关于义务教育的法律篇1
[关键词]义务教育均衡发展；义务教育法律；法律保障
[中图分类号]G521
[文献标识码]a
[文章编号]1002―4808(2010)04―0017―04
2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》，其他国内法律同此)首次将义务教育均衡发展理念写进法律，揭开了法律保障义务教育均衡发展的序幕。然而，这只是法律保障义务教育均衡发展的第一步，仍需要其他相关法律对义务教育均衡发展理念进行确认，更需要对义务教育均衡发展法律规定予以贯彻落实，使义务教育均衡发展理念由“纸上”走向“现实”。
一、义务教育均衡发展法律保障方面存在的问题
(一)《义务教育法》“孤掌难鸣”
“无论从义务教育本身、教育法制建设乃至中国教育事业的发展来说，对《义务教育法》无论怎么评价都不为过。”但《义务教育法》在“一枝独秀”、绽放春色的同时，仍难掩“孤掌难鸣”的境遇。
首先，《义务教育法》的上位法《教育法》未能充分体现有关义务教育均衡发展的立法理念。根据《教育法》第九条规定，中华人民共和国“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、等，依法享有平等的受教育机会”，但未例举不分“城乡”。《义务教育法》作为部门法并未突破教育基本法的规定，该法第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”在此规定中仍未例举不分“城乡”，而城乡差距在当前中国却非常突出。
其次，《义务教育法》同一位阶的其他教育法律未能提供良好的法制环境。处于《义务教育法》同一位阶的教育法律共有五部，其中尤以《教师法》与《义务教育法》最为密切相关。《教师法》中有关教师待遇的规定至今尚未全面落实。据抽样调查，67.3％的校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险，其中55.8％的校长称本校教师既无医疗保险，又不能报销医疗费用。法律规定的“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查”未得到完全落实。
最后，《义务教育法》颁布实施三年多来缺乏必要的教育行政法规、教育规章和地方性教育法规的保障落实。目前，国务院尚未制订有关贯彻落实《义务教育法》的行政法规，教育部也没有制订相应的教育部门规章，全国31个省级单位(不含香港、澳门和台湾)只有7个省份制定了贯彻落实《义务教育法》的地方性法规。
(二)城乡基础性义务教育资源配置不当
基础性义务教育资源主要指教育经费、办学条件、师资队伍等对学校发展起基础性作用，又易控制、测量和评价的教育资源。它是相对于非基础性义务教育资源而言的，如学校和教师对每个学生的态度、给予每个学生的时间与奖励、课程资源、同伴影响等不易控制、测量和评价的教育资源。城乡基础性义务教育资源配置不当主要表现为基础性义务教育资源配置过当和配置不足两个方面，出现所谓“城市学校像欧美，农村学校像非洲”的反差现象。
2005年、2007年全国城市和农村普通初中的固定资产总平均值分别为669.21万元、236.75万元和901.64万元、276.16万元，城市分别是农村的2.83倍和3.26倍。2005年、2007年全国城市和农村小学的固定资产总平均值分别为406.19万元、56.04万元和545.43万元、65.05万元，城市分别是农村的7.25倍和8.38倍。城乡的这种差距在《义务教育法》实施两年来，非但没有得到改善，反而有拉大的迹象。此外，各地城乡及校际中高级职务教师的比例差距较大，配置不均衡。2007年，全国小学中高级职务教师比例为48.2％，城市高于农村9.5个百分点以上。全国初中中高级职务教师所占比例为48.7％，城市高于农村19.2个百分点。
(三)司法救济渠道不畅
英国法学家韦德(H.w.R.wade)曾精辟地指出：“权利依赖救济。”法律权利不仅表现为观念形态，当相关利益人法律权利受到侵犯时，若没有请求予以保护并追究侵权人法律责任的能力即诉权，则此权利只是“道德权利”或“习惯权利”，而不是法律权利。从法律制度上看，相对于政府的保障责任而言，唯一可以从平等性和穷尽性来保障法律上人权实然性的只有诉权。这种权利相对于其他法律上的人权而言是基础性，也是绝对的。如果一种法律制度不能绝对地保障公民提出保障人权要求的权利，那么，法律上所确定的人权也就不具有实然性的价值，法律上的人权应然性也就无法得到实然性的支撑，法律在保障人权中的作用就不可能超越道德对人权的保护水平。纵观《义务教育法》全文63条规定中，有关公民个人或者社会组织能够依法维护均衡享有义务教育资源的救济权利只有一条，即第九条规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”这仅有的一条并没有赋予任何社会组织或者个人以诉权，尤其是行政诉讼权。这就使得公民平等受教育权的司法救济渠道不畅。
(四)公众监督能力不足
《义务教育法》第九条规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”社会公众被法律赋予了监督的权利，但这只是一种法定资格，这种法定资格能否真正发挥作用，还有赖于公众的监督能力。当前，公众虽然享有法律赋予的有关义务教育均衡发展方面的监督权，但因公众难以便捷地获取有关义务教育均衡发展方面的关键数据，导致公众的这一法定监督权利流于形式，无法真正行使。
目前“对于教育差距的科学判断还没有受到应有的重视，绝大多数决策部门尚无应用科学方法和工具分析教育差距的意识，还没有从政府的角度对我国教育差距进行科学测量和公告的先例”。一些政府网站服务实用性不强。各地政府教育网站的在线服务数量较少，尤其是与公众生活相关的招生、考试、收费、教育经费使用等领域的公开服务信息数量严重不足，网站服务内容与社会公众的日常教育的实际需求有较大差距。义务教育均衡发展的监督不同于其他的监督，它是一个技术性比较强的监督，如果没有比较准确、翔实的统计数据，那么对义务教育均衡发展的监督将会无从下手。
二、义务教育均衡发展法律保障问题的成因
(一)对平等内涵与外延理解的时代局限，导致了教育立法的不足
《义务教育法》的上位法未能充分体现有关义务教育均衡发展的立法理念，究其原因主要是长期以来对平等内涵与外延理解的局限，导致了教育法律未能对城乡义务教育均衡发展给予足够的关注。《教育法》第九条和《义务教育法》第四条的规定。对于平等内涵与外延的理解有一个共性的地方，即法律规定的平等中例举了“民族、种族、性别、职业、财产状况、”等，但却没有例举城乡平等，这可能是由于长期的城乡二元结构导致的关于平等内涵与外延理解的局限。因此，长期以来城乡平等并没有受到足够的重视。受此观念支配，国人对平等内涵与外延的理解就没有包含城乡之间的平等，这样就导致了教育立法的不足，未能在法律中明确规定城乡平等的内容。虽然说平等与均衡是两个不同的概念，两者之间的因果关系一时也难以厘清，但是当前中国义务教育发展不均衡状况表现最突出的恰恰是在城乡之间。
(二)政府执行义务教育法律时压力不大、动力不足、勇气不够
政府在执行义务教育法律时压力不大，主要有两方面原因。一方面是长期以来，中国评价各级政府及其官员的主要标准是政治和经济指标，不是社会民生指标。也就是说，事关各级政府及其官员政绩和地位升迁的主要评价标准是政治稳定和经济发展，义务教育事业因其对经济发展的滞后性等特点往往不会首先进入政府决策的视野，更不会进入政府优先投入的决策视野。另一方面《义务教育法》对法律责任的规定存有模糊性，易导致违反《义务教育法》法律责任追究的“软化”现象。《义务教育法》第五十一条到五十四条规定的行政问责情形中，均有一个共同性的表述，即“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分(或处分)”。但是，对于“情节严重”等本身带有一定模糊性的词语，《义务教育法》并未作出界定，也没进行必要的例举说明。这样就给问责带来了较大的模糊性，无疑减轻了政府及其官员执行义务教育法律的压力。
政府在执行义务教育法律时动力不足，主要表现为包括政府官员在内的社会优势阶层的子女已经享受了优质教育资源，不会承受政府教育投入不足、教育资源配置不均所带来的不利后果。
政府在执行义务教育法律时勇气不够，主要表现为政府在配置基础性义务教育资源时，在打破利益格局、调整既得利益群体的利益时勇气不够、力度不大。因为现有教育资源配置既得利益群体主要是社会的强势群体，与“缺乏有效的居民声音无法对政府支出施加影响”形成对比的是，他们会有足够的能量对政府的支出与配置施加影响。
其实，在义务教育均衡发展方面只要政府“心中有法”，积极作为，义务教育定会渐趋均衡。闻名全国的义务教育均衡发展的典型实践――安徽铜陵义务教育均衡发展，就是政府依法办事的结果。时任铜陵市教育局局长金燕接受记者采访时平静地说：“如果一定要说铜陵有什么经验，那就是十年来一直按照义务教育法律法规办事。”多么简单明白的道理，但却又是包含了多么复杂艰辛的过程，这更是反映了铜陵市政府执行义务教育法律时的压力、动力和勇气。
(三)法律救济制度不够完善
《义务教育法》关于司法救济方面规定的缺失，其实质反映出我国当前法律救济制度不够完善，在保障公民实体权利获得的程序性权利方面重视不够。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《解释》)的规定来看，当各级行政机关不履行或者不依法履行其“应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件”的法定义务时，与此政府具体行政行为密切相关的学生、家长、学校、教师等个人或者社会组织依法提起行政诉讼是符合《解释》精神的。但是，目前相关法律并未明确赋予公民在此方面的行政诉讼权，反映出我国法律救济制度尚不够完善。
(四)监督机制缺少“阳光普照”
社会公众监督能力不足主要是因为无法便捷地获取有关义务教育均衡发展方面的统计数据。这一方面反映政府或是没有公布相关信息的意识，或是缺乏公布相关信息的勇气，害怕“阳光普照”；另一方面也反映法律未能对政府的一些行为作出明确规定，让其接受“阳光普照”。当然，义务教育均衡发展写进法律也不过三年，义务教育均衡发展方面的监测指标体系尚未建立健全，政府公布时机也许尚未成熟。但是，未能及时制订义务教育均衡发展的监测指标体系是否也在一定程度上反映出政府一时难以接受带有“日照指数”评价的“阳光普照”呢?“没有对教育差距的情况进行科学测量和公告，是由于缺乏对教育差距进行科学测量的工具，当然首先还是对测量教育差距的必要性和紧迫性认识不足……制订判断教育差距的标准不仅是一种方法和手段，而且是认识和态度问题。”
三、促进义务教育更加均衡发展的法律保障建议
(一)加强和改善教育立法，完善义务教育法律体系
首先，应全面修订《教育法》，使义务教育均衡发展理念贯穿于教育基本法律之中。要将《教育法》中与教育公平、义务教育均衡发展等理念不相符合的具体规定删去，并用新的规定加以保障，同时增强《教育法》立法的预见性，对教育发展的指导思想、方针、路线等进行修正，使其进一步发挥教育根本大法的作用。笔者建议《教育法》应增加有关自身修订的程序性规定，可借鉴《刑法》等其他法律的立法技术，在不需全面修订时可以《教育法》修正案的形式对部分条款加以修订，这样既维护了《教育法》的稳定性，又增强了《教育法》的适用性。
其次，应及时修订或制订《教师法》《学校法》《教育投入法》和《教育考试法》等与《义务教育法》密切相关的同一位阶的其他教育法律，形成在《教育法》统领下协调一致的教育法律体系。
再次，适时修订或制订与《义务教育法》密切相关的下位法规、规章等，形成强有力的义务教育均衡发展法律保障体系。
最后，对《义务教育法》中一些模糊性的规定作出明确的法律解释，重点对《义务教育法》第七章法律责任中出现的“情节严重”等本身带有一定模糊性的词语作出明确的或例举性的、不易产生歧义的法律解释。
(二)建立健全提升义务教育法律执法力度的长效机制
“徒法不能以自行”，若无有效的执法机制，再好的义务教育法律也难以发挥其保障作用。这种长效机制至少应包括以下方面。一是明确各级政府在义务教育均衡发展中的法定权力与职责。对于公民个人而言，适用“法无禁止则为自由”的原则；对于政府而言，应适用“法无授权则无自由”的原则，以免政府权力的滥用或异化。二是应有操作性较强的行政问责规范与运行机制，保障违法必究的程序性权利，使政府权力的应然与实然、公民权利的应然与实然的符合度基本保持一致。三是应有完善的监督机制，特别要加强各级人大及其常委会的监督职能和新闻媒体及社会公众的舆论监督作用。
(三)依法赋予公民维护平等受教育权的司法救济权
鉴于我国的法律体系的现状，加上《义务教育法》对法律责任的追究原则(情节不严重的一般都是由上级行政机关限期责令整改)，笔者建议在《教育法》和《义务教育法》中明确规定公民享有维护平等受教育权的司法救济权，尤其是行政诉讼权。考虑到若是立即这样做，可能会给各级法院带来很大压力，政府可以结合《行政复议法》的相关规定，将行政复议作为公民享有维护平等受教育权行政诉权的前置程序。这样一方面与《义务教育法》关于追究行政机关法律责任的追究原则基本一致；另一方面也给法院减轻压力，让行政机关自己能够处理好的问题自行处置。只有当行政机关无法妥善处理时，司法机关才开始介入。但这只是一个过渡期，发展的方向应该是取消行政复议的前置程序，公民可以就平等受教育权的保护，自由选择行政复议或依法提起行政诉讼。
关于义务教育的法律篇2
一中小学义务的来源
依据一般法理，普通法律主体的义务有两个来源：法律和道德，但某些主体例如行政主体则遵循“法律无规定即为禁止的”原则行使权力，相应地其义务也以法律规定为主要来源，学校义务的来源和其法律地位密切相关，在法国，学校是作为公立公益机构存在的；在日本，学校的公务性也有明确规定，《日本教育基本法》第6条规定“法律所承认的学校是具有公共性质，因此除国家或地方公共团体外，只有法律所规定的法人才能开办学校。”教育活动的公务性已为世界各国普遍接受，《联合国教科文组织关于教师地位的建议书》中明确指出：“教育是有关一般公共利益的带根本性的事业，国家应把兴办教育视为一种责任”。在我国，中小学依其活动的主要内容而言，是国家实施教育职责的专门场所，《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第二十五条规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构”。我国法律、法规对教育的公务性也有相应规定：原国家教委《关于当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中指出：“实施义务教育，主要是政府行为；我国普及义务教育以政府办学为主，主要依靠公办中小学校”。中小学依相关教育法律、法规行使权利应视为是行政主体的活动，学校作为行政主体与其他分担政府统治职责的行政主体相比，更多的体现为公益性，其依法履行职责的行为是一种公务行为，但这种行为不是单纯的命令与服从，管理与被管理关系，其目的是增进公益和提供服务的活动，也即是非权力性公务，这在我国法律规定中也有体现：其他行政主体，法律规定其行使的是“职权”；而教育法中则规定“教育者”与“受教育者”都享有“权利”。中小学义务以法律规定为主要来源。目前我国已经建立起了一套比较完善的教育法律体系，以《宪法》为根本，《教育法》为核心包括《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及相关教育法规。其中对中小学义务也有明确规定，这即有利于学校适当履行其义务，更益于受教育者权益的保护。
二、中小学义务的内容
关于义务教育的法律篇3
关键词:宪法/受教育义务/孟母堂
内容提要:从宪法学的角度看，“孟母堂”事件实际上主要涉及的是公民受教育义务的性质及履行。有必要在受教育义务与受教育权利关系的把握中，对受教育义务的主体、性质以及责任进行宪法上的规范分析。在此基础上，将会对“孟母堂”事件的解决提供一种宪法思路。
一、问题的提出：从宪法角度看“孟母堂”事件
2005年9月，一家名为“孟母堂”的教育机构在上海松江开设。在该教育机构中，记诵中国古代经典是最主要的教学方式，其教学内容包括：语文学科所读的是《易经》、《论语》等中国古代传统典籍；英语以《仲夏夜之梦》起步；数学则由外聘老师根据读经教育的观念，重组教材，编排数理课程；体育课以瑜珈、太极之类修身养性的运动为主。因为其教学方式与教学内容近似于我国古代私塾，因此媒体普遍将“孟母堂”视为“现代私塾”。在“孟母堂”求学的孩子来自全国各地，除部分短期补习的以外，还有一些接受全日制教育的学生。这一所谓的“现代私塾”被媒体广泛报道之后，因其对传统教学方式和教学内容的回归，构成对我国目前教育模式的挑战，而导致争讼纷纭。2006年7月24日，“孟母堂”被上海市教委定性为违法办学，并责成当地教育行政部门对该学堂紧急叫停。
关于“孟母堂”事件，人们出现了针锋相对的两种观点。一种观点认为“孟母堂”违法，主要是违反了“义务教育法”等相关规定。理由有：“孟母堂”属于违法办学；父母有义务送子女到经国家批准的教育机构接受义务教育；“孟母堂”的教学方式不符合法律规定；违规收费而且过高等。
