医药行业政策篇1
国务院扶持中医药发展
5月7日，国务院出台扶持和促进中医药事业发展的若干意见，表明了国家对中医药发展态度明确定位清晰。《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》是中医药发展的纲领性文件，又一次明确了中医药是我国重点扶持和发展的领域，并且强调了中西医并重的原则，明确了中药同西药具有同样重要的地位。
《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》主要内容包括以下10个方面：
1 充分认识挟持和促进中医药事业发展的重要性和紧迫性；
2 发展中医药事业的基本原则是坚持中西医并重重的原则；
3 发展中医医疗和预防保健服务；
4 推进中医药继承与创新；
5 加强中医药人才队伍建设；
6 提升中药产业发展水平；
7 加快民族医药发展；
8繁荣发展中医药文化；
9推动中医药走向世界；
10完善中医药事业发展保障措施。
业内人士认为，《意见》充分体现了国家对中医药的重视，对中药企业的发展有利，此政策性文件的公布对中药类上市公司构成利好。周五，相关医药公司股票纷纷以上涨热烈响应利好政策的出台。
解读扶持政策
下发《意见》是医改的组成部分
国务院日前下发《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》，提出耍坚持中西医并重的方针，充分发挥中医药作用。业内人士认为，此次公布的是医改配套细则之一，扶持中医药发展是医改重要内容，中医药地位将得到大幅提高，我国-医药卫生将走中西药并重道路，意见将直接拉动中医药需求，推动行业整合，我国将逐步产生有综合竞争力的大型中药企业。
由国务院直接下发《意见》，表明国家对大力发展中医药态度坚决，从政策和舆论上为中医药的发展保驾护航。
强调了目前中医药发展存在的问题
《意见》指出：随着经济垒球化、科技进步和现代医学的快速发展，我国中医药发展环境发生了深刻变化，面临许多新情况、新问题。中医药特色优势逐渐淡化，服务领域趋于萎缩；老中医药专家很多学术思想和经验得不到传承，一些特色诊疗技术、方法濒临失传，中医药理论和技术方法创新不足；中医中药发展不协调，野生中药资源破坏严重冲医药发展基础条件差，人才匮乏。
我们在分析中药行业处境时多次提出：中医实践的萎缩是传统中药企业处境困难的根源。国务院的《意见》清晰地指出了制约中医药发展的根本性问题，我们认为给解决问题打下了理论基础。
确立中医药的合理地位
“中西并重”原则，确立中医、中药在国家基本医疗体系中的重要作用和合理地位，通过强调“中医”在医疗体系中的地位，从而保证了中药需求增长。涉及中药产业的三个方面：基本药物中鼓励中药使用、中药材种植、中药研发。
中药获得巨大的发展机遇
我们认为对于基本药物中强调中药使用是对中药企业的利好，尤其是目前基本药物目录迟迟未出，该政策的出台对于中药品种入选有利。基本药物将使中药获得巨大的发展机遇。中药研发和中药种植相对目前看，并没具体的政策和量化的数据，因此只能是政策层面的强调。
部分措施是实质利好
《意见》提出要加强中医医疗服务体系建设，县级以上地方人民政府要在区域卫生规划中合理规划和配置中医医疗机构。积极发展中医预防保健服务，将中医药服务纳入公共卫生服务项目，在疾病预防与控制中心积极运用中医药方法和技术；加大对中医药事业投入、医疗保障政策和基本药物政策要鼓励中医药服务的提供和使用。这些措施对中医药的发展影响是直接的。
另外，《意见》提出要改革中医药院校教育，中医高等教育坚持以中医药专业为主体，完善中医药师承和继续教育制度；鼓励有资质的中医专业技术特别是名老中医开办中医诊所；允许符合条件的药品零售企业举办中医坐堂医诊所；完善中药注册管理，充分体现中药特点；落实政府对公立中医医院投入倾斜政策等。这些原则和政策方向强调创新，给中医药的发展指明了方向。
希望能有更进一步措施
国务院《意见》对中药行业构成长期利好，但中短期不易见到成效。我们认为制约中药行业发展的除了投入、地位等问题以外，中医实践萎缩是根源。中医实践萎缩的根源又在于：中医理论作为中国文化“软实力”的重要组成部分，同现代科学理论存在系统性差别，但我们长期以来是以现代科学标准衡量中医的，这对传统中医来说显然不合适。因此，我们期待对中医药的全新评价标准。看好保健，化妆品和现代中药
根据我们的分析，传统中药企业的处境改变还需要一段时间，目前中药企业走中药保健品和化妆品路线已成趋势，建议关注江中药业；另外，按照现代科学标准改造传统中药的前景也十分可观，建议关注先行者天士力。
三类企业受益
从《意见》的表述看，我们认为这些措施如果推行，将主要利好三类企业：
(1)中药饮片企业：加强中医医疗机构的建设，包括鼓励零售药店举办中医坐诊的政策，最直接刺激的是中药饮片的需求。我们继续看好中药饮片行业的龙头企业康美药业，公司已经通过异地收购，实现跨地域扩张，进入北京医院市场，同时也通过和一致药房合作介入零售药店的“店中店”饮片业务；加上中医药管理局逐步开始推广小包装饮片，我们看好公司长期发展。
(2)中药品牌普药：按照我们对政策的解读，基层医疗机构(尤其是新农合定点医疗机构和社区医疗机构)将为中医药市场发展提供较大的发展空间。因此，我们看好中药品牌普药未来在基层医疗机构的销售和使用，尤其是前期已经开始建设基层医疗机构网络的企业，将逐步享受到这一市场增量。代表公司包括同仁堂、天士力、中新药业、三九医药、千金药业、云南白药、东阿阿胶、康恩贝、九芝堂、金陵药业等。
(3)中药创新药；《意见》中明确指出，要“支持中医药科技创新，开展中医药基础理论、诊疗技术、疗效评价等系统研究，推动中药新药和中医诊疗仪器、设备的研制开发，加强重大疾病的联合攻关和常见病，多发病、慢性病的中医药防治研究”。我们预计国家未来将通过税收、财政补贴等多种形式，推动中药创新药的研发和销售。代表公司是康缘药业。
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医药行业政策篇2
[关键词]医院药学；执业药师；临床用药；质量管理；药学职能改善
[中图分类号]R192.8[文献标识码]a[文章编号]1674-4721（2016）07（b）-0178-04
[abstract]Licensedpharmacistisanimportantpartofpharmaceuticalhumanresourcesystem，whosekeyjobfunctionsaretheimprovementofthestandardizedmanagementofpharmaceuticalservicesandthequalityassuranceofpharmaceuticalproducts.Duetoincompletepoliciesandsomesubjectivereasons，licensedpharmacistsinhospitalsonlyworkondrugdispensing，medicationguidingandtheroutinequalityassuranceandservicesofdrugsinthehospitalpharmacy.Basedonthedevelopmentandpresentsituationoflicensedpharmacistsworkinginhospitals，consideringtherequirementthat"apatient-centeredpharmaceuticalmanagementmodeshouldbeestablishedinthehospitalpharmacy"，thisstudydiscussedtheissuesthatlicensedpharmacistsshouldtimelychangetheirjobfunctions，performthedutiesofrationalmedication，participateinclinicalpharmacyservicesandtrytoimprovethequalityofmedicalcareandsafetyprecaution.Fullyimplementthespecificresponsibilitiesoflicensedpharmacistsundertheexistinghospitalsystem，whichincludestrengtheningqualitycontrolandmanagement，gradedmanagementofantibiotics，high-riskdrugmanagement，theconstructionofmonitoringplatformofrationalmedication，thesafemedicationoftraditionalChinesemedicine，theinformationizationprocessofmedication，themonitoringofadversereactions.
[Keywords]Hospitalpharmacy；Licensedpharmacists；Clinicalmedicine；Qualitymanagement；pharmaceuticalfunctionsimproving
执业（中）药师是经考试取得《执业药师资格证书》，并经注册登记，在药品生产、经营、使用单位中执业的药学技术人员。医疗机构作为药品的使用单位，尤其需要有执业资格的药学人员积极承担起用药规范化管理，保障药品质量和临床药学技术服务工作。现阶段，医院内的执业药师人群日益扩大，但执业药师仍局限于传统的工作模式[1]，未能充分发挥其指导合理用药和药品质量管理方面的作用，这主要由法律、条文不明确、医院对药学岗位缺乏足够重视以及执业药师本身专业能力不足所致[2]。随着医药卫生体制改革的进一步推进，医院药学部门面临诸多新政策、条例的颁布实施，药品使用的安全性、质量性和经济性越来越受到重视[3]，在药学服务重心向“以人为本”转变的过程中，明确执业药师执业地位、权利、工作职能，能够极大地发挥执业药师作用，促进合理用药和药品质量管理。基于执业药师在医院中有别于其他药学人员的特殊地位，注册准入制度决定了其职责范围更广，专业能力要求更高。在实施药品质量和使用的监督、管理过程中，如何实现执业药师突破现有职责，转变服务观念，充分履行处方的审核及监督调配，提供用药咨询与信息，指导合理用药，开展治疗药物的监测及药品疗效的评价等工作职责，需要院部、执业药师自身的共同努力。
1医疗机构内执业药师、药师与临床药师的共性与现状
1.1共性
我国实行执业药师资格准入制度，而医院药学人员属于取得卫生专业技术资格职称的药学技术人员。随着医院药学重心由“保障供应”向“技术服务”的深层次转变，临床药师的配备人数得到了极大地发展，临床药学工作越来越得到认可和重视。在医院药学人才体系中，执业药师、药师与临床药师三者共同的职责特点均是以保障药品质量为基本准则，并促进合理用药，确保用药安全、有效。
1.2医院内药师、临床药师现状
目前医院内药学部门的主体人员基本仍是以职称类药师为主，其主要从事药品调配、处方审核、用药指导、药品供应等药学服务工作。而临床药师更倾向于从事治疗药物监测、设计个体化给药方案、药物评价等临床药学工作。一名合格的临床药师是具备相关医学知识的复合性人才，然而目前临床药师的现状是：一方面现有的药师向临床药师转型较困难，医院迫切需要这样高素质的复合性人才[4]，另一方面临床药学既不是职称也不是执业资格，导致临床药师接受的知识结构不合理、职责、地位不明确，工作要求不具体[5]，极大阻碍了临床药学工作的开展。
1.3医院内执业药师的现状
执业药师作为药学领域的专业技术人员，其广泛分布于药品生产、经营、使用单位，从事药品质量管理工作。并且因为执业药师也进行了相关临床医学知识的学习，因此，执业药师除了承担处方的审核及监督调配、提供用药咨询与信息、指导合理用药外，也应开展治疗药物监测、药品评价等临床药学工作[6]。随着国家药品安全“十二五”规划中明确要求：“医院药房营业时有执业药师指导合理用药，逾期达不到要求的，取消售药资格”，因此执业药师在医院的执业情况应进一步得到提升。但国家食品药品监督管理总局的公告显示：截止2016年1月31日，全国共有2126家医疗机构配备了2879名执业药师。而卫计委统计信息中心数据显示：截止2015年9月底，全国卫生医疗机构99万个，其中医院2.7万个，二级以上医院9112家。对两组大数据保守地分析，假设已注册的2879名执业药师全部注册于二级以上医院内，其注册率不足30%，假设分布在2.7万个医院内，其注册率更是不足10%。由此可以看出国家药品安全“十二五”规划中关于执业药师指导合理用药的要求是被落空的。究其源头，多方面的原因导致了医疗机构内执业药师处境尴尬。
2医疗机构内执业药师在传统工作模式下的主要工作职能
2.1基本工作概况
医院内的药师，多数具有职称资格即执业药师，这是因为医院内人员的配置、晋升、待遇首先要符合职称方面的要求。而执业药师的管理则是由人事部和国家药品监督管理局共同负责，理论上单位根据工作需要可聘任执业药师为主管（中）药师专业技术职务，然而实际中，各个医院情况不尽相同，部分执业药师仅作为普通药师从事着一般的配发药、用药指导，药品的验收、养护和数据的上报等工作，缺乏临床工作分析、实践的机会。
2.2对合理用药工作的履职情况
在“十二五”关于药品安全的条款中，执业药师的配备作为硬件条件之一，理应受到各级医院的响应，但由于药学部门不乏各级职称的药学人员，且医院更多地注重临床科室的发展，对执业药师的引进和培养有所忽视，加之相关监管存在不足，导致部分医院未能积极响应必须配备执业药师指导合理用药的要求，而执业药师自身也疏于专业知识的进一步提高，对合理用药只停留在基本的用药咨询、处方书写形式的审核和基本配伍禁忌的审核，无法真正促进处方内涵质量的提高。
2.3其他药学服务情况
在医院内的执业药师，普遍存在待遇低，工作范围模糊，职责不清等问题，多数执业药师局限在最基本的药品的供应保障、不良反应事例的收集、药学信息的传递和基本处方的点评等工作中，既不能充分担当质量管理责任人的角色，又不能主导临床药学工作，处境较为尴尬。
2.4自身专业能力现状
医院内的执业药师挂靠注册在药品经营企业，这种人证分离的多点执业，一方面造成医院内的执业药师流失严重，另一方面导致执业药师不能真正意义上指导合理用药，理论不能结合实际，实施创新改革措施不力[7]，专业分析不到位，自身价值无法体现，社会地位下降。
3制定对策，体现医疗机构内执业药师的价值
