释是以抽象的法的规范形式规定了应当立法的事项，并且作为判案依据，是事实上的法律（因而是事实上的法律体系的组成部分），而且，客观地说，这些以司法解释形式出现的大量规范适应了改革开放和社会生活需要，弥补了立法的滞后和不足，为我国司法实践所急需，但这并非是法律上司法解释的本意。以司法解释的形式行立法之实，只能看作是适应实际需要的权宜之计，不得已而为之，而不能视为理所应当。毋庸置疑，这个问题的解决依赖于我国法律体系的建立和完善，而司法解释也最终应回到其法律规定的原本涵义上来。不言而喻，司法解释不是我国法律体系的组成部分。
地方性法规规范在性质上又如何呢？
按照宪法、地方组织法和立法法的规定，地方性法规分两种情况：
一种是，按照宪法、地方组织法以及全国人大及其常委会授权决定而享有地方性法规和经济特区法规制定权的地方国家权力机关所制定的地方性法规和经济特区法规。从地方组织法、有关授权决定和立法法中对立法权限的有关规定来看，经济特区法规与地方性法规并无本质上的区别：地方性法规要不得与宪法、法律和行政法规相抵触；经济特区法规要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。更有后来的立法法中对立法权限的严格划分限定，这二者在立法权限范围及效力方面而言，没有性质上的差别，可以看作是同一类性质的规范。所不同之处是，经济特区的法规根据授权，可以对法律、行政法规作变通规定。对法律的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。
另一种是民族自治地方的自治条例和单行条例。按照有关法律的规定，与地方性法规不同的是，自治条例和单行条例在不违背法律或者行政法规的基本原则及有关法律、行政法规专门对民族自治地方所作的规定的前提下，可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通的规定，并且还要报上一级国家权力机关批准。从法律对自治条例和单行条例这种规范的规定来看，在立法的权限范围和规范的效力等级上，是与地方性法规有所不同的。自治条例和单行条例的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。但无论是其有权变通的，还是无权变通的，都必须依附于法律和行政法规，不能脱离法律和行政法规而单独创制，是根据当地民族情况为执行法律和行政法规而制定，与一般意义上的地方性法规没有达到质的差别，仍然属于地方性法规的范畴。
至此，综合已有的法律规定，特别是立法法中对立法权限划分的有关规定，可否这样提出问题，即是不是除了立法法中规定的只能制定法律的事项之外，还有一部分事项既可以制定法律，没有法律的，也可以制定行政法规，还可以制定地方性法规、自治条例和单行条例呢？抑或有一部分事项只能制定行政法规或地方性法规，而不能制定法律？这个问题在现行的法律中不难找到答案。综合现行的法律条文规定，并不存在这样一个大家都可以齐抓共管或法律不能管而其它可以管的地带。对同一事项国家可以制定法律，国务院可以制定行政法规，地方也可以制定地方性法规，各自都可以予以规范，法制的统一就荡然无存了。更不存在中央不能立法，而只能由地方立法的地方自留地。事实上，无论是行政法规，还是地方性法规、自治条例和单行条例，都要以已有的法律为依据，不能在没有法律依据的前提下单独创制规范。关于这一点，无论是宪法、有关基本法律，或者是众多的单行法律，都没有开过这个口子。由此，我们可以得出结论，除了经授权制定的行政法规、经济特区的对法律变通的法规及民族自治地方对法律变通的自治条例和单行条例，这些法的规范附属于我国法律体系之外，一般意义上的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，不能看作是国家法律体系的组成部分。
应当在这里提出的问题是，在我国收复了香港、澳门行使国家主权之后，设立了特别行政区，实行特殊的法律制度，特别行政区的特别法律是否包括在国家的法律体系之内？作为问题的探讨，可否认为，尽管特别行政区的法律具有地域性，只是在特别行政区内实施，但由于这些法律规范有权规定并且大部分规定了属于国家立法的事项，即国家是在法律制度上实行“一国两制”，因而国家的法律体系是“一国两制”，因此，应当附属于国家法律体系之内。在这个意义上而言，国家的法律体系，不仅包括全国人大及其常委会制定的法律，而且包括由特别行政区的立法机关按照特别行政区基本法要求制定出的施行于特别行政区的法律。
综上所述，国家法律体系的主体是那些只能制定法律的事项的规范。毋庸赘言，由全国人大及其常委会以决定、决议、法律解释等形式出现的法律规范，当然也是法律体系的组成部分。而由于授权及变通而制定的规范，以及特别行政区施行的特别法律，在各自的范围内都具有与国家的法律同等效力，自然也应附属在内。
必须明确的是，法律体系不是法的体系。法的体系包括所有的那些只要具备了国家强制力的全部规范，不仅法律、法规包括在内，而且军事法规，甚至规章、司法解释等所有有拘束力的抽象规范，都应包括在内。而法律体系则是仅指法律规范的体系，这是两回事，不能把这二者混为一谈。
四、从严把握法律体系涵义的实践意义
从我国法制建设的现状出发，根据我国宪法、立法法及其它法律的规定，着眼于建设社会主义法治国家这一国家稳定发展民族兴旺发达的百年大计，科学严格把握我国法律体系的内涵，有着重要的实践意义。
一是，符合宪法以及立法法、有关组织法等基本法律所体现的国家法制统一的内在要求，符合人民代表大会制度的内在要求，有利于避免国家立法权被行政或地方侵蚀，有利于法律体系的内在的和谐一致，有利于法律的严格贯彻实施，有利于强化国家法制的高度权威性和统一性。
二是，能够对我国法律制度建设的现状有一个清醒的客观的认识。尽管从党的十一届三中全会以来，我们摆脱了法律虚无主义，走上了法治的轨道，经过这二十多年的努力，我国立法取得了长足的进步，但离党的十五大、十六大所确定的形成法律体系的目标要求，还有很大距离。形成法律体系所需要的法律，属于应由国家制定法律的事项，还有相当大的部分尚未制定出来。二0一0年要形成法律体系，时不我待，立法任务，艰巨繁重。
法律和法规的关系篇4
一、关于法律体系的涵义和构成
关于法律体系的涵义，即法律体系是什么，人们的意见基本相同，笼统地讲，是指一个国家中的依照一定原则和要求组成的全部法律规范的统一整体。就这个意义上而言，凡能够被称之为法律体系，则必然是指覆盖社会关系各个方面的全部法律规范，也就是说，社会生活各个方面的制度都是有相应的法律规范来调整的。而这个统一的成系统的全部法律规范的构成，按规范的性质的不同，或者说按不同的划分标准，可以划分为不同的法律部门。历史上有公法、私法之分，国内法、国际法之分等。出于立法工作的实际需要，九届全国人大有关工作部门曾对我国现行法律作了划分，分为七个法律部门：宪法及相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。这种划分，虽然有其不足，如国际条约就不知可分在哪个法律部门，但还是被各方面基本认可，延用下来。至于学界对法律部门的划分，则是仁者见仁，智者见智的事。有的认为劳动法是一个单独的法律部门，有的还认为经济法不是一个单独的法律部门，而应当是行政法中的一部分。总之，标准不同，划分的结果也就不同。但无论用何种标准划分，都不影响法律体系本身，不会因划分标准的不同，而使法律体系多一块或少一块。对法律体系进行分类，只不过是人们研究法律体系内涵的一种手段而已。
问题在于，当我们回到现实的社会实际当中时，面对我国法律制度建设的实际状况，在回答究竟我国的法律体系具体都应当包括哪些内容时，即法律体系是由哪些性质的规范构成时，人们的看法就大相径庭了
二、对我国法律体系包括哪些法的规范的几种观点
一种意见认为，我国的法律体系只包括宪法和法律，不包括其它规范性文件。法律体系当然只应当是由法律规范所构成的体系。
第二种意见认为，我国的法律体系除了包括宪法和法律外，还包括国务院制定的行政法规。虽然行政法规的地位次于宪法法律，但具有全国一体执行的效力，而在没有制定法律的领域，行政法规则起着法律的作用，特别是经全国人大及其常委会授权制定的暂行规定和条例，在未制定法律之前，当然与法律有同等的效力。
还有一种意见认为：我国的法律体系不仅包括宪法和法律、行政法规，还包括地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等规范性文件。持这种观点的理由是，根据宪法的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，制定基本法律和其它法律；国务院制定行政法规，并根据全国人大及其常委会的授权，在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例，报上级人大常委会批准；根据全国人大的授权，经济特区的国家权力机关可以制定在经济特区实施的法规。上述基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，虽然阶位不同，效力不同，但都具备法的形式要件，属于法的范畴，是我国法律体系的组成部分。
这种意见可以归结为三层次论，即我国的法律体系是由法律、行政法规和地方性法规三层次构成。
三、我国法律体系应否包括法律之外的其它规范？
我国的法律体系是否还包括法律之外的其它规范，这个问题不说清楚，将对我国的立法总体目标的实现产生不可忽视的影响。
我国的法律体系究竟是否应包括法律以外的其它规范，首先是要弄清的是，在我国现行的宪法制度下，法律这种规范与行政法规、规章及地方性法规等规范之间的性质上的区别。如果它们之间没有性质上的区别，就很难说法律体系不包括法律之外的其它规范。