而另一种观点认为“孟母堂”并不违法。“孟母堂”只是在家学习或在家教育的一种方式。既然不是办学，也就无所谓违规和违法。显然‘孟母堂’这种形式，不适合于用‘社会力量办学’的有关规定来框定它。国家义务教育法的“义务”首先是指国家义务。不入公学，是家长的权利，这属于自由选择，他人无权干涉，国家也无权干涉。家长有权利不让自己的子女上公立学校，而去“孟母堂”求学，政府理应尊重。
笔者认为，对于“孟母堂”事件有必要从宪法角度去看待它。其一，“孟母堂”事件涉及宪法和法律的关系问题。人们探讨“孟母堂”事件，争议的焦点即它是否违反《义务教育法》等法律。但是，在我国任何法律都是依据宪法制定的，任何法律都不得违反宪法。所以，任何法律还存在一个根据的问题，这个根据就是宪法，这是无论如何都无法回避和绕开的问题。《义务教育法》本身有无存在与宪法的理念、原则和规范相抵触的地方，以及在宪法依据上审视人们对《义务教育法》等法律的理解是否是正确的等等，这都需要从宪法角度来看待“孟母堂”事件。其二，“孟母堂”事件涉及对公民受教育权和受教育义务本身的正确理解以及两者关系的合理界定问题。自从1919年《魏玛宪法》规定了公民受教育权以来，该项权利成为世界各国宪法普遍规定的一项基本权利，受教育义务也是1919年写进宪法的，与公民受教育权具有相同的宪法地位特征。“孟母堂”事件里面的关键问题是对公民受教育权和受教育义务的正确理解，如果仅仅从《义务教育法》等角度，是无法根本解决这一问题的。
鉴于此，笔者主要从宪法的角度，并着眼于对我国宪法上“受教育义务”的规范分析，来尝试为“孟母堂”事件的研究和解决提供一种视角。
二、我国宪法文本中“受教育义务”的规定
自1949年以来，我国先后制定了四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。另外，1949年制定的《共同纲领》被认为起到了临时宪法的作用，所以本文的考察从1949年共同纲领开始。
共同纲领没有规定受教育义务，当然也没规定受教育权，是在文化教育政策里面提到了关于受教育的事项。
1954年宪法规定了公民的受教育权，但是没规定受教育义务。1954年宪法第94条是这样规定的：中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。国家特别关怀青年的体力和智力的发展。
1975年宪法在第27条简单提到公民受教育的权利，但是没有规定受教育的义务。
1978年宪法与前几部宪法相同，也是仅仅规定受教育权利而无义务。其第51条规定：公民有受教育的权利。国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施，普及教育，以保证公民享受这种权利。国家特别关怀青少年的健康成长。
1982年宪法在这一问题上产生了较大的变化。第46条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。1982年宪法，也即现行宪法是建国以来唯一规定受教育义务条款的。至于原因，有学者分析，建设强大国家需要提高全民文化素质，所以在宪法里面需要规定受教育义务，这是带有强迫性的。[1]也有学者解释1982年宪法之所以这样规定，是因为受教育也是对社会应尽的义务，也是自我完善的需要。[2]
三、受教育义务与受教育权利的关系
受教育义务和受教育权利有密切的关系，对我国宪法上受教育义务条款的规范分析，有必要在受教育义务与受教育权利关系中，从理论上把握受教育义务。可以从三个角度思考。
（一）受教育权是什么性质的权利
公民受教育权是在国家与市民社会二元化的前提下，并在福利国家理念下产生的一项公民权利。从性质上看，该项权利兼具自由权和社会权的双重属性，但是本质上还是属于社会权。有学者认为，受教育权包括教育权、受教育自由、教育自由和教育目的等四方面内容。受教育权同时兼具自由权与社会权两种权利的特性。在受教育权的四方面内容中，受教育自由与教育自由侧重自由权，而教育权与教育目的则侧重社会权利特性。[3]此种观点应该来说有较多的新颖性和较大的启发性，但笔者不太同意该观点。首先，我们要确定公民受教育权的主体是“公民”，而不是国家或别的什么人。所以，笔者不同意受教育权还要包括教育权、教育自由的说法。有学者认为，一般而言所谓的“教育权”应是专指“受教育之权利”而言。[4]其次，从公民受教育权的产生理念和实质内容来看，是社会权而不是自由权成为公民受教育权的特性。该权利本身是在国家理念和宪法理念发生重大变化的历史背景下出现的，法律社会化的潮流必然会使新出现的权利受到潮流的影响。该权利的本质是为了公民个人更高层次的发展，更有尊严的生活，同时也是为了整个国家和民族素质的提高，从这个意义上来说，这些因素也应该使公民受教育权具有更多的社会权属性。当然，并不是说“自由”在公民受教育权中毫无体现，但“自由”是非常局限的、次要的、非本质的。一名学生，他有在一定范围和条件下择校的自由，但他只能是在一定范围内和一定条件下，同时他必须要接受教育，这是对现代社会一个公民的最起码的要求，此时，他也是不自由的。所以，从自由权和社会权并列在一起的角度来看，公民受教育权可能会有一些自由权的性征，但这是次要的，是以社会权的性征为前提的。
从受教育权的社会权属性上出发，公民受教育权是积极的受益权。我国台湾地区有许多学者认为，有一种权利可称之为受益权。受益权又可分为消极的受益权和积极的受益权。刘庆瑞认为：“受益权系人民站在积极的地位，为自己之利益，而向国家要求一定行为之权利。以前，各国宪法多注重于保护人民的自由权，关于受益权，甚少规定。其有规定者，亦仅以保护自由权之受益权为限，例如司法上的受益权是。第一次世界大战以后，各国宪法渐趋向于经济上的平等主义，对经济上的弱者，采取种种保护办法。于是教育上的受益权和经济上的受益权，遂规定于宪法之中。他认为，受益权可分为司法上的受益权，行政上的受益权和教育上的受益权等。”[5]林纪东认为：“受益权，谓人民为其一己之利益，请求国家为某种行为之权利。”他将受益权分为消极性之受益权和积极性之受益权。救济权即为消极性之受益权。“积极性之受益权，亦有多种，如生存权、工作权、受教育权等。[6]笔者认为，台湾学者的分析颇有道理，公民要想享有受教育权，须依赖于国家创造必要的条件，提供基本的设施，实质上即要求国家履行必要的积极义务。
（二）受教育义务与权利是否具有同等程度的重要性
1．从权利与义务的关系看。权利与义务的关系，学者们有不同的表述方式。但是一个主流观点是权利本位，权利是目的，义务只是实现权利的手段。权利是人们最本质的、最终极的追求，义务并不是独立于权利之外的一种异在物，它是权利的一种特殊形态，是对象化了的权利，是主体和内容发生了转化的权利。义务的实在内容，设定义务的目标指向仍然是一定的权利和利益，义务本身不过是为实现某种利益，享受某种权利而同时应尽的责任。正如有学者所说“权利是统治阶级的国家承认并予以保障的人们在一定范围内进行活动的一种合法手段，义务则是国家要求人们必须完成与权利要求相适应的行为，以保障权利实现的必要手段。”[7]
2．从规定受教育义务的目的来看。受教育权具有受益权性质，因此宪法中规定受教育义务，多是为了公民自我发展以及国家、社会的开化与文化发展的需要。有学者认为，在受教育问题上，人民毫无自由可言，但是还是因为“受教育”是具有强制性质的权利，还是为了享受此权利。[8]
因此，可以得出这样的认识，即与受教育权利相比，受教育义务更多意义上时一种为了该项权利实现的带有手段性质的义务，并不具有与受教育权同等程度的重要性。
（三）受教育义务与权利是否是简单对应关系
权利与义务的辩证统一关系，并不意味着权利与义务即是简单的对应关系。公民享有的一些公民权利如人格尊严、平等权等并不需要履行某种相应的基本义务。[9]具体到受教育权利与受教育义务而言，受教育权可以说是终身享有的一项权利，而受教育义务不管是从各国宪法规定它的目的来看，还是从各国宪法的条文来看，仅仅是指的义务教育，各国具体时间虽有不同，但大多是9年或12年，也就是说受教育义务并不是终身都要履行的，有时间上的阶段性。
四、受教育义务的主体、性质与责任分析
（一）受教育义务的主体分析
对受教育义务进行规范分析，首先要明确受教育义务到底是谁的义务，即主体问题。
1．从受教育义务的理论来看。需要接受义务教育的本人自然是受教育义务的主体，当然这项义务仅限于义务教育阶段。接受义务教育的公民往往是未成年的儿童，需要其父母或者监护人履行受教育上的监护义务，所以家庭主要是父母也是受教育义务的主体。公民享有的受教育权从积极权利的意义上看，要求国家履行必要的义务。学校为公民接受教育提供最直接的场所、设施等，而且学校的设立本身也是为了公民文化素质的提高，所以学校也是受教育义务的主体。另外其他社会组织等社会力量一旦参与教育，由于教育本身对于国家和公民的重要性，所以它们也应该承担受教育上的某些义务。
2．从世界各国宪法和相关法律来看。德国1919年魏玛宪法第145条规定：受国民小学教育为国民普遍义务。就学期限，至少八学年，国民小学及完成学校之授课及教育用品，完全免费。此处强调的是国家、国民以及学校的义务。日本宪法第26条规定：一切国民，按照法律规定，都享有按能力同等受教育的权利。一切国民，按照法律规定，都负有使受其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育为免费教育。此处强调的是父母及国家的义务。意大利宪法第34条规定：学校向一切人开放。至少为期八年的初级教育为义务免费教育。天资聪明和成绩优良者，即使无力就学，也有权受到高等教育。共和国通过竞争考试发放奖学金、家庭补贴以及其他资助，以确保上述权利的实施。此处强调的是学校、公民以及国家的义务。我国现行宪法第46条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。此处强调的是公民本人和国家的义务。我国现行宪法第49条规定：父母有抚养教育未成年子女的义务。此处强调的是父母的义务。我国修改后的新《义务教育法》第5条规定：各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境。该条明确显示了国家、适龄儿童本人、家庭、学校包括社会组织都是受教育义务的履行主体。
因此，受教育义务的主体包括本人、家庭（父母）、国家和学校（包括社会组织）。这四种主体扮演的宪法角色是不同的，应区分对待，而不是笼统视之。公民本人的义务主要是为了受教育权的行使，在义务主体中具有基本地位。家庭（主要是父母）的义务主要起到履行监护职责的抚养作用。学校包括社会组织的义务主要是为公民受教育权利的享有和受教育义务的履行提供一种条件。在所有的义务主体中，国家是必不可少的角色，没有国家义务的履行，公民的受教育义务无法履行，所以国家是最主要的义务主体。
（二）受教育义务的性质分析
受教育义务的不同主体在履行该项义务时所起的作用是不同的。作用的不同源于其性质的不同。学者们在谈到受教育义务的性质时大多笼统地将其界定为“强制性”。用“强制性”来套到该义务的各主体上，似乎也解释得通，但是正是在这种简单套用当中，笔者发现，不同义务主体所显示出来的“强制性”是不同的，与其笼统地解释为“强制性”从而失去准确性和精确性，还不如还原到对不同主体的分析上，从四个不同主体的角度，分别考察受教育义务的性质。
1．从本人的角度看，受教育义务是强制义务和社会义务的结合
宪法经历了从近代宪法向现代宪法的演变。近代宪法的基本理念是自由主义，现代宪法的基本理念是社会本位。在自由主义理念下的近代宪法所规定的义务多是与自由权相对应的强制性义务，在社会本位理念下的现代宪法所规定的义务属于社会性义务。从公民个人（主要是未成年人）必须要接受义务教育来讲，它是强制性的，但是从公民接受这种义务是在国家及社会提供了基本条件的前提下才能履行以及义务履行的非本人受益性（除了基于个人的自发发展需要还为了国家及社会的开化发展）来看，受教育义务又带有社会性。笔者在此角度，比较同意有学者讲的受教育义务兼具强制性和社会性双重属性的观点。[10]因此，受教育义务从本人的角度看，更多带有受益的性质，所谓的强制性也是为了公民从中得到利益和好处。
2．从家庭的角度看，受教育义务是抚养性质的义务
如果说公民的受教育义务，那么该义务的主体只能是公民本人。但是讲受教育义务的主体，就不仅仅限于公民本人。未成年人受教育义务的履行由于其行为能力的欠缺，家庭成员主要是父母要履行监护责任，来保证该义务的履行。但是这种义务只是公民本人履行义务的一种手段，家庭履行义务的强制性是要附着条件的，即必须有履行的能力，如果家庭实在无钱供养孩子读书，那这种所谓的“强制性”将失去强制的意义。因此，家庭的受教育义务不同于本人的受教育义务性质。
3．从学校包括社会组织的角度看，受教育义务是辅助性质的义务
学校为公民受教育义务的履行提供了场所和基本的教育设施。但是学校义务的履行是在国家开设学校、提供经费等义务履行的前提下进行的，而且学校的义务只是为公民义务的履行起到一种辅助作用。社会组织参与教育如办辅导班、培训班以及私立学校等相对于公民受教育义务也是一种辅助性质的义务。
4．从国家的角度看，受教育义务是积极义务和给付义务的结合
从国家及国家权力产生的原理看，国家权力必须要服务于公民权利。在国家权力与国家义务的关系上，有学者认为国家义务决定国家权力，国家权力首先服务于国家义务，然后才服务于公民权利。[11]因此说，国家义务是最主要的义务形态。在受教育义务上，公民受教育权的社会权及受益权属性，决定了国家义务是积极义务与给付义务的结合，有学者认为，给付义务是是指国家以积极作为的方式为公民提供某种利益的义务。给付的内容可以是物质性的利益，可以是法律程序，也可以是服务行为。给付义务是国家积极义务的一种。[12]本文也是在此意义上使用的。国家对于公民受教育权的享有以及受教育义务的履行负有不可推卸的责任。
因此，四种不同主体的义务其性质和作用是有所不同的。一言以蔽之，国家义务和本人义务属于“主”义务，家庭义务和学校义务属于“助”义务。
（三）受教育义务的责任分析
宪法义务是确立宪法责任的前提，有学者认为，宪法责任有广义和狭义之分，广义的宪法责任就是宪法关系主体的宪法义务，狭义的宪法责任就是宪法关系主体不履行义务或不当履行义务所应承担的否定性后果。[13]从宪法概念区分以及宪法责任从属于法律责任的角度看，笔者赞成狭义说。针对不同的受教育义务的主体，在不同的情形下，受教育义务的责任表现是不同的，应采取不同的处理方式。
1．主要责任和次要责任
在受教育义务当中，国家义务和本人义务属于“主”义务，所以国家和本人是主要的责任主体，承担主要责任。并且在该两者中，基于国家义务的积极性、给付性与本人义务的强制性和社会性相结合的特点，国家与公民本人相比，又是最主要的责任主体。家庭义务和学校义务属于“助”义务，承担相对次要的责任。当然主要和次要本身也是相对的，虽然公民本人的责任属于主要责任，但是由于未成年人父母或其他家庭成员承担监护抚养义务，所以父母的责任并不亚于公民本人。另外，学校（主要是公立学校）责任与国家责任也要准确界定，当国家履行了义务后，学校的责任就凸显出来，如学校违规收费等，就要承担较严重的后果。
2．宪法责任和法律责任
宪法责任和法律责任的程度以及追究方式都是不同的。就受教育义务而言，违反义务教育法等法律，属于法律责任，违反宪法，须承担宪法责任。显然，宪法责任比法律责任更严重，其制裁方式应更严厉，所以违反义务教育法等法律与违反宪法相比，应以违反宪法为重。而且如果当义务教育法等法律本身可能与宪法相违背时，应认真审视其条文，并做出合理解释。
五、“孟母堂”事件的宪法思考
本文前面都是对于受教育义务理论上的思考，现在回到孟母堂事件本身的分析上来。
（一）“孟母堂”到底属于“在家教育”还是私立学校
如果是在家教育，有学者认为父母享有在家教育选择权。[14]就我国的法律而言，对于在家教
育没有明确规定，从法不禁止皆自由的原理简单推断，我国法律至少没有禁止在家教育。如果是私立学校，要参照我国的相关法律规定。
在笔者看来，判断在家教育有两个标准，一为场所，一为人员。所谓场所是指应该在家庭范围内或者以家庭为单位进行；所谓人员应该是家庭内部或较近血缘关系的亲戚间。就“孟母堂”而言，教育场所并不在受教育者的家庭内部，之间的成员也不属于同一个家庭或较近血缘的亲戚。所以并不能认定为“在家教育”。“孟母堂”应该属于私立学校。
（二）有关法律的规定是什么
既然认为“孟母堂”属于私立学校，那么是否合法，就要看相关法律规定。可以从三个角度看。
1．国家及各级政府对教育的管理工作。《教育法》第15条规定：国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。从该条可以判断，上海市教委有权对“孟母堂”做出相关管理措施。
2．私立学校的设置及其条件。《教育法》第26条：设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（1）有组织机构和章程；（2）有合格的教师；（3）有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；（4）有必备的办学资金和稳定的经费来源。从该条规定看，“孟母堂”可能并不符合这些标准。从现有关于“孟母堂”的资料上看，它没有组织机构和章程；至于老师合不合格也无法认定，以及从教学场所、设施、办学资金、经费来源等看是否合乎标准，似乎都无法确定。而且此处的法律规定意指，必须符合全部的条件而不是某一些条件才能算合乎标准。因此，从该法律规定来看，很难做出有利于“孟母堂”的判断。