事实上，医院内的执业药师人数并不在少数，只是由于上述原因，造成注册率低，即使已注册的执业药师，由于职责不明确，学习针对性不强，临床药学技能掌握不到位，质控把握不严，药学研究不充分等原因，限制了自身管理能力和专业技能的进一步提升。本研究认为，改善目前的局面，应从以下几个方面着手。
3.1政策、领导层面
医院应积极履行“十二五”未完成的药品安全要求，监管部门加大审查力度，在临床药师缺乏的情况下，将执业药师的配备注册作为等级医院评审、开展学科建设、实施药品使用质量管理规范的必备条件之一纳入考核范围。
设立专职的执业药师管理岗位，提高其待遇；通过提供经费、培训等措施，促使院内已经取得执业药师资格人员的临床药学、质量管理等实践能力的提升；完善绩效考核和奖惩细则；鼓励药学人员取得执业药师资格，进行必要的药学分析和研究，以促进执业药师队伍专业素质的不断提高。
3.2药师层面
执业药师要提高认识和专业技能水平，在履行好既定职责的同时，针对现阶段医院药学工作的开展，改变执业观，改善职能，充分发挥执业药师在现行政策下对于用药质量、安全的重要作用。
3.2.1加强抗生素和品管理深入开展处方点评工作[8]，促进抗生素使用的规范性，在《关于进一步加强抗菌药物临床应用管理工作通知》文件的要求下，开展日常监测，同医务部门一道，采取有效措施，制定抗生素分级管理办法和监督措施[9]，逐步减少静脉输注抗菌药物；分析麻醉镇痛药的药理、毒理特点，以提高该类用药的安全性。
3.2.2加强不良反应监测工作加强不良反应数据的收集，善于分析不良反应发生的概率或典型性，注重对联合用药情况，注射剂溶媒的选用，环境温度变化等关联事件的分析。特别是针对中药注射剂近年来出现多样性、多发性的不良反应[10]，执业药师要做好分析和使用过程的质量保障工作，加强监督，纠正西医规范、合理使用中药注射剂。
3.2.3制定全面的质控管理措施在新形势的质控管理要求下，善于组织质控小组活动，分析、排查质量安全环节[11]隐患。质控小组活动要增加制度的执行、流程的规范化、生产环节的安全，冷链药品和阴凉区药品的管理，防范医患纠纷及分析不良事件的原因等内容。
3.2.4多手段促进合理用药设立临床用药监管平台，并完善临床用药监管平台及对不合理用药的干预措施[12]。在医院现行机制下，执业药师应积极强化药师群体在合理用药工作中的职责，通过设立药事服务费[13]，转变药学服务本质，树立执业药师群体在完善合理用药中的专业性地位，实现自我价值突破。
3.2.5严格高危药品管理完善科室内高危药品管理，并指导、监督病区高危药品储存、使用，使相关流程规范化[14]，开展对高危药品的药动学、用药指数的分析，确保药品使用安全。
3.2.6加强中药质量保障工作随着国家扶持和促进中医药事业发展，中药不合理使用的现象也亟待纠正和改善[15]，而目前中药类临床药师短缺，这就亟需更多执业中药师利用其中医辨证理论、药理特性等知识指导临床安全，且在确保中药质量的环节中，应严格规范代煎中药的质量检查，必要时对代煎中药进行微生物限量、含量分析，以确定合理煎煮方法、保存期限和环境要求；改善并加强中药饮片的鉴定手段，应主动开展委托检验，组织目录的拟定和质检报告的分析，通过多手段的改进措施，确保中药使用的质量性、安全性、有效性。
3.2.7担负起中、西药联用审核职责因中、西药房分属不同的部门，受各自的职责所限，在中草药与西药或中成药的联用过程中，本部门人员往往只针对本科室处方用药情况进行审核、调配、指导用药，而缺失在两者间合理用药的监督和指导。基于中、西药联用产生不良反应的情况[16]，针对该缺陷环节，药剂科应建立联用审核机制，由执业药师担负起主要审核职责，并通过制定院内中、西药联用禁忌目录，开展培训工作和对不合理使用情况汇总分析，树立起安全用药防范意识。
3.2.8注重药品使用的经济性原则在取消医疗机构药品加价的政策后，执业药师应对基本药物、医保药物、老药新用等进行分析和评价，通过组织药事委员会讨论修订临床用药目录，在确保用药安全、有效的前提下，注重经济性原则，既减轻了患者的负担，也可以节省院内药品成本支出，同时为普及基本药物、医保药物、老药新用提供临床用药参考。
3.2.9促进信息化管理，提高工作效率倡导利用计算机信息系统、条码技术，在库存药品调拨、养护、出库等方面科学管理以提高调剂工作效率。设计院内数据采集模版，分析、处理各类统计数据，为学术研究、药学分析提供客观依据。改善处方模版，开展对药品处方量限定控制，并在符合规定的前提下，推进品电子处方化，确保处方剂量严格符合电子病历，既保证了用药安全，也极大地提高了工作效率，方便管理，并能降低差错事件的发生率。
3.2.10完善继续教育和考试考核要结合实际工作，不断地接受符合新形势下的药学技术新知识、新技能，同时掌握基本的医学知识，成为符合临床需求的医药复合型人才。执业药师也要善于组织药学讲座，普及安全用药知识，提供给医护人员严谨、客观的药学知识和临床数据，以确立安全用药准则，并以此奠定执业药师在医院药学专业的权威性。
4小结
在医疗机构现行政策和体制下，药学部门应适时转变药学服务机制，以适应大众日益突出的药学技术服务需求。药学部门的建设和发展应充分考虑人才梯队的建设，完善药师、临床药师、执业药师各自的职责要求，执业药师在医疗机构内应积极扮演药品质量和临床用药环节的关键人物，发挥促进合理用药，确保药品质量，提高用药安全防范的重要作用。
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医药行业政策篇3
医药产业作为典型的高科技产业，具有高投入、高风险、长周期的特点，需要大量的资本、高技术人才、专业高端仪器设备的投入，单靠市场的力量维系医药产业的发展十分困难，我国医药产业的发展建设，尤其是医药产业园区的建成和省际产业链条的优化建设绝大多数都是政府行为，政府的大力支持与协助是驱动我国医药产业发展的关键之一。从中国高科技产业发展的历程和高科技企业发展的经验来看，中国高科技产业大概可以分为以下几种发展方式或发展阶段：利用跨国公司直接投资（ForeignDirectinvestment，FDi），从事高科技制造业、为跨国公司做外包服务、从事自主品牌研发。[1]
江苏省的政策扶持主要体现在全行业的发展上。2007年江苏省了生物产业发展的“十一五”规划，明确了江苏省生物产业的发展方向、发展目标和发展任务;2010年，江苏省出台《关于促进新医药产业加快发展的若干政策》，从政府拨款、融资放宽、税收减免等多个方面给予医药产业大力支持，为江苏省医药产业的发展提供了利好时期;同年，为实现江苏省医药产业跨越式发展，把江苏省打造成为全球生物技术和新医药创新及产业化最活跃的地区之一，江苏省科技厅编制了《江苏省生物技术和新医药产业发展规划纲要（2009-2012）》，明确了江苏省生物技术和新医药产业发展的主要目标为“产业布局进一步优化、竞争实力大幅提升、创新能力显著增强、产业规模迅速扩大”，并提出“壮大自主创新产品、优化产业布局、发展医药外包和药品物流产业、建设研发创新支撑平台”四大重点任务[2];2011江苏省出台了《江苏省医药工业“十二五”发展规划》，具体分析了“十一五”期间医药产业出现的新问题和面临的新形势，对医药产业在资金投入、成果推广等方面有所支持。
二、政府激励下的江苏省医药产业升级问题分析
江苏省医药产业寻求产业升级的路径有很多，如研发战略联盟、技术合作、知识产权授权、并购和外包等。结合前文所描述江苏省医药产业政府激励相关政策背景，建立江苏省政府发展医药产业的战略模型如图1所示：
如图1所示，政府居中，可以通过激励国外直接投资、研发设计外包、研发投入和自主品牌打造来推动医药产业升级，而四项战略之间也存在着推进和引导的内在关系。目前，江苏省政府积极出台政策支持四项战略的实施，但是依旧存在许多问题。
（一）国外直接投资面临的问题
（1）医药产业投入大、风险高、投资回报期长，难以吸引各种资金、资本汇集，导致企业融资渠道不畅，企业发展受到严重制约。江苏省多数医药企业规模小、投入少、无标准产权房和配套专业生产设备，造成贷款信用低，信贷难度大。
（2）《医药产业“十一五”规划》等政策中明确提出，要通过资本市场融资来支持医药企业发展，但“十一五”规划中仅仅提出了相关概念和想法，没有对政策具体如何实施进行细化和研究，需要通过实际调研，制定科学合理的投资融资政策制度以全力支持我国医药产业的发展。
（二）研发投入面临问题
（1）我国医药企业规模较小，流动资金周转困难，没有充足的资金保障，在自主研发创新上持续投入大量资金需要企业承担极大的风险，从而影响了我国医药企业研发成果的持续性。2009年我国医药企业自主研发创新投入共计85亿元人民币，而2004年，仅辉瑞创新研发投入就有75亿美元。可见，中国医药企业在研发投入上严重不足。
（2）对一类新药的支持力度不够。以南京市为例，作为新兴产业中增速最快、前景最为广阔的优势产业，南京市医药产业内扶持资金仅对一类新药的4家企业进行了扶持，引导辐射作用微弱。政府对科技创新和高新技术产业的普惠政策虽多，但缺乏细分化的、专门针对医药产业发展的专项扶持政策。相对于其他新兴产业政策密集度、扶持面，影响及辐射能力都最弱。
（三）研发设计外包面临问题
（1）与国际、国内知名制药企业相比，江苏省大部分医药企业在工艺流程、质量保证与控制、企业形象设计与营销、员工知识结构和技能水平等方面还存在较大差距。截至2012年，江苏省应进行新版Gmp认证的企业486家，已通过认证的企业142家，占30.3%，其中无菌的占40%，企业参与资质认证的积极性仍有待提高。
（2）医药外包产业或将进入并购期，这对中国医药产业的发展既是机遇也是考验。我国医药企业自身研发创新水平普遍低下，作为龙头企业的诸多大型国企体制落后，缺乏创新的理念，具有创新意识的大多是中小型企业，缺乏创新资金支持。在并购过程中，国内企业来看，医药外包中小企业往往处于被并购的角色，但其自身的研发经验和理念往往较难被融合和采纳，这就导致了创新资源的流失。
（四）自主品牌创建面临问题
（1）产业集群趋同损害品牌创建。产业集群的发展存在产业关联效应，江苏省医药产业集群内主导产业不明显，企业类型混杂，各个企业独自发展，集群内的产业集中、专业化分工与协作分工程度都比较低。[3]以我省最大的医药园区――泰州医药城为例，虽然在泰州医药城聚集了如扬子江药业、济川药业等实力较强的全国知名企业，但各企业发展模式和方向基本趋同，地域聚集目前仅限于资源共享降低成本，远没有达到协同共赢的战略地步，企业发展空间十分狭小，产业区位趋同性极为严重。
（2）无品牌竞争意识。虽然江苏省拥有较多的医药品牌企业，但是不能忽略的是产品同质化现象严重，大多是低端仿制。在医药产业逐步实现繁荣发展的今天，很多企业并未意识到自身发展的大好时机已经到来，许多企业仍然故步自封，选择做附加值较低的产品。而有的企业则是盲目发展，缺少自身的企业文化建设。
三、江苏省医药产业升级的对策建议
（一）政府与市场关系的平衡
政府与市场的关系问题一直是国家发展的重要议题，而十八届三中全会中明确指出“市场在资源配置中起决定性作用”，这也更明确了国家在对待社会经济发展问题上的立场。不应以行政手段限制企业的市场行为，应充分尊重市场，尤其是对待需要创新思维的医药产业时，应在需要大量资金和政策引导的关键时候出面，如建立好公共服务平台等，适当放权，让企业自主寻求突破和集聚。同时，政府应具备较长远的发展眼光，除了应用性的激励，还应更多地进行探索性激励，在合理的风险范围内刺激医药产业快速发展。
具体来讲，在大型基础设施和项目建设方面，应由政府作为主要出资人，同时采取多种措施鼓励私人和制药企业的积极介入;设立更多的科技专项，组建更多的国家研究中心，建立与国际标准接轨的医药研究开发技术平台;建立医药领域大学和科研院所之间的信息共享机制，加强沟通，加强合作，充分利用现有资源进行研究活动，避免走科研弯路、避免资源浪费;不断完善药品专利政策，一方面加强对药品等知识产权的保护，鼓励国内制药企业加大创新力度，吸引世界医药企业的技术转移;另一方面充分考虑我国公共卫生和医药产业发展的需要，在仿制药、强制许可等方面及时进行政策调整。
（二）改变融资方式
（1）建立风险投资平台。由江苏省政府主导，建立风险投资平台，开放风险投资环境，吸引省外甚至国外的风险投资公司、民间资产、金融理财机构以及其他一些有实力经济组织（如天使投资人等）来江苏省进行医药产业风险投资考察。同时江苏省政府应该在政策方面给予支持，为风险投资机构的建立与入驻提供良好的政治环境。
（2）创造良好财政税收环境。江苏省政府应该在财政税收政策上给予本地中小创新型企业优惠政策，可以通过减免税收吸引风险投资机构入驻;可按照投资额比例抵扣应纳所得税的优惠政策来鼓励融资。
（3）成立医药产业园区企业担保中心。由江苏省政府出资建立江苏省医药产业园区企业担保中心，建立政府为主，企业为辅的担保机制，通过多个层次分担风险，拓宽担保中心的融资渠道，增加资金来源，扩大融资规模。此外，政府应将民间资本作为医药产业融资的主体，出台相关政策为其做担保，大量吸引民间资本投入医药产业，使更多医药企业能获得民间资本的支持，有效增加企业流动资金灵活性，使企业可以放心大胆地投入研发资金，开展研发创新活动。
（三）拓宽创新途径
（1）仿创结合发展。研制模仿性创新和延伸性创新的药品，走仿创结合的道路不但与医药企业的资源投入能力和技术能力相适应，而且也符合当前国际市场可仿制药品对象众多、市场机会巨大的现实。江苏省应以仿创结合为医药产业技术创新政策导向，通过产学研相结合的方式，联合企业、高校多方面力量对仿制创新的目标进行研究，同时更新完善仿制药专利网，建立完善的专利申请系统，补充完整专利情报信息，为企业仿创战略决策提供系统的数据信息支持;建立政府服务机制和专家咨询机构，为企业提供分析支持，对可仿制对象专利进行检索发现，同时进行梳理和分析，根据数据分析得出分析报告，并提供法律援助和技术支持;此外，江苏省药监部门和知识产权审批部门要在相关政策方面给予充分支持，开辟绿色通道。
（2）把握医药外包机遇。江苏省政府应该给予医药外包服务明确的政策支持，在医药产业布局中应该优先发展。政府首先要根据江苏省自身医药发展情况，确定医药外包发展目标和发展方向，此后再通过增加基础设施建设投资、减免税收、完善融资体系、人才培养、进出口通道开放等政策措施大力支持，为江苏省医药外包服务的发展起到带动性和指向性作用;同时要积极建设江苏省医药外包园区，加大资金支持力度，制定完善医药外包园区认定程序，在CRo集聚的产业园区里积极做好功能整合工作，努力打造在产业链上可以相互衔接、在资源上可以共享的综合服务型产业园。
（四）加强企业各项资质认证