长期以来，在国家立法实践中就有这样一种立法思想倾向，即除了国家的刑法和司法制度以外，在经济管理和社会管理的各个领域，国务院都有权制定行政法规。在这些领域，立法条件成熟的制定法律，立法条件不成熟的可以先制定行政法规，在条件成熟时再制定法律。省级的地方人大及其常委会还可以根据自己的具体情况，在国家没有立法的领域制定地方性法规，被称之为拾遗补阙。正是在这种说法下，在政治、经济、文化等社会生活管理的很多方面没有法律，充斥的是大量的行政法规、规章、部门文件，不是法律而是法规和规章或者是政策在规范和调整着社会关系，甚至即使是在涉及公民最基本的权利义务方面的新闻、出版、结社、社会保障等方面，长期以来不制定法律，甚至不制定行政法规，靠的是部门的规章甚至是政策文件。回顾一下，早在上个世纪八十年代就宣称过我们已经基本上有法可依了，说我们
已经有了宪法，有了法律，没有法律的还有行政法规，还有行政规章、地方性法规等等，我们的法律制度已经基本健全了。耐人寻味的是，到了九届期满时又出现这种情况，在没有制定出物权法、民法典，没有制定出行政程序法、社会保障法等一系列基本法律，以及在涉及公民基本权利义务的政治、经济、文化等社会生活的各方面大量的单行法律尚付阙如的情况下，又再次宣布说，我们国家已经初步形成了有中国特色社会主义法律体系。问题的根源就在于法律体系究竟应包括什么并由此如何认识我国法律体系建设的现状。不弄清法律体系究竟应包括什么，对我国法律体系建设的实际状况的认识必然产生偏差，不能自圆其说。在这个问题上，来不得半点浮夸，应当实事求是。
按照我国一九八二年宪法的规定，在行政立法方面，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规。当然，宪法还规定，国务院领导和管理经济工作和城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；等等。应当说，对国务院管理权限的范围理解为包括经济管理和社会管理的方方面面，是准确的，符合宪法的本意。但问题在于，国务院这种管理权是否就意味着在这些领域范围内有权在没有法律的情况下，自己创制规范，制定行政法规？答案当然是否定的。宪法明确规定，国务院要根据宪法和法律制定行政法规。这就是说，除非经过特别授权，国务院是不能在没有法律的依据这一前提下制定行政法规的。这一点可以与当时的修宪说明相印证。彭真同志于一九八二年在代表中共中央所作的修宪说明中明确指出：“国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率”。彭真同志的这段修宪说明，清楚地表达了划分国家机构之间职责权限的这样的宪法原则：立法，即创制规范，是国家权力机关的职责，应当立法的事项，必须由国家权力机关来决定；执行法律才是行政机关的职责，行政机关不能僭越职权去规定应当由法律规定的事项或者进行重大决策。行政机关去做立法机关的事，就动摇了的根基。据此可以看出，无论是宪法条文的规定，还是修宪说明，都清楚地表明了，国务院无权在没有法律依据的前提下在其所管理的领域创制规范制定行政法规。正是基于这种分权的宪法原则，根据我国改革开放事业发展的实际需要，才出现了84年和85年连续两次对国务院的立法授权，授权国务院就改革工商税制有关税收条例试行，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。试想，宪法条文中已经明确规定了国务院领导和管理经济工作，领导和管理教、科、文、卫、民政工作等等等等。工商税制及经济体制改革和对外开放无不都是在国务院的领导和管理职权范围之内，这些方面的事项都要由国务院来组织管理和实施。如果国务院基于其领导和管理权就可以在这些领域自行制定行政法规，授权岂非多余之举？！无疑，在授权的领域范围内，国务院有权创制规范。这些规范在效力上，等同于法律，应当是我国法律体系的组成部分。但是，全国人大及其常委会的这两次授权的范围是很明确有限的，仅限于税收、经济体制改革和对外开放方面，并没有涵盖社会管理的方方面面。这两次授权，也再次证明，国务院在经济管理和社会管理的方方面面不是有权自行制定行政法规的。在宪法明确规定了权限界限的情况下，以立法条件不成熟为理由，不立法而是以行政法规甚至部门规章或其它来代替法律的做法，损害了宪法的实施，给行政专权提供了通道。
应当说明的是，体现国家机构之间分权的宪法原则，二000年三月全国人民代表大会制定通过的立法法，对国务院制定行政法规的范围作了更为细致具体的排除性限定（不仅仅是对国务院）：在涉及国家、国家机构组织制度、国家结构及基层群众自治制度、犯罪与刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度、诉讼和仲裁制度等方面，只能制定法律。全国人民代表大会唯恐有所遗漏，在列举了以上范围的事项之后，还以拉大网的手法来兜底：特别强调，只能制定法律的事项还包括必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其它事项。还规定，国务院经授权制定的行政法规，制定法律的条件成熟时，应及时提请全国人大及其常委会制定法律。从由全国人民代表大会制定的立法法（应当看作是国家的基本法律而不是一般的法律）的这些条文规定中可以看出，在限定国务院的行政立法职权方面，立法者是尽了最大的努力来体现和贯彻宪法精神和原则的。而立法法也是开宗明义，第一条就说它是根据宪法，为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系而制定的。结合宪法和立法法对立法权限划分的规定，可以得出明确的结论，除了在授权的领域之外，国务院无权在没有法律依据的前提下，在其它领域以行政法规的形式来规定应当由法律规定的事项。进而可以看出，行政法规，在性质上，它是依附于法律规范的附属性规范，它不能脱离法律规范而单独存在，宪法所规定的行政权的性质决定了行政法规不能对其管理的对象设定权利义务规范，特别是实体性的权利义务规范。创设权利义务规范是法律的事，为实现法律所创设的规范服务，是行政法规的事。法律规范与行政法规规范，在性质上有着本质的不同。无视这一本质的区别，还坚持成熟的就立法，不成熟的就可以先制定行政法规，既可以立法，也可以制定行政法规，宪法和立法法对立法权限的划分就失去了意义。由此，我们应当得出这样的结论：我国的法律体系，只能是由法律规范所构成，不应包括行政法规规范，经授权而制定的行政法规除外。由此我们也可以说，目前存在的在很多领域没有制定法律而是靠行政法规或其它规范来进行管理的这一现实，正是我们在加强法制、建立社会主义法治国家进程中要努力解决的问题，而不能反过来作为我们在这些领域继续不立法的理由。我们必须实事求是，客观地认识国情，由无
法状态向法治社会努力转变确是一个逐渐的过程，要求在很短的时间内按照八二年宪法在凡是应当制定法律的那些领域都制定出法律来是不现实的，但是我们现在既然已经站在了前人的肩上，历史已经推到了二十一世纪，我们更应当本着与时俱进的精神，在法制建设上比前人有所建树有所进步才是。回归到前述的论题，我们可以得出明确的结论，那就是国家的法律体系当然应当是指只能由国家立法作出的规范，只能是制定法律的那些事项的规范。我们应当按照立法法对法律范畴的规定来理解和把握国家法律体系的涵义。行政法规不能对应当由法律来规定的事项作出规定，它就不应当是国家法律体系的组成部分。
有必要在这里就司法解释应否属于法律体系范围的问题作一分析。按照立法法和全国人大常委会对法律解释问题的有关规定，司法解释是指两院在审判和检察工作中具体应用法律的问题作出的解释。就法律设立司法解释的本意而言，这种解释应当理解为是在具体案件中对具体的事实如何适用具体的法律条文而作出的解释。因而这种解释应当是个案的、具体的，是行使审判权或检察权的题中应有之意，而不是离开法律条文去创制新的普遍适用的抽象规范，即不能以司法解释的名义去规定应由国家立法的事项。尽管在现实司法实践中与此不符，大量的司法解释是以抽象的法的规范形式规定了应当立法的事项，并且作为判案依据，是事实上的法律（因而是事实上的法律体系的组成部分），而且，客观地说，这些以司法解释形式出现的大量规范适应了改革开放和社会生活需要，弥补了立法的滞后和不足，为我国司法实践所急需，但这并非是法律上司法解释的本意。以司法解释的形式行立法之实，只能看作是适应实际需要的权宜之计，不得已而为之，而不能视为理所应当。毋庸置疑，这个问题的解决依赖于我国法律体系的建立和完善，而司法解释也最终应回到其法律规定的原本涵义上来。不言而喻，司法解释不是我国法律体系的组成部分。
地方性法规规范在性质上又如何呢？
按照宪法、地方组织法和立法法的规定，地方性法规分两种情况：
一种是，按照宪法、地方组织法以及全国人大及其常委会授权决定而享有地方性法规和经济特区法规制定权的地方国家权力机关所制定的地方性法规和经济特区法规。从地方组织法、有关授权决定和立法法中对立法权限的有关规定来看，经济特区法规与地方性法规并无本质上的区别：地方性法规要不得与宪法、法律和行政法规相抵触；经济特区法规要遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。更有后来的立法法中对立法权限的严格划分限定，这二者在立法权限范围及效力方面而言，没有性质上的差别，可以看作是同一类性质的规范。所不同之处是，经济特区的法规根据授权，可以对法律、行政法规作变通规定。对法律的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。
另一种是民族自治地方的自治条例和单行条例。按照有关法律的规定，与地方性法规不同的是，自治条例和单行条例在不违背法律或者行政法规的基本原则及有关法律、行政法规专门对民族自治地方所作的规定的前提下，可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通的规定，并且还要报上一级国家权力机关批准。从法律对自治条例和单行条例这种规范的规定来看，在立法的权限范围和规范的效力等级上，是与地方性法规有所不同的。自治条例和单行条例的变通规定，其效力高于地方性法规，等同于法律。但无论是其有权变通的，还是无权变通的，都必须依附于法律和行政法规，不能脱离法律和行政法规而单独创制，是根据当地民族情况为执行法律和行政法规而制定，与一般意义上的地方性法规没有达到质的差别，仍然属于地方性法规的范畴。
