社会环境治理篇1
关键词：社会资本；政府质量；市场化程度；环境治理
中图分类号：F062.2
文献标识码：a
文章编号：1002-2104（2015）12-0045-08
当下中国环境形势日趋严峻和环境风险积聚增长，探寻有效的环境公共治理模式成为解决当下中国环境问题症结的关键“药方”[1]。国外的理论研究已经指出社会资本在环境治理中能够“担当大任”，事实上，由社会资本所驱动的社区治理、民间治理等自发式环境集体行动在国外早已盛行，并产生了极为明显的效果。但是，在中国，相应的环境集体行动数量少、规模小、影响微乎其微，反倒是一系列的环境倒逼了政府环境治理行为和模式。进一步来看，近年来各地区环境群体性抗议事件成急剧增长态势，但是从实际的效果来看，有的群体性抗议事件催生了政府逐步的改善环境治理方式，有效的提升了环境治理绩效；而有的群体性抗议事件逐渐的演变成冲突性，在威胁社会稳定的同时，反而并没有及时有效的解决环境问题。那么，这背后差异的原因又是什么？从更一般的意义上讲，中国的社会资本到底有多少、是否能够影响以及在多大程度上影响环境治理，其背后的影响机制是什么？本文以中国日趋加剧和受关注的环境问题为研究对象，从一个更为全面和深入的视角，探讨中国语境下社会资本是如何影响到环境治理的
，提出并验证社会资本制度环境与环境治理绩效之间关系的基本假说，并提出以社会资本机制促进环境治理的相关建议。
1研究基础与逻辑起点
1.1社会资本界定及其度量
社会资本概念及其研究范式的提出是当今经济学和社会学研究领域内容和方法上的重要突破，社会资本与物质资本、人力资本一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型，并广泛地渗透到增长经济学、发展经济学、制度经济学和环境资源经济学等各个学科分支当中。基于对以往研究的回顾和总结[2-5]，社会资本不外乎包括四种形式：一是信任关系；二是互惠与交换；三是共同规则、准则和认同；四是沟通、网络与组织。
社会资本并不像实物资本那么容易发现、看出及测定[6]，对于局外人而言实物资本的存在是显而易见的，相比之下，社会资本几乎是完全不可见的，除非认真努力地去调查人们用以组织自己的方法及那些指导其行为的权力义务。
1.2社会资本、制度环境与环境治理
越来越多的证据说明社会资本对增长、公平、贫困和环境可持续发展等有重要影响[7]。许多环境问题，如全球气候变暖、生物多样性减少、污染都可以被称之为大规模的集体行动困境[8]。尽管环境集体行动迫切需要，但是并不会自发对环境公共产品需求做出响应。之前的研究已经指出有两类因素在集体行动中发挥着重要作用：好的制度和高水平的社会资本。事实上许多好制度可能属于社会资本的重要组成部分，或者受到社会资本的影响。在环境治理中，社会资本可以通过共享信息、协调行动和集体决策三种机制影响到环境治理行为的交易成本，进而决定着环境治理集体行动的成败。这三类机制在个体、社区、地区和国家层面均能够发挥相应的作用。
在共享信息上，在环境治理过程中，信息的丰裕程度和对称程度决定着环境集体行动能否实施和成功完成[9]。环境集体行动的参与主体往往会根据所掌握的信息程度来选择行动的策略，一旦缺乏必要的信息或者知晓存在着严重的信息不对称，其参与环境集体行动的概率将会大大降低，而且作为一项策略互动行为，还将蔓延式的影响到其他参与者的决策。沟通、网络和组织通常可以有效的传播信息、扩大信息的覆盖面，降低信息不对称的程度，大大提高环境集体行动的可能性。在协调行动上，在环境集体行动的过程中，行为主体并不会根据事先所设定的程序按部就班的参与行动，而是会在参与过程中根据信息的变化来不断的调整集体行动策略，不可避免的是在调整的过程中利益冲突会不断的涌现，此时，如果社会资本相对充足，比如拥有较强的信任关系、互惠机制以及公平有效的“游戏规则”，参与者之间冲突的可能性不仅会自发的降低，而且还会在其他社会资本的“干预”下得到进一步的缓解。在集体决策上，集体决策是公共物品供给和市场外部性管理的必要条件，环境集体行动可以被看作是一个不断集体决策的过程，集体决策的过程往往也是意见达成一致的过程，意见一致的过程不仅受到决策规则的影响，而且还受到决策主体信任、互惠等因素的影响。因此，我们认为，信任关系、互惠、社会准则和沟通网络组织等社会资本都能够直接的影响到环境治理行为及其绩效。
假说1：总体上看，社会资本有利于环境治理。
1.3制度环境（政府和市场）和社会资本的环境治理效应
一个地区的社会资本越多并不总是意味其收益就越大，社会资本本身还存在着一个最优区间或者水平，社会资本必须与所处（依赖）的制度环境相契合。在现有的研究中，绝大多数将社会资本看作是一个褒义词，但是，从当今社会制度文明和法制建设的角度来看，社会资本中还存在一些不合理、不合规甚至不合法的要素在其中。如社会关系往往与政治权力结合起来，形成政治上的裙带关系，在中国特有的政治和社会结构中，社会关系网络往往会嵌入到政治治理的等级结构中，使得私人权利与公共权力相结合，并进一步加剧腐败和不平等，继而影响到社会一般的信任水平[10]。不可否定的是，其中一些要素在制度不健全的历史时期中替代性的发挥了重要的作用，这好比是非正式制度在正式制度缺失的条件下所能够发挥的作用。事实上，近年来中国各地区环境结果迥异在很大程度上是由于所在地区社会资本过度或者社会资本不足所造成，如由于社会信任水平的下降、互惠机制的缺乏以及社会组织网络（互联网络）的推波助澜（恶意传播谣言、网络大V），打破一种和平式的抗议诉求，直接演变为群体性冲突或者加剧群体间的不信任，非但没有解决环境问题，反而造成社会的不稳定，进一步恶化了原有的社会资本基础。因此，我们提出第2个假说：
假说2：社会资本与环境治理之间可能存在着非线性关系，并不是社会资本越高、环境治理的效果越好，环境资本存在着一个适度水平；
推而广之，社会资本对环境治理的影响不仅受制于其自身的社会资本水平，而且还会受到所在地区政府和市场两种力量的影响。一方面，政府和市场两种力量影响甚至决定着社会资本的水平，较高的政府质量和市场化程度有利于培育社会资本，抑制社会资本中不利因素的影响；另一方面，政府和市场两种力量影响着社会资本的环境效应，社会资本对环境治理的影响必须依托于所处的环境，政府环境和市场环境发挥着重要的作用。
当然，需要指出的，政府质量和市场程度可以直接的影响和作用到环境治理，本文所探讨的重点是这两类因素如何影响到社会资本的环境治理效应。
在市场化程度较高的地区，往往能够有效的处理好政府与市场的关系，民营经济发展速度较快、产品和要素市场相对发展、中介组织和法律相对健全[11]，这些都有利于培育、形成和积累社会资本。在公共服务水平更高的地区，社会整体福利水平相对较高、社会鸿沟相对较小、社会凝聚力较高、社会环境相对优越，公共服务还可以通过影响经济增长、人力资本积累而促进社会资本的形成与发展[12]。需要进一步指出的是，当下中国少部分地区的环境上升为社会冲突还与所在地区的市场化程度和政府质量密切相关，尤其是后者，由于政府效率低下、公共服务供给不足和不均等，再加之与公众之间缺乏及时有效的沟通机制和信息传递机制，会进一步加剧社会资本不足或过度所带来的各类弊端。对此，我们提出假说3：
假说3：社会资本对环境治理的影响受制于政府和市场两种力量，政府质量越高，社会资本的环境治理效应越大；市场化程度越高，社会资本的环境治理效应亦越大。
2社会资本测度
2.1度量方法：mimiC模型
mimiC模型的特性在于同时具有因的指标（causeindicators）与果的指标（effectindicators）。因的指标在Sem中即为外因潜在变量的测量指标，果的指标为内因潜在变量的测量指标，该模型可以得到所有因的指标和果的指标对潜在变量的影响程度。
mimiC模型的结构决定了可测变量的选取将直接影响着社会资本测度的准确性与可靠性。mimiC模型本身只是提供了一个在合理选取指标变量之后测度社会资本的有效手段，至于如何选取指标变量更多的要依赖于社会资本理论形成和变化原因以及社会资本的综合影响，而且由于各个国家和地区历史、文化、地理、经济社会发展等诸多方面的差异，使得指标的选取还必须立足于样本地区的实际。现有研究已经指出社会互动、文化传统、社会现代化转型、第三部门和政府在其中发挥着至关重要的决定性影响[13]。对此，我们选取了如下指标分别作为社会资本潜在变量的原因变量与指标变量，将12个指标分为四类：选择营商环境、全球化、收入差距来度量信任关系，使用就业状况、财政福利来度量互惠，利用财政风险和契约状况反映社会准则、规则和约束，选择社会服务、社会组织、社会流通、信息共享和社会沟通来表示沟通、网络与组织。
2.2数据与测度结果
本文将社会资本作为隐变量，并充分考虑影响社会资本的原因，如全球化、收入差距、就业状况、财政福利、财政风险、社会组织和社会沟通等因素；并以营商环境、契约状况、社会服务、社会流通和社会共享作为指标变量，建立mimiC模型，来测算社会资本的相对规模。
我们首先考虑一个封闭经济中的社会资本，从模型的最一般形式切入（不纳入全球化因素），逐步剔除统计不显著的指标变量和原因变量，根据卡方检验得到的概率值，近似误差均方根（RmSea），调整后的拟合优度（aGFi）、标准化残差均方根（SRmR）等检验值，综合考虑并确定模型，并根据增删变量来调整模型的拟合度，选出最适变量结构。根据原因变量的估计系数，我们进一步计算得到186个地级及以上城市2004-2011年的社会资本，由于我们主要测算所在地区社会资本相对总量，宏观层面的社会资本具有一定的综合性和稳定性，本文无意测算社会资本的人均水平。
从2004-2011年，全国平均社会资本分别为0.017675，0.017261，0.017551，0.018018，0.019496，0.022297，0.025436和0.029265，呈现出较稳定的上升趋势，从地区分布来看，东部地区的社会资本总量最高，西部地区其次，中部地区最后。
3模型、变量和数据
3.1模型设置与变量选择
在借鉴Harietal.[14]和papyrakis[15]等跨国和分地区面板数据模型的基础上，进一步引入了社会资本的平方项，观察社会资本与环境治理绩效之间是否存在着非线性关系。构建如下的基本模型：
其中，被解释变量epi表示环境治理绩效指数，考虑到环境治理绩效的综合性，在参照以往研究的基础上，本文主要从污染物排放、污染治理以及生态环境三个角度进行合成，具体包括环境污染指数（pi）、污染治理指数（pCi）和绿化指数（Gi），其中污染排放由人均工业废水排放量、人均So2排放量和人均工业烟尘排放量构成，污染治理指标则由工业废水排放达标率、工业So2硫去除率、工业烟尘去除率、工业固体废弃物综合利用率、城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率和环境治理投资等7个二级指标构成，绿化指数则由绿化率表征。采用主成分方法合成环境治理绩效指数，首先对各项二级指标分别作标准化处理，然后逐级采用主成分分析方法为各个二级指标赋予相应的权重，分别得到污染排放指数（倒数化处理）、污染处理指数和绿化指数，最后再次采用主成分方法为上述三个指数赋予相应的权重，最终得到环境治理绩效指数。
社会资本（SCi）为本文的核心解释变量，社会资本还可以分解为社会信任关系（St），社会互惠（Sm），社会准则规则和约束（Sn），以及社会沟通、网络和社会组织（SCm）四类，社会信任关系、社会互惠，社会准则、规则和约束以及社会沟通、网络和社会组织同样采用主成分方法测算得到。X为引入到模型中的其他控制变量所组成的向量集，主要包括经济发展水平、产业结构、人口密度、教育和对外开放以及气温和降雨。为了进一步考察社会资本所处的制度环境对其环境治理效应的影响，本文的实证策略做如下安排：
在模型（1）的基础上引入政府质量和市场化程度两个指标，得到：
本文中，按照各地区2004-2011年平均政府质量指数和平均市场化程度指数将186个城市划分为政府质量较高地区和政府质量较低地区、市场化较高地区和市场化较低地区。但是简单的按照自变量的相关标准对样本进行分组，难以准确的反映各种门槛变量对差异的影响。在非线性计量经济模型发展的背景下，新发展出一种新的门限面板回归模型（threshold-oldpanelregression，tpR），该方法针对上述两种分组方法的局限性进行了改进，不需要给定非线性方程的形式，门槛值及其个数完全由样本数据内生决定，同时提供了一个渐进分布理论来建立待估计参数的置信区间，运用Bootstrap方法来估计门槛值的统计显著性。
对于政府质量指数的度量，本文借鉴了现有文献的做法并考虑到地级市层面数据的可得性，主要从税收负担、公共品供给和产权保护3个维度来刻画地级市政府质量[16]，用本年应交增值税/（本年应交增值税+利润总额）来度量所在地区的税收负担，使用文化、医疗卫生和教育事业来反映政府所提供的公共品，并以产权保护作为地方政府所履行的职能。在市场化程度指数的度量上，使用民营化、特定行业就业和市场化指数来进行度量，民营化用私营经济和个体经济就业人数占总人口比重度量，特定行业主要是指金融业、房地产业、租赁和商业服务业以及信息技术行业，最后我们使用了樊纲[11]所提供的分省市场化指数，并假定一个省内部各地级市共享该省的市场化指数。
3.2考虑内生问题的稳健性检验与方法选择
在关注社会资本对环境治理绩效的影响时，容易忽视的一个问题就是模型本身所存在的内生性风险。在系统Gmm方法中还将引入上述部分论证的外生工具变量共同组成工具变量集合。一方面，我们需要根据Sargan检验和差分误差项的序列相关检验来判断工具变量的有效性，另一方面，进一步选择wind-meiger所提出的改进的有限样本标准差估计实现对两步估计标准误的纠正，使SYS-Gmm的两步稳健估计比一般估计更为有效。再加之SYS-Gmm方法比较适用于时间跨度小而截面单位较多的面板数据，本文所选择的8年186个城市的面板数据恰好符合其特性。
3.3数据样本
本文选取了口径更为稳定一致的2004-2011年为研究的时间区间和其中的186座城市，共计得到1488个观察样本，原始数据主要来自于《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》和《中国统计年鉴》樊纲编辑的《中国市场化指数：各地区市场化相对进程报告》。
4实证结果汇报
4.1基本结果
4.1.1社会资本对环境治理绩效的影响
表1汇报的静态面板数据模型的固定效应方法的回归结果。与假设1预期完全一致，社会资本可以有效的改善环境治理、提升环境治理水平和绩效。具体说来，表1的模型（1）和模型（2）报告的是社会资本对环境污染影响的回归结果，社会资本与环境污染的关系显著为负，当社会资本水平每提高1%时，环境污染可能会降低0.28%，当引入社会资本平方项后发现，二次项系数为正，说明社会资本与环境污染之间可能会存在着U型关系，社会资本的拐点值为0.0742，当社会资本没有超过0.0742时，社会资本可以有效的抑制污染，当跨过该拐点后，社会资本对环境污染的抑制作用会趋近于零并可能还会加剧环境污染。模型（3）和（4）报告的是社会资本与污染处理关系的回归结果，我们发现，社会资本一次项系数为正，二次项系数为负，这表明，在一定的社会资本水平范围内，社会资本可以有效的激励和促进污染治理，社会资本与污染治理之间存在着比较明显的倒U型关系，社会资本的拐点值为0.0788，即过度的社会资本可能并不利于环境污染治理。模型（5）和（6）显示的是社会资本与城市绿化之间的关系，依然发现，社会资本与城市绿化指数之间呈现出较为明显的倒U型关系，社会资本拐点值为0.133，明显高于环境污染和污染处理回归中的社会资本拐点，这表明，社会资本在城市生态绿化方面可以发挥相对更为重要的作用。最后，在上述三类环境指标的基础上合成得到环境治理绩效指数，如模型（7）和（8）所示，社会资本可以有效的通过降低环境污染、提高污染治理水平和生态环境建设来实现环境治理绩效的提升，当社会资本水平提高1个百分点时，环境治理绩效指数会显著的提高0.5382%，引入社会资本二次项后，其系数为负，虽然不显著，但是通过前面三个指标的综合判断，可以认为社会资本与环境治理绩效之间存在着比较明显的倒U型关系，社会资本的拐点为0.0548。
4.1.2不同类型社会资本对环境治理绩效的影响
进一步将社会资本分解为社会信任关系，社会互惠，社会准则、规则和约束，社会沟通、网络和组织，在控制其他因素的基础上，考察各类形式的社会资本对环境治理绩效的影响及其差异，回归结果如表2所示。我们发现，四种类型的社会资本在不同的显著性水平上促进了环境治理绩效的提升，具体说来，当四种类型的社会资本均提高1个百分点时，环境治理绩效分别提升0.26%、0.19%、0.21%和0.57%，单纯的从社会资本的内部构成来看，相比较社会互惠和社会准则规则约束而言，社会沟通、网络和组织以及社会信任关系对环境治理绩效的促进作用更大。不同类型社会资本环境治理效应差异在很大程度上是由各类型社会资本的特征及其与环境公共事务的耦合度所决定。
4.2社会资本、制度环境与环境治理