（1）加强国内监管水平。江苏省政府应该具备发展的长远眼光，将对生产过程的无暇控制引入企业理念和管理中，关注从原料到成品的全过程，不仅要适应欧美和日本药品生产的质量管理规范以及相应的检查制度，而且要着手建立更加严格和领先的质量体系，以更高的药品质量管理标准指引医药企业未来的实践。[4]同样，江苏省要继续做好仿制药质量一致性评价工作，深入落实2012年年末制定出台的《仿制药质量一致性评价工作方案（征求意见稿）》，积极合理分配仿创资源，引导企业做好风险效益比评估等各项准备工作，鼓励有选择性的合理的模仿国外创新医药产品，以更好地规避风险并适时满足消费者需求。另外，监管流程的简化也十分重要，有效率和合理的监管流程对新药研发和上市获利有着极大的促进作用。
医药行业政策篇4
(一)我国医药卫生领域主要矛盾变迁
在计划经济时代，我国医药产业基础较为薄弱，医药卫生领域的主要矛盾是缺医少药。改革开放以来，医药行业率先引进外资并进行企业改制，产业升级步伐加快，药品供应体系不断健全，缺医少药的矛盾得到极大缓解。近年来，我国相继发生“奥美定”、“齐二药”、“问题疫苗”等重特大药害事件，人们的关注点逐渐从药品产业安全转向质量安全。从表面上看，这一转变是经济社会发展的必然，事实上药品产业安全问题并未完全解决。例如，“非典”期间我国无力自主生产n95型防颗粒物口罩，不得不依赖进口。可见，当前我国处于药品产业安全和质量安全问题并存的特殊时期，两者在一定条件下相互影响。这也成为制药外企嵌入的制度环境。
(二)三阶段发展历程
医药业是我国对外开放最早的行业之一，制药外企在华发展大体经历了三个阶段。第一阶段是上世纪80年代，制药外企利用我国医药企业的低成本优势，通过技术授权等手段在华设立近百家工厂和分公司。1992年，全国6家主要的中外合资制药企业均由中方控股，其中天津大冢、无锡华瑞和苏州胶囊是国家医药局直属的正局级企业。第二阶段始于上世纪90年代中前期，制药外企通过在华建立独资或合资企业直接参与市场竞争。截至1998年，世界500强企业中的跨国制药公司全部在华设独资或合资企业。许多中小型制药外企也在华设立工厂，1992年年底我国有制药外企566家，1996年年底达1500多家。第三阶段是我国加入世贸组织，尤其是2005年医药行业全面开放后，制药外企通过加快兼并重组国内医药企业等手段进行产业整合，以提升其核心竞争力。与此同时，辉瑞、诺华、罗氏等跨国制药巨头在上海等地设立研发中心，加大技术研发和对华专利围堵力度。
(三)医药行业外商直接投资特征
医药行业外商直接投资呈现非常明显的独资化趋势，外商独资企业所占份额由2001年的37.8％上升到2010年的78.8％。同时，制药外企已从过去单纯注重产业投资向产业投资与研发投资并重转变，开始在产业链上游与国有和民营制药企业展开竞争。2010年，制药外企仅占我国医药制造业企业数量的16％，但资产总额和总产值均占27％，总利润更高达31％，外资的实力不可小觑。动态地看，制药外企各项指标都呈现良好发展趋势，如表1所示。一方面，我国药品贸易从1999年起从顺差转变为逆差，且逆差额逐年扩大，2010年达27.54亿美元。另一方面，外商实际直接投资保持高位稳定，据商务部统计，2000年至2010年，我国医药制造业累计实际利用外资项目3665个、金额75.7亿美元。此外，制药外企工业总产值迅速增长，且增幅远高于国有制药企业，制药外企与国有制药企业工业总产值之比从1995年的0.38猛增到2010年的2.1。
二、制药外企对我国药监政策及医药市场的双重影响
制药外企主要通过参与药监政策过程和医药市场竞争，对我国医药产业造成巨大且深远的影响。
(一)对药品政策的影响
西方监管理论认为，产业会自发通过影响监管者获得有利于自身的政策。影响监管政策的方式有三类：“旋转门”、政策游说和企业寻租，其分别通过不同机理发挥作用。近年来，我国国有和民营医药企业对监管政策的影响日渐式微，制药外企对药监政策的影响力日增。
1.国企与监管机构的“旋转门”关闭。“旋转门”最初指东亚发展型国家的经济部门官员来自产业界，以及其离职后重新进入企业的现象。1998年机构改革前，国家医药局是国有医药企业的行业管理部门，其大部分中层以上干部出身于国营药厂和医药公司，退休后担任各国有医药企业的高管或独立董事，是典型的“产业一监管机构一产业”身份转换。这些官员独特的工作背景和知识结构，决定了其与被监管产业之间联系密切，在决策时更多考虑国企的利益。这一现象维持到2005年前后，国家药监局中层以上干部越来越少具有行业背景，官员退休后到国有企业任职的情况也基本杜绝。从这个意义上说，监管机构与产业之间的“旋转门”已经关闭，政府部门对国有企业的产业关怀逐渐消减。
2.制药外企政策游说能力增强。与“旋转门”关闭形成鲜明对比的是，随着决策科学化和民主化的深入，制药外企越来越多地参与和影响药监政策过程。由于产品结构相似，制药外企的政策诉求较为集中，其成立了统一的游说组织RDpaC(中文名称为“中国外商投资企业协会药品研制和开发行业委员会”)，旗下有37家会员公司，均为跨国制药巨头。RDpaC从事企业社会责任的社会公益活动，并组织医药代表认证，更重要的是通过赞助课题、召开学术会议、培训药监官员、组织出国考察等方式参与政策过程，从法律、政策层面为制药外企争取利益。研究表明，2000年至2009年，RDpaC向药监部门提出十余项政策诉求，如延长药品行政保护期、取消药品进口品种范围限制、缩短新药审批时间等，其中有一半政策诉求得到药监部门的支持，并最终以法规政策等固定下来。RDpaC的游说还不仅仅局限在药监领域，例如其热捧的“原研药”概念被物价部门接受，成为外企获得药品自主定价权并获取高额利润的重要工具。直到2010年12月，“原研药”自主定价政策才在社会舆论的强大压力下得以调整。
与制药外企相比，国内医药企业的产品结构分散，其利益诉求不尽一致，难以在政策制定过程中形成合力。现实中，企业寻租行为时有发生，少数企业甚至通过贿赂药监官员等方式谋取非法利益，干扰政策执行。在近年公开的数十起药监官员腐败案件中，行贿者主要为民营药企，外企涉案较少。
(二)对医药市场的影响
应当承认，外资进入有力带动了我国医药产业技术进步和产品升级，加快了境外品牌医药产品的国产化进程，不少产品已实现进口替代，并促进了我国优势原料药出口。同时，制药外企还带来先进的经营管理和市场营销理念，对推动国内医药企业改革具有一定意义。但值得警惕的是，大量进口药品和外资进入我国医药制造和流通领域，打压了我国药品价格，挤占了市场空间，削弱了宏观调控能力，给药品产业安全带来严峻挑战。
1.制药外企占据高端药品市场。制药外企对华投资的主要目的是占领我国药品市场，其所有产品中仅有3.29％用于出口。换言之，制药外企并未将中国作为其全球生产基地，扩大出口份额，而是与国内企业争夺销售份额。当前，我国80％的药品销售额以公立医院为终端，在“以药补医”和15％顺加作价机制下，同种药品中价格较高的规格能给医院带来更高顺加利润，因此制药外企的高价药品受到医生青睐。加之品牌、技术等优势的综合作用，制药外企不断占据高端药品市场，如美国礼来公司占据了我国胰岛素市场99％的份额。在某种程度上，我国“药价虚高”的一个重要原因就是制药外企对药价的拉动。
当前，我国医药市场形成明显的“三分天下”格局：价格高昂的进口药、“原研药”和新特药占据了大城市和三甲医院60％-65％的市场份额，医疗器械市场中外资产品的份额更是高达80％；中小城市市场以国内品牌仿制药为主；一些价格低廉的普药则被挤到农村。由于普药的利润率较低，大中型企业逐渐退出农村市场，农村地区药品数量、品种和质量安全均不容乐观。
2.国内医药企业处于竞争劣势。发达国家经验表明，技术研发能力是制药行业竞争力的核心。与制药外企相比，国内药企还处于“以仿为主、仿创结合”的初级发展阶段。在我国常用的800多种西药中，具有自主知识产权的不到3％，绝大部分先进制药技术来自国外，新特药研发则基本被制药外企控制，行业对外技术依存度高。国内药企呈现“两头小、中间大”的产品结构，即新特药和廉价基本药短缺，而中端仿制药泛滥，严重影响患者对药品的可及性。加之政策的倾向性，国内医药企业发展状况不容乐观。全国人大科教文卫委员会调研报告指出，制药外企在药品定价、招标等政策上享受超国民待遇，国内药企不得不牺牲质量来降低成本，从而形成恶性竞争。“欣弗”、“甲氨蝶呤”等药害事件便是企业为降低生产成本而违规操作，最终带来药品安全隐患的典型例证。
在恶性竞争环境下，国内药企重营销而轻研发，企业数量多、规模小、集约化程度低的问题长期得不到解决，同品种药品生产企业数量众多，低水平重复严重。图1展示了1998年至2010年我国医药制造业经济效益变动趋势。可以看到，尽管全行业利润率整体上升，但与制药外企利润率的差距逐年扩大，国内药企尤其是民营药企并不如人们所想象的那样赚取暴利。由于产业素质较低，许多国内药企不得不依靠数量庞大的医药代表维持产品销路，这增加了成本且不利于建立良好市场秩序。
三、“帮、监、导”保障我国药品产业安全
可以预见，我国在今后一段时期将继续面临药品产业安全和质量安全的双重矛盾。制药外企凭借其资金、技术和管理优势，对我国医药产业的进一步发展具有现实意义。因此，我们一方面要发挥制药外企对于提高医药制造业质量管理整体水平的积极作用，并引进吸收其研发技术，从而保障患者对药品的可及性；另一方面要警惕制药外企的负面影响，从帮、监、导三个方面，保障我国药品产业安全。
(一)帮：更新理念、多管齐下，制定扶持国内药企的产业政策
药品是重要的战略物资，例如抗战期间抗生素的黑市价格就贵比黄金，因此依赖进口保障我国药品数量和品种安全是不现实的。各级政府要树立医药是战略性产业而非一般竞争性产业的理念，像重视粮食安全一样对待药品产业安全。以新医药为代表的生物产业是我国七大战略性新兴产业之一，“新医改”中的基本药物政策也稳步推进，可发挥两者调整医药产品结构的作用。地方政府在招商引资时应提高医药产业的进入壁垒，避免低水平重复建设。有关部门可制定“模仿创新、自主创新”的时间表，鼓励国内药企兼并重组，提高产业整体素质。国家应采取税收优惠、财政补贴、招标倾斜等政策措施，鼓励国内药企生产廉价普药的积极性，并引导企业通过基本药生产不断扩大市场份额，实现以量取利。与此同时，加大疫苗等特殊药品的战略储备。
(二)监：建章立制、依法行政，完善各类药企公平竞争的制度环境
以修订《药品管理法》为契机，规范各类药企和利益相关方参与药监政策过程的行为，使其拥有公平表达政策诉求的机会。各级药监部门应建立民主决策机制，加强行政决策前的调查研究工作，建立专家咨询和法律顾问制度，实行公众参与、专家论证和政府部门决定相结合的行政决策机制。尤其是对于行业影响大、与企业利益密切相关的决策事项，应当公开组织听证会、论证会，广泛听取各方意见。摒弃运动式和随意性执法，尤其要杜绝少数药监干部“与个别企业走得太近，与行业整体离得过远”的情况。唯有如此，才能确保药监政策和执法不具有倾向性。
(三)导：整合协会、加强引导，提升医药产业的整体素质
医药行业政策篇5
2009年新医改开始逐步推进，医药企业的政府关系也必须开始强化。以前在完全的市场竞争下，医药企业制药和相关的政府部门保持较远的关系就行了，但是现在，新医改已经亮起了红灯：政府是最大的买主，那么医药医药企业的竞争主体发生了根本性的变化，基本药物目录、社区和新农合药物目录、药品定价和招投标等是医药企业获大部分医疗市场准入权的资格，公共关系逐渐成为我国医药营销的第一要素，构建医药企业的公共关系体系成为医药企业的首要工作。
从新医改的内容可以看出，政府的触角将介入到医药企业从生产、营销到市场的方方面面，反过来看，医药企业的工作也要和政府的触角所及做良好的对接，不能再用以前的眼光和思路做事，要顺应行业大势所趋，加大政府事务工作的力度和步伐，哪个医药企业在政府事务工作走在了同行的前面，哪个医药企业就会获得市场的主动权甚至个别区域或产品的垄断权，就会利用政府的政策来全覆盖基层医疗终端，在最低成本下进行市场运作。
笔者史立臣认为新医改背景下医药企业政府关系管理的策略可以归纳为以下几点：
1.研究政府新医改的工作思路，调整医药工业企业的组织结构：
现在很多医药企业没有专门的政府事务部门或者公共关系部门，有的即使有也是在市场部之下的底层级职能编制，更多的是没有相对固定的职位和编制，杂七杂八的工作都做，就是政府事务工作做的少。另外，有些医药企业即使有专门的政府事务部门也是摆设，既没有完善的政府关系拓展和维护的方案，也没有相关的政府事务拓展经验，最重要的是几乎所有的医药企业都没有年度政府关系拓展和维护的预算，资金和费用都是来自在整体预算编制之内的结余或者挪用。
2.参与省级或者地方的新医改政策制定，或者为之提供服务
根据国家的相关规定，各省可以根据各省的实际情况推进新医改的进行和完善新医改的内容，我们可以看到，国家的新医改方案只是一个大纲式的文件，内容不具有实操性，这样各省就会制定适合本省的实操方案。医药企业可以根据自己对国家医改政策的研究，向省级管理部门提供合理的建议，为省级相关部门分忧解难，或者为省级相关部门就本省新医改方案的制定提供相应的服务，具体服务内容医药企业应根据自己的实际情况去思考。
3.编织医药企业自身的全国性政府关系网
医药行业政策篇6
关键词：中医药管理体制；改革；中华人民共和国中医药法
中图分类号：R288文献编码：aDoi：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.010
中医药是中华民族千年传承的瑰宝，是几千年来我们的祖先在悬壶济世、治病救人过程中的智慧结晶和经验积累，是我国传统文化的精华和前人留给我们的宝贵财富，为中华民族的繁荣昌盛做出过巨大贡献。经过几千年来无数中医药大师的探索和总结，逐渐形成了一套系统中医药理论体系。1949年新中国成立后，中医承担起了治病救人的重任，促成建立了新中国的初步医疗体系，一批中医药人才脱颖而出，整个行业进入繁荣期。
随着医疗体系的改革和西医主导地位的确立，中医药行业管理机制中存在的问题开始显现，影响了整个中医药行业的发展。因此，推进中医药管理体制改革，形成系统的中医药管理体制和管理构架，是目前我国中医药改革的第一重任。
1中医药管理体制的建立
1949年新中国成立后，中医药的发展工作得到了我国各级领导和政府的重视。同志多次接见过我国中医药行业的代表，高度称赞了中医在抗日战争和解放战争期间做出的突出贡献，并指出中医药行业的发展是我国发展的重要奠基石，可以在改善我国几亿人口的卫生环境方面做出重要贡献，提出中医药的主要任务就是要获得快速发展，使其承担治病救人，提升广大人民群众医疗水平的重任。1958年，同志就曾做出指示，中医是祖先留给我们的一个巨大的宝藏，要充分的挖掘并努力提高中医医学水平。在中共中央的政策引领下，中国医疗体系出现中医、西医和中西医结合三足鼎立的局面。