至此，综合已有的法律规定，特别是立法法中对立法权限划分的有关规定，可否这样提出问题，即是不是除了立法法中规定的只能制定法律的事项之外，还有一部分事项既可以制定法律，没有法律的，也可以制定行政法规，还可以制定地方性法规、自治条例和单行条例呢？抑或有一部分事项只能制定行政法规或地方性法规，而不能制定法律？这个问题在现行的法律中不难找到答案。综合现行的法律条文规定，并不存在这样一个大家都可以齐抓共管或法律不能管而其它可以管的地带。对同一事项国家可以制定法律，国务院可以制定行政法规，地方也可以制定地方性法规，各自都可以予以规范，法制的统一就荡然无存了。更不存在中央不能立法，而只能由地方立法的地方自留地。事实上，无论是行政法规，还是地方性法规、自治条例和单行条例，都要以已有的法律为依据，不能在没有法律依据的前提下单独创制规范。关于这一点，无论是宪法、有关基本法律，或者是众多的单行法律，都没有开过这个口子。由此，我们可以得出结论，除了经授权制定的行政法规、经济特区的对法律变通的法规及民族自治地方对法律变通的自治条例和单行条例，这些法的规范附属于我国法律体系之外，一般意义上的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范，不能看作是国家法律体系的组成部分。
应当在这里提出的问题是，在我国收复了香港、澳门行使国家之后，设立了特别行政区，实行特殊的法律制度，特别行政区的特别法律是否包括在国家的法律体系之内？作为问题的探讨，可否认为，尽管特别行政区的法律具有地域性，只是在特别行政区内实施，但由于这些法律规范有权规定并且大部分规定了属于国家立法的事项，即国家是在法律制度上实行“一国两制”，因而国家的法律体系是“一国两制”，因此，应当附属于国家法律体系之内。在这个意义上而言，国家的法律体系，不仅包括全国人大及其常委会制定的法律，而且包括由特别行政区的立法机关按照特别行政区基本法要求制定出的施行于特别行政区的法律。
综上所述，国家法律体系的主体是那些只能制定法律的事项的规范。毋庸赘言，由全国人大及其常委会以决定、决议、法律解释等形式出现的法律规范，当然也是法律体系的组成部分。而由于授权及变通而制定的规范，以及特别行政区施行的特别法律，在各自的范围内都具有与国家的法律同等效力，自然也应附属在内。
必须明确的是，法律体系不是法的体系。法的体系包括所有的那些只要具备了国家强制力的全部规范，不仅法律、法规包括在内，而且军事法规，甚至规章、司法解释等所有有拘束力的抽象规范，都应包括在内。而法律体系则是仅指法律规范的体系，这是两回事，不能把这二者混为一谈。
四、从严把握法律体系涵义的实践意义
从我国法制建设的现状出发，根据我国宪法、立法法及其它法律的规定，着眼于建设社会主义法治国家这一国家稳定发展民族兴旺发达的百年大计，科学严格把握我国法律体系的内涵，有着重要的实践意义。
一是，符合宪法以及立法法、有关组织法等基本法律所体现的国家法制统一的内在要求，符合人民代表大会制度的内在要求，有利于避免国家立法权被行政或地方侵蚀，有利于法律体系的内在的和谐一致，有利于法律的严格贯彻实施，有利于强化国家法制的高度权威性和统一性。
二是，能够对我国法律制度建设的现状有一个清醒的客观的认识。尽管从党的十一届三中全会以来，我们摆脱了法律虚无主义，走上了法治的轨道，经过这二十多年的努力，我国立法取得了长足的进步，但离党的十五大、十六大所确定的形成法律体系的目标要求，还有很大距离。形成法律体系所需要的法律，属于应由国家制定法律的事项，还有相当大的部分尚未制定出来。二0一0年要形成法律体系，时不我待，立法任务，艰巨繁重。
法律和法规的关系篇5
我们目前正处于民法法典化的过程之中,而民法法典化必须对民法的要素有完整准确的理解和恰当科学的把握。唯其如此,才能从抽象而宏观的层面上保证民法法典化的质量。那么,构成民法的要素都有哪些呢?这需要从法理学的理论出发来作答。法律要素乃与法律体系相对而言。借用体系和要素这样的系统论范畴来说明法律现象,不仅有着理论上的解析作用,而且能够使得我们对法律的认识更清晰、更具体、更丰富。在西方法学史上,分析法学派曾把法律要素归结为单一的“命令”。这种“命令”模式对法律体系的解释很不恰当。针对此错误,有法学家将法律要素多元化,而分别提出了“律令-技术-理想”模式和“规则-原则-政策”模式。①借鉴这些研究成果,并结合国内外的法律实践,我国法理学界一般认为,法律要素包括法律规范、法律原则和法律概念,并且法律规范占绝大多数。据此,民法的要素就包括民法规范、民法原则和民法概念。在民法的这三大要素中,民法原则乃民法的灵魂,民法概念乃民法的基石,而民法规范乃民法的主体。既然民法规范乃民法的主体,那么,在目前民法法典化这个大背景之下,探讨民法规范的界定问题,分析民法规范的逻辑结构问题,对于提高我国未来民法典的科学性,无疑是有着积极意义的。需要特别说明的是,为突出法理学原理对于部门法学的指导作用,本文的论述始终遵循从法理学的一般原理到民法学的具体问题这一思维路径。
二、民法规范的界定
界定民法规范的基础和前提乃在于对其功能和作用以及它与相近概念的关系的深入思考。分析法学巨匠凯尔森教授有言:“我们对自己智力工作中那些拟用作工具的术语可以随意地界定,问题只在于它们是否符合我们意欲达到的理论目的。”②因此,确定法律规范的科学涵义,就将引发这样的思考:作为基本的法律概念,法律规范乃是根据需要“建构”而成,而此处所谓“需要”,即指我们确立一个概念的目的。显而易见,这与我们对“既定”概念的通常处理方式有着截然的不同。这里需要克服一个认识上的误区,即突破对概念的实体论理解,而代之以功能论。对概念的实体论理解实质上是一种反映论的思维方式,这种思维方式虽有其用武之地,但并不适于法律规范这类概念的界定。概念的本质问题乃是贯穿于哲学史古今的一个大课题,其突出表现当推中世纪唯实论和唯名论的争执。唯实论认为,“在人类思想的世界和外部现实的世界之间存在着一种严格的对应。”③而唯名论则认为,“概念只是一种名称,也即称谓,而这些称谓在客观自然界并没有直接的、忠实的复本和对应物”。①
概念的实体论理解与唯实论的思想相互一致,而唯实论的传统则构成了西方哲学史上的主线,由古希腊的柏拉图至德国古典哲学的集大成者黑格尔而登峰造极。按照该派的观点,概念是本原和实体,有固定的所指和确定的涵义。概念的功能论理解则与唯名论的根本主张一致,认为概念并非抽象的实体,其确切涵义只有在使用的过程中在具体的语境中才能确定。可以看出,概念的功能论理解比实体论理解更为灵活。维特根斯坦曾明言:“一个词的意义就是它在语言中的使用。”②这一思想在新分析法学的倡导者哈特那里得到了重视。在指出通常的定义模式并不适合于法律领域之后,哈特阐发了源自边沁的思想:“我们绝不能把这些词拆开而孤立地去看,而应将它们放回到它们在其中扮演独特角色的句子中去,从而进行整体的衡量。”③这一思想自19世纪中叶实证主义兴起,特别是自20世纪分析哲学成为西方哲学的主导特征以来,已获普遍认同。法律术语的意义取决于这些术语被使用的语境、使用这些术语的人以及使用这些术语的目的。因此,在研究法律概念时,不应问该概念的本质是什么,而应问该概念的功能是什么。④以概念的功能论理解为基础,我们才能对法律规范这个概念进行建构。据此,本文对民法规范作如此界定:所谓民法规范,系指作为民法基本要素、具有严密逻辑结构并且能够发挥民法调整功能的最小单元。
关于这个界定,需要作三点说明。其一,民法规范在整个民法中占有最大比重,是构成民法的主要要素,这可从绝大多数法律均以权利义务性规定为其主要内容这一点而得到证明,因为“是否授予权利或设定义务是检验一个法条是不是法律规范的标准。”⑤其二,民法的根本功能在于调整市民社会,而民法规范作为民法的主要构成要素当仁不让地承担着这一功能。其三,民法规范之所以必须是“最小单元”,原因在于确立概念的目的就是用它方便地建构或有效地解释整个知识或文本体系。因此,研究者就必然要寻求各种意义上的“最小单元”,这正如生物学将“细胞”、马克思的政治经济学将“商品”作为其相关研究的“最小单元”一样。综合此处的三点,我们可以说,民法规范就是关于民事权利义务关系的最小的独立完整的表述。
我国法理学界对法律规范已有不少研究成果。张文显教授认为,法律规范作为构成法律的主要要素乃是规定法律上的权利、义务、责任的准则和标准,⑥或者是赋予某种事实状态以法律意义的指示和规定。⑦孙笑侠教授将法律规范界定为通过法律条文表达的、由条件假设和后果归结两项要素构成的具有严密逻辑结构的行为规则。⑧刘星教授则将法律规范表述为“规定法律上的权利、义务、职责的准则,或者赋予某种事实状态以法律意义的指示”。⑨这些就是目前国内有代表性的几部法理学教材对法律规范的界定。它们的共同点在于都强调法律规范是关于法律上权利和义务的规定,都强调法律规范有着严密的逻辑结构,尽管具体表述不尽相同。不过,这些界定均忽视了法律规范的“最小单元”性质,而正是这种忽视造成了目前法律规范逻辑结构理论的普遍误差。本文认为,从功能要求上说,法律规范乃是构成法律的细胞,故而“最小单元”就是其题中应有之意。
三、民法规范的逻辑结构
关于法律规范的逻辑结构,目前法理学界有三种观点。第一种是传统三要素说,认为法律规范由假定、处理和制裁三部分组成;10第二种是两要素说,认为法律规范由行为模式和法律后果构成;11第三种是新兴三要素说,认为法律规范由条件、行为模式和法律后果构成。12本文认为,这三种关于法律规范逻辑结构的观点都存在着缺陷。为叙述简洁,有必要明了这三种观点相互之间的关系。一方面,第三种观点实际上包括了第一种观点,因为前者的“条件”就是后者的“假定”,前者的“行为模式”就是后者的“处理”,而前者的“法律后果”则不仅包括了后者的“制裁”,而且还多出了“肯定性法律后果”这一内容;另一方面,第二种观点实际上与第三种观点相同,因为前者的“行为模式”本身就包含了后者的“条件”和“行为模式”。①这样一来,目前法理学界关于法律规范逻辑结构的这三种观点,尽管其外表有些许差异,但其本质却实属相同。简而言之,它们都认为“法律规范=条件(即假定)+行为模式(即处理)+法律后果(包含制裁和肯定性法律后果)”。那么,这个公式所代表的观点都有哪些不科学之处呢?