首先在原有基准模型的基础上引入政府质量和市场化程度指数两个因素，发现（如有需要，回归结果作者可提供，下同），社会资本系数出现了较大幅度的下降，但依然显著为正，同时还发现，社会资本的二次项系数显著为负，这表明，社会资本与环境治理绩效之间依然呈现出倒U型关系，与原有基准模型略有不同的是，社会资本的拐点值进一步增加，达到0.0621，这似乎表明，政府质量因素和市场化程度因素可以有效的延缓社会资本拐点的到来，进一步延长最优社会资本环境治理效应的区间和范围。与社会资本类似，政府质量和市场化程度与环境治理绩效之间均存在着倒U型关系，分别引入了政府质量和市场化程度的平方项，发现，二次型系数均为负，这意味着，单纯依靠政府机制、市场机制或社会机制，都难以独立有效的推进环境治理，任何一种机制作用的发挥都有赖于另外两种机制所提供的条件，尤其对社会资本而言，更依赖与政府机制和市场机制所提供的环境，这是由社会机制所处的相对较弱的地位所决定的。
为了进一步准确的判断社会资本的环境治理效应是否会受到以及在多大程度上受到制度环境因素的影响。我们将政府质量和市场化程度分别依次设定为门限变量，通过观察门限值上下样本的社会资本对环境治理绩效影响的差异，来更为贴切的反映制度环境的影响。首先，我们进行门槛效果检验来确定门槛个数。我们依次设置了不存在门槛、一个门槛和两个门槛进行估计，得到F统计值和采用Bootsrap方法得到的p值，结果发现，政府质量和市场化程度变量的单一门槛均通过1%显著性检验，而在双重门槛检验中，两项门槛变量均未通过显著性检验，这表明政府质量和市场化程度存在着单一门槛效应。接下来进一步确定具体的门槛值，根据门限回归的结果，我们发现，政府质量和市场化程度的门槛值分别为0.196和0.215，具体说来，当政府质量低于0.196时，社会资本对环境治理绩效的影响系数为0.094，而当政府质量跨过0.196时，社会资本对环境治理绩效的影响系数则上升到0.189，增加了1倍；当市场化程度低于0.215时，社会资本对环境治理绩效的影响系数为0.114，当市场化程度高于0.215时，社会资本对环境治理率绩效的影响系数则稳步增加到0.153。这表明，政府质量和市场化程度确实是影响到社会资本环境治理效应的重要因素。在此，我们还进一步比较了政府质量和市场化程度作用于社会资本环境治理效应程度的差异，根据前文的统计分析发现，平均政府质量指数为0.278，平均市场化程度指数为0.244，并且政府质量的核密度分布相较于市场化程度明显右移，但是尽管如此，政府质量的门槛值依然低于市场化程度的门槛值，这似乎说明，改善政府质量所带来的社会资本边际环境治理效应更高。在进行门限回归之前，我们还进一步按照各地区平均政府质量和市场化程度将样本分为两等分，即政府质量较高地区和政府质量较低地区、市场化程度较高地区和市场化程度较低地区，并进一步比较了四类地区社会资本对环境治理绩效的影响。尽管四类地区的社会资本与环境治理绩效之间均呈现出比较明显的倒U型关系，但是政府质量较高地区的社会资本对环境治理绩效的影响系数明显大于政府质量较低地区，且两地区的社会资本拐点分别为0.108和0.054；市场化程度较高地区的社会资本对环境治理绩效的影响系数明显大于市场化程度较低地区，且两地区的社会资本拐点分别为0.098和0.056。
4.3稳健性检验
4.3.1引入工具变量
考虑到社会资本与环境治理绩效之间可能存在的内生性问题，我们通过引入社会资本的工具变量并采用考虑动态效应的系统Gmm方法进行估计，结论与前文结论基本一致。
通过上述部分的分析可以得到社会资本的拐点值，接下来有必要、也有可能进一步找到相对于环境治理率绩效的社会资本相对不足地区、社会资本相对适度地区和社会相对过度地区。所测算的拐点值为0.062和0.077，分别将其作为社会资本相对不足地区和相对适度地区、相对适度地区与相对过度地区的划分标准。选择这两个值，主要是基于这两个模型的拟合优度较高，且都控制了制度环境变量的影响，同时部分的考虑了内生性问题。从年均比重来看，社会资本相对不足地区占到85.15%，社会资本相对适度地区和社会资本相对过度地区的比重仅为7.39%和7.46%，在环境治理上，绝大部分城市面临着社会机制不全的困境，而目前中国环境治理困局是多方面原因造成的，其中社会资本不足起着重要“作用”，比如公众参与环保行动目前仍处于传统模式阶段，这是一种非常有限的末端参与。社会资本分布的趋势来看，社会资本相对不足城市的数量和比重均呈现出不同程度的下降趋势，这类城市主要集中在中西部地区；社会资本相对适度城市的数量和比重则呈现出比较明显的上升趋势。针对社会资本不同类型地区而言，各自侧重点和关注点应该有所差异，对于社会资本相对不足的中西部地区而言，重点应该放在努力增加社会资本上，最大限度发挥社会资本的环境治理效应；社会资本相对适度的东部中等城市，应该同时兼顾社会资本和其他制度因素的同步推进，通过完善制度环境进一步拓展社会资本环境治理效应的区间范围；对于社会资本相对过度的地区而言，应该将重点放在制度环境的改进上，在短期内，这一地区社会资本的容量和环境治理效应已经到了瓶颈期，现有的制度环境难以满足社会资本环境治理效应发挥的需要，因此，进一步通过制度创新，在更高的政府制度水平和市场化程度上实现与社会资本有机对接。可以解释的是，东中西部地区同时出现环境的内在机制是存在差异的，中西部地区更主要源于社会资本的不足，即社会群体间尤其是公众与企业和政府间缺乏足够的信任，再加之沟通机制不畅，企业缺乏履行环境社会责任的社会规范和约束机制，使得这些地区的出现；而东部地区环境出现则可能是社会资本相对过度尤其是所处的制度环境难以满足社会资本的“需要”所引发，以厦门pX项目事件和启东事件为例，两地区均处于东部沿海地区，经济较为发达，两类事件均是由上马环境污染项目所引起的，由于两地区社会资本相对充分，使得社会公众在污染危害尚未严重发生之前就采取相应的集体行动进行反馈，如厦门pX项目建成之初，105名全国政协委员联合签名“关于厦门沧海pX项目迁址的提案”，但并未引起足够重视，之后随着事态的蔓延以及公众急速关注，当地政府较为迅速的开启多轮座谈沟通，进行了二次环评、公众投票和项目迁址，最后以平稳方式解决了这一危机；而启东事件自始至终，当地政府并未充分重视，而民众的利益诉求并没有随着时间的流逝而消逝，反而在集聚和反弹，直至最后演变为大规模。这两起事件恰恰说明：社会资本水平并不是越大越好，特别是当所处的制度环境尤其是政府部门难以满足社会资本的“需求”时，社会资本反而会引致环境治理的低效；但是如果政府部门努力提升公共服务水平和自身的运行效率，引导和沟通机制顺畅，那么即使社会资本水平相对较高，反而会更有利于提升环境治理绩效。
4.3.2更换样本与指标
为了进一步证明本文结论的可靠性，根据数据的可得性和适用性，我们在已有的186座样本城市中，筛选出93座城市，筛选标准是这些城市均列入环境保护部公布pm10、So2、no2数据的113个大中城市中，同时将样本的因变量替换成pm10、So2、no2变量，来考察社会资本与环境质量之间的关系，分别采用门限回归、考虑工具变量的SYS-Gmm方法进行检验，时间区间为2004-2010年，得到的结论与前文基本一致。
5结论与讨论
本文以环境问题为研究对象，提出了社会资本、制度环境与环境治理绩效之间关系的三个基本假说，我们研究发现：社会资本总体上有利于环境治理，尤以社会信任和社会沟通（网络和组织）的效应最为明显；社会资本与环境治理之间呈现倒U型的非线性关系，社会资本存在着一个适度水平；社会资本对环境治理的影响受制于政府质量和市场化程度两种因素，政府质量和市场化程度越高，社会资本的环境治理效应越大，同时，改善政府质量所带来的社会资本边际环境治理效应更高；从年均比重来看，社会资本相对不足地区占到85.15%，社会资本相对适度地区和社会资本相对过度地区的比重仅为7.39%和7.46%，目前中国环境治理困局是多方面原因造成的，绝大部分城市面临着社会资本不足所导致的社会机制不全的困境。
本文结论对现阶段中国环境治理机制的设计具有较强的启示意义：一是重视社会机制尤其是社会资本在环境治理过程中的作用，持续全面提升对外开放水平、缩小收入差距、提升就业率和就业质量以及积极推动社会组织发展，对于积累社会资本、发挥社会资本的环境治理效应具有重要意义；二是重视制度环境在形塑和提升社会资本环境治理效应中的作用，良好的政府质量和较高的市场化程度可以强化社会资本的环境治理效应，拓展和延伸社会资本环境治理效应的广度和深度；三是重视社会资本与制度环境的匹配与衔接。对社会资本不同类型地区而言，各自侧重点和关注点应该有所差异，对于社会资本相对不足的中西部地区而言，重点应该放在努力增加社会资本上，社会资本相对适度的东部中等城市，应该同时兼顾社会资本和其他制度因素的同步推进，对于社会资本相对过度的地区而言，应该将重点放在制度环境的改进上。
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abstracttheextenttowhichsocialcapitalaffectsthedevelopmentofpublicpolicyisanimportanttheoreticalproposition.increasingevidencessuggestthatsocialcapitalhasanimportantinfluenceforgrowth，justice，povertyandenvironmentalsustainabledevelopment.thispapertakesincreasinglyintensifiedenvironmentalissuesasthestudyobject，putsforwardthreebasichypothesesabouttherelationshipbetweensocialcapital，institutionalenvironmentandenvironmentalmanagementperformance，adoptsstructuralequationofmimiCmethodtoestimatethesocialcapitallevelofmorethan186prefecturelevelcities.atthemacrolevelfrom2004to2011，andempirically
investigatestheimpactofsocialcapitaltoenvironmentalgovernance，and
thenonlinearrelationshipbetweensocialcapital
andenvironmentalgovernanceperformanceand
systemheterogeneity.thestudyfoundthatsocialcapitalisconducivetotheoverallenvironmentalgovernance，andsocialcapitalexertsthemostobviouseffectstosocialtrustandsocialcommunication.therearemanyreasonsforChina’senvironmentalgovernancedilemma.mostofthecitiesarefacingsocialmechanismsofsocialcapitalshortagecausedbyincompleteplight.it’snottruethatthegreaterthesocialcapitallevelthebetteritis；especiallywhentheinstitutionalenvironmentisdifficulttomeetthe‘demand’ofsocialcapital，socialcapitalwillleadtotheinefficiencyofenvironmentalgovernance.ifgovernmentsmakeeffortstoenhancethelevelofpublicservicesandtheiroperationefficiency，guidingandcommunicationmechanismareopen，
anditismatchedwithsocialcapital，itwillbemoreconducivetoimproveenvironmentalperformance.thispaperrecommendsthatweshouldpayattentiontosocialmechanisms，especiallytotheroleofsocialcapitalintheprocessofenvironmentalgovernance，exerttheroleofthequalityofgovernmentandmarketmechanismsinshapingenvironmentalgovernance，promotecohesionandmatchingofsocialcapitalandinstitutionalenvironment.
Differentfocusesshouldvaryaccordingtodifferentregionsintermofsocialcapital.themiddleandwesternregionthatiscomparativelyshortofsocialcapitalshouldpayattentiontoincreasingsocialcapital.
mediumsizedcitiesineasternregionwithrelativelymoderatesocialcapital
shouldbothconsidertheprogressofsocialcapitalandotherinstitutionalfactors.
社会环境治理篇2
〔关键词〕环境问题;社会自治;环保nGo
〔中图分类号〕D669.9〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0097-06
改革开放至今，我国经历了经济的高速增长，也开始面临前所未有的环境问题。严重的环境问题阻碍了经济与社会的可持续发展，给人民群众的身心健康带来了极大的威胁和挑战。然而，环境作为一种公共物品，在治理过程中却遭到了“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境，说明解决环境问题，仅靠政府和市场的力量还不够，还需社会力量的加入。当今，我国的社会力量蓬勃兴起，社会自治的意识不断深入人心，社会力量在治理环境问题中作用日渐突出，给环境治理带来了新的希望。依靠社会力量，实现环境问题社会自治成为了解决环境问题的重要路径。
一、何为环境问题社会自治
所谓环境问题社会自治，就是以社会力量为主体，通过不同于政府和市场的治理方式，独立地实现对影响自己切身利益的环境问题的自主治理。这种自主治理具有广泛的包容性和开放性，可以把一切受区域环境影响的社会成员都纳入到环境问题的治理体系中来，是社会成员保护自身环境权益的自我治理。环境问题社会自治的主体主要是公民、社区、以环境保护为宗旨的社会组织（以下简称环保社会组织或环保nGo），以及具有强烈环境责任的企业组织。环境问题社会自治主要表现为城乡居民环境自治、社区的环境自治、企业组织的环境自治，以及环保社会组织的治理行动。
在环境问题社会自治体系中，公民是环境治理的主体，根据自己所享有的环境权利和义务在环境治理中进行自助互助或自我管理行动;社区是环境自治的基本单位，可以动员社区内各类力量，特别是社区内的企业组织自主治理社区内的环境问题;环保nGo是以生态环境保护与治理为宗旨的社会组织，是环境问题社会自治的中坚力量，可以在一些环境治理专业领域内发挥独特作用，甚至可以部分替代政府和市场;企业也是环境自治的重要社会力量，企业可以在利益诱导和社会责任双重约束下自主治理好企业的环境问题。
环境问题社会自治的逻辑意蕴在于，假使每个公民都充分行使好自己的环境权利，履行好自己的环境保护义务;每一个企业都承担好自己的环境责任，治理好自己的环境问题;每一个环保社会组织都积极行动起来，发挥好自己的环境治理功能;每一个社区都能约束好自己区域内的环境破坏行为，通过自治将自己区域内的环境问题解决好，那么，全社会的环境问题自然可以“善治”。
环境问题的社会自治不同于传统意义上的政府主导下环境治理中的社会参与。在环境问题社会自治的结构中，公民、环保nGo、社区和企业等社会力量不再仅仅是政府环境治理结构中的辅助力量，而是环境治理的主体，是环境治理的主导力量。当然，在当前强调社会力量作为环境治理的主体，并不是要否定政府在环境治理中的职责和作用，社会自治也不是当下解决环境问题的政府替代目标，“在共同体以其多样性的方式自觉地振作起来之前，官僚制还不能放弃其责任”。〔1〕因此，我们在这里强调环境问题社会自治，只是想说明在政府主导的环境治理体系之外还存在另一种治理路径，即社会自治路径。随着人类社会的发展，社会治理必将从“他治”转向“自治”，社会自治将会成为社会治理的基本内容和主要方式。因此，环境问题社会自治也是时展的必然选择。
