土地收储管理条例篇1
第一条实行土地出让金财政专户管理
1、储备土地出让金实行收支两条线管理，由市财政局设立“土地出让金财政专户”，市国土资源局负责储备土地出让金的收取和缴交，所有收储土地出让金市国土资源局必须于收取资金次日内全额缴存财政，土地出让金净收益由财政列入预算，专款专用，专项用于城市基础设施建设。
2、市财政局设立的“土地出让金财政专户”，用于土地出让金的专项存储和清算。财政部门应于次月5日前与市国土资源局核对、清算当月的土地出让金收入和支出。土地收储中心应按出让宗地填报“国有土地使用权出让金清单”（以下简称“清算单”）。市财政局根据收储中心填报的清算单，及时清算、拨付收储土地成本和有关费用。清算核拨有关成本、费用后的土地出让金净收益及时缴入金库。
3、市土地收储中心仍然保持土地收储资金专户和日常费用账户。收储资金专户专门用于核算由国司拨入的土地收储资金和财政拨回的土地收储成本，收储土地应支付的征地费、报批土地税费和征地工作小组费用由该账户资金支付；收储中心的办公费用账户则专门用于核算收储中心因征地工作需要而开支的费用，办公工作费用由市财政局按月核拨。
4、市收储中心收到财政拨回的土地收储成本后，应于3日内将向国司借入的资金归还国司，待收储土地需使用资金时，再向国司申请。
第二条土地收储成本构成内容及计算办法。
1、土地收储总成本包括征地费、报批土地应缴税费、征地工作小组费用和向银行融资的利息费用，以上费用分别按政〔〕文72号和政〔〕文79号及有关税费缴纳规定标准执行。
2、土地收储单位成本是指城区16.7平方公里范围可供征购土地面积（包括路网用地和公共绿化用地在内）的总成本除以可供出让土地的面积，土地收储中心应根据规划部门实地测量数据计算单位成本。其余地段收储土地按实际成本核算。
3、市财政局根据土地收储中心填报的清算单测算的土地收储单位成本，经审定后作为拨回土地收储中心土地收购成本的依据，在收到土地出让金后按规定拨还收储中心。
第三条土地出让金净收益使用管理规定
1、土地出让金净收益由市财政拨入国司以后，应按规定全部用于经市政府审批的中心城市基础设施建设，专款专用。
2、由于市新城区基础设施建设需使用大量资金，土地出让金净收益已全部纳入市—年基础设施建设预算，市财政局、市国司应密切配合，尽快作好土地出让金收益的拨付工作，确保基础设施建设资金的需要。
土地收储管理条例篇2
【关键词】征收；补偿；影响；建议
近年来，龙岩市社会经济发展水平日益提高，全市地区生产总值从全省第六位提升到第五位，财政总收入在全省第四个突破百亿元，外贸出口总量由全省第九位上升至第六位；城市建设日新月异，城镇化水平不断提高，2010年全市城镇化率达45%，中心城市城镇化率近70%；城市发展对土地资源的需求日益强化。土地收储作为由政府垄断土地一级市场、实现土地资源宏观调控的一项重要工作，它对中心城市经济社会发展的重要性不言而喻。而随着我国经济的发展，城市建设的步伐也不断加快，征地拆迁工作吸引着越来越多的关注目光。为了更好地维护人民群众的合法利益，2011年以来，国务院以及国土资源部等相关职能部门陆续出台了多项与征地拆迁相关的法律法规政策，特别是2011年1月21日国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“新《条例》”），对土地收储等工作产生了深远影响。本文从龙岩市土地收储工作现状入手，着重分析新《条例》对土地收储工作产生的直接影响，并提出相应的对策建议。
一、龙岩中心城市土地收储工作取得的成效
土地收储是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行开发、储备以备供应土地的行为。根据《土地储备管理办法》规定，我国土地收储制度具有以下法律特征：一是土地收储主体是市、县人民政府国土资源部门；二是土地储备客体是国有土地；三是土地收储法律关系具有双重性——既存在有偿收购的平等民事主体之间的法律关系，也存在无偿收回的行政法律关系，以及依法有偿取得的行政与民事法律关系。四是土地收储的目的是市、县人民政府为加强土地宏观调控，规范土地市场运行，促进土地资源的节约集约利用，以提高建设用地的保障能力。
2001年10月20日，福建省人民政府下发了《关于推行土地收购储备制度的通知》，标志着福建省土地储备制度正式出台。2003年4月，龙岩市人民政府下发了《关于印发〈龙岩市土地储备实施暂行规定〉的通知》，龙岩中心城市土地储备制度随之建立。龙岩市土地收购储备中心作为龙岩市国土资源局下属事业单位应时设立，正式开展中心城市土地收储工作。并实行了统一规划，统一征拆，统一储备，统一供地，经营性土地一律通过公开招标、拍卖、挂牌出让，实现了“一个口子进水，一个池子蓄水”的调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标。10年来，龙岩中心城市累计实施征地7900多亩，拆迁建筑面积420多万平方米，建设安置房365万多平方米，投入征地拆迁（含村自用地货币补偿、安置房建设）资金近37亿元。土地收储工作为龙岩中心城市的科学发展、跨越发展、加快崛起做出了积极贡献，取得了较好的社会效益和经济效益。主要体现在：
第一，强化了政府对土地市场的宏观调控能力。实行国有土地统一储备政策，市区范围内凡符合储备条件的土地必须统一由市土地储备中心收购，城市建设用地只能从储备土地中向市场供应，保障了政府垄断土地一级市场，防止国有土地资产流失。第二，促进了土地市场发育和完善。市土地储备中心对储备土地进行前期开发，形成“净地”，变“毛地“协议出让为“净地”公开出让。一方面，阻止开发商以前期开发问题为由达到闲置土地的囤地目的，缩短了建设用地周期；另一方面，通过“招拍挂”等方式为国有土地使用权公开出让提供了资源保障，创造了公平的竞争环境，减少了权力寻租空间。第三，提高了建设用地保障能力。通过土地收储制度，城市土地成为政府直接控制的国有资产和城市建设的重要融资工具，提高了政府运用城市土地资产的效率和供地能力，减少了对耕地的占有。第四，支持了企业改革。市土地储备中心通过对市区土地实行统一收购和支付补偿费等方式，加快企业存量土地盘活的进度，解决了部分企业改制自己的燃眉之急。第五，促进了土地节约集约利用。通过对经营性土地招拍挂，提高了用地成本，促进土地利用者走节约集约利用土地治理，提高土地利用效率，促进城市建设的有序发展。
土地收储管理条例篇3
当前，随着城市建设的快速发展，各种各样的房地产开发建设项目拆迁工作大面积铺开，作为政府土地归集的有效杠杆，土地储备制度已在各地推广。然而，由于拆迁补偿法规存在缺陷，各地土地收购储备的运行模式各不一样，但都既有市场运作的成分，也有政府行政的因素，无非是市场运作成分多一些，或是政府行政因素多一些。拆迁利益矛盾日益激烈，暴力冲突、甚至诸如引火自焚的极端事件不断见诸于报端，拆迁已成为全国性的话题。面对如此严峻的形势，我们有必要探究纠纷产生的根源，找出解决纠纷的办法，为城市建设创造和平，稳定社会环境。目前全国各地强制拆迁公民合法私有房屋主要依据是国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》，它不能有效遏止和解决房屋拆迁纠纷。目前，各地正在进行的土地储备，严格意义上讲是一种土地经营行为，城市私有房屋土地使用权应依法确认，并在拆迁中予以公平补偿。从房地产市场购买房屋所有权人虽然当初购买房屋时没有直接和国家签订国有土地使用权出让合同，但是被拆迁房屋的开发商和政府订立过合同，列入拆迁范围的强行拆迁，于法无据，应当谨用；消除矛盾，必须在尊重被拆迁人各项权益的基础上进行公平协商、补偿。本文试图分析矛盾的根源，研究土地储备的性质、土地使用权的确认、强行拆迁的合法性和公平补偿的确定，最后提出建设性的建议，以期达到有益于城市建设的建康发展之目的。
关键词:城市拆迁;土地储备;公平补偿
近些年来，随着“经营城市”理念的提出，各地各种房地产开发建设项目、拆迁工作大面积铺开。一方面，以较高的效率推动城市发展，改善城市形象,提高城市品位，另一方面，恶化了被拆迁人的生活状况，激化了社会矛盾。据建设部统计，2002年1—8月份，建设部受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28%。上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70%；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7%。据国家信访局统计，截至2003年8月底，国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11.641封，比2002年同期上升50%，上访人数5360人次，上升47%,近些年来，在有些地方拆迁问题已呈白热化趋势。安徽老农朱正亮天安门自焚受伤、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆迁问题。面对如此严峻的形势，我们有必要探究纠纷产生的根源，找出解决纠纷的办法，为城市建设创造和平、稳定的社会环境。
一、土地储备制度
当前,城市建设用地多采用土地储备的方式进行归集,拆迁补偿多发生在土地储备的收购阶段,因此.要弄清拆迁补偿,必须研究土地储备。
关于土地储备的定义，各地说法不一,其中比较有代表性的有两种：一种指土地储备机构依据规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产的行为。”另一种是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收购、收回、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。”
各地土地收购储备的运行模式各不一样，但都既有市场运作的成分、也有政府行政的因素，无非是市场运作的成分多一些，或是政府行政的因素多一些。
各地土地储备机构担当着双重角色：一是政府授权而行使部分行政权力，如代表政府制定收购储备计划等。二是根据市场经济规则而行使企业行为，如根据土地市场需求收购储备出让土地等。
那么,土地收购储备行为性质到底应该是什么?当前,大致有:1、行政行为说(强制说),2、民事行为说（自由论）,3、区分说,4、经济法律行为说。实际上,细分行政主体在土地储备中的角色,即可看出土地储备的本质属性,土地管理部门依职权做出土地规划,适时土地储备机构作为拆迁人(收购者)进行拆迁,房屋拆迁主管部门对拆迁事务进行管理,拆迁人与被拆迁人进行补偿协商。拆迁补偿（收购土地）是其核心,根据土地储备的非公益性和拆迁的民事行为性,土地储备应为民事行为。只不过在整个过程中，参与的行政主体多，土地作为商品的特殊性质和土地市场的特别管理，使得收购过程行政色彩较浓。
二、关于土地使用权
土地储备意味着土地权属的变更,从理论上讲,土地收购是原用地人.土地储备机构如何合理分配土地收益,从实践中看,拆迁补偿纠纷也是利益的分配问题,一是双方的地位是否平等。二哪些该补偿。三是补偿标准如何定。下边将分别进行探讨。
按照传统的民法理论，物权分为自物权和他物权。自物权是对自己的物所享有的权利；他物权是对他人的物所享有的权利。对于他物权来讲，他物权人虽然不享有此物的所有权，但依照权能的划分，仍然可依法对他人之物享有占有、使用、收益和依法处分的权利。《罗马法》以来，一个传统的基本愿则是优先保护房屋所有人权利，就是土地所有权人有义务尊重房产权人的权利。“所有权人不得以自己的行为或任何方法损害用益权人的权利。”这种传统的民法物权论自罗马法始，已为现代各国民法所采用，在我国的《民法通则》中则表述为财产权和与财产权有关的财产权。
国有土地所有权包含占有权、使用权、收益权和处分权四种权能。国有土地使用权是从国有土地所有权派生出来的一项独立权能，指公民、法人或其他组织依照法律规定，对依法占有的国有土地享有利用和取得收益的权利。按照我国民法通则的规定，土地使用权是一项民事权利，是一种物权，是一种他物权，是一种用益物权。依照我国的《土地管理法》等法律、法规的规定，可以清楚看出我国现阶段实行国有土地所有权与使用权相分离的制度。私房用地使用权以私房所有权为前提，也就是说地权随房权存在、变动与消灭。“划拨土地”也是一种审批方式，它并不影响土地使用权本身财产权的性质。
虽说土地使用有期限.但对房屋而言,法律对房权的保护是没有固定期限的，房屋有多长寿命则地权有多长期限。因而原则上说只要房屋所有权存在，国家就不能收回其土地使用权，所以现在“收回土地使用权”说法不能成立.