首先,并不是每一个法律规范都有“法律后果”这一部分。法律规范可以分为授权性法律规范和义务性法律规范。义务性法律规范可能需要法律后果,但授权性法律规范绝对不需要法律后果。“授权性规范是指示人们可以自己作为、不作为或可以要求别人作为、不作为的规则。……授权性规范的特点是为权利主体提供一定的选择自由,对权利主体来说不具有强制性,它既不强令权利人作为,也不强令权利人不作为,相反,它为行为人的作为、不作为提供了一个自由选择的空间。”②由此可见,授权性规范既不包含制裁这种否定性后果,也不包含奖励这种肯定性后果。例如《婚姻法》第11条规定:“因胁迫结婚的,受胁迫的一方可以向婚姻登记机关或人民法院请求撤销该婚姻。”据此授权性规范,因胁迫而结婚的人可以申请撤销该婚姻,也可以不申请撤销该婚姻,而不管该人如何行为,法律都既不会奖励该人,也不会制裁该人。
其次,即使对于那些具有法律后果的法律规范,将“法律后果”和“行为模式”并列起来也违反了形式逻辑。法律后果包括了否定性法律后果,也包括了肯定性法律后果。不管是哪一种法律后果,都会导致法律权利义务的产生,因而都是行为模式。也就是说,“法律后果”和“行为模式”实质上是同一个东西,都是有关法律权利义务的规定。既然两者规定的内容相同,那么,对它们两者赋予不同的名称并将它们并列起来合适吗?有必要指出,这种将“法律后果”和“行为模式”并列起来的做法,实质上就是要求法律规范必须具有对责任的规定,而这正是奥斯丁法律“命令说”的翻版。奥斯丁认为,“不完善的法律,例如没有制裁规定的法律,是有缺陷的,是不具有命令特点的法律。”③奥斯丁分析法学的“命令说”对法律的理解不仅为自然法传统所不能接受,也为奥斯丁之后的法律实证主义所批判,足见强调责任性规定为法律规范逻辑结构的必要组成部分的观点非常片面。
最后,法律规范的逻辑结构不等于法律规范之间的逻辑关系。法律规范的逻辑结构属于事物自身的结构问题,而法律规范之间的逻辑关系则属于事物之间的关系问题。上述关于法律规范逻辑结构的公式可以这样来表达:如果a(即条件或称假定),那么B(即行为模式或称处理);而如果非a,那么C(即制裁)。在这里,作为制裁的C,其实也是一种处理,只不过是否定意义的处理罢了,因为制裁的结果必然会产生义务,即第二性义务。④这样一来,我们本欲分析“一个”法律规范的逻辑结构,但却在实际上谈论着“两个”法律规范,从而揭示出了目前法理学界关于法律规范逻辑结构的那些观点的本质缺陷:它们原来是在谈论“两个”法律规范之间的逻辑关系问题,而并不是在谈论某“一个”法律规范本身的逻辑结构问题。
试举例说明。《公司法》第172条规定:“公司除法定的会计账簿外,不得另立会计账簿。对公司资产,不得以任何个人名义开立账户存储。”同法第202条规定:“公司违反本法规定,在法定的会计账簿以外另立会计账簿的,由县级以上人民政府财政部门责令改正,处以五万元以上五十万元以下的罚款。”这里,两个法条代表了两个各自独立的法律规范,因为每个法条都是一个关于法律权利义务关系的最小的独立完整的表述。但是,上述公式所代表的观点却认为前条(第172条)包含了“条件(即假定)”和“行为模式(即处理)”,而后条(第202条)就是“法律后果(即制裁这种否定性法律后果)”,从而认为这两个法条合起来才构成一个法律规范。这表明,传统的三要素说本质上不是在谈论“一个”法律规范本身的逻辑结构,而是在谈论“两个”法律规范之间的逻辑关系。
造成这种误差的根源在于忽视了法律规范的“最小单元”性质,从而错误地把相互关联的两个法律规范当成了一个法律规范。忽视了法律规范的“最小单元”性质,我们对法律规范的逻辑结构的分析就可能无限制地扩展下去,进入法律规范间关系的分析领域,而有关联关系的法律规范不仅可能存在于同一个规范性法律文件中,而且还可能存在于多个不同的规范性法律文件中,以致于这种分析完全可能“跨文本”。
在法律规范的逻辑结构这个问题上,学界混淆了整个法律体系和作为整个法律体系的元素的部门法这两者之间的科学区分,同时对民法刑法和私法公法不加分别,并且从义务本位出发观察问题,从而把一个本来简单的问题人为地复杂化了。综上关于法律规范逻辑结构的见解,在民法规范的逻辑结构这个问题上,本文的观点是:民法规范就是一个关于民事权利义务关系的最小的独立完整的表述,它只包含“假定”和“处理”两个部分。在这里,“假定”就是对民事权利义务关系产生条件的预设,它与上述学界观点中的“条件”等同;“处理”就是对特定预设情况下的民事权利义务关系的具体规定,它不但涵盖了上述学界观点中的“行为模式”,而且也涵盖了上述学界观点中的“法律后果”,从而包括了上述学界观点中的“制裁”。
对民法规范的逻辑结构作这种理解,不仅在法理学上有如上根据,而且在作为部门法学的民法学上也有根据。将此逻辑结构和民事法律关系的理论相比照,我们会很容易地发现,“假定”就是对民事法律事实的概括,而“处理”就是民事法律关系本身。这里的“处理”既包括调整性法律关系,如人格权法律关系和所有权法律关系,也包括保护性法律关系,如侵权责任发生时,责任人和权利受侵人之间的法律关系。显而易见,按照对民法规范逻辑结构的这种理解,在我国未来民法典中,侵权法无法独立于债法。①
四、代结论:民法规范与民法条文的关系
法律和法规的关系篇6
关键词：循环经济；法律体系；横向构成；纵向构成
中图分类号：D922.6文献标识码：a文章编号：1673-2596（2016）08-0106-04
近年来，我国循环经济的发展实践不断推进，在清洁生产、废弃物的再利用与资源化、循环经济产业链的构建、生态环境的保护和治理等方面取得了很好的成绩。循环经济的发展彻底变革了传统的通过牺牲生态环境获取经济利益的生产方式，开创了经济增长和环境保护和谐相融的新经济发展模式。从经济与法律的关系来看，循环经济的发展实践迫切需要循环经济法制为其提供保障。目前，我国循环经济法律体系已经初步形成，需要我们对其进行梳理，形成正确的认识。
一、循环经济法律体系之内涵界定
在探讨循环经济法律体系之前，有必要先明确法律体系的内涵。一般而言，法律体系，也称之为法的体系，是指“由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”[1]。但也有学者认为，法律体系是规范性法律文件体系，是由一国多层次的、门类齐全的全部现行法律规范性文件组成的综合体。相较而言，在法学理论中，法律体系与规范性法律文件体系是不同的概念，是有区别的。首先，规范性法律文件体系的构成要素是法的外在表现形式，即法的形式渊源。多层次的规范性法律文件，包括具有最高法律效力的规范性文件――宪法及其统帅下的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等其他各层次的规范性文件。法律体系的基本构成则是法律部门，是以法律部门的分类组合而形成的一个有机联系的统一整体。其次，规范性法律文件体系是以规范性文件的效力范围和效力等级为分类组合标准，而法律体系则是以法律规范所调整的不同社会关系为分类标准。但法律体系与规范性法律文件体系两者虽然存在差异性，但是也具有相融性。法律体系侧重于从法的内容和功能的维度来解构组合一国现行的全部法律规范，但它也包含形式上的要求，即要求该法律体系在效力上的等级性和功能上的逻辑性。规范性法律文件体系则主要从法的外部形式即规范性法律文件的效力等级来分类组合一国现行全部法律，但它同时也要求内容和功能的完整性。可以说，法律体系与规范性法律文件体系这两个概念在具体要求上是密不可分的，是内容与形式的关系。组成法律体系的法律部门中的法律规范，除了以习惯法、法定解释为表现形式的以外，在现代国家大多数都是通过规范性法律文件表现出来的。因此，我们在分析循环经济法的体系时，既要从内容的角度来分析该体系，也要从效力等级的角度来分析该体系。
从此意义上讲，循环经济法的体系，是指与循环经济相关的全部现行法律规范依据其具体调整内容的不同分类组合而成的一个紧密联系的有机整体。它既包括“专门的循环经济法律、法规和规章，也包括宪法和其他体现循环经济内容的法律、法规和规章等不同效力等级法律规范当中的具体条文”[2]。我们既要从效力等级的纵向角度对我国现行全部现行法律规范进行整理、归纳，这样在形式上更加一目了然，方便把握和理解。同时，在此基础上，我们又要从内容的不同来对现行循环经济法律规范进行分类，解析循环经济法体系的横向构成。
二、循环经济法体系的纵向构成：规范性法律文件的效力层次
（一）宪法与循环经济相关的条款
宪法是国家的根本大法，与循环经济相关的内容主要体现在第9条第2款、第10、14、26条等，宣誓性地确认了保护环境与自然资源是国家的一项基本职责。如其明确规定，国家是保护珍贵动、植物，保障合理利用自然资源的第一义务人，有权禁止任何组织、个人采用任何形式侵害自然资源。国家应当采取一切措施保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。同时，在其第10条的规定中更是隐含了“减量化”的理念，提倡节俭，反对浪费。这些规定对循环经济的发展具有重要的法律指导作用。但是，对于国家发展循环经济这一经济社会发展战略的重大转型，在宪法中没有直接规定，使得循环经济法体系缺乏宪法的直接指导。今后，宪法应加以修正完善，以适应发展循环经济和构建生态文明的需要。
（二）与循环经济相关的法律
法律，“是由全国人大及其常委会依据法定职权和程序制定和修改的，规定和调整国家、社会和公民生活中某一方面带有根本性的社会关系或基本问题的一种法”[3]，是我国法的形式体系的主导。目前，我国与循环经济相关的法律比较多。根据内容侧重点不同，可以把法律层面的循环经济法分为两个方面。
1.循环经济基本法。2009年颁布实施的《循环经济促进法》是我国推动循环经济发展的基本法、龙头法和统帅法，它对国民经济运行过程中的生产、流通和消费等各环节进行的减量化、再利用、资源化活动作了全面系统综合的调整。它是一部“将清洁生产、固体废弃物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容统一纳入循环经济框架内综合考虑的法律，是全面体现科学发展观并从国家发展战略、规划和决策层次系统规范循环经济发展的法律规则，是在本体性循环经济法领域规定绿色消费、资源循环再生利用、行业资源回收利用的法律”[4]，是我国循环经济发展走上法制化、规范化道路的重要标志，也是循环经济法律体系的核心。
2.与《循环经济促进法》相关的其他法律。循环经济建设是一个庞大的系统工程，涉及生态环境的保护、资源能源的高效利用、废弃物的综合利用、绿色消费等领域。因此，与循环经济相关的其他法律零散地分布于环境与资源保护法、能源法、经济法等法律部门中。主要包括《清洁生产法促进法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《农业法》、《农业科学技术推广法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《水土保持法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》、《消费者权益保护法》等。这些法律或其中与循环经济相关的条款对于资源、能源的开发、利用、保护和节约，对于污染的预防、废弃物的回收利用、清洁生产、绿色消费等都作了规定，在不同程度上体现了减量化、再利用、资源化的要求，属于循环经济法律体系范畴。但总体来看，我国现行循环经济法律并没有形成一个完备的系统，除了《清洁生产法》外，主要是在环境资源保护等法律规范中附带性地规定了促进循环经济发展方面的内容，且相互之间缺乏配合，相融性、协调性不够。
3.与循环经济相关的行政法规。行政法规，是由最高国家行政机关国务院依法制定或修改的有关行政管理和管理行政两方面事项的规范性法律文件的总称[5]。目前，我国颁布实施的行政法规中已有不少规定涉及循环经济方面的内容。如《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》、《建设项目环境保护管理条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《水污染防治实施细则》、《野生植物保护条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《基本农田保护条例》、《森林法实施条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《退耕还林条例》、《农药管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《矿产资源开采等级管理办法》、《资源税暂行条例》、《医疗废物管理条例》、《报废汽车回收管理办法》等。这些行政法规在数量上并不少，但总体上看专门针对循环经济进行规定的行政法规不多，许多领域尚待制定相应的行政法规，譬如《资源综合利用条例》、《垃圾处理条例》等。