在当前，实现环境问题社会自治具有重要价值。首先，实现环境问题社会自治是保护公民环境权利的基本要求。环境权是基本人权，公民有权利享有良好环境，并保证环境权益不受侵害。权利需要权力来维护，公民的环境权利依赖于环境权力。公民环境治理的权力，与其让渡给政府和市场来，不如自己行使权力更为可靠。因此，实现环境问题社会自治是实现公民环境权利最可靠的保障。其次，实现环境问题社会自治也是还政于民的途径。促进环境问题社会自治，让社会力量自主解决环境问题，有利于培养公民的主体意识，减少对国家和政府的依附，更有利于形成社会力量自主决策、自主管理的习惯和制度安排，真正还政于民。其三，实现环境问题社会自治还能提高环境决策的有效性，促进环境利益的公正分配。在环境自治的社会力量中不乏专业的环保组织，他们不仅能够以专业的眼光参与环境治理，还能代表各方利益，参与政府环境决策，监督政府环境行政，及时纠正政府在环境治理中的不当行为，减少环境政策执行中的冲突与摩擦，降低环境治理成本，提高环境决策的有效性，促进环境利益分配的公平正义。此外，实现环境问题社会自治还有利于降低环保投入，减少政府失灵和市场失灵所造成的环境资源损失。
二、环境治理的“政府失灵”与“市场失灵”呼唤社会自治
众所周知，环境是一种严重稀缺的公共资源。环境资源的自由享用带来的“公地悲剧”迫使政府必须承担环境治理的职责。长期以来，政府承担了环境治理的重任，也投入了大量的人力、物力和财力。然而在实践中，受“GDp崇拜”影响，经济增长的冲动往往掩盖了环境治理的需求，政府的环境政策也受到了利益集团的左右，使政府难以在环境治理中履行“公共信托”责任。同时，政府在环境治理中还存在效率低、短视以及权力寻租等问题。尤其是在政府官员任期制刚性约束下，很难避免只注重眼前的经济利益，不顾环境保护等长远发展的问题。此外，我国政府环境保护部门在政府结构中是弱势部门，一种弱势的环境治理是很难取得实际治理效果的。近年来频发的重大环境事件，如华北华东地区的雾霾污染、太湖蓝藻爆发事件、洞庭湖鼠灾、淮河水污染等等，都显示了环境治理的“政府失灵”。
在环境治理中“政府失灵”使得人们对私人部门的参与和市场机制的引入充满了期待。特别是随着新公共管理运动的蔓延，基于市场的环境治理手段开始兴起。我国为了保护环境，实施了环境税收、排污权交易、环境财政与金融、可回收或易污染物品销售中的押金退款等一系列经济刺激政策和制度。但是，这些政策与制度还很不完善，落实也不到位。比如，排污权交易制度已被引入我国并开展试点工作十多年了，但目前这项制度仍然停留在试点阶段，并没有建立起全国统一的排污权交易市场，排污权交易在环境污染治理中的效果也不尽人意。排污权交易制度之所以难以建立起来，一方面与我国市场体系不健全市场机制不发达的国情有关;另一方面，根本的原因在于环境是公共物品，难以被分割消费，其产权和价格难以界定，市场机制难以发挥作用。企业在环境保护方面的投入往往难以通过市场交易给企业带来直接的收益，无偿使用环境资源，免费排放污染对企业来说还是最经济的选择。实践证明，以市场为基础的环境治理也是无效率的，存在“市场失灵”。
政府与市场在环境治理方面的“失灵”促使了公民环境意识的觉醒，为社会环保力量的兴起留出了机会和空间。近年来，公民的环境意识特别是环境权利意识逐步觉醒。《全国环境统计公报》显示，自1995年起，我国环保部门收到群众来信，接待群众来访以及电话、网络投诉数量连年攀升。特别是自2002年以来，因环境问题投诉和上访人数以每年30%的速度递增。大众传媒组织环保宣传活动的频率也是呈现出不断上涨的趋势，从2007年的9321次增加到了2012年的10209次，参与人数高达4600多万人。①2006年厦门市pX项目遭到居民自发组织的“厦门611环保志愿者联盟”各种方式的阻止，最终促使福建省政府迁建pX项目。厦门pX项目事件以及近年来北京、福州、广州、南京、成都等地类似的环境维权事件表明，我国公民的环境权利意识以及环境自治意识已经开始觉醒。从一定意义上讲，这标志着我国已经进入社会治理模式转型的新时代，公民已真正进入公共治理领域。另一方面，民间环保组织也呈现出蓬勃发展的态势。自1993年我国第一个在国家民政部注册的环保nGo“自然之友”成立后，掀起了一波又一波环保的高潮，如今已成为我国环保组织的代表。这一时期，全国各地民间环保组织开始蓬勃发展，截至2012年底，环保nGo数量已达到1438个，人数达到了13799人。②2003年的“怒江水电之争”和2005年的“26度空调行动”等，让许多环保nGo开始联合起来，为实现环境目标而一致行动。同时，环保nGo的活动领域也逐渐拓宽，在环境宣传教育、环保人才培养、环保政策建议、环保监督、特定物种保护、推动可持续发展等诸多领域无所不及。
①数据来源：1995-2012年《全国环境统计公报》。
②数据来源：1995-2012年《全国环境统计公报》。
在环境治理中，社会力量兴起的原因是多方面的。最根本原因是随着国家与社会的逐步二元化，国家、社会、市场的界限越来越清晰，公民社会日渐发育成熟，民众出于对政府环境保护力度与效果的不满和对市场环境保护力量的不信任，而自觉地行动起来。此外，网络、手机等现代传媒和通讯工具的发达，也为公众表达自身环境权益诉求，积极地参与环保公共事务，促进环保自觉行动提供了便利条件。当下，社会力量已经成为推动我国环境治理不可或缺的重要力量。
三、环境问题社会自治的实践
我国自古以来就有社会自治的传统。在传统社会中，“皇权止于县政”表明国家权力无法延伸到社会的每个角落，在那些行政权力力所不及的领域，就只好任由人民自治了。在这样的条件下，乡村社会得以形成一套自治机制。如一千年前蓝田的《吕氏乡约》就是一部较为完善的民间自治制度，其中，不仅有民主选举的规定，也有民主议事的规则。这部由乡民自行起草的乡约，体现了乡民自治的精神，并对后世明清时代的乡村治理模式产生了重大影响。同样，我国在环境治理方面也有着自治的传统和习惯。比如，云南丽江白沙乡玉湖村在1950年代以前对当地的森林资源就实现了自主治理。他们主要依靠一种被称为“老民会”的社区组织来对本地的森林资源进行自主管理。“老民会”由村中很有威望的长老组成，负责制定全村的村规民约，指定管山员和看苗员来看管好公山和田地。如有破坏环境资源者，由“老民会”依村规民约惩罚。村民个人对社区资源环境自治也起着重要作用。比如，妇女是上山砍柴、拉松毛的主要承担者，因此她们的意见对推选和评价管山员至关重要，能否保证社区柴薪林的更新和持续使用也取决于妇女砍伐柴薪的具体方式和科学态度。〔2〕
近年来，我国由公民行动、社区行动、环保nGo和企业推动的环境自治实践越来越丰富。例如，2005年由“自然之友”和“北京地球村”等8家环保nGo发起并组织的“26度空调节能行动”，很快得到了全国51家民间环保组织和全国公众的响应和支持，并推动了国家公共建筑空调节能政策的出台①。同样，公民和社区的环境自治行动也引人注目。比如，湖南“湘潭环保协会”、“绿色潇湘”等环保组织的志愿者们在长沙、湘潭、株洲等地监测水质，推动湘江水环境治理长达数年，成效显著。2006年以来，在江苏泰州、常州、盐城等地广泛开展的“社区环保圆桌会议”不仅有效约束了社区内企业的排污行为，而且实现了企业、社会和居民在环境利益博弈上的“多赢”，取得了很好的环境治理效果。2012年成都市成华区祥和里社区景观街沿线46个商家及临街17个院落和400多居民自发成了“社区环境自治协会”（联盟），通过协商对话和志愿者行动，终于解决了车辆乱停乱放、噪音油烟扰民、下水道堵塞等等长期困扰居民的环境问题。在台湾，“社区行动引领政府走向零废弃”也是值得关注的环保典范。在1980年代，当政府准备实施大规模垃圾焚烧处理的时候，社区的强烈反对不仅阻止了几十个焚烧炉的建设，也促使政府采纳垃圾前端减量和循环利用的目标与项目，使得台湾在人口和GDp都持续增长的情况下，垃圾量得到显著减少。〔3〕
①2007年6月，国务院办公厅下发了《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》，要求所有公共建筑夏季室内空调温度不得低于26度。
西方国家环境问题社会自治的实践相对更加丰富，也为我们提供了借鉴的经验。在美国的环境治理中，环保nGo和社区这两股社会力量发挥着举足轻重的作用。如美国环境的环境保护基金协会（environmentalDefenseFund）就曾与麦当劳合作，将麦当劳原有的塑料包装换成了薄纸包装，减少了70%-90%的浪费，提高了能源效率。〔4〕此外，社区也发挥着积极的环境自治作用。政府、社区和企业可以通过圆桌对话的形式，平等地探讨环境污染及其治理的相关问题。例如，明尼苏达州可持续发展圆桌会议（minnesotaRoundtableonSustainableDevelopment）就是由30个企业、环境组织和社区领袖组成的，他们经过两年的审议，向州政府提交了最终汇报，其中包括治理五大湖的挑战和建议实施的策略等。〔5〕在英国，从1981年颁布的《最高法院法》到1992年颁布的《环境信息条例》等一系列法律，保障了公民的环境知情权、环境事务决策参与权和环境诉讼参与权。公民和社会组织可以通过环境诉讼来维护自己的环境权益。如今，“以民事诉讼违背环境法的行为己经变得相当流行”。〔6〕英国的环境治理机构也正在从官办走向民办。〔7〕英国的环境治理的具体实施一般是由有关社会团体、中介组织、咨询和认证机构等社会力量来进行。例如，英国标准化协会（BSi）就负责环境管理体系及审核体系标准的制定、修订和咨询;英国技术交流与咨询公司（Resource）就是由贸工部提供资金，技术上由BSi支持的，可提供质量、环境、安全等多种项目服务的独立咨询机构。它积极协助政府普及和推广环境标准和emaS规则（“生态管理和审核规则”），帮助政府制定环境管理政策、法规和计划，开展国内外有关环境管理体系的交流、合作、咨询等。〔8〕这些非政府组织在政府与企业之间架起了联络的桥梁，为环境治理进行了大量卓有成效的工作。发达国家的实践已经证明了社会自治在解决环境治理中的重要作用，这为当前我国实现环境问题社会自治提供了经验借鉴。
四、实现环境问题社会自治的路径
在现阶段，实现环境问题社会自治是有条件的。环境问题社会自治的条件需要政府来提供，社会力量也需要不断提高自治能力，才能自主负责，并与政府合作分担治理责任。
（一）加快环境治理的制度创新，完善环境自治法律体系
首先，要更新环境资源立法理念，将环境资源物权具体化、明晰化。重点是要恢复环境资源作为私权客体的本质，明确环境资源所有权的界限，清晰划分环境资源国家所有权、集体所有权和私人所有权的边界。对国家所有权而言，可以尝试实行所有权与管理权的分离，将部分环境管理权转移给社会;对于集体环境所有权而言，在承认集体是所有权主体的基础上，创新所有权行使方式，将集体所有权落实到集体内部的成员身上，使集体成员能够拥有真正意义上的环境权利。其次，要完善环境自治立法，保护各类社会主体依法实行环境自治。当务之急是要确立公民环境权的宪法地位，由国家作为义务人来保障公民环境权的实现，并为建立健全公民环境权的法律保护体系奠定基础。完善公民环境权的法律保护体系，关键是要清晰界定各个社会主体的环境权利与环境义务，落实环境自治责任，让每一个公民、每一个社区、每一个企业、每一个环保社会组织做到环境保护“守土有责”。同时，还要尽快建立和完善与公民环境权有关的诉讼制度，使公民环境权利保护落到实处，这是健全环境自治法律体系的前提。
（二）加大对环境问题社会自治的政策扶持，鼓励社会力量参与环境自治
加大对环境问题社会自治的政策扶持力度，动员和鼓励社会力量参与环境自治是政府的责任。对此，政府首先要加强环境问题社会自治的规划和宏观指导，将环境社会自治纳入社会建设的总体规划之中，保障环境社会自治能够稳定推进。其次，要加大对公民、社区、环保nGo以及参与环境保护与治理的企业的政策支持力度，通过财政补助、税收优惠以及人才政策、金融融资政策等支持环境自治主体发展，鼓励环境自治行为。政府还可以通过绿色购买等方式，鼓励社区、环保nGo以及那些愿意参与环境治理的企业等组织积极与政府建立公私伙伴关系，强化在环保领域的合作;支持社区、环保nGo和致力于环境治理的企业加快环保资金积累，扩大社会环保力量。特别是要创新环境价格政策，完善环境定价机制，引导全社会力量投入环境自治中。
（三）政府要让渡部分环境治理权力，激发社会环境自治的活力
在社会公众对环境公共产品和公共服务需求与日俱增，而政府所承担的环境服务供不应求的情况下，通过向社会组织购买环境服务或者环境服务付费等方式，委托授权给社会力量行使环境治理权力，并承担环境治理责任是明智的选择。奥斯本和盖勒布指出，非营利性的社会组织在提供那些异质化、需要更多责任心与同情心、面向社区、产生微利、能够提高他人福利的服务方面具有优势，这些领域是社会组织参与政府购买公共服务的主要领域。〔9〕环境治理正属于此类公共服务。美国纽约市在Catskill流域的环境治理就是一个环境服务付费的成功案例。该项目中，处于下游的纽约市出资帮助上游的农场主进行农场污染的治理，这些工作交由专业的社会组织负责实施。污染治理的初始投资和日后费用都由纽约市支付。经过五年的努力，93%的农场主自愿加入到该项目中，并且这一项目实施所花费的费用是使用水净化处理厂这一替代方案的费用的1/8。〔10〕在我国也有这样的实践，比如，深圳市就规定了关于环保局向相关环境社会组织购买服务的领域，包括“环境监测系统的日常运行等专业技术服务工作、环保宣传教育、环境政策的研究和咨询、环境治理设施绩效评估、环保法律咨询、环境科研”等①，实践中也取得了良好成效。
①参见《深圳市推进向社会组织购买服务工作的实施方案（试行）》之附件：《试点单位可向社会组织购买服务的工作事项》。
值得注意的是，政府向社会组织购买环境治理服务，政府只是从环境治理服务的直接提供者变成了间接提供者，但这并不代表政府责任的全数转移。有了服务购买，政府作为环境治理责任主体的角色并未改变，政府并不能因此卸责。但是，在环境治理权力让渡的过程中，社会组织壮大了自身的力量，也激发了社会环境自治的热情，长期效果是值得期待的。
（四）提高环境问题社会自治主体的主体意识与治理能力，落实环境自治责任
首先，要在全社会培养环境问题社会自治的意识。调查发现，我国城市居民的环境意识水平与性别、年龄、收入水平、文化程度以及居住地等因素呈正相关。〔11〕因此要提高公民的环境自治意识，首先需要发展经济，提高公民收入水平和生活水平，加快教育发展，提升公民科学文化素质，才能从根本上提高公民环境自治意识，培育环境自治文化氛围。其次，要强化社区的环境自治主体地位，增强社区在环境自治中的独立性和权威性，增强社区居民的认同感，进一步提升社区环境自治意识。此外，还要减少政府对环保nGo自治行动的干预，提高环保nGo的自治意识。
其次，要不断提高环境自治主体的治理能力。对公民而言，一方面需要政府加以引导，创造公民环境自治的机会，让公民在环境自治实践中锻炼自治能力;另一方面公民自身也要更多地通过合法渠道表达自己的环境利益诉求，争取环境自治权，在实践中培养环境自治的能力。对社区而言，重点是加强社区自身建设，厘清社区在环境自治中的工作重点，创新环境治理手段与方法，在维护居民环境权益中提升和锻炼社区环境自治能力。对环保社会组织而言，重点是要提高环保nGo筹资能力，减少对政府的依赖，独立自主开展环境治理活动，在实践中不断增强自身辐射力、活动力、影响力。
最后，要通过立法落实环境问题社会自治主体的责任。对于公民而言，其责任在于保护环境，维护自身环境权益;对于社区而言，其责任在于治理好本区域范围内的环境，保证区域环境不被破坏;对于环保nGo而言，其责任在于促进公众了解环境知识，提升公众环保意识，强化环境自治，维护公民合法的环境权益，积极参与环境影响评价活动，监督环境违法行为;对企业而言，其责任在于承担环境公共责任，履行好自身环境保护和环境治理义务。
（五）建立以社区为基本单位的区域环境治理机制，完善区域环境治理体系
社区是区域内居民共同生活的场域，是多元利益汇聚的合作场所，也是利益与共的一个整体，这里可以产生最好的协商平台，达成或促进一致行动。在我国公民逐步脱离“单位制”的今天，其所在的社区就成为了最直接的利益表达平台和合作行动的平台。在我们面临的环境问题面前，应该让社区力量发挥更大的作用，促进社区对其环境进行自主治理。因为，在社区内，污染者与被污染者，造成污染的企业与受影响的居民，同属于一个环境社区，是利益共同体。社区治理这个平台能够推动利益相关者对话与合作，推动环境自治，促进和平有序地解决环境冲突。倘若每个社区都能自主治理好其辖区范围内的环境，全社会的环境问题必然有所改善。
建立以社区为基本单位的区域环境治理体系，首先要构建由造成污染的企业、受影响的居民和相关政府部门组成的“环境社区”，在这个环境社区中，各主体地位平等，拥有平等的话语权和影响力，能进行对话与合作，实现平等博弈;其次，要将环境治理纳入社区建设规划之中，成为社区治理的重要内容;再次，政府应帮助社区建立社区环境标准，引导社区监督其范围内的环境治理行动，并建立一套严格的社区环境治理考核和奖励机制，推动社区环境自治行动，将环境治理这种全球性思考落实到基层的草根性行动中。
五、结语
“在官僚制的层级结构中，无论怎样动员或接纳公众的参与，也不能够改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和愿意妥协的假象，其实，权力支配过程的性质并不会发生改变。”〔12〕在环境治理中，依靠扩大社会参与的途径无法解决环境治理过程中的“政府失灵”和“市场失灵”。因此，强化社会力量在环境治理中的主体地位，维护社会公众的环境权利，落实社会力量在环境治理中的责任，并推动环境治理从“他治”到“自治”的转变，是必由之路。