(一)房屋产权人土地使用权的法律确认
城市房产权人所享有的国有土地使用权的法律依据，虽然现行法律中未有集中具体规定，但在有关的法律规范中对这一问题还是作出了明确的解释。1990年4月23日国家土地管理局在给最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权问题的复函》中指出："我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属于自己的城市土地应该自然享有使用权。"1995年3月11日国家土地管理局在《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》中进一步提出："土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权"，"土地公有制之前，通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。"1988年12月29日重新修订的《土地管理法》第七条规定"国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用"。由此可以看到，有关的法律法规对城市私房产权人享有国有土地使用权是予以确认的，原则是明确的。
从房地产市场购买房屋的房屋所有权人虽然当初购买房屋时没有直接和国家签订国有土地使用权出让合同，但是被拆迁房屋的开发商和政府订立过合同，列入拆迁范围的，可以视作被拆迁人通过向开发商支付对价的方式取得了开发商在国有土地使用权出让合同中享有的土地使用权，土地使用权作为财产性权利被转让，房屋所有权人是土地使用权拥有者。
﹙二﹚城市土地使用权转移收益问题.
首先, 由于被拆迁人合法拥有被拆迁房屋的土地使用权，被拆迁人就有权利获得土地使用权转让产生的收益。
其次，国家将属于被拆迁人的土地使用权出让给拆迁人并从中获得收益，没有法理的依据。被拆迁人作为土地使用权的权利人享有占有、按合法的目的使用国有土地的权利，不受他人干涉。土地储备过程中,一边无偿强制收回,一边转手向开发商出让,并谋利益,于法无据,于理不公。国家享有国有土地所有权，被拆迁人享有国有土地使用权，根据他物权优于自物权的原理，在合法期限内，被拆迁人的使用权是可以对抗国家的所有权的。政府在没有征得被拆迁人同意的情况下将土地出让给开发商，属于无权处分行为，如果得不到被拆迁人追认，政府和开发商签订的土地出让合同无效。政府从中牟利，亦不合法。
三、关于强行拆迁
根据《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的规定，房屋拆迁是指建设单位根据城市规划要求和拆迁许可证，依法拆除批准的建设用地范围内的房屋及其他附属物，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。
房屋强行拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。
（一）拆迁权实体合法的唯一标准---社会公共利益
前面已经论述过,房屋拆迁产生的法律后果之一是土地权利流转给拆迁人。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"公共利益"。
目前一些地方政府对公民房屋强制拆迁中一个最常用的理由是个人利益要服从“公共利益”。什么是“公共利益”？
“公共利益”在法律上应该严格界定，台湾地区的有关规定将公共利益列举为：铁路、交通、学校、公用设施、国防、教育。法国.日本.德国也分别在有关法规中就公共利益作出具体规定，均不含所谓“经营城市”的政府利行为。
在我国,"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》,该法第10第3款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用"。其次是《土地管理法》。该法第2条第2款规定,"国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用",并同时在第58条第1款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行政法规,"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概念使用上都是一致的。《城市私有房屋管理条例》第4条规定:"城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……"。。何谓"国家建设",1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地",在第21条中对"国家建设"作了这样的限定,"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业",并在第22条中进一步诠释:国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目,只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。然而,在房屋拆迁立法上,这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定:"在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例"。事实上,该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定,并给公权介入私权留下缺口.按上位法优优先原则,公共利益应按土地法规定界,土地法第54条规定可以土地划拨的事业才能构成公共利益.
（二）强拆公民合法私有房屋无法可依
拆迁是公法行为，公权介入私权要有充足的理由。政府之所以有权征用土地和老百姓的房屋，不是基于它的土地所有权，而是基于主权行为。所以，政府征用土地必须是与主权行为有关的公共利益，而不应是经济目的。
目前全国各地强制拆迁公民合法私有房屋主要依据是国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》，它不能有效遏止和解决房屋拆迁纠纷，反而是愈演愈烈.这只能让人得出这样的结论：2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》存在问题！
首先，该规定违宪。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”住宅不受侵犯是公民享有的基本权利，关系到公民的生命是否有保障，生活是否安定，攸关公民的生存，是公民的生存权和基本人权。因此，在宪法中加以规定和保护，任何人不得随意剥夺。按照《立法法》规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。而根据《宪法》第62条之规定，基本法律的制订主体只能为全国人民代表大会。由此看来，《条例》中有关强制拆迁的规定是立法权的严重越位，甚至是滥用。
其次，拆迁人和被拆迁人订立补偿安置协议是民事行为，行政机关无权强制一方接受协议。在补偿安置协议的订立过程中，拆迁人和被拆迁人是平等的民事主体，两者应当在自愿、公平、等价有偿、诚实信用的基础上订立协议，不受任何单位和个人的非法干预。拆迁人对被拆迁人进行补偿，其实质是对拆迁人被拆房屋及土地使用权的购买，带有明显的交易性质，应该在双方合意的基础上签订合同。即使双方达不成协议，也是当事人自己的事，可以双方协商解决，不需要行政机关的干预。行政机关介入补偿合同的签订，是公权向私权的扩张，违背了“意思自治”，“契约自由”的私法基本原则。因此，《条例》的关于诉讼不停止拆迁的规定应当废止，强制拆迁必须慎行。前置拆迁无视人权，产生被拆迁人无家可归的恶果，增加社会的不安定因素，损害了社会利益，不符合“公序良俗”的精神。
四、关于公平补偿
（一）拆迁补偿应多方面考虑
当前，补偿方面问题较多。因此，必须对公平补偿的标准进行探讨。什么样的补偿比较公平，至少可以考虑三个方面：
一方面，对被拆迁人私有财产权的公平补偿必须考虑私有财产的既有价值和可得利益。纯粹从现有价值出发去评估补偿数额，即便是按照市场价，也难以弥补当事人的损失。例如，残疾人或者普通下岗工人把其房屋出租，其生活来源主要就依赖于此。房屋本身可能已经有多年的历史，在市场上并无好价，此即“卖着不值，用着值”。征用此类房屋，仅依市场价计算，有失公平。所以，可得利益必须考虑在内。
对于采取非回迁的方式补偿的，还应考虑补偿拆迁给被拆迁人增加的隐性成本。由于大多数被拆迁人被安置到城郊，得到货币补偿的被拆迁人大多也买不起同类地段的房子，选择在偏远地段购房，交通、购物、子女入学等问题接踵而来，生存成本大增，加重了被拆迁人的经济压力，因此，拆迁人应当予以补偿。
另一方面，要维护“被拆迁房屋”业主的完全物权。：第一，既保护房屋的所有权又保护宅基地的使用权的；第二，要按照“对世权”的方式来进行保护——除因公共利益需要政府依法征用或征收外，凡房屋业主均不仅有权就“补偿”数额(及方式)讨价还价，还有权就“迁与不迁”独立自主地作出决定。要以生存权为维权底线。
再一方面，公平补偿必须考虑分配正义。必须确定一个基本原则，即补偿必须保证个人的生活水准不会因为私有财产权的征收或征用而降低。但如果不能做到这一点，那么，我们的分配就会建立在让少数人生活水平急剧下滑的基础上，是不符合正义要求的。
（二）市场价值的含义
房地产评估，大都是对目标房地产的市场价值进行评估，但在估价过程中对市场价值的含义常存有不同的理解。美国的法院出于诉讼的目的解释了市场价值的含义，典型的有两种定义：①所谓市场价值，就是一宗财产放入公开的市场内，在一段合理的时间内能找到购买者进行出售，从中所能得到的以货币估量的最高价格，其中购买者是在知道该财产的所有可调整的使用用途和它能够实现的用途情况下购买该财产。这是在审判过程中被广泛引用和接受的一个关于市场价值的定义，是建立在美国一个加州法院判例的基础上的。②另一个法院的判例中是这样定义的：为了公用目的征用土地的市场价值，就是假想一个意愿的出售者向一个意愿的购买者出售这块土地时的交易价格，而不管这个交易行动是否是双方的一时冲动或者是经过深思熟虑的结果。实际在拆迁时，对于大多数被拆迁者而言，出售他们的财产并非他们的意愿。
关于市场价值，在国家质量技术监督局和建设部于1999年联合的《房地产估价规范》中，有一个“公开市场价值”定义：“在公开市场上最可能形成的价格。采用公开市场价值标准时，要求评估的客观合理价格或价值应是公开市场价值。”
1993年2月国际资产估值标准委员会在澳洲墨尔本开会，通过了一条国际认可的市场价值的定义，其中文意是：“于估价日一物业在经适当市场推广后，由一自愿卖方售予一无关系的自愿买方所得的最佳金额，该笔交易是基于买卖双方均有知识，行事谨慎及没有被压迫的情况下进行。”
由以上关于市场价值的定义可知，市场价值的形成需要相应的市场前提：①买方和卖方均完全出于自愿；②具有适当的期间完成交易，而不是急于出售或急于购买。在土地征用的过程中，由于被征用方一般为非自愿，而且征用受到一定期限的限制。正因如此，在很多国家，法律给予被征地者的征用部分的土地补偿往往要超过该征用部分的土地的市场价值，体现征用利益双方在法律上的平等的民事关系。