4.与循环经济相关的地方性法规。地方性法规，是指由省、自治区、直辖市和较大的市的权力机关所制定的规范性法律文件。我国大部分省、自治区、直辖市和大城市均将发展循环经济作为政府工作的重点内容，各地从自身实际情况出发，大力开展循环经济实践活动，并由此产生了一系列促进循环经济发展的地方性法规和规范性文件。比较有代表性的地方性立法主要有：《武汉市实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》、《广东省实施〈中华人民共和国循环经济促进法〉办法》、《甘肃省废旧农膜回收利用条例》、、《山西省循环经济促进条例》、《甘肃省循环经济促进条例》、《陕西省循环经济促进条例》、《大连市循环经济促进条例》、《天津市清洁生产促进条例》、《深圳经济特区循环经济促进条例》、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》等。这些地方性法规的出台一方面为当地循环经济的发展提供了法制保障，另一方面也为国家循环经济立法工作提供了很好的经验。存在的主要问题在于地方特色不够明显，各省、自治区、直辖市的循环经济法律规范与《循环经济促进法》内容大同小异，借鉴多，特色少。我国各地区经济发展差异性较大，各地经济发展侧重点各不相同，因此作为地方循环经济发展的法制保障也应体现当地特色。
5.与循环经济相关的行政规章。行政规章，是指由国务院各部委，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所制定的规范性法律文件，分为部门行政规章和地方政府行政规章。与循环经济相关的行政规章是目前循环经济法体系中数量最多、内容最为庞杂的法律规范。国家层面涉及循环经济的部门行政规章主要有：《循环经济发展专项资金管理暂行办法》、《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《能源效率标识管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、《税收减免管理办法（试行）》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《煤炭生产许可证管理办法实施细则》、《无公害农产品管理办法》、《种畜禽管理条例实施细则》、《农药管理条例实施办法》、《国家循环经济教育示范基地管理规定（暂行）》、《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》等。地方政府规章主要包括各省、自治区、直辖市以及较大的市制定的进一步加快发展循环经济的意见，推动清洁生产的办法，各地发展循环经济的规划、方案以及与发展循环经济相关的其他配套规定。如江苏省人民政府《省政府关于进一步加快发展循环经济的意见》、《浙江省人民政府关于加快循环经济发展的若干意见》、《福建省人民政府关于加快循环经济发展的意见》、《甘肃省人民政府关于加快发展循环经济的实施意见》、《苏州市人民政府关于加快发展循环经济的指导意见》、《杭州市强制性清洁生产实施办法》、《南京市促进清洁生产实施办法》、《云南省清洁生产表彰奖励办法》、《云南省清洁生产试点工作实施办法》、《北京市实施细则》、《东莞市节能与循环经济发展专项资金管理办法》、《深圳市循环经济示范项目认定办法（试行）》等。这些行政规章是对《循环经济促进法》及其地方性相关法律法规的补充，在内容规定上更加具体明确，更加符合本地区的实际情况，更具有可操作性。
6.与循环经济相关的标准。发展循环经济离不开相关技术标准的规范和保障。这些标准包括高耗能、耗水行业的市场准入标准、能效标准、环保绩效考核评价标准等。《循环经济促进法》以及《国务院关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知》（国发[2013]5号）都明确指出，国务院标准化主管部门、国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关主管部门要建立健全循环经济发展标准体系。不断制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准；加快制定可降解产品、再生利用产品、餐厨废弃物资源化产品、利废建材等产品标准和农业机械禁用及报废标准；健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度；明确过度包装商品标准等。我们认为，这些标准是循环经济法体系中一个特殊的、重要的组成部分。标准是具有法律性质的技术规范，它通过一些定量性的数据、指标、技术规范来表示行为的界限，来调整人们的行为，也像其他法规一样，要经授权由有关国家机关按照法定程序制定和颁发。可以说，循环经济发展标准，既具有技术性的一面，也具有法律性的一面，既具有规范性，也具有法律的约束力。
三、循环经济法体系的横向构成：规范性法律文件的调整内容
循环经济法体系的横向构成，是指由循环经济规范性法律文件根据调整具体内容的不同而分工组合而成的统一整体。循环经济法律体系的横向构成，决定于循环经济法调整对象的构成。但目前，我国在理论上以及立法实践中都未对循环经济法的调整对象形成共识性的认识。有的学者认为循环经济法的调整对象是人们在生产、建设、流通、消费等领域因从事资源节约、综合利用以及绿色消费等活动时所产生的各种社会关系；有学者将其界定为在减量化、再利用、资源化活动中所产生的各种经济关系；还有学者认为应该从“宏观、中观、微观三个层次上来理解循环经济法的调整对象”[6]。我们认为，学者们虽然表述不一，但其实质是相同的，即循环经济法的调整对象是在国家协调本国循环经济运行过程中发生的各种经济关系。这一在循环经济运行过程中发生的经济关系是特定的，从循环经济发展的实践来看，又可以分为宏观循环经济关系和微观循环经济关系。相应地，从横向结构划分循环经济法体系可以分为宏观循环经济法律规范和微观循环经济法律规范。需要说明的一点是，横向上看，法的体系组成要素是法律部门，但我国循环经济立法工作刚刚起步。从内容上看，目前我国循环经济法律体系存在立法不健全、部分领域处于空白的问题。循环经济专门性立法少，相关配套立法缺乏。发展循环经济涉及到“财政、税收、金融、投资、贸易、科技、教育培训等纵向管理，以及企业经营、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域”[7]的法律规范需要制定和完善。从效力上看，目前体现循环经济理念和内容的规范性法律文件大多以“暂行规定”、“通知”、“意见”、“决定”等形式出现，效力等级不高，从而缺乏权威性和规范性。因此，在现阶段我们不宜将循环经济法再划分为宏观循环经济法和微观循环经济法两个独立的法律部门，将其称之为宏观循环经济法律规范和微观循环经济法律规范更符合实际。
（一）宏观循环经济法律规范
宏观循环经济法律规范，是调整在国家对循环经济总体活动进行调节、控制过程中发生的经济关系的法律规范。根据具体调整内容的不同，可以分为循环经济发展战略规划法律规范、循环经济产业法律规范、与发展循环经济相关的财政法律规范、税收法律规范、金融法律规范、投资法律规范、价格调控法律规范等。总体来说，我国现行宏观循环经济法律规范严重缺位，主要是在《循环经济促进法》中作了原则性、概括性的规定。如《循环经济促进法》规定，政府应当建立发展循环经济的目标责任制，采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务。要将节能、节水、节地、节材、资源综合利用等项目列为重点投资领域；要实行有利于资源节约和合理利用的价格政策；要绿化政府采购政策等。这些规定对促进循环经济的发展具有根本性的指导作用，但是太过笼统，可操作性不强。而一些关于促进农业、工业、服务业等产业循环经济发展的具体规定以及财政、金融、税收、投资等激励制度则主要体现在国家及各地方政府的循环经济发展计划或实施方案之中，或者以行政规章、政策性规定等形式出现，法律效力较低，具有政策性、临时性、短效性等特征，没有形成一个全面、稳定的调控体系。
（二）微观循环经济法律规范
微观循环经济法律规范是调整在国家协调各类主体全面参与循环经济相关领域活动过程中发生的经济关系的法律规范。根据循环经济“资源开发―能源开发―生产―流通消费―废物综合利用―污染防治”这样六个基本领域[8]，我们把微观循环经济法律规范按照上述各个领域进行分类。这些法律规范大致可以分成六类：一是在资源开采、利用、保护和节约领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。包括《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《水法》、《矿产资源开采等级管理办法》等资源领域的法律规范。二是在能源开采、利用、保护和节约领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。包括《节约能源法》、《可再生能源法》、《煤炭法》、《电力法》、《公共机构节能条例》、《能源效率标识管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《新能源基本建设项目管理的暂行规定》等能源领域的法律规范。三是在生产领域的法律规范，主要是指《清洁生产促进法》、《清洁生产审核暂行办法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》以及各地为促进清洁生产颁布的实施意见等法律规范。清洁生产属于循环经济的实质内容之一，它在生产领域体现了循环经济思想。四是在流通消费领域的法律规范，在这一领域我国还没有涉及循环经济的专门法律，主要是一些散布于其他法律中的条款规定。如《消费者权益保护法》第5条规定，“国家倡导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式，反对浪费”。五是在废物综合利用领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。如《固体废物污染环境防治法》（2013年修订）、《废弃电气电子产品回收处理管理条例》等。六是在生态环境保护和污染防治领域的法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及相关的循环经济法标准。主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法实施细则》、《种畜禽管理条例实施细则》、《农药管理条例实施办法》等。必须指出，我国微观循环经济法律规范涉及面广，内容庞杂，与《循环经济促进法》之间的相互重合和不协调问题比较突出，且许多领域存在立法空白。
总之，循环经济法律体系是一个开放的体系，而不是一成不变的体系。随着循环经济不断发展实践，循环经济法体系也必然会有相应的调整和完善。今后的重点在于：纵向构成方面应不断提高循环经济规范性法律文件的效力等级，进一步细化规范内容，增强可操作性；在横向构成上，“以生态文明理念为指导，以促进循环经济发展为指针，协调好相关法律规范与《循环经济促进法》的关系问题，适时修订相关规定，使各项立法相互协调配套，发挥整体合力”[9]。同时，加强循环经济立法工作，如制定《绿色消费促进法》、《资源有效利用促进法》、《再生资源回收管理办法》、《容器与包装物分类回收与利用法》、《报废汽车回收管理办法》、《垃圾处理条例》等法律规范，填补立法空白。唯有如此，才能更好地规范循环经济各个领域的社会关系，保障和促进循环经济以致循环型社会的形成和发展。
参考文献：
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[4]李玉基，俞金香.循环经济基本法律制度研究――基于我国《循环经济促进法》的思考[m].北京：法律出版社，2012.123.
