税法实体法和程序法篇1
应当说明的是，法典化的含义在各个国家是不同的。英美法系认为，法典“是法律、规则和规章的系统收集、总结或者修改，是私人或者官方按照特定主题将现行有效的法律予以归类整理和系统化”，即法典化是指将各种法规予以归类、系统化，编纂成法典，如《国内收入法典》被编入《美国联邦法典》第26篇内。而德国等大陆法系认为，法典是“一套体系，具有建立于某些共同原则之上的统一的概念”，而其精确性正来自这种统一性，它能够调整所有的可能出现的情况，包括那些从未出现过的情况。两者的主要区别在是否包括针对某个法律部门共同问题的系统性立法。我国也应取后种意义上的法典化概念。
从各国现行税法法典化情况来看，其模式大致有三种类型：第一种是综合法典模式。这是将所有税收法律、法规编纂成体系庞大、结构复杂的法典，其内容包括适用于所有税收活动中的一些共同性问题的总则规范、税收实体法规范和税收程序法规范。采用这种模式的国家很少，只有美国、法国、巴西。在统一法典模式下，并不排除以其他形式规定税法问题，如美国，有关税权划分、立法程序、开征的税种及其限制等由宪法及其修正案规定，税收程序中的一些重要问题也适用联邦行政程序法的规定。第二种是通则化模式，即税法通则加各单行税收法律、法规模式。这是将重要的、基本的税收法律规范集中规定在一部税法通则中，以便对各单行税法起统领、协调作用，而有关各税种法、征管程序、救济程序等专门税收事项仍采用单行法的形式。目前采用这种模式的国家有德国、日本、韩国、俄罗斯及东欧国家等，而比利时、爱沙尼亚、捷克也正在制定税法通则。这种模式也不排除在宪法、行政程序法及其他单行法律中规定有关税法问题。第三种是分散模式，即单行法律、法规模式。这是将所有税收法律问题都采取单行法律、法规的形式，没有就有关税收的共同问题制定统一适用的法律。这种模式下的税收法律规范分散规定在各种税法文件中，不仅缺乏共同性问题的系统规定，而且各种规定易相互重叠、冲突或遗漏，是法典化程度最低的模式，目前不少国家采用这种模式，我国也属于这种类型。
分析上述三种模式，可以得出以下三个结论：第一，在现行法典化模式的国家中，采用综合法典模式国家税法的法典化程度并不比采用通则化模式国家的法典化程度高。如美国《国内收入法典》，其有关适用于所有税收的一般规则分布在税法典的各个部分；税法典中的“F”部分是关于“程序和管理”，但对每一特别税收或类似税收的征收都有各自的程序规定。法国有关税收程序问题也是由专门的税收程序法规定的。相反，比较而言，制定了税法通则的第二种模式国家税法的法典化程度更高，这尤以《德国税收通则》为最，因为它们都有关于税收基本问题、共同问题的系统规定。第二，在税法法典化中，以采用通则化模式最为普遍。将税收活动中一些基本的和共同性的问题规定在税法通则中，而将税收中的专门问题留给各单行税收法律规定，既解决了税收立法的体系化问题，又将税收活动中的特殊问题通过单行法律加以具体灵活调整，是一种科学、富有效率的立法模式，因而受到税法法典化体例模式国家的广泛采行。第三，税法法典化的主要形式是税收程序法的法典化。这表现在：一是各国已制定的税法通则的内容主要是有关程序问题的规定。例如《德国税收通则》，共九编415条，除第一编总则、第二编欠税责任法中的少量规定为实体债务法的内容外（如有关税收的定义、欠税责任关系、税收优惠的目的等章），其他七编的内容基本上都是关于税收程序问题的规定。二是采用综合法典模式国家的税法典中，其有关税收共同问题的规定也主要是程序方面的内容。如《美国国内收入法典》，分标题的内容除了“程序与管理”部分是有关税收程序问题的共同规定外，其他部分主要是按照所得税、遗产和赠与税等主要税种的内容分别规定，没有对适用于所有税收问题的一般规则进行集中规定。法国则有专门的税收程序法，它独立于税法典。
应当指出的是，各国税法法典化表现为税收程序法法典化的方式，是有其现实原因和合理性的。一是各国的税制要随经济的发展而不断变革，作为其法律形式的各实体税法也必须要经常修订和完善，这使得实体税法的法典化成为困难和不必要。即采用以税收实体规范作为法典主要内容的模式时，不仅法典的编纂工程巨大，而且在修订和适用时也很不方便。二是有关各税法通则性内容和税收程序性规定较为稳定，技术性强，将这些内容以通则式法典予以规定，从立法技术和实际运用上来说，都是简便易行的。上述两个方面反映了税收法律中包含两个在稳定性、共同性等方面具有不同特点的组成部分，一个是适应社会经济变动的修订激烈的税收实体法，另一个是较稳定的、共同的、修订不激烈的税收程序法。三是随着行政程序法法典化的发展，各国在税法法典化实践中，认识到税收程序性规定在提高征税效率和保护纳税人权利上的重要性。于是尝试税法法典化的国家，都将工作集中在以税收程序性规定为主要内容的税法通则的制定上。同时，各国有关对税收程序法的认识也发生了变化，即属于税法总则的事项，逐渐被纳入税收程序法中。而在我们看来，税收实体法的重心在于税法分则，税收程序法则构成税法总则的核心，因为税法总则实际上是有关税收征纳原则、征纳制度、征税机关组织的法律。实践中，各国并没有将税收程序法的内容限定为纯粹的程序法，而是将有关征税行为、征税机关组织、征税权限等实体内容与税收程序一起规定在税收程序法中，即各国实定税收程序法都表现为我们称之为税法通则这种形式，从而使税收程序法的制定与税法通则的制定进一步吻合。
二、中国税法通则的模式
在具体确定我国税法通则的模式时，我们认为应当符合以下要求：第一，要采用与行政程序法并列的方式。我国制定税法通则，必须考虑好与行政程序法的衔接和协调。鉴于税收活动的特殊性、大量性、经常性，税收征纳活动应当主要适用以税收程序制度为重要内容的税法通则，行政程序法处于对税法通则补充的地位。第二，税法通则在国家整个税法体系中处于基本法位阶。税法通则应当是税法法典化在我国现实中的表现形式，它应当就有关税收征纳实体和程序制度、税收债务要素中的基本问题等作出规定，以便为税收征纳活动提供基本的行为准则，成为制定其他税法规范的“母法”。第三，在规模上，我国税法通则应当采用与日本、韩国相近的适度的、较发达的税法通则形式。德国税收通则属于发达式的税收法典，体系庞大，内容完整，从追求完美的角度看，它是税法通则的理想模式。但我国是发展中国家，市场经济体制和法制建设都没有德国那么健全；我国现行的立法习惯也多是采用制定单行法律的形式，每部税法的篇幅都很小，条文最多的税收征收管理法也只有94条，而且法律用语的规范性和操作性不强，所提供的信息也不多，正如国际货币基金组织在一份考察报告中所说的，“中国的立法传统习惯用比较抽象、广泛的词句，更像是制定宪法的风格，而不是写细、写具体。其结果是中国的税法和规定加起来所描述的细节也不及西方国家某一项法律里描述的细节多”；目前，我国的立法技术也无法达到德国税收通则对立法逻辑性、完整性、严密性方面的高标准要求。因此，我国在第一次制定税法通则时，必须立足于国情，不能过于理想化和急于就成，现在还不能采用德国的法典模式。同时，我们也不能采用俄罗斯的“发展式”模式。因为俄罗斯税法通则过于简单，内容狭小，原则性太强，且不注重程序问题的规定，满足不了我国税收法制建设的需要。相比较而言，日本、韩国的税法通则体系完整，规模适度，有关税收程序的基本问题都作出了规定，又有一定的操作性，值得我国借鉴。但我们也不能简单移植，而必须结合我国的国情，有所取舍和创新，做到民族特色和国际标准的有机结合。
三、中国税法通则的基本内容
为了确定中国税法通则的内容，避免法律调整过程中出现空档、重叠和冲突等问题，保证法律适用的效果，关键是要处理好税法通则与下列法律的关系：
一是与宪法的关系。按照税收法定主义要求，有关税收立法权限、立法程序、税收管理体制、税权划分、公民纳税的基本义务等问题，应当由居于国家根本大法位阶的宪法来规定，这些问题是税法通则不能解决、也解决不好的。如果降格在税法通则中规定，也很难得到有效实施。
二是与行政程序法的关系。税收程序与行政程序有许多共同属性，它基本上可归于行政程序，因此，以征纳程序作为主要内容的税法通则与行政程序法的关系在总体上是特别法与普通法的关系，税法通则在很大程度上是一种特别行政程序法。目前，世界上处理它们之间的关系有两种方式，一种是德国、日本采取的排除式，即行政程序法不适用于税收程序活动。但需说明的是，这种适用除外是在形式意义上的，因为德国税收通则已经将德国联邦行政程序法典中的基本原则和制度直接移用过来。另一种是行政程序法补充适用于税收程序活动，这是大多数国家采取的方式，它考虑了税收程序活动有很多不同于其他普通行政程序活动的特殊性，我国的税法通则也应采用这种处理方式。但是，为了使行政程序法的基本原则和正当程序制度能够在税收程序中得到适用，就必须将其吸收规定到税法通则中，并于行政程序法同步公布施行，否则即会出现像台湾因在行政程序法之前施行的税捐稽征法排除其适用的情形，从而影响行政程序法应有的功能，并使税收征纳活动缺乏更严格的程序保障规定。
三是与税收征管法的关系。我国现行的税收程序制度主要规定在税收征管法中，税收征管法实际上扮演着“小税法通则”的角色。制定税法通则时，应认真总结税收征管法实施的经验，并将其中行之有效的基本程序制度上升到税法通则中。日本、韩国都分别制定有税收通则法和国税征收法，前者是有关税收问题的基本法和普通法，而国税征收法主要是有关税收征收程序，特别是有关滞纳处分程序的规定，其目的是要在实行税收强制执行措施时，调整好与私法上债权和其他财产权利的关系。我国将来也应采用这种方式来处理税法通则与税收征管法的关系，即税法通则是有关税收程序问题的基本法、综合法和上位法，税收征管法将缩小和纯化为主要规定税收征收程序和强制执行程序的专门法、下位法。税收征管法、其他单行税收程序性法律以及各实体税法中有关特定程序问题的规定不得与税法通则的规定相抵触，即税法通则优先于其他法律适用。换言之，将来税法通则应采用我国现行《税收征收管理法》第92条、《韩国国税征收法》第2条所规定的相类似的方式，来处理与其他法律的关系。
关于中国税法通则的具体内容，应当包括实体和程序两个方面。在实体上，应当规定下列内容（其中有些内容也属于程序问题）：一是税法基本原则，包括税收法定原则、税收公平原则、税收效率原则等一般原则，比例原则、实质课税原则、量能课税原则、诚信原则、生存权保障原则等程序与实体共通原则，公开原则、参与原则、尊重纳税人原则、作出决定原则、程序及时原则等税收程序性原则等；二是税收征管权，税收债务的构成要素，纳税义务的成立、继承和消灭，税收特别措施等；三是征纳行为，包括征税行为的效力、合法要件、成立、生效、变更、撤销、转换、废止、附款等规则；四是法律责任，包括程序违法和实体违法的法律责任、征税主体违法和纳税主体违法的法律责任、抽象税收行为违法和具体税收行为违法的法律责任、一般税收违法行为和税收犯罪行为的法律责任，它涉及到税收违法行为的构成、法律责任的形式、税收罚则的适用等。
有关税收活动的程序制度，应当是税法通则规定的重要甚至是主要内容。在这些程序制度中，一是有关税收管理程序、税收确定程序、税收征收程序、税收检查程序、税收执行程序、税收处罚程序等税收征纳程序制度，它们是程序制度最主要的方面。二是有关税收救济程序。目前，德国、日本、韩国等国家的税法通则中，都有关于税收救济程序内容的规定，体现了对税收活动进行事前、事中和事后整体规范的思想。但鉴于我国已制定了专门的行政复议法和行政诉讼法，税法通则中有关救济程序的规定应当是原则性的，主要是结合税收争议救济的特点，规定一些特别适用的程序保障制度。三是有关税收行政立法程序。征税机关制定税收法规、规章和其他规范性文件等抽象税收行为的程序，属于税收程序的范围，并且是征税机关实施税收征管活动的一项重要职能，各种税收法规、规章在税收征纳中也发挥了重要作用。为了规范抽象税收行为，应当在税法通则中就有关税收规范的制定程序作出规定。当然，鉴于我国已制定了《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，税法通则中只需就税收规范制定程序中某些特殊事项作出规定，如在税收规范文件的提案、起草、听取意见和评议、公布中，应当更多地吸收广大纳税人参与。四是税收内部程序。主要是征税机关之间的关系（如上下级或不同级别征税机关之间关系的原则、授权、委托、行政协助）、管辖（如管辖原则、类型、权限争议的解决途径和方法）等。但各国税法通则中涉及的主要是征税机关相互间的关系和管辖，一般不涉及征税机关的设置、实体权限划分、征税经费来源等内容，后者应当由宪法和组织法规定。但考虑到我国组织法并不健全，有关税收征管体制、征税职权等也应在税法通则中规定。
四、中国税法通则的立法架构