事实上，即使充分考虑了上述内容，被征用者仍然会觉得不合理。人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格。
五、结论
目前，各地正在进行的土地储备，严格意义上讲是一种土地经营行为，城市私有房屋土地使用权应以法确认，并在拆迁中予以公平补偿。强行拆迁，于法无据，应当慎用；消除矛盾必须在尊重被拆迁人各项权益的基础上进行公平协商、补偿。可喜的是，此问题已引起高层的重视和社会的关注，近日，国务院下发通知，大拆大建强令禁止。
当今世界一些国家土地储备主要有三种形式：①完全市场条件下的土地储备，即以该地块所处区域土地最优利用条件下所取得的收益作为进行土地储备补偿依据。土地储备当事人之间是平等的经济主体；②以地上物补偿和征用土地补偿为基础的土地储备，以保证原土地使用者生活和居住水平不至于下降为主要目标；③以土地现用途为依据的土地储备，规定土地优化利用所带来的收益归土地所有者享有。从当前我国的实际来看，继续实施现行的集体土地征用和城市房屋拆迁补偿的做法有很大的局限性，它忽视了土地使用权的价格。但在土地公有制条件下，采取完全市场经济的做法也不足取。它忽视土地所有权的收益，造成相邻地块在不同规划条件下的土地使用者所得的补偿不平衡，既影响土地储备的开展，也造成新的不公平。因此，只有以土地使用者现有的权利为基础，对土地使用者丧失的权利进行补偿，维护其合法权益。
参考文献
1、《新编房屋拆迁补偿安置法律手册》，中国法制出版社，2004年第一版。
2、《房屋拆迁安置补偿合同文本及相关法律规定》，中国法制出版社，2003年第一版。
3、马原等，《房地产案件新问题与判解研究》人民法院出版社1997年第一版。
土地收储管理条例篇4
在保证金制度筹划、建立的同时，三厅也着手建立了省级及以上发证矿山保证金的管理体系。根据保证金的管理流程，初步确定了保证金的核定、开户、存储、工程验收、返还等系统建设工作，并由银行开发了保证金管理平台，在省国土资源厅开通了财务专线，实现了数据化管理系统。通过该管理平台，可实现保证金的核定、修正、查询等功能，并可根据需要，选择性地导出和统计有关数据。市、县两级发证矿山监管部门为市、县相关部门，因保证金整体规模小，矿山企业存储积极性不高，管理体系建设相对滞后。现将省级及以上发证矿山管理操作流程介绍如下：核定：由省国土资源厅将矿山基本信息录入保证金管理平台，系统根据矿山面积、矿种、开采方式等，自动计算矿山保证金的年均存储额和总存储额，生成并打印保证金存储单。开户和存储：矿山企业根据保证金存储单核定的额度，在中信银行（省内各分行）存储保证金。首次存储保证金的，须持采矿许可证、营业执照、组织机构代码等材料到银行开户后存储。根据三厅与中信银行磋商，存储的保证金按一年期定期利息计算利息。工程验收和保证金返还：矿山企业按照验收办法有关要求，完成治理恢复工程并提交验收材料的，由三厅组织专家验收。根据验收结果（结论），返还相应额度的保证金。
二、保证金存储现状分析
（一）存储现状截至2013年底，经核定省级及以上发证矿山应存储保证金总额9.40亿元，已存储保证金7.87亿元，足额存储率83.7%。总体存储情况良好。截至2013年底，市、县两级发证矿山4729个，经核定应存储保证金总额13.71亿元，已存储保证金0.76亿元，存储率5.5%。
（二）部分矿山不能足额存储保证金的原因分析1.省级及以上发证矿山近年来，江西省国土资源厅每年会对未存储保证金矿山开展了一次专项督查，了解矿山企业未及时存储的原因，下发了督促存储的通知。据初步了解，因近年矿业经济不景气，部分矿山企业（尤其是煤矿和铁矿企业）经营困难，导致矿山企业资金紧张、亏损，甚至停产或歇业，是矿山未及时存储保证金的主要原因。另外，也有少部分矿山企业以存储标准偏高等理由，不愿意存储保证金。2.市、县发证矿山市、县发证矿山保证金存储率过低的原因很多，经调查，主要可以归结于以下几点：一是地方保证金管理系统建设滞后，导致保证金存储工作滞后；二是近年来矿业经济不景气，很多矿山经营困难、停产关闭，不能及时存储保证金；三是矿山多为中小型矿山，整体经济规模小，普遍反应存储标准过高，但地方无自主调整权，导致存储率过低。
三、保证金制度目前存在的几个问题
（一）立法依据有待完善《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》仅仅是政策层面上的指导文件，《矿产资源法》《水土保持法》《土地复垦条例》等分散的法律法规对矿山环境问题仅有原则性的规定，保证金制度目前尚缺乏系统的法律规定，针对性和操作性不强[6-8]。国土资源部出台的《矿山地质环境保护规定》，弥补了《矿产资源法》等在矿产资源环境保护方面的不足。但《矿山地质环境保护规定》关于保证金的概念（矿山地质环境治理恢复保证金）限定在地质环境范畴，较为狭隘，保证金名称与国务院及财政、国土资源和环保三部文件也不一致。江西省保证金名称采用的是《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》提法名称（矿山环境保护与生态恢复保证金）。按概念来理解，矿山环境保护与生态恢复保证金涵盖了矿山地质环境治理恢复保证金，《矿山地质环境保护规定》能不能作为江西省现有保证金制度的立法依据，有待商榷。另外，《矿山地质环境保护规定》是国土资源部单家部门规章，而江西省保证金制度则由财政、国土、环保三部门制定和监管，在管理权限上也不配套。《矿山地质环境保护规定》作为江西省保证金制度的立法依据似乎也不适合。
（二）管理体系难以统一基本按照发证权限分配保证金的管理权限，分为省级及以上发证、市级发证、县级发证三级管理体系。三级管理体系相互独立，各个市、县的管理方式也不一致，导致全省保证金管理方式繁多，数据形式也各式各样。因为没有统一的管理方式和系统平台，各级矿山存储保证金的数据难以实现共享。
（三）核定方式存在瑕疵根据《暂行办法》，保证金按年度存储，年度存储额根据矿区面积、开采方式等确定，保证金存储总额是年度存储额乘以采矿许可证剩余服务年限。这样的核定方式存在一个问题，就是采矿许可证剩余服务年限和矿区面积差异大，会导致同类、同规模、同开采方式矿山保证金存储总额相差很大。以小型煤矿为例，目前江西省有6万吨/年及以下规模的煤矿559家，约占全省省级及以上发证矿山数量的45%。如，同为开采设计规模为6万吨/年的煤矿，保证金存储额低的可至1.9万元/年，高的可达200余万元/年，差额超过100倍。若再考虑服务年限差异，保证金存储总额差距可能将进一步扩大，但矿山实施治理恢复的费用不会有如此大的差异。
（四）各类类似治理费用并行保证金与土地复垦费、水土流失防治与补偿费、农林补偿费等在功能上存在交叉重叠[9]。根据《暂行办法》，保证金的用途定义是“预防因矿产资源开发引起的环境污染和生态破坏，恢复被破坏的生态环境功能，治理环境污染和矿山地质灾害”，从用途定义上理解，土地复垦费、水土流失防治与补偿费、农林补偿费已经涵盖在保证金功能范围之内，甚至矿山企业的排污费也可以纳入保证金的范畴。但实际情况是各种类似的费用并行，独立存在。
（五）难以实施治理工程和验收大部分《矿山地质环境保护与恢复治理方案》只是粗略的开展了地质环境调查、评价和预测，所部署的治理工程总体不具备操作性。另外，矿山地质环境保护、土地复垦、水土保持、环境保护等都有各自的方案（报告），有各自的验收标准，即使对于同一项矿山治理恢复工程，治理措施、方式、结果都可能存在差异，以哪个方案（标准）验收为准呢？各部门是否会认同其它部门已经验收的工程呢？因矿山各类治理工程验收尚未铺开，因此矛盾还未集中暴露出来。
四、制度展望
根据《暂行办法》现有修订稿，主要修订的内容也只是完善和巩固现有制度，没有转折性的改变。至于适当的下调存储标准，也是迫于各方面的压力所做出的妥协。可以预见在未来几年，江西省保证金制度积习所致，除完善立法问题外，应该不会有大的突破和创新。
（一）已经着手的完善立法工作为了解决保证金制度的立法依据问题，江西省国土资源厅在保证金制度实施之前就开始了立法前期的筹备工作，于2011年左右形成了《江西省矿山地质环境保护条例》（初稿），并列入省人大立法计划。2014年，借修订《江西省矿产资源开采管理条例》之机，根据省人大建议，取消《江西省矿山地质环境保护条例》的立法工作，在《江西省矿产资源开采管理条例》修订稿中增加“矿山地质环境保护”（含保证金制度相关内容）专章。按照工作计划，《江西省矿产资源开采管理条例》（修订稿）拟于年内（2014年）正式报省人大通过后颁布实施。同时，2012年底以来，三厅就开始了《暂行办法》的修订工作。《暂行办法》修订工作多次征求地方监管部门、省属矿业集团及有代表性的矿山企业的意见，并经修改完善，形成了《暂行办法》修订稿。根据近年保证金制度的实施情况、经验总结及有关部门（企业）的意见和建议，《暂行办法》修订稿针对存储标准进行了适当下调，同时对保证金的核定、返还等程序做出了进一步的明确和完善。待《江西省矿产资源开采管理条例》（修订稿）颁布实施，完善立法依据后，《暂行办法》也即可完成修订工作。将保证金制度列入《江西省矿产资源开采管理条例》（修订稿），似乎是完善了立法依据，但又产生了一个新问题。《江西省矿产资源开采管理条例》（修订稿）增加的是“矿山地质环境保护”专章，不是“矿山环境保护”专章，以国土资源部门职能，也只能限定在“矿山地质环境保护”范畴。那么江西省保证金的名称和定义是否也要相应调整，回归到国土资源部《矿山地质环境保护规定》保证金的名称和定义呢？条例修订还未完成，该问题悬而未决。如果保证金名称和定义限定到地质环境保护范畴，那么之前存储的保证金如何监管、由谁监管，又如何使用？如果仍保留现有的名称和定义，那么增加的应该是“矿山环境保护”专章，修订工作也超出了国土资源部门职能，除财政、环保外，林业、农业、水利等部门是否也该参与修订工作呢？目前的情况是这些部门均未参与《江西省矿产资源开采管理条例》的修订工作。
（二）管理体系依然难以统一《江西省矿山环境治理和生态恢复保证金专户资金监管办法》规定，保证金的各级监管部门确定保证金存储的银行，已经为保证金管理体系的统一设置了障碍。省级及以上发证矿山管理体系较为完善，但确定的银行地域分布十分受限，向市、县发展和推广的可能性小，保证金各级管理体系分立的基本格局难以改变。
（三）核定方式基本维持现状保证金的核定方式在《暂行办法》修订稿中基本沿用现有的核定方式，除存储标准适当下调外，影响核定的因素未变，计算方式未变。同类、同规模、同开采方式矿山保证金存储总额相差很大的问题不会得到改善。
（四）各类类似治理费用难以协调合并监管部门早已意识到保证金与土地复垦费、水土流失防治与补偿费、农林补偿费等在功能上存在交叉重叠，但难以有所作为。这涉及到多个部门职能。除非共同的上级部门出面协调，财政、国土资源、环保部门难以完成协调工作。像保证金与土地复垦费同为国土资源部门监管，都未能实现合并，协调合并其它类似费用的难度可想而知。
（五）治理工程依然难以实施和验收在编制费用有限、编制单位竞争激烈的条件下，《矿山地质环境保护与恢复治理方案》的编制，矿山企业和编制单位目的一致，就是方案尽快通过评审，拿到批文；对于评审专家而言，审查工作量大，但时间短，难以给出有效、适用的建议。因此《矿山地质环境保护与恢复治理方案》仍旧难以指导治理工程实施，不具备操作性。另外，矿山环境治理的工程验收涉及地质环境保护、土地复垦、水土保持、环境保护等多个方案（报告），验收内容、标准明显有交叉和重叠。能否将涉及矿山环境治理的所有方案（报告）合并成一个方案（报告），规范和统一治理措施、方式及验收标准？近期似乎也不可实现，原因同各类类似治理费用的难以协调合并。