1954年，卫生部在《关于加强中医工作的请示报告》中指出：“我国中医工作目前还存在大量问题，因此要加强中医的学习和研究，发掘中医学的精华部分，并设立中医院校，培养专门的中医人才，为中医的储备大量的后备人才，推动中医药事业的蓬勃发展”。并着手开始中医药管理体系的建设，由此形成了完善的中医药管理体系构架。
改革开放后，中医药事业重新获得党和国家的重视，开始步入发展快车道。在《关于卫生工作的决定》及《国民经济和社会发展十年规划和第十一个五年计划纲要》两个报告中，我国明确提出“中西医并重”的发展策略，第一次确立了中医的地位，成为推动我国中医药事业的蓬勃发展有效保障政策。
为推动中医药事业健康发展，国务院通过建立监管部门、监察制度和法律建设来完善中医药管理体制，确立了完整的中医药事业发展管理构架，推动了我国中医药事业健康发展。1988年，国务院专门批准成立了国家中医药管理局，隶属于卫生部，成为中医药管理的最高行政机构，负责管理全国的中医药事业发展。2003年，国务院出台了《中华人民共和国中医药条例》，这是我国第一部为中医药行业制定的行政法规，从法律上规范了中医药行业的行医准则，为保障中医药事业健康、有序发展提供了法律依据。与此同时，各地地方政府也专门针对辖区内中医药事业的发展，出台了系列规章制度，中医药发展全面获得政策保障。党的十八届三中全会提出：“完善中医药事业发展政策和机制”，为中医药发展指明了方向，2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国中医药法》，成为我国第一部中医药方面的专门法律，将于2017年7月1日正式实施，将为我国中医药管理体制改革与发展提供法律保障。
2香港、台湾地区的中医药管理体制
台湾地区和中国大陆的中医药行业同宗同源、一脉相承，受限于各种现实因素，台湾地区的中医药管理体系在不断发展中逐渐形成了自己的特色。了解_湾地区的中医药管理体制，能够为大陆中医药管理体制改革与完善提供借鉴。
台湾地区在“行政院”专门设立了“卫生署”，中医药管理是其职能之一，负责制定中医医疗机构的行医标准，审查中医药行业执业人员资质，并出台中医执业人员标准对中医执业人员进行规范化管理。同时，针对中医药行业人才需求特点，发展成熟了一套中医人才培养体系，扩大了中医行业的人才储备。此外，专门设立台湾中医药委员会，以此推动中医的现代化、国际化和中西医的融合，推动中医走向世界。
在中药管理方面，台湾地区专门设立了“卫生署药政处”，其职能之一就是加强中药生产、采购和使用各环节的监管，通过出台一系列中药生产规范、采购规范和使用规范，使中药从生产到使用的整个流程都处于透明监管之下，可以避免因药物问题而出现重大医疗事故，推动台湾地区中药事业健康发展。
由于长时间被英国侵占，港英殖民政府不重视中医药事业的管理，西医占据主导地位，1997年之前香港的中医药管理体系非常混乱，问题频出。1997年之后，香港地区中医药事业逐步走上正轨，1999年成立了香港中医管理委员会，明确其主管中医药的职能，通过制定完善法律法规规范管理体制、人才培养、科研创新和药物生产等环节，推动香港中医药事业有序健康发展。
3现行中医药管理体制存在的问题
随着医疗体系中西医主导地位的确立，重西医、轻中医趋势越来越严重，采取“一刀切”方式，用西医模式管理中医药导致国务院的一系列中医药扶持性政策难以有效落实，严重制约了中医药发展。
3.1管理主体不明确
中医中药实行分别管理，管理主体不明确是我国中医药管理体制中存在的首要问题。中医管理方面，国家中医药管理局是主要管理机构，负责总体指导全国中医工作，管理职责较为明确。而中药管理体制方面则较为模糊，相关职责分别属于发展和改革委员会、商务部、农业部、工信部、林业总局、食药监局、科技部、教育部、质检总局、中医药管理局等多部门，每一个部门都有在某一个环节管理中药生产的职能，各部门的职权范围重叠。这种“九龙治水”的多头管理模式造成部门职能交叉、管理主体缺乏、职责不明确，同时违背了中药“源自临床、用于临床”的特殊性和“药为医用、医因药存”的相依相成的自然规律，导致中医中药学科分离，中医药整体发展战略规划缺失，阻碍了中医药学科的正常发展，严重影响中医药发展。
3.2管理体系不完善
与中央层面缺乏明确的管理主体相同，地方各级政府也没有相应的管理机构与之匹配。虽然国家中医药管理局负责指导全国中医药事业，但是各级地方政府的管理体制却较为松散，缺乏固定有效的地方管理机构，难以与国家中医药管理局实现有效对接，没有形成上下统一的管理体系，政策落实难度增大。目前，在管理机构设置方面，全国有15个省区市设立了副厅级中医药管理局，有16个省市区成立了处级中医药管理机构，54个地级市成立了中医药管理局，仅占全国280个地级市的19.3%，不少地级市甚至没有设置中医科。至于县市区等基层政府机构设置方面，更是缺乏统一的中医药管理机构，许多县没有专人负责中医药工作；在管理职能分配方面，各省市对中医药管理职能的分配不明确，也没有统一规范中医药管理机构的行政级别和职能范围。这种纵向不健全的中医药管理体系导致国家颁布的各项中医药政策和方针难以得到真正贯彻落实。
3.3管理梯队不健全
1998年以来，我国各级政府进行了多次政府机构的精简与调整，处于政府机构边缘的中医药管理部门受此影响较大，部分省级地方政府中的中医药管理单位人员被调整到其他岗位，由此导致这些机构中的人员配置不合理，出现工作体制不健全等问题。在地级市和县市区等基层政府中，中医药管理人员队伍更为薄弱，有些地方甚至没有专门的管理人员，造成人员梯队不完善，政策难以执行等问题。同时，受到财力和物力等条件的限制，我国中医药各级管理部门的机构编制、管理人员素质和监管设备等都没有达到应有的要求，难以开展正常的检查管理工作，限制了中医药事业发展。
3.4配套制度不匹配
近年来，借鉴西方发达国家经验与做法建立的西医西药管理体制逐渐占据中国医疗行业的主导地位，相关组织机构认为西医和中医同属于医学范畴，两者在本质上不存在任何差别，因此西医西药的管理体制同样适用中医药管理，由此导致没有根据中医药的特点制定合理的法律法规和政策，以此为基础建立的管理配套制度并不能很好适应我国中医药事业的实际发展情况。简言之，在中医药管理机构、人员、技术准入、中医药人才培养、从业资质、中医药的研究与开发等方面，我国都没有形成一套符合中医药行业发展实情的配套管理制度。
4中医药管理体制改革方向
随着中医药行业的整体发展，现有的管理体制已经不再适合中医药市场现状，制约了中医药事业的发展，改革管理体制，提升管理水平，是当前我国中医药事业发展的首要任务。应当遵守“循序渐进，逐渐深入”的原则，对中医药管理体制进行由内到外、自上而下的彻底改革。
4.1健全管理组织体系
建议将保护促进中医药发展上升为国家战略，根据中医药行业的特点和内在要求，做好顶层设计，完善中医药发展政策和机制，建立垂直领导体系，实现国家中医药管理局、省级中医药管理局、地市级中医药管理处、县市区中医药管理科的四级机构有效对接，全面提升中医药组织管理水平。
在中央组织机构层面，明确国家中医药管理局的主体地位，将分散在其他相关机构中的中医药管理职能划归中医药管理局，建立“中央领导，一部门主管，多部门配合”模式，集中中医药生产、运行的各个环节，统筹协调各部门，加强互联互动，实现有机融合，形成多元主体共治的合力，促进中医中药协同发展。
在省级组织机构层面，规范地方政府中医药管理机构，建立省级中医药管理局，按照国家中医药管理局改革模式，将原本属于省级政府其他直属部门的中医药管理权力划归省级中医药管理局，赋予其更多中医中药方面的管理权，以便与国家中医药管理局相关职能衔接，解决政策难以有效贯彻的问题。
在地级市和县市区基层政府层面，需要改革地方政府行政机构，增加人员编制，设立与省级中医药管理局对接的中医药管理处（局），其中尤为重要的是建立健全县市区地方政府的中医药管理机构，鼓励有条件的地方设立中医药管理科（局），形成完整有效的自上而下管理体系，并赋予这些部门以明确权力和责任，使其充分发挥管理组织引领作用，促进中央政策能够得以贯彻落实。
强化各级中医药管理机构的监督管理权，使其具备强大打击各种中医药行业犯罪行为的能力，维持中医药行业的行业秩序，维护广大中医药从业者和消费者的根本利益；明确中医药管理部门对中医药行业衍生行业的监管职权，避免出现监管真空地带，避免出现损害消费者利益的现象，使中医药行业衍生的行业得到有效监管，实现衍生行业健康有序发展。
4.2推动《中医药法》顺利实施
2017年7月1日，《中a人民共和国中医药法》将正式实施，这是我国第一部中医药方面的法律，其顺利实施将是中医药发展的关键，因此，需要做好相关配套工作，确保各项条文落地生根。首先要清理现行的中医药政策和法规，废止和修改不符合《中医药法》的法规条例；其次需要面向社会和民众做好普法宣传工作，为民众解读相关热点和难点问题，同时在中医药管理系统内部做好学法用法培训，使相关管理人员能够做到依法行政；再次尽快出台配套文件及实施细则，确保相关法律条文顺利实施，避免《中医药法》成为纸上空法。
4.3完善人才培养机制
建立高效的支撑体系，鼓励高等院校扩大中医药专业的招生规模，加强中医药特色高校建设，加大对中医药专业教育的财政投入，持续培养大批中医药人才。完善院校教育、师承教育以及家传、自学等多层次、多元化的中医药教育与培养体系，以全体中医药工作者传承为基础，以名老中医学术经验继承为重点，重视民间医疗和民族医疗的传承与发展，确保中医药可持续发展。学习免费师范生培养模式，采用院校与师承相结合方式，加大培养力度，为基层免费、定向、带编制培养一批留得下、用得上的中医大专生。对有一技之长的中医药从业人员，通过国家或省级一定程序考核后纳入乡村医生管理。
5结论
近年来，随着中医药的发展，现有中医药管理体制不健全、机构薄弱、职能分散、人员缺失、中医中药分别管理等问题严重制约了我国中医药事业进一步发展，本文在分析这些问题基础上，根据现有政策体系，提炼了一套体制改革方案，期望在实践中摸索出一套适合我国中医药发展现状的管理模式，提升中医药行业管理水平，促进本行业健康有序发展。
参考文献：
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医药行业政策篇7
[关键词]医药卫生体制改革；税收政策；税收优惠；税收扶持；促进改革
[中图分类号]F810.42[文献标识码]a[文章编号]1672-8750（2012）02
一、引言
医疗服务市场具有不确定性、信息不对称性、外部性、政府干预及非营利性等特征[1]，医疗卫生体制改革堪称“世界性难题”。进入21世纪以来，尤其是2005年以来，对于医疗卫生改革成败及出路的大讨论无疑是我国社会公共政策领域的一件大事。2003年SaRS的大规模流行，引发了全体国民对公共卫生问题的深切关注。2005年国务院发展研究中心的一份研究报告，更使医疗卫生体制改革成为举国关注和争论的焦点[2]。
在对于医疗体制改革的讨论中，一些学者强调了税收政策的作用。我国于2000年推行城镇医药卫生体制改革，其中一项重要改革是实行医疗机构的分类管理。与医疗机构的分类管理政策相配套，对非营利性医疗机构和营利性医疗机构分别实行不同的税收政策。但是，从税法的三大基本原则，即税收法定原则、税收公平原则、税收效率原则来看，分类实施的税收政策事实上对营利性医疗机构构成了一种税收歧视[3]。指出，医改需要税收政策的支持，尤其要减少对营利性医疗机构的税收歧视。2000年以后实行的医疗服务征税制度的主要问题集中体现在两个方面：一是对营利性医疗机构存在税收歧视；二是营利性医疗机构收入少税负重，难以发展[4]。而在健康保险（医疗保险）方面，朱铭来和丁继红的研究表明，世界各国政府在对商业健康保险市场发展进行引导时大多采用税收扶持政策。就我国目前的经济发展水平来说，实行全民健康保险仅靠政府的财政直接投入远远不够，因此他们建议对企业和个人购买健康保险给予税收优惠，以鼓励消费者购买健康保险，从而提高全民健康保障水平[5]。
经过多年的讨论，2009年4月，新一轮医药卫生体制改革方案（即《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，简称“新医改方案”）终于面世。“新医改方案”提出了“建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度”的总体目标，涵盖了医疗服务体系、公共卫生服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系建设等事关建立和完善“基本医疗卫生制度”的所有重大方面。其中，在医疗服务体系方面，坚持以非营利性医疗机构为主体，同时“鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业”；“促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制”。在医疗保障体系方面，建立和完善覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，同时，“积极发展商业健康保险”，“鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求”。在药品供应保障体系方面，建立国家基本药物制度，“减轻群众基本用药费用负担”。
新医改方案启动后，国家有关部门陆续制定出台了一系列配套措施，如《人力资源和社会保障部等部门关于全面开展城镇居民基本医疗保险工作的通知》（人社部发[2009]35号）、《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发[2009]22号）、《民政部等部门关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发[2009]81号）、《财政部等部门关于完善政府卫生投入政策的意见》（财社[2009]66号）、《卫生部关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发[2009]70号）、《卫生部等部门关于建立国家基本药物制度的实施意见》（卫药政发[2009]78号）、《国家发展改革委等部门关于改革药品和医疗服务价格形成机制的意见》（发改价格[2009]2844号）、《卫生部等部门关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发[2010]20号）、《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（[2010]58号）、《国务院办公厅关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》（[2011]10号）。这些配套文件涉及多个政策层面，涵盖新医改的各个方面，但是并没有对税收扶持政策给出具体详细的规定。