法律和法规的关系篇7
关键词：刑事法律关系范畴特征
刑事法律关系无论是在大陆法系国家还是在英美法系国家，都未能得到与其它部门法律关系相当的应有的重视。前苏联刑法学界亦是将刑事法律关系视作刑事责任的本质予以探讨，即“通过刑事法律关系的棱镜，清楚地显示出一种探讨刑事责任的意向”1，“追究刑事责任是刑事法律关系的基本内容。”2我国刑法学界对刑事法律关系的专题研究也远落后于法学界对民事法律关系、行政法律关系、经济法律关系等部门法律关系的研究，尚未形成系统、严密的理论框架。
一、前苏联刑法学界对刑事法律关系之界定
刑法学界学者们对于什么是刑事法律关系意见不一。在前苏联，关于刑事法律关系（前苏联学者多称之为刑法关系）的概念，主要存在以下几种代表性观点：
1.Н·А·别利亚耶夫、М·И·科瓦廖夫认为“现行的刑事立法在规定禁止实施危害社会行为的同时，还对人的行为进行调节。如果法律的要求遭到破坏，就会产生犯罪人和国家之间在适用被破坏的刑事法律规范法定刑方面的特殊关系。这种关系叫做刑事法律关系。”3他们指出，在刑事法律关系的主体中，一方是国家，另一方是实施了犯罪的人，决定和产生刑事法律关系的法律事实是实施犯罪，也就是实施了刑法所规定的危害社会的行为。持类似观点的前苏联学者还有А·А·波翁特科夫斯基、М·С·斯特罗戈维奇、В·С·马尼科夫斯基等。А·А·波翁特科夫斯基赞成刑法关系是在国家和犯罪分子之间形成的，把刑法关系看作是“个人与国家之间的一种特殊关系；它是犯罪人和国家之间因犯罪行为而产生的、受刑罚规范调整的关系，而犯罪行为则是产生法律关系的法律事实”4；В·С·马尼科夫斯基把刑法关系看作是“受社会主义刑法规范调整的特殊的社会关系。这种关系是在苏维埃国家和犯罪人之间产生的，根据法律对刑法关系参加者规定的权利和义务，对犯罪人追究刑事责任和适用刑罚，以维护苏维埃制度和社会主义法律秩序。”5
2.А·Л·里夫林认为刑法关系是国家机关和罪犯、被告人之间因犯罪行为而产生的、受刑罚规范调整的关系。他强调刑事法律关系的一方不是国家，而是并且只能是国家机关；刑事法律关系的另一方不仅包括罪犯，还有可能被法院宣判无罪的被告人和受审人。持类似观点的前苏联学者还有я·М·布拉伊宁、Н·Н·波良斯基等。я·М·布拉伊宁认为刑法关系是与犯罪作斗争的国家机关和犯罪人之间在刑法基础上建立起来的关系。Н·Н·波良斯基认为“国家和罪犯之间不存在法律关系”6，刑事法律关系的主体之一是苏维埃惩罚机关。
3.В·Т·斯米尔诺夫认为刑法关系是指在法院对其作出并且发生法律效力的有罪判决的人或者具有前科的人与法院，或者领导前苏联经济、文化和教育的国家机关，或者负有劳动改造、劳动改造检查等职责的专门机关，或者社会团体和职工集体之间因法院发生法律效力的有效判决而产生的法律关系，在该情况下法院责成它们负责对被判刑人进行改造教育。
4.Н·И·扎戈罗德尼科夫认为刑法关系是指存在于实施了犯罪的自然人与代表国家直接参与刑法关系的主管机关之间的法律关系。持类似观点的前苏联学者还有Н·А·斯特鲁奇科夫、В·Н·库尔良茨等。Н·А·斯特鲁奇科夫认为“刑法关系是以司法机关（调查、侦查、监察及法院等机关）为代表的国家和实施了危害社会行为的罪犯分子之间的关系。”7В·Н·库尔良茨认为刑法关系的主体之一是国家，但是国家是通过自己的机构间接参加刑法关系的，而不是直接介入刑法关系中。
二、我国刑法学界对刑事法律关系之界定
在我国刑法学界，关于刑事法律关系的概念，主要存在以下几种代表性观点：
1.刑事法律关系是指刑事法律所调整的国家与公民（包括某些特定法人）之间的一种社会关系。在刑事法律关系中，权利与义务的主体一方是以公安机关、检察机关、法院为代表的国家，另一方是触犯了刑事法律或者为刑事侵害行为所侵害或者依法参与刑事诉讼活动的公民。刑事法律关系由刑事法律关系的主体、内容、客体三部分组成，可以其性质可以分为刑事实体法律关系、刑事程序法律关系和罪犯改造法律关系。8
2.刑事法律关系是指在犯罪人与国家司法机关之间因为犯罪事实而产生的、由刑事法律规范所调整的一种特殊的社会关系，即法律上的权利义务关系。9
3.刑事法律关系是指由于犯罪而产生的、存在于国家与犯罪人之间的特殊权利义务关系。它属于部门法律关系，受制于、渊源于宪法法律关系。10
4.刑事法律关系是指由国家刑事法律规定加以调整的因为违法犯罪行为而引起的具体控罪主体和具体犯罪主体之间为解决犯罪构成和刑事责任而形成的一种社会关系。11
5.刑事法律关系是指因以犯罪为核心的法定事实为依据而产生、变更、消灭，由刑事法律规范加以调整的国家与犯罪人之间的受制约的刑罚权与有限度的刑事责任的关系。12
三、刑事法律关系范畴之厘清
综观上述学者对刑事法律关系的定义，他们的共同认识有以下几点：第一，刑事法律关系以现实的刑事法律规范为前提，并由其确认和调整；第二，刑事法律关系产生的根据是犯罪人所实施的符合刑事法律所规定的犯罪构成的行为；第三，刑事法律关系是一种权利义务关系，并由国家强制力予以保障。上述学者对刑事法律关系的概念的论争集中在以下几点：第一，刑事法律关系的主体范围；第二，刑事法律关系的客体范围；第三，刑事法律关系的内容；第四刑事法律关系产生和消灭的时间点。
笔者认为，刑事法律关系作为一种客观存在，是以社会关系为原型的法律关系在刑法领域的折射。法律关系是指法律所确认和调整的社会生活关系或者法律关系主体之间基于一定的法律事实而形成的法律上的权利和义务关系。法律规范是法律关系产生的前提，没有法律规范的确认和调整，社会关系就不可能上升为法律关系，因而法律关系是社会内容和法的形式的统一。法律规范将社会关系类型化为抽象法律关系（规范意义的法律关系）的同时，通过法律事实直接支配具体法律关系（事实意义的法律关系）。刑事法律关系是由刑法规范调整的一种特殊法律关系，虽然它与其它部门法律关系不尽相同，但是它在其本身的存在、性质、内容、产生、变更、消灭都取决于相对应的部门法律规范和特定时空的社会物质生活条件等方面与其它部门法律关系是相通的。刑事法律关系是行为人实施符合刑事法律所规定的犯罪构成的行为后，存在于该犯罪人与国家之间，由刑事法律规范加以确认和调整，以刑事实体法律关系为内容，以实现刑事责任为首要目标的法律关系。在刑事法律关系中，国家即拥有惩罚罪犯的权利也承担进行刑事责任追究的义务；犯罪人既要承担因犯罪而受惩罚的义务也是某些权力的主体。需要指出的是，虽然国家由于其自身特点的限制并不直接参与这种意义上的刑事法律关系，而是由具体的公检法机关代表其间接介入该法律关系之中，但不能因此以这些具体国家机关来取代国家在该法律关系中的主体地位。
参考文献：
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法律和法规的关系篇8
[关键词]土地法体系指导思想建议
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。
一、土地法体系的概念
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。
广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。
从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。
土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。
土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。
学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。
土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。
二、我国现行的土地法规体系
土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。
（二）土地法律
土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。
（三）土地行政法规
土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。
（四）地方土地法规
地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。
（五）土地行政规章
土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。
（六）地方土地行政规章
地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。
（七）其他土地规范性文件
其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。
三、完善我国土地法体系的基本指导思想
目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：
（一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则
可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。
（二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则
与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。
目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。
（三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则
从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。
（四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则
计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩.在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。
解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。
四、完善我国土地法体系的建议
为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：
（一）进一步完善宪法有关土地的规定
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。
（二）制定《土地法》或《土地法典》
我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。
因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。
（）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整
长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理.从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自主权和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。
（四）健全直接调整土地关系的法规
土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：
1.土地行政管理法规
这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：
——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。
法律和法规的关系篇9
一、关于“法律体系”的术语。有四个外表相似，实际却指的是不同的事物的术语，应加区别。
1.LegalSystem（相应的俄文为правоваясистема），中文译为法律制度，简称法制，有时也被译为法律体系或法律系统。LegalSystem由形容词legal（法律的）和名词system（制度、体系、系统）构成。形容词legal（法律的）是形容system（制度、体系、系统）的，意思是说这是法律的制度（体系、系统），以区别经济的、政治的、军事的、文化的等等制度（体系、系统）。这是一个个性的概念，不同的民族、国家、地区，由于各种原因，往往有自己独特的法律制度，如我们说香港的法律制度，美国某个州的法律制度，等等。这也是一个含义广泛的概念，借鉴前苏联法学界研究的成果，我们认为，它是指一个国家或地区整个法律上层建筑的系统，包括在该国或地区占统治地位的法律文化、法律意识，在该系统中占核心地位的全部现行法，以及在这两者指导下与这两者相互联系、相互制约、相互补充的法律实践活动。[①]研究中国特色的法律体系可以在这种意义上使用，但那指的是研究中国的整个社会主义法律制度，并不是现在我国法学界所理解的“法律体系”。
2.SystemoftheLaw（相应的俄文为системаправа），中文译为法律体系，但我认为把它译为法的体系或法体系更好。Systemoflaw就字义来看，这里讲的不是什么样的system（体系或系统）问题，而是指法律事物本身的体系，法本身就是一个体系（系统），所以人民大学的教材，把它译为“法的体系”。这里的“法的”，不是形容词，而是所有格，意思是指法所固有的体系（系统）。这才是我国法学家多数认同的那个“法律体系”的概念。如《中国大百科全书——法学》认为，“法律体系通常是指一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”（该卷第84页）就是在这种意义上使用这一术语的。这个术语讲的是一个国家全部现行法规范的体系（系统）。不管其外部表现多零乱，一国的法律规范总是内在地分为不同部分，又有机联系的一个整体，这是法的内在结构。对此，将在后面作更多的阐明。
3.SystemofLegislation或SystemofLaws（俄文为системазаконодадельства）中文译为立法体系或规范性法律文件体系。这指的是一国法的形式渊源，规范性文件的体系（系统）。它可以按不同的标准排列，如按规范性文件的时间先后排列，或按字头或笔划排列，当然也可以按照调整的领域或所谓的“主题”（title）排列，按不同的法律部门排列。所以立法体系与法的体系不同，它讲的是规范性文件（制定法）的外部排列，即使在按不同的法律部门排列时，它也只能是接近并反映法的内在结构，而不能与其完全等同。关于这一点前苏联法学和现在俄罗斯法学讲的很多，我们的教材也有不少论述。在俄文中，правo（法）和закон（法律）是分得很清楚的，前者指法律规范的总和，后者有时指体现法律规范的规范性文件的一种，即国家最高权力机关的规范性文件。有时也泛指一切法的形式渊源，如《共产党宣言》中“被奉为法律”的“法律”就是在这种意义上使用的。在英文中这两个字都是law，但一是指抽象的law，这时前面要加定冠词the，一是指具体的law，指作为具体法律文件的alaw或laws，前面需加不定冠词a或复数时在词尾加s.