五、结语
（一）存储率不是制度实施效果保证金的存储带有一定的强制性，如不足额存储，按《矿山地质环境保护规定》，主管部门可以不通过矿山企业的年度采矿活动报告（又称年检），这对矿山企业是一个较大的威慑。江西省省级及以上发证矿山保证金足额存储率能达到83.7%，这么一个较高的水平，卡住年检关，是一个至关重要的因素。较高的存储率能说明保证金制度的实施效果吗？显然不能。具体落实的矿山治理恢复工程才是考核保证金制度最终实施效果的标准。另外，矿山企业实施治理恢复工程前，是不能提取保证金的，要工程验收合格后方能申请返还一定的额度。也就是说，矿山企业仍需先期垫付治理恢复工程的资金。即使垫付资金完成了治理恢复工程，矿山企业还存在工程能否顺利通过验收、保证金能否顺利返还的担忧。多重因素之下，矿山企业对履行矿山治理恢复的义务显然缺乏积极性。这与保证金制度设立的初衷也背道相驰。
（二）制度设立的深层机制保证金制度的设立机制，表面看是“用于保证矿山企业履行矿山环境治理和生态恢复义务”,从深层来看，则是基于监管部门对矿山企业履行矿山治理恢复义务的不信任。保证金制度的设立，没有考虑矿山企业会自觉履行矿山治理恢复义务的可能，也没有考虑从监管的角度出发，督促（或采取强制措施）矿山企业履行矿山治理恢复义务所能做出的努力。监管部门按最坏的结果（所有矿山企业完全不会履行矿山治理恢复义务），为维护公共环境（利益），按照“不低于基本治理恢复费用的原则确定”设立了保证金制度。导致的结果是，监管部门将因不信任和疏于监管的成本完全转嫁给了矿山企业，矿山企业承担了最坏结果所产生的所有负面经济效应（存储保证金）。一个政策的制定，往往偏向的是政策制定者的利益（或最小风险）。保证金制度在监管部门和矿山企业之间所体现的责任和利益是不对等的。监管部门加强监管、勇于承担监管责任，将是保证金制度未来的方向。
土地收储管理条例篇5
内容提要:土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系，以求妥当地平衡各自的利益关系。
一、引言
建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。
鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。
《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。
关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。
关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。
《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。
二、分析与评论
(一)关于土地储备制度的功能和定位
关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]
(二)土地储备机构的法律地位和功能
土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。
(三)储备土地的取得方式
储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。
(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论
已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!
(五)建设用地使用权的标的物
土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。
(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系
1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心
土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。
虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。
2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门
如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。
3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者
前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。
三、涉及土地储备的案例分析
(一)基本案情
2006年4月5日，w市国土资源管理局从乙单位收回a号建设用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与w市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证a号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。
在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的a号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对a号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得a号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？
(二)分析
1.2009年w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:
(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体
建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。转贴于本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是w市土地交易中心代表w市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是w市国土资源管理局，有证据《w市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到w市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，w市土地整理储备中心受w市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，w市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。
(2)甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为
第一，w市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。
第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于w市国土资源管理局的出让行为而取得。
根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得a号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《w市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的a号建设用地使用权是w市国土资源管理局出让的建设用地使用权。
第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得a号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。
2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，w市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在a号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《w市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由w市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，w市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的a号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。
上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的a号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。
3.甲公司有权向乙单位中止付款
根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将a号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。
4.乙单位无权解除合同
一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、w市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。
另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了w市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中w市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了w市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。
注释:
[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[J].上海土地，2006，(1):26.
[2]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞.土地储备及土地一级开发法律制度[m].北京:中国法制出版社，2009.29.