毫无疑问，推进新一轮医药卫生体制改革需要完善包括财税政策在内的一系列配套政策。在“新医改方案”中，涉及税收政策的内容仅有一条，即“完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策”，后续出台的系列配套文件也未对这一问题做出进一步的细化。在推进医药卫生体制改革的进程中，税收政策工具尚有很大的操作空间[6]。
二、医药卫生领域的政府干预与税收支持
与公共卫生服务相比，医疗服务（包括与其相伴的药品服务）并不具备非竞争性和非排他性，医疗服务本质上是具有社会公益性的经济私人品[7]。无论是医生的诊断服务，还是药品、医疗设备的使用，其竞争性和排他性特征都非常明显，其生产和消费过程也不会产生多少外部效应。但是，医疗服务具有区别于一般商品的特殊性。经济学家阿罗在《不确定性与医疗保健的福利经济学》一文中首次阐述了医疗服务的特殊性[8]。首先，医疗服务具有不确定性，包括疾病发生的不确定性和治疗效果的不确定性。一方面，个人健康状况以及对医疗服务的需求存在不确定性；另一方面，由于人体的复杂性，医生以及病人对于各种治疗方案的结果经常无法准确确定。这一特征是最显著的。其次，医疗服务领域的信息不对称问题比较严重。在患者的消费（就诊）过程中，患者与医疗服务提供者（医生）之间实际上建立了一种委托关系，但这种委托关系具有特殊性，一是相对于患者，医生拥有更多的关于患者病情、疾病诊疗知识等方面的信息，而患者通常对于复杂的医疗技术难以有太多的了解，对医疗服务提供者的素质及服务质量也只能做出有限的评价；二是医生作为人，同时充当了作为患者的建议者（乃至决策者）和服务提供者的双重角色，即存在所谓“两权合一”性[9]；三是在上述情况下，如果医生是一个“利润最大化”者，信息不对称条件下“供给诱导需求”或者“医生诱导需求”的风险就极有可能发生。第三，更为重要的是，在现代社会，从社会伦理和人权的角度，基本医疗服务的可及性往往被视为人的一项基本权利，每个人都有权享受基本医疗保健，这种权利不能因为身份、地位、收入状况的不同而改变，这已成为现代社会的一个基本价值观。实现“人人享有卫生保健”的目标也已成为国际社会和世界各国的庄严承诺，是政府的政治责任[10]。正是从这个意义上理解，基本医疗服务具有一定的“公益性”。
综上所述，基于医疗服务的特殊性，在市场经济条件下，实践中各国政府对于一般性的医疗服务领域（尤其是基本医疗服务领域）普遍地进行了较多的干预或介入，其根本原因在于从社会公平和社会公正原则出发，人们普遍将接受必需的基本医疗服务视为人的一项基本权利。换句话说，政府对于基本医疗服务普遍存在较多的介入和干预，主要是为了解决社会公平和社会公正问题。
在市场经济条件下，政府介入医疗服务领域可以有多种方式：一是强化医疗服务市场监管，以化解或缓解医疗服务市场的信息不对称性，保证医疗服务的质量；二是推行财政政策措施，为基本医疗服务的生产和消费提供直接的财政支持，如一些国家政府举办公立医院，向民众提供免费或接近免费的基本医疗服务；三是推行税收政策措施，为医药卫生服务的生产、交换和消费活动提供一定的税收支持，如针对基本医疗服务的提供、基本药物的生产和流通采取税收优惠或减免措施，以适当降低基本医药服务的价格；对购买医疗保险（包括社会医疗保险和商业健康保险）给予一定的税收激励等。国际经验表明，税收优惠政策是拉动商业健康保险发展的有效杠杆[5]。
三、我国医药卫生领域税收政策考察
在医药卫生领域，税收政策手段一般通过医疗机构（提供医疗服务）课税制度、药品税收制度和医疗保险税收制度发生作用。在此，有必要对我国在以上三大涉税领域的税收政策演变进行梳理。
（一）医疗机构课税政策：从全面免税转向差异性课税
1.新中国建立至2000年的医疗机构免税政策
建国之初，为鼓励医疗卫生事业发展，中央政府制定了医疗机构不进行工商登记和免征工商业税的政策，为此连续颁发了一系列文件，其中重要的文件有以下三个：（1）中央财政经济委员会《关于医院诊所免征工商业税规定的通知》（1950年11月17日，财经计（财）字第5242号）；（2）中央财政经济委员会《关于医院诊所一律不进行工商登记的函》（1951年2月25日，（51）财经私字第20号）；（3）财政部、卫生部、中央工商行政管理局《关于医疗机构免征工商税务的通知》（1955年12月21日）。在建国后的50年间，政府对公立和私立医疗机构实行了大体相同的免税政策，这一政策一直执行到2000年实施新的医疗机构分类管理制度后才予以改变。
2.2000年以后的医疗机构分类管理和差异性课税政策
2000年2月，国务院办公厅转发的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，以及卫生部等四部委的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，做出了对医疗机构实施分类管理的政策规定，其政策要点是“将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理，国家根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财税、价格政策”。
在医疗机构分类管理的基础上，财政部、国家税务总局于2000年7月10日发出《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》（财税[2000]42号），对非营利性和营利性医疗机构做出差异性的课税政策规定，涉及营业税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税和车船使用税等（见表1）。根据《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》，非营利性和营利性医疗机构税收政策的最大差异在于，非营利性医疗机构的医疗服务收入可享受免税待遇，而对营利性医疗机构的医疗服务收入须征收包括营业税、企业所得税等在内的各项税。
值得注意的是，在此之前，1993年12月13日颁布的《中华人民共和国营业税暂行条例》明确规定“医院、诊所和其他医疗机构免征营业税”。2008年11月5日修订的《中华人民共和国营业税暂行条例》也延续了“医院、诊所和其他医疗机构免征营业税”的规定。实际执行中，地方税务机关依照财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》，对非营利性医疗机构免征营业税，而对营利性医疗机构征收营业税（3年免税期内除外）。
表1现行医疗机构课税政策规定
颁布
时间法规、
文件名称颁布
机构主要内容
针对非营利性医疗机构针对营利性医疗机构
2000年7月10日关于医疗卫生机构有关税收政策的通知财政部、国家税务总局①按照国家规定的价格取得的医疗服务收入，免征各项税收
②从事非医疗服务取得的收入，如租赁收入、财产转让收入、培训收入、对外投资收入等按规定征收各项税收
③将取得的非医疗服务收入直接用于改善医疗卫生服务条件的收入部分，经税务部门审核批准可抵扣其应纳税所得额，就其余额征收企业所得税
④自产自用的制剂，免征增值税
⑤医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业，按规定征收各项税
⑥自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税①对营利性医疗机构取得的收入，按规定征收各项税收
②为了支持营利性医疗机构的发展，对其取得的收入，直接用于改善医疗卫生条件的，自其取得执业登记之日起，3年内给予下列优惠：取得的医疗服务收入免征营业税；自产自用的制剂免征增值税；自用的房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税。3年免税期满后恢复征税
③对营利性医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业，按规定征收各项税收
1993年12月13日颁布，2008年11月5日修订中华人民共和国营业税暂行条例国务院第八条第三款规定：医院、诊所和其他医疗机构提供的医疗服务免征营业税
资料来源：根据相关法规文件整理。
（二）药品增值税政策
建立以基本药物制度为基础的药品供应保障体系是新医改的重要方面。我国在药品领域的税收政策主要体现在增值税方面。药品在生产和流转过程中会发生价值增值，因此应对其征收增值税。2008年11月修订的《中华人民共和国增值税暂行条例》未单独就药品销售做出规定，因此目前药品与一般商品一样适用17%的增值税税率。
在税收优惠方面，我国目前对于药品的税收优惠范围非常狭窄，仅限于避孕药品和国产抗艾滋病病毒药品的增值税。例如，《中华人民共和国增值税暂行条例》第十五条规定避孕药品和用具免征增值税；财政部、国家税务总局《关于继续免征国产抗艾滋病病毒药品增值税的通知》（财税[2007]49号）规定，自2007年1月1日起至2010年12月31日止，对国内定点生产企业生产的国产抗艾滋病病毒药品继续免征生产环节和流通环节增值税。
（三）医疗保险领域税收制度：差异性的税收优惠政策
医疗保险体系，包括基本医疗保险（目前包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗）、企业职工补充医疗保险和商业健康保险等，是我国多层次的医疗保障体系的重要组成部分。在医疗保险领域，现行税制针对基本医疗保险和企业职工补充医疗保险做出了一些税收优惠政策安排，而在商业健康保险方面，无论是购买团体健康保险还是个人健康保险，均未做出相关税收优惠政策安排。
1.企业所得税前扣除政策
在基本医疗保险方面，2008年1月1日起实施的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定，企业依照国务院有关主管部门或者省级人民政府规定的范围和标准，为职工缴纳的基本医疗保险费，可以在企业应纳税所得额中扣除。在补充医疗保险方面，2009年财政部和国家税务总局联合下发的《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税[2009]27号）中明确规定，企业为员工支付的补充医疗保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得时准予扣除；超过的部分不予扣除。
2.个人所得税前扣除政策
2008年2月28日修订的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》规定，单位为个人缴付和个人缴付的基本医疗保险费，可以从纳税义务人的应纳税所得额中扣除。
四、现行税收政策与新一轮医药卫生体制改革的非协调性
新一轮医药卫生体制改革提出建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，并将这一制度作为公共产品向全民提供，这是我国第一次从“基本制度”的高度规划医疗卫生事业，是我国在国家层面的重大制度创新；同时，强调将“公益性”作为基本制度建立和服务体系建设的基本原则，注重政府主导与发挥市场机制作用相结合，重视发挥社会（民营）资本的作用。对照这些改革理念，现行税收政策与新医改目标尚存在一定的冲突或不协调、不匹配之处，主要表现在四个方面。
（一）医疗行业的税收负担不利于其公益性目标的实现
如上所述，医疗服务是一项特殊的社会服务，在一定程度上具有福利和公益的特征，与人民群众的健康幸福密切相关。实现“人人享有基本医疗卫生服务”是政府的政治责任，也是此次医改的根本目标。这必然要求基本医疗服务和基本药物应以适宜乃至相对低廉的价格向全体公民提供，以保证医疗卫生事业总体上的公益性和一定的社会福利性。
在营业税方面，按现行税制，非营利性医疗机构可以免征营业税，而营利性医疗机构需照章缴纳营业税，但是，究竟应对医疗机构适用何种营业税税率，现行制度并未给予明确[《营业税暂行条例》及《营业税税目注释》均未对“医疗服务”所应适用的税率做出规定。]，在实际执行中，税务机关一般参照一般服务业的营业税税率（5%）进行课税。在增值税方面，对药品征收增值税，适用一般商品17%的税率。由于营业税和增值税均为间接税，所以医疗服务和药品的税收负担最终将由消费者（患者）承担，医疗机构营业税及药品增值税的税负高低将直接影响消费者接受医疗服务或药品的价格水平。由此可见，现行将医疗服务（针对营利性医疗机构）比照一般服务业进行课税，以及将药品视为一般商品予以课税的政策，未能体现医疗服务和药品的公益性特征，不利于医疗行业公益性目标的实现。
（二）医疗机构税收政策不利于吸引民营资本进入以及多元办医格局的形成
2000年医疗机构分类课税制度的出台，主要是为了配合医疗机构分类管理制度的实施。根据现行税收政策，营利性医院在3年免税期满后须承担营业税、增值税、城市维护建设税、教育费附加、义务兵优抚费、水利水电建设基金、地方养老基金、车船使用税、印花税和企业所得税等十多项税费。根据温州市卫生经济学会对温州市营利性医院税费问题的一项调查，营利性医院的六项主要税费，包括营业税（业务收入的5%）、城市建设维护税（营业税的7%）、教育费附加（营业税的4%）、水利水电建设基金（总收入的1‰）、地方养老基金（总收入的5‰）、33%的企业所得税，其税费总负担占医院全年业务总收入的10.11%[11]。
医疗服务行业具有高风险、高成本、投资回报期长等特点，而现行政策对营利性医疗机构取得的收入只给予3年内免征营业税的优惠，部分营利性医疗机构在3年免税期满后，税收负担明显加重，难以形成积累以进一步发展。过高的税费负担不利于吸引民营资本进入医疗服务行业，进而不利于“新医改方案”设定的“促进非公立医疗机构的发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制”目标的实现。
（三）对营利性医疗机构的税收歧视不利于营利性民营医疗机构的发展