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社会环境治理篇3
1、虚拟性和跨越性
与现实社会相比，网络世界是虚拟的，是看不见、摸不到的，它以图像、声音、信息等电子文本的形式存在。在网络社会中，人们可以跨越地理位置、时空间隔，没有国籍、身份、地位等诸多因素的限制，在网络世界的虚拟空间中进行自由交流。
2、开放性和交互性
互联网的普及不仅消除了传统媒体之间的界限、社会不同群体之间的界限，也消除了信息发送者与接收者之间的界限。在这个过程中，社会成员不再仅仅是被动的信息接受者，而是可以根据自己的意愿在不同的网络平台上信息，可以广泛、深入地参与到信息传播的过程中，甚至起主导作用。
3、多样性和即时性
互联网上拥有形式多样、内容丰富的信息资源，各种社会突发事件、政府行为、百姓生活、文化娱乐都有可能成为互联网上的焦点。互联网的信息传播速度是以分秒计算的，一条新闻或信息后，几分钟内数以万计的人就会看到，并跟帖评论，进而产生扩散效果。
4、平等性和自治性
与现实社会不同，互联网环境下的社会成员享有平等的交往权和话语权，网民之间地位平等，没有明显的隶属或从属关系，无论是社会地位较高的精英阶层，还是草根阶级的普通百姓，都可以在网络社会中以平等的关系存在。另外，自由、宽松的舆论环境是互联网得以迅速发展的优势和基础，也正因如此，互联网具有高度自治的特点，传统手段对互联网的监管显得力所不及。
二、互联网环境下社会治理面临的新挑战
1、网络违法犯罪形势日益严峻
由于互联网具有开放、即时、隐蔽等特点，为违法犯罪打开了方便之门，网络诈骗、网络传销等不法行为迅速增长，利用计算机病毒攻击电脑与网络系统的犯罪活动日趋增多。一些违法犯罪活动不仅涉及普通网民，甚至波及到国家财政、社会保障、交通、能源等多个行业和部门，对国家经济发展和社会稳定都造成了严重危害。
2、互联网环境下的“蝴蝶效应”激化社会矛盾
在互联网空间中，网民可以自由地针对社会热点问题发表自己的言论与看法，这些言论有些是客观事实，而有些受主、客观因素所限，未免有失偏颇。与此同时，这些有害、虚假信息和言论一旦通过互联网进行传播，就会被进一步聚焦扩大，在某种程度上可能使局部问题全局化，简单问题复杂化，一般问题政治化，激化群众对党和政府的不满情绪。
3、网民的非理性表达扰乱正常的司法审判程序
在现实生活中，网民在遇到不公平的对待及权利受到侵害时，经常会利用互联网使事件展现在社会公众面前，在舆论强压之下，公共权力不得不介入，使网民的问题很快得到解决。于是，人们开始关注到网络的力量，无限制地利用网络去主张个人权利，而不去顾及这种权利是否真实有理、是否损害了国家和他人的利益。
4、网络不良文化的渗透对传统社会意识形态带来巨大冲击
在网络开放环境中，各种文化思潮并存、思想意识相互交融，网络文化也行色各异、良莠不齐，其中不乏大量的色情、暴力、迷信等负面信息。一些西方国家更是把网络作为进行文化渗透特别是意识形态渗透的工具，在网络上大肆渲染资产阶级价值观，抨击社会主义制度，对社会主流文化思潮的树立和社会主义精神文明建设都将产生不良影响。
5、网络公共事件给社会稳定带来严重影响
网络公共事件发生后，一些网民通过网络沟通信息，激发人们普遍的认同感，并由此开始串联网下行动，之后再通过网络联合走向现实社会，形成有目标、有组织、跨地域的联合行动，有的还会演变成打、砸、抢的非理性运动，给社会稳定造成严重危害。
三、互联网环境下的社会治理创新策略
1、创新社会治理理念
首先，利用开放思维广纳民意。政府应该充分利用互联网这个平台来搜集民意，倾听民声，将其作为决策参考的重要依据，使政府的行政决策真正为人民谋福祉。其次，利用合作思维实现多元化治理。要扩大社会治理主体的范围，让普通百姓为自己的事情出主意、想办法，而不再仅仅当看客。再次，用放权思维实现监督管理。当前数量庞大的网民队伍来自社会的各个领域、各个阶层，这其中不乏社会精英人士，他们拥有专业的技术知识、客观公正视野广阔、高瞻远瞩的独到见解，我们应该充分利用这部分力量，弥补政府在社会治理监管方面的不足，也时刻警醒政府官员不断提升执政水平、更好地为人民服务。
2、创新社会治理方式
首先，开辟现代化网络办公新平台。政府部门要尽快普及网络化办公，不断提升工作人员操作运用互联网这一先进技术的能力，扩展互联网服务领域，并将政府办公平台主动融入“智慧城市”建设中去，在涉及民生最为广泛的领域，探索智慧医疗、智慧养老、智慧公交等建设途经，从而有效解决城市发展过程中的难题，提升居民幸福指数。其次，搭建互联网的政务公开平台。各级政府要充分利用政府门户网站论坛、政务微博、市长信箱等互联网平台，使民众及社会组织对社会治理的看法和意见在一个合法的渠道内表达出来，避免“投诉无门”的现象发生。
3、创新社会治理技术支撑
一是进一步提升互联网监管的技术手段，完善非法网站的发现处置机制，做好净化网络环境的基础工作。二是切实履行互联网实名登记制度，在网络运营商、服务商的协同配合下，逐步建立虚拟人口管控机制，扎实开展网上重点人员管控工作。三是建立公共信息网络安全报警中心，及时受理网上报警求助事项。
4、创新社会治理机制
首先，通过互联网平台建立预警机制。相关部门要建立网络舆情分级制度和网络舆情监控系统，及时捕捉互联网上的预警信号，特别要注意对网络上“意见领袖”式人物的沟通与引导，并建立专业化的网络舆情分析队伍和咨询参谋系统，运用定量和定性相结合的方法，尽早识别潜在风险，以便及时采取防控措施，化解社会矛盾。其次，建立网络突发事件及时响应机制。面对突发事件，政府权威部门或主管部门不能封堵消息、掩盖事实，而要及时主动地信息，主导舆论，创造有利于事件妥善处置、有利于尽快恢复正常社会秩序的舆论氛围。
社会环境治理篇4
关键词：社会资本；环境污染；环境治理；模式
一、引言与文献回顾
2015年中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要充分认识推进生态文明建设的重要性和紧迫性，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，切实把生态文明建设工作抓紧抓好。其中，在第6条“加快美丽乡村建设”中指出，要支持农村环境集中连片整治，对农村垃圾和农村污水实行专项治理，并要大力发展农业循环经济，治理农业污染。事实上，从2005年开始至今，我国每年的中央1号文件都对农村环境治理问题提出了明确要求，具体建议包括推广测土配方技术、农村污水和垃圾治理、实施乡村清洁工程、治理农业面源污染、强化环境监测、发展农业循环经济等诸多方面。以2016年中央1号文件为例，第9条指出，要加强对农业资源的保护和高效利用；第10条指出，要加快对农业环境突出问题的治理工作，遏制农业生态环境的恶化趋势；第11条指出，要加强农业生态保护与修复；第12条指出，要加强对农产品产地的环境保护与源头治理；第15条指出，要加强乡村生态保护；第19条指出，要开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设。可见，生态环境保护与环境治理成为我国农村当前急需解决的重要问题。
农村环境治理要采取何种模式？国外代表性观点主要有三类。一是认为环境问题存在外部性，在理性经济人假设下人们会做出不利于环境治理的决策，因此需要用政策法规来矫正个体行为，即强调政府在环境治理中的重要性[1]；二是认为在环境制造者和受害者之间交易成本为零的情况下，环境问题并不需要政府的介入，双方可以通过市场化的途径来达成协议，从而解决环境问题[2]；三是认为把政府或市场作为解决环境问题的唯一途径是不合理的，主张从自组织的角度实现乡村环境的自主治理[3]。国内研究也基本沿袭这一思路，大多从政府[4]、市场[5]和自组织方面[6]探求农村环境治理与改善的途径。
随着越来越多的学者注意到农村环境治理中纯粹政府主导或市场化途径的弊端，学术界从社会资本的角度来研究农村环境治理问题的研究成果愈加丰富。从上世纪80年代开始，社会资本理论逐渐被运用到政治学、社会学、经济学和管理学等各个领域，且出现了诸多定义。（1）其中，目前被学界普遍认同的定义是由putnam（1993）[7]提出的：“社会资本是指能够通过协调的行动来提高经济效率的网络、信任和规范。”国内较早提出利用社会资本来促进农村环境治理的学者是宋言奇（2010）。[8]他认为，农村社会资本可以打破村民合作的“囚徒困境”，解决参与主体环境保护中的利益冲突，从而有利于环境保护目标的达成。王春荣等（2013）[9]指出农村环境治理需要公众参与程度的增加，张俊哲等（2012）[10]认为农村环境治理需要建立政府、市场和村民的多元主体共治模式。也有学者尝试对社会资本与环境之间的关系进行实证研究。如赵雪雁（2013）[11]分析了社会资本对农村生态足迹的影响，颜廷武等（2016）[12]对社会资本与农民环保投资意愿之间的关系进行了验证。
农村环境治理是一个系统工程，它要充分调动各类参与主体的积极性。如果社会资本能在环境治理过程中起到作用，那么，社会资本会对哪些污染源的治理产生影响、是哪些社会资本在起作用、其作用机理如何？现有文献并没有对这些问题作出准确回答。基于此，本文试图从农村环境污染的压力来源入手，分析两种常见环境治理模式面临的运作困境，并从putnam对社会资本的定义出发，全面考察农村社会资本三个维度对环境治理的影响机制，以论证社会资本介入农村环境污染治理的可行性，进而提出以培育农村社会资本为突破口实现环境治理模式创新的具体思路。
二、我国农村环境污染现状分析
我国对于污染源的界定主要包括三类：工业污染源、农业污染源和生活污染源。近年来，随着国家绿色化发展战略的推行，以点源污染为主要特征的工业污染状况逐步得到改善，而面源污染在环境污染中所占比例则越来越大，其中，农业面源污染是面源污染的最主要表现形式。广义的农业面源污染包括农业生产污染源和农村生活污染源，前者主要是指农业生产过程土壤农药和化肥流失、畜禽粪便排放等造成的受纳水体污染，后者则是农村生活污水和农民生活垃圾排放等导致的污染。农业面源污染具有排放地点不固定、污染空间变化幅度大且难界定、发生相对滞后性和模糊性以及潜在性强等特点，使得监控与管理起来更加困难与复杂。我国环境保护部、农业部和国家统计局三部门联合的《第一次全国污染源普查公报》指出，农业已超过工业成为我国第一大污染源。（2）同时，随着一些污染性工业企业向农村转移，农村社会也同样面临着工业污染的困扰，乡镇企业排出的废水、废气和固体废弃物（工业“三废”）进一步加剧了我国农村的环境污染。可见，三种类型的污染源共同成为我国农村环境污染的主要来源，遏制农村环境污染的进一步恶化刻不容缓。
1.农业生产污染
随着人们对农产品需求的不断增强，以石油等要素投入为显著特征的现代农业逐步替代物质循环型的传统农业，而这往往伴随着环境污染的加剧。首先，受高产量高利润的驱动，现代农业往往建立在化肥农药等化学品的过量投入之上。据测算（3），2014年我国化肥施用量为5995.9万吨，每公顷的化肥施用量为362.41千克，是国际化肥标准施用量上限225千克/公顷的1.61倍。化肥过度使用，尤其是氮肥过度使用，会导致土壤板结、地力下降，并加剧土壤次生盐渍化的发生。随着化肥用量的增加，化肥对产量贡献率下降，甚至还会产生作物产量下降、产品品质退化等负面效应。同样过度施用的还有农药，我国农药的实际吸收率仅33%[13]，这也是造成农业面源污染的重要原因。受化学品的过度施用影响，我国土地长期生产能力下降。根据国土部的调研，我国耕地中-重度污染覆盖面积3488万亩，占调研总面积的2.5%。（4）其次，随着畜禽养殖业的规模化发展和区域集中，畜禽粪便的不当处理也会导致农村环境的恶化。产地集中会使本地畜禽粪肥供给的养分超出当地土地的承载能力，而由于畜禽粪便异地处理难度过大及环保设施投入成本过高等原因，养殖户往往将畜禽排泄物随意弃置处理，从而导致环境污染。即使有些养殖户采取了一定的处理措施，但由于畜禽粪便综合处理物的市场前景不明，反而出现污染处理物的再次任意排放，产生二次污染。再次，秸秆燃烧、农膜弃置等不合理的农业废弃物处理行为，进一步加剧了农村环境的恶化。国家卫星遥感监测数据表明（5），近年来，我国每年夏收期间秸秆焚烧火点数量和累积面积皆呈不断增长之势。2014年，我国水稻、小麦和玉米三种粮食作物产生的秸秆数量约5.77亿吨，大量的秸秆被露天焚烧和直接弃置，对环境造成严重损害。在我国西北干旱地区，地膜大量使用，但回收率不到80%，地膜弃置于田，产生严重的“白色污染”，残留在土壤或土地表面的地膜由于无法降解，严重影响了土地的产出能力。
2.农村工业污染
上世纪末我国乡镇企业的快速发展，带动了农村经济的兴起，并为反哺农业经济作出重要贡献。这一时期的乡镇中小企业，多集中于电子、纺织、缫丝、造纸、建材等低技术高污染行业，他们在追求经济发展的同时，往往忽视了对环境治理的前期规划与后期监督，导致周边地区环境污染严重。更为严重的是，根据“污染天堂”理论，在大中城市产业结构调整升级和率先对环境进行严格管制后，一些高能耗、高污染、难治理企业如加工、冶炼以及化工等逐渐向农村转移。而地方政府往往将追求GDp的上升作为首要目标，有的甚至把降低环保水平作为招商引资的优惠条件。同时，受制于治污费用的缺乏，基层政府的环境监测与监察工作推行困难。可见，工业污染呈现出“从东部向中西部转移，从城市向农村转移”的特征，进一步恶化了农村环境，从而给环境治理带来巨大压力。
3.生活垃圾污染
随着我国农村经济的不断发展，农民的收入水平和消费水平也随之提高，农村生活垃圾逐年增加。并且，早期的生活垃圾主要是易腐烂性食物垃圾，而今却增加了塑料袋、纸箱纸盒、快餐盒、废电池、旧衣服等不易处理和不可降解的生活垃圾。根据住建部的估算（6），按照人均日产垃圾0.5千克计算，我国农村垃圾每年产量约1.1亿吨。其中约0.7亿吨未作任何处理，生活垃圾处理率仅占36%，造成了严重的环境污染。分区域来看，我国南方农村的生活垃圾以厨余为主，约占垃圾总量的43.56%；北方农村则以燃煤（取暖）渣土为主，约占垃圾总量的64.52%。虽然我国很多农村都建立了垃圾堆放点与回收点等环保基础设施，但受限于居民的环境意识薄弱，再加上环境保护基础设施往往离家有一定距离（一般在某个村庄的边缘地区），为避免麻烦，很多农民往往将未经处理的生活垃圾直接堆置于道路或排入水体，损害了村容村貌，造成水源和大气污染。
三、政府与市场治理模式的“双失灵”
1.政府治理模式
以政府主导的行政干预型治理模式是环境干预主义学派的观点，而环境污染的外部性是这种治理模式的理论基础。pigou从福利经济学的的视角对外部性问题进行了系统阐述，创造性提出了“外部不经济”的概念，认为产品或行为存在外部性的结果是，基于个人主义的选择很难达到社会资源的帕累托最优。在市场经济中，经济主体依据自身利润最大化进行决策时，不会考虑自身的生产或消费行为的外部性，从而导致存在负外部性特征的产品或行为在市场上供给过多，而具有正外部性的产品或行为的供给则会相对不足。既然依靠纯粹的自由竞争不能实现社会资源的最优配置，庇古认为应该由政府制定相应的政策来矫正这一市场失灵。其基本思路是，对存在外部不经济效应的企业或部门进行征税，以提高其边际成本；对存在外部经济效应的企业或部门提供补贴，以提高其个人收益。通过这种将外部性效应内部化的做法（征税和补贴），可以解决现实经济中普遍存在的外部性问题。
农村环境治理是典型的外部性经济行为，无论是环保设施投资还是污染行为控制，个人的收益似乎远低于社会收益，这为政府介入环境治理提供了理由。在外部性理论指导下的政府环境治理模式，主张通过政府强权命令对农民生产、生活或农村工业进行全面控制，从而达到环境治理的目标。从1979年《中华人民共和国环境保护法》颁布至今，我国政府出台了一系列环境保护政策法规。2005年以来的历年中央1号文件也对农村环境治理工作提出明确要求，且这种要求的涉猎范围越来越广，具体措施的针对性也越来越明确，然而农村环境治理的实际效果却仍然不甚理想。这是因为，治理效率的提升，需要政府拥有环境治理需要的全部信息，并且能够监督使用者的行为并对违规者实施必要的惩罚，从而形成帕累托最优结果。而政府治理模式在实际操作中显然面临诸多难题，如惩罚力度（庇古税税率）确定问题，再如政府对排污量和排污行为进行经常性监测与监督引起的成本增加问题等。尤其是，受信息不对称的影响，外部性影响的测量问题本身就很复杂，如计算不合理可能会导致政策结果偏离预期效果。因此，当政府干预被视为解决某些市场失灵的一种方法时，须将政府本身也视为一种资源配置机制，而且这一机制同样有可能出现“失灵”。
2.市场治理模式
市场环境主义学派提倡另一种极端的环境治理模式，该模式的核心思想是尝试用市场途径来解决外部性问题，即把使用环境的权利私有化，其理论基础是科斯定理。Coase认为，在交易成本为零的情况下，解决问题并不需要庇古税的强行介入。通过友好磋商，同样可以促进资源配置的优化。只有在交易成本不为零或较高的情况下，才有必要通过制度安排来解决这种由于外部性产生的纠纷。市场化模式强调自由市场的重要性，认为市场本身可以为农民提供激励机制从而改变其环境态度和处理行为，运用明确的产权界定可以使农民或企业主动约束自己的环境污染行为，或进行进一步的污染治理，其实质是“谁污染谁付费”。