税法通则的立法架构是税法通则的基本内容在结构上的安排。立法架构虽然是一个技术性问题，但处理好了，不仅有利于税法通则的制定，更有利于其理解与执行。在确定税法通则的立法架构时，一个突出的问题是必须处理好实体与程序之间的逻辑关系。不少国家的税法通则以征税行为为核心概念构筑，是关于征税权运行的法律。例如，《德国税收通则》除了“第一编总则”是关于税法共同问题的规定，“第二编欠税责法”是关于实体税收债务的规定外，“第三编一般程序规则”的结构为征税主体——税收程序的一般规定（总则）——征税具体行为的一般规定，以下各编则按照专门税收程序（核查与确定程序、检查程序、征收程序、执行程序）——救济程序（行政救济程序、司法救济程序）来安排。可以看出，德国税收通则的制定采用了征税权自我规范的立法思路，其法典呈线性结构。首先规定征税权行使主体，接着是关于税收程序的一般规定，然后是程序运行结果的征税行为自身的效力，并重点对各专门税收程序（特别税收程序）进行了规定，最后是税收救济程序，遵循了按照主体、征税行为、对征税行为的救济的大陆法系立法结构的一般模式。
不过，各国税法通则中的程序性规定一直是立法的重点，这不仅表现在以程序性规定为基本内容的国家（如日本），就是上述实体内容占有较大比重的国家也是如此。对程序性内容的规定，其立法架构有两种形式：一种是上述德国的一般程序规定与专门程序规定即总则与分则相结合的类型，即在总则中，不分征税行为的种类和程序的阶段，对各种类型税收程序的共同事项作出统一、集中的规定，即关于税收程序的一般规定，如当事人、回避、证据、期限、期日、送达等；在分则中，对专门程序作出特别规定，如核定与确定程序、检查程序、征收程序、强制执行程序等。另一种是不区分总则与分则，而是根据征税行为的种类，规定相应的程序。我们认为，中国税法通则在架构立法内容时，必须考虑以下因素：第一，税法通则应当对税收活动中的基本问题、共同问题进行全面的规范，可以考虑借鉴德国税收通则的立法结构，按照总则——税收债务——主体——税收程序的一般规定——征税行为——专门税收程序——法律责任为立法主线。第二，在程序性内容的规定上，应采用总则与分则相结合的方式，将基本的、共同的税收程序制度集中规定在总则中，可使法典精简密实；而在分则中，可以针对特定征纳行为的特点规定专门程序，使一般性与特殊性得以很好地结合。第三，应考虑与行政程序法、税收征管法等法律的关系，但更要结合税收征纳的特点，而不必拘泥于现行规定，即要将反映税收活动规律的科学、正当、有效的原则和制度吸收到法律中，使税法通则在税法体系中具有基本法、综合法的位阶，并成为具有较强操作性的法律。
五、中国税法通则的立法时机和起草组织安排
我国有关税法通则的立法调研、起草已有很长时间，至1999年初，国家税务总局草拟的《中华人民共和国税收基本法》草稿已经六易其稿，法律框架和主要内容已经基本完成。为履行wto规则，我国必须尽快建立统一、公开、公平、高效的行政执法制度。在具体把握我国税法通则制定的原则、条件、内容、时机时，应坚持以下要求：
一是以我国加入wto和正在进行的行政程序立法为契机，统筹规划，调整立法思路，不失时机地重新启动我国税法通则的立法调研、法案起草和学术研究工作。值得关注的是，十届全国人大常委会已经将税法通则列入本届全国人大立法规划，应当整合相关资源积极组织实施。
二是进一步加强税收立法理论研究，既要总结梳理我国税法学术研究成果，也要积极借鉴和学习其他国家税收立法和税法学理论，提高我国税收立法的现代化、国际化水平。
三是认真总结我国税收征管法立法和实施的经验，总结行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法在税收征管领域的实施情况，并对征税机关制定的大量税收规章等进行整理，对税收征纳实践情况进行调查，以便使制定的税法通则成为符合实际、能够为中国的现实所接受并能解决实际问题的法律。
四是制定统一的税法通则与制定各单行税收法律齐头并进，分步实施。为了使立法机关正在制定的行政强制法、行政许可法（已通过）、行政收费法等法律更好地适应税收活动，应当结合税收征纳实际，同时起草这些法律在税收领域的实施细则。与此同时，还应当配合统一行政程序法的起草及各单行税收法律法规的制定，加紧税法通则的起草、协调、调研工作。其最终目标是在行政程序法颁布实施时，同步公布施行税法通则。即便行政程序法因故搁浅，税法通则在时机成熟时也应当单独颁布，以使在与国民财产权保护密切相关的税收征纳领域实施统一的程序法律，为纳税人提供公正、公开、合理的程序保障，并可为将来行政程序法典的实施积累经验。[1]
五是改革税法通则草案起草的组织形式，充分吸纳社会各界参与税法通则的制定，使立法过程成为推动中国税法理论研究和税收法治建设的有效途径。为此，我们建议采取“两条腿”走路的方式。一是由国家税务总局、财政部、国务院法制办或全国人大法律委员会、预算委员会等职能部门组织起草《税法通则（官方稿）》，可在现行税收基本法（草案）的基础上进行。二是由中国财税法学会这一“民间”学术机构组织起草《税法通则（专家稿）》，可不必拘泥于现行的官方草案，而是在理念、体例、架构和制度设计上体现应有的特色和风格。吸纳民间机构起草基本法性质的税法草案，对于提升理论界对税收立法的参与程度，增强税法的科学性、进步性和公正性，繁荣学术研究，促进全民税法意识的提高和税法知识的普及具有重要意义。
「注释
[1]在现代税收国家，人民与国家之间最广泛的行政程序关系为税收程序关系。为了保证制定出来的行政程序法典具有本国特色并能够产生好的法律实效，必须注意大量吸收税收程序法在适用中的经验。
「参考资料
[1]Black‘sLawDictionary，5thedition，westpublishingCompany，1979，p.233
[2]许善达等。中国税收法制论[m].北京：中国税务出版社，1997
税法实体法和程序法篇2
三、税收法治中的程序问题：理论分析随着正当程序作为一项宪法基本原则的确立和宪政理论的发展，宪法的程序属性得到了进一步揭示，人们开始强调宪法作为“形成法律的法律”这一程序性特征，“程序性宪法”、“程序宪政”、“宪政程序正义”得到普遍关注。[13]而渊源于社会契约思想的税收债务关系说，昭示了税收的正当性在于建立在被征税者同意基础上的税收立宪契约。为忠实地表达人民的意志，需要为征税权的设立和运行提供符合税收正义要求的根本程序规则。因此，按照代议制的一般原理，构建符合程序正义要求的税收立宪程序成为各国宪政建设的重要内容，这表现为有关税收立宪、修宪采用比普通法律制定和修改更为严格的特别程序，税收法定主义，以及有关税收立法程序等内容在各国宪法上受到普遍重视，以维护税收宪政秩序。值得指出的是，美国更是通过司法解释，赋予正当程序对实体正义的审查职能，这尤其表现在关涉公民财产权的有关税收实体立法的正义性必须符合实质性正当程序的要求。?为了制定符合正义要求的税收法律，实现税收良法之治，税收立法活动应当遵循程序正义的基本要求。税收立法作为分配税收负担和税收权益的资源配置活动，其程序活动的特点在于各种税收价值的选择和相互竞争的各方利益的权衡，这使得民主参与和利益表达机制成为税收立法程序关注的焦点。尤为突出的是，囿于税法的技术性、专业性和复杂性，各国不仅在一定程度上授予行政机关委任立法和制定税收法规的职能，而且行政机关在税收法律的制定中扮演着突出的作用，税收法案的提出和立法准备阶段基本上都是由行政机关操作的，形成了较为突出的行政运作机制。[14]为克服间接民主制和行政主导的不利影响，需要突显税收立法过程中参与机制对课税权的制约和规范作用。张扬程序民主性，保证税收立法过程中竞争性的利益得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥协，也更易于对立法结果的接受，实现多元税收民主秩序。?值得注意的是，考虑到行政程序对参与的排斥性和行政立法对税收活动的巨大实质性影响，在税收行政立法过程中更应强调参与的价值与意义。例如，美国立法机构在起草法律时并不总是举行听证会，但根据联邦和州行政程序法的规定，行政机构在制定法规时，必须举行立法性听证，以便有关方面提出意见。因此，通过公开立法、立法听证、专家论证、征求意见等制度，实现税收宪政意义上的参政权，可以更全面、客观、公正地把握民意，避免或减少征税权对人民权益的侵扰。同时，重视税收立法过程中的利益表达机制无论对议会立法还是行政立法都是极为重要的，这体现为赋予公众在税收立法中享有知情权、建议权、参与权，承认合理的部门利益、地方利益和个人利益等。?在人类进入社会法治国时代，税收成为介入私人经济、供养社会国家、提供福利给付的基本手段，征税行政权的大量、专门、及时和裁量行使不可避免，以现代程序控权模式为特征的新一代税收法治应运而生。“国家命令公民纳税和地方当局让利，与一个持枪强盗逼人留下买路钱之间的区别何在？就在于国家的行为是以具有合理性和合法性的程序、形式和条件为前提的，而不是随心所欲的”。[15]由于税收实体正义标准的不确定性，纳税人只有祈求程序正义，希望通过“看得见的方式”作出实体征税决定。?现代税收程序制度通过选择机制、抗辩机制、参与机制、角色分担机制，保证了参与、公平、中立、公开、自治、理性等程序最低限度公正的实现，在税收法治建构中发挥着中心的作用。税法的生命在于运用，而这主要是一个程序问题，税收程序是税收法治建构的起点，是税收法治运行的动脉，正当程序是税收法治效益化的保障。以正当程序理念为核心的现代税收程序是实现法律对征税权控制的最佳角色，以“程序制约权力”的程序控权论是对传统的“权力分立与相互制约”的实体控权论的创新，在中国建构自治型程序控权模式具有特殊的现实意义。税收正义的实现仰赖于以人权保障为核心的纳税人基本权的切实维护，而税收程序性权利则是纳税人基本权的核心内容，[16]税收正当程序成为保护纳税人权利的基本通道。税收程序的法治化、自治性和合理性，使征税过程获得正当化，并且有助于对实体税法疏漏的补充和修正，从而使征税决定的权威性和正统性得以树立。?“没有救济就没有权利”。征税权的有效监督和纳税人权利的切实保护，需要公正和有效的税收司法保障，税法司法状况是检验一国税收法治的标尺。税收司法程序的核心目标是为纳税人提供权威、公正、多渠道、高效率的司法救济保障。法治发达国家都重视建立违宪审查制度，对税法规范实行合宪性审查，赋予纳税人宪法诉权，站在宪政的高度解决税收争议。在税收普通救济中，注意扩大救济范围，尊重当事人对救济途径的选择权，增强和保障救济机构的中立性、专业性和权威性，拓宽争议解决方式，降低救济成本。为了保障对税款使用的民主监督权，确立纳税人诉讼，允许以纳税人身份对不符合宪法和法律的不公平税制和违法支出税金行为向法院提起诉讼，以全面保护纳税人的税收基本权益。
四、中国税收程序法治化：建构思路在进入税收国家的时代背景下，税收法治成为构建法治社会的突破口。[17]但长期以来，我们忽视了本应成为税收法治建设中心的程序建设，例如，税收立法和执法中重实体轻程序，税法实施环节缺乏有效的事前、事中和事后监督保障机制，重管理程序轻控权程序，税法实效、税法遵从和纳税人权益保护亟待改进等诸多问题。为因应快速转型的社会变革、日渐提速的税制改革和迅速发展的法治建设，应当在税收法制程序化的理念下，将税收程序作为税收法治建设的关键和切入点，努力推进税收程序法治化进程。?通过税收立宪，在宪法中确立正当法律程序、税收法定主义等宪法原则，明确规定税收立法程序、财税体制、纳税人民主参与权和民主监督权等内容。在税法通则等法律中，确立税收公平、量能课税、合比例等税法基本原则体系。完善税收立法程序，确立立法公开、听证、参与原则，建立税收立法项目的必要性分析制度、起草阶段的职业主义原则、立法草案公告制度、评议和答复制度、审议抗辩制度、审查制度、公布和备案制度。?在税收征纳程序中，通过制定和完善税法通则、税收征管法以及其他行政程序性法律，对凡是涉及影响纳税人合法权益的征税行为，都应当为其提供正当程序保障，主要是程序公开制度（公开税收法律文件和行政措施等征税决定的依据、告知、表明身份、阅览卷宗）、程序公平制度（回避、征税机关的中立和独立、平等对待程序当事人、禁止单方接触、听取意见）、程序理性制度（法定顺序、遵循先例、说明理由）和程序效率制度（简易程序、选择条款）。尤为重要的是，要强化为纳税人服务、增强程序抗辩性、保障纳税人的知情权等程序性权利、确立和保障最低限度的公正。?在税收救济程序中，开放宪法诉讼和违宪审查制度，增强宪法税收条款的司法化。拓宽救济渠道，废止税收复议前置和先缴税后救济制度。健全和追究税收程序违法的法律责任，提高税收程序的刚性。在税收行政复议程序中，要增强裁决机关的独立性和中立性，增强复议程序的开放性和参与性，提倡辩论、质证等言词审理方式。在税收行政诉讼程序中，要提高管辖级别，实行审理程序的繁简分流，防止地方政府对税收司法审查的干预（“将案件就地消化”），将抽象税收行为和征税行为的合理性纳入审查范围，减少税收行政诉讼的职权主义色彩，增加举证责任和证据失权等规定。扩大税收国家赔偿范围，提高赔偿标准。另外，试行税收调查官制度和调解制度，建立纳税人诉讼，进一步为纳税人提供及时、多样、有效的救济途径。?