截至2009年底，在我国76.89万家医疗机构中，非营利性医疗机构和营利性医疗机构分别占71.8%和28.2%；而且，营利性医疗机构主要以诊所（占营利性机构的61.9%）、门诊部（占营利性机构的2.3%）为主，在办医主体上以民营资本为主。在全国715.88万卫生技术人员中，营利性医疗机构仅占10.41%；全国441.36万张病床中，营利性医疗机构仅占4.61%[12]。在这种非营利性医疗机构资源占绝对优势的情况下，很难形成有效的竞争，而税收环境的差异进一步扩大了营利性医疗机构与非营利性医疗机构竞争能力的差距，不利于形成公平的市场竞争格局，直接制约营利性的民营医疗机构的发展。
（四）现行税制缺乏对商业健康保险的税收扶持
商业健康保险是一个国家医疗保障体系的重要组成部分。商业健康保险的迅速发展及其与社会医疗保险的有效衔接，不仅能扩大医疗保险的覆盖面，充分发挥分散风险、补偿损失的功能，同时也能促进医疗服务资源的合理配置和高效使用。
各国政府在对商业健康保险市场发展进行引导时大多采用税收扶持政策，即通过财政补贴或税收优惠来刺激和调整商业健康保险市场的发展。oeCD国家中，有一半以上国家是通过在一定范围内提供税收优惠激励措施以鼓励消费者购买商业健康保险[13]。例如，美国对商业健康保险，包括团体健康保险、个人健康保险和自由职业者健康保险制定了一系列税收优惠（即税式支出）政策。对于雇主缴费的团体健康保险，雇主为雇员缴付的健康保险费可作为业务费用在税前列支。对于个人健康保险，如果满足一定条件（保险产品的免赔额不低于1050美元或每个家庭2100美元），即可建立个人健康储蓄账户，该账户的缴费可以在个人收入所得税前列支。对于自由职业者购买健康保险，对其缴付的保费的免税办法，则经历了从部分免税（起初只允许25%免税），逐步提高免税比例（2001年免税比例达到50%），直至全额免税的过程（2007年以后实现了100%免税）[5]。2006年，美国政府联邦税对健康保险的总税式支出约达到1430亿美元[14]。
我国现行的税收制度对医疗保险的政策导向已越来越明显。例如，最新修订的《企业所得税法实施条例》和《个人所得税法实施条例》均对基本医疗保险做出了税收优惠规定；《企业所得税法实施条例》还首次在税收法律层面上对补充医疗保险给予鼓励和支持。这些政策措施有利于促进基本医疗保险和补充医疗保险的发展。但是，在商业健康保险领域，无论企业购买团体健康险还是个人购买商业健康险方面，都没有做出有效的税收激励和税收扶持的政策安排，而缺乏激励性税收政策是制约我国商业健康保险发展的重要原因之一。
五、建立促进医药卫生体制改革的税收政策体系
为推进医药卫生体制改革，实现新医改方案提出的“维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正”的目标，应加快建立和完善能够与医药卫生体制改革目标相适应的税收政策体系。
（一）改革医疗服务营业税及其税收优惠制度
根据医疗服务的层次性和公益性程度，可将医疗服务区分为基本医疗服务和特需医疗服务。基本医疗服务是为了保障公民平等的健康权和生命权，必须平等惠及每个人的医疗服务，其公益性较强。相反，特需医疗服务则是根据个人对健康维护的偏好而提供的医疗服务，其公益性相对较弱。但是，从总体上看，由于所有医疗服务的消费均关系到人的身心健康和安全，因此上述两个层次的医疗服务的公益性都不能被忽视[15]。医疗服务征税体系建设，既要体现支持医疗卫生事业发展的要求，又要能够促进医药卫生体制改革的步伐。
在医疗服务营业税制方面，我国现行的医疗服务营业税课税标准取决于医疗机构性质（营利性或非营利性），而不是医疗服务本身的性质（基本医疗服务或特需服务），使得同类医疗服务在不同性质的医疗机构可能遭遇不同的课税（或免税）待遇，这不仅造成医疗服务市场事实上的不公平竞争，而且同时加剧了营利性医疗机构和非营利性医疗机构的行为扭曲。
为扭转这一局面，可以有两种改革思路。第一种改革思路是由目前“按医疗机构性质”确定是否征收营业税，转变为“按医疗服务性质”确定是否征税及征税标准。具体地，在《营业税暂行条例》中增设“医疗服务”税目，按医疗服务的性质，对特需医疗服务征收营业税，税率按低于一般服务业的标准设置，以3%为宜或更低，特需医疗服务的具体范围由国家税务总局、卫生部等部门根据经济社会发展和医疗技术发展状况予以确定并适时调整，对特需服务以外的医疗服务给予税收优惠，适用零税率。第二种改革思路是对营利性医疗机构免征营业税，以消除营利性与非营利性医疗机构在营业税方面的不同待遇，同时体现对民营资本开办医疗机构的税收支持。
（二）完善医疗机构所得税优惠制度
我国现行《企业所得税法》及其《实施条例》对“符合条件”的非营利组织的收入做出了免征所得税的规定，并规定了认定标准，因此，对于符合该法认定标准的非营利性医疗机构，建议继续给予免税待遇。同时，为吸引社会资本投资于医疗卫生事业，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的多元办医格局，建议将医疗卫生事业列入“国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目”目录，据此对营利性医疗机构的经营所得给予一定期限的税收优惠待遇。具体地，建议对其自取得第一笔经营所得起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。
此外，基于医疗服务的特殊属性以及我国医疗机构地区布局的现状，建议税收政策的确立要有利于促进改善医院布局，优化医疗资源配置，便于百姓更好地就医。为促进医疗资源在地区之间，尤其是城乡之间的均衡配置，缓解目前农村和基层社区医疗资源相对不足的矛盾，建议对在农业县及县以下地区经营的医疗机构给予更多的税收优惠待遇，以引导医疗资源进入这些地区。
（三）完善药品增值税及其税收优惠制度
我国现行《增值税暂行条例》对商品的销售或进口设置了三档税率，即基本税率（17%）、低税率（13%）和零税率。其中，对粮食、食用植物油、自来水、煤气、图书、报纸、化肥、饲料、农药等与国民基本生活需求密切相关的特殊商品适用13%的低税率。
药品不同于市场提供的普通产品，它密切关系到人民群众基本生活保障要求，属于应由政府给予支持的特殊产品，不能完全实行市场化经营。因此，基于药品对于国民健康的特殊重要性和不可或缺性，建议降低药品增值税税率，明确对其适用低于一般商品的较低税率（13%）。同时，为配合建立和推行基本药物制度，建议对基本药物给予税收优惠，适用零税率，享受免征增值税待遇的基本药物目录由国家税务总局、卫生部等部门确定并适时调整。
（四）建立商业健康保险税收优惠制度
实现全民医疗保障是新医改的重要目标之一，商业健康保险在全民医保的制度框架中占有重要的地位。但是，目前我国商业健康保险仍处在初期发展阶段，在卫生筹资体系中的作用很低，商业健康险的保费收入（即筹资额）占卫生总费用的比例，1999年仅为0.9%，此后该比例有所上升，2003年以后年度基本维持在3.4%至3.7%的水平[16]，其分摊民众医药费用风险的功能尚未发挥出来。
目前我国还没有出台针对企业和个人购买商业健康保险的税收优惠政策。当前，在加快实现基本医疗保险全民覆盖的同时，有必要建立商业健康保险税收优惠制度，以鼓励企业和个人购买更多的商业健康保险。此举不仅有利于让消费者享有更充分的医疗保障，而且可以缓解社会保险的压力。建议国家财政、税务和保险监管等部门联合制定相关政策，鼓励企业团体购买商业健康保险，且保费支出可以税前列支，在一定额度内列入成本；对于个人购买商业健康保险，其缴纳的保险费可以享受个人所得税优惠，在一定额度内允许税前抵扣，且个人获得的医疗保险金免征个人所得税，通过税收杠杆促进商业健康保险的发展。
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StudyontaxpoliciesthatpromoteChina’sHealthCareReform
ZHanGZhong-fang
医药行业政策篇8
【关键词】新医改；医药企业；政策；改革
新医改方案作为纲领性的文件，仅仅提出了医药改革的原则和框架，医改的具体实施有赖于相关配套的可操作性文件来落实，新医改将会有20多个相关的配套文件逐步出台，配套文件将直接影响到医药产业的发展变化。
1新医改政策扶持企业自主创新和新药研制
1.1国家新药创制专项制度促进企业研发
《意见》指出：“建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制”、“加快实施医药科技重大专项，鼓励自主创新，加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究”[1]，自09年6月份以来，国家重大新药创制专项已开始启动，北京、上海等地政府已开始了对接工作。目前，我国新药研发的现状恰恰与发达国家相反，主要的研发机构主要集中在中国科学院，医学科学院，军事医学科学院和大学，企业的研发力量很薄弱，市场化的研发体制还没有建起来，重大新药创新专制的实施对建立以企业为主体的研发体系，无疑是一个极大的推动。
1.2促进原研药研制
与2009年1月21日公布的医改框架方案相比，新医改实施方案的一个亮点还在于将利用药品价格杠杆鼓励企业自主创新，即“对新药和专利药逐步实行定价前药物经济性评价制度，对仿制药实行后上市价格从低定价，抑制低水平重复建设”[1]。对于原研药，定价通常比仿制药要高30%-35％。而下一步的药品价格改革机制，对于新药和专利药逐步实行定价前药物经济性评价制度。这意味着国家对新药和专利药品的定价将高于一般药品，可以促进改变过去新药创新的通病“新药不新”现象，实现从过去药品仿制过渡到自主创制，不仅保障了医药产业的利益，而且也激励药品研发的积极性和主动性。
2医药市场规模大幅度扩容，竞争格局迅速调整
《意见》指出：“新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障”[1]。基础医疗业务在政府的大力支持下，必然导致普药市场的兴旺。业内人士表示[2]，全国基本药物可能占全部药品消费的70%以上，新医改必将对整个医药市场带来扩容。比如目前我国全面普及农村合作医疗，一方面覆盖面逐渐扩大，实现全民医保，各级政府对新农合和城镇居民医保补助标准提高到每人每年120元，适当提高个人缴费标准，医保筹资水平要求不断提高，由此带来整体筹资额增加。
另一方面结余率和报销比例提高总额扩充，2010年4月20日，国务院办公厅了《医药卫生体制五项重点改革2010年度主要工作安排》提到，城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用报销比例达到60%以上，城镇职工医保政策范围内住院费用报销比例也有所提高，按新医保政策要求，新农合补偿封顶线要达到当地农民人均纯收入的6倍以上，新医改要求钱一定要花出去，提出结余率硬约束。提高报销水平也是市场扩容的推动力，宏观条件转好和医药刚性需求等也给该行业带来利好预期。同时，全国政协委员、卫生部长陈竺指出，新医改方案实施后民众看病自付比例会降低，药价会大幅下降[]，而人民生活水平不断提高，必然带动医疗健康消费。
3重视安全合理用药，要求提升药学服务水平
《意见》要求“规范药品临床使用，发挥执业药师指导合理用药与药品质量管理方面的作用”，“要不断完善执业药师制度，保障人民群众安全用药”[1]。
3.1完善执业药师制度
执业药师是医药行业中一支举足轻重的技术力量，发挥保障公众用药安全、有效、经济、合理，促进人民群众身体健康的重要作用。新医改方案明确提出了要发挥执业药师在指导合理用药方面的作用。公众对于执业药师的知识、技能和职业判断力给予极大的信任。这种信任需要执业药师确保在他们全部的职业生涯中能够保持高标准的个人的和职业的品行及行为、知识和业务能力，因此完善执业药师制度对执业药师保持高水准的专业能力至关重要。这是新医改赋予执业药师的重要职责，也为加强执业药师管理明确了方向，企业应该重视对执业药师的培养和作用发挥。
3.2提升药学服务水平
医改意见及实施方案提出了“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难，看病贵’”的近期目标，以及“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标[1]。新医改方案的出台，对于医疗卫生系统来说，是机遇更是挑战。新医改的最大亮点是把基本的医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，摒弃了市场化路线，并连续出台了多个配套文件。为解决“看病难，看病贵”问题，提出了“国家基本药物目录”与“医药分家，取消医院药品加成”等措施，为改革的大框架定了“调子”。
药学服务（pharmaceuticalcare）就是药学人员利用药学专业知识和工具，向社会公众（包括医药护人员、患者及其家属、其他关心用药的群体等）提供与药物使用相关的各类服务[5]。意义在于提高患者对药物治疗方案或具体药品的理解，指导（教会）患者正确使用药品和应注意的事项，提高治疗信心，减少疑虑，提高依从性（顺从性，顺应性），对患者的治疗提出建议，普及健康知识，给社会公众及政府提供力所能及的帮助，药学服务反映了现代药学服务模式和健康的新理念，体现了“以人为本”的宗旨[6]。政策的支持，社会公众对药学服务的迫切需求是实施药学服务的基础。在“以患者为中心”的药学管理工作模式下，为解决日益严重的药物误用、滥用和过量使用的问题，保证药品使用的安全性、有效性与合理性，临床药学服务至关重要；而在“医药分开”的体制下，药店应该成为辅助性的医疗机构，不应该只是卖药，而应该给患者更多用药指导。此外，目前全程化药学服务在我国已开始逐步推行，相信在新医改政策的扶持下我国的药学服务水平将得到不断提高，逐渐缩小与国际先进水平的差距。
医药行业政策篇9
2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出改革药品加成政策，实行药品零差率销售。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。建立规范的公立医院运行机制，遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药、检查和医疗行为。
2012年国务院下发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，此规划主要明确2012―2015年医药卫生体制改革的阶段目标、改革重点和主要任务，其中指出要破除“以药补医”机制，推进医药分开，逐步取消药品加成政策，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。