市场治理模式的制度安排主要有排污收费制度和生态补偿制度两种，然而这两种方式在实际运作中同样遭遇困境。首先，市场解决的方式不可避免地需要政府的介入。例如，排污权制度也需要政府制定相应的产权确定与交易规则。其次，农村经济的特殊性导致“产权”很难界定，限定了生态补偿制度的推行。例如，不同于森林、土地等资源，大气污染和一些流动性资源的产权界定很难做到。所以，市场化的环境治理模式也会出现“失灵”。
四、社会资本介入环境治理的机制分析
传统的环境治理模式陷入困境以后，越来越多的学者试图寻找环境治理的“第三条道路”。ostrom指出，通过成员间交流和博弈产生的信任、监督和规范机制将促使参与人采取符合共同利用的行为，从而有助于克服传统环境治理模式的困境。这种“自主治理模式”为社会资本的介入提供了可能性。社会资本的定义虽然众多，但最终反映的都是参与成员之间通过互动而形成的一种资本形式。农村环境的治理，需要参与主体建立互相信任、互利互惠、共同遵守的约束性规范以及稳定而宽广的网络。putnam将社会资本分为社会信任、社会规范与社会网络三个维度，认为三者通过良性循环会产生更高水平的“社会均衡”，社会资本通过这三个维度影响参与主体，从而对三种农业污染来源进行控制与治理。鉴于农村环境治理的参与主体具有一定的特殊性，农民既是环境污染的受害者，又是环境污染的制造者。同时，农民也是合作社等其他参与主体的基本组成单位。因此，本文重点探讨的是基于农民层面的社会资本。
1.社会信任
农村环境的自主治理需要污染制造者与污染受害者之间的合作，而合作的基础则是信任。社会信任能使各参与主体对未来有一个明确的预期，进而达成互惠合作，降低交易成本，促成环境治理效率的提高。
首先，农民是污染的受害者，但同时也是农村环境污染的主要制造者，农民内部信任关系有助于他们主动采取一些措施去控制污染。信任关系以家庭血缘关系为核心，并延伸至亲戚和邻里关系，最后才会拓展亲邻之外的其他主体。相比现代化进程中城市人口流动性的增强和人际关系的淡薄，我国大部分农村社会仍然以传统的“熟人社会”为主，这无疑增加了农村社会的社会信任程度。环境治理的困境在于如何去克服外部性与信息不对称，生活在“熟人社会”的村民相信自己的亲人、邻居会和自己一样去采取保护环境的举措，从而克服了预期的不确定性，有助于农村环保治理效率的提升。
其次，农村企业是农村污染的另一个来源，农民与企业之间的信任水平提升同样有助于环境治理目标的达成。例如，由于农村企业会就地使用劳动力，很多当地农民成为企业专职或兼职员工，从而增进了企业与农民之间的合作与信任。同时，农民融入企业也能解决环境治理中的信息不对称问题，有助于促使企业减少排放并积极治理。
2.社会规范
社会规范是人们参与社会生活的行为准则，这些规范通过参与主体之间的互惠和诚实守信来形成互惠性或约束性机制，从而降低环境治理的成本与难度，提升治理效率。
首先，从互惠性规范来看，身处组织网络之中的农户与农户之间如果本着互惠互利的原则，则农村社会的内部关系更为和谐，有利于农民之间的互相合作，从而节省环境治理成本。以秸秆综合利用为例，秸秆收集需要花费较多劳动力，秸秆打碎还田需要特定的机械，村民之间的互相换工和农业机械共享能有效解决这些困难。此外，有些环境处理设施投资需要较多资金投入，基于互惠规范机制的农村社会资本则会对环保投资者的资金筹措作出贡献。
其次，从约束性规范来看，农村社会中的农民更易受到道德性规范的约束。由于熟人社会的声誉机制在农村社会中尤其重要，农民违反约定俗成的非正式规范的成本很高。虽然违规者可能不会受到法律或物质惩罚，但这种信誉与声望的损失可能更为严重。以生活垃圾处理为例，如果村庄里大多数农户将生活垃圾送至垃圾处理点，并形成一种共同的约定俗成或乡规民约。无论这种非正式规范是否成文，都会对村民行为产生约束。一旦有人打破这种规范，就可能会被孤立，进而丧失进一步与他人互惠合作的可能性。因为其他农户会认为你既然不能遵守这一规则，在其他方面（例如借贷）也有违约的可能性，从而不愿与之合作。这一约束性机制对于农村工业污染的治理同样有效，关注长期经济利益和社会利益的农村企业不会无视当地的约定俗成，否则有可能会遭到村民的集体抵制，影响产品生产与运输。
3.社会网络
社会网络是农村社会资本的存在基础，是指内嵌于社会结构中的各参与主体之间形成的联系。在组成网络的要素中，农民就像一个个“网络节点”，成为社会资本网络最重要的组成部分，农民社会网络的宽阔和稳定与否会对环境治理产生重要影响。
首先，农民的信息网络会影响其环境治理认知、治理技术和治理资金的获得，从而影响环境治理效果。我国政府几乎每年都颁布相关环境法律法规，但基层农民受限于信息渠道的闭塞，对这些环境政策的认知程度并不乐观。例如，很多农民认为秸秆就地焚烧或畜禽粪便直接还田有利于肥沃田地，错误认知会指导错误行为，从而加剧了环境污染。农民在环境治理技术信息的获得上也有类似困境，宣传效果好的乡村更容易引进先进环境处理技术，治理效果更好。此外，当前我国很多地区的环保设施投资补贴采用项目申报制，社会网络资源更宽的农户获得补贴的可能性越大，就越有可能去综合利用农业废弃物，提升环境治理效果。
其次，农民参与的组织网络会影响其环境治理效果。解决农业环境污染的指导思想是变废为宝，即加强对农业废弃物的资源化利用。农民如果有宽阔而稳定的社会关系网络，则可约束其农业废弃物处理行为。例如，农民加入专业合作社或企业等垂直协作机构后，这些组织的内部信息与技术资源的共享会降低其农业废弃物处理成本，有条件的企业甚至可以直接消化农民农业生产产生的农业废弃物。此外，受垂直协作组织（例如订单型企业）对化肥农药残留标准的硬性要求，与之合作的农户也会主动控制农药施用量，降低农业污染物排放。
五、培育社会资本是治理模式创新的突破口
社会资本对于环境治理的影响机制分析表明，丰富的社会资本对社会网络中各参与主体产生影响，并最终促进环境治理效率的提升。在当前两种主流治理模式陷入困境的情况下，自主治理成为环境治理模式的创新，而农村社会资本的培育则是这种创新的重要突破口。
1.增强社会信任
社会信任的功能在于消除农村环境污染制造者（农民或农村企业）与受害者（农民）之间的信息不对称，降低交易成本，促进治理效率的提升。对于农民与农民之间的信任培育，需要克服当前农村人员流出现象严重的困难，适当组织集体活动，加强农民之间的交流并增进感情。而要增强农民与农村企业之间的信任，则需鼓励农村企业吸收本地劳动力。此举既可带动地方经济发展，消除农民对外来企业的抵触心理；又可以让农民与企业尽快融合，建立稳定的信任基础，从而既可以让农民作为污染制造者（企业员工）自发地帮助企业降低污染排放，又能让农民作为受害者对农村企业的污染行为进行实时监督。
2.健全社会规范
社会规范的功能在于利用互惠性规范和约束性规范，对农村环境污染制造者和治理者的行为产生影响，旨在利用非正式制度来引导个体行为。社会规范的健全，首先要注意对集体精神和社会美德的培养，增强农民的集体归属感与身份认同感。政府要引导农民建立文明、和谐、诚信、友善等社会主义核心价值观，培养农民的互惠意识，降低农民实施环保行为的难度。其次，要充分利用我国农村社会长期存在的乡规民约的力量，建立明确的奖惩机制，对于环境治理效果较好的农户或企业，要进行表彰、奖励和宣传推广，提升农民对环境污染的治理信心和对治理政策的信任。为解决生活垃圾污染，可逐步推行“门前三包”等村规民约，让农户对自家门前的卫生、秩序和绿化负责。对于违反环保规定的农户或企业排污，要坚决予以曝光和惩罚，利用声誉机制和道德规范对其排污行为进行约束。
3.拓宽社会网络
社会网络的功能在于利用参与更为宽阔的社会关系网络，消除农民环境治理的认知、技术性和资金障碍，从而达到环境治理效率提升的效果。首先，政府应加强环境保护政策的宣传力度，通过农民讲习会、农技培训会等形式提高农户的环保认知水平，引导农民摈弃错误观念与做法，采用合理的有利于环保改进的方法与措施。其次，应拓宽与外界环境治理组织的联系，争取更多的环境治理项目。例如，在畜禽粪便综合治理上，可以积极争取参与清洁发展机制项目（CDm，CleanDevelopmentmechanism），让养殖户粪便综合处理物的价值得以实现，从而使利润最大化目标与环境治理目标达成一致。再次，要加强农村精英人才培养，利用农村精英的号召力与凝聚力，为农村环保投资获得和治污技术引进创造条件。最后，要引导农民参与多种垂直协作组织，如“公司+农户”、“合作社+农户”等形式，拓宽农民的社会网络。垂直协作组织内部的信息、技术、设备甚至资金等资源的共享，有利于农户环境治理水平的提高，从而提升农村整体的环境治理水平。
注释：
（1）关于社会资本概念的梳理，详见“胡中应，程广华.社会资本视角下的农民专业合作社发展研究[J].皖西学院学报，2010，（6）：74-78”。
（2）国家统计局.第一次全国污染源普查公报.http：//stats.gov.cn/tjsj/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/201002/t20100211_30641.html#.
（3）如无特殊说明，本文所用数据均来源于2015年《中国统计年鉴》相关数据及整理。
（4）国土资源部.中国耕地地球化学调查报告.http：//cgs.gov.cn/xwtzgg/jrgengxin/123194.htm.
（5）详见于中华人民共和国环境保护部网站.http：//hjj.mep.gov.cn/jgjs/.
（6）新华网.我国正式向农村垃圾宣战.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-11/13/c_1117139545.htm.
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社会环境治理篇5
一、胸怀大局是前提
胸怀大局就是要打牢服务大局的思想基础，始终做到脑里想着大局、心里装着大局，牢牢把握党和国家大局的主要内容和对检察工作的基本要求，增强为服务改革开放、发展社会主义市场经济、构建和谐社会的责任感、使命感。在办案过程中要讲究办案方式，规范执法行为，慎重采取立案措施和强制措施。进一步落实执法责任制和错案责任追究制，防止利益驱动和执法的随意性，保证检察人员严格执法、文明办案。在行使检察职权过程中，要正确使用法律政策，防止因为案件处理不当，影响经济发展和社会稳定。
二、立足本职是基础
服务大局不仅是一个法治理念问题，更是一个实践问题。首先要拿起“打击”这个武器。打击是预防、制止犯罪的重要性工作，是检察机关履行其它职能的前提和基础，是遏制犯罪最有力的手段。在服务发展中，一方面，要加强对职务犯罪的打击力度。另一方面，要加大对影响发展的外部环境的治理，积极投入到“严打”斗争中去。其次要抓住“监督”这个关键。要通过行之有效的法律监督机制，不断强化法律监督的意识，以弘扬公平正义。要建立依法决策、依法保护机制。凡是重大决策涉及法律事务的，都要及时地跟进参与，提出意见；对干扰经济发展的刑事犯罪案件，有关部门该立案而不立案的，要依法立案监督；对确有错误的刑事判决、裁定，要依法提出抗诉；对滥用强制措施等严重影响生产经营的行为，依法监督纠正，对构成犯罪的，要坚决依法追究，切实保障经济发展的正常运转。三要盯住“预防”这个根本。加强预防工作，有效地遏制和减少各类犯罪，既是治本的战略性任务，也是强化打击的巩固和深入，更是体现和发挥社会主义制度优越性，维护人民群众利益，以实际行动实践“三个代表”思想的重要举措。削弱或者放弃预防职能，就会在实践中造成履行检察职能的不全面，甚至会影响其他三项职能的发挥。为此，要把预防犯罪融于执法意识之中，体现在办案的全过程。
社会环境治理篇6
(一)中小企业正规金融融资面对不平等的理念环境
在金融领域，一个基本的前提是:国家金融体系设计目的主要是用于发展国有经济或者至少是有利于提升国有经济的控制力。由此在商业银行内部容易形成带有所有制歧视的激励机制，商业银行尤其是国有控股商业银行在提供贷款方面，自觉或无意识地倾向于向国有企业或有国有经济成分参与的大项目，因其具有所有制优势并隐含有国家信用作担保。
有资料显示，中小企业向商业银行申请贷款的拒绝率一般是国有大企业的2—3倍以上。除银行贷款外，在债券发行、股票ipo市场等领域都具有相同或相似的所有制歧视，中小企业在同等条件下，比国有企业难以从正规金融获得融资支持。
(二)中小企业正规金融融资面对不佳的社会信用环境
1、社会信用环境不佳是导致现阶段诸多问题的症结所在
在中国经济快速成长的同时，国人的价值判断标准也在发生深刻的变化。而令人遗憾的是社会道德和社会信用有退化和畸变的危险，如商业欺诈、商业贿赂、随意毁约等现象时有发生。市场经济是契约经济，达成契约的基本前提是双方的诚信，如诚信出了问题，则社会付出的谈判、监督、协调、处置成本将会显著提高，甚至高到契约本身难以达成。
2、中小企业的企业信用和企业家个人信用还需不断提升
中小企业绝大多数是守信经营的企业，但难以否认的是有部分中小企业无论其企业信用还是企业家的信用水平都还不高，甚至有极少数企业本身存在欺诈问题。
(三)中小企业民间融资缺乏健全的法律环境
1、缺乏专门法律明确赋予民间融资的合法地位
宪法精神允许民间融资，宪法规定，“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律保护公民的私有财产和继承权”。而民间融资——私人之间按照约定的条件转让资金的权利，正是来自国家保护公民合法私人财产的宪法条款。
2、关于民间融资法律条款相当分散、模糊
关于民间融资法律条款散见于《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等，多为原则性规定，条款较为模糊。“由于缺乏统一、完整的法律制度体系，不同位阶的法律法规之间的协调性也存在问题。
3、关于民间融资的部分法律法规适用范围被过分放大
国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定，非法吸收公众存款是指“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”;变相吸收公众存款是指“未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动”。还规定未经批准而进行的集资行为无论是用于投资经营、转用或消费都属“非法集资”，明显扩大了法律适用范围，并将法律责任覆盖到融资活动的广泛领域和环节中，对企业及公众缓解资金的现实困难造成了不应有的障碍。
4、关于民间融资的司法实践较为混乱
由于不同法律、法规之间的条款不同、认定不同，甚至相互冲突，这给民间融资的具体实践造成了混乱，在司法判决上则造成困难，同样的行为采用不同的法律法规其判决的结果有可能大相径庭，司法的公信力也受到了损害。
二、构建中小企业融资的良好社会环境对策
(一)牢固确立平等理念，赋予中小企业应有的市场地位
1、平等市场主体及公平竞争环境是市场经济的基本要件
市场经济是竞争经济，要求所有参与市场竞争的主体具有平等的市场主体地位，同时，还要求市场主体拥有公平的市场竞争环境。
2、牢固确立平等理念，赋予中小企业应有的市场地位
不少研究表明，民营部门的盈利能力、还款率和成长潜力等指标均高于国有企业;迄今为止也没有研究能够明确证明民营部门的信用水平明显低于国有部门。没有理由对民营部门进行贷款上的融资歧视，也没有理由对民营部门在债券发行、股票ipo市场等领域进行融资歧视。中小企业是社会主义市场经济的重要的有效率的组成部分，在市场经济体制下理应获得平等的市场主体地位。必须确立平等理念，赋予中小企业应有的市场主体地位和提供公平的市场竞争环境。
(二)建设社会信用体系，构建良好的信用环境
社会信用可以建立在个人信用和企业信用自觉构建的基础上，但是从社会管理的角度，决不能寄望于其自觉构建，因为没有游戏规则，游戏的参与方有可能产生“机会主义行为倾向”、冒险投机，损害另一方或社会整体的利益。要构建起一个覆盖全社会的社会信用体系及其运行机制，将参与各方包括居民个人、厂商、机构、政府全面纳入该体系之中，让所有参与者明白只要不想不参与交易，就必须讲求信用，自觉维护信用、提升信用记录，否则其付出的惩罚成本将非常高昂甚至可能承担终生禁入某类交易的风险，以构建起良好的信用环境，为市场经济的顺利运转(包括中小企业及其企业家从正规金融或民间金融获得融资)创造条件。
(三)正视中小企业融资现状，夯实民间融资的法律基础
1、正视民间融资是现阶段中小企业获得融资主要途径的事实
据保守估计，国内民间资本接近18万亿元，已从剩余资本发展为产业资本和金融资本。民间融资已成为现阶段我国中小企业获得融资的主要途径，民间融资规模如此巨大、范围如此广泛、如此深入地存在于中小企业的融资实践之中，一定有其存在的合理原因，对此必须加以正视。
社会环境治理篇7
1协同治理理论概述