参考文献
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[9]关于税收程序构成、特征、类型的详细研究，参见拙著：《税收程序法论》，北京大学出版社2003年版，第17—31页。
[10]根据美国学者和联邦最高法院的解释，正当程序条款包含“实质性正当程序”和“程序性正当程序”两项内容，前者要求任何一项法律都必须符合公平与正义；后者“要求一切权力的行使剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利”。
[11]“权利”是与“特权”相对的概念，前者是指通过个人的劳动而产生和获得的财产以及为权利法案所确立的自由，后者是通过政府而获得或者直接由政府所给予的利益。关于美国正当程序革命的有关情况，参见王锡锌、傅静：《对正当法律程序需求、学说与革命的一种分析》，载《法商研究》2001年第3期。
[12]陈瑞华：《程序正义的理论基础——评马修的“尊严价值理论”》，载《中国法学》2000年第3期。
[13]季卫东：《宪法的妥协性》，载《当代中国研究》第55期。
[14]在日本税收法律草案的起草中，日本的政府税制调查会起着十分重要的作用。但其在组成、审议程序、意见被采用上的非民主性，引起一些学者的广泛批评，并主张应从宪法论、人权论的高度来完善税制法案的立案起草过程，引入“正当法律程序”。参见［日］北野弘久著，陈刚等译：《税法学原论》（第四版），中国检察出版社2001年版，第117—126页。
[15]季卫东：《宪法的妥协性》，载《当代中国研究》第55期。
[16]有关税收程序性权利的内容，参见拙文：《略论税收程序性权利》，载《税务与经济》2003年第1期。
税法实体法和程序法篇3
关键词：税务稽查；执法；体制；特点
良好的法治环境和税收秩序是市场经济公平竞争和健康发展的重要保证。税务稽查部门作为打击涉税违法犯罪、维护税收秩序的生力军，必须通过严格规范的税务稽查执法，切实维护税法的严肃性和税收的公平正义，以促进经济健康有序发展。
一、税务稽查概述
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务和其他税法义务情况进行检查和处理的全部活动。它是国家税收职能得以实现的一种手段。税务稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查等。其基本任务就是依照国家税收法律法规查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，保证依法纳税的实施。税务稽查体制是税收征管体制的重要组成部分。
党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为适应社会主义市场经济的建立和发展，我国于1994年进行了税制改革。这次改革遵循的基本原则是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺关系。为适应税收制度的改革，明确提出建立申报、、稽查三位一体的税收征管新体制，突出了税务稽查的地位和作用。税务机关的主要力量向税务稽查转移，从此以后，我国省及省以下税务机关一分为二，分为国家税务局和地方税务局两大系统，相应的税务稽查机构也一分为二，分为国税稽查和地税稽查。按照1994年税制改革确定的目标，加快了税收法律法规的建设，逐步形成了税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的新机制，并形成法规、征收、稽查、复议、诉讼相互协调制约的新格局。
二、税务稽查法规体系
税务稽查的法规体系是税务稽查执法的基本法律依据，它由法律、法规和部门规章构成。按其职能划分，分为实体法和程序法。实体法是指确定税种的法律，主要规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等；目前我国税法规定了5大类19种税。程序法是指税务管理方面的法规，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法、税务机关组织法、税务争议处理法、税务稽查程序法等。在程序法中，税务稽查程序法占重要的地位，它既为税务稽查执法提供标准和规范，又为纳税人提供自身权益的保障。
（一）税务稽查执法依据
1．税务稽查行政执法的一般性规定
税务稽查是行政执法，因此应当遵守行政执法的普遍性的法律规定，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。
2．税务稽查行政执法的行业性规定
《中华人民共和国税收征收管理法》是税务稽查法规体系的最高层次，是税务稽查的根本大法；《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》是税务稽查法规体系的第二层次，是税务稽查的主要执法依据。另外与税务稽查有关的法规还有《控制对企业进行经济检查的规定》、《机关档案工作业务建设规范》等。
根据《税收征管法》和《税收征管法实施细则》，国家税务总局制定了《关于征管法及其实施细则的实施办法》，就税收征管层面的主要原则做出了规定。按照《实施办法》，制定和完善了30多项具体的规章，形成了完善的税务稽查法规体系。这些规章主要分两大类：一类是税务稽查管理制度，另一类是税务稽查执法制度。
税务稽查管理制度包括：税务稽查计划制度、税务稽查考核制度、税务稽查工作报告制度、税收执法责任制度、税务错案责任追究制度、税务案件监控管理办法、税务稽查经费管理办法、稽查人员等级制度、执法人员资格制度、档案管理制度等。
税务稽查执法制度包括：违法案件举报工作制度、违法案件查处制度、违法案件协查制度、税务稽查复查制度、税务稽查监督制度、信息公开制度、四分离制度等。
三、税务稽查执法程序与职责
（一）税务稽查执法程序
我国税务稽查执法模式是行政执法，税务稽查程序分为一般程序和简易程序。一般程序和简易程序的主要区别在于是否立案，凡是达到立案标准的案件适用一般程序，其他案件适用简易程序。一般程序包括稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行4个部分的内容。并按照“分工负责、相互配合、相互制约”的原则有效运行。
税法实体法和程序法篇4
关键词:税务稽查；执法；体制；特点
良好的法治环境和税收秩序是市场经济公平竞争和健康发展的重要保证。税务稽查部门作为打击涉税违法犯罪、维护税收秩序的生力军，必须通过严格规范的税务稽查执法，切实维护税法的严肃性和税收的公平正义，以促进经济健康有序发展。
一、税务稽查概述
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务和其他税法义务情况进行检查和处理的全部活动。它是国家税收职能得以实现的一种手段。税务稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查等。其基本任务就是依照国家税收法律法规查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，保证依法纳税的实施。税务稽查体制是税收征管体制的重要组成部分。
党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为适应社会主义市场经济的建立和发展，我国于1994年进行了税制改革。这次改革遵循的基本原则是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺关系。为适应税收制度的改革，明确提出建立申报、、稽查三位一体的税收征管新体制，突出了税务稽查的地位和作用。税务机关的主要力量向税务稽查转移，从此以后，我国省及省以下税务机关一分为二，分为国家税务局和地方税务局两大系统，相应的税务稽查机构也一分为二，分为国税稽查和地税稽查。按照1994年税制改革确定的目标，加快了税收法律法规的建设，逐步形成了税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的新机制，并形成法规、征收、稽查、复议、诉讼相互协调制约的新格局。
二、税务稽查法规体系
税务稽查的法规体系是税务稽查执法的基本法律依据，它由法律、法规和部门规章构成。按其职能划分，分为实体法和程序法。实体法是指确定税种的法律，主要规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等；目前我国税法规定了5大类19种税。程序法是指税务管理方面的法规，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法、税务机关组织法、税务争议处理法、税务稽查程序法等。在程序法中，税务稽查程序法占重要的地位，它既为税务稽查执法提供标准和规范，又为纳税人提供自身权益的保障。
（一）税务稽查执法依据
1．税务稽查行政执法的一般性规定
税务稽查是行政执法，因此应当遵守行政执法的普遍性的法律规定，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。
2．税务稽查行政执法的行业性规定
《中华人民共和国税收征收管理法》是税务稽查法规体系的最高层次，是税务稽查的根本大法；《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》是税务稽查法规体系的第二层次，是税务稽查的主要执法依据。另外与税务稽查有关的法规还有《控制对企业进行经济检查的规定》、《机关档案工作业务建设规范》等。
根据《税收征管法》和《税收征管法实施细则》，国家税务总局制定了《关于征管法及其实施细则的实施办法》，就税收征管层面的主要原则做出了规定。按照《实施办法》，制定和完善了30多项具体的规章，形成了完善的税务稽查法规体系。这些规章主要分两大类：一类是税务稽查管理制度，另一类是税务稽查执法制度。
税务稽查管理制度包括：税务稽查计划制度、税务稽查考核制度、税务稽查工作报告制度、税收执法责任制度、税务错案责任追究制度、税务案件监控管理办法、税务稽查经费管理办法、稽查人员等级制度、执法人员资格制度、档案管理制度等。
税务稽查执法制度包括：违法案件举报工作制度、违法案件查处制度、违法案件协查制度、税务稽查复查制度、税务稽查监督制度、信息公开制度、四分离制度等。
三、税务稽查执法程序与职责
（一）税务稽查执法程序
我国税务稽查执法模式是行政执法，税务稽查程序分为一般程序和简易程序。一般程序和简易程序的主要区别在于是否立案，凡是达到立案标准的案件适用一般程序，其他案件适用简易程序。一般程序包括稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行4个部分的内容。并按照“分工负责、相互配合、相互制约”的原则有效运行。
（二）税务稽查执法工作的职责
税务稽查执法分为日常稽查、专项稽查和专案稽查，以各税种统查的日常稽查为主，以专项稽查和专案稽查为补充。日常稽查、专项稽查由省（市）局稽查局统一制定和安排，
下达给市（县）各稽查局执行。税务局各业务部门根据国家税务总局或政府的要求，需要对某个税种或税务管理的某一方面提出专项稽查的，应书面提出稽查事项，交稽查局进行统一安排，列入专项稽查计划下达执行。专案稽查主要由各级稽查局承担，主要是各级稽查局受理的举报和上级交办的各种税务稽查。
四、税务稽查执法体制的特点
（一）从立法层面看，税务稽查实体法和程序法分别制定和颁布
税务稽查的法律法规不仅注重实体法，而且更注重程序法。不仅对5大类19种税作了实体方面的详细规定，包括全国人大制定的法律、国务院制定的法规以及国家税务总局制定的规章等，而且对税务稽查的程序方面也作了具体的规范，如由全国人大制定的《税收征管法》，对税务稽查的执法主体、执法权限、执法人员与行政相对人的权利与义务、案件管辖、各级税务稽查部门的关系以及法律责任等内容做出了规定。为配合该法的实施，国务院又制定了《税收征管法实施细则》，对上述内容又作了更具体更明确的解释。国家税务总局按税收征收管理法及其实施细则的要求，制定和完善了30多项有关税务稽查的规章，形成了完整、规范、具体的税务稽查法规体系，使税务稽查做到“有法可依，有法必依”，税务稽查的权威性、强制性、操作性得到加强。
在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会5个行政执法部门中，只有税务稽查的法律法规是实体法和程序法分别制定、分别颁布的，其他行政部门稽查执法依据都是实体法和程序法在一部法律法规里面。实体法和程序法分别制定、分别颁布，既有利于使税收实体法保持灵活性，又有利于使税收程序法保持稳定性。
（二）从执法主体看，各级税务稽查局与各级税务局都是独立的行政执法主体
根据税收征收管理法和实施细则的规定，各级税务局是税收行政执法主体，同时各级税务局稽查局也是税收行政执法主体，只是在内容上各有侧重。各级税务局的行政执法内容主要包括：税收登记、发票管理、税款征收、税源控制等方面。各级税务局稽查局的行政执法内容主要是税收检查、案件稽查以及行政处罚等。虽然各级税务局稽查局是各级税务局下属的一个部门，但是法律赋予其独立的执法权，各级税务局稽查局可以独立对外做出行政处罚，受理行政复议，参与行政诉讼等。这是税务稽查体制区别于工商行政管理、海关、证监会、银监会等行政执法部门稽查体制的一个显着特点。（三）从执法权限看，税务稽查具有与其工作目标相适应的广泛的行政执法权限
根据税收征收管理法及其实施细则的规定：税务稽查有到被调整单位和个人的生产经营场所、货物存放地、车站、码头、机场、邮政企业、银行等单位调取有关单据、凭证和资料的权力；有询问被调查单位和个人以及责令其提供资料的权力；有要求被调查单位和个人提供纳税担保的权力；有冻结被调查单位和个人存款账户的权力；有扣押、查封被调查单位和个人商品、货物及其他资产的权力；有通知出境管理机关阻止被调查个人出境的权力；有扣划被调查单位和个人在金融机构存款的权力；有依法拍卖、变卖被调查单位和个人的商品、货物及其他资产的权力；有加收税款滞纳金的权力；有对税务违法行为进行追补税款、罚款、没收非法所得的权力；有将涉嫌犯罪的案件移送公安机关的权力。