3．法律对家庭的要求。新的《义务教育法》第5条规定：适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。《教育法》第18条：国家实行九年制义务教育制度。适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。《教育法》第49条：未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。这些规定都表明适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人都有保障适龄儿童、少年接受教育的义务，而且是以入学的形式进行。在“孟母堂”事件中，孩子的家长并没有送孩子到符合法律规定的教学机构中进行学习，似有没履行义务之嫌。
因此，从我国现有的相关法律来看，都无法为“孟母堂”找到有利的法律依据。
（三）法律规定的目的是什么
从现有的相关法律规定，我们得出的结论基本上是“孟母堂”违法。但是我们必须要注意到一些客观的事实。其一，“孟母堂”的举办者并不能认定是单纯牟利。“孟母堂”里的每个孩子的收费大概一年两三万元，学费统一交给家长们自发推选的代表周昌鸿保管。[15]这个收费标准在上海这样的城市很难说是很高，而且有家长代为保管学费，学费的使用是公开、合理的，至少说是家长们能接受的。其二，“孟母堂”的学习环境与学习过程。它的所在地是一栋外观雅致的三层独栋别墅，傍河而建，草青水缓。[16]这个学习环境应该说是相当有利于学生的学习的。而且从关于“孟母堂”的各种新闻材料上看，其学习的方式相当有规律，学习的内容也相当健康。其三，“孟母堂”的学习效果。从各种新闻资料上看，在“孟母堂”学习的孩子们经过一段时间的学习，大多都变得彬彬有礼、宽容、有教养等等，可以说学习效果是相当好的。
这样一种应该说是相当不错的教育现象却被认定为违法，我们不得不做一些思考。
1．现有相关法律的目的到底是什么？现有的法律规定涉及了父母的教育选择权、私立学校的办学权以及受教育义务等的内容，这些规定实际上多少限制了一些权利的行使，在这种情况下应适用比例原则。比例原则可说是保障人权的护身符也是公法的“帝王条款”。[17]简单说就是在法律中可以对人权加以一定的限制，但是这种限制必须符合目的与手段正当性的要求。但是，细读现有的法律，给人感觉就是为了管理方便的需要而对公民权利限制太多，特别在“孟母堂”事件中更凸显了这一点，本来一个不错的学堂却被简单认定非法。因此说，法律的目的最终应能保护权利，哪怕在条文上对权利做出一定限制，但是它的效果绝对应该是保护权利的。“孟母堂”的合理但不合法，可能从相反角度暴露出了法律规定目的上的问题。
2．相关法律条款是否体现了宪法的精神？宪法的精神就是权利的保障，是以人为本。因此，依据宪法制定的任何法律都必须立足于利权（利），而不是利权（力）。我国现行宪法只规定公民有受教育的义务，至于采取何种方式履行义务，并无规定。但是这种规定应理解为最终能使公民受益。法律要做的就是采取措施使得义务能够履行，而不是限制义务履行的方式。在“孟母堂”事件中，国家、公民本人以及父母都是受教育义务的履行者，在义务履行主体上，它们是平等的，所以国家以及政府能否对公民本人包括其父母履行义务进行限制是值得思考的。
（四）受教育义务的履行方式有哪些
受教育义务只能在公立或经许可设立的私立学校履行吗？受教育义务履行的目的是什么？受教育义务并不具有与受教育权同等程度的重要性，两者也不是简单对应关系，其设定与履行本质上还是为了受教育权的享有。在“孟母堂”中，学生们认真学习，并取得了良好的学习效果，实际上已体现了受教育权本质上为学习权及自我发展的目的，可以认为是行使了该权利。从这个意义上，这算不算履行了受教育义务，同样是值得思考的问题。笔者倾向于受教育义务履行方式的多样化，当然判断受教育义务的履行与否并不是说完全主观臆断，需要一个客观标准，但是不能以国家的强权力简单化处理。有学者认为，国家虽可算是教育活动的主体之一，但其参与、介入教育事务的主要目的是为保障教育主体及教育活动主体的权利，其主要任务在于教育外在条件的整备，亦即提供师资、资源、设备、教育机会，以及教育制度之规划与建立，以保障人民之学习权与受教育权。不该过度介入教育内容。[18]
“孟母堂”事件在一定程度上凸显了宪法与法律的关系问题，法律如何体现宪法的理念、原则与规范仍然是个需要认真对待的问题。“孟母堂”事件也在一定程度上表明了宪法条款规范分析的必要性，宪法规范的法律效力是肯定无疑的，但是在目前我国的司法体制下，宪法整体上并没有直接产生效力，这使得人们在现实事件发生时，往往忽略对宪法条款的规范分析，这是一种错误的理论倾向，法治国家的建构，宪法规范是不能缺位的，而且很多现实问题，抛开宪法规范也是无法根本解决的。
注释:
[1]许崇德.中华人民共和国宪法史[m].福州：福建人民出版社，2003.804.
[2]蔡定剑.宪法精解[m].北京：法律出版社，2006.277.
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[4]许志雄等.现代宪法论[m].台北：元照出版公司，2005.187.
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[9]林来梵.从规范宪法到宪法规范——规范宪法学的一种前言[m].北京：法律出版社，2001.252.
[10]郑贤君.公民受教育义务之宪法属性[J].华东政法学院学报，2006，(2):124.
[11]陈醇.论国家的义务[J].法学，2002，(8):17.
[12]张翔.基本权利的受益权功能与国家的给付义务[J].中国法学，2006，(1):26-27.
[13]刘广登.宪法责任分析[J].江苏社会科学，2006，(1):130.
[14]林信和.论学生的受教育权与父母的教育权[J].华冈法粹，1990，(28):33.
[16]同上.
关于义务教育的法律篇4
6月29日，第十届全国人大常委会第22次会议审议通过了新修订的《义务教育法》，这是我国教育事业发展的一个新的里程碑，我国义务教育发展史也将翻开崭新的一页。新《义务教育法》的颁布和实施，对于保障公民接受义务教育的权利、提高全民族素质，实施科教兴国战略和人才强国战略，对于落实科学发展观，推进社会主义和谐社会建设和实现全面建设小康社会的目标，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
我们要认真学习、广泛宣传《义务教育法》，切实抓好《义务教育法》的贯彻实施工作。
一、认真学习、全面理解新《义务教育法》的重要意义和深刻内涵
各级人民政府及有关部门要从全面贯彻科学发展观和依法行政的高度，深刻认识新《义务教育法》的重大意义和深刻内涵，依法履行职责，遵守法律规定。
第一，新《义务教育法》明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围，将义务教育经费保障机制以法律的形式固定下来，明确义务教育不收学费、杂费，为在新的起点上更好地实施九年义务教育提供了法律保障。党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一是形成比较完善的现代国民教育体系，使人民享有接受良好教育的机会。义务教育是现代国民教育体系中的核心部分，是其他各级各类教育的基础。因此，对义务教育必须高度重视，优先保障。修订后的《义务教育法》进一步明确了义务教育的性质和培养目标，规定了义务教育是公益性事业，将义务教育经费保障机制以法律的形式固定下来，明确义务教育不收学费、杂费。明确了各级人民政府及有关部门等主体的职责和义务，规定了相应的法律规范，为我国在新的起点上更好地实施义务教育，提供了有力的法制保障。这对于进一步构建比较完善的现代国民教育体系，提高全民族素质，实现全面建设小康社会的目标，具有重大的战略意义。
第二，新《义务教育法》将素质教育上升为法律的规定，进一步明确了义务教育的方针和目标，为全面贯彻教育方针，提高教育教学质量，促进人的全面发展提供了法律保障。全面推进素质教育是我国教育事业的一场深刻变革，关系到培养什么人、怎么培养人的大问题。多年来，素质教育已取得了一些重要成果和成功经验，但也碰到不少阻力和问题。新《义务教育法》将素质教育上升为法律概念，规定要根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，注重培养学生独立思考能力、创新能力和实践能力，推进素质教育实施。新《义务教育法》还对教育教学和教师予以专章规定，为推进实施素质教育提供教育教学和师资保障。新《义务教育法》关于素质教育的一系列规定，有利于促进学生全面发展，培养创新型人才，将为实现党的十六大提出的造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才的重大目标奠定坚实的基础。
第三，新《义务教育法》将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，明确各级政府应当合理配置教育资源，为保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利，促进教育公平提供了法律保障。推进义务教育均衡发展，是社会主义制度的本质体现，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。新《义务教育法》针对我国促进义务教育均衡发展的成熟政策、成功经验及存在的问题，将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，明确各级政府应当合理配置教育资源，改善薄弱学校的办学条件，并从师资流动、预算编制、设立专项资金等方面规定了促进义务教育均衡发展的措施。新《义务教育法》关于均衡发展的规定，有利于进一步完善政府推进义务教育均衡发展的体制机制，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育，推动各级政府、教育行政部门和学校切实办好每一所学校、关注每一个学生的健康成长。
第四，新《义务教育法》为进一步完善中国特色教育法律法规体系，为全面实施依法治教提供了法制基础。党的十六大提出要到2010年形成中国特色社会主义法律体系。
第十届全国人大常委会提出要在本届任期内争取基本形成中国特色社会主义法律体系。国务院2004年提出要用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。教育领域要加强立法工作，与社会主义法制建设的总体目标和要求相协调。从1980年至今，已经颁布实施了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等7部专门的教育法律法规。其中一些制定时间比较早的法律法规，在一定的历史时期发挥了比较好的法制保障作用，但随着形势的发展，有必要进行修订。这次修订《义务教育法》，针对义务教育存在的突出问题，认真总结经验，广泛征求各方面意见，体现了党和国家对于义务教育的新要求，具有较强的时代性、针对性、规范性和前瞻性，为教育的立法提供了典范。新《义务教育法》的颁布，不仅为新时期全面推进依法行政、依法治教、依法治校，加强教育执法和监督工作提供了明确的法律依据，而且为提高义务教育法制建设的整体水平奠定了良好的基础。
二、切实抓好新《义务教育法》的实施
吴邦国委员长6月29日要求各级政府及有关部门要高度重视修改后的《义务教育法》的实施工作，将法律规定落到实处；总理7月2日要求教育部抓紧研究贯彻《义务教育法》的具体方案和实施步骤。我们要认真贯彻落实吴邦国委员长和总理的指示，切实抓好新《义务教育法》的实施工作。
当前，要认真做好以下几个方面的工作：
第一，坚持贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量。新《义务教育法》规定义务教育应当贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础；规定义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。法律的这些规定，明确了我国义务教育的社会主义性质和正确的发展方向。我们对此应当深刻理解、切实落实。各级政府和教育行政部门要进一步提高对素质教育的认识，改革教学制度，优化课程设置，降低课程难度，精简教学内容，提高教师素质，改进教学方法，减轻课业负担，将素质教育贯穿到义务教育阶段的全过程。要研究推进素质教育的具体措施，切实加强德育工作，启发学生独立思考，增强学生的创新精神和实践能力，促进学生生动活泼地全面发展。
第二，切实推进我国义务教育均衡发展。当前我国地区间、城乡间及区域内义务教育发展存在较大差距，不利于少年儿童享有平等的受教育权利，这个问题必须采取措施加以解决。新《义务教育法》充分地体现了推进义务教育均衡发展、促进教育公平的重要理念。法律规定国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件；规定各级人民政府及有关部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距；保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。法律要求各级人民政府要鼓励和支持城市教师和高校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作，并鼓励高校毕业生以志愿者方式到上述地区任教；县级人民政府编制预算，应当向农村地区学校和薄弱学校倾斜。这些法律规定，是促进义务教育地区间、城乡间、学校间均衡发展的基本要求，也是新时期推进义务教育发展的迫切需要。各级政府和教育行政部门要切实按照法律的规定，制定实施办法，把促进义务教育均衡发展的各项工作真正落到实处。
第三，依法落实义务教育公共财政经费保障体制。经费保障是发展义务教育的基础。理顺义务教育财政经费保障机制，明确各级政府的投入职责，满足适应全面建设小康社会的义务教育发展的基本需求，是解决当前义务教育发展中诸多问题的关键所在。新《义务教育法》总结了农村义务教育经费保障机制改革的基本经验，结合我国财政体制改革的基本要求，规定我国义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。其要点一是明确各级人民政府的分担机制，将义务教育全面纳入财政保障范围；二是由省级人民政府负责统筹落实，明确了责任主体。2005年12月，国务院出台了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，规定农村义务教育所需经费由各级人民政府分项目、按比例分担，建立了中央和地方政府对农村义务教育的经费分担机制，到2007年全面免除农村义务教育学杂费，为新《义务教育法》的实施奠定了经费保障的基础。但是落实法律规定的义务教育财政经费保障体制尚有很多重要工作要做。今后，要根据法律的要求，不断完善义务教育经费保障体制。各级政府要采取有效措施，确保义务教育经费纳入财政预算并及时足额拨付，尤其要重点扶持农村地区、贫困地区和民族地区义务教育的发展。
第四，科学制定实施义务教育不收杂费规定的步骤。新《义务教育法》第一章第二条规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”第八章第六十一条规定：“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。”不收学费、杂费有利于保障所有适龄儿童、少年接受义务教育的权利，特别是保障农村地区、民族地区以及其他家庭经济困难的适龄儿童、少年不因贫困失学、辍学，促进义务教育的公平。2005年国务院已作出决定，今明两年内在全国农村全部免除学杂费。最近，一些经济发达地区也已宣布在城市对义务教育免收学杂费。国务院有关部门要深入调查，及时总结研究一些城市不收学杂费的好做法和遇到的新问题，科学制定城市义务教育不收学杂费的步骤，积极稳妥地推进城市义务教育不收学杂费的工作。
第五，加强管理与监督，尽快解决义务教育阶段“上学难、上学贵”问题。义务教育阶段不收学费、杂费的规定为尽快解决义务教育阶段“上学难、上学贵”问题提供了法律武器。就农村而言，明年全国农村义务教育阶段全部免除学杂费，对家庭贫困学生提供免费教科书和寄宿生生活补助，农村儿童“上学难、上学贵”问题应该得到解决。新《义务教育法》明确作出了不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质，不得将学校分为重点学校和非重点学校，不得分设重点班和非重点班等具体规定，为清理名目繁多的教育收费创造了良好的法制环境。各级教育行政部门和义务教育学校要严格遵守以上法律规定。还要贯彻落实好保障家庭经济困难、残疾、随父母或者其他法定监护人在非户籍所在地居住等不同情况的适龄儿童、少年接受义务教育的规定。新《义务教育法》还规定了教育督导、义务教育经费的审计监督和统计公告等制度。各级政府要切实落实法律规定，把加强义务教育管理和监督制度建设工作落到实处，并加大投入力度和治理教育乱收费工作力度，尽快解决“上学难、上学贵”问题。
第六，要做好学习宣传，为贯彻实施新《义务教育法》做好充分准备。修订后的《义务教育法》将于今年9月1日起施行。各级人民政府及有关部门特别是教育行政部门要带头学习好新《义务教育法》，深刻理解其精神实质。国务院有关部门和省、自治区、直辖市要尽快研究制定新《义务教育法》配套法规、实施办法和义务教育经费保障的具体办法等配套规定。要在全社会宣传新《义务教育法》，营造实施的良好舆论环境。