协同治理的概念出现在20世纪90年代，与治理理论存在密切的关系。郑巧、肖文涛认为，治理理论的内涵应有以下几个要义：治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性。[2]协同治理理论是对治理理论的补充发展，它具有善治的特点，同时比善治在观念的引导上，方法论的指导上，技术手段的可操作性性上，更具有优势。[3]在政府管理中，协同治理理论主要强调了主体的多元性和参与的积极性，多方参与管理，有助于听民意、解民忧、聚民心。在区域内环境治理中，多元主体在协同治理理论的基础上，构建环境保护的协同治理体系。
2环境治理中多元共治模式的运行机理
在我国的报告中，明确提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。[4]政府、企业、社会组织和公众作为社会运作的核心主体，在环境治理中也担负着不可或缺的责任。
2.1强调政府在多元共治模式中的主导性作用
全球治理经验表明：政府绝非治理中的幕后人手，有效的治理恰恰离不开政府的主导性作用。区域内的环境治理事务一般都由地方政府负责，政府在整个环境治理的体系中，担任最重要的角色。政府本身所拥有的先天性权利和资源优势，使政府成为天然的环境建设者、引航者和发起者。政府应运用行政和立法权制定政策法规，在环境治理的全过程中行使监督权，用多样化社会和市场手段代替传统的环境监管手段，并且在政府日常工作考核中，把环境绩效纳入考核体系中，规范政府日常工作。
2.2激发企业在多元共治模式中的主体性作用
企业是市场组成中最大的有机体。区域环境治理中多元共治模式的有效运转离不开企业自身从传统的受管制者角色转向积极参与者的角色。企业在日常经营中，要放弃只追求经济效益的心态，树立环保意识，在企业内部传播环保理念，通过自身学习和企业培训等方式凝聚环保共识。从传统型、粗放型的“三高”——高耗能、高污染、高排放模式改为向低碳、清洁、创新、环保的方向发展，提高社会责任心。
2.3发挥社会组织在多元共治理模式中的参与性作用
社会组织作为独立于政府和企业的第三方力量在区域环境治理中发挥着愈发重要的作用，政府在环境治理中也越来越依赖社会执法。社会组织是区域环境治理问题中联系和协调各方的纽带，社会组织要发挥自身的草根性优势，利用公信力和亲和力获得其他主体的信任，起到协调和监督的作用，并且也要发挥舆论监督的作用，搭建各主体信息交流的桥梁。
2.4重视公众在多元共治模式中的广泛性作用
公众是参与区域环境治理中数量最大，范围最广的治理主体，是环境治理中的重要一环。新《环境保护法》也在总则中明确提出“公众参与”原则。区域内的环境治理仅靠政府、企业和社会组织是不够的，还要动员最基层的人民群众。公众是环境利益的直接受益者，应该以参与者、监督者、推动者的身份主动加入到环境治理的行动中来。公众的积极参与有利于集合民意、民智，使得环境治理工作更贴合民众生活。并且，公众能够利用听证会、信访、网上评议等方式进行多渠道监督，反馈自身周围的环境问题。
3多元共治模式在区域环境治理中的适用性
3.1多元共治模式在环境治理中的适用性分析
3.1.1政府主导模式的失灵在区域环境治理中，采取的是政府主导模式，政府运用强制力组织实施环境治理的各项工作。但是这种政府主导模式在一定时期和一定区域内起到过一定的效果，但这种模式并不能长期灵验，区域环境问题频发，如泉州市碳九泄露事件、余杭区水源污染事件等，暴露了在这种政府主导模式下，区域内的环境治理问题依旧短板突出。
3.1.2市场主导模式的失败区域环境治理中由市场主导的模式是指考虑市场主体特点的基础上，调动市场积极性，使用市场化的手段和机制进行环境治理。但是，从宏观看，虽然在环保的某些领域有市场导向的倾向，在我国市场伦理尚未健全，政府对市场的监管不到位的情况下，环境治理中没有真正形成市场主导模式。
3.1.3社会主导模式的滞后公民团体的种类和数量随着公民意识的觉醒变得越来越多，公民团体以其特有的草根性和亲和性，以非制度化的方式解决最基层民众中因环保引发的各类问题。但与国外公民团体相比，我国的公民团体发展稍显滞后，整体发育不成熟，制度建设落后，志愿失灵的情况时有发生。由此，环保nGo在区域内环境治理中远远不能担任“主导”的作用。3.2单个主体的治理失灵为多元共治模式奠定基础综上所述，政府、企业和公民均可能存在失灵的现象，说明单一的治理主体并不能完全满足区域环境的治理问题，区域环境的治理需要多主体的共同参与才能达到最优解。在多主体的参与下，各主体之间由于利益诉求的不同，经过充分的博弈和资源共享，达成一致的可持续的治理方案，并在治理过程中充分发挥各主体的优势，共同努力。因此，政府、企业、公民和各社会组织之间的多元共治模式是解决区域环境治理问题的最佳选择。
4我国区域内环境治理多元主体协作的现实困境
4.1政府监管下协同性较弱
区域环境治理中政府主导的模式，可能会导致其它社会力量参与不足，政府负担重，治理效率低。在这个过程中，部分地方政府改变不了官本位思想，利用把控的社会资源，压缩了社会其他主体的参与空间。同时，一些职能相近或重叠的部门在相关部门执法和监督时推诿扯皮，发生环境违法事件时，各部门间互相“踢皮球”，使得环境违法得不到及时的纠正和治理。并且有些地方政府把经济效益放在生态效益之前，把自己升迁的希望放在部门政绩上，严重忽略地方污染的治理。
4.2企业主体社会责任缺失
企业在追求经济效益时没能承担相应的社会责任。不少企业在发展的过程中，遵循“先污染后治理”的发展老路子，没有意识到自身对社会的责任，环境保护意识淡漠。部分企业忽视了创新科学和生产技术，一直在高耗能、高污染、高排放的传统模式里恶性循环，对科技创新和技术引进投入较低，使得生产技术落后，从而导致转型也较为困难。
4.3社会组织主体责任有限
从目前我国社会组织发展的状况看，我国对社会组织有关方面的规范和监管还不够到位，除了年检和抽查外，没有形成日常多样化的监督手段，使其在规范程度和组织能力上的水平参差不齐，所以很大部分社会组织在环境治理问题中发挥的力量也十分有限。
4.4公众主体责任淡漠
公众作为区域环境治理中最广泛的主体，其环保意识的高低直接影响了环境治理的效果。一部分民众受市场经济影响较深从而成为了只注重私利的“经济人”，只有在跟自身利益相关时才会主动关注环境状态；另一部分公众对环境治理有较为正确的认识，但是仅仅停留在认识表面，参与动力不足。
5实现环境治理多元主体协作的路径分析
5.1政府主体担当主导者
政府应明确责任，弄清定位。政府是区域环境治理的主导者，在多元主体协同治理体系中扮演着宣传环保理念、提供政策和财政扶持、进行执法监督等角色。政府不仅要担起责任，还要把责任落实，将一系列政策精神贯彻实施。政府在区域环境治理中，应规范并合理划分职能机构，约束部门权利，有效预防碰到难以解决的环境治理问题时，各部门相互推诿塞责的情况。同时，政府在区域环境治理中还应注重对环境的监督和管理，完善日常的监察工作，加大排查治理力度。在政府绩效考核中加入对环境治理的绩效考核，在制度上加强政府内部对于环保的重视。
5.2企业主体是促进者
企业文化有没有体现出清洁生产的理念，是一个企业承担社会责任的体现。企业在日常的培训和宣传上，应注重培养员工的环保意识，加强企业内部环保文化的建设。企业在内部，应加强环保方面的制度建设和监督，达到经济效益和环境效益的双赢。另一方面，政府应建立和完善企业环境治理相关的法律法规。明确企业主体在协同治理体系中应承担的责任，建立企业的监督问责制度。同时，企业也应注重科技创新，发展绿色可循环经济，降低对环境的污染，实现清洁生产。
5.3社会组织主体是纽带
在组织建设方面，社会组织内部应遵循相关的规章条例，进行自我监督和自我规范。形成正确的环保理念，通过培训和外部交流不断提高人员的专业化水平。外部的民政部门利用各种监管手段，如定期检查，日常排查等方式，监督社会组织的财政收支和活动状况。社会组织作为沟通各个主体的纽带，应该积极投入到环境治理中去，充分利用内部和外部条件，来扩大自身的发展空间。
社会环境治理篇8
关键词转型期；水环境治理;政府责任
中图分类号C93文献标识码a文章编号1002-2104(2011)09-0001-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.001
随着工业化和城市化的发展，水环境问题愈益严重，如何有效治理水环境已引起全社会的普遍关注。水环境治理包括三层涵义:工程技术和生态学意义上的治理；行政管理层面的治理；公共管理学与政治学层面意义上的治理。本文的水环境治理是指公共管理学与政治学层面意义上的治理,是治理理论［1］在水环境治理中的应用。从这一意义上讲，水环境治理涵指以政府为核心的相关利益主体，运用经济、法律、财政、信息等手段防治水资源污染，以改善水环境质量及其功能的过程。由此可见，水环境治理是政府的重要责任。水环境治理实践表明，传统计划体制下的政府环境管制模式已难以为继，而适应市场经济体制的水环境治理模式有待确立。因此，明确我国转型期水环境治理中的政府责任对于促进人水和谐，实现水资源的可持续利用和社会经济的可持续发展具有重要意义。
1政府承担水环境治理责任的依据
1.1政府水环境治理责任是水环境公共物品属性的内在要求按照公共物品理论，水环境属于典型的公共物品。公共物品的非竞争性、非排他性和效用的共享性，使其不可避免的带来“机会主义”和“搭便车”等负的外部性。外部性意味着人们在享受水环境利益的同时，水环境治理成本的分散化；意味着水环境利益共享与水环境治理成本之间的不一致或偏离。作为公有财产的水环境资源由于产权难以界定，容易出现“公地悲剧”，致使水环境资源的数量和质量急剧下降。“拥挤效应和过度使用问题在公共池塘资源系统中长期存在，资源单位的可分导致了逼近公共池塘资源所生产的资源单位数量的极限的可能性。……没有资源系统就不可能发生资源单位的占用。没有公正、有序和有效的分配资源单位的方法，当地占用者就几乎不会有为继续提供资源系统作贡献的动机。”［2］这也正如制度学家奥尔森在分析集体行动的逻辑时所指出的一样：个体的理性行动最终导致集体的非理性结果。
水环境的外部性问题，在完全市场条件下，市场机制由于其本身的缺陷很难完全实现公共物品的外部性问题内部化，或者说市场机制对于这类公共物品的配置在一定程度上是低效率的。“从某种方面看，水是一种公共产品，这样就不切实际地把使用者和受益者排斥在外，因此，也就不能要求对诸如改善航运、控制洪水以及减少河流污染等不易度量的收益给予支付费用。在这种情况下，私人投资不会投入。而从双方来看，水易于发生‘市场失效’，这意味着公共参与的必要”［3］。因此，解决水环境公共物品的外部性问题，需要通过政府或政府与市场一起采取相应的政策干预措施来实现外部性问题内部化，从而实现私人成本与私人收益、社会成本与社会收益之间的一致性。“政府有责任为全民福祉对水环境进行管理，以承担保护公共利益的责任”［3］。
1.2政府水环境治理责任是现实水环境问题治理形势的客观要求当前，我国水环境问题日趋严峻。根据《2007年中国环境状况公报》，在197条河流的407个断面中，Ⅰ－Ⅲ类、Ⅳ－Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为49.9％、26.5％和23.6％。其中，珠江、长江总体水质良好，松花江为轻度污染，黄河、辽河、淮河、海河为重度污染。此外，滇池、太湖等湖泊流域也遭到严重破坏，农村水环境问题日益突出。许多水环境污染事件已对社会生产生活秩序以及社会稳定带来严重影响，如：2005年的“松花江污染事件”、2007年的“太湖蓝藻事件”以及其他资源开发利用过程中带来的水污染事件等。水环境恶化的客观形势表明，单纯依靠非政府组织、盈利组织、媒体以及公民个人等社会力量或借助市场机制手段已不能从根本上使水环境问题得到有效控制和治理，而迫切要求作为公共利益的维护者、提供者的政府作出有效回应，以增进人们的环境整体利益。“政府在界定、理解和回应环境问题上将是不可或缺的，并在解决环境问题方面仍然起关键作用”［4］。“环境保护是政府的责任”［5］。
政府在计划时期充当了环境保护的主导者，承担了过多责任和义务［6］。在计划向市场的过渡时期，由于计划体制的残存以及责任分担机制的缺失，各级政府仍承担着大量环境责任［7］。从现阶段看，政府主要承担了以下水环境治理责任：
2.1财政责任
所谓财政责任是指水环境治理中政府应该承担的财政支出或环境治理投资责任。水环境治理的投资渠道主要有国家（政府）投资、污染者负担、受益者负担、自发性负担、经济诱导、国际合作与援助等。但水环境问题的复杂性、广泛性、综合性、公益性特点决定只有政府才能全面承担其治理责任，水环境的治理费用也主要是政府投资或政府的财政支出。特别是对于污染成本和社会损失难以估量的污染行为，或者污染和受害情况难以预测，通过自我救助或其他途径难以实现的不可预见性污染，国家财政进行环保投资尤为重要。
目前，我国水环境治理资金主要来源中的“基础建设中的‘三同时’”环保资金和“更新改造”投资中的环保资金，主要是通过行政力量介入企业（国有企事业单位）投资从而实现环保投资的，严格意义上讲也属于国家的财政支出［8］。而“污染处理专项资金”和“环保部门自身的建设投资”则直接来源于财政支出。尽管近年来也通过市场机制、国际合作等方式筹集相关治理资金，但国家筹资仍是水环境治理的主要资金来源。
2.2制度责任
所谓制度责任是指在水环境治理过程中作为治理制度供给方的政府应该承担的责任。按照道格拉斯.D.诺斯的观点，由于制度是集体选择的结果，是一种稀缺资源，合理的制度更是如此。制度具有激励功能和导向功能，一项制度设计能否达到预期目标，取决于制度执行的交易成本。水环境问题的产生从根本上说是制度因素造成的，亦即人们在开发利用水资源过程中政府所设计的制度存在缺失或缺陷。可以说，违反环境制度的交易成本较低是当前人们缺少水环境保护意识的主要诱因。据调查：高污染企业每吨废水的治理成本一般在1.2-1.8元，偷排的净收益往往能达到每日几万元，而环保部门最高罚款限额仅为10万元，这种比较收益驱使着不少企业宁愿认罚也不愿治污［9］。从国外情况看，提高环境交易成本是进行环境保护和治理的重要途径。因此，设计合理的激励与约束相容制度对于水环境保护和治理至关重要。“通过架构和完善水环境保护的各项法规，加强对排污者经济处罚、行政制裁以及刑事责任的综合整治，以提高其环境交易成本”［9］。而供给这些制度是政府不可推卸的责任。
在计划体制下，由于各种原因，我国水环境保护意识薄弱以及相关法律制度建设相对滞后，水环境治理制度的制定也主要是政府来承担。自1979年之后，我国政府部门相继颁布了一系列水环境保护和治理方面的政策文件，已构成水环境保护和治理的现行制度大体框架，多以《办法》、《通知》、《规定》、《批复》、《意见》等形式出现。毫无疑问，就数量上看，中国政府在规范制度方面承担的重要责任和扮演的重要作用是其它任何国家都无法比拟的。但规则的规范层次、效力和严密性、权威性、严肃性仍需要提高。
2.3监管责任
所谓监管责任是指政府在水环境保护和治理的监督、管理以及制度实施过程中应承担的责任。有效的制度首先是可实施的，进而是实施后能达到设计目标的制度。水环境保护和治理制度的良性运行，水环境管理中各种宏观利益关系的正确处理，均需要建立健全水环境监控机制。此外，水环境作为公共性产品，以及人们追求公平、公正的环境利益也需要政府加强对水环境的监管。尽管在市场条件下，水环境治理呈现主体多元化、治理手段间接化等特点，但是绝大多数国家或地区都是由政府部门承担水环境治理的监管责任。即使在水环境管理较为发达、社会化程度相对较高的美国、英国等国家，也强调政府对水环境实施监管。只有切实执行水环境保护和治理的相关制度，把各项制度落实到实处，才能达到水环境治理的预期目标。目前，实施水环境监管的主体有政府环境部门、社会组织、个人以及大众传媒等。由于社会组织、个人、大众传媒等环境监管力量的分散性、非专门性和非常态性，环境监管责任仍主要由政府承担。但政府水环境监管“无动力、无能力和无压力”［10］的问题突出。
2.4社会整合责任
在传统计划体制中，政府是“万能”政府，凡事都由政府出面负责管理［11］。随着公民社会的兴起，以及公民环境权利意识的增强，更多的盈利性组织、非政府组织、个人逐渐加入到环境保护和治理当中，以维护自身的水环境利益，逐步形成了水环境保护和治理的多中心公共治理体制。依照公共治理理论，水环境治理是多元主体参与的治理，其主体可以是公共机构，也可以是私人机构。水环境治理也意味着政治国家与公民社会之间、政府与非政府之间、公共机构与私人机构之间在水环境保护及治理上的合作与良性互动。但政府在水环境多中心公共治理体制中居于核心地位，承担整合社会中各种水环境治理力量的责任。而要实现这一整合责任，关键在于政府在维护不同利益主体的水环境利益诉求的同时，通过各种政策引导来实现不同利益主体间的利益均衡，从而使分散的利益偏好转变为整体的利益偏好。目前，我国社会力量在水环境保护和治理的作用日益显现，但也存在环保组织的数量较少、力量有限，私人盈利组织的动力不足，公众个体力量分散化、碎片化，政府对社会环境治理力量的整合力度不够，以及相关的运作机制和制度还不完善等问题。
3水环境治理中政府责任存在的现实问题
毫无疑问，政府负有水环境治理责任。但在计划体制向市场体制的过渡时期，一方面市场机制逐步引入，并成为资源配置的重要机制；另一方面，原有计划体制仍在继续发挥作用，这两种不完整体制的交叉状况，增加了政府水环境治理的体制困难，也制约了政府水环境治理责任的界定。具体而言，目前水环境治理中的政府责任主要存在以下问题：
3.1责任主体：边界模糊