土地收储管理条例篇6
答：土地储备和一级开发，（以下简称土地储备开发）是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
土地一级开发是实施土地储备的环节，由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地，乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件。土地一级开发完成后的土地纳入土地储备库。
土地一级开发的主体按类型通常可以分为三类：
（1）政府作为开发主体。即土地一级开发所需的全部费用和风险均由政府承担，而且政府也同时享有土地开发的所有收益。在这一前提下，当地的土地管理部门或者土地储备中心负责一级开发项目的运营，代表政府，统筹管理开发中的各项事宜。政府作为土地一级开发的主体，可以便捷地调集项目开发的各类资源，还能加强政府对城市规划和产业结构的调整，从而提升政府本身的招商引资力度，有利于开发后土地的顺利上市。
（2）企业作为开发主体。在由企业作为开发主体的情况下，政府仅负责前期城市规划的颁布、土地利用规划的编制和土地利用政策的制定等宏观事务，具体开发项目的运作模式、融资渠道、施工建议、经营管理等都由企业独立完成。企业作为开发主体，资金由企业投入，政府可以大大减轻财政负担，同时可以提高土地开发方面的工作效率，有利于土地一级开发的市场化运作。相应的，政府需要给予企业一定的开发收益，用于支付土地开发的成本和开发企业合理的利润。
以企业为土地一级开发主体，北京的情况较有代表性。北京市颁布了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》等文件，明确规定土地储备机构可以通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由中标企业负责实施土地一级开发工作。同时，开发企业的利润率被限制在8%以内。
（3）政府（指当地土地管理部门或者土地储备中心）和企业共同作为开发主体。当政府缺乏土地开发资金或管理经验的时候，可以选择政府共同作为开发主体，一起负责整个开发项目的运作实施。这种投资主体确定的实质是由于双方共同入股参与土地开发而设立的，并按照各自投资股份的比例来合理分配未来的土地开发收益和投资风险。例如苏州新加坡工业园设立时进行土地开发，就是按照政府和企业共同出资、政府主导、企业建设、责任共担、收益共享的原则进行的。
除了政府直接出资与企业合作外，通过直属国有投资公司融资合作也是常见的一种方式。政府以土地等资源注资设立国有投资公司，投资公司以自身的名义对外合作，这种模式在城市基础建设中已经比较普遍。在土地开发方面，由于政府垄断了土地开发资源，因此这种间接合作模式可以避免一些行政与市场行为的交叉，既能实现政府意图，又符合市场规律。
市辖区人民政府和各类开发区管理委员会不能作为国有土地的出让主体，对市辖区人民政府能否作为国有土地的出让主体问题，依据《国家土地管理局》（1991国土函字第71号），《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“市、县人民政府”，所指“市”包括全国各级市；所指“县”，不包括市辖区。对开发区管理委员会能否作为国有土地使用权出让主体的问题，国土资源部认为，开发区管理委员会不具备土地使用权出让的主体资格。综上，国有土地使用权出让的主体依法限定为市、县人民政府的土地管理部门，市辖区人民政府和各类开发区管理委员会不能作为出让主体。
开发主体的土地一级开发项目一般不涉及到并联审批，流程相对简单，主要涉及以下手续：
第一步，到规划部门办理《建设项目规划条件》，材料齐备，受理后需要20个工作日拿到批复。
第二步，到国土部门办理《建设项目用地预审》，这个手续大约需要10个工作日。
第三步，到发改委办理项目核准，这个过程需要15个工作日。
第四步，到国土部门办理征地许可，需要16个工作日。如果涉及到征占用林地还需到园林绿化部门办理征占用林地许可证。
第五步，到国土部门办理建设用地批准书、国有土地使用证（储备），约15个工作日。
第六步，到交通部门办理交通影响评价审查，需要20个工作日。
第七步，到规划部门办理建设项目供地规划条件，需要20个工作日。
土地收储管理条例篇7
关键词：土地一级开发；运作模式
一、土地一级开发背景
2001年，国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（，要求“严格控制建设用地供应总量，规范土地市场，坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应。同时，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”2002年7月1日国土资源部下发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”2004年初，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕。”按照上述文件精神，各省市纷纷出台了相关配套政策规定，深化土地储备制度。
2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合出台了《土地储备管理办法》，在全国层面上对土地储备作了明确的定义：土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、进行前期开发、储存，以备供应土地的行为。建立土地储备制度的目的是为了增强政府对土地市场的调控能力。土地储备开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”。土地一级开发是指按照规划和储备开发计划，土地一级开发主体对一定区域范围内的土地，依法实施征地补偿、拆迁安置、土地平整，并进行适当的市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地供应标准的土地开发行为。也就是说将“生地”变为“熟地”，并将这些“熟地”储备起来，以便随时供应，调控市场。
二、土地一级开发的内容
土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整治及土地储备三个环节。进行土地一级开发的目的是通过征地、拆迁及市政建设等工作使项目用地达到供地条件，是做好土地供应前必要的准备。而土地一级开发主体在具体实施征地补偿、拆迁安置及市政建设等工作前，需经有关部门进行必要的审批，所以说土地一级开发内容就如同概念中所描述，需要办理手续、筹措资金、进行征地补偿、拆迁安置、土地平整及市政公用基础设施建设等工作，为了保证公共服务设施的同步交付使用，避免开发商不建或者甩建，特别是大规模的土地一级开发，根据需要可组织教育、医疗卫生和社区管理服务等公共服务设施的建设。土地储备开发除完成上述工作以外，还要确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一系列开发事项。
1.土地权属性质的改变。土地储备开发，必须依据政府土地供应计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划来执行。为了实现城市规划，在实施土地储备开发过程别是正在发展的城市，主要涉及的开发范围内大部分是集体土地，就要进行农转用、征收，另外对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式进行储备回收，改变拟开发地块范围内土地的权属性质，使政府拥有所开发土地的完整的国有土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。
2.土地规划条件、指标及市政配套要求。根据城市总体规划及储备开发地块的周边发展情况，应提前确定开发土地的规划条件、指标及市政配套要求。按照城市总体规划，主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地详细规划方案、控制性详规、水电暖气等配套设施实施条件和公益设施配套情况。上述内容的确定，有利于科学编制土地储备开发实施方案，对成本、资金需求、土地上市价格和土地收益进行测算，在实施土地储备开发过程中达到事半功倍的效果。
3.土地平整及市政基础设施建设。土地平整实际就是在开发地块范围内，要完成包括村民（居民）拆迁、企事业单位拆迁、宗地内建筑物、构筑物的拆迁、地形地势的平整等。随着城市发展要求、科学技术水平的提高，对大市政配套建设的涉及面也在不断扩容，主要表现在配套市政设施的种类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。土地一级开发深度一般需达到“三通一平”（达到宗地外通路、通电、通上水及宗地内土地平整）及取得市政接用方案。有条件的应该达到宗地外通路、通电、通上水、通讯、通下水、通燃气、通热力及宗地内场地平整（简称“七通一平”）。目前完备的土地一级开发配套的市政项目还应包括电信、网络、数字电视和中水。
4.土地验收储备。政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。验收的主要内容主要包括开发现场、审批手续、开发成本及相关材料验收。开发成本验收审批手续是否齐全、权属清晰，征地拆迁档案全面完成、合同票据齐全、现场踏勘结合验收测绘报告无未拆除的地上物、审计结论明确。成本审核主要针对开发企业是通过委托、招标、授权等方式采取不同的验收标准进行审核。土地一级开发成本需要进行审计的，可由区县财政或审计等相关职能部门直接审计或委托专业审计单位进行审计，或由储备机构委托专业审计单位进行审计。储备机构组织核验，应听取审计、造价单位意见，依据测绘报告，必要的可实地核查项目范围内地上平整情况，对存在的问题提出解决方案，编制验收结果报告，提出对项目成本、场地验收等意见，上报审批部门，验收后的土地纳入土地储备。
三、土地一级开发的运作模式
土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即谁来主导土地一级开发的问题。是采取政府为主体垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，或者通过招投标方式来决定一级开发的主体。关于土地一级开发的主体，有观点认为土地资源就必须掌握在政府手中，政府加强对土地的集中统一管理，切实垄断土地一级开发，强调土地一级开发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业。目前主要存在以下一级开发模式。
1．完全政府运作的模式。政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地储备机构的一项职能，由土地储备机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备机构通过由政府财政专项拨款或市场融资进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。例如，北京市的一级开发就是以土地储备机构为主的运作模式，一般分为市土地储备中心为主体项目、区县及重点功能区分中心为主体项目、市区两级土地储备机构联合实施的项目，2009年审批的储备项目98%以上为储备机构实施，面积数量占当前总量的三分之二以上，储备机构实施的一级开发在北京市已经成为主流。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下，并能够办理国有土地使用证。这种模式可以保证政府完全掌控地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且作为行政管理部门便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大、融资渠道单一、专业技术人员缺乏。
2．完全企业运作模式。这种模式中，政府首先将待进行一级开发的土地通过直接授权等方式给土地一级开发公司，由其通过委托开发协议的约定进行统一拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或政府要求的建设条件，再由政府验收合格后进行储备，并给予开发企业审计后的成本利润补偿。例如，2004年12月北京市国土局出台了《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》，对于原拟通过协议方式出让国有建设用地使用权但在“8・31”大限后不符合继续协议出让条件的项目用地进行了规定，一般可视为2002年8月31日至2004年1月9日期间规划意见书或项目建议书批复手续有效的项目。可以“以原建设单位为主体，继续完善前期相关批准手续并进行征地、拆迁、市政基础设施建设等前期工作，在土地达到供地条件后通过招标拍卖挂牌的方式公开入市交易。”亦可理解为：以原开发企业为主体，纳入我市土地一级开发管理的项目,或自行组织完成“三通一平”进行供应。另外，2004至2005年由于配套政策不齐、储备机构资金短缺、以及自身专业人员不足等原因还存在着直接授权企业开发的项目。土地开发企业通过与政府储备机构的开发补偿协议获得不低于8%的开发利益。北京市当时在施的土地一级开发项目中占有较大比重，故进度大多较为缓慢且存在规划不到位、资金成本高、周期难以控制等问题，造成政府宏观调控土地市场的能力降低。
3．政府主导企业运作模式。土地一级开发的主体为政府，这是土地储备开发的一个基本原则，也是“政府主导”的主要体现。“市场化运作”体现在土地一级开发除必须通过行政行为完成的事项之外的开发事项，通过市场竞争方式选择具备资格的企业投资完成。体现在土地一级开发应符合市场需求，并按市场需求实施土地一级开发。2006年，北京市国土局出台了《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》，要求“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发的项目之外，其他土地一级开发项目需通过公开招标的方式确定项目承担主体。”招标项目要求土地一级开发主体在实施过程中严格按照招标文件限定的土地一级开发成本实施有关工作，非不可抗力所致，不得超越。否则，自行承担有关损失。并明确开发周期,约定了详细的违约责任和处理办法。这种模式中，政府根据土地市场调查确定土地需求状况，政府通过招标等方式确定具备资格的企业，在合同规定的期限内将土地开发为符合要求的熟地，土地开发完成经验收合格后，政府择机出让土地。这种模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。招标确定一级开发主体在全国是个创新，体现了公开和引入市场机制的理念，但毕竟一级开发项目过为复杂，开发范围、内容、周期等很难事先预料清楚。对此类项目，除了招标方案要制定的准确，对确实发生变化的要引入洽商机制，评标的办法要科学合理。
4.政府开发企业运作模式。2002年《北京市土地一级开发管理暂行办法》对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。在已经实施的土地储备开发项目中，以市区土地储备中心为主体的项目，基本采取委托政府成立的国有开发公司进行实施，资金一般由储备机构通过贷款或者政府储备基金解决，企业获得2%的管理费。重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团(城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富)。土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让。
综述，目前土地储备开发的模式各有特点，关键是国家关于土地储备方面的政策左右着开发方式。土地储备开发的主要依据是《土地储备管理办法》，但是国土资源部在2010年发文，要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。而在此前，各地的土地一级开发大多由土地储备机构成立的下属企业执行。这是否意味着土地一级开发将完全对市场开放，还是政府将成立其他机构来专职负责？特别是2010年以来世界经济形势的变化，更对城市土地储备开发提出了更高的要求，如何规避风险也就显得尤为重要。为了更好的规避风险，政府应该尽快研究出稳妥、可行、科学的土地开发政策，提升政府的管控能力，优化开发运作流程，有效控制开发成本，加强城市综合规划能力，把握经济波动周期，控制好城市的开发节奏，提出切实可行的土地储备一级开发模式。
参考文献：
[1]史贤英：北京市推行土地储备和一级开发的理论与实践.