关于义务教育的法律篇5
[关键词]受教育权立法保护行政保护司法保护
一、引言
教育对于人、社会和国家不可或缺，教育的基本作用即在于保证受教育主体享有他们为充分发展自己的才能和尽可能牢牢掌握自己的命运而需要的思想、判断、感情和想象方面的自由。在现代社会，教育既是公民个人人格形成和发展的一个必不可少的手段，也是培育作为民主政治具体承担者的健全公民的重要途径；受教育权是公民生存权和发展权的重要组成部分，接受教育是人得以全面自由发展的重要前提。受教育权与生存权密切相关，在韩国、日本等国甚至被视为生存权的组成要素，是保障公民在现代社会中正常、体面地生存的权利，是公民在受教育方面作出或不作出一定行为的许可和自由，并可要求国家或他人为其受教育作出或不作出一定行为、并履行一定义务的权利，是公民其他社会权利的基础和前提。[1]荷兰宪法学者马尔赛文和唐对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究得出：54.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育；22.5%的宪法规定了参加文化生活，享受文化成果的权利；23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。[2]这还不包括如美、德等教育地方分权制国家在州宪法中所作的教育规定。由此可见，受教育权属于人权谱系应该没有疑义。
应该指出的是，受教育权作为一种积极的权利主要是在20世纪以来福利国家出现的背景下兴起的。[3]由于教育文化人权不但具有自由权之性质，通常也必须透过国家积极的作为才得以实现，因此多属于社会权之范畴。正是由于受教育权的社会权利属性，也即它是作为国家干预社会的宪法表现，在有些国家，受教育权被认为是国家给予公民的一种福利、利益和好处，是国家的恩德和赏赐。因此，并不是所有国家都承认这一基本权利，也不是所有国家的宪法都规定这一权利。规定受教育权为基本权利的国家主要是那些倡导平等价值的社会法治国家及社会主义国家的宪法和诸多国际人权规范，如联合国大会于1966年通过的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条第2款的规定。根据《公约》的规定，对于公民经济、社会和文化权利的实现，国家负有包括尊重、保护、促进和给付几个方面在内的重要法律义务。1948年的《世界人权宣言》第26条也对受教育权予以了明确的规定。根据国际法原理，人权保障的义务主要是由民族国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国家义务和国际责任。
受教育权作为一项经济社会权利，其实现的程度最终决定于社会发展的水平，社会经济的发展是受教育权充分实现的根本性保障。国家的义务首先在于尽最大可能地采取行动以发展社会经济，并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平，使教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。然后再是立法机关、行政机关和司法机关对受教育权的具体保护，受教育权的立法保护与行政保护可以称作事前保护，司法保护则可以称作受教育权的事后保护。[4]
二、受教育权的立法保护
首先，立法机关负有制定切实完善的受教育权法律体系的义务。宪法规定的受教育权只是一个原则性的规定，这一权利的具体实现需要立法机关设定标准、实施的方法、遭受侵犯的救济，否则，受教育权的实现程度将大打折扣。具体而言，教育机构如何设立；经费的划拨与使用；师资的构成和资格的认定；学生的入学要求、考试等均须立法机关予以立法规范。没有立法机关制定具体法律，受教育权就无从变为现实。正因为此，各国宪法在明确规定受教育权的同时，还明确规定了立法机关的立法职责。如著名的《魏玛宪法》第10条即规定：“联邦对于宗教团体之权利及义务，学校制度，包括高等学校制度及学术图书馆制度等得以立法手续规定其章则。”《意大利宪法》第33条第2款规定：“共和国颁布教育方面的一般规范，并设立各种与各级国立学校。”[5]
考察建国以来我国所颁布的四部宪法可以得知，尽管对于有关教育条款的具体规定不同，但都有“公民具有受教育的权利”这样的规定。我国现行宪法第46条第1款将受教育规定为公民的基本权利和义务。为了保证宪法规定的受教育权的充分实现，我国还制定了一系列相关的教育法律法规，分别规定了教育的相关制度及实施各层次教育的不同的要求和措施，从1980年中国第一部教育法规《学位条例》诞生以来，20多年间全国人大及其常务委员会通过并颁布了《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《未成年人保护法》等相关法律，国务院制定了一系列教育行政法规，国家教育行政部门制定了近200项部门规章，省级人大、政府制定了100多项地方性教育法规和规章。教育法律体系从无到有，日益完善，初步形成了以宪法原则为基本依据，《教育法》为基本法，包括教育法律、法规、规章三个层次的教育法律基本框架，使我国教育事业的发展和改革有法可依，也为公民受教育权的保护提供了法律保障体系。同时，有关教育的基本原则、教育制度等法律规定，对我国教育事业的发展起到了积极的促进作用，进一步推动了公民受教育权的实现和保障。但由于起步较晚，与那些法律体系较为完善的国家相比，我国有关受教育权的教育立法无论在数量上还是在质量上，都还存在着不小的差距，离法治的要求还相去甚远。在已经制定出来的法律规范上也存在着针对性不强、不系统和不够具体的问题。如成人教育、民办教育和终生教育等教育形式的法律地位、相关主体的权利义务、基本保障制度及措施、法律责任等重要问题尚缺乏明确的法律规范，受教育者的程序性权利、法律救济等也有待于进一步充实。[6]
基于全国人大在我国政治体制中的核心地位，加之宪法上确立的法律保留制度，全国人大在人权保障中的重要地位是不言而喻的。只有在全国人大的立法形成公民的具体权利后，才能为公民基本权利得到较为全面的保障提供一个前提条件。[7]在时下我国宪法尚未进入司法适应层面的情况下，全国人大的积极立法对人权保障更是具有相当特殊的意义。当然，如前文所述，立法机关对于立法事项享有自由裁量权，立法机关在有责任制定促进社会权利实现的法律的同时，也构成了自身的立法裁量权。也就是说，全国人大是否制定法律、何时制定法律及制定怎样的法律主要在它自身的掌控之中，由自己审时度势，自主定夺。[8]其他主体只能采取一定的形式和程序，对全国人大作道德上的督促，使之产生立法上的动因。[9]关于公民能否根据受教育权等社会权利的性质而享有直接的立法请求权是一个极富争议的论题。早期各国一般都持“否定说”，认为受教育权条款科处立法者的是纯粹的政治上、道德上的义务，而非法律上的义务，故公民不能据此享有具体的请求权。后来兴起的“肯定说”摒弃了“否定说”，认为社会权的规定是宪法对立法者的“宪法委托”，其性质是一种具有强制性的法律义务，公民甚至可据此请求法院进行救济。但同时也承认公民的请求权必须受到一定的限制且须谨慎行使，而违宪审查机构即便认定立法不作为违宪，也需要对立法权给予充分与必要的尊重，以保证立法权的相对独立的品格，贯彻法治国家的宗旨。[10]
其次，立法机关还须理顺现有的涉及到受教育权的法律法规及规章，进行及时清理，做好衔接工作，以保证法律体系的一致性、协调性。根据社会形势，及时审核已有的教育法律法规，特别是改革开放初期制定的教育法律，按照法定程序修改已与现实不适应的部分，废除已经阻碍教育和社会发展的部分；审核不同级别的教育法律法规的统一性、协调性，避免立法的重复和上下位法的冲突与抵触。即便做到了有法可依，也要十分注意诸多相关法律之间是否协调和统一，不能出现一个行为或事件适应这部法律或这个法律条款是一种结果，而适应另一种法律或另一个法律条款却得出差距很大的结果这种奇怪现象。
再次，立法机关还需强化法律监督机制，这本身即是权力机关的职权与职责——尤其是在实行人民代表大会制度的我国更是如此。教育法律法规的监督是依法治教、真正落实公民受教育权的有力保障。严格有力的法律监督是一个法治国家的必要条件。通过教育法律监督，一方面能够减少或避免执法、司法人员的主观性、任意性，另一方面能保护受教育权在遭受不法侵犯时得到有效救济。然而，我国在教育法律监督方面，不管是立法、执法和司法，还是受教育权的实现方面，都存在着严重的不足，我国的法律监督尚有待于健全和完善。在立法阶段，通过法律监督，赋予全国人大及其常委会以专门的职权，监督宪法的实施，保证宪法在整个规范性文件体系中的最高权威。另外，保证立法机关制定的教育规范性法律文件的效力高于同一级别的行政机关制定的规范性法律文件的效力。对于行政机关制定的教育规范性文件而言，通过法律监督保证上级机关制定的文件效力高于下级制定的文件效力。事实上，我国许多学校制定的规章制度对于宪法和法律的违反即便是一目了然，相应的人大及其常委会也没有进行过违宪和违法性审查，这就使得教育法律规范没有统一性和权威性。因此，需要大力加强教育法律监督工作。
三、受教育权的行政保护
教育行政是国家行政的一个重要组成部分，是国家行政机关对国家教育事务和社会公共教育事务进行的决策、组织、管理和调控。受教育权的行政保护首先意味着政府应当建立和组织起符合现代教育特征的各种形式与层次的教育，提供足够的教育设施和师资力量，投入充足的教育经费。其次，政府应主动采取措施消除在获得和享有教育方面所存在的各种歧视与不平等，公平分配各种教育资源，教育条件和机会应该在法律和事实上毫无歧视地提供给所有的人，特别是社会的弱势群体；教育费用应使所有的人都能负担得起，对于经济困难的学生，政府有义务给予资助。[11]国家教育行政机关的行政行为大致上可以分为抽象教育行政行为与具体教育行政行为两类。抽象教育行政行为是指教育行政机关在依法行使职权的过程中，针对非特定对象而制定规章等具有普遍约力的规范性文件的行为，如教育立法、教育法规及教育政策等具有宏观性、指导性意义的教育行政行为都属于此类行为。具体教育行政行为则指教育行政机关及其工作人员、法律法规授权组织、委托组织等在行政管理活动中，依法行使职权，针对特定对象和特定事物所实施的影响教育行政相对人权利和义务的一次性法律行为。我们可以分类来对其进行阐述。
第一，行政立法措施，也就是抽象教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律而制定和的具有普遍约束力的行为规则。在抽象教育行政行为方面，自20世纪80年代以来，国务院制定了几十部教育行政法规，并对建国以来制定的数百件教育行政法规进行了整理和汇编工作。国务院各部委以及省级人民政府也制定了一大批有关教育的政府规章，从而大大丰富了教育法的内容。
第二，行政执法措施，也就是具体教育行政行为，是指教育行政机关为实施法律和行政法规、规章而规定和采取的行政措施。主要包括：教育经费管理措施、教学工作管理措施、教育事业计划管理措施、高校招生与选拔工作管理措施、高校学位授予工作、管理措施等内容。在受教育权的保障和落实方面，我国政府已经做出了一系列的努力。具体来说，建国以来尤其是改革开放以来，国家把发展教育事业作为一项重要的任务和工作，有步骤地发展了学前教育、小学教育、中学教育和高等教育等教育层次序列，逐步确立了教育在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位，实施“科教兴国”战略。国家还通过采取设立奖学金、贷学金和勤工助学基金等措施，来进一步帮助经济困难的高校学生完成学业。[12]
第三，受理行政复议申请。行政机关应当依法受理公民对侵害其受教育权的行为要求行政复议的申请。我国《行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。对比1990年的《行政复议条例》受案范围中只列举了人身权利和财产权利而并没有把受教育权列入其中，《行政复议法》在这一点上无疑是个很大的进步。
第四，受理行政申诉的行为，行政机关应当接受公民对侵害其受教育权的行为要求处理的申请。《教育法》作为我国教育的基本立法，确立了申诉作为受教育权的救济途径。申诉是指受教育者在其受教育权受到侵害时，依照《教育法》和其他法律规定，向有关行政机关申请请求处理的制度。然而，我国的学生申诉制度还处在起步阶段，需要不断加以完善。《教育法》只规定了申诉主体、申诉范围，而对申诉期限、申诉管辖、申诉受理程序的规定还不够明确，因此申诉制度应该进一步规范化、法制化，充分发挥申诉对受教育权救济的作用。
由此可见，我国保障公民受教育权的行政主体包括国务院及其教育行政部门、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门、公立学校等。国务院、地方各级人民政府和各级政府教育行政部门保障公民受教育权的手段和方式，是在各自职责范围内制定相关的行政法规和规章、行政措施决定，举办各类学校或对各类学校予以资助，保护社会其他组织的办学权，裁判教育领域相关纠纷等。从行政机关在保障公民受教育权实现的责任来看，一方面，行政机关有责任自己创造条件来为公民实现受教育权提供条件和法律保障；另一方面，当行政机关自身能力有限时，也可以利用社会力量来增加公民实现受教育权的保障。
四、受教育权的司法保护
基本权利的实现不仅需要立法的具体化、行政机关的尊重和保护，也需要司法救济的最终保障。教育法律救济的起因在于教育行政机关及其工作人员实施的违法、不当行政行为或行政不作为。违法、不当行政行为主要是行政管理活动违犯了基本权利的防御权功能，；而行政不作为则主要是违犯了基本权利要求国家积极提供保护义务的功能。此时，针对这些违法、不当行政行为和行政不作为的司法救济恰好体现出司法权的基本权利保护义务。司法对公民权利的救济一直被作为法治国家公民权利保护的最后一道防线，公民能够通过司法救济保障自身基本权利的实现是法治的必然要求。根据侵犯受教育权产生的责任的不同，可以把受教育权的司法救济分为民事诉讼救济、行政诉讼救济和刑事诉讼救济三种。
第一，民事诉讼救济：当公民的受教育权遭到行政机关和公立学校以外的其他平等主体的侵犯时，可以通过民事诉讼予以救济保障。《教育法》第四十二条、《未成年人保护法》第四十六条的规定适用于对受教育权的民事诉讼的救济。事实上，受教育者为得到救济往往通过民事诉讼以民事权利保护之名，求受教育权保护之实。那么民事诉讼能否真正有效保护公民的受教育权呢？答案是不能令人乐观的。在民事纠纷中往往只能以赔偿结案，受教育权无法得到充分的保护，如开除在籍大学生仅以赔偿是无法弥补学生由于受教育权的侵害而带来的损失的，而且如果当事人以受教育权受到侵害为由提起民事诉讼往往被法院以“不属于受案范围”为由从而不予受理或驳回。因此，我们要努力探索以改进这种状况。
第二，行政诉讼救济：从《教育法》中寻找受教育权的法律依据，并根据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，逐渐成为共识，实践中也已出现相应的案例。[13]但《行政诉讼法》上的规定将行政诉讼的范围仅限于“人身权和财产权”范围，换句话说，对于人身权、财产权以外的权利（比如受教育权）受到侵犯的，能否提讼便要取决于其他法律法规的单独授权。这样，行政诉讼的范围就被限缩了：即使公民的受教育权、政治权利、劳动权等受到行政机关的违法侵害，公民也无法依据《行政诉讼法》提讼，而只能寻求特别法或其他途径的救济。为了更好地保护公民的受教育权，必须扩展行政诉讼的范围，将受教育权等权利也包括在可以提起行政诉讼的权利之列。同时建议全国人大适时地修改《义务教育法》，明确规定政府应当提供免费义务教育。对中央政府的政策和法规违背《义务教育法》的，应当进行司法审查；对地方政府违背义务教育义务和责任的，应依法追究其法律责任。[14]健全和完善这些法律在法律责任方面的规定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
第三，刑事诉讼救济：应该承认的是，我国现行刑法没有打击侵害受教育权的专门条款，致使在刑事法领域针对受教育权的保护还存在着很多空白区域。这样，在受教育权受到国家权力严重侵害时就缺乏完善的司法救济渠道，即便到法院，在严格遵循大陆法系传统的我国司法界，也大都会因没有明确的法律依据最终不了了之。因此，笔者建议在合适的时候对现行刑法增设专门的条款，以打击严重侵害受教育权的犯罪行为，保护公民受教育权的实现。[15]
在穷尽前述法律救济的前提下，倘若受到侵犯的基本权利依然不能有效的获得救济，则直接适用宪法中的基本权利条款当在情理之中。[16]众所周知，对于基本权利的保障大致可分为绝对保障和相对保障两种模式，我国基本上可以归结为后者。在普通法律不能对基本权利提供有效救济的情况下，为了使被侵犯的基本权利有司法救济渠道，必须通过宪法诉讼或违宪审查机制来救济。宪法诉讼是实现保护基本权利的“最后和最高”的救济方式，缺少宪法制度上的人权保护注定是不完整的。在西方国家，作为社会权一种的受教育权走过了“方针条款论”、“宪法委托论”、“制度保障论”和“公法权利论”的阶段，我国受教育权在借鉴先进经验的基础上，理应赋予受教育权的具体性权利的性质。近年来的几个案例[17]则明显昭示着我国受教育权的保障正朝着“公法权利”的方向发展。当然，在此过程中尤其需要注意力度，在受理案件的条件上应该严格限制，以防操之过急。