2015年5月22日，国家卫生计生委副主任孙志刚表示，从目前改革的政策设计和已经在进行公立医院改革试点的城市和试点医院来看，医院取消药品加成政策之后，医院的收入并没有受到大的影响。
由此可见，取消药品加成政策不一定就是医院的大灾难，当初的药品加成政策单纯的是为了增加医院收入，如今却成为了医院赖以生存的基础，这本身就是畸形的，而国家现在提出的药品零加成政策，给了公立医院一个矫正的机会，在此基础下，公立医院如何顺应形势，做出合理的改变就显得十分重要了。
2药品加成政策取消的必然性
2.1药品加成政策已无法适应现阶段医疗卫生事业的发展
以前，药品加成政策作为一种补偿手段而存在，主要用于弥补医疗服务收费低及财政补助不足等问题，但现在看病难、看病贵已然成为社会普遍现象，由此产生的医患之间的紧张关系，直接影响了整个医疗卫生事业的发展。
2.2“以药养医”已是行业潜规则，不合理用药滋生行业腐败
药品收入一直是医院的重要收入来源，为创造经济效益，医生乱开药、开贵药的现象屡见不鲜，而医院为保证自身发展，并没有对这些行为进行过多的干预，那么，这些监管的缺失必然导致腐败的滋生，这不仅损害了医院的形象，更增加了患者的负担。
2.3取消药品加成政策是新时期医疗改革的必经之路
医疗卫生事业直接关系着民生、民情，从现在到2020年，是我国全面建设小康社会的关键时期，深化医药卫生体制改革，是加快医药卫生事业发展的战略选择，取消药品加成政策是转变公立医院收入结构的重要举措，有利于变被动为主动，引导合理诊疗。
3药品加成政策取消后的影响
3.1积极影响
（1）降低了药品价格，能够减轻患者就医负担。取消药品加成政策后的直接影响就是药品价格的降低，这一举措使人民群众直接受益，不仅可以缓解门诊病人的看病压力，也使住院病人就医负担得到减轻。特别对于慢性病患者来说，同样的药，每个周期都可以用少于15%的价钱买到，在很大程度上减轻了患者的负担。
（2）有利于缓解医患关系。医患之间的紧张关系，在一定程度上是由于看病难、看病贵所导致的，取消药品加成政策后，患者看病的整体费用势必会有所下降，这样，对于缓解医患关系、构建和谐医院是有积极影响的。
（3）改变医院收入结构，使医院良性循环，努力回归公益性。取消药品加成政策，意味着医院再无法从药品差价中获得利润，从以前“以药补医”的思想观念中解放出来，逐步向提高医疗技术水平、提高医疗服务质量、加强医院内部管理等方面转变，从而提高医院的社会效应和经济效益。
（4）规范医生用药行为。现阶段，大多数医院医生的个人收入与经济效益挂钩，为使自身利益最大化，不少医生开贵药、多开药，严重损害患者利益。取消药品加成政策后，用药多少与医生个人和医院没有直接关系，可以从一定程度上规范医生的用药行为。
2.2消极影响
（1）直接影响了医院收入。药品收入一直是医院收入的主要来源，取消药品加成政策后，医院的主要经济来源被切断，医院收入会大幅度下降，在医院补偿不到位的情况下，会把医院推入无法正常运营的困境中。这对于医院的发展是十分不利的。
（2）造成卫生资源浪费。取消药品加成政策后，患者就医费用会有所降低，这可能导致经济稍微宽裕的患者，都选择大医院就医的情况，出现大量大医院看小病的现象，造成资源的浪费和工作效率的低下，同时，也不利于医疗卫生事业的均衡发展。
（3）公立医院发展可能陷入瓶颈期。药品加成政策的取消，导致公立医院收入结构发生重大变化，如果补偿政策不到位，医院发展将陷入瓶颈。医院收入的下降，也将会影响到医护人员个人收入，医院很可能在改革过程中，遭受人才流失的?寰场H粢礁某晒Γ?医院可能重新走上正轨；一旦失败，医院就会跌入万劫不复的深渊。
3药品加成政策取消后公立医院的应对措施
3.1积极推行单病种付费
单病种付费模式是通过统一的疾病诊断分类，在保证医疗服务质量的前提下，科学地制定出每一种疾病的定额偿付标准，社保机构按照该标准与住院人次向定点医疗机构支付住院费用，让医疗资源利用标准化的一种支付方式。它本来是防止医院小病大治的手段，但对于公立医院来说，有一定的借鉴意义。公立医院应积极响应并实施医保、新农合推行的单病种付费方式，在保证医疗质量和医疗安全的前提下，压缩费用标准中的药占比，适当提高检查治疗费所占比例，一方面可以让患者花最少的钱治好病，另一方面医院也用最合理的费用结构收取了费用，从而达到患者与医院的双赢。
3.2加强医院内部管理
一是加强成本管理。要开源，也要节流，医院内部的成本控制十分重要。医院可以根据人员编制和全员参与的方法，将科室成本控制指标分解到人，以收入监控消耗，科室对岗位人员实行消耗量化再分配，重点是材料费、维修费等，并将成本控制完成情况与分配挂钩，做到人人有指标，人人有责任。同时，组织开展人人节约活动，激励每个人自觉从点滴做起，提倡节约一分钱、一度电、一滴水、一张处方精神。另外，及时、如实向财务科反馈信息，提出成本管理的合理化建议，并做好登记。
二是完善医院内部绩效考核机制。加大医生个人收入与工作量、服务质量、病人满意度挂钩的比例，降低经济效益在绩效考核中的比重。通过绩效考核指标的调整，充分调动医务人员工作积极性。
三是严格药品采购和使用管理。非专利药，在保证安全的情况下，选择价格相对较低的药品；对部分专利产品，采取谈判采购的办法，通过大量采购等方式，压低虚高药价，换取一个比较低的、合理的价格。同时，加强药品的使用管理，如果仅仅取消药品加成，而不降低药品流通环节的价格，药品使用过程中的不正之风会依然存在，所以医院必须对药品使用情况进行严格监管，对进入医院的药品进行定期检查，并对专科性药物进行实时监控，一旦发现医生有违规使用某种药品的情况，立即查明原因，情节严重的，给予相应处罚。
3.3争取政府资金支持，谋求医疗合作
首先，政府财政支持力度，一直是医院的短板，一方面，政府要求公立医院回归公益性，降低医疗费用；另一方面，政府又不给予足够的补偿，这造成了现在公立医院两难的处境。取消药品加成政策后，公立医院补偿将由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道，改为服务收费和财政补助两个渠道。这样，争取政府资金支持就显得尤为重要。
其次、谋求院企合作可以成为医院持续发展的一种有效途径。医院可以通过与公司合作，引进无力购置的大型医疗设备，由医院和公司共同经营、共同管理，得到实惠的将是患者、医院和公司三方，患者可以满足正常的医疗需求，医院可以达到社会效益和经济效益统一，公司投资医疗市场，可以得到一定的经济利益，取得社会美誉度。
医药行业政策篇10
这项制度的建立，加上早期的城镇职工基本医疗保险(1998年起)、新型农村合作医疗(2002年起)以及城乡医疗救助制度的普及和完善，使得“全民医保”构图日渐完整清晰：到“十一五”末期，覆盖我国城乡居民的基本医疗保障制度体系将基本形成，“人人享有基本医疗保障”的目标将逐步实现。
既然“全民医保”的序幕已经拉开，那么在这样的市场环境下，医药市场格局、医药健康产业链又会发生怎样的变化呢?处于变局中的医药企业又该如何顺势而为，调整自身的经营思路和发展战略?
药品市场结构趋势：总量增长，结构颠覆
其实，我国医药卫生行业的需求增长一直十分强劲，但在市场“繁荣”的背后却是严重被压抑的消费需求。
总量增长：医药企业再次进入战略机遇期
从1985年到2003年，我国医疗卫生总费用的年均复合增长率为19.2％；而在这一期间，我国居民诊疗人次数的增长率仅为0.2％。如果我们简单地将医药卫生费用拆分为量价因素“医药卫生总费用=医院诊疗人次数(量)×每人次就诊平均费用(价)”，那么，我国居民每人次就诊平均费用的年均增长率为19％。
就是这个“价”的因素拉动了我国医药卫生市场的增长，而市场“量”的增长被严重压制了：2003年，我国居民患病而未就诊的比例高达49％；2004年底，我国至少有8亿人口没有任何医疗保险。“老百姓看不起病，看病难”的社会问题十分突出。医疗卫生体制中诸多问题的原因在于：其一，政府没能从根本上建立起有效和广泛的社会基本医疗保障体系，社会支付系统严重缺位，个人支付比例过高，社会公平性缺失；其二，有限的医疗卫生资源存在严重的分配失衡，农村缺医少药，而城镇由于缺乏必要的分诊和转诊制度，造成大医院人满为患，小医院门可罗雀的现实情况；其三，政府对医院投入不足，医院不得不“以药养医”，不得不变相提高医疗费用，严重扭曲了药品产业链上的利润分配；其四，诸多药政监管不科学。
而近年来，特别是从2006年开始，新一轮医疗改革提出了建立“全民医疗保障体系”的思路。中央有关部门分别或联合出台各种政策、制度和指导性意见，如《中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》、《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》、《关于促进医疗保险参保人员充分利用社区卫生服务的指导意见》、《农村卫生服务体系建设与发展规划》等。在新一轮医疗改革的推动下，2007年全国财政支持三农的资金达到3917亿；有4亿多人参加了“新农合”，中央财政安排新农合补助资金101亿元，比2006年增加584L元；农村县、乡、村三级卫生服务体系建设总投资216.84L；城市社区服务中心也计划由目前的2万个增加到6万个。
这一系列数字体现出来的主题是“投入”和“扩大”，也就是投入资金进行基础卫生设施建设，改善原有的中低端市场资源配置不足的问题；投入资金进行补贴，扩大政策覆盖面，让更多的人看得起病。这样一来，中低端的消费潜能被大大激活，医疗服务方面长期压抑的居民需求将得到快速释放，医药卫生行业增长的“量”的因素会大大增加，居民健康消费带来的水滴效应，会快速激发药品市场总量的放大。
市场容量也将被有效地释放出来：2006年以前我国医药终端市场销售总量一直在3000亿内；但随着以上各项政策的逐步落实，在未来五年时间，药品销售总量可能会突破1万亿，甚至2万亿。这是一个巨大的市场容量，对医药企业来说是前所未有的发展机遇期。因为在3000亿的市场规模时，我国已经涌现了多家过百亿的医药工业企业和三家过百亿的医药商业企业；在过万亿的市场规模下，中国医药市场“千亿商业很快会出现、百亿工业会更多”，关键在于企业如何把握好市场“总量增长”所带来的战略机遇。
结构颠覆：准确定位是抓住机遇的前提
药品市场容量增长并不是改革所带来的全部效应。企业还必须考虑药品价格的调整和“新农合”、“社区首诊制”、“双向转诊制”等农村和城市社区卫生服务体系推进对市场结构所产生的颠覆性影响：目前“倒金字塔”式的药品市场结构将会发生重大变化，进而成为“金字塔”式结构。(见图1)
1、高端医院：药品市场份额将逐步下降，销量增长将放缓。
当前，三级医院占据着医疗服务市场的大部分份额。然而，在三级医院的门诊中，80％以上是慢性病、小病、常见病。今后，在全民医保政策的调控下，随着“社区首诊制”、“双向转诊制”等政策的逐步落实，三级医院的患者将被分流，至少有60％将被引导到基层医疗单位。
虽然三级医院可能会因为门诊量下降而导致用药量下降，但是因为医保覆盖面提高、保障程度提升，同时今后三级医院的主要职能将转向疑难杂症、大病重病的治疗，因而三级医院的用药金额不会有很大的下滑，仍将是药企的白热化竞争之地。
2、中档医院：药品市场占有率快速下降，销量将出现萎缩。
二甲、二乙等中档医院将加速分化：一部分可能会被出售，条件较好的将会转化为三级医院，部分效益差、规模小的医院，可能会转变为社区卫生服务中心，或者是其他服务机构。这类医疗机构的药品销售量将快速下降。
3、基层医疗机构：药品市场占有率快速增长，销量将出现井喷。
城市社区卫生服务中心、县医院、乡镇卫生院(含乡村卫生室等)等公立基层医疗服务单位是全民医保建设的最大受益者，是市场总量的增长点所在，今后几年将进入高速增长期。在行业受到政策调控影响进入“冰河期”的阶段，这具有特别重大的意义，非盈利基层医疗单位已成为部分企业的战略性市场。
4、民营医院：药品市场占有率不容乐观，暂时可能受到政策挤压。
民营医院，特别是综合性民营医院的主要消费对象是非医保人群。因为这些医院普遍存在着趋利倾向，近年来受到极大的社会舆论压力。伴随着原卫生部长高强对“医疗改革绝对不能市场化”的定调，医保、准医保人群的不断扩大，该类医院如果不能纳入政府医疗服务供应商名单，其消费群体将出现萎缩，随之而来的自然是药品销量的停步不前或下降。
5、otC零售：增长速度将大大低于预期，主阵地发生转移。
在反商业贿赂的大背景下，不少药
企纷纷押宝otC市场，有的甚至孤注一掷，撤销医院推广队伍，全力开拓otC产品的主要销售阵地――社会零售药店。但值得注意的是，“小病去药店、大病去医院”的消费模式，是我国医保范围过小、医疗扭曲消费过高的恶果，是一种不正常现象。越是缺医生，医疗费越是需要老百姓自己承担，otC的比例就越高；越是医疗服务保障程度高，otC占药品市场的份额就越低，如部分非洲国家高达70％以上，我国目前的比例在30％~40％之间。
随着类似北京、上海等地的“零差价”社区卫生服务模式在全国基层医疗单位的推广应用，随着全民医保体系的建设和深化，社区卫生服务中心部分项目免费诊疗，以及otC价格管理的改革，药店价格优势会极大地削弱，药店的用药模式会受到严重冲击。otC产品的主要销售阵地也会转向那些数量有限的医保定点药房和以社区卫生服务中心为代表的广大基层医疗单位。
医药产业结构趋势：四大价值链条，相互制约
在医药健康产业链中，谁来决定消费者如何“消费”，谁来为消费者的消费“埋单”，是影响医药企业竞争方式选择的关键。目前，“药品消费者”、“药品消费决策者”和“药品消费支付者”是互相分离的个体。
扭曲的医药健康产业链：充满悖论
1、由于消费者对医疗服务和药品的认知度差，存在严重的信息不对称，因此，在大多数的消费过程中，不是消费者本人而是医生来决定他们如何消费和消费什么，而这个消费决策者(医生)却又是产品和服务的提供者。
2、由于医院在产业价值链中的特殊性：是产品和服务的提供者，又决定了患者如何消费，并且不承担任何支付责任，所以，它具有本质上的强势地位。如果医院缺乏市场机制，工作效率低下则成为普遍现象。因此，市场支付系统中的重要支付力量必须对其进行有效监管。在以商业保险为主要支付力量的美国，这个监管者是以健康管理组织(Hmo)形式存在的保险公司；在以政府作为主要支付力量的日本，这个监管者是日本政府；而如果一个国家中，主要的支付力量是患者本人的话，医院管理将失控、混乱不堪，会出现很多突出的社会问题(医患纠纷、社会矛盾等)。
3、在政府、公立医院占主导地位的市场环境中，支付系统中的消费者本人不用全额支付费用，政府、社会保险机构都将以不同的比例承担支付职能，这会进一步减少消费者的消费弹性和做出消费决策的主动性，并使整个市场的关系更为复杂：市场理论往往无法解释行业中的诸多现象，市场机制经常失灵。(见图2)