土地收储管理条例篇8
第一条 为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 杭州市市区范围内国有土地储备工作，适用本办法。
第三条 本办法所称土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。
第四条 杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。
第五条 下列国有土地应当进行储备：
（一）市区范围内的无主地；
（二）为政府带征的土地；
（三）土地使用期限已满被依法收回的土地；
（四）被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；
（五）依法没收的土地；
（六）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；
（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；
（八）因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；
（九）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；
（十）其他需要进行储备的国有土地。
第六条 土地储备实行预报制度。市区范围内凡符合本办法规定的储备条件的国有土地使用权，用地单位或其主管部门应提前报告市土地储备中心。
第七条 市土地储备中心应根据产业结构调整及城市建设规划和市区土地的实际状况，制定土地储备计划。
第八条 市土地储备中心可以依照法律、法规及本办法的规定将依法收回、收购的土地进行前期开发利用及预出让土地使用权。
集体所有土地需要储备的，必须依法办理土地征用手续。
土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
第九条 市计划、经济、建设、规划、财政、房产、土地等管理部门应按各自职责，做好土地储备的相关工作。
第十条 土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期交付土地，并做好土地储备的相关工作。
第二章 土地使用权收购储备
第十一条 无主地、为政府带征的土地和依法没收、收回的土地，直接由市土地储备中心进行土地储备。
除前款规定外需要储备的土地，由市土地储备中心按照本办法的规定进行收购。
第十二条 土地收购的一般程序：
（一）申请收购。市区范围内凡符合本办法规定的土地收购条件的国有土地，其土地使用权人应持有关资料申请市土地储备中心进行收购。
（二）权属核查。市土地储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。
（三）征询意见。市土地储备中心根据申请人提出的申请和实际调查的情况，向市规划部门征求意见；进行住宅综合开发的，还应向市综合开发管理部门征求开发意见。
（四）费用测算。市土地储备中心根据调查和征询意见结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，要进行相应的土地费用测算。
（五）方案报批。市土地储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，报市土地管理部门审批；其中特殊地块的收购储备方案还须报市土地收购储备管理委员会批准。
（六）签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
（七）收购补偿。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换的差价结算。
（八）权属变更。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。
（九）交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物；被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。
第十三条 土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料：
（一）土地收购申请书；
（二）法人资格证明书；
（三）授权委托书；
（四）营业执照；
（五）土地使用权合法凭证；
（六）房屋所有权合法凭证；
（七）土地平面图；
（八）主管部门意见；
（九）其他需要提交的资料。
第十四条 《国有土地使用权收购合同》应包括以下内容：
（一）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
（二）土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
（三）交付土地的期限和方式；
（四）双方约定的其他权利义务；
（五）违约责任；
（六）纠纷的处理。
第十五条 《国有土地使用权收购合同》一经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。
第十六条 实施收购的土地为以出让方式取得土地使用权的，原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。
第十七条 土地收购补偿费一般按收购土地的开发成本计算。出让的土地使用权补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应付出的出让金部分。
第十八条 土地收购补偿费可通过以下方式确定：
（一）由杭州市地产评估机构依据市政府确定的市区土地基准地价和国家有关规定进行评估，并经市土地管理部门依法确定。
（二）按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定。
（三）按收购合同约定的土地拍卖、招标所得的比例确定。
以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。
第三章 储备土地前期开发利用
第十九条 市土地储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发利用：
（一）前期开发。市土地储备中心在储备土地预出让或招标、拍卖前，完成储备土地地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整等前期开发工作。
（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。
第二十条 市土地储备中心收购的土地在实施拆迁安置时，市计划部门应根据市土地储备中心的申请，办理储备土地前期开发立项审批手续，规划部门按城市总体规划要求颁发储备土地前期开发建设用地规划许可证。
第二十一条 根据市政府的要求，储备土地地上建（构）筑物及其他设施需实施拆迁的，由市土地储备中心作为拆迁人，依法向有关部门申请办理房屋拆迁许可证，统一实施拆迁安置。
第二十二条 市土地储备中心需要委托他人拆迁的，应当采取招投标的办法确定被委托单位实施拆迁。
第二十三条 储备土地前期开发利用中涉及土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途及地上建筑物及附属物拆迁的，市土地储备中心持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，依法到有关部门办理审批或登记手续。
第二十四条 储备土地前期开发利用活动应当遵守国家法律、法规、规章和市政府的有关规定，不得损害公众利益。
第四章 储备土地使用权预出让
第二十五条 本章所称的储备土地使用权预出让，是指市土地储备中心受市政府委托将收购储备的土地进行出让前的准备工作，约定开发单位，收取土地开发补偿费用等的行为。
第二十六条 市土地储备中心应将储备土地的信息向社会公布并抄报市土地收购储备管理委员会各成员单位。
第二十七条 市土地储备中心应对拟出让的储备土地的收购、前期开发成本进行测算，拟定储备土地的招商方案。
第二十八条 市区三级地段以内的储备土地使用权，用于房地产开发或经营性项目建设的，应通过招标、拍卖的形式确定开发单位。其他储备土地使用权，可通过招标、拍卖的形式确定开发单位，也可通过协议形式约定开发单位。
第二十九条 以协议形式进行储备土地使用权预出让按下列程序进行：
（一）确定土地预出让地块。市土地储备中心根据土地储备方案及规划条件，确定拟预出让土地的坐落、四至范围、土地面积及用途。
（二）预出让信息。市土地储备中心根据储备土地的实际情况，对条件成熟的土地公开土地使用权预出让信息。
（三）审查开发资信。由开发单位提出申请，市土地储备中心对开发单位资信进行审查。
（四）约定开发单位。市土地储备中心与提出申请的开发单位对开发条件、开发补偿费用、资金支付方式、支付期限、交地期限与方式等方面进行协商，约定受让的开发单位。
（五）预出让方案报批。开发单位约定后，市土地储备中心填写《国有土地使用权预出让报批表》，将储备土地使用权预出让方案报市土地管理部门批准，其中特殊地块预出让方案还须报市土地收购储备管理委员会批准。
（六）签订预出让协议。市土地储备中心与约定的开发单位签订《国有土地使用权预出让协议书》，《国有土地使用权预出让协议书》作为《国有土地使用权出让合同》的附件。
（七）支付补偿费用。开发单位应根据协议约定的期限、金额和方式，向市土地储备中心支付土地开发补偿费用。开发单位持《国有土地使用权预出让协议书》分别向计划、规划部门办理立项、规划审批手续，并向市土地管理部门申请办理建设用地审批及土地正式出让手续；属住宅综合开发的，还应向市综合开发管理部门办理有关手续。