五、延伸层面：受教育权的国际法保护
在欧洲，现代意义上的世俗国家出现之前，教育主要是父母和教会来操作、进行的。后来，教育才被纳入公共事业。到19世纪，有关于国家的教育义务和责任被纳入到国内权利法案。二战之后通过的世界性或区域性的人权公约也大都对其予以肯定。前文已经指出，受教育权在二战后为多数国际人权公约所青睐，由此使得受教育权的国家保护义务从单纯的国内法层面扩展、延伸到了国际法层面，成为受国际人权法保护的一项重要权利。受教育权的国家保护体系也就相应地呈现为国内法与国际法的双重保护。由于民族国家在时下依然是保护人权的主要政治实体，故任何一个缔约国都必须承认和接受按照国际社会普遍承认的方式来履行保护人权的职责，否则就无法在国际人权关系中立足。[18]
一些人权要求国家的积极作为，即国家有义务以其当前可供利用的资源，采取一切可能的措施才能达成这些权利的实现和享有，这就为国家设立了保障和促进这些人权的义务。与绝大部分的经济、社会和文化权利相对应的义务都属于此类，如根据《消除对妇女一切形式歧视公约》第16条第1款的规定，缔约国有义务“采取一切适当措施，消除在有关婚姻和家庭关系的一切事务上对妇女的歧视”，这也即是为国家设立了保障和促进的积极义务。[19]受教育权即属于此类权利，根据国际法，受教育权是相对于国家而言的，因此就要求国家提供足够的教育条件和设施，以保护受教育权的完整实现。
世界民族国家在批准加入国际人权公约后，应该承担什么样的义务或职责呢？联合国防止歧视与保护少数人小组委员会前主席埃德先生的观点可以说很具有代表性。他认为，国家义务主要分为四个层次：一是国家有尊重个人依据公约规定所享有的各项权利和自由的义务；二是国家有义务保护个人依据国际人权文件所享有的各项自由和权利；三是国家有义务为个人享有国际人权所规定的自由和权利提供各种机会；四是国家有义务为个人享有国际人权文件所享有的各种自由和权利提供直接的保障。[20]在国际人权法上，国家不仅要承担保证受教育者依法接受现存的各类受教育权利的义务，还应承担按照其接受的国际人权法的要求建立适应个人全面发展所需的完善教育体系和教育制度的义务。因此，国内法中保护受教育者接受完整的教育——即受教育权的结构的完整性，已是国际人权法中受教育权内容的自有之义。但是，对于已经接受《世界人权宣言》和其他有关受教育权的国际宣言和行动纲领——特别是批准或加入保护受教育权的国际公约的国家而言，其承担义务的范围还必须扩大到保障国内受教育权体系的完整性，即按照国际人权公约的规定，积极广泛地创造国内条件开办各类教育，以满足公民的受教育之需。[21]联合国经济、社会和文化权利委员会的关于受教育权的第13号一般性意见确认了缔约国的最低限度的核心义务是“至少确认《公约》阐明的各项权利的落实，包括基础教育的落实达到最低限度的基本水平”。这项核心义务的内容是：保障在不歧视的基础上进入公立教育机构学习的权利，确保教育与第13条第1款规定的目标相一致；依照第13条第2款（甲）项的规定，为人人提供初等教育；通过并执行一项国家教育战略，该战略包括提供基础、中等和高等教育；确保在不受国家或第三方干涉的前提下自由选择教育机构，但此类机构必须符合“最低限度教育标准”。
我国政府于1997年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》（以下简称《公约》），全国人大常委会于2001年批准。2001年6月27日，《公约》正式对我国生效。签署《公约》意味着保障公民享有平等的受教育权不仅是国家的国内法义务，而且成为国际法上的一项国家义务。与公民权利和政治权利相比，经济、社会和文化权利需要强有力的国家干预，需要大量投资，国家因而承担的是积极的义务，即确认和提高的义务。《公约》是否能够实施好，最终取决于各国政府为履行其国际法律义务所采取的措施。《公约》第二条规定：“缔约国应用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。经社文委员会在其一般意见中指出：“除了立法之外，可被认为是适当的措施中还包括，为根据国家法律制度属于司法范围的权利提供司法补救办法。”《公约》规定的大多数权利要真正实现，在许多情况下必须进行立法。在缔约国现行法律不符合公约的规定时，缔约国有修订国内法律使之与《公约》相符的义务。由于《公约》没有国际上的个人申诉程序，国家的司法补救办法对其中某些权利的实施便愈发重要。最高人民法院在其提交给全国人大常委会的工作报告中也承诺，各级人民法院审判案件要按照我国法律和我国缔结或参加的国际条约，履行我国承担的国际义务。[22]实际上，上述“一切适当方法”应该还包括行政的方法这一重要方面。
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[1]参见苏林琴：《作为人权的受教育权研究》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第三辑，教育科学出版社2004年版。
[2][荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第159—161页。
[3]有关受教育权变迁的历史，请参阅周志宏：《学习权序论》，载《当代公法新论——翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（上册），元照出版公司2002年版，第189—197页。
[4]有关受教育权国家保护义务的前提性的高阶命题——基本权利的国家保护义务——的论说，有兴趣的读者请参阅本人硕士学位论文的第一部分，拟发表于《当代法学》2007年第2期。在逻辑上，后者是先于受教育权的国家保护义务这个命题的。
[5]这也即所谓的“宪法委托”，是指宪法在其条文内，仅为原则性规定，而委托其他国家机关（尤其是立法者）之特定的、细节性的行为来予以贯彻。参见陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第148页。
[6]参见秦奥蕾、张禹：《论受教育权的宪法效力——以基本权利的实现为视角》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第三辑，教育科学出版社2004年版。
[7]秦前红、叶海波：《论立法在人权保障中的地位——基于法律保留的视角》，载《法学评论》2006年第2期。
[8]参见郑贤君：《论公民受教育权的宪法属性》，载劳凯声主编：《教育法制评论》第二辑，教育科学出版社2003年版。
[9]徐振东：《对基本权利的侵害与救济》，载《法律科学》2004年第1期。
[10]参见[日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第72—75页；陈新民：《德国公法学基础理论》上册，山东人民出版社2001年版，第145—146页。
[11]参见苗连营：《公民受教育权实现中的国家责任》，载《华东政法学院学报》2006年第2期。
[12]详请参阅杨成铭：《受教育权的促进和保护》，中国法制出版社2004年版，第191—230页；吴遵民、黄欣：《新编教育法教程》，华东师范大学出版社2004年版，第37—49页。
[13]如“刘某诉区教委侵犯受教育权”案、“张佳诉城北区教委”案、“市高教办不作为”案，案情分别参阅王延卫：《教委不作为侵犯儿童受教育权是否可以提起行政诉讼》，载《行政法学研究》1998年第3期；刘长财：《小学乱收借读费能否对教委提起行政诉讼》，载《人民司法》1995年第10期。
[14]参见高一飞、李湘芬：《免费义务教育是政府的责任》
[15]杨成铭教授也持此主张，参见杨成铭：《受教育权的促进和保护》，中国法制出版社2004年版，第346页。
[16]参见杨静、魏迪：《论基本权利在私法领域的效力——一个比较法的视角》，载《西南民族大学学报》（人文社科版），2005年第6期。
[17]如1995年武汉市武昌区法院裁判的全国首例受教育权行政诉讼案——武汉大学附中初中毕业生状告母校侵犯其受教育权案。
[18]参见莫纪宏主编：《全球化与》，法律出版社2005年版，第44—45页。
[19]参见孙世彦：《论国际人权法下国家的义务》，载《法学评论》2001年第2期。
[20][英]a·埃德：《人权对经济和社会发展的要求》，载刘海年主编：《经济、社会和文化权利国际公约研究》，中国法制出版社2000年版，第14—17页。实际上，他所说的四项义务基本上可以化约为基本权利的双重性质所要求的国家的尊重和保护两项义务。
关于义务教育的法律篇6
[关键词]教育机构；未成年学生；教育行政关系；教育合同关系；监护关系
[中图分类号]D92[文献标识码]a[文章编号]1009―2234（2016）06―0065―02
引言
近几年校园伤害事故呈现多发势态，仅2010年4、5两就月先后发生“广东雷州男子砍伤16名师生案”、“陕西南郑男子致幼儿园9死11伤案”、“海南歹徒入校砍人事件”，2013年还发生了更为惨烈的“信阳光山闵拥军砍伤23人事件”。这一起起血淋淋悲剧在给未成年学生造成严重身体伤害的同时，也在未成年学生的成长过程中留下了无法磨灭的心理阴影。同时，加剧了未成年学生家长的担忧以及对学校的不信任，教育机构也面临着巨大压力。教育机构与未成年学生的法律关系作为认定教育机构在校园伤害事故中责任认定的前提，应该第一时间来解决。虽然侵权责任法以及学生伤害事故管理办法分别就该类伤害事故的处理原则、程序以及责任的承担作出了相应规定，但相关问题的研究还需要进一步深入，以期使法律的适用更加贴合司法实践的需要，并尽量的合理。笔者试就校园伤害事故中双方之间的法律关系问题作出论述。
一、教育法律关系说
（一）行政合同关系说
行政合同关系说认为教育机构与未成年学生之间的法律关系是教育行政合同关系。支撑这种观点的依据是教育机构对未成年学生享有行政管理的权力，这种教育合同从合同的签订到合同的权利义务内容，以及合同的履行都由教育法、教师法、义务教育法等法律和教育部相关规章强制性规定。不可否认的是这种学说有其合理之处，作为事业单位，教育机构往往承担了更多的社会福利性职责、和公益职责，教育机构同未成年学生之间也确实存在上述法律法规所规定的权利义务，以及管理与被管理的关系。由于教育机构与未成年学生之间的权利义务内容由相关的法律法规直接作出规定，合同主体没有意思自治的权利，权利主体无权放弃权利，因为这种管理的权利同时也是法律赋予的一种义务，这与公法的性质相似，很容易给人一种行政法的错觉，让人误以为教育机构与未成年学生之间的关系是一种教育行政合同关系。
（二）准教育行政关系
该说认为双方之间仅仅是一种教育管理关系，这种关系的成立并非依据合同，而是依据教育法。教育机构与未成年学生之间的关系不同于传统意义上的教育行政关系和民事法律关系；一方面，教育机构对未成年学生负有保护其人身安全的义务，承担这种不利益的同时享有对未成年学生行使教育、管理权。另一方面，未成年学生接受教育机构的教育与管理，作为等价交换，未成年学生获得受教育机构保护的权利，这便是教育机构同未成年人之间法律关系内容的全部。该说认为教育机构与未成年学生之间只是一种单纯的、基于教育法律相关规定而形成的教育、管理和保护关系，而非行政关系。
（三）教育合同关系说
该学说将教育机构与未成年学生之间的法律关系定性为民事法律关系。这种民事法律关系的成立基于教育机构与未成年学生家长签订的民事合同，义务教育虽然是未成年享有的公权利，但同时也是未成年学生的私权利。这种教育民事合同的订立虽然要受到国家强制规定的种种限制，但教育合同的主体双方是平等的，教育合同的内容也是在法律给予的意思自治范围内约定的，因此教育机构同未成年家长签订的合同应当是一种民事合同。教育合同关系学说首先对义务教育属于公权利这一点给予了肯定，在此基础上还认为义务教育权利是未成年学生在教育合同中所享有的一种私权利，该学说更侧重于强调这种权利的私权属性。
（四）混合合同关系说
混合合同关系说认为教育合同是民事关系与行政关系融合在一起的独立合同类型。学生从属于学校，对学校有隶属性的一面；学校对学生行使管理的权利，与此同时学校与学生在主体上又是平等的。这种合同的类型有别于传统的民事合同中主体之间往往平等但互不隶属的特性，也不同于传统行政关系中行使管理权的主体与被管理的一方在地位上不平等的特性。因此教育合同这种主体地位上平等和隶属被管理的特质决定了其应当是民事关系与行政关系的一种融合，两者兼具，无论是单纯的民事关系，还是单纯的行政关系，任何单独的一种关系都不能准确描述教育合同的性质。
（五）两分法说
该学说依据是否处于义务教育阶段而分别将双方的法律关系区分为公法性质的法律关系和合同关系。当未成年学生处于义务教育阶段时，教育机构负有义务教育法上的法定义务，这种义务是一种强行性规定，体现了国家意志，当事人没有意思自治的权利。未成年学生处于非义务教育阶段时，教育机构与未成年学生之间的关系则是教育合同关系，教育合同的权利义务不再受法律法规的强制约束，合同也不再体现国家意志的一面，而是允许教育机构与未成年学生的家长充分发挥意思自治。
二、监护关系说
监护关系说将教育机构与未成年学生之间的关系定性为监护关系，这种学说主要分为以下几种更具体的学说，简单介绍如下。
（一）监护权转移说
该学说认为，未成年人在教育机构期间，教育机构从未成年人父母那里获得对未成年人的监护资格，并承继这种监护的权利。这种监护资格以及监护权利的转移自未成年人进入教育机构至其离开以前，无条件、当然的由父母一方转移到教育机构一方。
（二）监护职责转移说
该学说认为是一种父母对未成年监护职责的转移，当未成年人在教育机构期间，这种监护职责无条件、当然的由父母一方转移到教育机构一方，这种转移是一种责任的转移，教育机构此时将承受这种不利益。这种责任的转移是无条件的，不需要教育机构与未成年学生的父母另行约定，是一种约定俗成自然而然的事情。
（三）委托监护关系说
该学说认为未成年学生在教育机构期间，教育机构基于父母的委托担负起对未成年人的监护职责，未成年人与教育机构形成委托监护关系。这种委托监护关系是一种双方不需要另行约定的默认、默示行为。
笔者认为，以上各种学说合理之处与不足之处都是显而易见的。从主体上看，教育机构在教育合同中是以民事主体的身份出现的，从内容上看，双方权利义务多由法律法规直接作出规定，这一点是不可否认的，但也要看到这些权利义务的内容却是民事性质的。虽然教育机构对接受教育者有进行学籍管理和奖惩的权利，但这种行政管理关系以教育合同关系的存在为先决，是为了更好的履行教育合同而附属的一种不具有独立目的和功能的关系，因此教育行政关系说不足采信。准教育行政关系说片面的将教育机构与未成年学生之间的合同关系定性为单纯的教育、管理和保护关系，之所以准教育行政关系说得出这种片面的结论，主要是因为其所参考的法律规范仅限于教育法，而调整教育机构与未成年学生之间法律关系的法律法规除了教育法以外还包括义务教育法、教师法等法律法规，因此准教育行政关系说不够全面。教育合同关系说并不否认受教育权是一种公权利，但更强调其私权利的性质，然而教育合同中属于意思自治的内容却又是极为有限的，也就意味着教育合同中的私权利内容是比较有限的，因此教育合同公法性质的一面不容忽视。混合合同关系说既注意到了私权利的一面也考虑到了公权利的一面，可谓是比较合理的。两分法说划分合同性质的标准是未成年学生所处的教育阶段，未成年人与教育机构因所处教育阶段的不同之间的法律关系而不同，义务教育阶段为行政合同关系，非义务教育阶段是民事合同关系，这种生硬的划分标准太过于牵强，也于法无据。这种区分方法在司法实践中由于难以实际操作，因而实践意义不大，也与校园伤害事故的实际处理情况不符，因而理论上的意味更浓。
另外，监护权作为一种具有人身专属性的权利，在司法实践中非因未成年人监护人与教育机构在签订的教育合同时就监护职责部分作出明确约定不发生转移。虽然从内容上看，监护人所负的监护职责内容与教育机构所负对未成年学生在教育机构期间的保护职责十分相似，但二者的性质却是完全迥异的。教育机构所负的职责不是监护职责，而是保护职责，这种职责的内容为育管理。另外，监护权资格人身专属性的权能属性将要试程序作为这种资格的转移前提条件，也即需要未成年人的监护人与教育机构通过签订教育合同时就监护权利部分作出明确的约定，否则监护权不会因为未成年学生到教育机构学习，或者其他事由的出现而必然的转移到教育机构一方。同样，监护职责的移转也不会因为教育机构与未成年学生父母之间行成的教育合同而当然的由父母一方转移到教育机构一方。委托监护关系说之所以不成立也是因为需要明确约定作为前置条件。一言以蔽之，无论是监护权、监护职责的转移还是委托监护关系的行成都以约定的存在为前提。德国、法国、日本也都采用了监护权及监护职责转移约定为要试，因此监护关系学说整体上缺乏法律依据和法理支撑，其合理性较低。
结语
综上，教育机构与未成年学生之间是教育合同的关系，以及教育合同附属的行政管理关系。未成年学生与教育机构之间的这种合同关系从主体上看身份是平等的，从内容上看除了法律强制性规定的内容外，合同内容的其他部分多是由教育机构与未成年学生家长通过意思自治而确定的私权内容，因而这种合的性质更偏向民事合同而非行政性质的合同，学校对学生的教育、管理、保护职能虽然有行政管理的味道，但这种管理保护职能出发点是为了更好的履行教育合同的义务，具有从属性，因而并没有独立的目的。
〔参考文献〕
〔1〕王利明，杨立新.侵权行为法〔m〕.北京：法律出版社，1996：249.