《水法》、《环境防治法》等法律法规明确规定了政府是水环境治理的主要责任主体，但在实际的水环境治理中仍存在责任不清问题：一是社会整体力量层面上，政府、市场、社会、个人等主体之间在制度设计责任、财政责任、监管责任方面的责任边界模糊不清，这不仅难以界定政府责任而且也不利于社会力量的成长；二是政府层面上，各级政府之间、同级政府之间以及同级政府的各部门之间在水环境管理权限分配及责任承担方面边界模糊，责任主体难以认定，这主要体现在以下三个方面：
（1）中央政府与地方政府之间的权责不明确。在转型期，水环境管理权主要是通过委托关系由原来的中央集权逐渐向地方政府分权。水环境管理权力的下放和分散，在调动地方政府积极性、创造性的同时，也存在委托关系的问题。作为人的地方政府由于具体负责水环境管理工作，因而拥有大量水环境信息，而作为委托人的中央政府则拥有少量的相关信息。中央政府与地方政府之间存在水环境管理信息的不对称，且因两者之间的目标利益的差异，地方政府可能利用其信息优势作出不利于中央政府目标利益的决策行为，绕过中央政府的监管或变通政策来逃避环境管理责任，出现“逆向选择”和“道德风险”等问题，进而影响中央政府水环境管理目标和任务的实现。此外，信息不对称也使得中央政府因不了解水环境问题的实际情况，增加了水环境治理决策失误的风险，而造成这种决策失误风险的责任主体则很难界定。
（2）流域内不同区域政府之间的权责不明确。从理论上看，流域水环境的治理因其跨越不同的行政区域，流域内的各行政区域都应是环境治理主体，都应承担起流域水环境保护和治理的责任。但实践中不同行政区域由于存在区位差异，在流域水环境治理的责任意识上也截然不同：处于上游的区域政府因天然的区位优势对水环境的保护及治理的意识和动力明显不足，乃至弱化；而下游区域政府环境意识则相对较高，并随着水环境的恶化而逐渐增强。因此，流域水环境的治理责任主体是谁，其责任该如何分担等都不明确，这必然进一步助长流域内各区域政府治理环境的消极行为。
（3）同级政府不同部门之间的权责不明确。水环境管理涉及水利、环保、林业、电力、农业、交通、水产等部门，这需要明确各政府部门之间的权责关系。但实际中这些部门又存在水环境管理职能交叉的情形（如水利部门和环境部门），导致“谁都管”、“谁都管不了”、“谁都不负责”的权力共享而责任泛化等问题。
3.2责任分布：以“行政”为主导
一般而言，政府在水环境治理中处于主导地位，是水环境保护的发起者、促进者、监督者和仲裁者［12］。不同国家政府主导的具体内容和形式各异。就我国而言，所谓“政府主导”其实质也就是“行政主导”。这主要体现在两个方面：一是政府行政权力干预、部分替代立法权和司法权。把环境监管与环境行政等同起来，把环境管理的行政手段与法制手段混在一起。不可否认，政府在水环境治理中具有重要地位，政府行政权也较立法权和司法权的行使，效率更高。但是，政府行政权力过多的涉及环境立法权和环境司法权的内容，会导致一系列负面效应的出现，如制度的规范性、层次性、权威性不高。更严重的是，因水环境治理受政府行政权力的影响，导致环境司法执行权受制于行政权而使环境问题得不到有效治理。比如：地方政府为发展地方经济而干预环境司法诉讼案件，以及环境诉讼案件中的“行政调停优先”等等。二是水环境保护和治理制度的实施主要依靠政府行政力量，社会力量参与不足。环境政策的启动首先是由政府推动，特别是中央政府认识到水环境保护的重要性，从而积极推动环境政策的实施。在西方国家，通常是居民反环境公害运动引起，迫使政府制定一系列限制污染以及补偿受害者的法律法规［13］。而我国在治理水环境中大多采取“会战式”的污染控制行动，主要也是依靠行政系统力量。相对而言，通过社会团体、公民个体实施政策为数不多。
3.3责任履行：“越位”与“缺位”并存
我国政府在水环境治理中的责任既存在超越自身行政职能或对自身职能任意延伸的“越位”情形，又存在对自身应该承担的责任履行不充分或不履行的“缺位”情形。“越位”意味着政府在体制转轨过程中超越自身职能范围，集中表现为政府行政权力对立法权、司法权以及公民环境权力的侵蚀，是政府行政权力向社会领域的不断扩展和增强。“缺位”意味着政府对自己的一些本源责任履行不充分或不履行。责任履行不充分主要体现在财政责任上。据测算：为实现“十五”环境目标，需要水污染防治投资约为2700亿元，主要用于城市污水处理基础设施建设和技术改造，而这不包括用于农村水环境的保护和治理资金。但通过各种融资手段能够获得的资金仅为2307亿元，资金缺口约为393亿元［14］。而与此并存的是，政府的市场融资能力较弱，市场的水环境防治投资的规模和比例都较小，远不能满足水环境防治的资金需求。责任履行不充分还表现在监管责任上：一是水环境保护和治理的“多龙治水”格局，导致政府在一些监管环节上出现弱监、虚监。二是在环境行政管理执法过程中，由于外部监督的弱化，政府存在执法不力、随意性执法等问题。三是对突发性的水环境事件的反应不力，缺乏有效的水环境公共危机管理的应急机制。
3.4责任种类：重直接投入轻间接引导
多年来，政府在水环境治理中一味强调直接的财政投入，并且这种投入一直逐年增加。但由于对财政投入的资金流向、资金的比例划分、资金的管理机制、资金的使用效率等缺乏系统考虑，水污染防治资金投入的整体效益低下，水环境治理效果与预期目标相距甚远。如：淮河的水环境治理，政府从1995年至2004年，10年间，中央政府与苏、鲁、皖、豫等四省政府投入治理资金超过600亿元，但收效甚微，流域的一些地方水污染的情形甚至较以前严重得多［15］。出现一方面政府水环境治理的财政投入严重不足，而另一方面现有资金的使用效率低下、水污染治理效果不佳的问题。导致这种情况的原因在于政府缺乏或轻视对水环境治理的间接引导，而这种间接引导对于水环境治理事业的发展是必须的。因此，政府应积极转变过去的“行政直接参与、财政直接投资”的运营管理模式，推行环境公用事业的市场化改革，实现经营主体的多元化，鼓励和引导民间资本投资于水环境保护领域，以缓解水污染治理资金的不足。同时，政府通过市场引导和政策支持能极大地调动民间力量和社会公众的投入和参与，为水环境保护和治理提供源源不断的社会动力，这比依靠政府独立的、简单的财政投入更为强大。特别是随着责任共担的社会共治机制和多中心治道体制的成熟、完善，政府在处理像水环境治理的公共事务中的间接引导作用将愈益显现出来。
上述政府水环境治理责任存在的各种问题，其原因主要有以下几点：原有水环境治理体制的影响及惯性作用；政府自身的内部性导致其在水环境监管上的失灵；社会转型时期制度变迁的各种因素使政府责任呈现过渡性特点；政府权力“统放失度”；新公共管理机制尚未形成等。
4转型期水环境治理中政府责任的合理界定尽管理论界对于政府在水环境治理中的地位和作用存在不同的观点，但水环境作为一种特殊的公共物品，水环境保护和治理质量关乎民生乃至社会秩序的稳定，是社会管理的重要组成部分，因而也是政府责无旁贷的责任。随着市场经济体制的逐步建立，政府要充分利用法律法规和必要的经济杠杆对企业的环境行为进行监管，借助政策资源创立水环境治理市场［16］。政府对水环境的治理要从“直接管控－命令型”向“自愿－间接型”转变，要由目前的“劣治”转向“良治”，即从独家治理到多元治理，从黑色治理到绿色治理，从黑箱治理到透明治理［10］。
科学明确政府在水环境治理中的责任，应遵循以下四个原则：财权与事权相统一的原则；政府主导与责任分担的原则；制度设计、监管与实施合理分离的原则；政府引导与社会参与相结合的原则。根据这些原则，我们可以按照分类、分项、分级来构建转型期水环境治理中政府的应然责任框架体系，见表1。下面结合表1，对政府水环境治理责任体系进行说明。
4.1分类明确水环境治理中的政府责任
分类明确水环境治理中的政府责任就是明确政府在财政责任、制度责任、监管责任、社会整合责任中应该承担的具体责任。
政府的财政责任。财政支持对于水环境治理至关重要，这在各种复杂因素交织的社会转型期尤为突出。如果不增加对水环境保护的投资，因水环境造成的损失将更大［17］。政府的财政责任在于构建稳定的财政投入机制，为水环境治理提供资金保障。稳定的财政投入机制包含稳定的财政收入来源、财政支出去向、资金比例的合理划分、资金的有效监督管理等内容。政府的财政责任具体为：①直接的财政支出。特别是城市大型的水污染防治设施建设投资以及当前农村水环境治理的投资，主要靠政府的财政支出，随着市场方法的融资和运营，政府这部分支出比例将逐渐减少；②财政补贴。主要包括对城市（特别是贫困地区）污水处理厂建设予以投资补助或贷款贴息，对缺水地区的生态环境用水的补贴，对企业的污染治理、清洁生产进行贷款贴息等；③通过财经转移支付手段，支持中西部地区水生态环境建设；④承担水环境治理相关机构的运行费用，包括政府机构执行环境政策的费用以及鼓励民间环保组织力量的建设中部分由政府承担的费用等，但这部分资金不宜太多。
政府的制度责任。制度是水环境治理的关键，也是有效实施水环境监管的重要前提。政府首先应该完善水环境治理制度体系，解决不同法律法规之间的冲突和矛盾问题。其次，适应市场经济要求，建构有效的水环境治理的激励与约束机制，充分调动各级政府及社会力量参与的积极性和主动性，克服水环境治理中的机会主义和“搭便车”行为。再次，从程序上确保这些制度的权威性、效力性和严肃性。
政府的监管责任。应强化政府对水环境问题的监督和管理责任，其原因：一是政府监管责任对于水环境有效治理至关重要；二是现有水环境问题大多与政府监管责任缺失相关。作为负有监管责任的政府部门，应具有权威性和独立性，以保证监管的效力。同时，应采取以下措施强化监管责任：一是应该遵循效能原则确定最佳政府规模，引入市场竞争机制提高政府效率，树立先进的管理理念；二是健全法律制度、规范政府的监管行为；三是实行水环境信息公开制度，完善水环境监测体系。
政府的社会整合责任。国外水环境治理的实践和研究表明，成功的水环境治理需要包括环保组织、企业、社区、公民个人等广泛的社会公众的参与和支持。社会公众是水环境质量的监督者和水环境污染控制行动的参与者［18］。随着市场经济体制的建立以及民主制度的发展，政府环境治理要从过去政府直接管控向引导社会力量共同参与转变。按照治理理论的阐释，公共治理要求政府管理体制开放，以便容纳更多的社会力量［19］。政府应该培育非政府组织等社会环保力量的成长，同时与非政府组织、私营部门、媒体以及国际组织密切合作形成公私伙伴环境治理机制，并通过建立水环境信息公开披露制度、环境影响评价公众听证制度以及环境保护意识教育等制度措施，鼓励和引导公众参与水环境保护与治理，提高水环境治理决策的效率和质量，实现水环境的社会共治。
4.2分项明确水环境治理中的政府责任
水环境问题主要包括工业水污染防治、农业水污染防治、城市生活污水治理、流域和区域水环境治理等内容。政府应根据水污染防治领域的不同特点，相应地承担不同的责任，见表2。
政府在工业水污染防治中的责任。这类水污染防治的投资主体都是工业企业，政府部门投向工业水污染防治的资金比例较小，一般只对其补充性、支持性投资。政府的责任是按照“谁污染、谁治理”原则履行环境监管责任。
政府在农业水污染防治中的责任。由于对农业和农村各类面源污染演变的内在规律与危害性认识不足，以及对治理技术和治理手段的不了解。特别是面源污染的责任主体界定与产权明晰困难，且市场功能在农村水环境治理中的不足。强制要求农村集体或农户履行污染防治责任，需要极高的监管成本。因此对这一类水污染主要是依靠政府来承担，为其提供资金补贴和技术支持。
政府在城市生活污水治理中的责任。城市生活污水治理具有公益性，其治理主体主要是政府。在美国、英国等西方发达国家，生活污水处理系统建设及管理的绝大部分资金是由各级政府投入的。随着我国市场经济的发展和政府职能的转变，一些企事业单位和个人开始进入生活污水处理行业，生活污水治理的投资主体呈现多元化态势。
政府在流域/区域水环境治理中的责任。流域或区域水环境的公共性以及由此产生的外部性问题，要求政府一方面加强流域或区域水环境防治的监管责任，另一方面对造成水污染的企业处以环境税处罚，实现其外部性问题内部化。
4.3分级明确水环境治理中的政府责任
分级明确水环境治理中的政府责任就是明确中央政府和地方政府之间的责任。
中央政府的水环境治理责任。中央政府从宏观层面就全国水环境治理问题提出并制定指导性的规定，对地方政府的水环境治理进行监管。具体包括：构建全国性水环境治理的体制框架；根据水环境状况，制定水环境治理的总体战略；对水资源进行整体规划并合理布局产业结构；设计环境治理激励制度及环境管制标准；承担污染控制和管理技术的开发责任；监督地方政府的环保工作，特别是环境质量的监管；建立中央污染防治专项资金，并且资金的支持力度应足以刺激地方政府积极治理水环境污染等［20］。
地方政府的水环境治理责任。地方政府是水环境保护和治理的直接主体，应承担起水环境治理的组织实施责任，控制污染物排放和辖区内水质变化。地方政府财政主要弥补中央政府财政不足，以保证水环境治理中的各种设施正常运营。
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StudyonGovernmentResponsibilityinwaterenvironmentGovernanceDuringperiodinChina’sSystemtransition
FanCanghai
（Schoolofpublicmanagement,HohaiUniversity,nanjingJiangsu210098,China）
社会环境治理篇9
一、重要意义
深入开展城乡环境综合治理，是省委九届四次会议作出的重大决策，建立治理长效机制，开展好城乡环境综合治理进社区活动，对深入推进城乡环境综合治理进程，增强居民环境卫生意识，改善居民工作生活环境，提高人民群众生活质量、营造和谐社会氛围都具有十分重要的意义。
二、指导思想
坚持以邓小平理论“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以创建和谐社区为主题，按照省、市、县的决策部署，充分发挥基层群众自治组织的优势，紧紧围绕“居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的目标，营造“清洁、整洁、舒适”的社区居住环境。
三、主要内容
（一）强化宣传教育，积极引导社区居民主动参与城乡环境综合治理活动。要按照县委、县府的统一部署，集中组织宣传和教育发动工作，充分发挥社区自治组织自我管理、自我教育、自我服务的积极作用，强化社区居民的参与意识。一是通过召开会议、设立范文之家墙报、橱窗，张贴宣传标语，发放宣传资料等形式，大力宣传城乡环境综合治理工作，营造良好的社区环境综合治理氛围；二是利用街道宣传之机，积极向社区居民普及政策法规，文明卫生常识及健康知识，提高社区居民知法、守法和文明卫生意识；三是利用社区文体娱乐、“坝坝电影”等寓教于乐、丰富多彩的社区活动，提高社区居民参与城乡环境综合治理的自觉性。
（二）实施辖区整治，社区要积极协助镇政府扎实推进城乡环境综合治理“五大工程”。社区居委会要积极协助镇政府扎实推进城乡环境综合治理“净化工程”、“绿化工程”、“美化工程”、“亮化工程”和“居民行为规范工程”。一是积极协助镇政府做好场镇、巷道的清扫保结工作；二是在辖区内合理设置“便民服务张贴栏”，规范社区居民信息渠道，综合治理城镇“牛皮癣”；三是积极引导居民实行“生活垃圾袋装化”，提高垃圾无害化处理水平；四是配合有关部门，对社区内市场、摊点、停车场进行规范、杜绝摊点乱摆、车辆乱停等现象。
（三）抓好共驻共建，积极发动社会力量广泛参与城乡环境综合治理。社区居委会要积极组织动员辖区单位、商家、居民及自愿者主动参与城乡环境综合治理工作。一是指导辖区单位做好责任区内的环境卫生整洁工作；二是督促辖区居民做好楼（院）及家庭卫生整洁工作；三是督促辖区单位、商家经营门市落实好清洁绿化街容“门前三包”制度；四是主动争取帮扶部门（单位）为社区的城乡环境综合治理解决具体困难；五是组织辖区党员自愿者、青年志愿者、低保志愿者等积极参与社区的城乡环境综合治理工作；六是继续有效开展文明礼仪劝导、门前三包督查和街道流浪乞讨人员劝导救助工作；六是有效监管“一河、二场、三线、四桥”的重要支节的清洁卫生和市场秩序，做到四个一个样；七是积极争创和谐社区，卫生社区、文化社区、绿色社区、平安社区的创建活动和文明社区文明家庭；卫生家庭平安家庭及五好家庭等评选活动。八是按照达委办城乡环境治理工程管理办法，大力开展居范文之家民行为规范工程宣传教育，对不听劝导的商家门市、居民户采取教育和惩处相结合，促进居民行为意识有转变，有作为。
四、方法步骤
城乡环境综合治理进社区活动从今年7月开始，分三个阶段进行。
（一）安排部署和宣传发动阶段（2009年7月5日至20日）。指导社区积极开展城乡环境综合治理进社区的宣传发动工作。
（二）全面展开和集中整治阶段（2009年7月21日至2010年2月28日）。社区按照城乡环境综合治理进社区的内容及要求，积极协调、配合有关部门(单位)，引导社区居民主动参与，全面开展城乡环境综合治理。
（三）健全机制和巩固提高阶段(2010年3月1日至12月30日)。及时总结、宣传、推广成功经验，不断完善城乡环境综合治理进社区的相关制度，形成长效机制，巩固提高整治效果。
五、工作要求