理想的医药健康产业链：多方制约
我国即将推行的医改思路已经明确：政府代表消费者向医疗机构购买服务，以此实现低花费、高效率、保证人人享有基本卫生保健的方案。政府支付的固定医保“人头费”，决定了医疗机构只能靠固定的医保收入生存，医生们将自觉选择疗效最高、成本最低的治疗路径为患者提供医疗服务。由于医保收入是按固定人头下发的，因此医生开大处方、滥开贵药或搞过度检查等行为，丝毫无助于自己的收益。这会让他们主动杜绝过度的医疗行为，从而解决“看病贵”问题。另一方面，如果医生们一味地压缩成本而不顾疗效，也会被患者投诉，无法通过政府考核，会因医疗服务不佳而丢失医保合同。医疗机构将在成本与效率之间自动寻找平衡点。
医保资金的筹措问题采取“以政府为主导”方式，“政府从一般税收和社会保险两个途径筹资。凡是有支付能力的人都必须交纳医保费用(城、乡标准可以有别)，人人都要加入医疗保障体系。而对于实在没能力支付的人群(如贫困的农民、城市贫民、学生以及儿童)则由国家投入，建立医保系统，从而保证人人参保”。
在全民医保的市场条件下，随着社会的不断发展，医药健康产业链条中的支付系统由原来的消费者个人支付为主，逐步转化为由政府、社会保险机构和商业保险机构构成主要支付力量。政府为了缩减开支，一定会去监管医院和制药企业，保险公司会比政府更加不遗余力地去限制医院和制药企业的行为，因为他们更在乎盈利。在这种环境下，医药健康产业链将会逐步变得更加科学、有效，当然这需要一个漫长的过程。
理想的医药健康产业链应该是：建立健全市场化竞争机制的商业医疗保险制度或社会医疗保险引入市场化竞争机制监管，形成患者、保险机构、医疗机构、医药流通、药品制造五方相互制衡的闭环监督机制。为适应不同层次的医疗、用药需求，应在推行基本医疗保险制度的同时，加快建立健全商业医疗保险制度，在用药范围上应有别于《基本医疗保险药品目录》，以激励企业开发真正的医药新产品，或医药企业以低成本生产仿制药品，从而真正降低患者的医药费用，降低健康产业的社会总成本。
市场化机制的医药健康产业链由金融价值链、医疗价值链、流通价值链和制造价值链构成。医疗保险为导向的金融价值链是医药健康产业链的核心；医疗价值链是受保险业约束的分层化医疗体系；流通价值链是社区化消费为主的医药流通；制造价值链是创新扩张为基础的大公司机制，或以低成本控制为基础的仿制药加工基地。(见图3)
市场化机制下的医疗保险业的最大特征是――医生受保险机构的全面监督，不敢“吃黑”，医生只开药不配药，没有机会赚药钱。在“双向转诊”等制度安排下，如果病人患有较大疾病，则自然转入大医院进行治疗。患者有自由选择在哪家保险机构投保的权利，有自由选择医疗机构、花费政府提供的健康服务的权利。保险机构为争取患者自然要提高患者的投保收益，缴费降低保额提高。医疗机构为争取患者自然要提高服务质量，并且严格受到保险机构和政府等支付方的监督。保险机构可以聘请大量专业的医学、药学、管理学专家来监督医生的诊疗是否科学合理，改变目前患者任医生摆布的弱势地位。通过市场化机制自然形成患者、保险机构、医疗机构、药品流通、药品制造等几方利益的相互制约关系。
市场竞争结构态势：蓝海泛红，绿海呈现
在实施全民医保政策以前，医药市场的高端医疗机构、otC市场由于竞争异常激烈，被称为红海市场，第三终端(农村市场和城市社区医疗机构)市场被称为蓝海市场。
新政以前医药市场的红海与蓝海
几年以前，当全国8亿人还没有医疗保险、新农村合作医疗还没有推行、城市社区医疗卫生建设还比较滞后的时候，我国药品市场是二元结构的市场，也是“倒金字塔式”的格局，是由政府主导的高端市场和由市场调节的低端市场同时存在，但却呈现显著差异的一种市场态势。高端市场主要存在于城市二级以上医疗机构，低端市场主要存在于农村和社区医疗机构，二者既分割排斥，又交叉渗透。高、
低端市场的品种结构、利益机制、组织形式、监督管理等均存在显著差异。
1、高端市场：市场失灵。
在医院营销过程中，医药企业间竞争行为扭曲，主要依赖回扣促销；医院在顺加作价条件下以高进高出实现利益最大化；医药企业的不正当竞争使药品价格背离价值，越是生产过剩，越是竞争性上涨；医院的创收机制使药品价格背离医药费用，价格高患者费用负担重，价格低患者费用负担可能更重；医院还因在买方(相对制药企业等供应商)环节对“采购权”垄断，以及在卖方(相对患者)环节对“处方权”垄断的强势地位，可以长期拖欠货款，随意退货换货。
同时，由于消费者(患者)、消费决策者(医生)和消费支付者(多方支付系统)的相互分离，市场机制在这里经常失灵。高端市场上“市场失灵”的同时发生了“政府失灵”，政府的强力压制(药品政府定价、药品集中招标采购、纠正医药购销中的不正之风、反商业贿赂等)未能改变“潜规则”：政府降价后的药品零售价格大大高于低端市场；集中招标采购的中标价大大高于低端市场的购进价，造成了三项改革政策在医院市场中的尴尬。这样看来，被称为“红海市场”的高端医疗市场，其实并非是真正意义的红海市场，人们被激烈竞争的假象所蒙蔽，这是市场机制失灵的市场，是不符合市场规律的市场。
2、低端市场：市场有效。
由于低端市场的医疗机构(农村乡镇卫生院、诊所、卫生站，城市社区服务机构、门诊部等)，绝大多数类似承包制，这些机构往往自负盈亏，负责人相当于机构的“老板”，他们有经营的压力和赚取利润的动力，对产品价格敏感，追求低进高出，进价越低，差价率越高；依靠低进高出、低进低出能够实现药品经营利益最大化；企业的市场竞争强调价低质优，无法进行回扣促销，潜规则不能左右采购过程；药品采购以现款现货为主，基本不存在拖欠货款问题；以货到为物权转移的标志，基本不存在代销和随意退货换货问题；药品采购批量相对较小，医疗机构地域分布分散，配送费用偏高；以仿制药品为主，强调质优价廉，品牌忠诚度偏低。
正因为如此，在这个市场中，很多医药企业充分发挥市场手段，取得了快速的发展(如四川蜀中药业、西安杨森、修正药业、汇仁制药、九州通医药等)，这块市场也被很多低成本运作的企业称为“蓝海市场”。2005年医药业内提出“第三终端”的概念，对这一市场是个很好的诠释。
医保新政转变竞争态势
1、认清“权宜之计”：长远目标与分步实施。
全民医保，也就是“人人享有初级保健服务”，这使得这个行业具有其特殊的社会性和公平性。也就是说，这个行业不一定遵守市场买卖原则，居民不能因为支付不起医疗费用就享受不到基本的医疗服务。
医药卫生行业是一个公益性行业，同时也是一个充满了诸多买卖矛盾问题的行业。医疗卫生体制改革是各国政府的难题，在我国也一样，如果政府必须提供基本医疗保障，那么这样的基本医疗保障到底应该在一个什么水平上?提高太多，政府会面临巨大的财政压力，使政府职能失去可持续性；提高太少，则会失去社会公平性。在这个行业中，医院是需要监管的特殊实体，那么到底监管到什么程度?监管得过于严厉，则医院效率低下；监管得过于宽松，则医院会诱导消费。
这些都还只是我们看到的一些表面现象，在各国的医疗卫生体制改革中，各种各样的矛盾问题层出不穷。无论是以市场化为主的美国，还是以政府监管为主的日本，都无法既满足居民医药卫生需要，同时又能合理控制财政支出，既形成有效监管又保持行业效率。全世界大多数的政府都在诸多矛盾中寻求一个最佳平衡点，只是这个平衡点很难把握。
正在逐步实施的全民医保政策，将使医药健康产业链条中的支付系统发生根本转变，这必然带来市场竞争关键因素的变化。在整个医疗卫生体制改革过程中，非常明确的是，我国的政府补充医疗卫生机构的财政能力、应答社会舆论的反应能力和监督医疗相关机构的执行能力都将受到很大的挑战。因此，政府必将在“构建和谐社会、坚持科学发展观”大政方针的基本前提下，逐步完成整体社会保障系统的建设。在完成之前的过渡阶段中，必将采取短期的、分步骤实施的“权宜之计”，一是为系统改革争取过渡时间，二是为改革提供持续的经济支持和宽松的舆论环境。
所以，在改革之初，政府必将以控制成本为主线，可能会通过“牺牲”部分企业利益来实现整体社会效益；必将以缓和社会突出矛盾为先导，尽管这些矛盾问题多是整个医疗卫生体制的表象而非根本所在。如药品持续性降价、药品集中招标采购政策、基本药品目录政策、城市社区医疗政策、新农村合作医疗政策、药品优质优价政策、药品单独定价政策等在医保新政出台之前已经开始实施的一些政策，我们可以把他们看成政府逐步实现改革的前奏或是整体改革的一个步骤。如果我们每一个行业的从业者，能够站在“构建和谐社会、坚持科学发展观”的高度来看待这些政策，可能就比较容易理解政府改革的长远目标。
2、把握竞争态势：蓝海泛红与绿海呈现。
分步骤实施的一些政策，必将对医药企业的经营行为带来直接影响，这也正是笔者要分析的，药品市场竞争态势的变化将是：蓝海泛红，绿海呈现。
泛医保目录。全民医保后，必将使原来存在于蓝海市场中更多的药品纳入“医保目录”，企业的药品是否能够进入基本药物(医保药品)目录、城市社区药品采购目录、新农村合作药品采购目录，将直接影响到企业产品的销售。没有纳入医保范围的少量药品，将面临众多垂死挣扎的企业的激烈争夺，变成血战目标。原来蓝海市场中少量的可供非医保药品销售的份额将成为红色海洋，而纳入医保范围的药品，也未必能够赢得蓝海市场，还会受到更多政策门槛的制约。
招标采购。全民医保后，政府为了控制整体医保费用支出，药品集中招标采购政策将会更加深入，非营利性公立医疗机构(二级以上的公立医院、城市社区医疗机构、农村新农合医疗机构等)的采购活动属于政府公共采购范畴的特性将得到进一步的强化。而公共采购的权力来源是法律、法规和政策规定，必须置于政府的严格管制之下。
集中采购是政府对公共采购活动的有效管制方式，在市场经济条件下是国际化发展趋势，政府试图通过集中招标采购来遏止医疗机构药品采购中的不正之风。所以在某些区域市场里，没有中标的处方药品几乎将失去市场，没有中标的otC药品将只能在更加血腥的药店系统中厮杀。而中标的药品，也同样面临巨大的挑战，中标的质量如何，直接影响到中标后的市场销售。而中标质量又涉及到优质优价资质、单独定价资质、各种其他相关因素等。如果产品中标了，恰恰是众多中标产品中价格最低的，在中标后的市场销售
也同样没有什么优势可言。
医院营销。今年5月1日已经配套实施的卫生部第53号令《处方管理办法》第十六条规定，医疗机构应当按照经药品监督管理部门批准并公布的药品通用名称购进药品。同一通用名称药品的品种，注射剂型和口服剂型各不得超过2种，处方组成类同的复方制剂1～2种，因特殊诊疗需要使用其他剂型和剂量规格药品的情况除外。这将给医药企业带来巨大的挑战和机遇。这一政策实施后，很多企业的产品将退出部分医院市场，企业已经明显感受到政策的威力。而对于能够继续在医院销售的企业则是很好的市场机遇，也是他们将竞争产品剔除医院、实现局部医院市场垄断的好机会。
定点生产。全民医保后，《关于加强城市社区和农村基本用药定点生产、使用和价格管理的通知》的执行也将进一步落实，也自然会给医药企业带来很大变化。是否能够获得生产资格将是能否进入某些市场的关键。
零差价销售。北京市在全国首次提出社区卫生中心常用药品“零差价销售”，即常用药品由政府集中采购，统一配送，按照出厂价卖给病人，对药品实行“平进平出”，差额部分由政府财政补贴。这一政策的实施，带来的结果是社区医疗机构对药品采购的心理驱动因素发生根本转变：他们原来有经营的压力和赚取利润的动力，对产品价格敏感。全民医保以后，在某些配套政策还没有完善的时段内，药品采购价格高低与他们的实际利益几乎没有关系，甚至会出现药品价格采购越低，对他们越不利，因为采购价格低，销售执行零差价，机构赚不到钱。因为价格低，厂家也没有可以“活动”的经费空间，他们也得不到暗扣收益。在这种情况下，市场机制在被原来称为蓝海的(第三终端)市场中也将失灵。
统一配送。北京市社区卫生服务市级药品统一配送商的选定，也给药品流通企业带来巨大的影响。北京有200多家药品流通企业，参与竞争配送资格的18家企业中，最后两家获得了配送资格，并且是一家企业配送15个区县，另外一家企业配送其余3个区县。获得配送资格的企业，几乎相当于对其所服务的区域有服务的完全垄断权。显然，一旦获得资格，市场机制的有效性也将大大弱化，甚至失灵。
综合考虑以上列出的各种因素(当然还有很多因素暂且不再列举)后会发现，我们面临的药品市场不再是“红海”、“蓝海”能够界定的，因为在获得进入市场的资格时，竞争比红海还红，而一旦获得进入“门票”则比蓝海还蓝；原来的红海或蓝海战略的市场运作思路也将在这类市场中失效，这块市场应该是一种“绿海市场”。
3、适时应对策略：阶段竞争与绿海战略。
全民医保后，医药企业面临的市场是绿海市场：它介于红海和蓝海之间，进入市场的门槛类似红海，竞争异常激烈但又不是纯市场化竞争，很多时候市场机制失灵，政府的干预比较多，而真正获得相关资格进入市场以后类似蓝海，但比蓝海还蓝，处于半垄断状态(甚至垄断状态)，竞争较少甚至没有竞争，可能完全独占市场。
在绿海市场环境中，企业需要采取绿海战略：企业产品是否成为基本医保品种，是否能够进入社区药品采购目录、新农合药品采购目录，是否能够获得优质优价资格、单独定价资格，是否能够在招标采购中中到比较好的标(价格比较好)，是否为专利药品，是否为原研药品，能否获得某些区域市场独家垄断的配送资格，能否获得某些品种的定点生产资格……这些将是企业能否获得市场份额至关重要的竞争因素，而这些几乎都受到相关政策的直接影响，也不是仅仅依靠市场手段能够解决的。在获得上述资格后，再去采取原来的“老办法”(市场机制的手段)去运作市场，方可在未来绿海市场中取胜。
假设某个企业的产品是心脑血管类疾病的注射剂型(用量大、处方不外流、医生愿意开)，医保品种(可报销)，优质优价(招标有优势)，在某个区域市场同类中标价也是最高的(招标采购中公关能力强或优势独特)，操作空间比较大(商有钱赚)，这样的品种一旦出现，企业不需要花太多心思，就自然有很多行业居间人主动(甚至争抢)要求现款现货地去帮助运作某些区域市场，甚至全国市场。这也正是目前医药市场面临的现实。
我国改革医疗卫生体制的初衷是建立具有公平性和可持续发展的社会基本医疗保障，这一目标的实现涉及到产业链布局的梳理。长期来看，政府系统化政策的出台将有利于整顿行业秩序，对医药健康产业链关系的整理也将为我国医药行业提供一个规范的竞争环境，这都将有利于我国医药行业的长远发展；而短期来看，企业难免经历政策阵痛和经营调整，经历产业调控的痛苦蜕变过程，这也是我国制药企业发生分化的过程――具有质量和成本优势的基础药品生产企业面临产业机会；处方药市场的优胜劣汰加速，具有品种优势、新药研发优势的强势企业将“剩者为王”；otC市场将迎来一个更加激烈的竞争时代，全民医保导致消费分流，市场份额可能萎缩；品牌堡垒将成为企业的核心竞争力。