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〔3〕劳凯声，陈希.《侵权责任法》与学校对未成年学生的保护职责〔J〕.教育研究，2010，（09）.
关于义务教育的法律篇7
本文作者：赵庆鸣
公民,是指具有一个国家的国籍,并根据该国的宪法和法律享受权利承担义的主体,是受该国法律保护和管辖的人。从这个认识出发可知,公民与国家、法律是紧密相联的。公民的产生和存在,必须依赖于国家.有国家才可能有公民,这是前提.此意义有二:一是公民必须依赖于国家,即某个人必须取得或具有某国国籍,方可能成为该国公民;二是依赖于国家当然也就依赖于宪法、法律,即公民所依赖的国家必须是国家,公民在国家生活中处于主休地位,他的政治、法律、社会生活的地位及其价值等由国家的宪法和法律通过权利义务的方式加以确认,并予以保护.公民与法律的关系是“保护”与“管辖”的双重关系.公民在社会生活中一享有的权利、他的生存作用和价位由法律上的权利加以保护,不受任何非法侵犯;同时,每个公民对国家的存在和建设负有不可推卸的责任,在履行责任时,必须接受法律的约束,这即法律上的义务.很明显,“保护”与“管辖”、权利和义务是并存统一的.从历史上看,在社会发展到一定的阶段,商品经济较为发达的情况下,人们为了彼此的利益得以维护和实现,就出现了承认他人墓本利益,满足他人生存基本要求的普遍现象,由此人们在遵客额观规律的前提下,选择了协调生存的最佳方式一,把那些带共同性的、根木性的利益用宪法明确下来,从而所有人都成为服从于社会最高权威一宪法的人,这种人就是公民。公民这一概念的出现,把社会成员与国家、社会以及社会成员之间的关系明朗化、具体化,使社会成员在生活中的主体地位得到确立。由上述分析可知,公民的涵义意味着每个社会成员都是社会的主体,是国家的主人,拥有和享受着国家所能给予的一切权利;也承担着维持社会、保护国家的一切义务.他和国家的关系是互为主客体的关系.就此意义而言.一个合格公民的起码条件应当是在思想上具有较好的宪法意识与权利义务观念,在行为上遵纪守法并能充分维护和运用法律.作为具有最高法律效力的宪法,它规定的是一个社会带纲领性和全局性的问题,它是国家治国安邦的总章程,是一切法律的基础和核心。宪法意识可认为是对宪法及其内容的思想、观点和心理的总和.就公民个人而言则表现为对宪法的认识、理解和内化。具体说,社会主义国家公民宪法意义最集中的表现是主人意识,当家作主意识,也就是权利和义务相一致不可分离的意识(这实质上是我国公民意识的核心),是对白己的主人翁地位,对自己拥有的权利、承担的义务有一个清晰明确的认识,并在此基础上内化为一种白觉行为.权利和义务,就是国家通过宪法和法律确认的公民实现某种行为的可能性,以及国家通过宪法和法律规定公民从事某种行为的必要性.从公民涵义的角度看权利义务,必然会有一种结论,权利义务观实质上就是宪法观,宪法意识,是对宪法确认的公民实现某种行为可能性和从事某种行为必要性的较具体、较探刻的认识和掌握,对自己、国家、法律三者关系的清楚了解,对宪法规定的基木权利义务的融汇及正确把握.所以,一名合格的公民,应该是具有较高道德修养,较好法律素质的人.显然,合格的大学生理应首先是合格的公民.本文口的就在于仅从公民的角度,从大学生生活中的一些行为和现象,分析青年学生的宪法意识及权利义务观的状况,并由此思考法律意识教育的重要性.
大学生是社会的佼佼者,也是具有相当知识文化水平和修养的人,大学校园理应是个最富诗意最典雅整洁的地方.然而,大学生、大学校园中缺乏基木宪法意识、权利义务观的“不规范”现象却时有发生。下列现象都是我们的在许多大学校园中时常可看到的:吃饭挤窗口,随地吐痰扔纸屑果皮,随手从窗口扔拉圾,宿舍的脏乱一走廊过道冬天有洗脚水、夏天有西瓜皮;听课听报告小话喳喳,相互间脏话连天;随意缺课,课堂内外不尊敬教师;消费铺张一着装、佩饰、食品、娱乐都是企求“现代化或超现代化”的享受;巾请困难补助后又肆意挥霍乱花;上图书馆撕书、偷书;想方设法给教师“好处’,以图在考试、分配等得到报偿;对班集休和学校缺乏责任感、义务感等等.这些都是在学校生活中出现的一些日常行为,更不用说违纪违法的考试作弊、打架斗殴及其他行为了。产生这些不规范行为的原因是多方而的,而要纠正这些不规范行为也要考虑到多种因素,这里仅从法制教育的角度试加分析.我们知道,我国的普法教育已进人第二个五年,大学校内也普遍开设了法律课程.这样就大学生来说,应该是具有一定程度的法律知识,较为合格的公民了,为何还不时产生“不规范’现象呢?回顾和思考第一个五年的普法活动以及大学的法律知识教育,尽管这也是全民法律启蒙教育的一个组成部份,但就大学生而言毕竟应该有所不同,不应局限于这样的层次。然而,在实际上,法律学习教育活动大多数情况下都休现为一种“条文教育”.也就是说,宜传教育的重点主要放在解释说明法你条文,让受教育者知晓某某条文怎么规定、意思是什么,这实际上是一种单纯的行为模式教育,仅仅限制在告之受教育者在各种情况下,什么可以做、什么应当做、什么禁止做.其结果受教育者往往不能很好地把握“不同情况”而出现在“可以做”、、应当做’、“禁止做”等规范方面“犯规’的情况,即“不规范”现象.例如在学校工作中发现,同样是“应当做”的行为模式,在这一情景下学生能做出正确的判断,但换一情景或者让情景复杂化,学生就表现的不知所措以至出现错误.显然,单纯行为模式教育,容易形成呆板、教条的结果,使学生失去变通、灵活的能力,不能透过间题的现象看本质,同时,又可能脱离已知的模式而进人“不规范’之中.因而笔者认为青年学生“不规范’现象的时常发生,从法制教育角度看,主要在于“行为模式教育’没有上升到“意识教育’,没有从模式的“为什么”及其思想意识的高度来分析宣传法律.所以尽管知晓了一定的法律条文,但根本上法律意识仍然较缺乏、权利义务观同样十分淡溥.从法理角度看,讲法律就是讲权利义务,而权利义务又是通过一个个行为模式(法律条文)来具体休现,因而学法律就容易导致只学法律条文.可我们都清楚,一个法律上的行为模式或法律条文,它们的字面涵义充其量只在于“是什么’,它无法囊括更多的内容.可要对法律及其现象作认真全面的了解掌握,只做到是什体显然不够,还必须作更深的挖掘,得出“为什么”来.这正如“行为模式教育”与“意识教育’的关系,前者表明的是法律中的权利义务如何规定、规定些什么?后者才进一步说明为什么要如此规定,所以,要使学生能认真全面地了解法律及其权利义务的真正涵义,知其然更知其所以然,并逐步内化于行为之中,就必须由“行为模式教育”上升到“意识教育”.在法律教育中,大学生对法律的“行为模式”是不难了解易于掌握的,但由于忽视了“意识”,没有把国家、法律、个人的关系作为一个公民必须弄清领会的东西来灌输、强化于学生的思想中,从而使学生在自己与国家,法律的关系上模糊不清,甚至一无所知.所以,学生在接受认识法律的过程中,其行为就总是表现出一定的幼稚性、暂时性和不稳定性.幼稚性.主要表现在把法看成一种神圣威严而又远离白己的东西,认为它纯粹是一种强制手段、统治工具,只要不杀人放火,它一般与自己没有太多的关系,因而对它了解多少无关大局.很明显,这对法律到底是什么,思想上没有搞清.暂时性.表现为在学习或刚学习过有关法律知识的时候,能多多少少自觉不自觉地想到法律及有关规范,行为上能约束自己,时间长了,这一约束便消失了。不稳定性。既使是了解了许多法律规范,但仍表现为规范有时起作用,有时则不起作用,尤其是在一些日常生活行为中.这些局限性同时也促成了青年学生在日常生活中屡屡不规范却没有引起丝毫的注意.马克思主义法学认为,社会成员的一切法律括动,都是在一定法律意识支配下产生的,有什么样的法律意识就会产生什么样的法律行为.在丰富正确的法律意识支配下产生的行为,必然是合法的受法律赞杨和保护的,反之则是不规范的被法律否定而不予保护的.作为一名社会主义国家的青年学生,显然应该具备相当的宪法意识和权利义务观念,并把它们上升为一种行为意识去支配自己的言行。这是建设社会主义的高层次劳动者必须具备的素质之一,否则行为仍然可能在有意无意之中“越轨”。吃饭挤窗口,随地吐痰,乱扔纸屑果皮,随手从窗口扔垃圾,宿舍又脏又乱.这些是大学生中最常见而又最“不规范’的事,对此也几乎没有人把它与宪法法律相联系.殊不知,宪法第五十三条规定“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,……爱护公共财产,……遵守公共轶序,尊重社会公德。’笔者理解,爱护宿舍及其卫生显然是爱护公共财产;遵守公共秩序、尊重社会公德也理应包括要爱护公共卫生、个人卫生,要维护我们生活中的任何一种秩序.而上述的种种行为与宪法规定的公民基本义务相违背,这当然是违法行为.同时从权利义务关系看,青年学生有学习的权利、有在校园生活的权利,但不意味着就没有义务,也不意味着义务仅仅是业务学习好,更不意味着不规范行为也是权利的表现之一宪法第三十八条规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯.’可我们的学生中,不尊重师长,听课听报告小话不断,平时相互间脏话连天的现象常常存在.法律的规定是明确的,每个公民都有自己的人格尊严(人格权),同时每个公民又负有尊重他人人格的义务,这是权利义务的统一而在青年学生中,不少人对上述行为全然没有想到这是对他人人格的侵犯.此外,在学生中消费铺张可以说是一严重现象.或许有同学会间,花钱多少与法律又有什么关系呢?根本无关!可笔者认为当然有关,不用说宪法第十四条第二款规定“国家厉行节约,反对浪费”,这里既指国家,当然也包括全体公民在内.就是单从权利义务角度看,大学生在尚未从事劳动养活自己的情况下,是有权利从父母或国家方面得到扶持以保证正常的学习生活,但获得的扶持既只限于维持正常的学习生活,又不能超过父母及国家的负担能力.可见在此既有权利的享受也有义务的恨制,然而现实中许多大学生的消费,不用说超过了父母和国家的负担能力,也远远违背了法律的规定及其在这一现象中权利义务的界定,显然是不规范不正常不该有的现象.对班集体、对学校缺乏责任感、义务感这在一部份同学中很有市场,对班集体的事不闻不问,对学较的活动不理不睬,只在乎自己想怎么就怎么,似乎大学生的招牌已证明他们在各方面的优越,因而感到自己的一切要求、行为都是天经地义.权利是自己的,义务是他人和班集体、学校的.其实这是缺乏主人翁精神的鲜明体现,也同样是违反宪法第二十四条爱祖国爱人民爱集体的规定.至于撕书偷书、考试作弊、打架斗殴及其他违纪违法行为,其缺乏宪法意识、权利义务观是再明显不过的了.诸如此类的不规范现象,当然也与道德意识有关,也是道德伦理教育中不可残缺的内容,这里不再赘论.
高等院校所要培养的理想人才,应当是具有了定的专业知识,能为社会、为国家的各项事业服务的专门人才,同时,也必须是社会主义事业的接班人,是社会主义事业的建设者和维护者.而要达此目的、具有相当的法律知识水平和较强的宪法意识及权利义务观念,即是青年学生整体素质的题中应有之义.“二五”普法规划也强调“大中学学校,要进一步完善学校的法制教育体系,努力实现法制教育系统化,提高青年学生的法律素质.’作为“一五’普法的进一步深化,“二五’普法的特点之一就是要求普遍增强人们的宪法意识.促进青年学生宪法意识的养成,强化权利义务观念是其中的一个重要组成部份,决不能等闲视之.因此,我们对青年学生的法制教育,就不能仅仅是局限于具休法律法规条文的讲述,更应着重于法律意识观念的灌输和引导,要在条文知识的基础上升华到意识的高度,着眼于理性的认识.第一,注意法学基础理论的传授,为强化法律意识奠定基础.在讲述法律法规的基本知识的过程中,理论联系实际,阐述基本规律.说明我国社会主义宪法的立法基础,帮助学生真正科学理解权利与义务的一致性等相互关系,正确地履行义务,行使权利,由此使基础知识与基本理论融汇贯通在具体的法律法规之中;变被动约束为主动遵守,使宪法及各具体的部门法、法规条文成为我们行为的基本准则.这就要求我们在教学中,把法律意识的强化和宪法及权利义务观的教育作为贯穿全部内容的重点,只有牢牢地掌握这一指导思想才能取得事半功倍之效.第二,注意在教育中关于“为什么”的释疑,帮助克服行为的盲目性,使受教育者知其“所以然”。要把上述原则具体化,应尽可能把行为模式上升到更高的层次,运用法律知识和理论剖析“为什么”,使受教育者深刻理解国家的、社会的、个人的‘法定的、应有的权利义务,,并由此正确把握它们在法律上的关系,使‘感觉,深化为“理解’,进而内化为自觉的行为.要做到这一点并不容易,但这也正是法学教学思想性的最突出的休现,是我们必须做到的.我们应当知难而进,在教育实践中不断探索,以获取成功之道.第三,注意造成培养学生增强纪律性和法律观念的良好校园环境和社会环境.从校园环境来看,一则是教师的师表作用.教师的法律意识和言行举止的规范,对青年学生是一种无声的法制教育,这是教师的特殊身份使之然,决不可视为等闲;二则是学校的规章制度的健全与完善,学校应当根据法律法规制定合理的规章制度,并全面贯彻实施,使教学、工作、学习、生活有章可循,进人有序状态,当前尤应注意加大执行规章制度的强制性,维护校园秩序,严格纪律和学籍管理,创造一个积极向上的外在条件;从社会环境来看,一则是处理好家庭教育、学校教育、社会教育的关系,增强互补性,促进综合治理,在实践中扬长避短,克服消极因素;二则是提倡舆论监督,充分发挥舆论评价的作用,扶正祛邪,使正气得以发扬光大,歪风邪气无存身之地;把行为规范、行为导向、行为指南作为法律的核心来理解,使民主与法制观念深人人心.第四,注意克服短期行为,消除临时任务观点,使法制教育真正进人教育轨道,制度化,规范化,长期坚持下去.我国的社会主义民主与法制建设本身即具有一个长期性的问题,这也是一个带根木性的问题,因此对我国公民进行法制教育也必须是长期性的,决非一两个五年可以完成的任务,对于青年学生来讲,当然也不能例外.我们的宣传部门、司法和教育行政主管部门应当分门别类地根据各级学校的实际情况,组织制定切实可行的教育计划,教学大纲和编写具有较高水平教材,并加强工作指导,不至于放任自流,或者白生白息,因为这是实现我们教育口标的一个有机组成部份,面向现代化而提出的要求.