第三十条 以招标、拍卖形式直接出让储备土地使用权的，由市土地管理部门按照法律、法规、规章的规定组织招标、拍卖，所得价款中相当于土地开发补偿费的部分应直接支付给市土地储备中心。
第三十一条 《国有土地使用权预出让协议书》应具备以下内容：
（一）土地的位置、面积；
（二）规划用途、规划指标；
（三）土地开发补偿费的金额、付款进度和方式；
（四）交付土地的期限和方式；
（五）双方约定的其它权利和义务；
（六）违约责任；
（七）纠纷的处理。
第三十二条 土地开发补偿费包括土地收购、储备、预出让过程中发生的实际成本。
第五章 储备中心资金运作管理
第三十三条 储备土地资金运作受市财政部门的指导与监督。
第三十四条 市土地储备中心的资本金由市财政拨款，土地储备中心运作后的增值资金也逐步充实资本金。
第三十五条 土地储备中心的土地收购资金可以通过收购土地的抵押贷款筹措。
第三十六条 储备土地经市土地管理部门出让后，土地出让金全额上缴财政。
第六章 法律责任
第三十七条 土地使用权符合收购条件、土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建筑物、附属物的，有关部门不得为其办理审批和登记手续。
第三十八条 市土地储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购合同，市土地储备中心已支付给原土地使用权人的定金不予返还。
第三十九条 原土地使用权人未按本办法规定交付土地及地上建筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建筑物的，市土地储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，由市土地管理部门强制执行，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。
第四十条 开发单位未按本办法规定交纳土地开发补偿费的，市土地储备中心有权解除储备土地使用权预出让协议，其交付的定金不予返还，并可要求预约的开发单位赔偿相应的经济损失。
第四十一条 开发单位未按本办法规定依法办理用地审批及土地出让手续的，市土地储备中心有权解除预出让协议，已交付的定金不予返还。
第四十二条 有关土地收购储备、前期开发利用、预出让中的其他纠纷，争议双方可在合同（或协议）中约定向仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提起诉讼。
第四十三条 土地储备工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、集体造成重大损失，和利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。
第七章 附则
第四十四条 本办法由杭州市人民政府法制局负责解释。
第四十五条 本办法自之日起施行。
杭州市人民政府关于修改《杭州市土地储备实施办法》的决定（二年八月七日 杭州市人民政府令第153号）
全文
经市人民政府常务会议审议通过，决定对《杭州市土地储备实施办法》作如下修改：
一、增加一条，作为第二十条：市土地储备中心收购的土地在实施拆迁安置时，市计划部门应根据市土地储备中心的申请，办理储备土地前期开发立项审批手续，规划部门按城市总体规划要求颁发储备土地前期开发建设用地规划许可证。
二、增加一条，作为第二十一条：根据市政府的要求，储备土地地上建（构）筑物及其他设施需实施拆迁的，由市土地储备中心作为拆迁人，依法向有关部门申请办理房屋拆迁许可证，统一实施拆迁安置。
三、增加一条，作为第二十二条：市土地储备中心需要委托他人拆迁的，应当采取招投标的办法确定被委托单位实施拆迁。
其余条款相应顺延。
土地收储管理条例篇9
关键词：政府城市经营城市策略
城市是一个地区经济、政治和文化的中心，是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，是最大的国有资产。所谓经营城市，就是用市场的眼光看待城市，运用市场经济的手段把城市当作一种国有资产来经营，为达到提高城市竞争能力的需要，对城市土地、城市硬件、城市软件进行形象和服务组合设计；变革现有的投资体制，使城市基础设施实现由产品到商品，由资产到资本的转化，通过运营，盘活存量，膨胀总量；同时利用各种方式为潜在的需求者有效提供有关该城市的信息组合，以供需者做出有利于城市的各种选择、有利于经济活动、产业的改进和城市原有产业的扩张。“十五”期间，我国城市基础设施投资约10000亿，其中中央和地方两级政府投资约20%―30%，其他70%―80%需通过贷款、利用外资、市场融资等方式解决。“经营城市”的提出适应了市场经济发展的需要，改变了过去在计划经济体制下城市建设融资单一，城市建设只有投入没有产出的困境，把城市建设发展和城市经济发展有效地结合起来，通过合理的经营城市，从根本上解决城建资金短缺对城市发展的制约。经营城市既要盘活存量资本和搞活增量资本，又要盘活有形资产和无形资产，促进城市建设与经济协调发展。在经营城市的浪潮中，本文期望对经营城市策略作一些有益的探析。
明确经营城市的主体
经营城市要求城市政府按照市场经济规律转变职能，实现行为方式的变革，在城市经营过程中从管理主体和行政主体缺位转变为主体到位，科学的界定政府职能，使政府行为规范化。随着市场经济体制的建立，城市的功能也发生了深刻的变化，城市已成为各种市场关系的汇集点，成为市场配置资源的重要场所。人流、物流、商流、财流、信息流已成为城市间争夺的目标，城市、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐转变为市场机制作用下的双向选择关系。作为经营城市的主体，政府在实际的操作中应综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围实现资源配置效益的最大化和最优化。针对不同程度存在的政府职能部门化问题，应切实发挥政府统筹的功能，承担起作为经营城市的主体职能，规范作为经营城市的主体行为秩序，并注重体现“公开、公正”原则，使政府职能进一步加强，更加适应市场化方式运行，全面引入竞争机制，将公开招标、严格管理、提高效率等贯穿始终，防止腐败现象发生，树立政府的良好形象。
制订城市规划体系
规划是城市建设的灵魂，规划水平不仅体现一个城市的建设水平和层次，而且还直接影响到城市经营的具体效果。经营城市要求政府制订城市发展战略规划，从区域、全国和世界经济的范围分析考虑城市功能、地位，从新经济特点和经济全球化角度确定城市综合竞争力，从整体考虑城市资源的优化配置，从知识经济和产业结构的最新发展变化方面考虑城市功能分区的合理布局。这样，城市规划构成了城市经营的战略性资源，成为城市资源资本资产运作的基础平台。在宏观布局中合理配置城市土地，不断提升土地价值，为增加土地收益创造条件。城市规划规定了城市的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区以及重点建筑、主要设施的明确位置，以此展示城市各个区域的发展前景，确定城市空间的发展时序，造就不同地段的增值预期。必须落实图例管理制度，所有建设项目都按照图例管理要求进行，避免项目建设的随意性，法定图例必须将土地的用途、建筑密度、容积率、市政和规划设计条件等多项规划要求和设计指标落实到每一宗土地上，为土地的开发供应提供条件，为提高城市规划综合效益奠定基础，同时，必须保持法定图例规划的前瞻性和权威性，规划一经确定，就不能随意更改。
完善土地储备制度
土地是经营城市中最关键的因素。政府对土地一级市场的垄断性质，是经营城市的前提和核心。城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了房屋的拆除、土地平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。
城市土地储备制度是一种创新，是城市的客观要求，有利于加强国家对土地供应的调控。只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中，直接进行储备或经过开发后进入储备，然后按计划从储备机构出租和出让土地。从而实现由政府控制城市建设用地的供应总量控制，调控新增建设用地的总量和开发成本，最终达到适时调控房地产市场的目的。完善城市土地储备制度有利于提高土地的利用效率，缩短房地产开发周期。成立土地储备机构以后，收购的土地全部由储备机构负责进行拆除、平整、配套和出让的前期准备工作，政府通过行政手段将闲置半闲置的土地、依法收回的违法用地、企业破产撤销等腾出的划拨用地都逐步纳入政府土地储备库，在此基础上统筹安排用地，使土地资源得到有效配置，促进城市土地资本化，有利于盘活存量、闲置土地。完善城市土地储备制度有利于进一步规范土地交易市场，避免协议出让中的“暗箱操作”，据统计以往协议出让土地要占全部国有土地出让量的60%―90%左右，而招标和拍卖所占比例相对较小。土地储备制度的建立标志着政府出让土地将从协议出让为主转为招标拍卖为主，这样有利于有效杜绝土地非法炒卖和私下交易。有利于商业银行加大房地产金融业务的市场拓展，也是银行利用实行土地储备的有利契机，利用与土地中心的合作关系，加强金融产品创新，为房地产开发贷款、个人住房按揭贷款等全方位的综合金融服务，形成新的利润增长点。
为了加强对土地这一稀缺资源的控制和利用，按照国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》中“有条件的地方要试行土地收购储备制度”和国土资源部规定的“拟用于商业的土地必须通过拍卖或公开招标的方式出售”的要求，全国250多个城市开始陆续推行土地收购储备制度，由土地储备中心代表政府对土地实行统一规划、统一储备、统一收购、统一开发、统一供应、严格控制供地总量。土地储备是实现政府对土地控制的重要手段，是政府经营城市、管理土地资产、增加土地效益的有效途径。城市政府应当依据城市总体规划确定具体地块规划用途和条件，制定城市土地开发时序，慎重选择符合城市规划和城市需要的项目予以建设，实现由土地储备向项目储备的转变。