（一）加强领导。城乡环境综合治理进社区工作在镇党委、政府的统一领导下，构建镇政府主抓，民政牵头，部门协同，居民参与，共驻共治、横向到边、纵向到底”的城乡环境综合治理进社区的良好工作格局。民政部门要加强协调，发挥好指导作用，社区居委会具体实施，发挥好自治作用，以主人翁态度创造性地抓好工作，镇级各有关部门要协同配合，共同推进此项工作，为有效抓好城乡环境进社区工作，特成立城乡环境综合整治进社区领导小组：
组长：
副组长：
成员：
领导小组下设办公室，办公室由罗华琼负责，其职责一是负责社区城乡环境综合整治全面工作，二是收集、整理、上报相关资料。
（二）加大投
。入。要加大对城乡环境综合治理进社区的投入，逐步建立财政拨款、社区自筹、辖区单位和社会各界资助等多渠道经费保障机制，确保城乡环境综合治理进社区活动的正常开展。
（三）培育典型。各乡镇政府要指导社区确立工作重点，培育亮点，总结推广好经验，大力宣传活动中涌现出来的先进集体和个人，充分发挥榜样和先进个人的示范带头作用，推动城乡环境综合治理进社区活动深入、持久开展。
社会环境治理篇10
一、问题的提出
面对环境问题，人类需要的是系统的视角与多维的合作，其中公众参与被认为是行之有效的环境治理机制。而建立环境公众参与制度的目标就是要培育公众的参与主体意识，从而促进公众在环境治理中主体作用的发挥。与西方国家自下而上的环境治理模式不同，中国的环境保护工作由是一种由政府积极制定、推行政策，组织教育群众的自上而下的管理模式。从经济起飞的一开始，中国政府就提出了环境保护与经济建设协调发展的基本国策。1992年中国政府提出可持续发展战略，其后通过《中国21世纪议程》首次对公众参与做出规划。在获得这个政治保障后［1］，社会实践领域的环境公众参与才逐步发展起来。可以说，中国的环境公众参与制度从一开始就具有政府主导的特殊性。本文提出的问题是：经过20多年的发展，中国的环境保护制度在培育公众的参与主体意识方面成效如何？具体而言：（1）在多年的政府引导下，中国公众是否已经具备了环境参与的主体意识？（2）中国环境领域的社会化过程有什么特殊性？（3）这种特殊性又对公众的环境参与主体意识产生了怎样的影响？为了探讨以上问题，本文将利用跨度十年的两次全国大规模抽样调查数据，并结合相关的文献资料，运用量化分析和比较分析的方法，以“公众对环境治理主体的选择偏好”为切入点进行分析。之所以选择这个切入点，是因为“公众对环境治理主体的选择偏好”体现了公众环境参与的主体意识，同时也从侧面反映了政府主导公众参与制度的绩效。通过考察这一偏好的影响因素，一方面可以获得对环境参与主体意识普遍意义上的认知，另一方面也为评价制度绩效及其转变方向提供依据。
二、研究设计及变量描述
（一）研究假设
政治社会化的过程是政治系统传播政治文化、公民个体学习政治文化的互动过程。中国的环境保护制度诞生于政府主导的模式并历经20多年发展，这个过程本身就是政治系统传播其理念，公民个体学习并接受的政治社会化过程。从政治社会化的外部条件来看，家庭、学校、同龄群体、工作单位以及大众媒介是政治社会化的介质［2］（p506－601）。在中国政府主导的公众环境参与制度中，宣传教育是实现社会动员的最主要方式。时任国家环境保护局局长的曲格平曾于1988年指出：“我们重视环境宣传工作，这是由我们的国情所决定的。我国的环境保护工作历史短，各级干部和广大群众对这项事业还缺乏认识；我国的文化和科学技术水平又比较落后，使各行各业和广大群众自发地增长环境意识、提高环境道德还有困难”［3］。在这样的思想指导下，中国的环境教育开始进入高校专业教育和广大中小学普及教育领域，并迅速具有了广泛的群众性。这就意味着，学校教育是中国公民环境政治社会化最主要的介质。
从政治社会化的生命历程理论考察，青少年时期的社会化过程是公民习得政治文化、形成特定政治态度和倾向的最关键时期［4］（p16）。这就意味着，集中接受了政府环境教育的公民，尤其是当青少年时期正好处在中国政府开始实施环境教育政策的特殊阶段的公民，其环境参与主体意识会明显高于其他年代的公民。基于以上分析，本文提出核心研究假设：公众对环境治理主体的选择偏好将存在显著的代际差异。为验证这一核心假设，估计出生年代对这一选择偏好的净影响，还要纳入一系列控制变量。从环境意识理论考察，作为一种环境意识，“公众对环境治理主体的选择偏好”会受到社会经济因素、环境感知和环境污染经历的影响。而从治理理论考察，公众参与基层环境事务的逻辑起点是对政府机制和市场机制缺陷的弥补，公众对本地政府绩效评价的高低影响着公众是否参与基层环境事务，即是否愿意从管理对象变成治理主体。综合以上两点，本研究的控制变量就包括：社会经济基础变量、环境污染感知变量、环境污染经历变量以及政府绩效评价变量。
（二）变量描述
1．因变量：公众对环境治理主体的选择偏好。首先来描述公众对环境治理主体的选择状况。数据显示，有61．30％的受访者选择地方政府是最主要的环境治理主体。可以看到，我国公众环境意识仍然具有很强的“政府依赖性”特征。认为公众应该承担治理责任的公民比例为17．09％。接下来依次为内资企业、中央政府、外资企业和合资企业。仅有1．70％的公众认为社会团体应该负主要的治理本地环境污染的责任。这一比例说明绝大部分中国公众对enGoS还很陌生，对其在环境治理中所应发挥的作用不甚了解。本文认为，在一个相对独立的基层环境系统中，地方政府、企业和公众是最主要的三个参与主体，公众对这三方主体的偏好将是本文所要解释的因变量。之所以忽略中央政府和社会团体，主要是从两方面考虑：一是从研究的问题和中国的环境管理体制来看，中央政府是基层环境治理的制度提供者，而不是具体环境治理的参与主体；二是从统计分析的有效性考虑，选择社会团体的受访者比例太低，将其纳入回归分析模型将导致分析结果偏差。另外，研究合并了两类企业，并且直接删除了因变量上无回答的个案。最终本研究的样本是2 161个明确表示了选择态度的受访者。
2．自变量：出生年代。按照社会化理论，影响社会化变迁的因素一般包括“变化的成年经历，如失业、婚变；重大的特殊事件，如经济大萧条；长期的社会变迁，如社会转型；领导层的变革；社会化介体的瓦解或变迁”［5］（p174）。本研究认为，人们在环境参与意识上的代际差异实际上体现了社会化的变迁。因此我们在划分出生年代时，考虑了社会转型、社会结构以及特殊事件的影响，将人群分为四个出生年代：1949年及以前出生（建国前出生）、1950—1965年出生、1966—1979年出生、1980年及以后出生。自变量为分类变量，在纳入模型时转化为虚拟变量。
3．控制变量。（1）社会经济基础变量描述。控制变量中纳入的社会经济基础变量包括了性别、受教育程度、家庭人均收入和行业类型。这四个变量均为分类变量，在纳入模型时分别转化为虚拟变量。（2）环境污染感知变量描述。一些学者的研究表明，公众环境参与的动力机制有三种，污染驱动型、世界观模式和后物质主义模式［6］（p57－59）。假定公众是否选择自身直接参与环境治理是与其实际感受到的污染严重程度相关的，于是本研究选取了公众对对本地环境问题严重程度的感知作为控制变量之一。这是一个0～10分的连续变量，分数越高代表认为环境问题越严重。数据结果显示，公众打分的平均分为5．77分②，总体来看还是倾向于认为本地的环境问题比较严重③。3．环境污染经历变量描述。根据认知心理学的相关理论，人们在认识和评价事物时存在着“近因效应”，因此本文将公众最近一年是否经历过环境污染作为控制变量纳入研究。数据结果显示，有32．35％的受访者在过去一年中经历过环境污染事件④。#p#分页标题#e#
4．政府绩效评价变量描述。由于基层环境治理既具有区域分隔性，又具有系统相依性，因此社区层面和县／市层面都被考虑在内。本研究选取公众对本市／县政府工作的评价和对本村／居委会／社区工作的评价两个变量，共同反应公众对本地政府绩效的评价状况。这两组变量的可靠性检验以及因子分析显示，其信度系数α＝0．62，因子负载率是0．707 1，证明这两个变量之间具有显著的相关性并处于同一个维度。所以对上述两个变量进行加总，建立当前公众对于本地政府绩效评价的综合指标。加总后该变量是一个取值范围为0－20的连续变量，样本均值为14．14⑤。
（三）数据来源
本文有两个主要数据来源，一个来自北京大学中国国情研究中心2008年组织实施的“公民文化与和谐社会调查”的环境问题部分。该调查在全国范围的25个省、市、自治区的73个县级单位进行，调查对象为18岁以上的中国公民，共完成有效样本3 989个。为了满足覆盖流动人口的需要，该调查采用“GiS／GpS辅助的区域抽样”方法，按照分层、多阶段、概率与规模成比例（ppS）的方式抽取概率样本。为比较中国公众环境意识的变化，分析政府主导的公众环境参与制度的绩效，本文还使用了由国家环保总局和教育部立项，委托北京大学中国国情研究中心于1998—1999年设计实施的“全国公众环境意识调查”的有关数据。该调查在全国共抽出139个县级样本单位，成功完成9 202户访问。值得一提的是，这项调查设计了针对青少年的问卷。最后合格的成人样本数是9 919，合格的少年样本数是2 682。
（四）分析方法和模型
国内外学者对中国公众的环境意识已有一定的研究，然而基于大样本社会调查的定量研究仍然不多见。本文选取了定量研究方法，不仅克服了规范分析和定性研究在代表性和客观性上的两难处境，还可以通过统计控制，有效地检验自变量对因变量的净效应。同时，本文还采用了同期群研究的方法，纵向比较跨度十年的两个全国规模的调查数据，从方法论来看更具有因果分析的科学性和规范性。
三、公众对环境治理主体选择偏好的代际差异描述
在构建上述模型的基础上，本文采用Stata10．0软件对公众环境治理主体选择偏好及其影响因素进行回归分析，结果如表4所示。回归分析结果显示，在控制了社会经济基础、环境污染感知、环境污染经历和政府绩效评价四类变量的基础上，出生年代对公众的环境治理主体选择偏好存在着显著的影响。标准化的回归系数⑦可以用来说明各解释变量对于因变量的相对作用大小。通过对其考察进一步发现：代际差异是影响公众对区域环境治理主体偏好的相对作用最大的因素。换言之，在诸多影响公众对环境治理主体选择偏好的因素中，出生年代是影响作用最大的因素。纵向观察选择偏好的代际差异，如表4所示：不同年代出生的公民在选择“政府”还是“公众”时，呈现出逐级递增的显著性差异。研究发现，随着年龄的增加，公众选择“本地政府”的发生比远高于选择“公众”的发生比，而其标准化回归系数也在逐步增加。而1980年及以后出生的人选择“公众”的发生比则是选择“本地政府”的2．505倍，并在p＜0．001的水平上通过了显著性检验，其标准化回归系数最高，为0．187。再结合描述分析的结果来看，越是年轻的一代人，就越偏好“公众”这一治理主体；越是年老一代，对于“地方政府”的偏好就越多；出生于1980年以后的一代人，其偏好具有典型性和显著差异。
四、解释公众对环境治理主体选择偏好的代际差异
（一）基于政策背景的宏观解释
1．中国政府的环保社会动员历程回顾。中国政府的环保社会动员始于1972年。当时中国政府提出了环境保护的“三十二字方针”，强调了环境保护领域走群众路线的重要性［7］（p140）。1973—1979年是政府环保工作的单纯治理阶段。此阶段环境教育以促进环境污染防治为主要目标，面向全社会的环境教育和环保动员未见起色。1979—1992年，中国政府的环保工作进入到环境管理阶段，同时环境教育初步发展。在这个阶段，促进环境管理成为重要的环境教育目标。1993年以来，中国当代环境教育快速发展。在这个阶段，环境教育开始重新定向，以适应可持续发展的要求；高等环境教育持续快速发展，基础环境教育不断增强，各中小学都开设了环境教育专题课；宣传部门广泛开展以“中华环保世纪行”为主题的环境宣传教育；“自然之友”为代表的民间环保组织成为环境教育的新生力量；以环境伦理学为代表的环境人文学科开始融入教学内容。
2．不同年代出生公民的环境意识社会化。按照早期经典社会化理论，个人社会化的过程主要发生在青少年时期，即成人之前的这段时间，也就是通常界定的10～15岁。按照生命历程视角的政治社会化理论，这段时期是个人形成对国家和对政府抽象效忠感和公民意识的启蒙阶段［8］（p17）。通过对中国政府主导的环境保护制度的简要回顾，可以看到，1949年及以前出生的一代人没有接受过任何环保动员和环境教育。而1950年到1965年出生的一代人，在他们的青少年时期，即主要集中在20世纪六、七十年代，这一阶段只是在政府层面提出了环保目标，但实质的环境教育和公众参与处于零水平状态。1966年到1979年间出生的一代人，其青少年时期大致是在1978—1993年间，这段时期正是环境教育的初步发展阶段，不过其主要对象还是高校学生，并未普及到中小学校。也就是说，这一人群中的环境意识差异较大，这一时期接受高等教育的人会更多地接受到环境教育，而且其所受环境教育多为专业性教育而非参与式的环境意识教育。那么到了1980年及以后出生的这一代人，他们的青少年时期大致在上世纪90年代初之后，这段时期正是公众环境教育迅速发展的时期，也正是在这一时期，环保教育开始进入中小学课堂，也开始有enGos积极介入，并与政府一起共同推动公众环境教育。将不同年代出生人群的青少年时期与中国政府环境教育的不同阶段绘制在一个时间坐标轴上，可以直观地展示不同年代出生人群的青少年时期与环境教育各阶段近似重合的情况。作为环境意识社会化结果的偏好选择的变化与环境教育的发展阶段呈现一致的变化规律。例如，1949年以前出生的人群，其社会化的关键时期———青少年期处在中国尚未开展环境教育的阶段，而其在2008年调查时，在区域环境治理主体选择中偏好“公众”的百分比最低，为12．10％；1980年以后出生的人群，其社会化的关键时期———青少年期处在中国环境教育迅速发展的阶段，在2008年调查时其在区域环境治理主体选择中偏好“公众”的百分比最高，为24．22％。这一比较结果说明，青少年时期的环境教育，实际上是公众环境意识社会化的实现途径。中小学校作为社会化介体，在环境意识社会化过程中起到了举足轻重的作用。同时，公众环境意识社会化的结果之一，是有助于培育公民的环境参与主体意识，即对“公众”作为环境治理主体的偏好。#p#分页标题#e#
（二）基于两年度数据比较的微观解释
1．1980年以后出生人群的环境治理主体选择偏好。正如前文讨论过的那样，环境公众参与制度的目标之一即是培育公众的参与主体意识。本文认为，相较于“企业”和“本地政府”，具有“公众”治理主体偏好的人群，其环境参与主体意识也相对较高。而这类人群将成为中国环境公众参与制度模式变迁的推动力量。研究发现，1980年以后出生的一代人正是具有这样特征的人群。有近四分之一的“80后”人群偏好“公众”这一环境治理主体，高于全体人群近7个百分点。也就是说，他们具有最强的参与倾向。为考察这个特殊人群的环境意识特征，需要借助政治社会化理论。“个人的行为举止通常都被分析为历史的与同时代的影响共同起作用的结果。研究政治社会化的意图是探讨历史对成年人政治态度和行为举止的影响。”［9］（p2－3）这就给了一个考察视角，即追溯到这代人的少年时代，即社会化的关键时期。为此，本研究用1998年“全国公众环境意识调查”的数据做比较分析，并在此基础上解释环境意识社会化的过程及其对制度模式变迁的影响。
2．1998年“全国公众环境意识调查”少年部分数据描述。1998年的调查数据结果显示，少年（10～15岁）的环保意识水平明显高于成人。具体体现在如下三个方面：（1）少年的环保意识在对环保的重视程度、自然观、环保行为等各方面高于成人近10个百分点。（2）少年的环境参与主体意识高于成人近20个百分点。（3）少年环保知识主要来源于学校课堂，学校课堂是少年环保知识最主要的、第一位的来源途径，说明中小学教育对提高少年环保意识具有十分重要的意义。
3．少年的环境意识社会化与环境参与的主体意识。对比2008年和1998年两项调查的相关数据发现，1998年调查中的少年（当时为10～15岁）恰是2008年调查中的“1980年及以后出生”人群。可以看到，少年时代高水平的环境意识对成年后的环境治理主体偏好具有塑造作用。少年作为接受环境宣传教育最为集中和系统的群体，其环境参与主体意识的高低集中体现了政府主导的环境参与制度的成效。这是因为学校教育作为少年社会化的主要机制之一，对于少年环境意识的养成，以及这种个体层面的环境意识群体化并成为一代人所共有的价值理念具有关键的作用。
两年数据比较为研究提供了最为直接的论据支持，对前文的两个观点进行了进一步的印证和解释：（1）中小学校作为社会化介体，在公众环境意识社会化过程中起到了举足轻重的作用；（2）公众环境意识社会化的结果之一，是有助于形成集中的环境参与倾向。同时又可以得到进一步的启示：虽然是政府主导了自上而下的环境参与模式，可却通过环境意识的社会化过程，使得这个制度在1980年后出生的一代那里被内化为一种特定的环境治理主体偏好，而这种偏好正体现了一种积极参与的倾向。于是，在基层民众中产生了自下而上的社区环境参与的动力机制。因此可以说，环境意识借由“80后”这个新生代的社会化过程，逐渐从个体意识汇集成为一种群体意识，进而影响了初始自上而下制度状态向着自下而上方向的转变。而这个转变过程本身，即是制度目标———培育参与主体意识、鼓励公众参与环境治理———在一定程度上的实现，从而体现出正向的制度绩效。