这些权力是与税务稽查依法查处税收违法行为、保障税收收入、维护税收秩序、保证依法纳税的目标相适应的。在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会等5个行政执法部门中，税务稽查所具有的权力是最为广泛的。只有具有与执法目标相匹配的执法权限，才能使税务稽查具有权威性，成为“有牙的老虎”。
（四）从机构设置看，省级以下的各级税务稽查局实行“垂直领导”，以保证税务稽查的统一性
为维护税法的统一性、执法的一致性，国家税务总局对各级税务机关机构设置作了明确的规定：省级以下税务机关实行“垂直领导”的管理体制。地区（市）、县（区）的税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支由省（自治区、直辖市）税务局垂直管理。各级税务局稽查局对外是独立执法部门，对内是各级税务局的下属机构，实行“垂直领导”的管理体制。它表现在各级税务局稽查局对稽查工作实行归口管理，实行各种税务检查一个渠道布置，各种税务稽查情况、信息、数据一个部门出来，实行税务稽查“事权”的垂直集中管理。
（五）从责权配置看，税务稽查“事权”、“****”和“财权”真正实现垂直集中管理
没有“****”和“财权”的保证，税务稽查的“事权”的垂直领导和集中管理很难实行。为此，在“****”方面，各级税务局稽查局的干部人事管理由省级税务局垂直管理，稽查干部的工作考核与其他税务干部的考核分开，根据税务稽查工作的特点单独制定考核办法进行考核。稽查人员实行资格制度，取得资格才能承担稽查工作。在“财权”方面
，为确保税务稽查办案经费用于稽查办案。从税务稽查工作实际需要出发，从稽查收缴的查补收入和罚款收入中按一定比例提退稽查经费，专款专用，专户管理。这样既保证了稽查办案经费的需要，又加强了收缴税款和罚款的案件执行力度。有了“人”和“财”的保证，税务稽查的“事”才能顺利开展。
（六）从科技应用程度看，现代科技的应用使税务稽查工作的效率大大提高
为适应“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式的需要，国家税务总局对税务稽查管理信息系统的建设高度重视，专门发文要求在全国税务系统推广“税务稽查管理信息系统”。该系统覆盖了从选案、立案、计划、调查、审理到执行的税务稽查的全流程，通过这个系统对税务稽查执法实施全流程监控，最大限度地减少了错案的发生，并为稽查工作各环节的考核提供了客观的依据，极大地提高了税务稽查的效率。
主要
［1］李榕滨．完善和规范税务稽查执法体系初探［j］．税务研究，2006（4）．
［2］何至．论新形势下我国税务稽查体制的变革取向［d］．成都：西南财经大学，2007．
税法实体法和程序法篇5
关键词：税务稽查；执法；体制；特点
良好的法治环境和税收秩序是市场经济公平竞争和健康发展的重要保证。税务稽查部门作为打击涉税违法犯罪、维护税收秩序的生力军，必须通过严格规范的税务稽查执法，切实维护税法的严肃性和税收的公平正义，以促进经济健康有序发展。
一、税务稽查概述
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务和其他税法义务情况进行检查和处理的全部活动。它是国家税收职能得以实现的一种手段。税务稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查等。其基本任务就是依照国家税收法律法规查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，保证依法纳税的实施。税务稽查体制是税收征管体制的重要组成部分。
党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为适应社会主义市场经济的建立和发展，我国于1994年进行了税制改革。这次改革遵循的基本原则是：统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺关系。为适应税收制度的改革，明确提出建立申报、、稽查三位一体的税收征管新体制，突出了税务稽查的地位和作用。税务机关的主要力量向税务稽查转移，从此以后，我国省及省以下税务机关一分为二，分为国家税务局和地方税务局两大系统，相应的税务稽查机构也一分为二，分为国税稽查和地税稽查。按照1994年税制改革确定的目标，加快了税收法律法规的建设，逐步形成了税收立法、司法、执法相互独立、相互制约的新机制，并形成法规、征收、稽查、复议、诉讼相互协调制约的新格局。
二、税务稽查法规体系
税务稽查的法规体系是税务稽查执法的基本法律依据，它由法律、法规和部门规章构成。按其职能划分，分为实体法和程序法。实体法是指确定税种的法律，主要规定各税种的征收对象、征收范围、税目、税率、纳税地点等；目前我国税法规定了5大类19种税。程序法是指税务管理方面的法规，主要包括税收管理法、纳税程序法、发票管理法、税务机关组织法、税务争议处理法、税务稽查程序法等。在程序法中，税务稽查程序法占重要的地位，它既为税务稽查执法提供标准和规范，又为纳税人提供自身权益的保障。
（一）税务稽查执法依据
1．税务稽查行政执法的一般性规定
税务稽查是行政执法，因此应当遵守行政执法的普遍性的法律规定，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等。
2．税务稽查行政执法的行业性规定
《中华人民共和国税收征收管理法》是税务稽查法规体系的最高层次，是税务稽查的根本大法；《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》是税务稽查法规体系的第二层次，是税务稽查的主要执法依据。另外与税务稽查有关的法规还有《控制对企业进行经济检查的规定》、《机关档案工作业务建设规范》等。
根据《税收征管法》和《税收征管法实施细则》，国家税务总局制定了《关于征管法及其实施细则的实施办法》，就税收征管层面的主要原则做出了规定。按照《实施办法》，制定和完善了30多项具体的规章，形成了完善的税务稽查法规体系。这些规章主要分两大类：一类是税务稽查管理制度，另一类是税务稽查执法制度。
税务稽查管理制度包括：税务稽查计划制度、税务稽查考核制度、税务稽查工作报告制度、税收执法责任制度、税务错案责任追究制度、税务案件监控管理办法、税务稽查经费管理办法、稽查人员等级制度、执法人员资格制度、档案管理制度等。
税务稽查执法制度包括：违法案件举报工作制度、违法案件查处制度、违法案件协查制度、税务稽查复查制度、税务稽查监督制度、信息公开制度、四分离制度等。
三、税务稽查执法程序与职责
（一）税务稽查执法程序
我国税务稽查执法模式是行政执法，税务稽查程序分为一般程序和简易程序。一般程序和简易程序的主要区别在于是否立案，凡是达到立案标准的案件适用一般程序，其他案件适用简易程序。一般程序包括稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行4个部分的内容。并按照“分工负责、相互配合、相互制约”的原则有效运行。
（二）税务稽查执法工作的职责
税务稽查执法分为日常稽查、专项稽查和专案稽查
[1] [2] [3]
，以各税种统查的日常稽查为主，以专项稽查和专案稽查为补充。日常稽查、专项稽查由省（市）局稽查局统一制定和安排，下达给市（县）各稽查局执行。税务局各业务部门根据国家税务总局或政府的要求，需要对某个税种或税务管理的某一方面提出专项稽查的，应书面提出稽查事项，交稽查局进行统一安排，列入专项稽查计划下达执行。专案稽查主要由各级稽查局承担，主要是各级稽查局受理的举报和上级交办的各种税务稽查。
四、税务稽查执法体制的特点
（一）从立法层面看，税务稽查实体法和程序法分别制定和颁布
税务稽查的法律法规不仅注重实体法，而且更注重程序法。不仅对5大类19种税作了实体方面的详细规定，包括全国人大制定的法律、国务院制定的法规以及国家税务总局制定的规章等，而且对税务稽查的程序方面也作了具体的规范，如由全国人大制定的《税收征管法》，对税务稽查的执法主体、执法权限、执法人员与行政相对人的权利与义务、案件管辖、各级税务稽查部门的关系以及法律责任等内容做出了规定。为配合该法的实施，国务院又制定了《税收征管法实施细则》，对上述内容又作了更具体更明确的解释。国家税务总局按税收征收管理法及其实施细则的要求，制定和完善了30多项有关税务稽查的规章，形成了完整、规范、具体的税务稽查法规体系，使税务稽查做到“有法可依，有法必依”，税务稽查的权威性、强制性、操作性得到加强。
在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会个行政执法部门中，只有税务稽查的法律法规是实体法和程序法分别制定、分别颁布的，其他行政部门稽查执法依据都是实体法和程序法在一部法律法规里面。实体法和程序法分别制定、分别颁布，既有利于使税收实体法保持灵活性，又有利于使税收程序法保持稳定性。
（二）从执法主体看，各级税务稽查局与各级税务局都是独立的行政执法主体
根据税收征收管理法和实施细则的规定，各级税务局是税收行政执法主体，同时各级税务局稽查局也是税收行政执法主体，只是在内容上各有侧重。各级税务局的行政执法内容主要包括：税收登记、发票管理、税款征收、税源控制等方面。各级税务局稽查局的行政执法内容主要是税收检查、案件稽查以及行政处罚等。虽然各级税务局稽查局是各级税务局下属的一个部门，但是法律赋予其独立的执法权，各级税务局稽查局可以独立对外做出行政处罚，受理行政复议，参与行政诉讼等。这是税务稽查体制区别于工商行政管理、海关、证监会、银监会等行政执法部门稽查体制的一个显著特点。（三）从执法权限看，税务稽查具有与其工作目标相适应的广泛的行政执法权限
根据税收征收管理法及其实施细则的规定：税务稽查有到被调整单位和个人的生产经营场所、货物存放地、车站、码头、机场、邮政企业、银行等单位调取有关单据、凭证和资料的权力；有询问被调查单位和个人以及责令其提供资料的权力；有要求被调查单位和个人提供纳税担保的权力；有冻结被调查单位和个人存款账户的权力；有扣押、查封被调查单位和个人商品、货物及其他资产的权力；有通知出境管理机关阻止被调查个人出境的权力；有扣划被调查单位和个人在金融机构存款的权力；有依法拍卖、变卖被调查单位和个人的商品、货物及其他资产的权力；有加收税款滞纳金的权力；有对税务违法行为进行追补税款、罚款、没收非法所得的权力；有将涉嫌犯罪的案件移送公安机关的权力。
这些权力是与税务稽查依法查处税收违法行为、保障税收收入、维护税收秩序、保证依法纳税的目标相适应的。在税务、工商行政管理、海关、证监会、银监会等个行政执法部门中，税务稽查所具有的权力是最为广泛的。只有具有与执法目标相匹配的执法权限，才能使税务稽查具有权威性，成为“有牙的老虎”。
（四）从机构设置看，省级以下的各级税务稽查局实行“垂直领导”，以保证税务稽查的统一性
为维护税法的统一性、执法的一致性，国家税务总局对各级税务机关机构设置作了明确的规定：省级以下税务机关实行“垂直领导”的管理体制。地区（市）、县（区）的税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开支由省（自治区、直辖市）税务局垂直管理。各级税务局稽查局对外是独立执法部门，对内是各级税务局的下属机构，实行“垂直领导”的管理体制。它表现在各级税务局稽查局对稽查工作实行归口管理，实行各种税务检查一个渠道布置，各种税务稽查情况、信息、数据一个部门出来，实行税务稽查“事权”的垂直集中管理。
（五）从责权配置看，税务稽查“事权”、“人权”和“财权”真正实现垂直集中管理
税法实体法和程序法篇6
规范税收行政执法程序是指税务机关实施税务行政执法行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序。税务行政执法程序最重要的原则和特征是程序法定。在我国已有的行政程序法中，除行政处罚法、税收征管法、国家赔偿法等外，还有程度不同的规定散在各级行政法规文件中，这些法律法规为我们规范税收行政执法程序奠定了一定的基础。为了促使税收行政执法权更进一地公正、合理行使，加强税收征收管理，总结国内经验，借鉴国外做法，有必要程序制度来规范税收行政执法行为。程序制度主要有：
第一，税务公开制度。这是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，在税收实践工作中，我国提出的税务执法“八公开”制度在21世纪税务人力、资源开发国际会议上引起了强烈反响。因此，将税收执法依据公开，执法信息公开，处理决定公开，执行裁决等公开，以利纳税人行使自己的权利，促进税务行政执法权力的正确使用，从而遏制腐败的产生将起重要作用。
第二，税务相关人回避制度。税收征管法第12条规定：“税务人员征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。”这为税收执法人员在执行公务时履行公正行为有了法律依据，也使税务执法取得公正结果增强了保障。
第三，税务相对人参与制度。纳税人对税务机关所做出的决定，享受陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。促使税务行政机关公正执法，纳税人的权益得到保障。
第四，说明理由制度。我国行政处罚法有规定：行政主体在做出行政处罚决定之前，应将处罚决定、事实、理由、依据告之当事人，对当事人依法享有的权利也应告知。这对税收行政处罚前的理由说明同样适用。
第五，时效制度。行政处罚法对时效均有规定，对税务机关提高行政效率同样提出了要求。
此外，合议制度，复审制度，咨询制度，顺序制度，保密制度等程序性制度，都对规范税收行政执法权起着重要作用。我们税务行政执法机关和执法人员都应该严格和规范税收行政执法程序，以达到依法治税的目的。
（二）完善税收法律体系
规范的税收行政执法需要完整的税收法律体系的支持，完善税收法律体系是税收行政执法的前提和基础。法律规定税收行政执法权的授权，规定税收行政执法的行为规范，规定税收行政执法权的监督和保障。