提倡城市建设投资多元化
城市基础设施建设应当多元化。城市基础设施建设具有共享性，这就决定了城市基础设施投资的多元化，必然带来建设的市场化。因此，就要注意现代资本市场上融资创新。创新包括建设投资体制的创新和融资技术的创新，体制创新要求对建设系统的国有资产进行重组，优化组合，全面归集和盘活现有土地和基础设施存量，促进城建资产滚动增值。研究制定和调整城市基础设施和公用事业的有偿使用或消费政策，逐步扩展有偿使用的范围和项目，加快城建领域产品与服务的市场化、产业化步伐，逐步建立和强化城市建设的成本机制，在注重高起点规划、高标准建设的同时，着力实现低成本投入、高效率运行、高效能管理，建立多元化投资主体，广泛利用各种民间资本、社会资本、国外资本，采用独立、合资、股份等形式参与城市建设。技术创新则是要不断开发新的城市建设资金融资工具和融资方式，主要包括债融资、股权融资、可转换债融资、资产证化融资、投资基金融资、Bot、tot融资、aBS融资和国际联合融资等。
推进城市管理市场化
城市管理要做到职权结合、权责分明，改变“政出多门，多头管理”的模式，依据市场经济原则合理运用城市维护费开支，节约管理成本，提高管理水平，要建立、经营、推创兼顾效率与公平的城市管理制度：一是政府必须建立和完善有效的市场竞争制度，政府要从城市资源的市场经营性领域退出，积极建设各项市场制度，维护市场的有效性；二是各市场主体由于各种原因，参与市场竞争的机会和初始条件并不相同，因此，政府还必须维护市场竞争的公平性；三是需要根据新的形势和城市发展的要求不断推进服务城市功能的制度创新。
塑造城市形象
城市形象一般表现为城市外部的知名度、美誉度，它是由城市内在和外在的经济、环境、社会变化的深度、广度和速度的信息传递而形成的。城市形象是城市历史文化积淀传承的客观反映，是以城市物质环境外为载体的各种信息的综合反映，是城市两个文明建设成果有效性的必然反映，是城市决策者要素和市民要素综合反映的一面镜子，是城市市容景观形象、市民形象和政府形象的整体反映。城市形象设计是一种创造性反映活动，是一种发展理念的问题、社会文化问题，人们的自信心表现和价值观追求的问题。城市设计目标是综合的，它融合了政治经济、人文历史、自然地理、市民心理、艺术创造、时代特征等诸要素，必须系统策划与精心设计。使使用者和投资者了解并喜爱城市的独特性，同时认可城市的内在潜力。因地制宜的进行策略性规划，有效地整合与分配资源，在既定的主要目标上，产生最大的综合效益。城市设计要贯彻以人为本的城市设计基本原则，把握城市形象特征，营造城市文化环境，突出形象建设要点。在经济全球化的今天，城市间的竞争不再只是满足于自吹自擂的产品，而是通过理性、逻辑的方式及创新的理念来拟定城市长期的经营策略，通过城市经营有效整合城市资源，促进城市健康发展。
正确运用城市营销理念
城市营销是一种综合的社会管理活动或过程，它通过城市规划、城市建设、城市治理以及城市形象传播等一系列管理活动实现城市营销的目的。城市营销的内容是提高城市内在能力，是城市人文环境、要素禀赋、产业结构、政府作为等方面的集合。具体而言，城市内在能力主要指城市自然资源、人文精神、政府素质、基础设施。城市内在能力外在表现为城市个性、城市形象，城市营销的目的是满足政府、企业和公众的需求。强调城市营销的理念，彻底改变城市是一个行政单位，而不是一个经济单位的概念。认识到城市是最重要的资产，通过城市营销，明确城市营销功能整体性、主体多元性、过程的连续性；整体性是要综合考虑城市的政治、经济、文化、社会功能；主体的多元性就是兼顾政府、企业和公众多方利益；过程的连续性就是注重城市营销活动按步骤阶段实施。全面树立城市营销观，提升城市形象，增加城市竞争力，获取更大的回报和收益。
参考文献：
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3.张文新.论城市土地储备的理论基础[J].城市发展研究,2004(11)
土地收储管理条例篇10
【关键词】信息系统，土地储备，管理
中图分类号：C931文献标识码：a
一、前言
随着当今社会的不断发展和科技水平的不断提高，对信息系统与土地储备管理的要求也日益渐高。因此，积极采用科学的技术和管理方法，是信息系统与土地储管理是十分紧迫的问题。
二、土地储备管理信息系统特点
1、实用性
充分考虑土地储备管理工作的特点，系统具有很强的针对性和实用性。在系统架构上采用三层体系结构，在软件开发中采用组件式技术，有利于系统开发、管理、维护、扩充和升级。系统的三层架构(数据层、应用层和表述层)设计，充分展示了系统运行中的松散耦合、即用即连的灵活机制，使用三个链接(数据链、应用链和用户链)实现三层会话，降低用户直接链接应用服务器和数据服务器的请求，有效减少服务器负担，提高服务器运行效率，提高系统安全性。
2、面向网络的设计方向
应用intranet／internet技术。采用一个终端带动许多用户的方式实现用户界面和用户接口，使用C/S的连接方式，不受太多的网络限制，同时提高系统的运行效率。
3、多途径、全方位的安全措施
使用系统流程安全设计和数据运行安全设计，全方位的安全设计使系统数据万无一失。系统采用常事务处理方式，常事务处理可以减少子系统对服务器的频繁访问，有效地降低了硬件环境的要求。系统全方位提供与各种GiS平台及国家空间数据标准的接口，为系统间的数据无缝连接打下了基础。对系统硬件环境要求一般，采用合理的系统结构、优化的系统设计
提高执行效率，降低环境要求。
4、系统可移植性强。
该系统的研究开发，利用成熟的GiS图形平台，采用面向对象的程序设计方法、先进的数据库技术，实现城市管线信息的系统建库、数据编辑、动态更新、地理分析、综合利用等功能。该系统的投入使用将使全省乃至周边的土地储备管理工作跃上一个新的台阶。
三、系统设计
1、系统总体设计
结合对系统的整体分析，在系统设计中，采用多层体系结构，分为技术层、数据层、应用层、用户层。系统总体架构。技术层是系统的理论基石，包括地理信息技术、海量数据存储技术、宽带网络技术、组件技术、数据库技术等。
数据层是系统的信息集散和传输中心，它保存了全市域范围内的基础空间数据库、应用专题
数据库、标准规范与辅助数据库、描述性数据库。应用层是系统的核心部分，利用数据层提供的各种信息，为土地整理储备的各项工作提供查询、统计、分析的结果，为各级领导的决策提供智能支持。用户层描述了系统的终端用户，包括各级领导、数据库管理员，系统维护人员和业务承办人员等。
2、关键技术特点
本系统利用自主开发的工作流引擎，结合土地整理储备业务流程特殊情况，可以很好地适应本地化管理需要，有效地满足土地整理储备实际的管理需求。技术是整理储备地块数据可视化展示的基础，可以直观地展示地块的位置分布，只需要浏览器即可。土地整理储备管理中，建立了时序空间数据模型，为土地整理储备地块动态监管提供了信息化管理手段。
四、信息系统与土地储备功能的实现
1、基本地图浏览功能
（一）、地图浏览
用户可以根据需要对地图进行浏览，进行放大、缩小、平移、复位等基本操作。
（二）、鹰眼
通过操作鹰眼，在鹰眼视图上方会出现地图缩略图，其中，鹰眼上方的蓝框表示当前地图窗口范围。可在该视图上拉矩形框以控制篮框的位置，从而改变地图窗口中地图的显示范围。
（四）、地图量算
地图量算功能包括距离量算和面积量算，用户通过鼠标在地图上画出需要量算的距离或者面积，系统会计算出地图距离或面积。
2、土地存量计算功能
土地存量计算功能包括按年度计算存量和按批次计算存量，以按年度计算存量为例，对功能进行演示。按年度计算存量面积的算法是对征地层按年度进行搜，生成临时图层w，图层w与供地层进行叠加(相减)分析，得要临时图层a，图层a与扣除地物层进行叠加(相减)分析，得到临时图层B，图层B与零星地物层进行叠加(相减)分析，得到的结果经过属性处理之后即为该年度的存量面积层。最后删除各临时图层。
3、土地储备数量预测功能
为了优化土地储备系统，降低土地储备成本，增加土地储备收益，利用模糊规划方法，设计完成了收购数量预测解决方案。利用该方案，可在土地储备所需的人力、机械、资金和目标等约束条件带有模糊性的情况下，确定土地储备中工业、住宅及商业用地的数量，为土地储备决策提供依据。利用“储备数量预测”功能模块，在相关参数齐全的情况下，可对各类土地的储备数量及收益进行预测，为土地储备工作者在土地储备决策的过程中提供参考依据。
4、空间查询、分析功能
用户可以根据实际需要对打缘氖据进行空间查询与分析。例如，利用空间查询功能可以快速找出特定区位的地块;利用空间分析可以分析出某地块进行建设时对土地储备存量等因素的影响。
（一）、空间查询
空间查询包括两大功能，一是对特定地块进行查询;二是，对土地存量计算功能中计算出的存量进行查询，主要包括按年度查询和按批次查询。空间查询功能运行后输入需要查询的地块编号、索要查询的图层后进行查询。也可以开启模糊查询，查询某图层中地块编号包含关键字的所有地块。
（二）、空间分析
当某一地块投入建设后，会对整个土地储备和周围环境产生影响，例如造成土地总储备量的减少、某些特定建筑会对周边环境造成污染等。利用空间分析功能可以对这些影响进行预测。例如，在某一地块进行某类工厂的减少后，会对周边居民造成噪声污染，利用控件分析中的缓冲区分析可以对污染进行预测与防治。以此为例，进行空间分析功能的演示。
五、结束语
信息系统与土地储备管理的主要任务是运用管理的职能和科学的方法，促进技术工作的开展，我们必须将信息系统的关键要素融合到土地储备管理工作中。
参考文献
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