可见，法律体系或法的体系（systemofthelaw或俄文системаправа）讲的是法的内在结构，而立法体系或规范性文件体系（俄文системазаконодадельства），即使是在按照法律部门来划分、来排列时，也只可能是近似法的内在结构的外在表现，这两个概念不应相混淆。而把法的体系（俄文системаправа）叫做“法律体系”就包含了把这两者混为一谈的危险，所以我们主张把системаправа译为“法的体系”或“法体系”为好，这样可以避免把它和立法体系（或法律渊源体系或规范性法律文件体系）相混。
上面三个术语，第一个是LegalSystem（法律制度，简称法制），是一个很宽泛的概念，指一国或某一地区整个法律上层建筑的系统；第二个是SystemoftheLaw（法的体系，俄文системаправа）指LegalSystem的核心部分即该国现行法的体系（系统），而LegislationSystem（立法体系），即使是像通常的法典编纂是按不同法部门的划分来排列时，也只是法的内在结构的近似的外在表现，而不能完全与之等同。所以，我们有必要在术语的使用上、概念上严格区分。
另外，还有一个不能混淆的术语，也应提出来谈谈，以免相混。这就是FamilyofLaw或GenealogyofLaw.这个术语，中文译为法系。它指的是世界上各种各样的legalsystem（法律制度），分为几个谱系、几个家族的问题。所以，法系不等于legalsystem（法律体系），而是几个相同类的legalsystem构成一个法系。大卫·勒内的著作“worldLegalSystemtoday”（中文译为《世界法律体系》）讲的是世界上所有legalsystem分为几个大的家族，几个法系，而不是把legalsystem简称为法系。有的学者以为‘法系’就是‘法律体系（legalsystem）’的简称，又把这里的legalsystem（一国或一地区的整个法律制度）与法律体系（法的体系systemofthelaw）以及立法体系（systemoflegaslition）相混，这就必然造成理解和交流上的困扰。
因此，我以为，研究“法律体系”的概念问题，首先就得把这些意义不同的术语搞清楚。
二、关于“法律体系或法的体系”的概念。
建国以来，受前苏联法学理论的影响，我国法学理论界多数认可的法律体系的概念就是《中国百科全书——法学卷》第84页条目的解释：“法律体系通常是指由一国全部现行法律规范分类组合为不同法律部门而形成的有机整体。”这里所讲的“法律体系”前面曾指出，实际上讲的是法的内在结构，译为法的体系或法体系较好，译为“法律体系”很容易与立法体系相混淆。关于法的体系、法的内在结构问题，我校《法理学》教材，第十六章有比较详尽的说明，它讲的是：一个国家的法律规范，不管它们的表现形式即形式渊源多么复杂，总是分成不同的制度、部门而又有机联系的统一整体。这是受现存社会关系制约的法的内在结构，是构成法的各个部分的组织、排列次序，是法的内在形式，是从社会生活的需要中产生的必然应有的划分，它反映某一国度实际存在的被法所中介的社会关系，一国现行法的一切规范不但有本质、基本原则和目标上的一致性，而且它们之间也如同被它们所调整的社会关系一样，处于相互联系、相互制约的关系中。
不同社会关系和社会关系的不同方面，要求有不同的调整方法，不同的调整方法构成不同的制度和部门。公私法的划分就是这种生活的客观需要的体现。随着社会关系的复杂化，利益的多元化、多样化，除了公私法两个部门群之外，又出现了介乎两者之间的所谓“社会法”第三大部门群的出现。近代以来，出现了五个基本的法律部门，这就是：宪法法（国家法）、行政法、民商法、刑法、诉讼法，这五个基本部门分属于公、私两大部门群。但随着社会生活的复杂化、科学技术的发展和人们处理事务的知识和智慧的增长，人们日益采取了许多更加灵活有交叉的法律调整手段，出现了许多新的、从原有的基本部门分化出来的，但又有了许多新的特点的法律规范和制度，所以在原有基本部门的基础上，又分化或组合为新的法律部门，如劳动和社会保障法，从民法和行政法中分化出来了，生态法（自然资源、环境保护）从一般行政法和民法部门分离出来了，财税金融法从一般行政管理中分离出来了，加强了宏观调控，产生了介乎民法和行政法之间的经济法，婚姻家庭法不再是一般的民事关系了，而有了单独考虑的必要等等。所以法的体系、法的内在结构，有愈分愈细、愈联愈紧的趋势。由于不同社会关系和不同社会关系的不同方面的存在，法也要更细分为不同的部门，而且随着法律的科学化、现代化，调整方法的精确化、细化，新的法律部门或子部门的出现，也是不可避免的，这一点看来，已是法学界的共识。只是在对哪些是新的部门，新的部门是什么有不同的看法而已，比如，有人认为经济法不是一个独立的部门，有人认为财政金融应该是一个独立的部门。这是应在研究中解决的解决的问题。
可见，法的体系（我国学者大都叫‘法律体系’）这个专指法的内在结构的概念十分重要，它讲的是一国规范的统一和差别，实际上涉及的是怎样建立一个适应客观生活需要的法律规范体系的问题。
三、关于立法体系或规范性文件体系的概念。
立法体系或规范性文件体系是法的形式渊源的系统排列，可以按不同的标准排列，如颁布的机关、颁布的时间、按字母、笔划、按涉及的问题（title），如农业、工业、食品、卫生等等，也可按法的内在结构，即法的部门划分来编排，如《六法全书》、如《中华人民共和国法典》、如《中华人民共和国法库》等，但编纂得再好的法典也只能近似法的内在结构，而不能等同于法的体系本身，正如条文是体现法律规范的，但条文不等于规范；刑法典是体现刑法这个部门的，但不等同于刑法这个部门；宪法这个文件作为国家根本法、总章程总是体现宪法这个部门的宪法性规范的，但宪法性规范不仅在宪法这个文件中，它还体现在其它法律和法规中。所以必须区分法的体系和立法体系这两个概念。
立法体系主要解决的是哪些法律文件中有法律规范的问题，即哪些法律文件是法的形式渊源以及不同位阶的这些文件之间的从属关系问题。法的体系、法的内在结构与立法体系有内在的联系。这种联系主要表现在：哪些法律文件中有法律规范，这些规范是属于人人必须遵守的法的范畴。在这方面我国现在尚有许多不明确之处，如有的同志认为只有“法律（狭义）”才是法的渊源，其他文件比如行政法规、地方性法规包括规章都不是法的渊源，这完全是一种误解。又如按我国《立法法》，我国法的渊源包括宪法、基本法律、基本法律以外的法律、行政法规、地方性法规、民族自治地方的民族自治条例、单行条例和第71条规定的国务院的部门规章和第73条规定的省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规章，那么县、乡的人民代表大会和政府不具有一般约束力的规范性文件呢？如，算不算法呢？是不是必须遵守的法律规范呢？
看来我们到现在对什么是法律规范，不同位阶的法律规范之间的效力如何还不够明确，也就是说，讲“依法治国”，但对什么是“法”还没有一个清楚的界定，而要有个清楚的界定就必须研究法的表现形式，必须使用法的形式渊源的概念，必须把不同的法律文件依一定的标准编纂成册，也便于查找、使用。在这方面，《中华人民共和国法典》和《中华人民共和国法库》的编辑、出版和发行，是一个很大的成就，虽然仍有一些有待于澄清的问题。
因此，我们建议关于立法体系问题，法的系统化即法典编纂和法律汇编问题虽然与法的体系（法律体系）有联系，但最好分开研究，这样才能深入。混到一起，尤其是在对法的内在结构还没有一个比较科学认识的条件下，就来谈法典编纂，是很容易导致两者都深入不下去的困境。
四、有关法律体系概念的一些较新的观点。
这种观点实际上就是不分法的内在结构和这种结构的外在表现，把法的体系即法的内在结构和以这种内在结构即部门的划分为根据的规范性文件体系即立法体系都概括在“法律体系”这个概念中。
例如刘海年同志认为：“所谓有中国特色社会主义法律体系，是指以宪法为统帅，以基本法律为主干，由法律、行政性法规、地方性法规、特别行政区法律、民族自治条例和单行条例等所构成的部门齐全、结构严谨、体系和谐的体系。这个法律体系要与政府签署、国家最高权力机关批准的国际公约协调一致。构建这样一个法律体系，将弥补现行法律门类不全等缺陷，妥善解决某些法律与法律、法条与法条之间的重复和矛盾。这样的法律体系内容更科学、形式更完备，能更好地保障我国公民的各项权利，规范全体公民和国家机关及其工作人员的行为，是依法治国，建设社会主义法治国家的基础和前提条件。”[②]海年同志的定义有许多可取之处，它突出了规范性文件的系统，即突出了立法体系，对于法的内在结构即法的体系问题，只是用“部门齐全、结构严谨、体系和谐”一语一带而过。似乎部门的划分是不言而喻的问题，体系和谐似乎也仅仅是规范性文件的外部协调。
应该说，在基本不分法与法律、不分规范和文件、部门和该部门的法典的我国法学界和法律界，这个定义很容易被接受。第九届全国人大五次会议新闻发言人在2002年3月4日的新闻会上使用的“法律体系”的概念，就是这种混合式概念的表现。该发言人说，按照中共十五大提出的“依法治国”的要求，九届全国人大在成立之初提出了要在本届任期内建立有中国特色的社会主义法律体系的目标。他介绍说，“创建这一法律体系的基本目标有三：一是衔接各个方面的宪法及相关法律，如民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序等七个法律部门的健全；二是七个法律部门中的主要法律应制定出来；三是以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等要制定出来与之配套。”这就是所谓的“七个方面，三个层次”的法律体系。七个方面指的是划分为七个门类（部门），三个层次指的是这些部门的法律规范是体现在法律（主干）和与之配套的国务院的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等三个层次的规范性法律文件。这实际讲的是立法体系，法律渊源体系。
我们认为这样理解法律体系，即把法律渊源体系也包括在这个概念中，有我国法律文化根深蒂固的原因，也不失为一种解决矛盾的方法。建立有中国特色的社会主义法律体系，确实既应解决法的内在结构，即法的部门划分和内在协调问题，也需解决用什么方式创制法律规范和不同位阶的法律规范之间的效力以及法律规范的系统化问题。但研究问题时，最好还是把法的内在结构同这种内在结构的外在表现，立法体制、规范性文件的系统化、即法规汇编、法典编纂等分开来研究，才容易深入。
我们注意到了杨景宇同志在给法律体系下定义时，就没有把立法体系和法律体系（法的体系）混在一起。他先讲我国分层次的立法体制，实际上是讲我国法律的渊源体系，即立法体系。然后在讲中国特色社会主义的法律体系，在这个部分他为法律体系下了一个定义，指出：“所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。”[③]
杨景宇同志用了“一般来说”几个字，实际上是采用了我国法学界传统的观点，他还指出：“关于法律门类的划分，上届全国人大常委会组织了专题研究，按照基本达成的共识，认为将我国法律体系分为七个部门比较合适。”这七个门类是：宪法和宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法。2002年出版的由全国人大常委会法工委编纂由法律出版社出版的《中华人民共和国法典》就是依这样七个门类的结构编篡的。
同年稍后出版的，由肖杨主编，最高人民法院编辑、经全国人大常委会法制工作委员会审定、由人民法院出版社出版的《中华人民共和国法库》对于法律门类的划分，与上述划分有所不同，该法库分宪法卷、民法卷、商法卷、行政法卷、社会法卷、刑法卷、程序法卷、国际法卷（指我国缔结或加入的国际条约及常用国际惯例）。
《法库》编辑委员会在《法库》的前言中明确指出：“法律体系的构成涉及法律部门的分类。多年来，立法机关和理论界对我国法律部门的分类进行了广泛的研究和探讨，提出了多种方案，比较一致的意见认为，我国法律体系应当分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法。最高人民法院编辑出版的《中华人民共和国法库》的总体思路在充分考虑上述意见的基础上，从法院审判工作的实际需要出发，着重从法律适用角度构建本书的框架体系，按八个部门进行编辑，即宪法、民法、商法、行政法、社会法、刑法、程序法、国际法（我国缔结或加入的国际条约和常用的国际惯例）。”