关于义务教育的法律篇8
亚里士多德早在《政治学》中就指出了法治的双重含义:法律获得普遍服从和大家所服从的法律本身应是制定良好的法律。这里就已经指出了法律的至上性和法律的正当性。亚里士多德提出良法的几个特质:良法是能够促进正义和善德的制度[1];良法不能只于一时一地具有意义,要具有一定的长久性;良法之治是对人民的自我保全,而不是压迫人民的威权之治。其实现代国家的一个特征就是实行法治,几乎没有哪一个国家不宣称是实行法治的,人们在法治的认识上也渐趋一致。我国宪法已经正式确立依法治国的基本方略,法治原则落实于行政法领域就是依法行政原则。依法行政原则是在行政权从事公行政的组织与行为上确保了法治国的实现。法律作为行政行为的基础和界限,具有法治国所要求的可预见性、稳定性、公开性等特点[2]。本文主要讨论在教育行政领域依法行政原则的意义。依法行政原则,依据一般的行政法理论,主要包括两大原则:一是法律优越原则,一是法律保留原则。论文分别论述该两大原则在教育行政领域的意义。
一、法律优越原则在教育行政领域的意义
(一)法律优越原则
法律优越原则乃现代宪法人民原则在行政法中的体现,是指“一切行政权之行使,不问其为权力的或非权力的作用,均应受现行法律之拘束,不得有违反法律之处置。”[3]该原则实质上是强调法律对行政作用的优越地位,一切形态的行政作用只要与法律冲突便不具备法律效力。法律优先原则在行政法领域主要是针对行政机关的行为提出的,它要求行政行为不得与法律相抵触。法律优越原则在我国法制话语背景下,首先要确定“法律”的范围。由于我国是单一制的国家,最高的“公意”机关就是全国人大及其常委会,因此,法律优越原则中“法律”的范围主要是全国人大及其常委会制定或认可的规范性法律文件和法律原则。然而,除了全国人大制定的法律规范外,是否存在其他法律规范呢?笔者认为,法律优越原则实质上也是确立了一套法律规范体系,它要求法律规范之间具有统一性,不能够互相冲突。因此,对于行政机关而言,法律优越原则中的法律不仅包括全国人大制定的宪法、法律,还包括国务院根据宪法和法律制定的行政法规,国务院各部委根据法律、行政法规制定的规章,省级和省会市及国务院批准的较大市的人大及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性法规。依据法律优越原则,实际上就形成了一个法律规范的“金字塔”体系。在最高层阶的是宪法、其次是法律、再次是行政法规、地方法规、最后为规章。[4]法律优越原则要求这些规范必须与国家的法律相一致。法律优越原则并不禁止这些法律规范的存在,但要求在法律作出规定时,其他法律规范不得与法律相冲突和不一致。因此,在我国,法律优越原则要求行政机关的行政行为不得与宪法、法律以及和宪法、法律具有一致性的行政法规、地方性法规和规章的规定相抵触。
(二)法律优越原则在教育行政领域的意义
具体而言,法律优越原则对教育行政具有以下意义:第一,教育行政行为应受宪法的直接拘束。我国宪法第5条第3款规定:“一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触;一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”据此,宪法和法律对教育行政行为具有明显的优越性;尤其,宪法具有最高的法律效力。现代宪法是以控制政府权力与保障人权为其核心价值追求的,我国现行宪法中,有关教育的规定,主要集中在第19条、36条、46条和47条。这些条款共同体现了国家对教育的保障责任。因此,教育行政行为受宪法直接拘束主要体现在:其一,教育行政机关必须积极履行宪法职责,承担教育给付的职责;其二,教育行政行为在内容上不得侵犯宪法所保障的公民基本受教育权利。宪法中对教育行政机关的职权、职责具有重大意义的是宪法第46条确立的公民受教育权的规定。受教育权作为一项基本权利已经为各国宪法直接或间接认可,这种基本权利是现代社会发展的必然结果。然而,理论上对公民的受教育权的性质有自由权说、社会权说、自由权与社会权双重属性说以及生存权说等观点。[5]关于受教育权的本质,学说上则有教育权说(公民权说)、生存权说和学习权说。者教育权说,认为受教育权是为了培养民主国家公民所必须具备的能力,以维持民主的政治制度运作的一种权利;生存权说,认为受教育权是对无经济能力的人也必须予以保障其受教育机会的一种生存权性质的基本权利;学习权说,认为作为人权基础的生存权利,就儿童而言,就是不可或缺的包含在未来成长发展之中。而发展的权利必须依靠学习的权利作为保障。追求幸福权与参政权等人权,也只有通过学习权方可真正实现。因此,学习权才是真正意义上的根本人权。[6]其实,人权的发展史上经历了由传统的自由权向社会权发展的历程。就受教育权而言,如果一定要用自由权或社会权的概念来说明的话,则受教育权应当是一种综合性的基本人权,具有自由权和社会权的双重属性。自由权的属性体现在国家必须对公民的受教育权予以尊重、保护,不得侵犯、剥夺公民的受教育权;社会权的属性主要体现在国家对公民的受教育权有一定满足和促进的义务,国家必须保障公民无差别地享有最基本的受教育机会,对基本教育以外的教育也负有积极推动和提供平等接受教育的机会的义务。因此,从受教育权的义务主体来看,现代国家应当是公民受教育权的主要义务主体,这是符合教育发展规律一个结论。传统社会中,教育是一个私人问题,而现代社会则普遍承认教育是一个公共事务,必然应当由国家予以保证。受教育权是公民的一种宪法权利,其请求权的对象主要是政府,即,受教育权的权利人具有请求政府提供受教育机会的权利,即受教育权具有请求国家给付教育的功能。联合国1976年的《经济、社会和文化权利国际公约》第13条一、二款对受教育权的请求权性质做了明确规定,“一、本公约缔约各国承认,人人有受教育的权利。它们同意,教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展,加强对人权和基本自由的尊重,并应使所有的人能有效地参加自由社会,促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊,和促进联合国维护和平的各项活动。二、本公约缔约各国认为,为了充分实现这一权利起见:(甲)初等教育应属义务性质并一律免费;(乙)各种形式的中等教育,包括中等技术和职业教育,应以一切适当方法,普遍设立,并对一切人开放,特别要逐渐做到免费;(丙)高等教育应根据成绩,以一切适当方法,对一切人平等开放,特别要逐渐做到免费;(丁)对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育,应尽可能加以鼓励或推进;(戊)各级学校的制度,应积极加以发展;适当的奖学金制度,应予设置;教员的物质条件,应不断加以改善。”可以说,本公约不仅肯定了人人享有受教育的权利,更是确立了公约缔约国有保证受教育权实现的基本义务。[7]我国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议已经批准我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》。因此,该国际公约可以用作对宪法受教育权内容与本质的解释,尤其是13条第二款规定的内容,更是对政府对受教育权保障责任的具体内容做了规定。这些规定都应当属于我国宪法所保障的受教育权对政府行为的要求。具体而言,政府的教育行政行为应当保证所有公民具有权利和义务接受初等教育,并一律实行免费的制度;对中等教育,政府则有普遍设立和对一切人开放的义务,并积极推行中等教育的免费制度。根据我国2006年新修订的《义务教育法》第2条的规定,我国普通初级中学阶段属于义务教育阶段,已经实行了免费制度,已经达到了这个要求。通过这些内容,我们可以看出,政府对公民的受教育权的保障责任具有对一切人开放(平等、无歧视)、免费(初等强制实行免费,而中等及其以上阶段的教育则应当逐步实行免费)的特点。这些内容是政府的教育职责所在,各级政府不得放弃,否则就是违反宪法和国际法的政府失职。各级行政机关依据宪法和法律而做出的教育行政活动,在内容上涉及公民受教育基本宪法权利时,理应不得与宪法(以及宪法所认可的国际法)相冲突,否则便无效。第二,教育行政行为应受法律及一般法律原则的约束。教育行政行为除应受宪法的拘束之外,也应受全国人民代表大会制定的法律以及与法律具有一致性的行政法规、地方性法规、规章的约束。具体而言包括:教育行政行为符合组织权限,不得逾越组织权限;教育行政行为符合法律对行为的要求;行政行为的内容亦不得与同级及其上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定等相冲突,否则便无效。另外,教育行政行为还应当与一般法律原则相一致。这些法律原则是现代宪法、行政法得以存在和发展的作为众多法律规则的基础性或本源性并且具有稳定性的原理与准则,体现着法之一般公平、正义价值观念。因此,教育行政行为必须在本质上要符合这些要求。从我国现行宪法及有关的行政法来看,一般法律原则主要包括平等原则、明确性与可预测原则、禁止过分原则、禁止不当关联原则、诚信与信赖保护原则、公开性原则等。这里重点讨论平等原则。平等原则体现在众多的法律条文中,如宪法第五条规定:“任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权。”第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《教育法》第9条第2款规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、等,依法享有平等的受教育机会。”《高等教育法》第9条第2、3款规定:“国家采取措施,帮助少数民族学生和经济困难学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学,不得因其残疾而拒绝招收。”《行政许可法》第5条第3款规定:“符合法定条件、标准的,申请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视。”这些法律条文都说明了平等原则是一般性的法律准则,它要求行政机关在行使行政职权时,要“相同的情况相同对待、不同情况不同对待”,禁止将与事务本质不相关的因素作为区别对待的标准(亦即不当关联之禁止)。在政府与公立学校关系领域,政府要保障法律所规定的平等原则得到落实。
二、法律保留原则在教育行政领域的意义
(一)法律保留原则
法律保留原则是指行政机关只有在法律授权的情况下才能实施相应的行为,该原则的要求比法律优越原则更为严格。优越原则只是消极地禁止违反现行行政法规范的行政作用,而法律保留原则却积极地要求行政作用具有法律依据。法律优越原则所要求的是法对行政的支配性,然而在法缺位的时候,对行政的约束就无能为力了,因而并不禁止行政作用的存在;而法律保留原则排除任何行政活动。[8]学说上一般认为法律保留原则是权力的民主性、法治治国原则和基本权利保护原则的必然要求。[9]在法律保留原则中争议最大,也是最为关键的是法律对哪些事项进行保留,即法律保留的范围问题。这在理论上形成了多种观点,主要有[10]:其一,侵害保留理论。该说认为,涉及公民自由和财产方面的权利必须由法律加以规定,限制、侵害公民自由和财产权利的行政行为必须具有明确具体的法律依据。此乃君主立宪时代之产物,最初由奥托•迈耶提出,并流行于近代各大陆法系国家。该学说是自由主义意识形态下支持的观点,即对于在自由主义下的最高价值自由和财产的侵害,必须取得市民参加的议会的赞成,国家并不能脱离法律而积极主动地从事活动。其二,全部保留说。该说认为依据民主主义原理,一切国家权力均源于人民,故一切行政行为,包括给付行为,都应受此民意机关之意思支配、引导与规范,并且基于法治国家原理,国家为保持国家行为的拘束力与可预测性与可预期性,也必须采行由法律加以规制的模式。其三,机关功能说。该说认为重要事项说在理论与实践中所谓的重要性概念具有模糊性与不确定性,是空洞而无具体内容的,所以在具体的争议中必须求助于其它标准。德国联邦曾经指出:对国家之决定而言,不仅以最高度的民主合法性为依归,尤其要求尽可能正确。也就是说,依照机关之组织、编制、功能与程序方式观察,由具备最优良条件的机关来担当做成。依此说理论,立法程序相较于行政程序,明显透明度较高,具有较强的民主性,因此重要的原则性事务应该由立法机关以法律的形式加以规定。议会成员的专长并不在于技术领域,而是政治上的整合、协调与判断能力,故不具有政治性的专业事务则宜由行政机关来处理。其四,重要事项说。此说为德国联邦所采取,认为基于法治国家原则与民主原则,不仅关涉人民自由权利之行政领域应有法律保留原则的适用,而且给付行政“原则上”亦应有法律保留原则之适用,亦即于给付行政中,凡涉及人民基本权利之实现与行使,以及涉及公共利益尤其是影响共同生活之“重要的基本决定”,应由具有直接民主基础之国会的立法者,自行以法律规定之,而不许委诸行政之行为。这种重要性理论也适用于传统意义上的特别权力关系。这种特别权力关系在德国出现于19世纪的国家法和行政法理论中,是指国家和公民之间的一种紧密关系,主要是教育关系、监狱管理关系和其他设施关系以及公务员关系和兵役关系。认为只要涉及相关主体的基本权利,应由法律调整,不应由行政裁量。然而,“重要性的标准并不———像人们猜测的那样———是事务的性质,还是某个规则对共同体和公民个人的意义、份量、基础性、深远性及其强度等。因此,重要性不是确定的概念,而是一个阶梯。某一个事务对共同体或公民越重要,对立法机关的要求就越高。随之而来的是调整密度:公民个人的基本权利越深远、紧迫,该权利对共同体的作用就越重要;社会问题越充满争议,法律调整就应当越精确和严格。因此存在一个阶梯结构:完全重要的事务需要议会法律独占调整,重要性小的一些事务也可以由法律规定的法令制定机关调整;一直到不重要的事务,不属于法律保留的范围。”[9]
(二)法律保留原则在教育行政领域的意义
关于义务教育的法律篇9
党的十报告指出，“全面提高公民道德素质。这是社会主义道德建设的基本任务。要坚持依法治国和以德治国相结合，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，弘扬中华传统美德，弘扬时代新风。推进公民道德建设工程，弘扬真善美、贬斥假恶丑，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造劳动光荣、创造伟大的社会氛围，培育知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的良好风尚。”由此可见，报告中将“社会公德”放在了我国公民道德素质的首位，是针对我国目前道德建设的关键问题所作的准确判断，对于与公民素质建设紧密相连的法制教育而言，有着重要启示。应该说，伴随着中国特色社会主义法律体系的建成以及社会主义市场经济的逐步成熟，我国公民在私人领域的道德建设和法制取得了比较明显的成绩，《婚姻法》、《侵权法》等私法规则获得了较好的实施效果，但是在公共领域的社会公德建设则显得有些滞后。社会体制转轨要求国家在政治层面，在社会建设的新阶段必须进一步探索同民生问题相呼应的民主法治实现形式。作为回应，国家在多个层面加大了民主法治建设力度。但是，公众参与民主活动的积极性与实践能力、对于法治建设的认识和实践能力有待进一步加强。党的十七大报告明确提出在全社会“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”，表明公民意识教育已经成为党和国家的意志诉求。当前要求公民面向国家时，除了彰显作为权利享有者的主体性，更应当注重自身所承担的社会责任，成为参与公共生活、服从法律权威，成为知法、懂法、守法和有责任的现代公民。所以，法制教育事实上应该同时承担起培养公民社会责任的任务，需要服务于我国社会建设中培养“社会公德”的目标。鉴于此，法制教育的根本目的是通过民主与法制教育，使整个社会形成一个全民学法、知法、懂法、执法、遵纪守法、公德与私德并重的局面，同时也承担其必要的法律义务，即规范层面的法律修养。与此不同，法学教育所针对的以法官、检察官、律师、法学家为核心的法律职业人员以从事法律事务为本，承担着定纷止争、实现社会公平的责任，因此对他们有较高的职业伦理要求，所以法学教育所要塑造的法律修养必须是更高层次上的，即以人文关怀精神为支撑、以批判思维为基础，以追求法律终极价值为目的的法律修养。
教学内容：规范与原理
目的差异决定了二者在教学内容上必然有不同，但是，这并不等于说，法学教育与法制教育二者没有任何的共同点。无论是法制教育还是法学教育，都是强调权利与义务高度统一的教育。正如上文所分析，现阶段重点在于塑造公民的社会公德的法制教育以公民的社会责任的培养为目标，但这并不等于单纯强调“义务”的教育。仅仅关注法制教育中“义务”的一面，更多地出于组织动员广大人民群众进行革命和建设目标的需要，强调人民群众所承担的法律义务，却忽视“权利”教育的法制教育，容易忽视广大社会成员现实的需求，这种做法必然会引起人们的反感和抵触，降低它的实效性。个人成为公民，就必须具有独立的人格。个人没有正当权利，也不可能有独立的人格。因此，公民教育首先要培养公民的主体意识、权利意识，学会维护和捍卫公民的正当权利，在此基础上，同时履行公民义务，成为健全的个人公民。法律本身就是权利与义务的统一，一个健全的民主社会，公民不能只重视权利而忽视应有的责任和义务，也不应片面强调公民的责任和义务而无视公民应有的权利。当前法制教育是一种符合社会发展需要和人的发展需要的价值观的教育，它在要求公民对所在国家的社会制度、法律、道德形成认同的同时，也充分肯定了个人的权利，以其核心价值观引导人们协调好人与人之间、人与社会、政府与国家之间的关系。所以法制教育本身不能仅仅成为强调“义务”的教育，而必须是权利与义务并重的教育。