完善基础性的税收法律体系，主要做好以下几项工作：一是拟定税收基本法，短期内在修订宪法不易的情况下，继续拟定税收基本法是可行之举。在税收基本法中明确一些税收基本法律问题，以统领和协调单行税收实体法与实体法之间，实体法与程序法之间，以及与其他法律之间的关系。税收基本法要对税收共性问题做出基本规定：如对政府是否拥有征税权做出严格规定，税种设置的基本原则，税收管辖范围及权限，税收管理体制，中央与地方税权划分，违法责任追究，税收司法保障，纳税人权利与义务等，以达到在税收领域内统一和规范。二是拟定税务机构组织法或条例，规范税务机构设置，组织形式，职责职权，管理体制等等。三是单行税种的暂行条例上升到实体税收法律，增强税法的权威性、规范性、严肃性和稳定性。四是立法要规范。立法要降低规范的弹性，提高规范的可操作性，增强规范的严密性、科学性；同时，立法机关要及时制定、公布全国统一实施的配套规范——实施细则，以保证法律正确顺利实施，增强透明度。税法解释权应属立法机关，执法机关不能自行制定有决定效力的解释和规定
综合以上各点，完善的税收法律体系包涵：以宪法为统领，以税收基本法为税收法律的基础；划分实体法和程序法，将单行税收条例上升为法律；依据法律授权，由相应立法部门做出法律规定；依据法律规定和税收管理权限，对税收具体问题做出具体规定，以利于税收行政执法行为的规范进行。
（三）严格税收行政执法监督
多数发展中国家法律制度不健全，执法环境比较差，对税收行政执法监督也相当重视。税务执法人员是否真正履行执法责任，执法行为是否合法规范，应通过税收行政行为执法监督做出公平、公正、公开的评价，进而推动税收法制建设，推进依法治税的进程。
1.从法律上强化对权力的监督制约。权力与监督制约是现代社会的一对矛盾体，税收行政执法权必须在相应的监督制约之下，这是依法治税的基础和保证。严格对税收执法权力的监督制约，须做好三个方面的工作：一是在宪法或税收基本法上原则规定权力授予和权力限制程序，二是建立税收法律监督体系，三是依法培育相应的权力机制。权力从法律出，这是对权力监督制约的基本要求，但法律规定权力要避免弹性化和模糊化，例如，对税收自由裁量权的规定，在实际执行中易出现主观臆断，难以体现公正规范的问题，需要在三方面做出努力：一是在适用标准和适用幅度上做出可操作性规定；二是为了从根本上堵塞权力不受监督制约的漏洞，就要对权力进行分解，对税收行政执法权力也要合理进行分解，以制约权力的滥用；三是对有弹性的、模糊的特殊规定则是越少越好。
2.建立健全税收执法监督体系。税收行政执法监督按主体划分，可分为内部监督和外部监督。内部监督是指上级税务机关对下级税务机关，税务机关对税务人员的监督。外部监督分为行政监督（如党委、政府、人大、政协等）、纳税人监督、社会监督等。内外部共同监督组成税收执法监督体系。在内部监督中又可分税收行政执法事前监督、事中监督、事后监督，特别是对重要环节和重点岗位予以税收行政执法行为全过程监督。
3.提高公务员法律知识水平，保护公务员税收执法积极性。开展执法人员的法律培训，增强遵纪守法自觉性。现在实行的税收执法错误追究制度，实际上是追究税务执法人员失职行为的制度，对违法失职的税务人员可依据公务员条例等法律予以惩戒，但对税务执法人员力所不及所造成的错误，要区分情况，不能一概处罚，以保护税收执法人员依法治税的积极性。
（四）加强税收行政执法协调
我国两套税务机构的存在，难免出现税收行政执法的欠缺或交叉。1.应在法律、法规上明确划分各自职责，避免职责交叉；2.规定税收行政执法矛盾协调解决原则、程序和具体办法；3.设立专职职能机构，负责研究、协调和解决国、地税两个税务机构之间的各种问题。
（五）改善税收行政执法环境
税法实体法和程序法篇7
基于上述分析，部分税收征管行为属于行政许可的范畴，行政许可法在税收征管领域有其适用的余地，行政许可法为规制行政许可行为的一般性法律，而税法关于税务行政许可的规定为特别法。因此，行政许可法作为上位法，不仅其具体的规则对税务行政许可行为有适用的价值，其所内涵的价值、宗旨、原则都对其有指导意义。
（一）行政许可法的基本原则在税收征管过程中的适用[1]
《行政许可法》创造性地规定了一套行政许可的原则体系，这些原则“旨在高屋建瓴地指导和规范行政许可的设定与实施，解决行政许可权与公民权益保障、行政许可中的具体法律规则的价值导向以及应用等问题”，[2]对税务行政行为的设定、实施以及行政许可法在税收领域中的具体适用都将产生重大的影响。行政许可法所规定的下列原则，同样应为税务行政许可行为所遵循：
（1）许可法定原则，即行政许可的设定、行政许可的范围、行政许可的机关及其权限、行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须依据法律，符合法律，不能同法律相抵触。[3]许可法定原则在税收领域的适用是税收法律主义的必然要求。税务行政许可行为对纳税人主体资格的确立及纳税义务的承担有着重大的影响，税务机关的行政许可权更应受到法律的严格拘束，其行政许可权的设定、范围、实施程序应遵循税法及行政许可法的相关规定。
（2）许可公开原则。《行政许可法》第五条肯定了许可公开原则，即规定，有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。许可公开原则在税收征管中的适用是征税公开原则的必然，是实现纳税人在税务行政许可中的知情权、满足其对税收信息的需要的必然。《税收征管法》第7条、第八条就税收法律、行政法规的宣传、咨询和解答做出了明确的规定，但对税务机关对此所承担的义务、纳税人知情权的保障还欠缺相关的规定。许可公开原则在税收领域中的适用则为纳税人知情权提供了新的法律依据。
（3）许可公正与公平原则。行政公正与公平原则旨在行政主体与行政相对人之间实现一种实质上的平等公平原则，行政主体应平等地对待一切当事人，从而实现行政相对人之间的平等。[4]税收平等原则与量能课税原则也要求税务机关以行政许可认定税收主体、确定纳税人纳税义务时，应基于公正与公平的理念对纳税人的具体情况进行整体的考察，确保纳税人所享有的权利的范围与其税负能力相当，实现纳税人之间的平等。
（4）许可便民与效率原则。便民原则体现的却是行政机关的服务义务，要求行政机关为申请人提供便捷的服务。在税收征管过程中，纳税服务是整个税收征管体系的基础，是整个税收征管的最基础环节，开展纳税服务“是构建现代税收征管新格局的基础环节，是税收征管行政行为的组成部分，是树立良好税务形象的有效途径。”[5]在税务行政许可领域更应当在许可便民原则的指导下加强税务机关的纳税服务意识。从形式上和结果上看，便民措施也是促进行政效率的手段，是为行政效率服务的。这是税收效率原则在税务行政许可领域的重要体现，通过为纳税人服务，增强纳税人对税务行政许可条件、程序的了解，减少许可程序的摩擦，提高税收行政效率。
（5）信赖保护原则。信赖保护原则是民法上的重要原则，也援用于行政法领域，并成为现代行政法的基本原则之一。其主要是指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或处置其财产，则不能因嗣后法规之制定或修正，而使其遭受不能预见之损害，用于保护人民之既得权益。[6]这要求行政法律的不溯及既往以及对违法行政处分撤销权的限制，依信赖保护原则，如果行政行为不顾人民值得保护之信赖，而使其遭受不可预计的合法权益的损失，则此种行政行为，不得为之。[7]
信赖保护原则在我国行政立法中一直未作规定，在税法领域尽管已有学者进行了有益的探讨，但由于缺乏立法的支持，信赖原则在税法领域的适用仍是空白。[8]一般认为信赖保护原则是诚实信用原则在税法上适用的应有之义。由于税收的课征，除是对人民财产权之侵犯外，更对于人民职业及营业自由权进行干预，因此，立法机关制定税法之际，必须考虑法律的安定性和预见可能性，对于税捐法律秩序亦要求其应具有一定之连续性。基于对税法的信赖，纳税者进行经济生活之规划，一旦无法信赖，自然无从为适当经营事业，财产与选择职业。故学界均认为“基于法安定性之理由，税捐义务人信赖基于该法律状态所产生税法地位不至于溯及既往蒙受不利益，原则上应该加以保护”[9].
在税收行政许可的范围内，由于行政许可以行政相对人的申请为前提，纳税人基于对税务机关许可行为的信赖而对其经济生活进行安排，一旦该行政行为被撤销，即可能使其面临重大的损失，从而造成对税法安定性和预见可能性的信赖的丧失，最终导致税收法律秩序稳定性的丧失。
行政许可法所规定的基本原则对行政许可的立法、执法、司法都有其指导意义，在税收行政许可的过程中，同样应一体遵循。尤其当前税务行政许可以分散立法为主的情况下，行政许可的基本原则，对税务行政许可范围的判定、行政许可法在税收征管的立法、执法、司法更应当发挥其应有的指导作用。
（二）行政许可制度在税收征管中的适用[10]
1.行政许可设定制度
行政许可是依申请并经审查而批准的一种授益行政行为，属国家立法权规范的范围，行政许可的设定属于立法的一种。[11]针对我国当前行政许可设定中所存在问题，行政许可法从设定行政许可的功能出发，确定了设定行政许可的基本政策（指导原则、当立之事与禁立之事），同时从程序上制约行政许可的设定行为，通过对行政许可权的明确规定，相对集中了行政许可的设定权，对设定行政许可的事项、有权设定行政许可的规范性文件的等级、行政许可设定的内容、设定行政许可的程序以及行政许可设定的评价等有关行政许可设定的问题作出了明确的规定，为行政许可设定权的规范行使提供了法律依据。
立法是法制运行的起点，决定着法治的发展方向和趋势。对于行政权力的行使来说，法律既要完成对权力的授予，同时也应对其加以规制，防止权力的随意扩张。正是在这个意义上，行政许可设定制度将其规制的范围由实施行政许可的机关扩展到设定行政许可的有权机关，以设定权的规范保障行政许可的相关法律的合法性、规范性和有效性，为依法行政许可进行前置性的规范化的保障。这在税务行政许可领域更有着重大的意义。
税务行政许可的依法进行是税收法律主义的应有之义。税务行政许可作为税务机关进行行政管理的手段，对纳税人的权利义务将产生重大的影响，必须严格依照法律定的条件、程序、时限行使其许可权。但这种依法行使是以税收法律的明确性、规范性为前提的，而立法权行使的无序即无法保证法律制定的规范性。在税收领域中，税收立法的混乱一向为人们所关注。税法作为与人民财产权直接相关的法律，其立法应奉行严格的“议会保留”。但我国税法体系主要由税收行政法规、行政规章构成，税收法律十分有限，目前的立法模式是一种以行政主导的税收立法模式。这在税务行政许可中造成了税务机关自行设定、自行实施行政许可，导致税务机关行政许可的滥设和许可权的无限扩张，设立行政许可项目随意性过大，程序繁琐复杂，影响相对人的合法权益，也制约了行政许可本应有的功能的发挥。
依照行政许可设定制度对税务行政许可的设定进行规范，应按照《行政许可法》的规定，对由税务机关实施的行政许可采取相应措施。[12]行政许可法实施后，各级税务机关将不再享有税务行政许可的设定权，因此，税务机关之前设定的行政许可应因设定权限的缺失而无效，即有必要对相关的法律规范进行清理，对违反行政许可设定权限范围的相关规定加以修正。省及省以下税务机关自行制定的与《行政许可法》要求不一致的有关文件应一律停止执行，与行政许可法存在冲突的法律规定则加以修改和完善。通过对设定税务行政许可的法律规范的清理，明确税务行政许可的范围，划定税务机关行政许可权限的行使范围，保证税务行政许可法律依据的有效性。
在行政许可设定制度中，同时规定了行政许可事项范围法定制度、行政许可设定程序制度、说明理由制度和设定行政许可的定期评价制度。通过行政许可设定的规范，规定适用行政许可的税收事项的范围，有利于将税务行政许可行为与其他税务行政行为进行区分，明确行政许可法的规范对象。对设定权行使的程序性规制，听取各方面，特别是税务行政许可相对人参与行政许可的设定过程，并以设定机关的说明理由义务，增强税务行政许可设定的公开性、透明性、民主性，将极大的增加税务行政许可设定的合理性。而定期评价制度在税收行政许可中的适用，则将税务行政许可的实施效果进行及时的反馈，能够为税收行政许可的修正提供合理性依据。
2.行政许可程序制度在税收征管中的适用
由于当前我国没有真正法典意义上的行政程序法，各种行政行为欠缺统一的程序法的规制。行政许可法对行政许可的申请、受理、审查、决定和其他的特别程序作出了详细的规定，使行政机关作出行政行为所必须遵循的步骤和方法均有法律的明文规定，这对提供行政许可机关的工作效率、为相对人的合法权益提供程序性的保障有着积极的意义。尽管税收征管法对各种税收行为所应遵循的程序进行了规定，但其中仍不少原则性和模糊性的规定，这使税收征管行为缺乏程序的规范。行政许可程序在税收征管中的适用，将为税收许可行为的法治化提供新的法律依据。
（1）关于行政许可申请与受理：税收征管法及其他相关税法对税收许可行为的规定，一般只原则性的规定申请的期限，但对申请的方式、申请材料的提交、行政机关的受理等内容则并未涉及。行政许可法实施后，税务行政相对人则可根据行政许可法关于行政许可申请方式、提交材料的范围等规定向税务机关提出行政许可申请。相对人还可根据行政许可法要求税务行政许可机关履行其公示义务和解释、说明义务，要求其将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，并对公示内容予以说明、解释的。申请提出后，无论税务行政机关是否最终受理，税务行政相对人都有权要求税务行政机关作出一定的回应，并将回应的结果出具书面的凭证加以证明，而不得随意搁置、拖延。
（2）关于行政许可的期限：在税收行政许可的相关法规中，大都欠缺对作出许可行为的期限的规定，税务机关完成行政许可行为缺乏法律的强制，导致相当多税务行政许可申请审查和决定的拖延，对相对人的合法权益造成了较大的影响。行政许可法第42条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。税务行政许可机关应受此期限的约束，在规定的期限范围内完成许可申请的审查和决定。如基于税法的特性，有必要延长或缩短履行期限，则只有通过在税法中作出特别规定，才能有所变更。
（3）关于听证程序：听证程序在税收征管中的适用并不多见，税收征管法中也并未直接明确规定适用听证程序的情形。听证程序的目的在于通过公开、公正、民主的方式达到行政目的。税收是对公民财产权利的侵夺，税收许可合法、合理与否将对其合法权益产生重大的影响。未避免税务行政许可侵犯当事人的合法权益，应给予当事人就有关事实发表意见的机会。因此，在税务行政许可领域中同样应有听证程序的适用。税法中对听证程序的适用并未直接规定，如税务行政机关认为涉及公共利益的重大行政许可事项需要听证的，则应当向社会公告，并举行听证，同时遵循行政许可法所规定的程序和步骤。