从《法典》和《法库》的编辑看，对部门或门类（其实门类和部门的意思是一样的，只是叫法不同而已）的划分，虽有所不同，但大体一致，而且都是从一国法律规范分为不同部门而又是一个有机联系的统一整体这个法的体系或叫法律体系的概念出发使用这一术语的。
所以，我们认为：尽管研究法律体系（法的体系），也会涉及立法体系、法律规范性文件体系的问题。但不应把这两个问题简单地混在一起。建立有中国特色社会主义法律体系，既需要解决内部结构问题，也需要解决其形式渊源并使之系统化以便于查找、适用，但法律体系的核心问题，还是在法的内部划分，即法的内部结构和内部协调统一的问题。
五、几点结论性的意见和建议。
为了便于研究和交流，我们建议：
1.严格区别我前面提到的四个相近术语所指的不同事物，特别要区分法的内在结构和以这种结构为框架的它的外在表现形式（规范性文件的系统、立法体系），为了在术语上也明确分开，最好把法的内在结构叫做法的体系或法体系，而“法律体系”的叫法容易使人们把它和立法体系、法律渊源体系相混。
2.研究中国特色社会主义法律体系，既要研究其内在结构、也要研究以这种内在结构为框架的它的外在表现，但当前应以研究它的内在结构为主，即着重研究部门的划分和划分部门的根据、标准。
3.我们认为，有的同志使用术语不当，混淆了概念，把法律渊源体系与法律规范的逻辑结构、法律文件文字表述结构、法律效力体系等等，都放到法律体系这个术语所涵盖的内容中，自然看不到这种研究（研究法的部门划分）的重大意义，有人甚至建议根本抛弃部门划分、根本抛弃社会主义法学家、法律工作者多年来研究的符合法律现实的成果和已经达到的共识，这是不可取的、不现实的、也是不利于完善和加强我国法律制度，贯彻依法治国、建设社会主义法治国家的方略的。
注释：
[①]《法理学》人民大学出版社第二版，第74—75页。
[②]刘海年、李林主编：《依法治国与法律体系建构》，中国法制出版社，2001年3月版，前言，第1—3页。
法律和法规的关系篇10
关键词：突发事件应对法律体系
中图分类号：DF0-05
文献标识码：a
文章编号：1004-4914（2016）11-076-03
目前，我国虽然有一些现成的防灾、减灾法律法规，但这些法律法规还没有达到系统化，在现有的法律框架下，还没有达到一个相对完整的程度，还没能充分发挥其指导作用。近年来，自然灾害事件频发，地震、海啸、暴雨等突发自然灾害给国家和人民的生命财产造成了极其严重的损失，整个国家和社会都面临着严峻的、生与死的考验。在发生这些无情的地震、海啸的时候，我们不无遗憾地看到了我国目前的突发公共事件应对机制和突发公共事件应对法律制度存在的缺陷。突发事件应对法律制度存在的缺陷和突发公共事件应对机制存在的问题，比如责任归属、应对处理程序、应对能力差等问题，使人们清楚地意识到，为了能够填补突发公共事件应对法律体系的法律漏洞，我们有必要探索有关突发公共事件的法律制度，为突发公共事件应对法律体系的建设和运行机制的构建提供一定的理论依据。
一、我国应对突发事件立法的现状
在对突发事件应对与处置的过程中，要想真正有效率地应对突发事件，往往取决于行政领导的做法。因此，这就需要赋予行政机关以更大的权力，以便能提高其对突发事件应对与处置的效率，以尽量减少突发事件带来的危害。与此同时，还需要对公民的权利进行诸多必要的限制。但是，这种行政权力往往具有两面性，如果权力使用不当就可能会损害人民的合法权益。因此，必须按照法律规定来授予行政权、限制公民的权利。在中国，随着改革开放的进一步深化，人们的法律意识、权利意识正在不断增强，这对于我国来说是一个历史性的巨大进步。目前，在突发事件应对的法律体系方面，国家已经颁布了单独的60多部法律、行政法规，以及超过50个部门规章，有关的文件超过110个。除此以外，还有一些应对突发事件的地方性法规和规章，而这些有关突发事件应对的法律、法规和规章，在实践中起到了相当重要的作用。为了更好地加深对突发公共事件的认识，提高我国应对突发公共事件的能力与水平，我国在总结突发事件应对的经验教训的基础上，制定了一部标准的用来处理各类突发公共事件的法律。2007年8月30日，我国全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，该法自2007年11月1日正式开始施行。《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，是我国法制建设中的重大事件。《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，标志着我国突发事件应对工作全面进入法制化，还标志着我国行政执法进入到了更为广阔的领域。《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，有利于提高全社会应对突发事件的能力，有利于我们能够有效、及时地控制、减少和消除严重危害社会的突发事件，有利于更好地保障人民群众的生命和财产安全，有利于维护国家安全、环境安全和公共安全，从而有利于构建社会主义的和谐社会。
二、我国应对突发事件法律体系存在的问题
（一）应对突发事件法律体系中法律法规之间的协调性与系统性存在问题
目前，我国有关应对突发公共事件的法律法规相对简单，处于较分散的状态，主要运用有关部门法和行政法规。虽然在一定程度上，目前的突发事件应对法律法规可以解决一些困难，但是，这些法律法规规定的突发事件应对行政机构以及它们的权力，这导致现行突发事件应对法律体系的分散状态。存在的问题是，如不协调好各级政府的相关行政部门，那些拥有专业技术职能的部门之间，缺乏一定的沟通与协作，只根据适用于自己的一套应对突发事件法律法规的事项。但有时那些存在冲突的突发事件应对法律法规、各部门之间、各部门法不能协调和相互弥补，使他们的力量不能最有效的整合。
（二）突发事件应对法律的内容可操作性存在问题
在突发事件应对的相关立法中存在一些原则性、概念性和抽象性的内容，比如，有些法律法规仅仅强调了立法机关对上级行政机关所具有的指导作用，有些法律法规只强调了上级行政机关进行协调与规划的垂直关系，有些法律法规仅仅强调了突发事件应对措施的实质性的规定，有些法律法规仅仅强调行政机关权力的分配，有些法律法规忽视了下级行政机关和一些权力机构在处理突发事件中能够发挥的重要作用，有些法律法规忽视了上下级行政机关之间有成效的配合与协调，有些法律法规忽视了对应对突发事件的执法程序的制约。虽然有关突发事件应对的法律法规所规定的一些法律原则是全面的，但是，对于应对突发事件的执行程序的具体实施细则与实施的方法却规定得比较宽泛，这就使得法律中所规定的程序内容在实践中不具有可操作性。在这种情况下，比如在突发性的地震灾害中，由于现有的有关应对突发事件的法律法规的具体规定内容大多只是停留在表面上，没有较为详细具体的阐述，比如具体的应对突发事件的方法和手段，恢复重建的具体方案、救济补偿的具体标准等。如果不改变突发事件应对法律法规内容的宽泛化，如果不注重突发事件应对法律法规的实际执行情况，突发事件应对法律体系就不能满足社会的现实需要，无法满足社会发展的要求。
（三）突发事件应对法律法规的法律效力较低
目前，虽然我国存在一些关于应对突发事件的法律法规，制定了《军事法》等许多具体的突发事件应对的法律法规，但这些法律法规一般仅仅适用于应对某些具体类型的突发公共事件，而对于那些多元性的突发事件应对的法律法规较缺乏。比如，对于突发事件造成的灾害，灾害之后的恢复重建工作，仍然是主要依靠有关行政机关采用行政手段进行，而缺乏关于灾后重建的相关的法律规定。再比如，存在一些突发事件应对的法律和法规不能真正发挥有效作用的情况。一些地方政府在进行应对突发事件时，不能根据本地的具体实际情况有效地实施和执行突发事件应对的法律法规，而是采取机械的应对措施，有时还会制定一些与国家的法律法规相抵触的规定。可见，我国现在的突发事件应对法律法规的效力较低，这个问题会影响到我国突发事件应对法律制度作用的有效发挥。
（四）我国突发事件应对的执法体系的权力与责任内容规定不够明确
对于突发事件应对中政府各级行政机关的行政责任问题，现行突发事件应对法律法规中规定得不够详细。对于行政机关在应对突发事件过程中所具有的权力范围、政府责任等缺乏比较明确的规定，尤其是行政机关在紧急状态之时所具有的权力、责任，缺乏明确而具体的规定。可以想象，在这种情况下，政府的权力不受限制，当发生比较大规模的、严重的突发事件时，行政机关在进行突发事件应对时就有可能会滥用其权力，从而会损坏人民的正当的合法权益。因此，应该在突发事件应对法律体系中明确规定政府的权力、责任，防止政府的不作为、滥作为等问题。
三、完善我国应对突发事件法律体系的思考
（一）系统整合我国现行突发事件应对的法律法规
随着《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，我国对于突发事件应对的法律法规已经初见规模，突发公共事件应对的很多法律问题都有了规定，这样使得行政机关在应对突发公共事件时能够有统一、系统的实施方案、救援方案、执法原则等，有利于充分发挥行政机关的救援作用。在此基础上，系统整合了突发公共事件的法律资源，即以《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国应对突发公共事件的基本法，而将其他的应对突发公共事件的特别法系统地、有机地结合起来，这样就能够使我国的突发事件应对法律形成一个体系，将会十分有利于我们对于频发的突发公共事件的有效应对。
（二）建立完善与科学的突发公共事件应对的法律法规体系
如前所述，我国目前的突发事件应对法律体系还没能形成系统化的整体，因此，应该将那些有关突发事件应对的特别法进行修改、完善，使得它们遵循共同的法律原则，形成有机的整体。这就需要对我国现有的突发事件应对的特别法进行修改与完善，使其符合《中华人民共和国突发事件应对法》的基本精神与原则。与此同时，我们还需要制定社会所急需的新的类型的突发事件应对的法律法规。这样，突发公共事件应对的法律法规中就会涵盖应对各种突发事件的基本法律原则、具体执法规范、行政机关权责、公民和社会组织的权利与义务。而且还可以明确不同的突发公共事件的处理方式，处理顺序、基本操作流程，切实发挥突发公共事件应付法律法规的作用，实现其立法目的和法律价值。
（三）突发事件应对法律应适当给与行政执法部门更全面的权力
在突发事件的应对过程中，由于事态紧急，政府行政执法机关一定会对公民、企业的一些行为进行限制，如果不加以明确政府行政机关的具体权力的范围，当行政机关执法时，很可能会由于权力界限不清、范围不明的问题与公民、企业、社会组织等主体发生纠纷，极易造成社会的不稳定，影响行政机关对于突发事件应对的效率。因此，为了调动突发事件应对中行政执法机构的执法积极性，激励其尽最大能力进行灾害的救援与灾难的救助，同时，也可以最大限度地避免群众与政府之间的紧张关系与矛盾冲突，有必要的在突发事件应对的法律法规中，适度给予政府行政机关以更加全面、合理的权力。
（四）应该增加突发公共事件应对法律法规的可操作性
法律的价值在于能够真正有效地实施。在应对突发公共事件法律法规体系的逐步完善的过程中，法律是否真正具有可操作性，它直接关系到突发事件应对的法律法规能否有效实施，能否发挥其法律法规的价值与作用。应对突发公共事件的实践证明，必须有明确的法律制度，才能真正确保突发事件应对工作的有效进行，才能真正对突发公共事件加以有效应对。目前，我国的突发公共事件应对的法律体系存在的一个重要问题就是可操作性不强，原则性规定较多，已经难以应对越来越复杂和多变的公共突发事件。因此，在今后的应对突发公共事件的法律法规的修改、完善中，在新的突发事件应对法律法规的制定中，我们要重视增加具有可操作性的内容，只有这样，突发事件应对的法律法规才能真正得到切实、有效的实施。
[基金项目：本文是2014年度黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（扶持共建项目）《突发公共安全事件应对法律机制研究》的研究成果，项目编号：14e007]
参考文献：
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