具体到教学内容上，法制教育因为其本质上希望培育以大学生为代表的公民学法尊法守法用法的自觉，因此，教学很大程度上就以国家现有的法律规范作为支撑，告诉学生“法律是什么样的”。而法学教育以追求法律终极的公平正义为目标，培养的是一批能够在不同的利益之间做平衡、实现社会正义的专业人员，因此教学除了以现有的法律规范作为支撑，深邃的法学理论也应该成为教学的重点，这是批判性思维和公平正义理念得以建立的基础，也就说法学教育除了告诉学生“法律是什么样”，还为学生打开一幅法律的应然景象，即“法律有可能是什么样的”。虽然法制教育主要以国家现行的法律规范作为支撑，并不等于对于法律背后的原理毫无涉及。法制教育一个很重要的目的是树立守法意识，实现法律对国民品格和道德的教育作用。但是，要让公民守法的前提是必须回答“为什么要守法”，所以法制教育除了涉及法律规范的字面含义也应该向学生展示法律背后的理论支撑，但法制教育的理论教育与法学教育的理论教育的区别在于，后者更强调批判性理论教育，即“寻找和传递让现有法律可以变得更完美的理论”，但法制教育则是证成性的理论教育，即“传递现有法律为何合理的理论”。以宪法为例，在法制教育中除了要向学生讲述我国现行宪法结构及其涵盖内容外，还应该从法律起源角度阐释宪法作为根本法的最高性和正当性所在，从而让学生对宪法权威进而对法律的最高性有所了解，而法学教育并不能止步于此，法学教育还应该从权利理论和宪法解释理论进一步探索宪法完善的可能和如何适用能够最大限度地实现对公民权利的保护。
教学方法：诉诸现实和情感
法学教育的对象是一群将来要以法律为职业选择的人群，从其选择这个专业的初衷到整个的专业训练，再到将来执业的压力在很大程度上决定了法学教育的对象对于法律本身是有一种信仰的，守法对他们而言，在很大程度上是一种不言而喻的自我约束。但是，法制教育的对象是普通公民，如何能够确保他们能够接受现行法律体系中的法律制度，除了上文提到的以法学原理的讲述作为支撑，如何能够让普通的个体自觉地服从法律的权威，重视法治建设的目标，实现法制教育的目标，这是法制教育必须要回答的问题。亚里士多德在《尼各马可伦理学》中提到，“但是事实上，逻各斯（此处的意义更接近谈论、言语）虽然似乎能够影响和鼓励心胸开阔的青年，是那些生性道德优越、热爱正确行为的青年获得一种对于德行的意识，它却无力使多数人去追求高尚和善。因为，多数人都只知恐惧而不顾及荣誉，他们不去做坏事不是出于耻辱，而是因为惧怕惩罚。”[1](p312)所以要树立守法意识，对于法律后果的强调必不可少，例如法律概念中对于法律特征之一的“国家强制力的保证实施”的强调就是这个理论的最好体现。但事实上，法律是限制和约束，这是法律的应有之义，但不是法律的全部，法制教育更加偏重素质教育，在法制教育的教学中，应该力图将不同的部门法立法意图和制度原理和个体的生活联系起来，与法学教育注重理性分析、逻辑推理不同，法制教育应该遵从叙事伦理的路径，通过贴近个人经历的具体道德意识和伦理诉求的陈述，引起其情感上的共鸣，让其形成一种自我内心约束。
关于义务教育的法律篇10
论文关键词：义务教育；公立中小学；教师；公务员身份
近些年来，随着国家人事制度的改革，教师的法律地位发生了重大变革但聘任制背景下的义务教育阶段公立中小学教师法律地位存在许多争议，导致教师队伍建设中诸多深层矛盾，如工资、养老保险、医疗保障、福利、住房等长期难以解决。其根本原因在于我国教育立法对公立中小学教师法律身份规定不明晰教师是教育教学活动中的重要主体之一，教师法律身份归属的明确化，对于教师权利的保障和教师职责的履行具有重要的现实意义
一、我国公立中小学教师法律身份的现实不确定性
在社会转型时期，教师法律身份归属引起了许多专家学者争论，也出现过多种称谓。
1计划时期的国家干部
计划经济时代，因为教师获得国家干部编制，享有国家干部身份，和其他事业单位以及政府工作人员一样，被纳入到统一的干部系统中进行管理。随着社会主义市场经济的发展，国家干部人事制度发生了变化，教师的国家卜部身份也逐步淡化。
2.20世纪80年代事业单位人员
我国现行的法律法规将公立中小学校界定为“事业单位”。“事业单位”一词源于1986年实施的《民法通则》的有关规定《民法通则》在第3条将法人分为企业法人和机关法人、事业单位法人、社会团体法人、中小学校属于不以营利为目的的事业单位.因此教师属于事业单位人员。1998年10月25日国务院又颁布了《事业单位登记管理体制暂行条例》，对《民法通则》的规定作了进一步的阐释。该法规第2条规定，本条例所称事业单位是指国家为了社会公益目的，由机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、利一技文化、卫生等活动的社会服务组织。中小学校在我国的社会组织中被归为事业单位，中小、学教师也理所当然地被定为事业单位人员。把教师身份归属事业单位人员，并没有顾及到教师职业的公务性．，不利于教师及权益的保障和救济。
3．20世纪90年代专业人员和国家工作人员
1966年10月，联合困教科文组织发表的《关于教师地位的建议》指出：“教育工作应傲视为专门职业。这种职业是一种需要教师具备经过严格并持续不断的研究才能获得并准持专业知识及专门技能的公共业务。他要求所辖学生的教育和福利有个人及共同的责任感”。我国《教师法》第3条也规定，我国教帅是专业人员。但“专业人员”不等于法律身份，医生、工稗师等也是专业人员。专业人员主要是对职业性质进行规定，不具有特别的法律意义，更不能解决实践中的各种聘任法律纠纷，因此也无法明确教师各种权益法律关系中的地位、权利、义务和责任。
1997年新修实施的《刑法》销93条明确规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。固有公司、企业、事业位、人民用体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员沦。”依据这条规定，中小学教师的身份可以归属于国家工作人员。但是同家工作人员与公务员这两个概念存意义和范旧上存在较多交叉重叠之处。《公务员法》台之后，国家工作人员概念今后是会被公务员慨念取代还是一个不确定的问题。此外，由于与国家作人员相关的法律制度尚未建讧，因此这一方案对于保障教师权益的作用可能有限。
4．21世纪仍不能称谓公务员
1993《国家公务员暂行条例》第3条规定，本条例适用于各级围家行政机关中除工勤人员以外的丁作人员教师不属于该条例的适用对象，自然不在公务员之列，从此教师的身份与公务员在法律上开始分化。2005年4月通过的《中华人民共和圈公务员法》对公务员的范围做出了重大调整，其中第2条规定：“本法所称公务员，是指依法行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”从中可以看出对公务员的界定更加明确，公务员的范扩大了，原不属于公务员的法官、检察员都已步入了公务员的行列。但中小学教师不属于行政编制，因而中小学教师不在公务员之列。
二、外国公立中小学教师的法律身份
从世界主要发达国家的教育立法看，对于公立中小学教师法律身份的定位大致有以下三种类型：
1．德、法、日大陆法系国家定为公务员
德国、法国、日本等大陆法系国家，一般都把公立中小学教师定为公务员或者教育公务员。日本2004年的国立大学法人化改革改变了国立大学教师的公务员身份，但中小学教师的法律地位并没有因此发生变化。在这些国家，教师由政府任用，享有公务员法规规定的各项权利，非因法定事由不得免职或惩罚。同时教师应履行与公务员身份相应的义务，如教师的争议权(罢课等)受到禁止，团结权、集体交涉权等劳动基本权受到特别限制。此外，基于教育教学活动的特殊性，教师还享有诸如参与决策、教育自由等特殊权利。
2．英、美等法系国家定为公务雇员
英国、美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家一般都把公立中小学教师定位为公务雇员。教师由地方教育当局任用，并与之签订聘任合同。教师一方面基于公务员身份享有公务员法律规定的各项权利，履行相应的各项义务；另一方面基于雇员身份，又具有雇佣合同中所规定的权利和义务。
3．新西兰等国家定为雇员
新西兰等少数国家把公立中小学教师定位为雇员。教师由校长聘任，但由政府支付工资。学校在其权限内可以决定教师的雇用和解雇，向教师布置任务，监督和评价教师的工作。教师在任用期内享有教育自由权以及作为公民应享有的其他权利，并在某些方面享有公务员所不具有的权利，如争议权、罢工权。但不能享有公务员所特有的听证权、行政救济等权利。
尽管各国由于法律传统和政治体制的不同，对于教师法律身份的规定各有不同，大陆法系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律关系，英美法系国家的教师与政府构成的法律关系则具有某种程度的雇佣法律关系性质。但这些国家都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职能之中。
三、中小学教师成为国家公务员的必要性
公立学校教师，特别是公立义务教育学校教师，其职业性质应当是公务员，即国家行政公务员、军事公务员和教育公务员三类中的教育公务员。它是构成现代国家社会公共事务及其管理的三大支柱之一。应该明确公立学校教师职业的公务员性质，并在《教师法》等法律中予以明确规定。这是因为：
1．义务教育的特点要求教师成为国家公务员
义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育。义务教育与其他类型的教育相比较，具有以下几个显著的特点：1)强制性。2)免费性。因此，义务教育又称强迫教育或免费教育。免费性和公益性是联系在一起的，所谓公益性就是《义务教育法》明确规定的“不收学费、杂费”，所需费用全部由政府买单。3)全民性。用强制性和免费性来保障全民接受义务教育，有利于国民教育目标的实现，充分体现了义务教育所提供的产品是一种社会公共服务或纯公共产品。这种产品是任何经过法律许可的人都应得到的无差别的享受。义务教育是国家的一项公益性事业，而教师是实施这项事业的专业人员，对他们的管理自然应该纳入国家公务员管理的范畴。
2．教师的职业职能要求教师成为公务员
教师的职业职能不同一般的事业单位及企业人员，它具有较强公共性。《教师法》第3条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人，提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”《教育法》第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”《义务教育法》第29条规定：“教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其它侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益等。”由此可见，教师教育教学是一种为公共服务的公共(益)性行为，是国家教育权利的具体化，具有为国家和社会负责的公共职责，其职务的公共属性并不亚于普通公务员。因此，如把教师纳入国家公务员，有利于对教师提出更高的职业规范。
3．教师的权益保障要求把教师纳入公务员体系
由于教师法律身份的现实不确定性，在实践过程中不能很好地保障教师的合法权益。如有的地方政府拖欠教师工资十几年至今，严重侵害了教师的合法权益，却没有得到相应的法律救济，以致有的学者甚至呼吁给教师以农民工待遇。《教育法》第3l条规定：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”但从目前来看，由于缺乏比较有效的保障机制来维护其合法权益，中小学教师无论是工资还是医疗、住房等福利待遇远远不如国家公务员，已严重影响广大中小学教师工作安全感和积极性，同时也不利于吸收优秀人才加盟教师队伍。因此，把公立中小学教师定位为国家教育公务员，有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍，促进我国基础教育事业的发展。
4．义务教育的均衡发展要求教师成为公务员
新的《义务教育法》第32条规定：“县级以上人民政府应当加强教师培养工作，采取措施发展教师教育，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动加强对薄弱学校的建设。”在具体实践中也是这样操作的，部分县级教育行政部门在执行该法第32条第2款的过程中，就选择了通过行政手段对县级行政区域内的师资进行配置，以达到本行政区域内地区之间、学校之间的师资平衡的目的。但教师如属于普通劳动者，与其所在学校签订的是劳动合同，那么政府要强制实行均衡配置师资力量就有一定的困难。如果教师与学校或教育行政部门签订的是行政合同，学校或教育行政部门可以以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，而非以民事法人的身份，由此而以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，从而享有行政优益权。因此，教师属于公务员身份，对教师实行轮换制就可依法进行管理，师资配置这一难题便可迎刃而解。
四、中小学教师成为国家教育公务员的可行性
教育公务员，可称为广义上的公务员，指兼具特殊的劳动者(专业技术人员)和特殊的公务员(属于非强力公务员)双重身份，履行的是国家公职。
1．从法理上讲，教师法律身份可以由公法调整，造福于公共利益
公法实际代表权力，代表国家权力；公法为法无授权即禁止，私法为法无禁止即自由。如教师不能进行有偿家教《教师法》并无明确规定，而许多地方教育行政部门及学校对此却有明文规定：如有违背就会受到开除等处分。但在具体操作过程中常常又苦于有理而无法的尴尬局面。如果消解教师身份泛化问题，把教师纳入教育公务员队伍，他们和教育行政部门之间就构成了特别的权利关系，教育人事立法可依据公共利益或公共福利优先的原则，对教师的某些权利进行适当的限制，从而相对缩小教师个人的权利空间以避免上述类似情况发生。
2．从实践上看，教师的工资(以绩效工资为例)来自财政
2008年底，国家人力资源社会保障部、财政部、教育部联合出台了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下称《指导意见》)第2条第1款规定了义务教育教师规范后的津贴、补贴平均水平，由县级以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整作相应调整。同时《指导意见》规定义务教育学校实施绩效工资所需经费，纳入财政预算，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。《公务员法》第79条规定，公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。由此可见，教师的工资、津贴、补贴、公务员工资和福利等皆来自国家财政，属于第二次分配，这就为教师成为公务员奠定了经济基础。
3．从发展上说，《公务员法》为教师成为国家公务员留下空间
根据《公务员法》第14条规定的国家公务员职位分类制度，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。同时，依据《教师法》第3条规定，教师是履行教育教学职责的专业人员，教师执行的是国家公务且具有专业性，符合公务员职位分类制度，与现有的国家法律法规的规定并不矛盾。因此，在立法上增设公立中小学教师为教育公务员应该是可行的。
五、教育公务员身份下教师聘任制必须把握的几个问题
实行聘任制，教师是普通的劳动者吗?答案显然不是。义务教育是国家一项公益事业，教师承担的教育责任是一种国家责任，教师聘任制是一种具有公法性质的契约关系，中小学教师的工作体现出明显的公务性，聘任制下教师仍隶属于国家公职人员系列。
1．教师的聘任是政府聘任而非学校聘任
中小学校是一种国家机构，是行政机关的附属物。国家包揽了从举办到管理的一系列权力，学校的办学权力非常有限。从聘用教师的角度来说，《中共中央、国务院关于深化教育体制改革，全面推进素质教育的决定》中明确指出，中小学根据学校编制聘用教师，可面向社会公开招聘，经县以上教育行政部门审批。从实践上看，目前宁夏等部分省市自治区已由省级人事部门统一招收公立中小学教师，用人单位(学校)只是分配具体工作任务而已。当前我国的公立学校仍然是国家全额拨款的事业单位，学校行使的是国家教育权，虽然不同于普通的行政权利，但仍属于国家公权的范围，它不享有完全权力能力和行为能力。因此学校与教师之间的关系仍带有行政法律关系的特点，尽管按平等协商原则订立和履行聘任合同，但校方在维护公共利益的前提下，仍具有对合同权力的单方处置权。
2．教师聘任合同属于行政合同而非劳动合同——以免费师范生为例
2007年5月教育部、财政部、人事部、中央编办共同颁布了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)，其中第4条规定，免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门鉴订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生应先到农村义务教育学校任教服务二年，免费师范毕业生未按协议从事中小学教育工作的，要按规定退还已享受的免费教育费用并缴纳违约金。第5条又规定，免费师范生一般回生源所在省份中小学任教。从中可以得出免费师范生入学前与所在地省级教育行政部门鉴订的合同属于行政合同，行政主体(省级教育行政部门)并非以民事法人的身份与行政相对人(免费师范生)之间订立关于民事权利义务的协议，而是以行政合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的，实现行政管理目标。