（4）其他程序性规定：行政许可法所规定的其他程序，在税务行政许可中同样有其适用。如行政许可分为初步审查、实质性审查和真实性核查三个阶段进行。同时，税务行政机关在受理行政许可申请时，应判断行政许可的性质以决定是否有特别许可程序的适用。
四、关于行政许可法在税收征管适用的再思考
尽管行政许可法的颁布实施，为税收征管行为提供了新的法律依据。但在行政许可法与税法的衔接适用上也必然存在诸多的问题。
当前行政立法以分散立法为主，针对各种行政行为制定不同的法律。尽管各个单行法上指明其具体调整的对象，但实际上由于各种行政行为难以完全区分，也导致了作出行政行为时法律适用的困难。各种行政行为内涵和外延的具体界定，在行政法理论上仍存在诸多的争议。[13]各种行政行为在学理上尚且难以区分，对承担繁重的行政机关人员来说，具体细致的审查、判断各种行政行为的性质则更是实现，在税收征管领域尤其如此。各种行政行为区分上的困难必然增加各单行行政法的适用的难度。针对行政行为制定单独的法律规范，对行政行为的具体认定则关系到法律的适用范围的判断。如果说立法上不能对各种税务行为的具体性质作出明确的规定，那么，行政许可法在税收领域的适用，这种法律语言的含糊性，极有可能引发新的法律适用上的混乱。而一旦税务机关必须耗费大量的时间对具体行政行为的性质加以判断，以正确适用法律时，便意味着大量的税务行政成本的付出。因此，对行政许可法对税收征管中的适用的具体问题，还应有待立法的进一步明晰。而这种分散立法的模式，在法律的规范上难免存在法规竞合，甚至冲突之处，同一层次的行政立法间如何协调适用，还应进一步加以明晰。
不仅如此，在行政许可法与相关税法进行衔接适用时，对两个法律所存在的矛盾和冲突应如何选择适用同样存在诸多的问题。一方面，尽管行政许可法为一般法，税法对税务行政许可的规定为特别法，但税法的规定是否具有完全优先适用的效力，仍是存有疑义的。以税收征管法为例，行政许可法和税收征管法均为全国人大制定的基本法律。根据立法法的规定，同一机关制定的法律，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。那么，在行政许可法与税收征管法的规定冲突的情况下，即应适用行政许可法。另一方面，行政许可法的一般性规定是否均在税收征管中有其适用，同样有考察的必要。行政许可法具有一般法的性质，但其未必适合于税收征管程序的需求，因此应考量税法的特殊性。在税收债权债务关系论者看来，税收征收是税务机关行使税收债权的过程，税务机关与纳税人之间地位平等，并不存在命令与服从的关系，因此，税收征收程序应有别于完全命令与服从性质的行政程序。基于税法的特性，应对税捐稽征法重新检讨修正，加以特别的规定，排除行政程序的适用，应以符合稽征行政的目的。[14]
除此之外，在行政许可法与税收征管法对同一事项均有规定时，税捐稽征法是否应当优先适用，并排除行政许可法的规定，则仍存在争议。台湾学者葛克昌认为在此种情况下，可有两种不同的做法，即（1）完整规定除外说：其他法律规定之程序规定，须为完整或完全之规定，始能排除行政程序法之适用。反之，如该法律仅就程序为部分规定，或从其程序规定及立法目的，并不排除行政程序法之适用者，行政程序法规定仍有补充适用之余地。（2）程序保障说：只有其他法律另有较行政程序法严格之程序规定，才可排除行政程序法的适用。税捐稽征法仍有许多具税法特性之规范，仍应优先于行政程序法而适用。[15]在我国的立法中对此缺乏相应的规定，这同样会造成法律适用上的困难。
五、结语
行政许可法的颁布为行政权力的规范行使提供了新的法律依据，其在税收领域中的适用将有利于税收行政许可权的规范行使，进而有助于税收法治的形成。但如何实现对税务行政许可行为的合理规制，则仍有待学界的理论探讨和立法的进一步完善。
「注释
[1]尽管行政许可法的总则部分对行政许可法的原则进行了详细的规定，但学者对行政许可原则的总结仍存在诸多的差别，详细可参见杨解君、汪自成：《行政许可法的原则解读》，载《南京社会科学-法学研究》2004年第1期；姜明安：《行政许可法条文精释与案例解析》，人民法院出版社2003年版，第17－27页；本文仅就其中学者们已达成共识的原则进行阐述。
[2]杨解君、汪自成：《行政许可法的原则解读》，载《南京社会科学-法学研究》2004年第1期。
[3]《行政许可法》第4条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
[4]杨解君、汪自成：《行政许可法的原则解读》，载《南京社会科学-法学研究》2004年第1期。
[5]参见国家税务总局（国税发2003（38）号）《关于加强纳税服务工作的通知》。
[6]参见黄俊杰：《税捐优惠之宪法基础》，载《台大法学论丛》第31卷第6期。
[7]参见翁岳生主编：《行政法》，台湾地区瀚海图书出版有限公司1998年版，第123－125页。
[8]但亦有学者认为，《税收征收管理法》第52条第一款规定：“因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。”在一定程度上承认信赖利益的保护。
[9]参见黄俊杰：《税捐优惠之宪法基础》，载《台大法学论丛》第31卷第6期。
[10]行政许可法主要规定了行政许可的设定权制度、许可事项范围法定制度、说明理由制度、定期评价制度、实施主体制度、相对集中行政许可权制度、一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理制度、实施行政许可的程序制度、行政许可原则上不收费制度、行政许可的监督制度和法律责任制度。本文主要针对其中对税收征管影响较大的行政许可的设定权制度和程序制度在税收征管中的适用进行阐述。对许可事项也是许可法的重要内容，由于前文已对税收征管中存在许可事项进行了分析，在此不再赘述。
[11]姜明安：《行政许可法条文精释与案例解析》，人民法院出版社2003年版，第297页。
[12]2003年12月1日国家税务总局发出《关于做好贯彻实施有关工作的通知》，对根据行政许可法对现行的税务行政许可的设定进行清理作出安排。
[13]不少学者对行政许可与其他的行政行为进行辨析，但从学者们的论述来看，达成共识的并不多见。而在理论界与实务界，这种认识上的差异则更为明显。
[14]参见陈清秀：《行政程序法在税法上的运用》，载《月旦法学》2001年第5期。
税法实体法和程序法篇8
税收法定原则，是指国家在对税收关系进行调整时，明确税收立法权，国家征税权以及税款收益权，具有税收立法权的国家机关在税法中必须对课税要素要做出明确规定，征税机关要依法征税，纳税人须依法纳税[1]。税收法定原则的内容包括以下方面：一是税种法定。税种法定是税种必须由法律规定，非经法律授权，征税主体没有权利征税，纳税主体不负纳税义务。二是税收要素明确，税收要素是税收关系得以具体化的客观标准，所以必须法定。最后，程序法定。税收关系中实体权利义务得以实现所依据的程序要素必须经过法律明确规定，而不能含糊其辞。最后，税收法定原则也对纳税人纳税的程序做出相应规定，从而保证税款征收和缴纳的有序进行[2]。
二、税收法定原则在现实中存在的问题
（一）税收在立法体制中的问题
一是《宪法》并未对税收法定原则进行规定。我国《宪法》第56条“中华人民共和国的公民要依法纳税”，并以义务方式进行规定，看似揭示了税收法定原则的旨意。但这一规定对税收法定原则的体现并不充分，仅仅强调纳税义务而未将纳税人的权利纳入其中，在实践中并不能有效保护公民财产权利，这也在很大程度上影响了税收法定原则的实施，削弱了税收法律法规的权威性[3]。二是立法体系混乱，立法层次不高。目前，在我国，由全国人大及其常委会制定的税收法律不太多，并且集中在《企业所得税法》等几部法律之中，而很多关于纳税权利义务的税法规范却体现在一系列行政法规和行政规章之中。与税收法定原则的要求不相符，由此产生的弊端也十分明显：由国务院对税收立法，会导致行政权的膨胀和不受约束。国务院的暂行条例属于授权立法，很难使得大多数公民参与其制定过程，难以是我国民众对其认同，从而也就增加了法律实施的难度和成本，与立法原意相违背。
（二）税收司法中的问题――人民法院受案范围过窄的问题
我国现行包括行政诉讼法在内的相关法律法规对行政诉讼的受案范围进行了一定得规定，但由于立法技术等一系列主客观原因，使得人民法院的受案范围相当狭窄，导致无法对税收行政行为进行司法监督，也加大了权利人寻求司法救济的成本和难度。虽然相关司法解释在原有基础上进行了扩大扩大，规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，但对于税收行政机关的抽象行政行为仍然采取了保留态度，使得与法律不相符的下位法规无法通过司法途径加以解决。
（三）税收执法中的问题――征税程序违法现象严重
在我国法律实践中，由于法律传统的影响，导致法律适用时重实体轻程序的现象十分普遍。在税收执法中也存在这样的情况，相关税收执法人员对执行程序往往不够重视，一味强调税收任务是否按时完成，这也就到权利人的权利时常无法得到足够的保障，程序违法违规现象严重，极大影响了法律的权威和稳定。
三、完善我国税收法定原则实施的建议
（一）建立健全税收立法结构，完善现行税法体系
一是要在宪法中明确规定税收法定原则。宪法是我国根本大法，这就使得宪法对于税收法定原则的规定具有重大意义，使纳税人的权利得到充分有效保障，从而促进法治的发展，社会的和谐。二是完善税权分配体制，加快税收法律化进程。按照法的功能换分为实体法和程序法，制定相应的法律，税收法律规定的形成，改变我国长期以来以行政法规和授权立法为主的不和谐法制结构。此外，要从我国国情和实际情况出发，通过法定程序将现行已经成熟的授权立法上升到法律层次。
（二）健全现行相关行政诉讼法律法规，不断行政诉讼受案范围
为了确保行政机关行政行为不断规范化，应加快对规范行政程序的《行政程序法》等相关行政法律、法规的立法进程，以形成完全与之相一致的法律、法规体系，逐步实现税收行政行为的规范化。同时使全部的税务行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为均纳了司法审查的范畴，使得人民法院对于抽象行政行为的审查有法可依，也切实保障了纳税人通过司法途径寻求救济的权利，同时也降低了对抽象行政行为的审查成本[4]。
（三）明确税收执法责任，规范税收执法行为
税法实体法和程序法篇9
在我国，立法是指特定的国家机关，依据法定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督法的活动。据此，我们将税收立法的概念界定为：税收立法是特定的国家机关，依据法定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动。简言之，是特定的国家机关就税收所进行的立法活动。
一、从税收法定原则看税收立法程序
西方其他国家也都或早或晚地将税收法定主义作为其宪法原则加以确认，尤其是倡导并实行法治的国家，多注重在其宪法中有关财税制度的部分，或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中，对税收法定主义予以明确规定。
税收法定主义，是指征税主体征税必须依且仅依法律的规定；纳税主体依且仅依法律的规定纳税。“有税必须有法，‘未经立法不得征税’，被认为是税收法定原则的经典表达。”税收从本质上讲是国家公权利对公民财产权利的侵害，国家以这样的方式集中资源，用于旅行必要的公共职能，为公民提供服务，但这样的“侵害”必须在一定限度内。税收法定主义就是保障国家形式其税收权利的同时，限制国家的任意征税权，有效保障公民财产权，满足社会公共需求公平合理。
从法律制度实施的技术性角度分析，可以讲税收法定原则分解为制定法定原则和实施法定原则。其中制定法定原则中包括课税要件的程序法定。
税收程序法定是指税收法律关系中的实体权利义务得以实现所依据的程序性要素须经法律规定，且征纳主体各方均须依法定程序行事。税收立法的程序也应由法律规定。
立法程序通常是指，拥有立法权的国家机关在有关提案、审议、表决、通过法案和公布规范性法律文件等立法活动中应遵循的法定步骤和方法。立法程序是一国立法制度的一个重要方面，规定了立法过程中不同立法主体参与立法回者行使立法权的具体方式。税收立法程序是指在制定、修改和废止税法的活动中必须遵循的法定步骤和方法迷失税收立法活动规范化、科学化的重要保证。
由于，税收是对公民合法财产的“侵害”，税收规定影响社会物质利益的分配，对于税法立法程序，各国都严格予以规定。比如，作为典型三权分立联邦制国家的美国，税收立法程序需要经过众议院提出税收议案、参议院审议通过税收草案、参众两院联合委员会协调、总统签署。从美国税收立法程序的严格规定，可以看出，美国参众两院、立法权与行政权的相互制衡，此外美国的司法机关还负责对税收立法进行司法审查，考察所制定法律是否符合联邦宪法。明确的表现出了三权分立的相互制约，密切联系，切实保障了税收的合理稳定性，以此来实现较普遍意义上的民主正义。相较而言，目前我国对税收立法程序无专门规定，实践中主要是按照其指定的法律规范的性质不同而分别适用《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的规定。我国的法律体制在税收立法程序上未给予足够重视，使得税收这一直接关系到公民财产利益，关系到国家财政收支的行为，未得到有效的规制，中央地方立法权的混乱，目前我国个人多得税改革迫在眉睫。这次改革，不仅要严格按照立法程序制定修改法律，召开听证会，信息公开，同时也要严格统一各地方法律，加强审查。
二、我国的税收立法程序
立法程序，一般分为法案的提出、法院的审议、法案的表决以及法律或法规的公布四个阶段。结合这次我国《个人所得税法》的修改，主要分析我国税收法律的立法程序。
1、法律案的提出。这是立法的第一道程序，法律案是由有权提出议案的机关、组织和人员依据法定程序向有权立法的机关提出的关于制定、修改、补充的废止某项法律的建议。但实际中，提出法律案的机关或人员已经进行了一定的理发准备活动，拟订了草案。我国的税法议案多由国务院提出。
2005年8月23日由国务院起草的《个人所得税法修正案（草案）》提交全国人大常委会第十七次会议审议。这次个人所的税法的修改，是由全国人大常委会法工委召集，由国务院起草，常委会审议。较之以前由各部委起草有更高的权威性，草案此前已多方征求意见，方案比较成熟。本次个人所得税法的修改，草拟阶段遵循了我国的税收立法程序的要求。
2、审议。法律案的审议是在议案提出后，有法案审议权的机关对法律案运用审议权，决定其是否列如议事日程、是否需要对其加以修改的专门活动。对草案的审议是立法化的重要环节。
个人所得税改革方向早已明确，即建立综合分类混合征收的税制，提高税前扣除标准，减少税率级次并降低税率，同时加强征管和加速配套设施建设。全国人大常委会顺利通过了一审。同时，全国人大法律工作委员会举行立法听证会，就修正案中的个税起征点问题广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。这是本次个人所得税发修正的审议环节。
3、表决。法律案的表决是有法案表决权的机关和个人，对法案表示最终的具有决定意义的态度。对全国人民代表大会法律委员会提出的法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。对全国人大常务委员会法律委员会提出的法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
该次个人所得税法修改，是由全国人大常委会法工委召集，由国务院起草。依照立法程序中对表决的要求，听证会过后，该草案在10月份全国人大常委会第十八次会议上获得通过。修订后的《个人所得税法》于明年1月1日施行。
4、公布。立法机关或特定人员在特定时间内、采用特定方式将法律公布于众，以便全社会遵照执行，即为法律的公布，这是立法程序的最后一个阶段。全国人民代表大会通过的法律和全国人民代表大会常务委员会通过的法律均由国家主席签署国家主席令予以公布。遵循这个程序，此次修订后的《个人所得税法》将于明年1月1日公布施行。
三、由个人所得税法修改看我国税收立法程序的改进
税法的专业化、复杂化和对公众利益的调节的重要作用，需要税法具有更为严格的程序规定。总结而言，税收立法程序要体现国家机关之间制度上的制衡，要体现专家的作用，要体现公开性。这都是我国税收立法程序所需要改进和完善的地方。
1、完善税收立法中国家机关的权限划分，实现相互制衡
和国外较为成熟的税收立法程序相比，我国目前的税收立法过程中国家机关之间的制衡不足，行政机关在税收立法中具有事实上的主导地位。不仅大量的税收法律规范以行政法规和规章的形式存在，同时在法律制定过程中，由于税法的专业性、复杂性，行政、立法机关信息不对称，立法机关难以有所作为。另一方面，为了保护少数人的利益，防止多数人的大民主，立法过程中，需要广泛听取民意的同时，司法机关需要对违宪要进行监督审查。这是我国税收立法乃至整个立法程序存在的问题。
我国已初步构建了一个横向关系与纵向关系相结合的税收立法权限体制整体框架。全国人大及其常委会与国务院之间的税收立法权限划分，由全国人大及其常委会享有税收立法权并授权国务院行使委任税收立法权，这一方式是符合我国政治、经济体制及立法体制的实际要求的，具有一定的合理性。这是符合税法起草的专业性知识、技术要求，以及考虑全国人大在立法时间、立法程序等方面的局限性的实践惯例，但是，由国务院主持起草的税法应经全国人大或其常委会审议通过并正式颁布。此外，我国确立了分税制财政体制，中央与地方在税收立法权限方面有一定的划分。
这样的税收立法权限整体框架是相对合理的，但其内部存在一系列问题。
第一，全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限的划分不明确，国务院实际行使的税收立法权的范围过大。立法机关和行政机关在行使税收立法权方面具有很大的随意性。但是
此外，在最高立法机关内部，全国人大与其常委会之间立法权限的划分不甚明了。宪法规定，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律”，但对基本法律和基本法律以外的普通法律没有规定其具体事项范围，或是划分的具体标准，也表现出一定的随意性。给人造成的逻辑误解是，因为是全国人大所立之法，所以是基本法律，如个人所得税法；因为是全国人大常委会所立之法，所以是普通法律，如税收征管法；而非因为是属于基本法律的事项，所以应由全国人大立法，因为不属基本法律而为普通法律之事项，所以可由全国人大常委会立法。前述全国人大及其常委会与国务院之间税收立法权限划分不明也易使人产生这种误解。
本次《个人所得税法修正案（草案）》由全国人大常委会法工委召集，国务院起草，提交全国人大常委会第十七次会议审议。由于税收立法的专业性要求，各国都较多的由有直接信息来源、富有实践经验的税收执行机关即行政机关来起草。个人所得税法是由全国人大制定的，其修改是由全国人大常委会审议，但并不否认，个人所得税法是作为一部基本法律，而非普通法律。
2、加强税收立法中专家的作用
当今税收立法中，专家发挥着越来越重要的作用。我国《立法法》、《行政法规制定条例》、《规章制定程序条例》对专家参与立法内容做了规定。
2005年4月19日在美国西雅图举行的“中国财税改革国际研讨会”讨论了由吴敬琏领导的“中国财税进一步改革”课题组提交的多篇论文，其中关于我国个人所得税改革的小改和大改两个方案，引起与会中外专家的热烈讨论。专家们提出，在设计任何财税改革方案的时候一定要考虑到地方政府的激励，而且要在经济目标、社会目标和政治目标之间权衡，比如俄罗斯从2001年1月1日起，将原来个人所得税最高税率为30%的累进税率转变为13%的单一税率。中国的个人所得税可否考虑向这个方向转变，而不要改变地方征收个人所得税的“中国创举”。专家提出的关注的热点，也是我国税法有待于解决的问题，通过借鉴、论证，我国的税收立法可以朝更科学、效率的方向迈进。
税收立法需要技术、复杂专业知识、信息收集，专家在这方面长年的积累研究、实践，能够为制定更科学合理的税收法律提供知识储备。此次个人所得税法的修改，就起征点和关于要不要给地方浮动的权力等问题进行了专家论证。
关于起征点问题，从实证的角度考虑，专家通过具体的数据考虑扣除标准。第一组数据是民间一个权威的机构做出的对上海、武汉、西安、成都、北京、天津和沈阳七个大城市城市居民日常消费支出水平调查，具有区域代表性。数据通过对衣服、住房等7类8项以及冰箱、彩电等耐用消费品调查，一个三口之家每个月的基本消费支出是1484.94元，如果再加上子女的教育费用、北方冬季取暖等因素，一个三口之家里面的日常消费标准超过1700元。第二组数据是国家统计局的统计数据，2004年全国城市在岗职工年消费支出是7182元，那么每个月的人均消费支出是1143元。两组数据都具权威性，调查范围广泛，具代表性。考察居民的消费能力、社会民众的心里承受能力，以及国家利益的协调，相对而言个税起征点为1600元，具有合理性。
地方的财权问题。专家意见基本认为，全国统一减除额是十分必要的。在高收入地区，配置了更多的社会资源，发展了经济，生活水平较高，通过多纳个人所得税，给社会一定回报，平衡社会分配不公；西部的低收入人群少纳点税，缩小日益扩大的贫富差距，是社会应有的公平与和谐的体现。统一减除额是世界各国的通行作法，有利于发挥个税调节社会分配不公的杠杆作用，树立法律的威信、促进社会的公平。
但目前，专家在税收立法过程中的作用还未充分发挥，专家意见仅作为参考标准，利用专家的工作并未成为立法中的一项制度规定，其参与立法工作的范围也很局限。我国需要加强税收立法中专家的作用。
3、增强税收立法的透明度和公开性
我国以往的税收立法，一般在公布前民众对其内容一无所知。税法的制定和修改调整对公众切身利益的影响巨大。很多时候立法会议的实际进程尚无一个顺畅和一般的公众了解途径。增强我国税收立法的透明度和公开性，应当在法律中明确规定公众参与立法过程、表达意见的途径，应当及时向社会公布立法计划和进程，并设置专门的机构和专门程序收集、处理和反馈民意。
此次个人所得税法的修改，在信息公开、增强立法透明度和公开性上做了努力和尝试。电视、网络、电台、报刊杂志都进行了热烈的专题讨论。特别是作为全国人大常委会首次举行立法听证会的个税起征点听证会准备工作，全国人大通过媒体向社会公告，征集听证会的参与人员。到报名期限截止时，共收到公众报名申请4982件。与会人员确定后，全国人大常委会法工委信息介绍，20名公众陈述人来自东部省市的8人，中部省市的6人，西部省区市的6人。他们的月工薪收入，既有在1500元以下的，也有在1500元以上、3000元以上、5000元以上或者10000元以上的。他们从事的职业，有企业职工、企业事业单位管理人员、公务员、教师、各类专业技术人员、农村进城务工人员等；年龄最小的25岁，最大的55岁。同时就此次法律修改草案中关注问题展开大范围的讨论，特别就修正案中的个税起征点问题广泛听取社会各界的意见与建议。凡满18周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加。听证会全程直播，媒体广泛报道，公众高度关注。近半数公众认为起征点应高于1500元。法律草案通过后，起征点修改为1600元，充分体现了民意。民众参与了税收立法的进程，切实保障了自身利益。增强税收立法的透明度和公开性，具有现实意义，体现了民主的进步。
4、完善听证制度
听证程序一般是指在行政机关的主持下，与听证事项有利害关系的当事人直接参与案件的调查及决定过程的一种体现民主性的公开程序。我国目前的立法程序也涉及对立法听证的规定。从总体上看，我国立方听证程序只是刚刚发展，尚未形成规范的听证制度。
首先，税收作为合法侵犯公民财产权利的法律法规，应当将听证制度作为必须旅行的立法乘虚，而不仅仅是可以采用的非必须程序。其次，我国税收听证程序的完善，应当与加强水手理发中转家的作用听证当事人的选择会影响听证的质量。最后，税收听证程序的完善应当与税收立法公开化、透明化结合，税收听证当事人的选择应当具有代表性，公众有权参与听证活动，了解听证内容及听证结果并发表自己的看法。
个人所得税工薪所得减除标准立法听证会作为我国立法法规定听证制度以来全国人大常委会立法中的第一次听证会在2005年月27日上午开始在北京举行，主要涉及个税起征点问题，部分全国人大常委会委员和全国人大代表，以及全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委的相关人员将作为本次听证会的听证人。30名陈述人中，来自东中西部，代表不同收入阶层、不同职业、不同年龄阶段的20位代表，成为公众陈述人，其他10名陈述人，分别是来自草案起草部门财政部、国家税务总局和国务院法制办的代表各1人，全国总工会的代表1人，部分东、中、西部省、自治区财政或税务部门的代表各1人以及有关专家学者3人。此外，从报名申请中选出的20名旁听人作为现场旁听，可向听证会送交书面意见。
税法实体法和程序法篇10
一、税法上可税性的概念
我国现行税收法律规范没有明文界定“可税性”的含义。因此，在现阶段，“可税性”只是一个学理上的概念。
从语法学角度分析，“可税性”是由“可”、“税”和“性”三个语词构成，“可”是动词，“税”和“性”是名词。“可”的含义为“适合”：“税”的含义为“税收”，包含征税和纳税两个层面：“性”的含义为“性质”。根据“可”、“税”和“性”三个语词的含义，“可税性”概念可以界定为某种对象具有的适合进行税收的性质。
有的学者认为，法学视野中的可税性是指征税所具有的“法律上的合理性与合法性”，即“征税是否合理，不应仅看经济上的承受力，还应看征税是否平等，是否普遍等方面；征税是否合法，不应仅看是否符合狭义上的制定法，而且更应看是否合宪，是否符合民意，是否符合公平正义的法律精神”。[3]这种观点在一定程度上指出了税法上的“可税性”与经济上的“可税性”的区别，指出合法（这里的“法”包括宪法）和符合公平正义的法律精神是税法上的可税性所应考虑的重要内容。但是这种观点还存在一些问题：首先，税法上的可税性应当既包括征税层面，又包括纳税层面，二者缺一不可；其次，税法上的可税性应当主要指税收具有法律上的合法性。由于“合法性”意味着其中的“法”应当严格按照法定程序制定，因此“合法性”可以依据法律规范本身进行判断的。而“法律上的合理性”则需要借助法律之外的其他工具，如经济因素、社会因素等进行判断，这并非税法上可税性的研究对象；最后，“合理”、“平等”、“普遍”、“符合民意”和“符合公平正义的法律精神”等表述都比较抽象，它们很难成为衡量某种对象是否具有税法上可税性的具体标准。
在综合前文分析的基础之上，笔者认为，所谓税法上的可税性，是指某种对象符合税法的要求，具有适合进行税收的性质。“符合税法的要求”是定义税法上的可税性概念的核心。当某种对象符合税法的要求时，该种对象就具有税法上的可税性；反之，当某种对象不符合税法的要求时，该种对象就不具有税法上的可税性。是否符合税法的要求，是从税法角度衡量某种对象是否具有“可税性”的唯一标准。
关于税法的要求，笔者基于对我国现行税收法律规范和税法法理的考察，认为应当包括税法在法的渊源、税收要素的法律明确性、法律规范的制定程序和法律争议的解决四个方面的要求。而符合税法的要求，相应地指法的渊源符合税法，税收要素具有法律明确性，法律规范的制定程序符合税法和法律争议的解决符合税法，这即是税法上可税性的四个构成要件。只有同时具备这四个要件，某种对象才可以被认为具有税法上的可税性；否则，该种对象就不具有税法上的可税性，不应当对该其进行征税。
二、税法上可税性的构成要件
（一）法的渊源符合税法
所谓法的渊源，是指法取得法的效力的来源。在这方面，体现税法渊源的制定法应当是由最高权力机关制定的法，以及最高行政机关严格依据最高权力机关的授权规范所制定的行政法规。只有体现税法渊源的制定法是通过这两种方式制定的，该制定法才被认为满足“法的渊源符合税法”要件，根据该制定法所确定的税收对象才能被认为满足税法上可税性的要求。如果体现税法渊源的制定法不是通过这两种方式制定的，那么该制定法就被认为在法的渊源方面不符合税法要求，依据该制定法所确定的税收对象就不具有税法上的可税性。
根据我国《宪法》第58条规定，中国现阶段的立法机关是全国人大及其常委会。全国人大及其常委会制定的法称为“法律”，而其他机关制定的法不可以称为“法律”。《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”因此，此条中的“法律”应当被解释为全国人大及其常委会制定的法，而非其他机关制定的法。所以，我国公民有且仅有依照“法律”纳税的义务，而政府有且仅有依照“法律”征税的权力；同时，我国公民有不依照非“法律”的制定法进行纳税的权利，而政府有不得依照非“法律”的制定法进行征税的义务。
既然我国法律已经明确排除非“法律”的制定法体现税法渊源的可能性，那么在我国税法渊源是否可以由“法律”和基于“法律”或者基于最高权力机关授权制定的非“法律”的制定法共同体现呢？笔者认为，这种体现税法渊源的方式存在的前提是“法律”已经存在，如果抛开既存“法律”，这种方式根本无从谈起。在“法律”既存的情况下，通过“法律”或者最高权力机关的授权，既存“法律”的效力被扩展到基于合法授权而制定的非“法律”的制定法上，所以《宪法》第56条中的“依照法律”可以被理解为依照“法律”和基于“法律”或者基于最高权力机关的合法授权而制定的非“法律”的制定法。因此，我国税法渊源可以由“法律”和基于“法律”或者基于最高权力机关的合法授权制定的非“法律”的制定法共同体现。
之所以要求税法上的可税性必须满足“法的渊源符合税法”这一要件，主要因为税收是国家或称公法人团体对符合法定税收要素的主体无偿课征资财以获取财政收入的活动，它是将私人经济主体（企业和个人）的部分财富转为国有的手段，是加在人民身上的负担。因此，税法通常被视为侵权规范，是侵害人民权利的法律规范。[4]
作为一种侵害人民权利的法律规范，税法获得合法性的必要条件是人民自愿放弃自己的合法权利，即人民自愿同意国家侵犯自己的权利。我国是实行代议制的国家，人民通过选举代表行使国家权力。在这种体制中，人民自愿放弃自己合法权利的方式是且只能是人民代表自愿弃权的行为，这种弃权行为在法治国家应当体现为人民代表制定自愿同意国家侵权的法律规范。我国现在奉行依法治国方略，在这种背景下，人民自愿放弃自己合
法权利的方式是且只能是立法机关制定同意侵权的税收“法律”，而不能通过其他机关制定非“法律”的制定法实现。这是税收法定主义原则的一项基本内容。
（二）税收要素具有法律明确性
税收要素，或者称税收要件，是指税收过程必不可少的要素，或者指国家进行征税和其他主体进行纳税所必须具备的条件。税收要素包括税收实体要素和税收程序要素。税收实体要素主要包括税收主体，即征税主体和纳税主体；税收客体；税目与计税依据；税率；税收特别措施，包括税收优惠措施和税收重课措施。税收程序要素主要包括税收时间，税收地点和税收方法。因为税收要素是国家进行征税和人民进行纳税所必须具备的条件，而人民应当且仅应当根据人民代表所制定之法进行纳税，国家应当且仅应当根据人民代表所制定之法进行征税，所以税收要素应当在人民代表所制定之法中得到明确规定，只有这样，税收才是合法的。“税收要素具有法律明确性”即由此概括出来。
所谓税收要素具有法律明确性，是指税收要素应当在法律中得到明确规定。具体而言，这里的“法律”，在我国应当仅指最高权力机关所制定的“法律”，而排除其他任何机关所制定之法。虽然根据对税法上可税性第一个构成要件的阐述，合法的税法渊源还可以由最高权力机关已经制定的关于是否对某种对象进行税收和如何进行税收的“法律”，加之基于“法律”或者最高权力机关的合法授权而由被授权机关严格依据授权制定的法共同确定，但是这种情况存在的前提是，最高权力机关已经制定关于是否对某种对象进行税收和如何进行税收的“法律”，而且税收要素应当在最高权力机关已经制定的“法律”中得到明确规定，这意味着如果要对某种对象进行税收，最高权力机关不得在其制定的“法律”预留空白，而授权其它主体在非“法律”制定法中对相关税收要素进行明确规定，这种授权是非法的。
这里的“明确性”，是指一切创设税收要素的“法律”规定，就其内容、标的、目的及范围必须确定而使税收义务人（主要是纳税主体）足以据此预测该项税收负担，以及该项税收负担具有可计算性。换言之，“法律”应当足以在内容上严格规范税收活动，而不能仅提出模糊的原则或者规则。[5]例如，我国《个人所得税法》第2条第1项规定，“工资、薪金所得”应当缴纳个人所得税。这项规定对于因任职或者受雇而取得工资、薪金、奖金的个人就具备了明确性，因为相关个人足以根据此项规定预测自己应当承担该项税负。但是，这项规定对于因任职或者受雇而取得劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得的个人就不具备明确性，因为相关个人无法根据此项规定预测自己应当承担该项税负，因此，“因任职或者受雇而取得的劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得”就不满足“税收要素具有法律明确性”这一要件，因而也不具备税法上的可税性。如果我国个人所得税法中规定因任职或者受雇而取得的所得应当缴纳个人所得税，那么“因任职或者受雇而取得的劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得”就具备了“法律”明确性。
税收要素具有法律明确性，并非认为立法机关在税收立法时不可以使用不确定的法律概念，与之相反，立法机关是可以在一定条件下使用不确定的法律概念的，如“在必要时”，“基于正当的理由”等等。[6]使用这些不确定概念的条件是，这些法律概念的含义可以根据“法律”里的其它规定予以明确，从而在整体上达到“具有法律明确性”的要求；如果达不到这一要求，那么这样的规定就属于所谓的空白文句，并因违反税法关于法律明确性的要求而属无效规定。[7]“税收要素具有法律明确性”要件的核心在于，人民可以依据且仅依据我国最高权力机关制定之“法律”预测出自己应当承担何种税负并计算出应当承担多少该种税负。如果预测不出或者计算不出，那么人民享有不纳该种税的权利，国家负有不征该种税的义务，该种税的对象不具有税法上的可税性。
（三）法律规范制定程序符合税法
根据上文阐述，体现税法渊源的法律规范的制定程序主要包括：（1）“法律”的制定程序；（2）我国最高权力机关的授权程序；（3）被授权机关根据授权制定非“法律”制定法的程序。所谓法律规范制定程序符合税法，即指上述三种程序符合税法，它们的运作不得违背税法的要求，否则就构成程序违法。根据此程序制定的税收法律规范当属无效，根据此程序制定的税收法律规范所指向的对象不具有税法上的可税性。
我国《宪法》第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”所以，在中国，立法的权限和程序应当“法定”，应当合法，这是法治的一项基本要求。在税法领域，这项基本要求表现为体现税法渊源的法律规范的制定程序应当法定，应当合法，应当符合税法的要求。
事实上，体现税法渊源的法律规范一般都是按照一定程序制定的。但是，在我国大力建设社会主义法治国家的今天，法律规范的制定程序本身也应当合法。因为税法是侵犯人民权利的法律规范，税法的合法性是通过人民或者人民代表制定自愿弃权的“法律”取得的，所以，税法的制定应当严格按照一定程序进行，这种程序应当足以体现人民或者人民代表的自由意志，因此，体现税法渊源的法律规范的制定程序本身应当符合人民或者人民代表的自由意志，应当符合人民或者人民代表制定的“法律”，这是税法的一项基本要求。
目前，我国“法律”的制定程序在《宪法》和《立法法》中已经得到比较明确地规定；被授权机关根据授权制定非“法律”制定法的程序在我国《宪法》、《立法法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中也已得到比较明确地规定。如果这两种程序严格按照这些法律规范进行，那么这两种程序就是符合税法的，根据这两种程序制定的体现税法渊源的法律规范所指向的对象就具有税法上的可税性。至于最高权力机关的授权程序，笔者认为仍然值得深入细致的研究。立法授权程序的不合法常常引发人们对授权立法合法性的质疑，而在税法领域，这已经成为一个非常严重的问题。首先，最高权力机关授权的前提是，最高权力机关已经制定关于是否对某种对象进行税收和如何进行税收的“法律”，最高权力机关不得在无“法律”存在的前提下直接授权其他机关制定关于是否对某种对象进行税收和如何进行税收的法律规范，即最高权力机关一般的、空白的授权是无效的。我国《宪法》规定公民有且仅有依照“法律”纳税的义务，而不负有依照非“法律”的制定法纳税的义务。如果最高权力机关在无关于是否对某种对象进行税收和如何进行税收的“法律”存在的前提下进行授权立法，那么是否对某种对象进行税收和如何进行税收就直接由被授权机关制定的非“法律”制定法规定。我国公民如果按其纳税，则公民实际上是直接按照非“法律”的制定法进行纳税，这是违背我国《宪法》的。
其次，最高权力机关的授权是有一定范围的，即在税法领域，有些事项最高权力机关可以进行授权，而有些事项则不可以。根据上文“税收要素具有法律明确性”要件中的阐述，如果要对某种对象进行税收，那么关于此对象的一切足以创设税收权利（权力）义务的税收要素的“法律”规定，就其内容、标的、目的及范围必须确定而使税收义务人（主要是纳税主体）足以据此预测该项税收负担，以及该项税收负担具有可计算性。因此，足以影响税收义务人（主要是纳税主体）对该项税收负担进行预测并计算该项税收负担的事项，必须在“法律”中予以规定，此类事项最高权力机关不可以进行授权。不属于此类的事项，最高权力机关可以进行授权。
最后，最高权力机关授权的方式应当受到严格限制。现在，我国最高权力机关授权的方式主要有两种：一种是最高权力机关在“法律”中进行授权，[8]一种是最高权力机关通过制定授权决定进行授权。[9]对这两种授权方式的限制主要有：第一，授权的规范性文件应当明确授权的目的、内容和范围，其明确的程度应当达到足以使税收主体预见在何种情况下被授权机关将行使被授予的权力，该项权力将如何行使，以及被授权机关将要制定的法律规范可能有什么内容；[10]第二，被授权机关不得进行转授权。这已经在我国《立法法》当中得到明确规定，而且也是公认的法律原则；第三，最高权力机关应当对被授权机关行使被授予权力的行为进行监督
，从而使被授权机关严格按照授权的目的、内容和范围行使该项权力，防止越权。
（四）法律争议的解决符合税法
本文中的“法律争议”，指某种对象在是否完全具备税法上可税性的构成要件，以至是否具备税法上可税性方面发生的争议。这类争议一方面可以发生在抽象的税收立法层面，另一方面可以发生在具体的税收活动领域。前者涉及相关的法律规范是否有效，后者涉及税务机关是否享有对某种对象进行征税的权力，具体的企业或者个人是否负有对某种对象进行纳税的义务，以及如何对相关主体的损失进行赔偿。
所谓法律争议的解决符合税法，是指解决法律争议的主体符合税法和解决法律争议的程序符合税法。具体而言，解决抽象的税收立法层面法律争议的主体只能是立法机关，这是由税法的性质决定的，立法机关应当按照其合法的活动程序解决此种争议；根据税收的性质，具体税收活动领域的法律争议在我国可以通过行政复议或者行政诉讼解决，相关主体根据行政复议或者行政诉讼的法律规范按照合法的程序解决即可。笔者认为，这种争议的解决结果将直接关系到确定某种对象是否具备税法上可税性。只有法律争议的解决符合税法，其结果才能够确定某种对象是否具备税法上可税性。
当在具体税收活动领域发生税法上可税性问题的法律争议时，在该争议的解决结果没有确定之前，某种对象税法上的可税性处于未定状态。对于这种未定状态，《税收征收管理法》第88条第1款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院。”这种立法更多地保护了国家的征税权。为了平等地保护纳税主体的权利，法律应当同时规定，当法律争议的解决结果是某种对象不具有税法上可税性时，国家既要返还已经征收的税款，更要对因征税而给纳税主体造成的损失给予赔偿。对于这种未定状态，也可以采取另一种立法选择，即在这种状态下，纳税主体享有拒绝纳税的权利，只有当法律争议的解决结果是某种对象具有税法上可税性时，纳税主体才负有纳税的义务，同时纳税主体应当对给征税主体造成的损失给予赔偿。
三、结语
综上所述，笔者认为，对于分析某种对象的可税性来说，仅有经济学的分析方法是远远不够的。如果某种对象具有经济上的可税性，但是它不能满足税法上可税性的四个构成要件，那么它就不具备税法上的可税性，该种对象当然不能成为税收客体，国家负有不得对该种对象进行征税的义务，纳税主体享有不对该种对象进行纳税的权利；反之，即使某种对象不具有经济上的可税性，但是它能够满足税法上可税性的四个构成要件，那么它就具备税法上的可税性，该种对象当然成为税收客体，税收活动应当针对该种对象进行。
通过以上研究，笔者发现，经济学的分析方法强调实质意义上的经济效果，而法学的分析方法则强调形式意义和程序意义上的法律效果。诚然，这两种方法对于分析问题都很有裨益，但是，法学强调形式和程序的目的是为了更好地保护人民的利益，使其免受国家权力的非法侵犯，这又具有更大的实质意义。
以本文阐述的四个构成要件来衡量，我国现行的税法有很多是无效的，很多对象也不具备税法上的可税性，但是，相关税收活动却依然可以顺利地展开。这种现象的存在是由多方面原因造成的，如立法机关享有的实质权力过小，立法机关怠于履行宪法和法律规定的职责，人民怠于保护自己神圣不可侵犯的权利，等。我国税法在合法性建设方面任重而道远。
注释：
[1]参见张守文：《论税法上的“可税性”》，载《法学家》2000年第5期。
[2]参见许峻：《想说‘降’你不容易！专家谈证券交易印花税》，载于.本文在该文的基础之上，提炼出与“可税性”相关的一些经济因素。该文虽然只分析了证券交易印花税的一些情况，但是这种经济分析方法是可以适用其它种类的税收客体的。
[3]参见张守文：《论税法上的“可税性”》，载《法学家》2000年第5期。
[4]参见陈清秀：《税捐法定主义》，载《当代公法理论》，台北月旦出版公司1993年5月初版，第589页。转引自张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》第18卷第6期。
[5]参见陈清秀：《税捐法定主义》，载《当代公法理论》，台湾月旦出版公司1993年5月初版，第598页。
[6]张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》第18卷第6期。
[7]参见陈清秀：《税捐法定主义》，载《当代公法理论》，台湾月旦出版公司1993年5月初版，第599页。
[8]如《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年4月28日修订）第90条规定：“耕地占用税、契税、农业税、牧业税征收管理的具体办法，由国务院另行制定”等。